Bibó István művei VII. kötet

BIBÓ ISTVÁN MŰVEI

VII.

Honlap: www.fapadoskonyv.hu

E-mail: info@fapadoskonyv.hu

Borító: Rimanóczy Andrea

978-963-344-488-7

Összkiadás: ISBN 978-963-344-040-7

© Fapadoskonyv.hu Kft.

© Bibó István jogutódja

A NEMZETKÖZI

ÁLLAMKÖZÖSSÉG

BÉNULTSÁGA ÉS ANNAK

ORVOSSÁGAI

Önrendelkezés, nagyhatalmi egyetértés,

politikai döntőbíráskodás

Előszó

Különböző körülmények nehézzé tették, hogy e munkát a szakirodalmi teljesség igényével alátámasszam és a szakirodalmi utalások szokásos apparátusával ellássam. Nem mulaszthatom el azonban, hogy bevezetőül számot ne adjak azokról a főbb szellemi impulzusokról, melyek e munka létrejövetelében közrehatottak. Ezek között először Guglielmo Ferreró-nak a legitimálási elv helyes értékeléséről szóló, általában eléggé nem méltányolt gondolatait kell említenem, melyeket különösen frappánsan illusztrált a 17. századtól az első világháborúig létezett európai monarchikus államrendszer elvi alapjainak és működésének bemutatásával. Jelentős impulzust kaptam Horváth Barnának, a magyar jogfilozófia mesterének azoktól a tanításaitól, melyek a hatalom, harc és eljárás jelenségeinek a jog, állam és nemzetközi közösség működésében viselt szerepéről, valamint a természetjog igazoló és forradalmasító funkciójáról szólnak. A hatalom humanizálhatóságának kérdésében tanulsággal konfrontáltam Bertrand Russell és Raymond Aron inkább kétkedő álláspontját Róbert M. MacIver számomra meggyőzően bizakodóbb álláspontjával. Több helyen utalok Max Weber-nek arra az álláspontjára, mely a hatalom korlátozására és moralizálására irányuló sikeres erőfeszítéseket elsősorban az európai és kelet-ázsiai kultúrkörök sajátjának tekinti. A nemzet és nacionalizmus elemzésekor örömmel állapítottam meg Alfred Cobban, Dankwart A. Rustow és Hugh Seton-Watson abbeli álláspontjaival való megegyezésemet, mely szerint nem lehet egyszerűen egyenlőségi jelet tenni egyrészt a nemzet, mint közösségi tény és tudatforma, másrészt a nacionalizmus, mint csaknem mindig kártékony uralmi ideológia között, s a nemzet jelenségének elemzését és értelmezését e kártékony ideológia elvetésével kimeríteni. Ezért lényegesnek, hasznosnak és további kidolgozásra érdemesnek találtam – merő szólamként való felhasználhatósága ellenére is – azt a különbségtételt, melyet patriotizmus és nacionalizmus között – nagyon különböző elvi és elméleti kiindulásból, de azonos morális és társadalmi kicsengéssel – Jan Huizinga és a marxizmus klasszikusai egyaránt megtesznek. Nagy tanulsággal olvastam Raymond Aron-nak a háború és béke jelenlegi helyzetéről írt művét, viszont nagy figyelemmel, de sok kételkedéssel Arnold Toynbee-nek a társadalmi változással és szokással kapcsolatos korfeladatokról szóló művében a világállam-ra való törekvés múltbeli és jövőbeli lehetőségeiről nemrégiben közzétett gondolatmenetét. A nemzetközi államközösség végső alapjainak kérdésében ma is tanulságosnak látom azt a vitát, melyet e tárgyban több mint harminc éve Hans Kelsen és Alfred Verdross folytattak, s ebben Kelsen álláspontja szintén elsősorban az általa kiváltott ellentmondáson keresztül adott jelentős impulzust, míg Verdross álláspontja megerősített saját elgondolásaimban. Ugyancsak több mint harminc éve emlékezem Paul Guggenheim néhány találó megjegyzésére a nemzetközi jog struktúrájáról és arról, hogy a rendes nemzetközi bíráskodás alól kivett s külön politikai bíráskodást kívánó ügyek döntően területi jellegűek. Haszonnal forgattam Leland Goodrich-nek és Edward Hambró-nak az Egyesült Nemzetek alapokmányáról szóló alapvető művét, Hans Kelsen-nek ugyanerről szóló átfogó művét, Leon Gordenker-nek a világszervezet főtitkári funkciójáról, Buza Lászlónak magyar nyelven az új nemzetközi jogról, Sarah Wambaugh-nak a népszavazásról és Rolin Farouharson-nak a szavazás elméletéről szóló munkáját. A ciprusi vitáról szóló igen nagy irodalomból Róbert Stephens tartalmas és tárgyilagos összefoglalóját emelem ki, az arab–izraeli viszályról szóló ugyancsak óriási irodalomból pedig Fred J. Khouri, Maxime Rodinson és Jean Pierre Alem műveit, akik annak ellenére, hogy az első inkább az arab, a második és harmadik inkább az izraeli álláspontokat hajlamos megérteni, tárgyilagosságra való törekvésükkel és tárgyi adataikkal hasznos szempontokat és adalékokat szolgáltattak. Végül hálás köszönetet kell mondanom azoknak, akik munkám lefordításában és sajtó alá rendezésében nyújtottak eléggé nem értékelhető segítséget, mindenekelőtt néhai Révai Andrásnak, akinek segítsége és tanácsai nélkül ez a mű nem láthatott volna napvilágot, különösen pedig Bernard Crick professzornak, akinek a munka angol nyelvű változatának végső formába öntését köszönhetem.

BEVEZETÉS

1. A NEMZETKÖZI ÁLLAMKÖZÖSSÉG

BÉNULTSÁGA NEMZETKÖZI VITÁK MEGOLDÁSÁBAN

a) Az elintézetlen nemzetközi

viták elburjánzása

A második világháború óta elmúlt évtizedekben a mindmáig egymást követő nemzetközi konfliktusok körüli huzavona napvilágra hozta a nemzetközi államközösség nagyfokú tanácstalanságát, elvtelenségét, ötlettelenségét és eredménytelenségét az igazán kritikus nemzetközi politikai viták, különösen az államalakulási és területi viták végleges megoldásában. Meghökkentő módon szaporodnak a többé-kevésbé állandósult, tartósan elintézetlen provizóriumok, a végleges határok helyét elfoglaló fegyverszüneti és tűzszüneti vonalak, az ötletszerűen és elvtelenül meghozott területi döntések, a szükségmegoldásként létesített államok, a nemzetek és nemzetiségek között újból meg újból kitörő és elhúzódó harcok, a továbbterjedéssel fenyegető helyi háborúk, s mindezek kísérőjelenségei: a nemzetközi érintkezés hangnemének lesüllyedése, a tárgyalások zsákutcába futása, az ismétlődő incidensek, a fokozódó fegyverkezés, a továbbterjedéssel fenyegető helyi háborúk, a menekültek új meg új csoportjai és a százezres, sőt milliós tömegekre kiterjedő bizonytalanság. Ehhez járul a nagy ideológiai és katonai blokkok, továbbá a harmadik világ szembenállása, melyek gyakran teljesen eltérőnek látszó politikai nyelvet beszélnek, ami közelről nézve nem annyira az ellentétek eszmei és társadalmi tartalma miatt érinti a világ békéjét, hanem elsősorban azért, mert ezek az ellentétek számos ponton ugyancsak államalakulási és területi vitákká tevődnek át. Mindezt beárnyékolja az egész emberiség pusztulásának lehetőségét is magában rejtő atomháború fenyegetése. Ugyanakkor éppen ez a fenyegetés az, amely sokszor arra indítja mind az államok és nemzetközi szervezetek felelős vezetőit, mind az országok közvéleményeit, hogy az adott világhelyzetben a kérdések végleges megoldásánál fontosabbnak tekintsék a világbéke mindenáron való fenntartását, akár eleve tökéletlen új meg új provizóriumok útján is. Ugyanakkor a nagyhatalmak atommonopóliuma árnyékában a világ legkülönbözőbb pontjain folytak, folynak és indulnak hagyományos eszközökkel háborúk, amelyek azonban, miért, miért nem, eddig semmiféle ügyet semmiféle befejezésig nem tudtak elvinni, még annyira sem, mint a régi korlátozott háborúk – talán az egy bengáliai háborút kivéve. Kérdés, hogy az elintézetlenségeknek ez az állandó szaporodása s közben az atomháború félelmében élő nemzetközi közösség megbénulása nem viszi-e a világot egy olyan ördögi cirkulusba, melyben az atomháborútól való félelem a kérdések végleges megoldásának elodázására késztet, az elodázott kérdésekből kiáradó bizonytalanság viszont növeli annak valószínűségét, hogy az atomháború végül mégiscsak kitör. Ugyanis a nemzetközi enyhülés legbiztatóbb jelenségei sem változtattak eddig azon az alapvető helyzeten, hogy a nemzetközi államközösség tartósan képtelennek bizonyul egy sor véres és veszélyes konfliktus és egy sor erjedő provizórium megnyugtató és véglegesnek tekinthető megoldására.

Azok, akik mindezeket a jelenségeket – egyébként joggal – az emberiség céljainak és eszközeinek egyetemes erkölcsi, szellemi és társadalmi válságával hozzák összefüggésbe, hajlanak arra, hogy megoldási javaslatokként a problémák magas szintű felvetéséhez méltó teljes értékű válaszokat keressenek: az ideológiai ellentéteknek egyik vagy másik irányban vagy valamilyen kiegyenlítés útján való teljes megoldását, az ellentétek legtöbbjében döntő szerepet vivő nemzetállami forma és nacionalizmus felszámolását, világkarhatalmat, világkormányt, világállamot. Mindezekkel az elvileg nagyon meggyőzőnek hangzó gondolatmenetekkel szemben áll az a zavarba hozó tény, hogy az ideológiai frontok szembenállása teljes megmerevedést mutat, a nemzetállami forma és a nacionalizmus pedig a világban nem visszaszorulni, hanem igen nagy erővel terjedni látszik, ami teljes kétségbeesésre volna ok, feltéve, ha valóban ez a baj gyökere és ezen múlik az emberiség túlélése. Másrészt nyilvánvaló az is, hogy mindezeknek a teljes igényű megoldásoknak is – ha nem egy világkatasztrófa magukba szállt esetleges túlélőire akarjuk őket alapozni – minden józan várakozás szerint először a pillanatnyi feszültségek, veszedelmek, bizonytalanságok és elintézetlenségek orvoslásával kellene megindulniuk. Ehhez pedig a jelenleg adott eljárásokat, módszereket és szervezeti kereteket kell számba vennünk és mérlegre tennünk.

B) A jelenlegi nemzetközi eljárások és intézmények elégtelen működése

nemzetközi vitás ügyek elintézésében

Ha a nemzetközi államközösség jelenlegi szervezetében az elintézetlen problémák és vitás ügyek megoldásának lehetséges útjait keressük, akkor itt is, mint egyáltalán minden közösség működésével kapcsolatban, azt a kérdést kell felvetnünk, hogy e célra milyen gyakorlati érvényesülésre szánt alapvető és általánosan elfogadott elvek léteznek, milyen érvényesnek elfogadott szabályrendszerek, milyen működő eljárások, szervek és intézmények. Első látásra szembetűnik, hogy a világpolitikának a fentiekben leírt zsákutcás állapotához hasonló képet mutat a nemzetközi államközösség intézményes valóságának működése is – most ne kutassuk, hogy a két jelenség közül melyik az ok és melyik az okozat.

Zavar mutatkozik mindenekelőtt a különböző nemzetközi viták eldöntésénél alapul vehető általános érvényű, de gyakorlati alkalmazásra szánt alapvető elvek vonatkozásában. Minden jel szerint az államok nemzetközi közösségének is van néhány ilyen, általában elfogadott, különösebben vitássá nem tett és sokszor hangoztatott alapelvszerű tétele: általában nincs kétség afelől, hogy az emberiség békéje és stabilitása érdekében tiszteletben kell tartani az államok szuverenitását, területi sérthetetlenségét és függetlenségét; továbbá az államok helyes elhatárolása és a túlhatalommal való visszaélés korlátozása érdekében a népek önrendelkezési jogát. Ilyen és hasonló tételeket szoktak időnként megszámozva csokorba foglalni és az emberiség politikai bajainak orvoslására általános helyeslés mellett közhaszonra bocsátani. A konkrét problémákra való gyakorlati alkalmazás során azonban az látszik kiderülni – legalábbis mai formájukban – ezekről az elvekről, amit a jogászok és jogszabályok magyarázatairól szoktak mondani: ott hallgatnak el éppen, ahol a probléma kezdődik. Közelebbről: vagy merő általánosságok maradnak, vagy könnyen egymás ellen játszhatók ki, és tetszés szerinti akciók igazolására használhatók fel. Hiszen a legtöbb nemzetközi politikai vita nem akörül forog, hogy a szuverenitáshoz, terület sérthetetlenséghez, függetlenséghez, önrendelkezéshez való jogok fennállnak-e, hanem akörül, hogy kinek van joga egy bizonyos terület vonatkozásában területi sérthetetlenségre hivatkozni, vagy akörül, hogy egyugyanazon ügyben az egyik fél a területi sérthetetlenségre hivatkozik, a másik az önrendelkezési jogra, az egyik fél a beavatkozás tilalmára, a másik fél az alapvető emberi jogok érvényesítésére, az egyik fél a függetlenség és szuverenitás sérthetetlenségére, a másik fél a függetlenségnél és szuverenitásnál fontosabb egyetemes érdekekre. S az államok szuverenitása és területi sérthetetlensége még konkretizálódik a nemzetközi jog néhány szabályában és intézményében, de már az állami függetlenség tartalmát és határait a nemzetközi integrálódás mai folyamatai közepette kevésbé könnyű meghatározni, a népek önrendelkezési joga pedig meglehetősen szervetlenül látszik imbolyogni a nemzetközi jogszabályok rendszerében. Érvényes, sőt alapvető nemzetközi jogelvként szoktak rá hivatkozni, s ezt teszi többek között az Egyesült Nemzetek alapokmánya is; ugyanakkor azonban számos jogász és politikus szerint egyáltalán nincs helye a nemzetközi jog rendszerében, s szerintük mint politikai elv több bajt csinált, mint hasznot. Szokás ezen felül különböző vitás államalakulási és területi kérdésekben az önrendelkezési elv mellett egyéb elvekre, nemzeti elvre, történeti elvre, etnikai elvre, sőt ezeken felül gazdasági, földrajzi, közlekedési, stratégiai szempontokra hivatkozni anélkül, hogy bármiféle szabály vagy közmeggyőződés tisztázná, milyen viszonyban vannak ezek a különböző elvek egymással, s miféle érvényességük van egyáltalán.

A végső alapelvek ilyetén zűrzavara ellenére sem látszik kétségesnek, hogy létezik a nemzetközi államközösségben egy érvényes szabályrendszer, a nemzetközi jog. Az azonban már lényegesen bizonytalanabb, hogy a nemzetközi államközösség rendjét és egyensúlyát érintő konfliktusokban mi ennek a szabályrendszernek a funkciója, s hasonlít-e ez ahhoz a funkcióhoz, melyet a jog általában az államokon belül betölteni szokott. Az emberek valósággal skizofrén módon foglalnak állást a nemzetközi joggal szemben: egyszer minden tárgyi alap nélkül azt várják tőle, hogy puszta létezésének erejénél fogva tartsa vissza az államokat, közöttük a nagyhatalmakat nemzetközi deliktumok elkövetésétől, főleg háború indításától, más népek leigázásától, s ha ilyent mégis elkövetnek, őket ezért példásan büntesse meg; mikor azután kiderül, hogy a nemzetközi jog erre nem képes, akkor átesnek a másik végletbe, s az egészet valami világméretű humbugnak, világméretű képmutatásnak könyvelik el. Ennek jegyében gyakran egyszerűen nem létezőnek is tekintik, s nem ismerik el azokat a reális teljesítményeit sem, melyeket érvényes és érvényesülő nemzetközi szerződések és folyamatosan működő nemzetközi bíráskodás formájában a nemzetközi jog hosszú idő óta teljesít. Az azonban alig kétséges, hogy a nemzetközi jog néven ismert szabály komplexum a nemzetközi kapcsolatoknak elsősorban olyan területein működik aránylag folyamatosan és zavartalanul, melyek az egész közösség alapvető rendje, békéje, egyensúlya és fizikai léte szempontjából másodlagos jelentőségűek.

Különösen szembetűnő ez, ha azokat az eljárásokat és szerveket nézzük, melyek nemzetközi politikai vitákban, a béke és egyensúly ismétlődő válságainak megoldásában állítólag működni hivatottak. A világ túlnyomó része egyetért abban, hogy a háborút el kell kerülni, és a problémákat, konfliktusokat, válságokat békés úton kell megoldani. Mit kapunk azonban válaszul, ha azt kérdezzük, hogy közelebbről melyek ezek a békés utak? Körülbelül azt, hogy a vitákat az Egyesült Nemzetek útján, vagy tárgyalások útján, vagy nemzetközi bíráskodás útján kell elintézni. De vajon mit jelent ez közelebbről?

Az Egyesült Nemzetek alapokmánya aránylag sok paragrafusban szabályozza azt az elég szabadon variálható ajánló, javasoló, tanácskozó, békéltető, közvetítő, háború-megelőző, háború-megállító és esetleg szankciókat alkalmazó eljárást, melyet a béke veszélyeztetése vagy megsértése esetén alkalmazni kell. Az Egyesült Nemzetek azonban a nemzetközi államközösség jelenlegi helyzetében egy alig palástolt köztudomás szerint a másodosztályú világpolitikai fórum szerepét tölti be oly módon, hogy a) a nagyhatalmaknak módjukban van az őket közvetlenül érintő ügyeket a világszervezet eljárásai elől elvonni, b) ettől függetlenül is szívesebben tárgyalják a legfontosabb ügyeket a világszervezet fórumain kívül, c) még azokban az ügyekben is, ahol érvényes és kötelező világszervezeti határozatok születtek, ijesztően nagy a nem teljesített határozatok aránya, és d) még azokban az esetekben is, ahol a világszervezet a döntőbíró helyzetében van, feltűnő, hogy ezt a helyzetét mennyire nem tudja végleges megoldások megtalálására felhasználni.

De nem kevésbé vigasztalan a kép, ha azokat a tárgyalásokat nézzük, melyeket az országok, közöttük a mindenható nagyhatalmak egymás között közvetlenül folytatnak a béke megőrzése és a válságok megoldása érdekében. Azt látjuk, hogy a diplomáciai érintkezés és tárgyalás régi konvenciói üres vázként állnak előttünk, melyet nem tölt ki a jóhiszem kölcsönös nyújtásának és feltételezésének az az elemi mértéke, mely minimális előfeltétele egy ilyen érintkezési mód működésének. Az ún. tárgyalásokat rideg, merőben formális udvariasság jellemzi, melyen váltakozva üt át hol a legértelmetlenebb formalizmus, hol a legnyersebb udvariatlanság. A nemzetközi felek ma nem annyira tárgyalnak, mint inkább szerepeket játszanak egy felemás ál- és félnyilvánosság keretében egy feltételezett világközvélemény vagy saját otthoni közvéleményük előtt, a hangoztatott erőpolitika, a feltétel nélküli követelés, az erkölcsi leckéztetés, az erkölcsi önelégültség, a rögzített ideológiai álláspontok merev pozícióiban. Mindennek következménye manapság a nemzetközi tárgyalások sokszor groteszk elhúzódása és alacsony sikerszázaléka: egy-egy sikeres tárgyalás nem annyira egy állandóan meglévő kölcsönös tárgyalási készség eredménye, mint inkább pillanatnyi érdek- és kényszerhelyzetek szerencsés felismerése és találkozása, melyek önmagukban semmiféle valószínűséget vagy reményt nem nyújtanak egy következő tárgyalás sikeréhez. Márpedig az a jelszó, hogy a vitás kérdéseket háború helyett tárgyalásokkal kell elintézni, teljességgel üres szólammá válik, ha a háborúnak köztudomás szerint hatásos eszköze helyett csupán a tárgyalásoknak köztudat szerint többnyire hatástalan eszközét tudjuk kínálni.

Végül szó esik néha a nemzetközi bíráskodás békeszerző szerepéről is, de a múlt századnak ehhez fűzött vérmes reményei rég lelohadtak, s ma már elég köztudomású, hogy a fennálló nemzetközi bíráskodás kizárólag szűken felfogott, az államok létérdekeit nem érintő jogi vitákkal foglalkozik.

Időnként azért felvetődik a kívánság külön nemzetközi politikai döntőbíráskodás iránt, de eddig nem sok visszhanggal.

Mindebből az látszik kiderülni, hogy a nemzetközi rend és béke teljes felborulása ellen ma nem valamiféle nemzetközi eljárások és intézmények egyenletes működése nyújt biztosítékot, hanem csupán hatalmi erőknek rendkívül törékeny és labilis egyensúlya.

C) Hatalmi önkény és erkölcsi követelmények

a nemzetközi államközösségben

A nemzetközi államközösség életében tehát minden jel szerint elégtelenül működnek azok az elvek, szabályrendszerek, eljárások és szervek, melyek a szervezett társadalmi közösségekben általában az áttételek és szűrők szerepét töltik be: rajtuk keresztül jutnak az erkölcsi és eszmei követelmények hatalmi erőhöz, a hatalmi erők és érdekek pedig erkölcsi igazoláshoz. Ez az a folyamat, melynek során a követelmények irreális elemei és merev körvonalai lekopnak, az érdek és önkény erői pedig az így létrejövő működő rendszerek korlátozó, de egyben levezetődési lehetőséget is adó csatornáiba kényszerülnek. E folyamat alapján tud olyan közmeggyőződés kialakulni, mely a társadalom helyes megszervezésére vonatkozó elfogadott követelményeket jelentős százalék erejéig realizálhatónak érzi és tapasztalja. Ennek a köztudatnak a hiánya az, ami egyik döntő tényezője a mai nemzetközi közösségi élet zűrzavarának. (Szándékosan kerülöm el a világközvélemény említését, melynek létezését sok vonatkozásban meg lehet kérdőjelezni; azonban ettől függetlenül létezik egy olyan köztudatnak nevezhető állapot, melyben a nemzetközi közösség mibenlétére és a világ mai helyzetének válságos voltára vonatkozóan a legkülönbözőbb állami, társadalmi és kulturális rendszerekben élő vezetők és tömegek érzékelései egymással kommunikációban vannak.) Zűrzavar alatt elsősorban nem azokat az ellentétes fogalmazásokat értjük, melyek szemben álló politikai-gazdasági érdekcsoportok, társadalmi rendszerek, világnézetek ellentéteiből fakadnak, hanem azt a két, ellentétes értelmű feleletet, melyeket a nemzetközi államközösség mibenlétére, a benne érvényesíthető követelményekre és a benne követendő viselkedési normákra nézve – a többi ellentéteket teljesen keresztező módon – világszerte adni szoktak.

Az egyik felelet azt vallja, hogy a nemzetközi államközösségben központi hatalom híján a korlátlan önérdek s ennek határai között a korlátlan hatalmi önkény érvényesül, tekintet nélkül mindennemű erkölcsi követelményre; e vélemény ezt oly mértékben magától értetődőnek tekinti, hogy bizonyos értelemben csaknem helyesli is, pontosabban szinte előírja az államférfiaknak, hogy tekintsék „erkölcsi" kötelességüknek saját országuk érdekében a dzsungel törvényei szerint cselekedni. Lényegében a vulgarizált machiavellizmus ismert tétele ez, mely az államon belüli politikában sokat vesztett érvényéből, mert hiszen a 16. századtól napjainkig folyamatosan kiderült, hogy a politika sokkal, de sokkal nagyobb mértékben moralizálható, humanizálható és racionalizálható, mint ahogyan azt egy Cesare Borgiára szabott államművészet elképzelte. Úgy látszik, mintha ma elsősorban a nemzetközi államközösség volna az a közeg, ahol ezt az álláspontot meggyőzően lehet képviselni.

Ugyanakkor azonban ugyanebben a nemzetközi köztudatban létezik egy másik, nem kevésbé elterjedt álláspont is, mely egészen magas erkölcsi és eszmei várakozásokkal tekint minden nemzetközi elhatározás elé, s azokat egészen magas erkölcsi és eszmei szempontok mérlegén ítéli meg. Innen nézve úgy látszik, hogy az emberiség ma sokkal inkább gondolkodik erkölcsi elvekben, politikai eszmékben és ideológiákban, mint a világtörténelemben bármikor, s maguk az államok is a maguk vitáit és cselekedeteit igen magas erkölcsi igényt feltételező, igen kiterjedt, a szó és írás óriási mennyiségét mozgósító erkölcsi indokolással és magyarázattal látják el. Olyan magatartás ez, mely egy egyértelműen hatalmi közszellemű közösségben teljesen értelmetlen volna, s melyet annak idején a zsarnok császárok, királyok, kánok, szultánok, emírek, maharadzsák s a korlátlan önkény egyéb hiteles mesterei alig tartottak szükségesnek igénybe venni.

Mind a két szemléletmód a maga álláspontját valóságos és meggyőző tények sokaságával támasztja alá: az egyik oldal szemünk elé tárja annak példáit, hogy erkölcsi, politikai és társadalmi elvek és eszmerendszerek hallatlan erejű változásokat tudnak előidézni, képesek megdönthetetlennek hitt hatalmi rendszereket egyik napról a másikra megdönteni, s államokat szinte a semmiből előhívni. A másik oldalon viszont ugyanennyi példáját lehet felhozni annak, hogy miképp válnak erkölcsi és eszmei hivatkozások a legszűkebben felfogott önérdek eszközeivé, s az önérdek emeltyűje nélkül hogyan maradnak tehetetlenek a legnemesebb és legokosabb elvi rendszerek is. E kétféle tapasztalat egységbe foglalására és az elvek gyakorlati érvényesülésének biztosítására a társadalmi közösségek belső életében léteznek aránylag összefüggő elméleti és gyakorlati rendszerek és módszerek, a nemzetközi közösség vonatkozásában azonban e kétféle tapasztalat teljesen szervetlenül létezik egymás mellett: a nemzetközi közgondolkodás a legnaivabb módon tulajdonít hol önző érdekeknek, nyers erőszaknak, hatalmi önkénynek, ravasz politikai intrikának, sötét összeesküvésnek, hol pedig elveknek, eszméknek, azokat megtestesítő intézményeknek, Egyesült Nemzeteknek, nemzetközi bíráskodásnak olyan minden emberi erőt meghaladó képességeket, lehetőségeket és teljesítményeket, amilyeneket valójában az érdekek és hatalmi erők az erkölcsi és elvi igazolás támasza nélkül, elvek, eszmék és intézmények pedig az érdekeltség és hatalom támasza nélkül aligha mutathatnak fel.

S ez a kétféle szemlélet a világban nem úgy oszlik el, hogy a világ egyik fele így gondolkodik, a másik úgy, s még csak nem is mindig úgy, hogy az emberek és országok, ha magukról van szó, akkor az egyik, ha másokról, akkor a másik mércét alkalmazzák. Az emberek ebben is szinte skizofrén módon egyszerre vallják mind a kettőt, vagy különféle benyomások hatása alatt felváltva ingadoznak ide-oda a kettő között: mintha azért hangoztatnák a hatalmi önkény mindenhatóságát, mert keserű csalódások tanították meg őket, hogy a nemzetközi életben ne akarjanak erkölcsi követelményeket alkalmazni; majd ismét azért térnének vissza szinte vak reménnyel az erkölcsi követelményekhez, mert rá kell jönniük, hogy ezek még hiányos érvényesülésükben is szerves tényezői a közösségek szerkezetének, s nélkülük a világ olyan katasztrófák felé halad, melyekben a sokat emlegetett hatalmi önkény sem képes a maga számításait megtalálni. S a nemzetközi közgondolkozásnak ez a skizofréniája érvényesül a legmagasabb szintű politikában is: külön létezik az öncélú és vakká vált önérdekvédelmi és hatalmi politika és külön a megmerevedett és ideológiai szólamokkal terhelt elvi politika, anélkül, hogy a kettő olyan szintézisben tudna egyesülni, mely megérdemelné a „gyakorlati politika" nevet.

A nemzetközi államközösség erkölcsi jellegére vonatkozó köztudatnak a szinte szürrealista festményekre emlékeztető dekomponáltsága mellett teljesen helyükön nem lévőnek tűnnek fel azok az említett nagyigényű válaszok, melyeket e problémákra az általános érvényesség és teljes megoldás igényével adni szoktak, anélkül, hogy sok meggyőzőt tudnának mondani a kitűzött megoldások felé vezető utakról. A kérdés pedig éppen az, hogy a jelenleg adott lehetőségek keretében hol kereshetjük meg a jelenleg adott egyes problémákra azokat a szerény, de eredményes megoldásokat, melyeken keresztül egyáltalán el lehet indulni az átfogó problémák nagyigényű megoldásai felé vezető úton. Mi tehát itt, mint szűkebb feladatra, annak vizsgálatára akarunk szorítkozni, hogy melyek a sajátos tünetei és okai a nemzetközi államközösség bénultságának, és melyek azok a lehetséges módszerek, amelyek segítségével korunk e „nagy félelmén" a világ adott szerkezeti és szervezeti feltételei között úrrá lehetne lenni. Nem akarunk olyan, bármily szimpatikus és kecsegtető absztrakt utópiát felvázolni, melynek megvalósításáról semmi gyakorlatit nem tudunk mondani, pl. annak kijelentésével, hogy az emberiségnek központi hatalomra, központi kormányra van szüksége. Abból indulunk ki, hogy a világ egyelőre belátható időkig többé-kevésbé önálló országok, különösen pedig egymást tartósan legyűrni nem képes nagyhatalmak együtteséből fog állni. Ebben a keretben akarunk egy reális utópiát felvázolni, mely azt mondja meg, hogy a nemzetközi közösség meglevő adottságai mellett ma annak milyen optimális működése képzelhető el, s néhány példán bemutatni, hogy az ilyen optimális működés hogyan hatna ki a jelenleg is függő problémák megoldására.

Az alábbiakban következő gondolatmenetek nem jelentik az államok nemzetközi közösségének sem merőben politikai kritikáját, sem merőben szociológiai leírását, sem merőben jogászi elemzését, hanem valami olyant, mely mindezekből magában foglal valamit, de egyiket sem egészen, mert más a célja: az államok nemzetközi közösségét intézményeinek egyensúlyában és működésében (mondhatnánk divatos szóval: struktúrájában és funkciójában) szeretné vizsgálni, amiben egyformán jelentőségük van politikai eszméknek, általános elveknek, közmeggyőződéseknek, jogi szerveknek, eljárásoknak és szabályoknak, kifejezett és hallgatólagos konvencióknak, hatalmi erőviszonyoknak és tényleges helyzeteknek, mindenekfelett pedig annak az egyensúlyi állapotnak, mely mindezek között működésük során fennáll. Vagyis vizsgálni akarjuk a gép elvét is, tervét is, hajtóerőit is, alkatrészeit is, de azokat a tartós vagy illóolajokat is, melyek működését simává vagy döcögőssé teszik.

I. RÉSZ

A NEMZETKÖZI ÁLLAMKÖZÖSSÉG SZERKEZETE ÉS ALAPVETŐ RENDEZŐ ELVEI

2. A NEMZETKÖZI ÁLLAMKÖZÖSSÉG SZERKEZETE

A) A hatalom legitimitásának kérdése

és az alapvető rendező elvek

Ha igaz volna, hogy nincs nemzetközi jogrend, és az államok nemzetközi közösségében mindenki mindenkinek természetszerű ellensége, akkor nem töltene el bennünket akkora nyugtalansággal, ellenérzéssel és felháborodással az a felismerés, hogy ma a világbéke nagyobbrészt csupán hatalmi és érdektényezők pillanatnyi és labilis egyensúlyán nyugszik. E feletti nyugtalanságunk és ingerültségünk oka éppen az, hogy az államok nemzetközi együttesében egy több évszázados, széles területen sikeres és sok tekintetben ma is szélesedő tendencia működik abban az irányban, hogy néhány alapvető közös meggyőződésen és közös eljáráson alapuló valóságos közösséggé, valóságos jogrenddé váljék, s voltak olyan idők, mikor ezeknek a tendenciáknak már sikerült egyszerűbb jogi szervezet mellett is a mainál stabilabb és szervesebb gyakorlati politikai és gyakorlati erkölcsi egyensúlyt létrehozniuk az államok világában. Ezért lehet, érdemes és kell az államok nemzetközi közösségével kapcsolatban felvetni és tisztázni minden valóságos szervezett közösség és minden jogrend alapvető problémáját, a hatalom legitimitásának kérdését.

A hatalom legitimitása, a puszta hatalmi erőn, pillanatnyi erőviszonyokon, személyes önkényen túlmenő igazoltsága és érvényessége ősrégi problémája minden közösségi rendnek, minden jogrendnek, s különösen régi problémája a társadalmi kérdések elméleti végiggondolóinak. Az ezzel kapcsolatos szervezeti formák, társadalmi technikák, elvi formulák és elméleti tételek azonban nem minden kultúrában fejlődtek ki egyforma kiterjedésben és egyforma hatóerővel. Sokszor igen magas kultúrák politikai gondolkodása és társadalmi technikái megrekedtek a legnyersebb önkény elviselésének és merőben külsőséges igazolásának szintjén, oly feltételek között, melyeket a jelentősebb gondolkodók figyelmükre méltatlannak éreztek, s e helyett inkább szubtilisebb, szellemibb, transzcendensebb kérdések felé fordultak. Amint arra Max Weber rámutatott, elsősorban két nagy kultúrában, a görög–római–európaiban és a kínai–kelet-ázsiaiban alakult ki egy olyan társadalmi fejlemény, melynek keretében a hatalom igazoltságának, legitimitásának sikerült beékelődnie a közösségi hatalomképződés feltételei, technikái és eljárásai közé, s oly kérdéssé válnia, melyben a hatalomgyakorlók kénytelenek, a hatalmat elviselő, követő vagy kétségbe vonó tömegek pedig képesek állást foglalni. Ezen keresztül vált a hatalom igazolásának, legitimitásának eszmeköre e kultúrákban döntő történelmi tényezővé, a társadalmat átható, tömegmozgalmakat provokáló, a fennálló hatalmat hol igazoló, hol forradalmasító valóságos társadalmi erővé. Nem véletlen, hogy ugyanezek a kultúrák azok, melyekben a legjelesebb, leghatásosabb és legmélyebb gondolkodók sem átallották ezekkel a hatalmi erőviszonyokat és gyakorlati politikát is érintő – más kultúrákban alantasnak tekintett – problémákkal is foglalkozni.

A hatalom és hatalomgyakorlás igazolt volta, legitimitása végül azon a közmeggyőződésen nyugszik, hogy a hatalmat birtokló személyek egészükben erre hivatottak, a hatalom nevében jelentkező emberi magatartások, helyzetek és parancsok egészükben kötelezőek és ésszerűek, s a hatalmat megtestesítő szabályrendszerek egészükben helyesek és célszerűek, illetőleg szükség esetén ilyenekké alakíthatók. Ez a közmeggyőződés a maga zsinórmértékeit néhány általános alapvető rendező elvben szokta kifejezni, melyeknek fogalmazása és hangsúlya, frazeológiája és ideológiája a hellyel és korral változik ugyan, azonban végül mindig a kölcsönösség, a méltányosság, a hűség, a szabadság, az emberi méltóság éppen aktuális követelményeit fejezik ki a hatalom korlátlanságával és önkényével szemben – természetesen az adott társadalmi egyensúlynak megfelelő kiterjedésben és elosztásban. Ilyen alapvető rendező elvek az Isten kegyelméből való jogok vagy a népszuverenitás elvei, a nemesek, a hivatalviselők, az öregek vagy pedig a tömegek, a nép döntő jelentőségét valló politikai szervezési elvek, az egyes embereket megillető privilégiumok vagy az általános emberi jogok elvei, a bíráskodási önkény korlátozásának elvei stb.

Ezek a rendező elvek maguk nem jogszabályok, de nem is puszta jámbor óhajok vagy erkölcsi maximák, hanem a társadalomszervezés érvényesülő szabályait, viszonylatait és tényeit igazoló vagy esetleg bíráló közmeggyőződés megfogalmazásai s egyben a társadalomszervezés beépült regulátorai: a velük való megegyezés adja a szóban lévő jogrend igazolását, legitimitását. Egyszerre jelentenek ezek normatív követelményt, ezt elfogadó általános közmeggyőződést, a közmeggyőződés alapján az esetek tekintélyes részében ténylegesen létező szociológiai tényt, és ugyanekkor ezeknek az elveknek a konkretizálásán keresztül egy sor létező, kialakulóban lévő és a jövőre nézve kívánatosnak ítélt jogszabály és jogállapot igazolását, követelését és kritikáját. Ezek a jogon túli, jog mögötti rendező elvek a formális jogszabályokban megjelenő tételes jogrenddel szemben egyaránt kifejtenek igazoló és forradalmasító, „konszolidáló és „felforgató hatást, de még e felforgató hatással együtt is nagyobb, mélyebb tartósságot biztosítanak az általuk támogatott jogrend számára, mint bármiféle, mégoly erősnek is látszó puszta hatalmi önkény. Áll reájuk mindaz, amit a természetjog igazoló és forradalmasító szerepéről Horváth Barna oly találóan megállapított, de lényegesen konkrétabb és valóságosabb dolgok annál, mint amit általában természetjog alatt érteni szoktak, ezért találtuk célszerűbbnek az „alapvető rendező elvek" kifejezés használatát. A hatalom igazolásának eszmeköre ezeken az elveken keresztül terjedt el világszerte: ma pl. a népszuverenitás és önrendelkezés rendező elveinek világméretű elfogadásával vált a hatalom igazolása világméretben is a hatalom megszerzésének és megtartásának központi kérdésévé, bármilyen messze vagyunk is attól, hogy a hatalomgyakorlás tényleges rendje és módja mindenütt hatékonyan igazodjon a kijelentett és vallott alapelvekhez.

B) Tartalmi és formai legitimitás:

jog, alkotmány és alapvető rendező elvek viszonya

Minden olyan közösségi rend számára, mely igényli alapvető rendező elvek igazolását, vagyis saját legitimitását, elsődleges problémát jelent olyan társadalmi technikák kifejlesztése, melyeken keresztül tisztázható és lemérhető a hatalomnak, a hatalomgyakorlásnak, a jogrendnek a közmeggyőződés által elfogadott rendező elvekhez való „igazodása, azoknak való „megfelelése. Egy valamennyire is stabilitást igénylő és valamennyire is bonyolult közösségi rend, hatalmi szervezet, szabálykomplexum természetesen nem engedheti meg, hogy ezt az igazodást, ezt a megfelelést pillanatonként vitássá lehessen és mérlegre kelljen tenni, hanem arra fog törekedni, hogy ez az igazodás, ez a megfelelés valamilyen formailag rendezett módszer, eljárás révén külsőleg is felismerhető és időben tartós hatályú megállapítást nyerjen. Ezzel azonban szükségképpen létrejön egy bizonyos feszültség egyrészt az alapvető rendező elvekkel való valóságos megegyezés között, melynek megléte minden pillanatban újból vitássá tehető, másrészt e megegyezés formális, eljárásszerű megállapítása között, mely viszont, éppen mert hivatalos, lehet hamis vagy meghamisított is. A közösségi rendnek az alapvető elvekkel való tényleges megegyezése jelenti annak tartalmi, érdemi, materiális legitimitását, a rendezett eljárás formájában kinyilvánított megegyezése pedig a külső, formai legitimitását. Sem egyik, sem másik nem elég magában, hanem a kettőnek, ha nem is mindig a teljességére, de legalábbis valamilyen változó egyensúlyára van szükség: az egyik oldalon a formai szabályosság minimuma nélkül nem lehet garanciája a legitimitásnak a hatalomgyakorlók, előírások, szabályok mégoly jósága sem, a másik oldalon teljes rosszaság és ésszerűtlenség mellett nem maradhat legitim egy mégoly szabályosan létrejött hatalom sem. A tartalmi és formai legitimitás e feszültségének feloldására az európai és újvilági politikai kultúrában kialakult a szabályozásnak és értékelésnek egy bizonyos módszere, melynek lényege az, hogy a különböző szabályok, parancsok és aktusok az alapvető rendező elvekhez való közelségük szerint rendeződjenek a fontosság és időbeli érvényesség síkján. Vagyis a közösségi rend az általa szabályozott emberi viszonylatok bizonyos részénél, rendszerint a nagyobb részénél helyet enged a vitának, erők játékának, változtatásnak, szabálymódosításnak; bizonyos, rendszerint kisebb számú, de fontosabb szabályt viszont elvileg nem változtatandónak, mindenki által tiszteletben tartandónak, ellentéteken, pártharcokon és vitákon felül állónak kíván tekinteni. Az államokon belüli jogrendben ezeket a szabályokat szokták az alkotmány vagy alaptörvények neve alatt összefoglalni, bár politikai mellékszempont és jogászi tudálékosság az ún. alkotmányba sok mindent beletesz, mely nyugodtan változatható, és sok mindent kihagy, ami nagyon is igényeli az állandóságot.

Az igazi, lényeges alkotmányszabályok, alaptörvények azok, melyek az alapvető elvek megvalósításának, konkretizálásának, a jogszabályok alkotásának módját és eljárásait, a közügyekben való tanácskozást, a közfunkciók betöltését, a kormányzás hatáskörét és korlátait, a közösségi rend társadalomgazdasági alapintézményeit megszabják, s ez által közvetítik az alapvető rendező elvek igazoló hatását az egész szóban lévő közösségi rend, hatalmi szervezet, jogrend számára. Az alapvető elvek, még ha nincsenek is az alkotmányban kifejezetten megemlítve, az egész közösségi renddel szemben strukturáló hatást gyakorolnak: elfogadásuk nélkül az alkotmányszabályok és közönséges jogszabályok közötti különbség értelmetlenné válik, s még ha formailag létre is jön a szabályok egy bizonyos névleges hierarchiája, valójában a közösségi rend végül csupán többé-kevésbé alaktalan, esetleges, pillanatnyi és önkényes parancsok konglomerátuma marad. Ezzel szemben az olyan helyzet, melyben a közönséges jogszabályok az alkotmányszabályokból, azok pedig az alapvető rendező elvekből levezethetők, lényegesen közrehat a közösségi rend stabilitásának biztosításában: elkerülhetővé teszi minden egyes szabály helyességének, észszerűségének, célszerűségének, a közmeggyőződéssel való megegyezésének pillanatonkénti felvetését, hanem e kérdéseket túlnyomó részben egyetlen pontra, az alkotmányra s az általa egészében igazolt hatalomra koncentrálja, s ezek helyes, illetőleg elfogadott voltára alapozza a többi részletszabályok igazolását is. Az egész közösségi rendet reprezentáló alkotmánnyal szemben viszont éppen ezért megsokszorozódva érvényesül az alapvető elvek igazoló hatása mellett azok kritikája is abban az esetben, ha az alkotmányszabályok az alapvető elvek mértékével mérve akár eredendően elégtelennek bizonyulnak, akár az idő, az alkalmazás és a társadalmi feltételek változása folyamán megmerevednek, eltorzulnak vagy elégtelenekké válnak. Az a jogelméleti közhely, hogy nem létezik örökös érvényű jogszabály, áll az állandónak szánt alkotmányszabályokra is: de azok állandóságának intézményes leszögezése és megváltoztatásuk kivételes voltának dramatizálása teszi lehetővé a közönséges jogszabályokban