Ist der öffentliche Dienst als Arbeitgeber zukunftsfähig?

ist.

Abschnitt 1 Rahmenbedingungen

Der öffentliche Dienst steht vor Herausforderungen

Dieter Laux²

1. Die industriellen Anfänge

Entgegen der Berücksichtigung heutiger Arbeitnehmeransprüche an Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes und der Privatwirtschaft war es für Arbeitgeber bis in die 30er Jahre des 20. Jahrhundert nicht relevant, ob Arbeitnehmer Wünsche in Bezug auf ihren Arbeitsplatz haben. Letztlich war es den Arbeitgebern noch nicht einmal bekannt, dass Arbeitnehmer überhaupt zu Wünschen fähig sein konnten.

Eine Konkurrenz der Organisationen untereinander war zu dieser Zeit stark eingeschränkt. Immerhin drängten im Zuge der sogenannten „Stadtflucht eine Vielzahl Arbeitnehmer mangels Alternativen innerhalb der ländlichen Strukturen hin zu einer Arbeitsstelle im städtischen Bereich. Dadurch wurde der Arbeitsmarkt in den Städten überfüllt, so dass sich die wenigen vorhandenen Arbeitgeber auf dem Arbeitsmarkt regelrecht „bedienen konnten. Verstärkt wurde dieser Effekt durch das zu dieser Zeit vorherrschende geringe Bildungsniveau der Arbeitnehmer. Dies floss in die Konzepte zur Organisation der Fließbandarbeit ein. Die Konzepte sahen vor, von den Arbeitnehmern eine Vielzahl einfachster Tätigkeiten ausführen zu lassen Diese waren durch kurze und leicht verständliche Handlungsanweisungen beschrieben und vom Arbeitgeber leicht zu kontrollieren. Erst im Zuge der Hawthorne-Experimente³ wurde deutlich, dass Arbeitnehmerwünsche in der Arbeitswelt eine Rolle spielen und sich für die Organisation gewinnbringend nutzen lassen.

Das stellte die Arbeitgeber zunächst vor bislang nicht gekannte Herausforderungen. Sie mussten einerseits anerkennen, dass Arbeitnehmer nicht einfach nur an einer Bezahlung interessiert waren und nach der seinerzeit gängigen Meinung möglichst wenig Einsatz zeigen wollten. Vielmehr wurde durch die Hawthorne-Experimente deutlich, dass Organisationen erfolgreich sein können, wenn sie Arbeitnehmerwünsche identifizieren und mit den Anforderungen der Organisation in Übereinstimmung bringen können. Damit verlor der vormals alleinige Motivator „Geld" seine Alleinstellung als Mittel zur Arbeitnehmerbindung. Er musste ihn nun mit neuen Motivatoren teilen.

Verstärkt wurde diese Erkenntnis durch die stetig zunehmende Größe der Unternehmen in den städtischen Bereichen. Die Organisationsleitungen mussten immer mehr feststellen, dass sie kaum noch in der Lage waren, die Organisationsgröße ohne ergänzende Hilfestellungen zu bewältigen. Dies führte dazu, dass administrative bzw. verwaltende Organisationen aufgebaut wurden, bei denen das Personal wiederum über ein anderes Bildungsniveau als die Arbeitnehmer in der Produktion verfügen mussten, denn administrative Tätigkeiten erfordern eine variablere Arbeitsorganisation und lassen sich nur bedingt über Handlungsanweisungen fixieren. Insoweit mussten die Arbeitgeber zumindest mit anderen Arbeitsbedingungen auf die Gruppe der „Verwalter" zugehen, als sie es noch immer für die Arbeitnehmer in der Produktion für notwendig erachteten.

Aber auch bei dieser Gruppe stiegen die Anforderungen an ein höheres Bildungsniveau an. Die Erkenntnisse der Hawthorne-Experimente führten zu Strukturänderungen und weiteren Studien, so dass flexiblere Arbeitsprozesse in der Produktion zu günstigeren Produktionskosten bei gleichzeitig besseren Qualitäten die Folge waren. Die Beherrschung dieser Prozesse ließ sich aber immer weniger mit expliziten und einfachen Handlungsanweisungen umsetzen, sondern sie erforderten mehr Eigenständigkeit von den Durchführenden. Diese Eigenständigkeit konnte wiederum nicht ohne zusätzliche Bildung eingebracht werden, so dass auch die Anforderungen an die Arbeitnehmer stiegen.

Die Hawthorne-Experimente hatten gezeigt, dass Eigenständigkeit und die Übernahme von Verantwortung keine Belastung für die Arbeitnehmer darstellen musste, sondern sie sogar in Teilen von den Arbeitnehmern eingefordert wurden. Da allerdings nicht alle Arbeitnehmer die gleiche Eigenständigkeit erhalten und Verantwortung übernehmen wollten, wurde die Arbeitswelt zunehmend komplexer. Hinzu kamen regelmäßig innovative Arbeitsmittel, deren Beherrschung erforderlich wurde. Dieser Trend hat sich bis in die moderne Zeit erhalten.

In Summe lässt sich feststellen, dass

aus einer für die Arbeitgeber (vor den Beginn der Hawthorne Experimente im Jahr 1927) komfortablen Position, auf die Anfrage von Arbeitnehmern zu warten, eine Herausforderung geworden ist. Sie müssen sich zwischenzeitlich um das Interesse der Arbeitnehmer bemühen, damit die Besten nicht bei der Konkurrenz eine Arbeitsstelle finden, sondern an die eigene Organisation gebunden werden. Überspitzt wird dieses Bemühen auch als „War for Talents" bezeichnet.

aus einer für die Arbeitnehmer übersichtlichen Situation, sich nur für wenige Arbeitgeber interessieren und für eine Anstellung dankbar sein zu müssen, eine Herausforderung geworden ist. Sie müssen sich zwischenzeitlich um die spezifisch benötigte und persönlich erreichbare Bildung bemühen, um bei der Vielzahl von Arbeitgebern für den aus ihrer Sicht relevantesten interessant genug zu sein.

2. Rahmenbedingungen für Arbeitgeber

Der Mensch wird in der Arbeitswelt innerhalb der Organisation als Wirkungsfaktor betrachtet. Damit besteht das Erfordernis, diesen Wirkungsfaktor möglichst gewinnbringend für die Organisation einzusetzen. Würde die Organisation nur aus einer einzelnen Person bestehen, müsste lediglich eine Abstimmung mit den sachlichen Wirkungsfaktoren vorgenommen werden. Dieser Zustand ist in der heutigen Arbeitswelt bei sogenannten Ein-Personen-Unternehmen durchaus häufig anzutreffen. Beim öffentlichen Dienst kommt die Konstellation allerdings sehr selten bzw. gar nicht vor. Insoweit ist es für den öffentlichen Dienst elementar, sich mit dem Verwalten und Steuern des Wirkungsfaktors Mensch zu beschäftigen.

Aus der Vielzahl der möglichen Betrachtungsweisen seien hier zunächst die Aspekte demografischer Wandel, Globalisierung, Wissensgesellschaft und gesellschaftlicher Wertewandel herausgegriffen:

Demografischer Wandel

Von besonderer Bedeutung für Arbeitgeber der Privatwirtschaft und des öffentlichen Dienstes ist die Zunahme an älteren Menschen bei gleichzeitiger Reduzierung des Anteils der mittleren und jüngeren Altersgruppen.

Das hat für den praktischen Alltag in der Arbeitswelt konkrete Auswirkungen, denn Personalmanagern muss klar sein, dass das Durchschnittsalter der Belegschaft ihrer Organisation ansteigen wird.

Ältere Menschen lernen anders als jüngere Menschen. Folglich werden Personalentwicklungsmaßnahmen (z.B. Fortbildungen) darauf auszurichten sein. Lehrmethoden sind auf die Lernmethoden der Belegschaft anzupassen, mittelfristig zu überprüfen und ggf. zu ändern.

Es wird eine spezifische Form des Gesundheitsmanagements zu etablieren sein. Zwar soll bei älterem Personal die Häufigkeit der Erkrankungen tendenziell sinken, die Dauer der einzelnen Erkrankung dafür aber stark ansteigen. Der für das ausgefallene ältere Personal erforderliche Personalersatz wird also für einen längeren Zeitraum einzuplanen sein, als dies bei jüngeren Menschen sein müsste. Bei solcher Art Überlegungen wird allerdings Wert darauf zu legen sein, dass sie nicht von Stigmatisierungen geleitet sind oder gar eine „Trennlinie" zwischen jung und älter in der Organisation entsteht.

Während sich im vergangenen 20. Jahrhundert das Personal von Organisationen in der Freizeit selbst um seine Gesunderhaltung kümmern musste, gehen immer mehr Unternehmen und öffentliche Stellen dazu über, sich um ihr Personal zu sorgen. Dabei stellen sie sich häufig die Frage: „Wie bleiben Mitarbeiter möglichst lange gesund, sodass sie möglichst wenig ausfallen?. Da aber Krankheitsfälle nicht auf ältere Menschen beschränkt sind, stehen die Organisationen vor der Herausforderung, eine flexible Personaleinsatzplanung vorzunehmen. Dabei gehen sie der Frage nach: „Wie kann man Krankheitsausfälle des Personals gut kompensieren?.

Weiterhin stellen die Organisationen der Privatwirtschaft und der öffentlichen Stellen zunehmend fest, dass auf dem Arbeitsmarkt immer weniger junges Personal für eine Einstellung in die Organisation zur Verfügung steht. Das setzt alle Personalbewirtschafter unter Konkurrenzdruck. Sie müssen um die weniger werdenden jungen Menschen in einen Wettbewerb gegeneinander eintreten. Dadurch steigen die Anforderungen an die Personalgewinnung der jeweiligen Organisation, so dass die Kosten für Personalmarketing und Recruiting (Personalbeschaffung) stetig ansteigen.

Der demografische Wandel ist vor allem beeinflusst durch die drei Faktoren Lebenserwartung, Geburtenrate und Mobilität. Die Menschen werden aufgrund einer höheren Lebenserwartung älter, so dass eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit diskutiert wird. Gleichfalls hat dies Auswirkungen auf die Geburtenrate, da Frauen vermehrt danach streben, ihren Kinderwunsch in die Berufsplanung zu integrieren und diesen in ein immer höheres Alter zu verschieben.

Die zunehmende Mobilität ermöglicht Organisationen aus immer größeren Entfernungen auf Personal zuzugreifen. Dafür ist dieses Personal dann auch schwerer auf Dauer an die Organisation zu binden.

Globalisierung

Auch wenn es auf den ersten Blick überraschend erscheinen mag, die Globalisierung hat auch Auswirkungen auf das Personalressourcenmanagement. Mittlerweile ist infolge der Globalisierung jedes Produkt für jedermann an jedem Ort und jederzeit verfügbar. Dadurch ist es das Personal zumindest in der Freizeit gewohnt, sich über Sachverhalte und Produkte umfassend informieren und austauschen zu können.

In einer globalen Welt beteiligt sich das Personal an privaten sozialen Netzwerken, die immer mehr Einfluss auf ihren Arbeitsplatz haben. Informationen über die jeweiligen Verhältnisse im Betrieb werden ausgetauscht und öffentlich im sozialen Netzwerk kommentiert.

In der Arbeitswelt kommuniziert und arbeitet das Personal immer öfter in globalen, interkulturellen Teams. Dadurch steigt das Bedürfnis nach Personalentwicklung, insbesondere die Neigung, sich in interkulturellen Kompetenzen weiterzuentwickeln nimmt zu. Gleichfalls steigt das Bedürfnis nach flexibler Arbeitszeit und Modellen, die dies ermöglichen. Zu nennen sind hier vor allem die flexible Arbeitszeit und das Modell „Home Office".

Wissensgesellschaft

Als Folgeerscheinung der Globalisierung ist eine Entwicklung hin zur Wissensgesellschaft festzustellen. Das verfügbare Wissen vermehrt sich rasant, was vor allem an den Neuerscheinungen von Büchern und Schriften festzustellen ist. Aber vor allem das elektronisch im Internet verfügbare Wissen steigt explosionsartig. Das hat Auswirkungen auf die Halbwertszeit des Wissens, denn ein rasant steigendes Wissen führt gleichzeitig zum rapiden Sinken der Halbwertszeit dieses Wissens, weil ständig neues Wissen generiert wird bzw. neu zu verarbeiten ist. Da allerdings die Verarbeitung dieser Wissensmengen immer schwerer fällt, führt die Wissenszunahme immer mehr in die Spezialisierung.

In Ländern mit einem hohen Lohnniveau bedingt dies ein hohes Maß an Innovationsfähigkeit, das durch Wissen und Kompetenz zu erzeugen und gleichzeitig als Wettbewerbsfaktor einzubringen ist. Das hat gravierende Auswirkungen auf den Personalentwicklungsbedarf. Die Anforderungen an die Personalentwicklung müssen steigen und das Management sein Personal in einen lebenslangen Lernprozess einbinden. Insbesondere die Anforderungen an die Problemlösekompetenzen des Personals werden steigen, so dass darauf ein besonderer Wert zu legen sein wird.

Gesellschaftlicher Wertewandel

Die gesellschaftlichen Werte unterliegen einem steten Wandel. Dieser Wandel bedingt eine Veränderung in den Erwartungshaltungen und Verhaltensweisen der Menschen. Traditionelle Werte werden zunehmend relativiert und neue Werte installiert. Gerade älteres Personal wird sich darauf einstellen müssen, dass jüngeres Personal mit einer anderen Berufseinstellung an die Arbeit geht, als es bislang erfolgt ist. Junge Generationen zeigen eine hohe Leistungsbereitschaft, was bei älterem Personal bei sinkendem Leistungsvermögen als Konkurrenz empfunden wird. Hier werden vom Management Ausgleiche zu schaffen sein.

Gleichzeitig fordern junge Generationen Spaß, Perspektiven und Sinnhaftigkeit in der Arbeitswelt. Insoweit wird sich die Entwicklung innerhalb der Organisation mehr an einer lebensphasenorientierten Personalpolitik auszurichten haben.

3. Auswirkungen

Die vorgenannten Aspekte haben konkrete Auswirkungen auf die Personalarbeit und damit auf das Personalressourcenmanagement:

Alterung der Belegschaft

Während in der Vergangenheit eine Überalterung als negativer Faktor einer Organisation gesehen wurde, muss dieser Ansatz mittlerweile eher als Normalität angesehen werden. Je nach Organisationsgestaltung kann dies zu einer Steigerung des Erfahrungswissens (ältere Generation), aber auch zu einer Abnahme des studierten Wissens (jüngere Generation) führen.

Sinkender Anteil von Nachwuchskräften

Die Planung von Stellen wird auf einen sinkenden Anteil von Nachwuchskräften auszurichten sein. Traditionell längere Verweilzeiten am gleichen Arbeitsplatz werden mit Ansätzen zur Stellenanpassung in Einklang zu bringen sein.

Notwendigkeit zur Integration von Menschen anderer Kulturkreise

Die Planung von Maßnahmen zur Zusammenarbeit wird die Globalisierung zu berücksichtigen haben, da die Anzahl Menschen aus anderen Kulturkreisen innerhalb der Organisationen zunehmen und für ein gedeihliches Zusammenwirken in der Organisation auf diese Kulturen Rücksicht zu nehmen sein wird.

Weitere Verdichtung der Arbeit

Das zunehmende Wissen und die damit verbundene Verdichtung der Arbeit verbunden mit einer Erhöhung der Komplexität werden in Bezug auf Stellenplanungen dazu führen, dass höhere Anforderungen und Qualifikationen gestellt werden. Dies wird mit Personalentwicklung zu unterstützen sein.

Bedeutungszuwachs von Wissen und Kompetenz als Wettbewerbsfaktor

Der systematische Ausbau von Wissen durch Personalentwicklungsmaßnahmen wird durch die Implementierung eines Wissensmanagements in die Organisation zu unterstützen sein. Die Arbeitsprozesse in der Organisation werden darauf auszulegen sein, dass das Personal mit einem unterschiedlichen Informationsbedürfnis möglichst zur richtigen Zeit auf das jeweils richtige Wissen zugreifen kann.

Integration eines Familienmanagements

Während Frauen immer mehr ins Erwerbsleben und vor allem in Führungspositionen drängen, sind Männer zunehmend bereit, die Familie zuhause zu versorgen. Damit strebt die Gesellschaft immer mehr in die Gleichberechtigung von Mann und Frau. Dennoch bleiben bestimmte Rollenbilder erhalten, die beide Geschlechter am Arbeitsplatz mit dem Familienleben in Einklang bringen wollen. Darauf wird mit einer Flexibilisierung der Arbeitszeiten, der Lebensarbeitszeitkonten und neuen Arbeitszeitmodelle zu reagieren sein. Ebenso wird die Vereinbarkeit von Familie und Beruf voranzutreiben sein (Stichworte: Work-Life-Balance und lebensphasenorientierte Personalpolitik).

Gesundheitsmanagement

Auf die Erhaltung der Gesundheit des Personals wird einzugehen sein. Dies wird bei der Personaleinsatzplanung und bei der Betrachtung der Rahmenbedingungen der Arbeitsplätze zu berücksichtigen sein.

Personalgewinnung und Personalbindung

Der Wettbewerb um das leistungsfähigste Personal wird als „War for Talents" bezeichnet und zu einer Intensivierung des Personalmarketings führen.

4. Herausforderungen

Der öffentliche Dienst als Arbeitgeber steht vor großen Herausforderungen. Er hat in Behörden (bedingt durch Personalabbau) mit weniger Personalressourcen, einem rasant steigenden Durchschnittsalter der Belegschaften, einem sich abzeichnenden Fachkräftemangel und einer eventuellen Verlangsamung der Dynamik zu tun und sich darauf einzustellen. Hinzu kommen eine Zunahme der Aufgaben sowie eine Arbeitsverdichtung, stetig steigende Anforderungen, eine Zunahme der Komplexität sowie ein hoher Innovationsdruck. Dadurch bedingt werden öffentliche Arbeitgeber in Bezug auf den Einsatz von Technologien in der Arbeitswelt von morgen prinzipiell mit folgenden Gruppen vertreten sein:

Generation Internet - „digitale Eingeborene", die mit digitaler Technik aufgewachsen sind und für die es eine Selbstverständlichkeit ist, diese auch flächendeckend anzuwenden. Sie sind von digitaler Technologie geprägt und prägen diese zunehmend auch selbst.

„Digitale Immigranten", die digitale Technologie zwangsläufig in ihrem Berufsleben adaptieren mussten. Die meisten Mitglieder dieser Gruppe sehen die Technologie meistens eher als notwendiges Übel an.

„Digitale Skeptiker", die digitale Technologie eher als unnötig ansehen, keine Affinität zur Technik entwickelt haben und ihre Mails noch durch ihre Sekretärin ausdrucken lassen.

4.1 Umdenken in der Organisationsbetrachtung

Das Ziel steter Maßnahmen zur Verwaltungsmodernisierung der Zukunft wird nicht mehr „nur" sein, eine bessere und attraktivere Dienstleistung für die Bürger anzubieten, sondern es werden weitere Rationalisierungsmaßnahmen und eine bessere Interaktion mit der Privatwirtschaft vorzunehmen sein, so dass mit weniger Personal mindestens die gleichen Aufgaben erledigt werden kann. Neue Anforderungen durch einen stetig voranschreitenden ökonomischen Strukturwandel verbunden mit einem gesellschaftlichen Wertewandel sowie dem Ausbau elektronischer Netzwerke (einschließlich der fortschreitenden Europäisierung verbunden mit der Bevölkerungsentwicklung) erfordern einen Wandel zu einer modernen öffentlichen Verwaltung mit hochmotivierten und leistungsbereiten Mitarbeitern.

Für den öffentlichen Dienst bedeutet dies, dass Personalmanagement ein Bestandteil der Gesamtsteuerung der öffentlichen Verwaltung und daher Teil der strategischen Zielbildung (Personalpolitik) sein muss. Dabei muss das Personalmanagement die Potenziale der Beschäftigten erkennen, erhalten und för dern sowie die Ressource „Mensch in ausreichender Qualität und Quantität „bereitstellen. Das wird bei öffentlichen Arbeitgebern für die Zukunft zu einem Umdenken führen müssen:

Denken: Vom bislang eng begrenzten Ressortdenken hin zu einem offenen und gesamtheitlichen Denken.

Struktur: Von einer starren und unbeweglichen Hierarchie hin zu flachen und beweglichen Hierarchien.

Strategie: Vom kurzfristigen Handeln hin zum langfristig ausgelegten strategischen Handeln.

Kommunikation: Von langsamen Kommunikationsformen hin zur schnellen Kommunikation und Informationsübermittlung bzw. Informationsverarbeitung.

Entscheidungsverhalten: Von langwierigen hin zu schnellen Entscheidungsprozessen.

Verwaltung: Von einem extensiven Verwaltungsapparat hin zur Verwaltungsvereinfachung.

Kostendenken: Von einem unflexiblen und geradezu unbeteiligten Kostendenken hin zum betriebswirtschaftlich orientieren und kostenbewusstem Verhalten.

Verantwortung: Von der reinen Personalverantwortung hin zur Ergebnisverantwortung im Sinne der Belange der Gesamtorganisation.

Qualifizierung: Von einer ungeplanten hin zu einer frühzeitigen und bedarfsorientierten Qualifizierung.

Weiterbildung: Von einer breit gestreuten hin zur bereichsspezifischen Weiterbildung.

Personalplanung: Von der Betrachtung eines Planstellenbedarfs hin zur qualitativen Personalplanung.

4.2 Kundenwünsche als Voraussetzung für Personalmarketing

Personalmarketing lässt sich umschreiben mit einem Verhalten, dass als

bewusst (damit ist gemeint, dass der Arbeitgeber sich der Thematik zuwendet, sich Ziele setzt und deren Erreichung plant),

aktiv (damit ist gemeint, dass der Arbeitgeber gezielt Aufwände betreibt und selbstständig tätig wird),

und systematisch (damit ist gemeint, dass der Arbeitgeber eine Logik aufsetzt, nach der ein Vorgehensmodell bzw. ein Plan entworfen und festgelegt wird, der in der vorgegebenen Reihenfolge mit den gegebenen Parametern abgearbeitet wird)

zu bezeichnen ist.

Dabei wird die Betrachtung aus Sicht des Arbeitgebers vorgenommen. Allerdings sind nicht nur die Arbeitgebersichtweisen relevant. Ein Personalmarketing sollte sich vor allem auf die Denkweisen der Arbeitnehmer richten, um erfolgreich sein zu können.

Ausgehend vom Begriff Marketing handelt es sich um ein Verhalten zum Bewerben eines Produkts. Dieses Produkt ist beim Personalmarketing die Organisation, die sich um ihr vorhandenes sowie um das potenziell künftige Personal bemüht. Die Aufgabe der Arbeitgeber besteht also darin, sich selbst als Produkt darzustellen und zu bewerben. Um in diesem Bild zu bleiben, sollte den Arbeitgebern dann aber auch klar sein, dass es sich bei dem umworbenen Personal im Sinne der Betriebswirtschaft um Kunden handelt. Bei einer solchen Betrachtung ist es zwingend, den Kundenwunsch bzw. die Gedanken des Kunden zu berücksichtigen. Insoweit ist es folglich ebenfalls zwingend, als Arbeitgeber nicht von sich selbst „begeistert" zu sein, sondern zu überprüfen, ob die Kundenwünsche mit den Möglichkeiten der eigenen Organisation in Einklang zu bringen sind.

Ist es beispielsweise der leitende Kundenwunsch, eine Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu erhalten, wird sich ein Arbeitgeber auf dem Markt beliebig viel Mühe bei geringem bis gar keinem Erfolg geben können, um die anderen Vorteile der Organisation darzustellen. Wenn er den leitenden Kundenwunsch nicht befriedigen kann, wird er das beabsichtigte bzw. gesuchte Personal nicht an sich binden und vielleicht sogar noch nicht einmal finden können. Damit ist allerdings nicht gemeint, dass Organisationen in jedem Fall alle Kundenwünsche berücksichtigen sollten. Vielmehr soll damit ausgesagt werden, dass nicht nur die Darstellung der eigenen Stärken und Schwächen bewusst, aktiv und systematisch analysiert werden sollte, sondern vor allem auch eine Analyse der Kundenwünsche in gleichem Maße bewusst, aktiv und systematisch vorzunehmen ist.

Der Lohn für den Aufwand, sich mit dem Kundenwunsch auseinanderzusetzen, besteht in den sich daraus zu generierenden Handlungsmöglichkeiten. Hat ein Arbeitgeber eine solche Analyse vorgenommen und dabei „Defizite" festgestellt, die er beseitigen möchte,