Gestión de Grandes Proyectos Urbanos en espacios metropolizados: Los sistemas integrados de transporte masivo en Colombia

publicación.

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INTRODUCCIÓN

HACIA LA IDENTIFICACIÓN DE LOS RETOS DE LA GESTIÓN METROPOLITANA DEL TRANSPORTE EN COLOMBIA

La ciudad contemporánea se enfrenta a fenómenos que ponen en cuestión la forma de configuración y de gobierno del territorio urbano. Existen variadas aproximaciones conceptuales e institucionales que propugnan por un marco analítico y operacional que acoja formas de organización y relacionamiento entre las ciudades, relaciones que no son suficiente o necesariamente correspondidas en los estatutos político-administrativos que regulan la organización del Estado en el territorio.

Fenómenos como la urbanización y la globalización, anunciados a lo largo del siglo XX, se presentan como evidencias incontestables de lo que se denominaba un mundo en proceso de urbanización (UN HÁBITAT, 1996 ), que consigue incluirse bajo un concepto genérico denominado aglomeración urbana y se puede manifestar en formas como la primacía urbana, la ciudad-región, la conurbación y las ciudades en red. La aparición de variadas definiciones que pretenden interpretar y abarcar las modalidades de aglomeración y conurbación urbana revelan la necesidad de construir marcos analíticos que faciliten la interpretación de la ciudad contemporánea y, particularmente, la ciudad latinoamericana, con un objeto que además de ser explicativo también sea operativo, es decir, que permita su intervención.

La ciudad y el municipio tienden a ser categorías homologables en Colombia, porque la organización municipalista tiende a ser indiferente de las condiciones de urbanización, exceptuando las categorías municipales creadas por el régimen municipal (que son principalmente poblacionales), y algunas figuras específicas como los Distritos y las Áreas Metropolitanas. No obstante, estas figuras no resuelven (o eso creemos) los desafíos de administrar el territorio de la gran aglomeración o el territorio conurbado. La gestión de la ciudad está fuertemente fragmentada en unidades político-administrativas propias de esquemas de descentralización política y administrativa, con instrumentos de gobierno y gestión similares para entidades territoriales muy diversas –desde los municipios más pequeños hasta las grandes metrópolis–, con un acento fuerte en la organización del municipio como prestador de servicios y un sentido funcional, pero inhibido para gestionar temas estratégicos para el desarrollo.

Se considera entonces que la gestión urbana y territorial en Colombia ha tenido un proceso de municipalización producto de los procesos de descentralización político administrativa emprendidos desde la década de los ochenta, generando una fragmentación jurisdiccional en las competencias y posibilidades de emprendimiento de grandes proyectos (Miranda, 2008). Este proceso conllevó un retiro de los gobiernos nacionales en temas de gestión urbana, retiro que en la década de los noventa facilitó experiencias innovadoras en gobierno y tecnologías urbanas, pero también acentuó mayores desequilibrios territoriales. Desde el año 2002 se percibe un proceso inverso: una nueva recentralización de la gestión desde lo nacional en temas como los macroproyectos urbanos y los sistemas integrados de transporte, además de posibilidades incipientes –todavía insuficientes– en materia de asociación entre entidades territoriales y gestión intermedia del territorio, como las contenidas en desarrollos legales recientes como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) y el último Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011).

La ausencia de estructuras de gobierno metropolitano o regional, la inexistencia de mecanismos formales y equilibrados de cooperación interterritorial, la necesidad de conformar alianzas entre entidades territoriales para enfrentar los retos de la competitividad y la sostenibilidad; y la construcción de una relación fuerte y coherente frente a demandas sociales e iniciativas privadas; son los retos de gestión que ameritan revisar cómo las nuevas formas de organización en el espacio de las aglomeraciones urbanas pueden y deben desarrollar formas de administración, gobierno y gestión adecuadas a estas nuevas espacialidades.

Parte de los problemas más relevantes en los programas gubernamentales sobre política y desarrollo urbano, se refieren a temas que no es factible que sean resueltos exclusivamente desde lo local, o son impuestos desde el nivel central atentando contra autonomías locales. Desafíos como el déficit de vivienda, cumplimiento de estándares de espacio público, planeación de infraestructura de integración regional o transporte masivo, recuperación y manejo de ecosistemas estratégicos, atención a población en situación de desplazamiento o vulnerabilidad, atracción de inversión privada para emprendimientos locales, protección del patrimonio material, generación de ingresos fiscales, planeación y dotación de equipamientos sociales y urbanos; desbordan las capacidades locales o ponen a los municipios en situaciones de competencia y no de cooperación. Este libro se dedica entonces a examinar en detalle la experiencia del país en uno de estos temas: la gestión de los sistemas integrados de transporte masivo (SITM) que se están implementando en ocho áreas del país, varios de ellos con las características y retos que presenta la escala que va más allá de las jurisdicciones municipales.

Este libro presenta los resultados finales de la investigación Gestión de grandes proyectos urbanos en espacios metropolizados: sistemas de transporte masivo, emprendida por el grupo de investigadores de la Maestría en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia entre 2010 y 2012. La investigación indaga sobre formas legítimas de gestión asociada, interterritorial y cooperativa entre entidades territoriales, como una respuesta a las necesidades de ordenamiento equilibrado del territorio, particularmente para aquellas aglomeraciones urbanas de mayor tamaño en el país que tienen formas de ocupación del espacio que superan sus límites municipales y constituyen nodos fundamentales del sistema urbano colombiano.

Como eje de análisis de grandes proyectos urbanos de escala metropolitana¹ se escogieron los sistemas de transporte por ser uno de los temas metropolitanos más relevantes y que requiere esquemas innovadores y articulación entre múltiples agentes para su gestión. La fase I del proyecto (2010) se dedicó a recoger un panorama conceptual y a consolidar un diseño metodológico para la investigación. En la fase II (2011) se realizó el trabajo de campo y recolección de información para tres casos de estudio en el país. En la fase III (2012) se efectuó el análisis comparado de la información para identificar los retos de gestión metropolitana que se visibilizaron a lo largo del proceso de gestión de cada proyecto.

Los tres casos de estudio fueron seleccionados según los siguientes criterios: que la infraestructura del SITM trascendiera los perímetros municipales, que el proyecto estuviera en una fase intermedia o avanzada de implementación (no sólo en diseño) y que se encontraran casos donde existiera una autoridad metropolitana y otros en los que no. De acuerdo con estos criterios, los casos seleccionados fueron la extensión del Transmilenio de Bogotá a Soacha (que aunque no ha entrado aún en operación tras varios años de retraso, ya tiene la infraestructura en estado avanzado de construcción y además es un caso interesante por no contar con una autoridad metropolitana); el Megabús del Área Metropolitana de Centro Occidente (el primer SITM metropolitano en entrar en operación) y el Transmetro del Área Metropolitana de Barranquilla (en operación desde hace más de un año, y es de interés porque están involucrados un distrito, un municipio y un área metropolitana). Los otros SITM de escala metropolitana, la Metrolínea del Área Metropolitana de Bucaramanga y el proyecto de SITM en Cúcuta y su área metropolitana, no fueron incluidos por estar en etapas menos avanzadas de implementación. Los demás SITM del país son por ahora únicamente de escala municipal.

Para cada caso se reconstruyó el proceso de gestión del proyecto, desde su iniciativa hasta su entrada en operación, haciendo énfasis en los agentes involucrados y las relaciones entre los mismos. Las relaciones entre agentes se analizaron en tres dimensiones: una vertical, que hace referencia a la articulación (o desarticulación) entre niveles de gobierno (nacional, departamental, metropolitano y distrital o municipal); una horizontal (que en la práctica no es tan horizontal), que se refiere a la articulación entre los municipios involucrados, generalmente un núcleo urbano y un municipio metropolizado; y la tercera que hace referencia a la articulación entre agentes del sector público y privado. Este proceso de articulaciones y desarticulaciones entre agentes fue valorado para cada caso a la luz de los procesos territoriales de metropolización de cada uno; y de la estructura institucional de gobierno a escala metropolitana (en particular, comparando los casos que cuentan con un área metropolitana como entidad administrativa y los que no). Luego se comparó el proceso de los tres casos de estudio con el fin de identificar los retos de gestión metropolitana observados en las tres experiencias estudiadas, que sean relevantes tanto para mejorar la estructuración de proyectos urbanos como para visibilizar cuellos de botella para la gestión metropolitana en general.

La investigación tiene un enfoque cualitativo y se desarrolla en forma de tres estudios de caso, alimentados con tres estrategias de recolección de información para cada caso: 1) Revisión documental (marco regulatorio, políticas, planes, proyectos, documentos de planeación, informes de gestión, entre otros); 2) Entrevistas semiestructuradas a representantes de los agentes involucrados (alcaldías, secretarías de tránsito, áreas metropolitanas, entes gestores, operadores y empresarios de transporte, funcionarios del Gobierno Nacional, entre otros); 3) Análisis de prensa: recolección de noticias de cada caso de estudio en periódicos de tiraje nacional y periódicos locales o regionales.

Para el análisis de los documentos, las entrevistas y las notas de prensa se acudió al análisis de contenido cualitativo, que es un método que consiste en clasificar y/o codificar los diversos elementos de un mensaje en categorías con el fin de hacer aparecer de la mejor manera el sentido (Gómez, 1999). Más detalles sobre la recolección de información y los formatos de entrevista se encuentran en el Anexo metodológico.

Como categorías de análisis se identificaron las siguientes:

Contexto territorial:identificación de los procesos de metropolización para cada caso (en términos de expansión urbana, relaciones e interacciones entre nodos, sistemas urbanos a escala metropolitana), estructura político-administrativa del territorio.

Caracterización del SITM:características técnicas generales del proyecto, esquema de gestión, esquema de financiación, proceso de implementación (línea de tiempo).

Gestión del SITM:agentes involucrados e intereses, relaciones entre niveles de gobierno (municipios, áreas metropolitanas –de existir–, departamentos, nación), relaciones entre entidades territoriales locales (municipios, distritos), relaciones entre sector público y privado (gremio transportador, otras empresas privadas, y sociedad civil).

Para cada caso se extraen algunas conclusiones, y los resultados de cada caso se analizan en detalle mediante el método comparado (Pliscoff y Monje, 2003), que permite ver qué tan generalizados o qué tan particulares son los fenómenos identificados en cada uno.

Es evidente que la gestión metropolitana tiene retos más amplios que la simple implementación de sistemas de transporte masivo, pero asimismo la gestión del transporte es uno de los asuntos metropolitanos más relevantes y el único del que se puede tomar una experiencia reciente que haya sido aplicada en varios territorios en proceso de metropolización en Colombia. Los resultados de este análisis serán interpretados como una de las manifestaciones del estado de la gestión metropolitana en Colombia.

El primer capítulo de este libro contiene un acercamiento conceptual a la idea de la gestión metropolitana. La gestión de los espacios metropolizados contemporáneos requiere una comprensión profunda de los procesos de metropolización a nivel territorial, socioeconómico y político-institucional, pues no existe una fórmula mágica de gestión metropolitana que funcione en todos los contextos. El surgimiento y transformaciones del concepto de metropolización unido a su caracterización como proceso determinante del sistema urbano de América Latina y a una aproximación a los retos institucionales de la gestión metropolitana, permiten definir algunos temas neurálgicos al abordar una escala supramunicipal. El capítulo concluye con la idea de que el fenómeno de metropolización va más allá del simple aumento de escala; y que a partir de un replanteamiento de la manera de gobernar las metrópolis (de la gobernabilidad a la gobernanza), la gestión metropolitana podrá aprovechar los procesos de expansión y redistribución de actividades residenciales y económicas propias de los espacios metropolizados para generar un territorio equilibrado y sostenible.

Esta reflexión lleva a la necesidad de desarrollar en más detalle la relación entre transporte, metropolización y territorio, lo que se hace en el segundo capítulo, teniendo en cuenta que los sistemas de transporte tienen una relación de doble vía con los procesos territoriales de metropolización: surgen de acuerdo a ciertas características de la forma urbana pero también la moldean y con su implementación pueden catalizar o reorientar procesos de metropolización.

En el tercer capítulo se ilustra el caso del Programa Nacional de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM), que constituye una iniciativa del Gobierno colombiano para replicar la experiencia del sistema de bus rápido de Bogotá —Transmilenio— en las principales aglomeraciones urbanas del país. Del análisis del programa nacional se concluye que el emprendimiento de grandes proyectos metropolitanos exige parámetros de gestión orientados a superar las tensiones -que aún persisten en el país- entre centralismo y autonomía municipal.

Después de ilustrar el panorama nacional se aborda en los tres capítulos siguientes la descripción de cada caso de estudio. El capítulo cuatro analiza el proceso de gestión de la extensión de Transmilenio de Bogotá a Soacha, en el que es evidente que se obedece más a una visión de expansión urbana unilateral de la capital que a una perspectiva de gestión metropolitana. El capítulo 5 recoge la experiencia del Megabús del Área Metropolitana de Centro Occidente, que tiene un nivel de éxito mayor que el de otras experiencias en el país debido a que la escala metropolitana ha estado más presente en la gestión urbana que en otros territorios, lo que facilita la gestión de proyectos supramunicipales. El sexto capítulo describe el proceso de gestión del Transmetro del Área Metropolitana de Barranquilla, experiencia que si bien intenta superar los obstáculos de gestión que presentaron las primeras aplicaciones de estos sistemas de transporte, se ha tenido que enfrentar a problemas más estructurales como los desequilibrios territoriales entre el núcleo metropolitano y el municipio metropolizado, que dificultan los procesos de gestión metropolitana.

Finalmente, se hace un análisis comparado entre los tres casos, buscando esclarecer el hecho de que con esquemas de gestión similares (que obedecen al diseño elaborado y exigido para los SITM por el nivel nacional) los resultados en la implementación de los proyectos sean tan diferentes. En particular se intenta poner en perspectiva si las diferencias radican en los procesos territoriales de metropolización de cada caso, en las estructuras de gobierno local y metropolitano o en factores más estructurales de la gestión urbana en el país.

Con estos resultados se ponen de manifiesto algunos cuestionamientos que requieren reflexión y trabajo adicional: ¿cómo gobernar y gestionar los espacios metropolitanos en el país, superando la tensión entre el centralismo y el municipalismo? ¿cómo gestionar grandes proyectos urbanos que permitan no solo satisfacer una demanda puntual (en este caso, transporte) sino contribuir a un desarrollo territorial más equilibrado? De ahí la importancia de la siguiente fase de esta investigación, que consiste en socializar los resultados del caso colombiano con investigaciones similares en otros países, para generar un diálogo basado en información concreta y suficiente, y un aprendizaje mutuo en torno a las herramientas para la gestión metropolitana.

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1. Cuando nos referimos a escala metropolitana no estamos haciendo referencia a la definición legal existente sino a los territorios donde la entidad urbana supera los límites de las jurisdicciones municipales.

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GESTIÓN METROPOLITANA

APUNTES PARA UN MARCO TEÓRICO

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… a medida que entramos en el siglo XXI surge un tipo de espacio urbano y de urbanismo muy diferente. Solo el espacio y el tiempo nos dirán si estos cambios representan el comienzo de una cuarta Revolución Urbana. En cualquier caso, debemos mantener al menos esta posibilidad en mente a medida que seguimos nuestro recorrido por las interpretaciones espaciales más innovadoras del proceso de globalización.

Edward W Soja.

La gestión urbana debe aspirar a que el gobierno del territorio se apoye en una adecuada comprensión de los fenómenos urbanos como condición para superar el carácter meramente instrumental que adquirió en la década de los noventa. La gestión urbana contemporánea, con una visión más amplia de su quehacer, supondría que la ciudad es susceptible de ser manejada mediante políticas y estrategias deliberadas y, por tanto, las bases conceptuales desde las cuales la diagnostica e interviene deben facilitar la comprensión e interpretación de la ciudad como objeto de conocimiento y como objeto de intervención.

Categorías como concentración, primacía, macrocefalia y expansión urbana dan cuenta de la magnitud de las ciudades pero no de su complejidad y por tanto, no permiten un abordaje comprensivo de la realidad urbana latinoamericana como objeto de estudio. La categoría aglomeración ayuda a describir el espacio urbano latinoamericano y posiblemente a entenderlo como fenómeno físico, pero no es suficiente para abordarlo como problema de gestión.

Frente a este desafío, se pretende brindar en este capítulo una aproximación a la metropolización como categoría útil para abordar las ciudades como objeto de estudio y como objeto de intervención; al tiempo como hecho complejo y multidimensional, resultado de dinámicas económicas, culturales, legales, institucionales y sociales; para finalizar con una aproximación a las posibilidades de gestionar los espacios metropolizados.

METROPOLIZACIÓN: ITINERARIO DE UN CONCEPTO

Etimológicamente metrópolis significa ciudad madre . Como concepto tiene antecedentes provenientes de la economía espacial, principalmente desde la teoría de los lugares centrales urbanos (Cristaller, 1933 citado en Curtis y Lipsey, 1982) que ofrece una explicación de la jerarquía de las ciudades en una región determinada. Esta sirvió de fundamento para la aproximación desde los sistemas urbanos, que dio soporte a disciplinas como la planificación regional a mediados del siglo pasado. Estos modelos relacionan variables como población, producción y distancia para explicar la localización, la relación y el tamaño de las ciudades en contextos regionales. En estos modelos, la metrópolis es una noción de rango en el que las ciudades menores, en términos de tamaño y de mercado, se subordinan a una de mayor jerarquía y de aglomeración de actividades de naturaleza diferente.

Por su parte, los estudios urbanos, particularmente la producción de la década de los años sesenta proveniente de la escuela ekística³, ubican las metrópolis dentro de una serie de rangos de ampliación del continuo urbano. Esta escuela, más próxima al diseño urbano que a la planificación regional, propone nociones como aglomeración, metabolismo y conurbación , cuyas dinámicas convertirían al espacio urbano en un continuo urbano-regional de cientos de kilómetros de longitud, donde la metrópolis representaría una escala intermedia. La ekística propone categorías que permiten concebir unidades espaciales escalonadas en forma inductiva y que abarcan desde una unidad humana básica hasta una gran entidad territorial global. Las categorías propuestas estimaban una visión urbana global donde las regiones urbanas podían tener hasta mil millones de habitantes.

Tabla 1

Escalones ekísticos

Fuente: Munizaga 2000

Si bien las predicciones de conurbación planetaria de la ekística no se cumplieron, la última década del siglo XX observó cómo la globalización propició la conformación de sistemas urbanos transnacionales y la emergencia de las regiones metropolitanas. La metrópolis, más allá de reflejar la correlación entre unidad territorial y unidad poblacional, emerge como el lugar de ordenamiento del mercado global, y sus regiones de influencia se configuran como centros de articulación entre los mercados y las poblaciones consumidoras de bienes y servicios.

El pensamiento crítico marxista, particularmente en la década de los años ochenta, usó el concepto metropolización bajo los enfoques desarrollados previamente por Lefebvre y luego por Castells y Storper (Soja, 2008). Aquí, el espacio metropolitano corresponde más a una proyección regional del espacio urbano, producto principal del urbanismo industrial. Estas aproximaciones se inscriben en un campo denominado economía política regional, donde el espacio regional se redefine a partir de la ruptura con la tradicional división conceptual entre ciudad y región, permitiendo la aparición de nuevas categorías tales como ciudad región, región urbana o urbanismo regional (Soja, 2008). Las ciudades región

no siempre giran en torno a un único gran centro metropolitano sino que deben ser consideradas como una red de nodos urbanos anidados de forma conjunta en un sistema definido regionalmente que comprende ciudades, suburbios, pueblos, aldeas, espacios abiertos, zonas salvajes y otros paisajes urbanizados. (Soja, 2008).

La ruptura entre las fronteras de lo urbano y lo rural, la ciudad y la región, se profundiza en una etapa avanzada de la metropolización, en la que se conforma lo que Sassen denomina megarregiones:

La megarregión resulta del crecimiento de la población en un contexto geográfico donde ciudades y áreas metropolitanas se mezclan entre sí. Y esto, en efecto, conduce a infraestructuras interregionales, notablemente transporte y electricidad y varias formas de planificación y coordinación regional. (Sassen, 2007).

El posicionamiento de los enfoques de red sobre el tradicional enfoque de ciudad-madre , se reforzó a partir del trabajo de autores como Manuel Castells y Saskia Sassen. Para éstos, las ciudades globales son artefactos de la globalización (Lungo, 2005) que soportan la instauración de sistemas económicos y financieros con capitales desterritorializados y con concentración de la información en nodos jerarquizados de toma de decisiones en ciudades globales y ciudades emergentes. Estos modelos explicativos afirman la teoría del sistema mundo y su hipótesis de la ciudad mundial propuestas por John Friedman (1986), que conjuntamente con las teorías de la dependencia y la marginalidad, dan cuenta de una nueva división internacional del trabajo, de localización del capital y de asignación de roles a las entidades urbanas en un contexto abierto, integrado y jerarquizado, definido por Borja y Castells (1998) como red de flujos y nodos. Estos enfoques coinciden en afirmar que para que un espacio sea metropolitano