Betriebliches Gesundheitsmanagement: Ein Leitfaden für kommunale und öffentliche Verwaltungen

(Auswahl)

1 EINLEITUNG

Neue Arbeitsformen, zunehmende Flexibilisierung, technologischer Fortschritt, demografischer Wandel, erhöhter Wettbewerbsdruck und hohe Qualitätsansprüche – die Liste der Entwicklungen, mit denen sich die Beschäftigten in Unternehmen und in der öffentlichen Verwaltung konfrontiert sehen, ist lang und vielfältig. Eine zunehmende Arbeitsverdichtung durch Personalabbau bei gleichzeitigem Aufgabenzuwachs ebenso wie steigende Anforderungen an die fachlichen und persönlichen Kompetenzen und immer schneller ablaufende Umstrukturierungsprozesse verlangen den Mitarbeitern einiges ab. So stehen beispielsweise die Ansprüche an eine bürgerfreundliche Verwaltung zunehmend im Gegensatz zu den vorhandenen Ressourcen. Diese Entwicklungen bleiben für die Beschäftigten häufig nicht folgenlos: Vermehrt werden negative Auswirkungen auf die Gesundheit beklagt; physische und psychische Belastungen bedingen gesundheitliche Risiken.

Dieser Entwicklung gilt es gezielt entgegenzutreten, besteht doch Einigkeit darüber, dass gesunde und engagierte Mitarbeiter eine wichtige Voraussetzung für höhere Produktivität und damit den Erfolg von Organisationen darstellen. Es müssen Rahmenbedingungen geschaffen werden, die es leistungsbereiten Mitarbeitern ermöglichen, bis zum Ruhestand (und darüber hinaus) leistungsfähig zu bleiben. Eile dabei ist auch deshalb geboten, weil es für Verwaltungen und Unternehmen infolge der demografischen Entwicklung zunehmend schwieriger wird, geeignetes Personal zu finden. Qualifizierte Fachkräfte suchen sich heute mehrheitlich ihren Arbeitgeber aus – nicht mehr umgekehrt. Führungskräfte und Mitarbeiter wechseln zu Arbeitgebern, die auch ein Mehr an Lebensqualität bieten. Der Erfolg und die Zukunftsfähigkeit von Verwaltungshandeln hängen maßgeblich auch davon ab, wie motiviert und leistungsfähig die Mitarbeiter sind. Mithilfe eines Betrieblichen Gesundheitsmanagements können diese Ziele – Gesundheit und Arbeitszufriedenheit zu steigern und Beschäftigungsfähigkeit zu erhalten bzw. zu verbessern – aktiv verfolgt werden.

Eine effiziente Gesundheitsförderung lässt sich jedoch nicht ohne Weiteres aus dem Hut zaubern: Gesundheitsförderung ist eine Führungsaufgabe, die gewollt und gefördert werden muss. Sie bedarf einer spezifischen, auf die jeweiligen Belange abgestimmten Ausgestaltung und einer kontinuierlichen Weiterentwicklung. Mit einem Wort: Betriebliche Gesundheitsförderung braucht professionelles Handeln, ein Betriebliches Gesundheitsmanagement. Hohe Fehlzeiten und sinkende Produktivität werden in wesentlichem Maße durch Präsentismus, körperliche und psychische Beeinträchtigungen, Demotivation und eine mangelhafte Work-Life-Balance mitverursacht. Diese haben ihren Ursprung unter anderem in betrieblichen Abläufen und Arbeitsprozessen. Ein um dieses Wissen erweitertes Verständnis von Betrieblicher Gesundheitsförderung erfordert die Abkehr von unspezifischen, singulären gesundheitsfördernden Maßnahmen. Das Betriebliche Gesundheitsmanagement formuliert für alle Personalverantwortlichen und Führungskräfte die Aufgabe, das eigene Führungs- und Gesundheitsverhaltens zu reflektieren und gezielt weiterzuentwickeln, denn die Art der Führung und die betriebliche Kultur des Umgangs miteinander haben einen wesentlichen Einfluss auf die Gesundheit von Mitarbeitern. Ein von Wertschätzung, Transparenz und Kooperation geprägter Führungsstil hat nicht zu überschätzende Auswirkungen auf die Motivation, Kreativität und Leistungsbereitschaft der Beschäftigten und wirkt damit mindernd auf die Zahl von Erkrankungen und Fehlzeiten.

Diese Verständnis- und Verhaltensänderungen erfordern in der praktischen Umsetzung ein komplexes Zusammenspiel von Unternehmensführung und Mitarbeitern, Arbeitsorganisation und Arbeitsbedingungen. Alle Tätigkeiten, die die Gesundheit in einer Organisation betreffen, gilt es zu systematisieren und zur Managementaufgabe zu machen. Mittels moderner Managementinstrumente soll im System »Betriebliches Gesundheitsmanagement« das Ziel Gesundheit umgesetzt werden. Für die betriebliche Praxis erfordert dies, dass das Thema Gesundheit in die unterschiedlichen bereits existierenden Managementsystemeder Organisation eingebettet wird, wie in das Personalmanagement und das Qualitätsmanagement. Darüber hinaus ist die Mitarbeitergesundheit in Unternehmenskultur und Leitbild zu integrieren.

Die Ziele, die dieses Buches verfolgt, sind mehrschichtig. Es will alle, die mit dem Thema Gesundheit in der Arbeitswelt direkt oder indirekt konfrontiert sind, für die langfristige und strategische Bedeutung des Themas sensibilisieren. Es liefert eine Bestandaufnahme der gesellschaftlichen, rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen für das Betriebliche Gesundheitsmanagement, stellt Optionen für seinen Aufbau und seine Organisation dar und gibt entsprechende Umsetzungsempfehlungen. Während die Darstellungen wissenschaftlich fundiert sind, geht es dem Buch im Sinne eines Leitfadens um Anwendungsorientierung und Praxisnähe. Entsprechend bilden das umfangreiche Literaturverzeichnis und die Informationen im Anhang die Grundlage für eine Vertiefung von Spezialfragen.

Dieser Leitfaden richtet sich insbesondere an Verantwortliche in der öffentlichen Verwaltung, gleich, ob es sich um die Kernverwaltung, Eigen- oder Regiebetriebe oder Beteiligungen handelt. Bei der Implementierung eines Betrieblichen Gesundheitsmanagements in der öffentlichen Verwaltung sind dabei besonders die im Vergleich zu Unternehmen der Privatwirtschaft vorhandenen Unterschiede in den rechtlichen Rahmenbedingungen, z. B. im Personalvertretungsrecht, die in der Regel geringere Planungsflexibilität und langfristigeren Planungshorizonte genauso zu berücksichtigen wie auch die erheblich begrenzteren Finanzierungsmöglichkeiten. Gleichwohl gilt, dass auch unter diesen schwierigeren Rahmenbedingungen das Betriebliche Gesundheitsmanagement (BGM) sowohl für die Gesundheit der Beschäftigten in den Verwaltungen als auch für die erfolgreiche Bewältigung der Verwaltungsaufgaben eine lohnende Investition darstellt.

2GRUNDLAGEN DES BETRIEBLICHEN GESUNDHEITSMANAGEMENTS

2.1Das Ziel der gesunden Verwaltung

Wie in anderen Dienstleistungsunternehmen sind auch in der öffentlichen Verwaltung die Mitarbeiter zentraler Produktionsfaktor. Wenngleich im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien erheblicher Kapitaleinsatz vonnöten ist und wie etwa bei Grünflächenämtern und Bauhöfen in einigen Aufgabenbereichen Maschineneinsatz notwendig ist, bleibt doch insbesondere bei den Aufgaben der Kernverwaltung das Personal der entscheidende Faktor. Damit der Produktionsfaktor Personal auch zum Erfolgsfaktor wird, bedarf es vor dem Hintergrund arbeitsorganisatorischer Entwicklungen, des demografischen Wandels und Veränderungen gesellschaftlicher Werte und Normen einer gezielten Strategie, die Mitarbeiter leistungsfähig und leistungswillig zu erhalten. Plastisch formuliert, bedeutet dies: Nur eine gesunde Verwaltung ist eine gute Verwaltung.

2.1.1WAS IST GESUNDHEIT?

Wenn die Gesundheit der Mitarbeiter ein zentraler Erfolgsfaktor für eine leistungsfähige Verwaltung ist, muss zunächst geklärt werden, was unter dem Begriff Gesundheit zu verstehen ist. Wegweisend bei der Begriffsklärung ist bereits die Definition der Weltgesundheitsorganisation (WHO) aus dem Jahr 1948:

»Gesundheit ist ein Zustand vollkommenen körperlichen, psychischen und sozialen Wohlbefindens und nicht allein das Fehlen von Krankheit und Gebrechen.«

Präambel des Statuts der Weltgesundheitsorganisation vom 7. April 1948

Kritisiert wird an dieser Definition insbesondere, dass Gesundheit als Zustand – als Momentaufnahme – verstanden wird (Ulich, Wülser 2012). Inzwischen dominieren in der wissenschaftlichen Literatur prozessorientierte und zusätzliche Aspekte umfassende Definitionen, etwa die der Ottawa-Charta von 1986:

»Gesundheitsförderung zielt auf einen Prozess, allen Menschen ein höheres Maß an Selbstbestimmung über ihre Gesundheit zu ermöglichen und sie damit zur Stärkung ihrer Gesundheit zu befähigen. Um ein umfassendes körperliches, seelisches und soziales Wohlbefinden zu erlangen, ist es notwendig, dass sowohl einzelne als auch Gruppen ihre Bedürfnisse befriedigen, ihre Wünsche und Hoffnungen wahrnehmen und verwirklichen sowie ihre Umwelt meistern bzw. sie verändern können.«

Ottawa-Charta zur Gesundheitsförderung,

verabschiedet anlässlich der 1. Internationalen Konferenz

zur Gesundheitsförderung der WHO am 21.11.1986

In dieser Begriffsbestimmung wird Gesundheit (a) als Prozess verstanden, und es erfolgt (b) ein Wandel von der »Freiheit wovon« hin zu einer »Freiheit wozu«. Nicht die »Freiheit von Krankheit« zu einem bestimmten Zeitpunkt steht im Mittelpunkt, sondern die Freiheit, bei umfassendem körperlichem, seelischem und sozialem Wohlbefinden Wünsche und Hoffnungen zu erfüllen und die Umwelt zu meistern und zu verändern.

Dieser Wandel im Verständnis von Gesundheit spiegelt sich auch darin wider, dass der lange vorherrschende Ansatz der Pathogenese – der Suche nach den Ursachen für Erkrankungen – durch salutogenetische Gesundheitsmodelle abgelöst wurde. In salutogenen Modellen, die auf Arbeiten von Antonovsky (1997) zurückgehen, steht die Frage im Mittelpunkt, welche Prozesse Gesundheit erhalten und fördern. Danach reagieren Menschen auf physische, psychosoziale oder biochemische Stressoren in unterschiedlicher Weise. Ob diese Stressoren zu einer Gesundheitsschädigung führen, hängt davon ab, in welchem Umfang die Betroffenen mit sog. Ressourcen oder Widerstandsressourcen ausgestattet sind. Solche Ressourcen können physischer, psychischer oder materieller, aber auch familiärer, sozialer und kultureller Natur sein (Ulich, Wülser 2012). Vereinfacht ausgedrückt ist und bleibt ein Mensch gesund, solange seine unterschiedlichen Ressourcen ausreichen, die Herausforderungen zu meistern, die seine Umwelt ihm stellt. Für das BGM lassen sich daraus zwei sehr breit angelegte Strategien ableiten. Zum einen können die Herausforderungen, mit denen ein Mitarbeiter in seiner Arbeitswelt konfrontiert wird, verringert werden (Verhältnisprävention), zum anderen können auch die Ressourcen, die Mitarbeitern zur Verfügung stehen, verbessert werden (Verhaltensprävention).

Ganz im Sinne dieses salutogenetischen Ansatzes ist auch Ilmarinens (2012) Bild vom »Haus der Arbeitsfähigkeit« zu verstehen. Die vier Stockwerke Gesundheit, Kompetenz, Werte (Einstellungen, Motivation) und Arbeit (Arbeitsumgebung, Führung) tragen gemeinsam das Dach Arbeitsfähigkeit. Defizite in jedem einzelnen Stockwerk, aber auch in der Umgebung des Hauses (Familie, Region, Gesellschaft) können das Haus und damit auch das Dach der Arbeitsfähigkeit ins Wanken oder zum Einsturz bringen. Für das BGM impliziert dies, dass Maßnahmen an ganz unterschiedlichen Stellen des Arbeitslebens ansetzen können und müssen und dass »BGM-Programme von der Stange« weder einzelnen Mitarbeitern noch Organisationseinheiten gerecht werden und somit insgesamt keinen großen Nutzen versprechen.

2.1.2ZUNEHMENDE ARBEITSBELASTUNG AUCH IN DER VERWALTUNG

Die Arbeitswelt befindet sich seit den 80er-Jahren des letzten Jahrhunderts in einer Phase tiefgreifenden Wandels. Im 21. Jahrhundert haben Quantensprünge in der Informations- und Kommunikationstechnologie diesen Wandel weiter beschleunigt. Kaum ein Unternehmen oder eine Verwaltung kommt heute noch ohne einen eigenen Internetauftritt aus. Smartphones und Tablets haben stationäre Kommunikations- und Arbeitsmedien verdrängt. Selbst die »Produktion« von Dienstleistungen ist mithilfe von Onlinelösungen in Teilen auf den »Nachfrager«, also den Bürger oder Konsumenten, übertragen worden. Diese Entwicklungen in der Informations- und Kommunikationstechnologie haben offenkundig auch vor der öffentlichen Verwaltung nicht halt gemacht, in der aber mindestens drei Entwicklungen zu weiteren Veränderungen in der Arbeitswelt geführt haben:

•Der Paradigmenwechsel weg von der rechtlich orientierten Ordnungsbehörde hin zu einem effizienzorientierten Dienstleistungsunternehmen bzw. einem aktivierenden Partner der Bürger hat zu massiven Änderungen geführt. In der Form z. B. des (nicht mehr so) Neuen Steuerungsmodell der Kommunen wurden Aufbau- und Ablauforganisation verändert. Im Laufe dieser Umstrukturierungen wurden die Anforderungen an die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung komplexer, und die Halbwertszeit von Fachwissen ist gesunken. Multidimensionale Flexibilität hat den traditionellen »Behördentrott« verdrängt.

•Die inzwischen chronischen Finanzierungsengpässe der öffentlichen Haushalte haben Personalabbau und damit einhergehende Arbeitsverdichtung befördert. Darüber hinaus weisen Richter, Buruck, Nebel, Wolf (2011) darauf hin, dass ein »Downsizing«, also ein Personalabbau, zu deutlichen Stressreaktionen und Motivationsverlust bei den »survivors« führt.

•Ausgliederungen, formelle und materielle Privatisierungen haben insgesamt zu sehr viel komplexeren Strukturen der öffentlichen Verwaltung geführt und damit auch die Arbeitsverhältnisse und -bedingungen der Mitarbeiter weiter aufgefächert.

In den Sozialwissenschaften werden die beschriebenen Prozesse unter der Überschrift Entgrenzung diskutiert (Ducki 2012). Verstanden als Auflösung »…von ehemals für sicher gehaltenen Grenzziehungen und Zuordnungen …« (Sauer 2012, S. 7), kann Entgrenzung in vielen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens beobachtet werden, insbesondere aber auch in der Arbeitswelt. Tabelle 1 zeigt exemplarisch, in welchen Bereichen eine Entgrenzung zu beobachten ist.

TABELLE 1: Dimensionen der Entgrenzung