Visión social del desarrollo sustentable

11.

Los desafíos del Estado Mexicano

Jorge F. Márquez Muñoz ¹

Conocer los escenarios hacia los que marcha el país y las perspectivas de éxito o fracaso que tienen las políticas públicas que ya se implementan, supone determinar de qué recursos, condiciones ambientales y capital social disponemos en la actualidad. De allí que se sostenga que es posible realizar una aproximación a la sustentabilidad como el conjunto de efectos que tienen esos tres elementos en la capacidad de un sistema para reproducirse o no, dependiendo de si logra superar sus desafíos.

En cuanto al ámbito de los recursos, destaca el endeudamiento. La dimensión subnacional de este problema es cada vez más preocupante. Tras esfuerzos permanentes por parte de los gobernadores por aumentar los márgenes de autonomía en la utilización de recursos y una distribución equitativa de las participaciones federales –combinado con la falta de controles institucionales–, la situación ha derivado en el aumento, tanto del endeudamiento como de la opacidad con la que los recursos en las Entidades Federativas son manejados.

De acuerdo con la propuesta de Reforma Constitucional para limitar la deuda pública en los Estados y municipios presentada por el Partido Acción Nacional (PAN), el crecimiento de la deuda en los estados registra un aumento del 154% de 2006 a 2012.² Siguiendo la misma fuente, 97% de la deuda no registrada está concentrada en siete Estados. El problema del endeudamiento se relaciona con la corrupción. Ambos elementos han puesto en evidencia casos controversiales, como el de Coahuila, con un aumento en la deuda de 8,579% durante la administración de Humberto Moreira. Las acusaciones en contra del ex gobernador y de funcionarios de su gobierno fueron realizadas en el contexto del proceso electoral de 2012. Como consecuencia, el ex mandatario renunció a su cargo de dirigente del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en diciembre de 2011.

Otro caso de corrupción escandalosa se encuentra en Tabasco. El actual gobernador del estado, Arturo Núñez, estima que el ex gobernador Andrés Granier (2007-2012) comenzó su gestión con una deuda de 600 millones de pesos (mdp), actualmente la cifra asciende a 10,150 mdp.³ Recientemente, se anunció la investigación, por parte de la Secretaría de Hacienda, de las cuentas de la hija de Granier, para detectar si hay enriquecimiento ilícito. A los problemas fiscales se suman las evidencias del uso indebido de los recursos del Estado para adquirir propiedades en México y Estados Unidos, así como gastos excesivos en el pago de servicios personales del ex gobernador y su familia.⁴

Otro caso crítico es el de Chiapas. Ahí, el ex gobernador Juan Sabines (2006-2012) adquirió una deuda histórica para el Estado de 40,000 mdp.⁵ El endeudamiento, la corrupción y la represión fueron los sellos de su gestión. La indignación de los chiapanecos se ha manifestado en actos públicos de protesta en contra de Sabines, mismo que, al concluir su gestión, abandonó el estado de Chiapas. La entidad es una de las que tiene mayores índices de pobreza y la corrupción permea también el nivel municipal: diez ex alcaldes del estado han sido acusados de peculado, ejercicio ilegal del servicio público y asociación delictuosa.⁶ A finales de 2012, 69 de 129 municipios del Estado se declararon en quiebra. Igual de escandalosos han sido los casos de endeudamiento de los ex mandatarios de Michoacán (Leonel Godoy), Tamaulipas y Jalisco.

Por otra parte, los destinos turísticos Acapulco, en el estado de Guerrero, y Cancún, en el Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo, enfrentan deudas y problemas financieros tan graves que han llevado a la declaración de quiebra de Acapulco, en el mes de diciembre de 2012; y en Cancún a las acusaciones entre ex funcionarios de la administración municipal. Éstos son sólo algunos ejemplos de los desajustes institucionales que deben ser atendidos para evitar que la población de los estados y municipios sea perjudicada por los abusos y la ineficacia de los malos gobernantes.

Por otra parte, el endeudamiento excesivo suele ir acompañado de corrupción. Los créditos contratados por los gobiernos, por ejemplo, para obras públicas, construcción de vivienda, apoyo a la industria y al sector primario, van acompañados de sobornos en muchas ocasiones.⁷

La corrupción es un lastre para el sistema mexicano: a doce años de la alternancia, Transparencia Internacional ubicó a México en el lugar 105 de 176 países, el penúltimo lugar del G-20, sólo por encima de Rusia y Filipinas.⁸ Dentro del reporte de Competitividad realizado por el Foro Económico Mundial 2012-2013, un factor que dificulta hacer negocios, al mismo nivel que la delincuencia, es la corrupción.

Otra dimensión del análisis es la deuda pública y la deuda privada. Para finales de enero de 2013, la deuda privada a largo plazo fue de 803.335,mdp y de corto plazo 40.721,mdp. Las paraestatales mexicanas son las que mantienen mayor participación en la deuda privada (26% del total de circulación). En primer lugar se encuentra Petróleos Mexicanos (PEMEX) y en segundo la Comisión Federal de Electricidad (CFE).⁹ La deuda pública a noviembre de 2012 fue de 5,404.29 mdp, 33% del Producto Interno Bruto (PIB); la cantidad más alta registrada en la historia. El tema del endeudamiento a este nivel fue atemperado con los indicadores comparativos que mostraban que, si bien la deuda había crecido exponencialmente, esto no significaba un desequilibrio.¹⁰ Sin embargo, el Competitiveness Report 2012-2013 colocó a México en el lugar 82 del ranking de 139 países.¹¹

Pero el endeudamiento y la corrupción no son los únicos problemas de recursos del Estado mexicano. También está el problema de la sostenibilidad fiscal, que está en riesgo según el informe México, reformas para el cambio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Mientras el promedio de sus estados miembros integra al menos 35% de su PIB a partir de la recaudación tributaria, el ingreso fiscal mexicano en las dos últimas décadas no ha superado el 9.5%, lo que lo convierte en uno de los más bajos, ya no sólo de esa organización, sino del mundo entero.

Al problema de la recaudación se suma la informalidad en el empleo y demás fallas estructurales que hacen de la evasión y la elusión fiscales una constante. Con respecto a las exenciones del Impuesto Sobre la Renta (ISR), en el estudio del 2005 realizado por investigadores del Colegio de México, se concluye que las exenciones pueden y deben ser eliminadas. El problema fue hecho público en 2009, cuando se dieron a conocer las cantidades que pagaban las 400 empresas más grandes de México: 400 grandes grupos empresariales acumularon ingresos por 4 billones 960 mil mdp en 2008, pero apenas pagan 1.7%, en promedio, de ISR.¹² Al tercer semestre de 2009, se calculaba que 60 grandes empresas habían diferido 232,mdp.¹³ Por otra parte, en 2012 se calculó un pérdida de 50,mdd por salida ilegal de dinero por evasión fiscal.¹⁴ De acuerdo con el Informe de Gestión del Servicio de Administración Tributaria (SAT), en marzo de 2012 la suma de contribuyentes activos fue de 37,200,000; las personas físicas son las que pagan la mayor cantidad de impuestos, los asalariados son el grupo que aporta mayores cantidades al fisco sin que puedan recurrir a exenciones o devoluciones, como las grandes empresas.¹⁵

Esta tendencia de larga data había sido sorteada principalmente con los ingresos que nos reporta el petróleo, mismos que con 13.191,mdd ya ascendían al 2.5% del PIB nacional en 2001, y que en diez años han alcanzado el 5%, triplicando su aportación hasta los 56.317 mdd y duplicando la dependencia nacional de este tipo de exportaciones.¹⁶ Dicho porcentaje incluso sube a 7.7 cuando además de la extracción de petróleo y gas, se toman en cuenta actividades como la refinación, la fabricación de productos petroquímicos y el transporte marítimo.¹⁷

Pero pensar estas cifras en términos de una mayor cantidad de recursos inmediatamente disponibles para políticas gubernamentales sería poco preciso. Actualmente 64.7% de los ingresos petroleros se destina a hacer llegar las reservas internacionales a máximos históricos, y es sólo el 35.4% restante el que se consigna al sector público.¹⁸ Por otra parte, diferentes proyecciones indican que este impulso hacia la ampliación de las aportaciones petroleras al PIB ya ha alcanzado su límite, y que el monto de 7.7% (en sí mismo una reducción del 8.7% registrado en 2008), continuará disminuyendo año con año y quedará en 7% hacia 2017.¹⁹

Hay que destacar, sin embargo, el hallazgo del yacimiento de Cinturón Plegado Perdido, a 177 kilómetros de Tamaulipas, pues aumenta en un tercio las reservas petrolíferas del país. Gracias a esta nueva fuente por explotar, México cuenta con petróleo asegurado en zonas accesibles para los próximos treinta años, siempre que la producción siga siendo de 2.5 millones de barriles diarios.²⁰

La cuestión no es entonces si México dejará de ser un país petrolero a mediano plazo, sino el hecho de si será capaz de comenzar la transición hacia las energías renovables. Una parte importante del hallazgo de Perdido, debería servir para ese fin.

Pero para ello, debemos señalar que PEMEX enfrenta, además, los retos del clima generalizado de inseguridad en el país; en especial por el robo de combustible, que sólo en este año será de 800 mil barriles.

Otros elementos dentro del mismo renglón de las materias primas contribuyen a la crítica coyuntura mexicana. Uno de sus principales detonantes ha sido la sequía, que durante 2012 afectó a 21 estados de la República. A causa de este fenómeno se han perdido 9,000 mdp de la producción de maíz; 6,000 mdp de la de frijol (60% de la producción total); han muerto 65,000 cabezas de ganado²¹ y no hay contabilización de las especies de flora y fauna a las que amenaza la sequía en las áreas naturales protegidas.

Al reflexionar más ampliamente a este respecto, resulta preocupante que modelos climáticos informáticos (en especial de la American Meteorological Society, la Universidad de Oregon y el Laboratorio Nacional Lawrence Berkeley) interpretan estas contingencias meteorológicas como condiciones estables conducentes a la desertificación. Incluso existen datos que llevan a pensar que el proceso de degradación del suelo ya ha comenzado: en México, 6 de cada 10 hectáreas padecen o son susceptibles a ese tipo de sequía extrema y persistente, a la cual alimentan la sobreexplotación hídrica, la tala ilegal de bosques, la agricultura intensiva, el sobrepastoreo, los incendios forestales y el desarrollo urbano;²² lo mismo que fenómenos de mayor envergadura relacionados con el calentamiento global.

En vista de que estas actividades no decrecen, actualmente la sequía afecta a 48 millones de mexicanos y provoca que todos los años entre 300,000 y 400,000 de ellos abandonen sus tierras;²³ de verificarse las previsiones de los modelos climáticos, ¿estaríamos listos para atender las necesidades laborales, educativas, de salud, de vivienda, etcétera, de muchos más millones de afectados y desplazados?

Si se ha sostenido antes que no está resultando especialmente efectivo el combate a la influencia humana en la desertificación, es porque las mediciones internacionales al respecto continúan ubicando al país dentro de los primeros lugares de afectaciones ecosistémicas, se trate de agua, tierra o recursos vivos. A guisa de ejemplo, México se encuentra entre los cinco países con mayor deforestación en el mundo y está dentro de los veinte que emiten más gases de efecto invernadero a nivel mundial.²⁴ Según cifras de Greenpeace y la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), en el territorio se pierden 500,000 hectáreas de bosques y selvas todos los años. Lo anterior tiene efectos en cadena de gran impacto, pues allí donde se suscita la tala ilegal, se afectan desde la biodiversidad y los suelos, hasta los ciclos de lluvias; de tal suerte que, si en los últimos años en México se han registrado precipitaciones inusuales que ocasionan inundaciones, si hemos sido golpeados por ciclones fuera de temporada, si cada vez escasea más el agua y se extiende la explotación de depósitos fósiles no recargables –y de pozos profundos aún con el riesgo de que estos últimos estén contaminados–, todo ello debe dejar de analizarse de manera atomizada; tienen que buscarse sus raíces compartidas, tanto en lo global como en lo local.

Justamente el nivel micro de lo local, más el meso de lo nacional, son las escalas en las que, de forma más inmediata, los daños ecológicos nos representan gastos cuantiosos que van a la alza. En 2010, a las empresas en el país les costó 941.670 mdp aminorar el impacto ambiental sobre sus procesos productivos,²⁵ una cifra que equivale a poco menos del 8% del PIB. Mientras tanto, los recursos nacionales destinados a la protección ambiental apenas rondan el 1%.

Con la disparidad de estos porcentajes, está claro que no estamos invirtiendo lo suficiente en fincar sólidamente una economía medioambientalmente sustentable, pero entonces ¿en qué rubros sí está gastando México?

Pese a lo que pudiera pensarse acerca de la securitización de la agenda de prioridades nacionales, los recursos de la Secretaría de Defensa Nacional son de medio punto porcentual del PIB (mientras que en Chile, esta proporción es del 2.43%; en Colombia de 2.3% y en Estados Unidos se rebasa el 4%).²⁶ Lo que es más: dentro de Latinoamérica, sólo en Guatemala es menor el gasto en el ejército –que en México es de 0.49% del PIB–, si bien es más presupuesto que el destinado a ciencia y tecnología (0.36%). En cualquier caso todos estos números palidecen ante datos históricos, como los 80,000 mdd que significó el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) (20% del PIB nacional) en los primeros años de su implementación.

Las cifras globales del rescate financiero son: 889.403 mdp que han sido destinados en los últimos dieciséis años. El año pasado se pagó por tal concepto el equivalente al 13.1% del PIB. Tal porcentaje significa el doble de los presupuestos de 2012 de salud y seguridad social combinados. Sin embargo, en su revisión de la cuenta pública 2010, la Auditoría Superior de la Federación reveló que aún no hemos llegado ni siquiera a la mitad del pago del rescate.²⁷

Es importante señalar que el pago que se ha realizado de la deuda sólo abarca los intereses y no el capital: 319.713 mdp en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2000 a 2013.²⁸ Lo anterior explica por qué la deuda en lugar de disminuir ha aumentado: 18.6% en los últimos 12 años.²⁹ Aunque los montos del erario destinados a pagar los intereses de la deuda bastarían para la instrumentación de políticas públicas contra la pobreza o la mejora en las condiciones de salud de la población, la gran pregunta sigue siendo si los intereses de los bancos deberían ser costeados por los contribuyentes y si la conversión de deuda privada a deuda pública que dio origen al FOBAPROA y al Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB) pudo haberse evitado.

También se vuelve evidente que ésta no es una cuestión únicamente de cuánto se gasta en los desafíos del país, sino de cómo se emplean esos recursos. El ejemplo más socorrido es la educación, que aunque consume más del 6% del PIB reporta niveles muy bajos en los índices internacionales de comparación de aprovechamiento. Dentro de la OCDE, la prueba Program for International Student Assessment (PISA) realizada con estudiantes de 15 años en áreas como lectura, matemáticas y ciencias se ha convertido en un referente clásico de nuestro rezago, pues somos el país de la organización con el menor número de estudiantes clasificados dentro de los rangos superiores de desempeño. En la medición de 2009, México tuvo mejores resultados en comprensión lectora que Brasil, Argentina y Perú (y peores que Chile y Uruguay), pero con los siguientes matices: Dos de cada 5 estudiantes mexicanos de 15 años (39%) se ubica en los niveles inferiores de desempeño […]; estos jóvenes poseen competencias lectoras insuficientes para aprender y participar de forma eficaz y productiva en situaciones de la vida real. En tanto, 54% de los alumnos mexicanos […] poseen competencias mínimas para comprender, emplear y reflexionar lo que leen y usarlo en situaciones reales.³⁰

El desempeño de nuestros estudiantes no es mejor en matemáticas o en ciencias, donde sólo 0.7% y 0.2% en cada caso se clasificaron a las calificaciones más altas. Cabe mencionar que, a la par de estas deficiencias formativas de los jóvenes que están integrados en el sistema educativo básico, las perspectivas para aquéllos pertenecientes a los niveles medio y superior no son más promisorias (en la OCDE, México tiene el último y el penúltimo lugar en expectativas de conclusión del bachillerato y de formación superior respectivamente, con 47% y 20%).³¹ Los estudios muestran que en nuestro país los mayores niveles de desempleo se concentran entre quienes tienen mayor educación³² y recientemente también ha emergido como problemática digna de atención social y debate de políticas públicas la existencia de más de siete millones de jóvenes entre 12 y 25 años que no estudian ni trabajan.

En el estudio Global Competitiveness 2012-2013, México muestra posiciones bajas con respecto a los indicadores en educación. En calidad de la educación primaria, de una lista de 176 países, México se encuentra en el lugar 118; en educación superior, la posición sube al número 100. La cifra mejora en cuanto a la calidad de las instituciones de investigación científica colocándose en el lugar 49 de la lista. Quizás sea un dato alentador el nivel de nuestras instituciones de investigación, sin embargo, la inversión en este rubro fue la más baja de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 0.4% del PIB en 2010.³³ Las dimensiones del rezago en la educación están relacionadas con el acceso a las nuevas tecnologías de la información: de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), en 2010 el total de hogares equipados con computadoras alcanzó el 29.8% (8.44 millones); la conectividad, es decir, el acceso a internet en los hogares representó una cifra menor: 6.3 millones (22.2% de los hogares). En 59.5% de los hogares donde se cuenta con computadora, pero se carece de acceso a internet, las razones son económicas, la falta de recursos limita la conectividad.³⁴

Junto con la educación, la pobreza es otra condición que se ha agravado en vez de resolverse. La proporción de personas que viven con menos del 50% del ingreso medio ya alcanza el 21%; en tanto la pobreza extrema y la moderada aglutinan el 46% de la población. De allí parten problemas, fundamentalmente de salud (la mortalidad infantil en México es el triple que el promedio de la OCDE), y de desigualdad (en esa misma organización, únicamente Chile es más desigual que nuestro país, y entre los mexicanos el 10% más pobre […] percibe alrededor del 1.3% del ingreso total disponible, mientras que el 10% más rico recibe casi el 36%).³⁵ Así, a fines de 2012, el sexenio del presidente Felipe Calderón habrá sumado 15 millones de pobres a los que existían al concluir la administración Fox, hasta fijar la cifra nacional en 60 millones. A la par de obstáculos educativos y económicos de esta envergadura, el Foro Económico Mundial coloca a la competitividad mexicana en lugar 60 de 133 naciones estudiadas, y dictamina que nuestra productividad hombre-hora está estancada en cero.

Otro dato alarmante es el incremento en el número de personas que carecen de acceso a la alimentación: el informe de la Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) 2012 muestra que este indicador "aumentó en 4.3 millones de 2008