Projekte und Prozesse managen: Methodische Kompetenzen für Führungskräfte in der Verwaltung

Beim Stichwort „Führung" ist häufig zunächst die Führung von Mitarbeitenden als Aufgabe im Blick mit den dafür notwendigen sozialen Kompetenzen (Gesprächsführung, Umgang mit Konflikten usw.). Zu den Führungsaufgaben gehört aber auch, Vorgehensweisen und Abläufe zu steuern: für sich selbst als Führungskraft, aber ebenso für den eigenen Verantwortungsbereich insgesamt: das Team, die Abteilung, den Fachbereich.

Um diesen Anteil der Führungskompetenzen – Abläufe zu steuern – geht es in diesem Buch. Zwei Methodenpakete stehen im Mittelpunkt: Projektmanagement und Prozessmanagement.

In diesem einführenden Kapitel

•    stellen wir Ihnen diese Methodenpakete zunächst kurz vor und stellen sie in den Zusammenhang der Verwaltungsorganisation,

•    geben wir Ihnen einen Überblick über das Buch und einige Hinweise als „Gebrauchsanleitung",

bevor es dann in den beiden Hauptteilen des Buches um das genaue Vorgehen bei der Umsetzung von Projekten und in der Verbesserung von Prozessen geht.

Wer ist wofür zuständig? Diese inzwischen gern auch mal kabarettistisch aufs Korn genommene Frage zielt auf die klassische Aufbauorganisation, dargestellt im Organigramm; sie bestimmt noch immer das Bild vieler Organisationen und Verwaltungen. Inzwischen machen aber immer mehr Verwaltungen die Erfahrung, dass sie sich keinen Gefallen tun, angesichts der Komplexität von Aufgaben auch die Organisation noch komplexer zu machen und weiter zu zergliedern. Entscheidungen und Kooperationen zwischen Fachbereichen werden so eher noch verzögert als beschleunigt. Wenn dann außerdem besondere Vorhaben zu stemmen sind, in denen unterschiedlichste Fachbereiche Hand in Hand arbeiten müssen, ist das noch oft ungewohnt und „sperrig", weil unklar ist, wie man sich organisiert, wie die verschiedenen Arbeitsweisen ineinandergreifen, wer Entscheidungen trifft usw.

Zugleich wachsen die Anforderungen an Verwaltungen und verschärfen sich auch ihre Rahmenbedingungen:

•    Bürger/innen erwarten ausgeprägte Kundenorientierung und Innovationsbereitschaft ihrer Verwaltungen, z. B. hinsichtlich der erwarteten Reaktionsgeschwindigkeit bei Anträgen und Auskünften oder auch erweiterter Kontakt- und Zugangswege (Stichwort E-Government).

•    Verwaltung muss und will sich auch immer kürzer getakteten Veränderungsnotwendigkeiten und neuen Aufgaben stellen – wobei diese Veränderungen nicht mehr einzelne herausgehobene Kraftakte darstellen, sondern einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess erfordern.

[2] •    Komplexe öffentliche Aufgaben erfordern die enge Kooperation unterschiedlichster Fachbereiche. Ziele wie Inklusion zu realisieren oder Bildungschancen für alle zu erhöhen, können nur in enger Abstimmung unterschiedlichster Fachämter sinnvoll umgesetzt werden.

•    Der finanzielle Druck der öffentlichen Haushalte zwingt zum wirtschaftlichen Handeln; der hohe Aufwand für Abstimmungen über viele Stationen hinweg ist häufig fehlerbehaftet und genauso wenig zu rechtfertigen wie eine ineffiziente Arbeitsweise oder Arbeiten mit ungeeigneten Werkzeugen innerhalb eines Sachgebiets. Und bei besonderen Vorhaben stellt – nicht zuletzt aufgrund leidiger Erfahrungen bei öffentlichen Großprojekten – die Realisierung innerhalb des gesetzten Finanz- und Zeitrahmens eine bedeutende Anforderung dar.

•    Mitarbeitende erwarten ihrer Qualifikation und den an sie gestellten Anforderungen entsprechend zu Recht, Einfluss ausüben und die Arbeitsprozesse mitgestalten zu können.

Zugleich muss natürlich weiterhin der Anspruch an die Verwaltung auf transparente, gesetzeskonforme und die Bürger/innen gleich behandelnde Verfahren eingelöst werden.

In einigen Verwaltungen ergänzen deshalb schon jetzt neue Arbeitsformen die bisherige Arbeitsweise:

Projektmanagement

Wenn eine Verwaltung sich völlig neuen Aufgaben stellen muss, wenn komplexe Vorhaben erfordern, dass viele Fachbereiche zusammenarbeiten, dann ist zu Beginn der Weg oft noch gar nicht klar. Um solche neuen, einmaligen, komplexen Vorhaben systematisch zu planen und zu steuern, hat sich das Handwerkszeug des Projektmanagements etabliert – in Unternehmen schon recht selbstverständlich, in Verwaltungen noch in sehr unterschiedlicher Ausprägung: Auch wenn jedes Projekt einmalig ist und immer etwas anders verläuft, so haben sich doch bestimmte Verfahrens- und Vorgehensweisen als hilfreich für unterschiedlichste Arten von Projekten erwiesen.

Das Denken und Arbeiten in Prozessen

Häufig wiederkehrende Abläufe werden entlang der Leistungserbringungskette betrachtet. Die Frage, wo diese Aktivitäten jeweils erledigt werden, ist damit nicht überflüssig, verschiebt sich aber in die zweite Reihe. Zunächst geht es darum, wie die Abläufe am besten hintereinander weg erledigt werden, und erst dann wird zugeordnet, wer das am besten erledigt. Daran schließt sich die Frage nach den Arbeitsmitteln an. Gefordert ist das Denken über den eigenen Tellerrand hinaus. Auch wenn am Ende eine vernünftige Arbeitsteilung für abschnittweise Durchführungsverantwortung sorgt, so ist doch jede/r Mitarbeitende gefordert, zum Gelingen des gesamten Zusammenspiels beizutragen. Damit kommen auch bestehende Arbeitsweisen auf den Prüfstand und werden verändert.

Die Orientierung auf Prozesse und deren stete Verbesserung wird in Verwaltungen oft noch erschwert, weil gesetzliche Regelungen Verfahren teilweise im Detail festschreiben, weil Wirtschaftlichkeit und Effizienz noch nicht überall als wesentliche Ziele akzeptiert sind und das Handeln noch nicht überall prägen. Trotzdem machen sich mehr und mehr Verwaltungen auf den Weg, in Prozessen zu denken, zu planen und zu agieren.

[3] Die beiden Methodenpakete kommen also in unterschiedlichen Situationen zum Einsatz:

Tab. 1: Einsatzfelder für Projektmanagement und Prozessmanagement

Beide Methodenpakete sind nicht neu – sie haben sich in den letzten Jahrzehnten entwickelt und ausdifferenziert. Sie sind auch nicht völlig neu in Verwaltungen. Nach unserer Erfahrung sind sie aber noch oft Spezialeinsätzen vorbehalten und werden vor allem von Mitarbeitenden angewandt, die mit besonderen Aufgaben in der Organisation betraut sind. Lediglich in technischen Fachbereichen und insbesondere in der IT ist Projektmanagement bereits deutlich mehr verbreitet und wird im Alltag praktiziert. Prozessmanagement ist dort schon breiter verankert, wo es um systematisches Qualitätsmanagement geht (z. B. in Laboren).

Sie als Führungskräfte sind die zentralen Akteure und Akteurinnen, diese Arbeitsweisen in der Verwaltung zu etablieren. Wenn Ihre Ausbildung noch nicht so lange zurückliegt, werden Sie vermutlich dabei schon beide Methoden zumindest kurz kennengelernt haben. Für andere von Ihnen sind vielleicht beide Methoden noch wenig vertraut – oder wenig bewusst, wo Sie ggf. bereits intuitiv mit einzelnen Verfahrensweisen aus diesen Paketen arbeiten. Dann ist dieses Buch gut geeignet, Ihre Erfahrungen und gewachsene Praxis zu systematisieren und so Ihr Führungsrepertoire zu erweitern.

Was übrigens beide Methoden trotz aller Unterschiedlichkeit verbindet: Beide stellen strukturierte, systematische Vorgehensweisen dar. Zu beiden Methoden gehört als wichtiges Mittel, sich selbst und den Mitarbeitenden Überblick zu verschaffen. Und dazu sind Visualisierungen, Bilder, Zeichnungen in besonderer Weise geeignet. Deshalb finden Sie in diesem Buch auch viele Abbildungen als Beispiele für dieses Vorgehensprinzip.

Mit beiden methodischen Arbeits- und Organisationsweisen geht es darum, gute Ergebnisse auf effiziente Weise zu erzielen. Aber es geht zugleich auch darum, besser und damit zufriedenstellender zu arbeiten – und durch methodisch sinnvolles und optimiertes Vorgehen Entlastung zu schaffen. In der öffentlichen Verwaltung geht diese Entlastung nicht als Einsparung in die Auszahlung der Aktionäre, sondern sie verschafft Ihnen und Ihren Mitarbeitenden den Raum, sich anderen sinnvollen öffentlichen Aufgaben zu stellen.

Dieses Buch richtet sich an Führungskräfte der mittleren Ebenen: Teamleitungen, Sachgebiets- und Abteilungsleitungen, Amts- und Referatsleitungen – wie immer in den verschiedenen öffentlichen Verwaltungen auf kommunaler, Landes- und Bundesebene diese mittleren Führungsfunktionen bezeichnet sind.

[4] Ihnen wollen wir mit diesem Buch methodisches Handwerkszeug für den systematischen Umgang mit Projekten und Prozessen vorstellen: Wie können Sie sicherer werden im methodischen Vorgehen, um Ihre Aufgaben im Sachgebiet, in der Abteilung oder in der Zusammenarbeit mit anderen Fachbereichen besser, kräftesparender und im gemeinsamen Schwung mit Ihren Mitarbeitenden zu erfüllen? Das heißt: Wir haben eher kleine bis mittelgroße Fragestellungen und Vorhaben im Blick, so wie sie typisch sind für diese mittleren Ebenen. Wir stellen Ihnen das Methodenrepertoire auch so vor, dass Sie es in Ihrem Alltag anwenden können, selbst wenn Ihre Verwaltung noch nicht als Gesamtorganisation diese Methoden anwendet oder gar systematisch im eigenen Haus verankert hat.

Das Buch richtet sich also ausdrücklich nicht gezielt an Spezialist/innen in zentralen Organisations- oder Steuerungsabteilungen, die mit Fragen der Neuorganisation von Prozessen und der Durchführung verwaltungsweiter Vorhaben und Umstrukturierungen betraut sind und für die dieses methodische Handwerkszeug in vielen Fällen bereits seit längerem selbstverständlich ist. Das heißt nicht, dass nicht auch „Fortgeschrittene" vielleicht noch das eine oder andere Neue, Ergänzende erfahren – aber vermutlich weniger in den Grundlagen, die ihnen schon vertraut sind, sondern eher in den weiterführenden Hinweisen oder vielleicht auch über die konkreten Beispiele.

Und so sind die beiden Hauptteile des Buches jeweils aufgebaut:

•    Eine Einführung zeigt Grundlagen auf und klärt Begriffe, insbesondere für diejenigen, denen „Projekte und „Prozesse noch fremd sind.

•    Dann folgt ein Reiseplan – für die Durchführung eines Projektes im eigenen Verantwortungsbereich bzw. für die Optimierung eines einzelnen Prozesses; dabei sind Projekte und Prozesse in einer Dimension im Blick, die zu Ihrem Alltag als Führungskraft auf einer mittleren Ebene passt. Dieser Reiseplan ist gedacht für diejenigen, die erste Erfahrungen machen wollen, oder für diejenigen, die sich das grundsätzliche Vorgehen noch einmal in Erinnerung rufen wollen.

•    Schließlich folgt ein Teil „für Fortgeschrittene/Erfahrene", die systematischer ihren Bereich durchforsten oder sich an komplexere, bereichsübergreifende oder die ganze Verwaltung durchziehende Prozesse machen wollen oder die umfassendere Projekte in diffusen Situationen durchführen wollen. Da sich das Buch aber nicht in erster Linie an Organisator/innen und andere Spezialist/innen, sondern an Führungskräfte mittlerer Ebenen wendet, gibt es dazu keinen detaillierten Leitfaden, sondern nur noch einen Überblick und Ausblick. Alles Weitere ist dann vertiefender Spezialliteratur oder einer Weiterbildung vorbehalten.

Mit dieser Vorausschau können Sie hoffentlich gut entscheiden, ob Sie sich eher von vorn bis hinten durcharbeiten oder wo Sie – wenn Sie schon mit den Grundlagen vertraut sind – an einer späteren Stelle quer einsteigen möchten.

Unser Anspruch ist, Ihnen mit diesem Buch nicht nur die methodischen Schritte vorzustellen, die inzwischen in mannigfachen Veröffentlichungen nachzulesen sind, sondern über konkrete Beispiele die Umsetzung in der Verwaltungspraxis lebendig werden zu lassen. Zwei Arten von Beispielen machen das Buch – hoffentlich – anschaulich und anregend:

Beispiele:

Diese ergänzenden Beispiele aus den unterschiedlichsten Fachbereichen zeigen plastisch, wie allgemeine Vorgehenshinweise im Einzelfall konkret ausgestaltet wurden – über die jeweilige Haupt-Fallgeschichte hinaus werden so weitere Einsatzfelder anschaulich. Sie sind wie hier durch einen Kasten mit der Überschrift „Beispiel" erkennbar.

Die Beispiele basieren auf konkreten Erfahrungen aus Verwaltungen, wie wir sie bei Beratungen und in Organisationsentwicklungsprozessen selbst erlebt haben, wie wir sie im Rahmen unserer Führungskräftequalifizierungen mit Teilnehmenden bearbeitet haben oder indem Führungskräfte uns an ihren konkreten Erfahrungen und Vorhaben teilhaben ließen. Wir haben sie im Einzelfall auf die Aspekte hin zugeschnitten, die im jeweiligen Kapitelkontext im Fokus stehen, und wir haben sie natürlich anonymisiert.

Über die Beispiele hinaus wollen wir Sie durch zwei weitere Elemente möglichst praxisnah begleiten:

Hinweise geben Ihnen konkrete Tipps zur Durchführung – weil die Tücke eben manchmal doch im Detail liegt, wenn es an die ganz praktische Umsetzung geht.

Sie erkennen diese Tipps am grau hinterlegten Kasten.

Checklisten

Abschließend noch eine Erläuterung, wie wir in diesem Buch geschlechtergerecht mit Sprache umgehen werden: Weil wir wollen, dass weder Frauen noch Männer nur „mitgemeint sind, bemühen wir uns um eine geschlechtergerechte Sprache, die zugleich gut lesbar bleibt: Wir wählen, wo immer es sie gibt, Bezeichnungen, die für alle passen (z. B. Mitarbeitende). Wo wir beide Geschlechter meinen, nennen wir sie auch beide oder kürzen das wegen des besseren Leseflusses mit „-/innen ab. In Fallbeispielen und überall dort, wo Formulierungen ansonsten zu kompliziert würden, wechseln wir die Geschlechter der handelnden Personen ab.

[6] Bevor es nun hinein in die Sache geht, möchten wir Danke sagen …

… den Teilnehmerinnen und Teilnehmern unserer Fortbildungen und den Verwaltungen, mit denen wir gemeinsam an Prozessen und in Projekten gearbeitet haben, die nicht nur von uns gelernt haben, sondern auch wir von ihnen, indem sie uns teilhaben ließen an der Vielfalt und Komplexität des realen Alltags und der Besonderheit öffentlicher Aufgaben,

… unseren Teamkolleginnen und -kollegen, mit denen wir gemeinsam unsere eigenen Prozesse optimiert und viele Projekte durchgeführt haben; gemeinsames Lernen und gemeinsame Erfahrungen verbinden uns nun schon über viele Jahre,

… insbesondere Knut Hüneke, der seine reichen Projekterfahrungen und vor allem den klugen Umgang mit sozialer Komplexität und Interessensunterschieden in Projekten in unser Team und damit auch in dieses Buch eingebracht hat,

… sowie Andrea Rohrberg und Widura Schwittek, die als erfahrene Berater/ innen nicht nur manchen inhaltlichen Aspekt zum Themenfeld beigesteuert haben, sondern sich auch als engagierte, wohlwollend-kritische Korrekturlesende in den Dienst des Buchprojekts gestellt haben,

… Wilfried Sauter, der beharrlich für eine bessere Verständlichkeit des Textes gesorgt hat,

… und dem Verlag, insbesondere unserer Lektorin, Stefanie Lörsch, für die unkomplizierte, freundliche und unterstützende Zusammenarbeit!

Ein Sozialamt führt ein neues Fachverfahren ein, im Zuge eines Regierungswechsels wird ein Bundesministerium umstrukturiert, eine Stadt startet eine Initiative zur Förderung von Bildungsgerechtigkeit – all dies sind komplexe Vorhaben, die in einem bestimmten Zeitrahmen erfolgen und konkrete Ziele verfolgen sollen, aber so noch nicht durchgeführt wurden.

Solche einmaligen, innovativen Vorhaben werden als „Projekte bezeichnet, sie grenzen sich also ab gegen Daueraufgaben oder regelmäßig wiederkehrende Aufgaben. Allenfalls die erstmalige Durchführung einer Daueraufgabe, die nach dieser ersten Erprobung in den Regelbetrieb übergeht, rechnet man zu den Projekten. Eine solche erstmalige Erprobung wird oft als „Pilotprojekt oder als „Pilotdurchlauf" bezeichnet.

Für Verwaltungen aller Ebenen – Bund, Länder, Kommunen – werden Projekte deshalb immer wichtiger, weil sie Aufgaben nicht nur „fleißig abarbeiten sollen, sondern auch aktiv gestaltend tätig sein müssen. Und viele Aufgaben und Problemstellungen, die das Gemeinwesen und seine zukünftige Entwicklung oder auch die Organisation der Selbstverwaltung betreffen, sind komplex und erfordern den Sachverstand unterschiedlichster Fachleute, die konstruktiv und innovativ zusammenarbeiten müssen. Zugleich wächst der Anspruch daran, dass diese komplexen Vorhaben professionell und wirtschaftlich gemanagt werden – und genau dafür braucht man die Methode „Projektmanagement. Wie im Einleitungskapitel erwähnt: Gerade in technischen Fachbereichen ist diese Methode schon verbreitet im Einsatz, in vielen anderen Verwaltungsbereichen wird aber noch wenig systematisches Projektmanagement betrieben.

Ein Projekt ist „ein zeitlich begrenztes Vorhaben, das unternommen wird, um ein einzigartiges Produkt, eine einzigartige Dienstleistung oder ein einzigartiges Ergebnis zu erstellen", so definiert es das Project Management Institute in seinem PMBOK¹.

Ein Vorhaben sollten Sie demnach als Projekt durchführen, wenn mehrere der folgenden Bedingungen zutreffen:

•    wenn ein Problem zu bearbeiten ist, dessen Ergebnis offen ist und allenfalls ein Zielkorridor beschrieben werden kann,

•    wenn der Weg noch unklar ist, wie das Ziel erreicht werden kann, dieses Ziel aber in einem festgelegten Rahmen (Zeit, Budget, …) über die Bühne gehen soll,

•    wenn die zugrundeliegende Aufgabenstellung bisher noch nicht oder so noch nicht bearbeitet wurde, wenn sie also in zeitlicher, finanzieller, personeller, technologischer Hinsicht einmalig und innovativ ist,

[8] •    wenn die Aufgabenstellung eine höhere Komplexität aufweist und nur fachübergreifend zu bearbeiten ist, also unterschiedlichste Bereiche zu beteiligen sind und vermutlich auch ein gemischtes Projektteam zu koordinieren ist,

•    wenn das Vorhaben von größerer Bedeutung und Wichtigkeit ist, sodass unterschiedlichste Kräfte konzentriert zusammenwirken müssen.

In den Gesamtbedingungen hebt sich ein Projekt also deutlich ab von der Arbeit innerhalb einer Abteilung oder eines Fachbereichs, in (ad hoc-) Arbeitsgruppen oder in regulären dauerhaften Koordinierungsgremien (wie z. B. monatlich tagenden Fachbereichsleitungskonferenzen).

Beispiele:

Zur Durchführung des monatlichen Handwerkermarkts, für den ein Städtchen berühmt ist, müssen unterschiedlichste verwaltungsinterne und -externe Fachbereiche zusammenarbeiten, aber diese Zusammenarbeit läuft in immer vergleichbarer Form ab – die Durchführung wäre also kein Projekt. Die erstmalige Durchführung eines landesweiten Festivals für Alte Musik in dieser Stadt wäre aber eins: einmalig, in Ablauf und Organisationsaufwand noch unbekannt, neue Kooperationspartner/innen müssten gefunden werden …

Ein Projekt wäre z. B. auch der Aufbau eines Koordinierungsgremiums zwischen Sozialamt, Arbeitsverwaltung, freien Trägern der Sozialhilfe, den Schulen, Industrie- und Handelskammer und Handwerkerschaft zur Sicherung des Übergangs von der Schule in den Beruf. Das erste Arbeitstreffen würde dann das Projektende darstellen – und die fortgesetzte Kooperation ist nicht mehr Teil des Projekts, sondern eine Daueraufgabe.

Für die Projektdefinition ist es dabei unerheblich, worum es fachlich geht, also ob es sich um Investitionsprojekte im Baubereich, um Forschungs- und Entwicklungsprojekte, um Normsetzungsprojekte (Gesetzgebungsverfahren, Dienstanweisungen, Dienstvereinbarungen), um Softwareentwicklungsprojekte oder um Projekte zum Kooperationsaufbau oder Veranstaltungsmanagement handelt.

Wie können Sie nun solch ein einmaliges und komplexes Vorhaben zielorientiert unter Einhaltung der Vorgaben zu Zeit, Qualität und Ressourcen handhaben? Kurz: Wie können Sie ein Projekt managen?

Projektmanagement umfasst,

•    eine Organisationsform zu schaffen, eine bestimmte Struktur zur Durchführung von Projekten und

•    ein Projekt zu lenken und zu leiten, also die Abläufe im Projekt zu gestalten. Dazu gehören Planung, Überwachung und Steuerung des Projekts.

Das Projektmanagement soll helfen, die vielen Unwägbarkeiten, die mit der komplexen, einmaligen Aufgabenstellung „Projekt verbunden sind, überschaubar und steuerbar zu machen. Dass das nicht vollständig gelingt, liegt in der Natur der Sache: Ein Projekt enthält immer eine Portion „Abenteuer. Aber gutes Projektmanagement sorgt für einen klaren Rahmen, für Überblick und Orientierung bei der Durchführung des Projekts. Dies gelingt, indem

[9] •    der gesamte Projektablauf in einzelne Phasen aufgeteilt wird;

•    Meilensteine bestimmt werden: definierte Zwischenergebnisse als Wegmarken (z. B. zum Ende einer Phase), deren Erreichen unabdingbar für den weiteren Gang des Projektes ist;

•    Arbeitspakete definiert werden, die einzelnen Personen oder Personengruppen zur Bearbeitung übertragen werden;

•    intensiv und gezielt Planungs- und Kontrollinstrumente (Vorgehensmodelle, grafische Darstellungen) eingesetzt werden;

•    mittels Soll-Ist-Vergleichen kontinuierlich der Projektfortschritt überprüft wird;

•    eine spezifische Projektorganisation mit eigenen Gremien und Rollen/Zuständigkeiten aufgebaut wird;

•    eine spezifische Ablauforganisation im Projekt mit eigenen Kommunikations- und Informationswegen festgelegt wird.

Früher war das Projektmanagement streng funktional angelegt, expertenorientiert, die Projektleitung agierte oft „top down". Seit Längerem setzt sich – sinnvollerweise – das teambasierte Projektmanagement durch: Es legt den Schwerpunkt auf die lösungsorientierte und kooperative Projektbearbeitung in einem Team. Und die von einem Projekt Betroffenen beteiligen sich im Projektteam oder werden zumindest zeitweise hinzugezogen. Die Vorteile liegen auf der Hand: Viele Beteiligte bringen ihr Know-how ein. Und auch wenn die Planungsphase dadurch vielleicht komplexer wird, wird doch die Umsetzung leichter. Langfristig bringt Projektarbeit einen breiten Qualifikationsschub für die Beteiligten (Problemlöse- und Kooperationskompetenzen).