Quem Manda na Cidade: Poder e Rent-Seeking Urbano

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO CIÊNCIAS SOCIAIS - SEÇÃO SOCIOLOGIA

Ao Raulino e à Mirian, pela base.

À Kelly, pelo presente e pelo futuro.

A todos aqueles que sofrem alguma forma de perseguição, ameaça ou cerceamento de seus direitos nas cidades.

AGRADECIMENTOS

Agradeço à minha amada Kelly, por todo o apoio, a dedicação e o amor nos momentos de elaboração da pesquisa, principalmente naqueles mais difíceis, em que a desistência era pensamento recorrente. Foi ela quem me ensinou o quanto esses momentos me dariam forças para continuar.

Aos meus pais, pelo apoio e, principalmente, pelo investimento, com muito sacrifício, em minha educação e carreira universitária. Também pelo apoio logístico entre idas e vindas por rodoviárias e aeroportos, fundamental para o meu deslocamento até Porto Alegre. Sem eles e sem a base que me deram, muito do que fiz até hoje não seria possível. Estendo esse sentimento a grande parte de meus familiares, principalmente à minha avó, Erna (in memoriam), financiadora de parte de meus estudos, minha irmã Kelly e meu cunhado Deividson.

Aos amigos, colegas de doutorado e todos os demais conhecidos que sempre torceram pelo meu trabalho. Agradeço especialmente ao Luiz Eduardo, pelos debates, por ajudar nas revisões, estar junto quando precisei, ou seja, por toda a amizade ao longo desses anos; também à Aura, pela parceria desde os tempos de graduação; e ao Ícaro, pela amizade joinvilense em Porto Alegre. A todos os demais, registro aqui minha grande consideração e gratidão pelos momentos em que estivemos juntos.

Ao meu orientador no doutorado, Prof. Antonio David Cattani, por ser um verdadeiro mestre na condução dos trabalhos, pela compreensão nos momentos difíceis, e pelo exemplo teórico que me levou a outros patamares de discussão e entendimento sobre a sociedade e meu objeto de pesquisa.

A todos os professores que me ajudaram em minha formação, desde a alfabetização até o doutoramento.

Ao PPG em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, pelo aceite de meu projeto de pesquisa e por me proporcionar ótimas condições para o desenvolvimento dos trabalhos, inclusive o financiamento de parte de minha ida à Itália, no Congresso Internacional de Sociologia Urbana (RC 21/ISA). Em especial, à servidora Regiane, pela prontidão no atendimento às minhas demandas e de todos os demais discentes.

Ao vereador Adilson Mariano, pela parceria na coleta dos dados, fundamentais para o entendimento de várias situações observadas.

Aos agentes sociais entrevistados, e que puderam contribuir com fatos e histórias que ilustraram perfeitamente a minha abordagem: Jordi, Altamir, Felipe, Maikon e Arno.

Ao Eberson, ao Kleber, ao Jonas e à Marina, por cederem o uso de imagens para este trabalho.

À Capes, por financiar parte de minha pesquisa.

A todos aqueles que me perseguiram, ameaçaram, difamaram e tentaram me isolar (e fizeram o mesmo com todos aqueles outros companheiros que pensam diferente) por pesquisar questões que incomodaram os poderosos locais. Foram eles que mantiveram a minha esperança e as minhas forças sempre presentes.

PREFÁCIO

Elson Manoel Pereira¹

Mais de meio século se passou desde a realização do Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, no Hotel Quitandinha, em Petrópolis. Naquele momento, o Brasil estava em uma transição de um país rural para um país urbano; essa urbanização, apesar de tardia em relação à Europa, apresentava uma velocidade impressionante. A questão do déficit habitacional não tinha sido ainda encarada, pelo governo, de forma estrutural. Os arquitetos e urbanistas, reunidos no seminário de Petrópolis, reivindicavam que a solução da habitação deveria estar vinculada à sua inserção na cidade; a questão do acesso à terra urbanizada era fundamental: uma reforma urbana era necessária. Com a ditadura militar que se implantou no País em 1964, o debate só pode ser retomado nos anos 80 do século passado. Nesse segundo momento, a reflexão sobre a reforma urbana já vinha embalada pelo conceito do Direito à Cidade e resultou na proposta de um capítulo sobre a Política Urbana na Constituição, elaborada na chamada transição gradual para o regime democrático.

Em 1985 é fundado o Movimento Nacional pela Reforma Urbana; o movimento amplia suas reivindicações para a construção de uma nova cidade, defendendo a democratização do acesso aos espaços da cidade e reivindicando igualmente a diminuição de privilégios. Os temas centrais eram a justiça social e a igualdade, a participação era tida como elemento central para combater o tecnocratismo e a forte influência de grupos econômicos na definição das políticas públicas urbanas.

A apresentação da proposta de um capítulo na nova Constituição Federal sobre a política urbana brasileira, subscrita por duas centenas de milhares de assinaturas, foi uma vitória política importante. No entanto, diante de uma constituinte marcada por uma maioria conservadora, muitas das propostas do Movimento Nacional pela Reforma Urbana perderam força nas letras da constituição e ainda demoraram 13 anos até que fossem regulamentadas por uma lei específica, autodenominada de Estatuto da Cidade. Apesar disso, não podemos desconsiderar que o marco legal da política urbana brasileira avançou sobremaneira no estabelecimento de instrumentos que poderiam, desde que acompanhados de uma vontade política explícita, democratizar a elaboração de leis e a gestão das cidades e de criar elementos estruturais para uma maior justiça no acesso à terra urbana, ampliando, assim, o acesso ao Direito à Cidade.

O marco legal, estabelecido pelos artigos 182 e 183 da Constituição de 1988 e pelo Estatuto da cidade foi acompanhado, a partir de 2003, de uma nova institucionalização e de uma Política Urbana mais democrática. Um prefácio não é momento de fazer balanço, mas podemos dizer ao menos que novas possibilidades de participação foram proporcionadas para que as gestões municipais democráticas pudessem avançar na direção do Direito à Cidade, principalmente onde havia uma tradição participativa minimamente estabelecida. Os mais de 1500 planos diretores elaborados entre 2001 e 2006 apresentaram diferentes arranjos, vitórias e permanências.

No entanto esse novo arranjo institucional, em que as cartas foram redistribuídas, logo foi assimilado também por aqueles que antes tinham o monopólio das decisões sobre as políticas públicas urbanas. É nesse processo de surgimento de um pensamento crítico na análise da urbanização brasileira, desigualmente desenvolvida, com investimentos regressivos, com altos índices de exclusão social, seguido de uma nova institucionalização no século XXI, que o livro de Charles Voos nos apresenta as estratégias dos atores sociais ligados ao capital privado para manter seus ganhos; quem são esses atores e como atuam? A tese defendida por Voos é de que o empresariado se reúne em associações representativas de classe para encorpar seus interesses dentro do arcabouço institucionalizado da gestão democrática da cidade (2018, p. 41). Teoricamente o autor vai buscar o conceito de rent seeking, utilizado na Economia e na Ciência Política, para aplicá-lo no contexto urbano. Por meio de instrumentos como o Plano Diretor e outras políticas e projetos urbanos, diversos setores econômicos buscam renda a partir da terra urbana; ou seja, mediante a ação política na questão urbana, eles buscam obter vantagens privadas.

Voos debruça-se sobre a realidade de Joinville, maior e mais rica cidade de Santa Catarina. A riqueza de Joinville, no entanto, não esconde o crescimento desigual das demais cidades brasileiras. Após ter crescido populacionalmente, a taxas de mais de 6% ao ano, entre 1950 e 1980, a Manchester catarinense vai apresentar um alto grau de segregação social, com forte componente étnico, onde os mais pobres e os negros vão ocupar as áreas ambientalmente frágeis e com baixos investimentos em infraestruturas urbanas e serviços. Ou seja, Joinville é também um espaço urbano que justifica um projeto de Reforma Urbana, como aquele idealizado na reunião do Hotel Quitandinha e legalmente previsto no Estatuto da Cidade. O que aconteceu em Joinville no processo de elaboração de seu Plano Diretor (incluso o processo de discussão e aprovação da Lei de Ordenamento Territorial, indissociável do plano) é revelador e muito bem revelado por Voos, e por isso convido o leitor a adentrar esta rica análise. Mas advirto: não é apenas Joinville que é fruto de interesses empresarias da sua fundação aos dias de hoje; mutatis mutandis, a maioria (para ser conservador) das cidades brasileiras o são.

A contribuição desta leitura pelo viés sociológico sobre o processo participativo nas políticas públicas urbanas é fundamental, principalmente na identificação dos atores sociais envolvidos, de suas estratégias de ação, das coalizões conjunturais e das estruturas de poder locais. Mais do que nunca, a estratégia lebfreviana da união entre ação política e conhecimento se mostra necessária; é preciso desvelar os processos participativos. Também é importante compreender que os processos locais possuem influência de ordem distante e que no lugar, as determinações globais se afeiçoam. Voos apresenta também uma sensibilidade geográfica em sua análise ao afirmar o papel do espaço nas relações sociais; o espaço não é simples palco onde as relações acontecem; ele influencia e é influenciado por essas relações. Afinal, o homem ao construir sua casa, constrói-se.

Após décadas do nascimento do Movimento pela Reforma Urbana; após avanços legais e institucionais que procuraram combater as desigualdades espaciais e privilégios políticos existentes nas cidades brasileiras; após lutas sociais importantes, a Lei de Ordenamento Territorial de Joinville, nascida de um processo que incluiu lobby, grupos de pressão e pesadas doações para campanhas eleitorais, nada transformou; foi apenas a solidificação da desigualdade presente na sociedade da maior cidade de Santa Catarina. Alguma coisa não funcionou, talvez tenha sido exatamente nossa incapacidade de ler a realidade, para nela poder agir. A leitura deste livro poderá nos ajudar nesta compreensão.

APRESENTAÇÃO

Presenciamos no Brasil, desde a década de 1950, uma grande crise urbana. É inegável a existência de territórios segregados e desiguais em todas as cidades, das metrópoles aos pequenos municípios, cada um com suas devidas particularidades. Os problemas gerados pela especulação imobiliária e pelo caos urbanístico estão presentes no dia a dia do cidadão, especialmente daquele morador das periferias. A abissal diferenciação socioespacial dos serviços públicos, como transporte, saúde, educação, cultura e lazer, torna as moradias desconectadas das cidades oficiais (aquelas que aparecem nos discursos dos grupos dominantes como sendo a única cidade existente). Há uma linha quase imperceptível que separa a cidade do rico e a do pobre, do jovem, dos negros, das mulheres e dos periféricos.

Esse é o ponto de partida da nossa análise. A partir da revisão bibliográfica pertinente aos campos multidisciplinares que compõem os estudos urbanos, veremos que o espaço urbano é um instrumento de dominação política e manutenção das desigualdades. Não por acaso, o título deste livro alude à existência de grupos que mandam na cidade, pois não há como dissociar a estrutura política do Brasil da gestão democrática tão propagada pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n.º 10.257/2001), a qual emergiu a partir dos modelos bem-sucedidos de participação institucionalizada dos anos 1990 e gerou grande esperança de que o País, enfim, poderia seguir o caminho de uma reforma urbana e da justiça social nas cidades. Apesar da grande quantidade de Planos Diretores, leis específicas, normativas, estudos e processos participativos (todos surgidos a partir do Estatuto), é possível detectar os mesmos problemas urbanos que se arrastam há décadas pelo Brasil.

Tanto que acompanhamos, há alguns anos, a grande ebulição social provocada pelas Jornadas de Junho, um conjunto de manifestações que se alastrou pelo Brasil após o Movimento Passe Livre liderar as principais movimentações nas metrópoles brasileiras, sobretudo Porto Alegre e São Paulo. Por mais que as manifestações tenham perdido parte de seu caráter inicial ao longo do mês de Junho de 2013, impulsionadas pela provocação da grande imprensa e dos setores contrários ao governo petista de Dilma Rousseff, a busca de direitos desse movimento foi, basicamente, a busca de direitos urbanos.

O slogan não é só pelos vinte centavos, bem como o padrão Fifa pedido para as cidades e seus equipamentos públicos (escolas, hospitais, praças etc.), foi um recado da população para mostrar como o espaço urbano das cidades brasileiras vinha apresentando sérios – e históricos – problemas. As desigualdades urbanas foram repostas no debate central junto aos tomadores de decisão. Por mais que o valor da passagem do transporte tenha baixado (ou o seu aumento revogado) em várias cidades após a pressão popular, o cenário da crise urbana brasileira pouco mudou, e as pautas de 2013 ainda estão longe dos programas governamentais executados.

Precisamos lembrar que, longe de ser espontânea ou natural, a organização do espaço urbano é resultado de intervenções de determinados grupos sociais, cujas intenções são resultantes da busca pela renda a partir da terra urbana. Há algumas décadas a academia vem se preocupando em detectar quais grupos são esses, especificando seus interesses e modos de atuação. Nossa intenção será de fazer uma releitura dessas produções, adaptando-as à realidade brasileira do século XXI. Para tanto, é necessário considerar as implicações das políticas neoliberais globalizantes e falsamente apresentadas como definidas num mercado livremente concorrencial, as quais interagem com o guarda-chuva do Estatuto da Cidade.

Com isso em mente, podemos afirmar que existe, em todos os aglomerados urbanos brasileiros, e em maior ou menor escala, uma ação política de empresários que repercute nos diversos níveis sociais, sobretudo naqueles que dialogam com o planejamento urbano. Reconfigura-se, dessa maneira, as diferentes desigualdades mesmo sob a égide do Estatuto da Cidade de 2001, normativa que, segundo preceitos democráticos, tenta regular e orientar, sem o devido sucesso, a política urbana dos municípios.

O fato de um grupo significativo estar ligado a poderosos setores empresariais e, em princípio, atuar de forma concertada, deverá permitir analisar como eles agem politicamente na confecção (ou alteração) da legislação conforme seus interesses. Isso traz à discussão na questão urbana os debates em torno do rent-seeking, amplamente difundido na Economia e na Ciência Política e que nós adaptaremos para a atual crise urbana brasileira, visando a caracterizar os movimentos de pressão, lobby, corrupção e financiamento de campanhas eleitorais que são utilizados por camadas dominantes da sociedade para influenciar os tomadores de decisão. À identificação desse processo social nas cidades denominaremos como rent-seeking urbano, argumento central de nosso trabalho. Por esses motivos, o detalhamento de 20 agentes sociais proposto nesta pesquisa ajudará na compreensão das diferentes dimensões que compõem o ato de planejar uma cidade, sejam elas políticas, econômicas ou sociais e que se cristalizam no território, enfim, no palco da reprodução da vida das crianças, dos jovens e dos trabalhadores.

Apresentaremos a problemática tendo como caso empírico o que ocorre na cidade de Joinville-SC, situada a aproximadamente 180 km da capital, Florianópolis, detentora de grande poderio econômico (é a terceira maior economia do Sul brasileiro) e mais de 560 mil habitantes distribuídos em 45 bairros que correspondem a cerca de 200 km² de área urbana. É um município que sofreu com o vertiginoso aumento populacional causado pela industrialização dos anos 1950 em diante e apresenta, como qualquer outra cidade brasileira atingida pelo modelo capitalista de urbanização, sérias desigualdades que marcam o convívio social e os campos políticos estabelecidos.

Nesses campos, notamos a forte presença de empresários locais que, marcados pelo associativismo empresarial, participam das principais esferas de poder da cidade, do estado e do país. A Associação Comercial e Industrial de Joinville (Acij) é a maior expressão da associação empresarial, reunindo, há mais de 100 anos, os principais debates e interesses dos grupos econômicos, além das aspirações políticas de seus membros camufladas em campanhas comunitárias e lobbies nos variados temas que afetam o empresariado. Existem outras fortes entidades instaladas na cidade, como a Associação de Joinville e Região para a Pequena e Micro Empresa (Ajorpeme), maior da América Latina no gênero, e a Câmara de Dirigentes Lojistas (CDL), entidade que representa os interesses do comércio, em específico. Nosso recorte caminha junto às ações da primeira, por considerar sua atuação e representação mais significativa nas questões que envolvem o planejamento urbano da cidade, bem como sua articulação com os agentes políticos envoltos no tema. Não queremos desconsiderar a importância das demais entidades, mas pretendemos deixar significativas conexões, permitindo, dessa maneira, iluminar novos olhares.

Esta obra será apresentada em quatro seções, antes das conclusões. A primeira, denominada Desigualdades sociais e o realinhamento conservador do planejamento urbano brasileiro, versará sobre a crise urbana brasileira e suas bases políticas, geradoras e mantenedoras das desigualdades sociais. Abordaremos como a urbanização está intimamente ligada à geração de renda a partir da terra urbana, ocasionando um fenômeno denominado de segregação socioespacial, amplamente debatido pela literatura, cuja sumária reapresentação encaramos como necessária para o viés teórico e empírico.

Afinal, temos um Estatuto da Cidade comemorado como grande marco legal para o planejamento urbano, buscando a justiça social e o direito à cidade, mas apresentamos índices piores do que os períodos antecessores à lei. A premissa de nossa explicação sobre esse fenômeno está no faz de contas que a gestão democrática da cidade vem sendo encarada pelos municípios brasileiros, especialmente aqueles de médio e pequeno porte. Ainda que a legislação peça mais democratização das discussões sobre o futuro das cidades, há pouco conhecimento sobre o assunto, o que reflete nas audiências, consultas e várias outras reuniões públicas estéreis, sem qualquer tipo de construção cidadã ou de consciência coletiva para a função social da cidade. O resquício tecnocrático da ditadura militar brasileira fez-se presente mesmo após a redemocratização, impactando diretamente no ressurgimento dos Planos Diretores como principal instrumento de planejamento das cidades, contrariando (ou realinhando) as demandas historicamente construídas pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU).

Antecipando a discussão que faremos com base em Carlos Nelson dos Santos, a cidade é um jogo de cartas, e as regras do jogo (ou seja, a gestão democrática da cidade) não é conhecida por todos. Colocaremos em xeque a participação institucionalizada dos Conselhos da Cidade espalhados por todo o Brasil porque, mesmo tendo suporte legal para a construção de uma política pública participativa, poucos participam por pouco conhecer as representações escamoteadas em mapas, códigos e termos referentes aos Planos Diretores, leis de zoneamento, códigos de posturas etc. E, quando há participação, notamos que somente aqueles que necessitam auferir renda da terra urbana ou os membros de uma elite profissional (advogados, engenheiros, arquitetos, urbanistas...) ocupam os espaços populares, pois são, em primeiro lugar, os principais conhecedores das tratativas.

Ao fim dessa seção, ampliaremos o debate em torno do rent-seeking urbano, demonstrando a união entre os 20 agentes sociais estudados e a classe política dominante, os quais visam à ocupação da gestão democrática da cidade e auferem renda da terra urbana com as tratativas diretas e indiretas junto às instâncias de decisão. A partir de extensa investigação bibliográfica, evidenciaremos os interesses de cada grupo analisado, e como se beneficiam da política urbana realinhando interesses e escamoteando soluções.

Num segundo momento, e com a premissa da existência do rent-seeking urbano nas cidades, aplicaremos a discussão para o município de nosso recorte empírico. Sob o título de