Las visiones sobre el desarrollo argentino

BASES PARA UN PLAN ESTRATGICO DE MEDIANO PLAZO
EN CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN / 2005 - 2015
Visiones y Escenarios
Anexo 1.
El presente documento integra las Bases para un Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin que elabora la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (SECYT) en el marco del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva. Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva Coordinador Mario Albornoz Equipo Tcnico Mario Albornoz (Coordinador) Guillermo Anll Rebeca Guber Lucas Luchilo Diego Ratto Ezequiel Tacsir Contraparte tcnica de la Direccin Nacional de Planificacin y Evaluacin de la SECYT Jorge Fontanals Alicia Recalde Manuel Mari
Presidente de la Nacin Dr. Nstor Carlos Kirchner
Ministro de Educacin, Ciencia y Tecnologa Lic. Daniel Filmus Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT) Presidente: Lino S. Baraao Directora de Planes y Programas Lic. Alicia Recalde
Secretario de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva Ing. Tulio Del Bono Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) Presidente: Eduardo Hernn Charreau Director Nacional de Planificacin y Evaluacin Lic. Jorge Fontanals
57 CAPTULO 2
9 CAPTULO 1
Contenido
Las visiones sobre el desarrollo argentino. Consensos y disensos Carlos Bianco Fernando Porta Roberto Bisang Reflexin y anlisis sobre la ciencia y la tecnologa y las viejas y nuevas ventajas competitivas del pas
77 CAPTULO 3 111 CAPTULO 4
Aspectos del comportamiento macroeconmico y algunos escenarios Daniel Heymann Carlos Moneta
Argentina en los escenarios internacionales del futuro: un modelo para armar
161 CAPTULO 5 201 CAPTULO 6 231 CAPTULO 7
Evolucin y tendencias en materia de actividad empleo y desempleo en el largo plazo Julio Csar Neffa Susana Torrado. Gilberto Gallopn
Argentina: escenarios demogrficos hacia 2025 La sostenibilidad ambiental del desarrollo en Argentina: tres futuros
PRESENTACIN
Argentina preocupa profundamente a los argentinos. Mucho se ha pensado, escrito y discutido en distintos foros acerca de la naturaleza de la crisis, sus elementos estructurales y dinmicos, su evolucin futura y los senderos abiertos para alcanzar el desarrollo con equidad. Las lneas generales de este rico capital intelectual deben ser recuperadas a la hora de imaginar estrategias. Con tal propsito, la elaboracin del Plan se inicia procurando explorar los puntos de acuerdo y de disenso sobre el desarrollo argentino, buceando en las principales propuestas formuladas en los ltimos aos por especialistas de distintas corrientes de pensamiento. Escenarios macroeconmicos Escenarios internacionales Escenarios de actividad y empleo Escenarios demogrficos. Escenarios ambientales
El enfoque adoptado para la tarea de elaboracin de las Bases del Plan Estratgico Nacional de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin ha sido el de pensar las orientaciones futuras de la poltica cientfica, tecnolgica y de innovacin en el marco de una visin integradora de los desafos de la sociedad argentina durante los prximos aos. Una mirada de este tipo debera permitir que tal poltica est dotada de una orientacin estratgica de mediano y largo plazo, basada en el consenso. Con tal fin, en un primer taller se analiz el perfil de especializacin del pas, enfatizando su relacin con la ciencia, la tecnologa y la innovacin en el marco de las nuevas y viejas ventajas competitivas. Crear una capacidad cientfica y tecnolgica propia constituye un desafo que el pas debe afrontar, bajo el riesgo de ver profundizada su crisis econmica y social. Para ello se requiere tomar decisiones de largo plazo, en razn de que: Las actividades cientficas y tecnolgicas requieren un tiempo prolongado de maduracin. Seguidamente, se identificaron aquellos escenarios que sealan las restricciones y oportunidades que deben ser tenidas en cuenta para considerar las opciones de futuro. Desde los ltimos meses de 2003 se realiz un trabajo de aproximacin a los principales escenarios contextuales surgidos del proceso de reflexin que incluy la elaboracin de documentos de expertos y su discusin en talleres convocados por la SECYT, los cuales se desarrollaron en el siguiente orden: Pensar la Argentina, como proyecto de accin, es un ejercicio de prospectiva o de mirada estratgica que cada vez con mayor frecuencia llevan a cabo aquellos pases que aciertan en la bsqueda de las alternativas ms adecuadas para sus problemas, capacidades e intereses. El esfuerzo que ha encarado la SECYT se inscribe en este tipo de prctica y trata de aprovechar las lecciones que surgen de la experiencia de otros pases. No se trata solamente de ejemplos surgidos de otros pases, sino en buena medida de la propia experiencia argentina y latinoamericana, rica en intentos de interpretar los dilemas presentes y las tendencias hacia el futuro. La elaboracin del Plan Estratgico puede ser considerada como un ejercicio de prospectiva, no en un sentido determinista de adivinar acontecimientos futuros que estuvieron inscriptos en algn destino irrevocable, sino en el sentido de una mirada estratgica, capaz de sustentar el consenso necesario para sostener polticas de largo plazo. El horizonte del conocimiento cientfico y tecnolgico se despliega con mucha rapidez, genera oportunidades y abre nuevos campos, a los que es preciso estar atentos.
VISIONES Y ESCENARIOS
En este sentido, la concepcin del Plan Estratgico supone una ruptura de las tendencias dominantes en las ltimas dcadas. Por eso, plantea como resultado de una profunda reflexin metas exigentes que slo podrn ser alcanzadas en el contexto de importantes cambios. As, el presente volumen recopila el resultado de las primeras acciones emprendidas en la formulacin de las Bases para un Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
Ciertos problemas implican restricciones (preservacin del ambiente, recursos naturales, energa, alimentacin y salud) que requieren estudios complejos y de largo plazo.
La capacidad de realizar una mirada hacia el futuro incluye una perspectiva social, ya que las propias sociedades van cambiando profundamente, en un proceso cuyo sentido y dinamismo est fuertemente influenciado por el desarrollo cientfico y tecnolgico.
Captulo 1
ndice
10 Presentacin Los disensos Las causas 11 Las visiones sobre el desarrollo argentino Consensos y disensos 12 1 - Diagnsticos 22 2 - Tendencias de cambio en los 90 Los desequilibrios
Indice
Carlos Bianco y Fernando Porta
28 3 - Ejes de debate, visiones y requerimientos al sistema CTI Las fuentes de crecimiento Las formas de regulacin y coordinacin La especializacin productiva Los agentes del proceso de acumulacin
Los ejes del debate
34 4 - Las visiones 54 Bibliografa Autrquica Neoliberal
51 5 - El sistema de CTI segn cada visin
Neo-desarrollista de base industrial Neo-desarrollista de base agraria
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El debate implcito en tales proposiciones ha sido reconstruido para la elaboracin de este documento, con la intencin de sistematizar los consensos y los disensos entre las diferentes visiones y enfoques. A este efecto, se han analizado una quincena de propuestas de muy diversa autora intelectual, seguramente no todas las disponibles, pero, muy probablemente, alta2 mente representativas del abanico de posiciones ideolgicas, tericas y polticas . El trabajo es expuesto en cuatro secciones: la enumeracin de los principales problemas identificados y el
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BUENOS AIRES, MAYO 2003.
'90 Y LA SITUACIN ACTUAL, EN CONTRIBUCIONES AL NUEVO GOBIERNO CONSTITUCIONAL, PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD),
PROGRAMA DE PLANIFICACIN ESTRATGICA DE LA SECYT.
| 1 LOS AUTORES AGRADECEN LA COLABORACIN DE LA LIC. PATRICIA GUTTI EN LA REVISIN DE LA LITERATURA Y LOS COMENTARIOS DE LOS INTEGRANTES DEL
BONVECCHI C. (EN PRENSA), ARGENTINA DESPUS DE LAS REFORMAS Y EL COLAPSO. REESTRUCTURACIN Y DESEQUILIBRIOS DEL APARATO PRODUCTIVO, EN M.
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CIMOLI Y W. PERES (EDS.), NUEVOS TEMAS EN LA AGENDA DE DESARROLLO PRODUCTIVO Y TECNOLGICO DE AMRICA LATINA, CEPAL - UNIVERSIDAD AUTNOMA DE
MXICO, MXICO / CHILE; PORTA F. Y BIANCO C., EL DEBATE SOBRE EL DESARROLLO PRODUCTIVO EN LA ARGENTINA. ANLISIS DE LAS TRANSFORMACIONES DE LOS
Suele decirse que el debate sobre los temas econmicos en la Argentina est ganado por las consideraciones de corto plazo, cuya perentoriedad condicionara tanto las preocupaciones como los esfuerzos de reflexin. Ms an, una buena parte de la profesin de economistas reconocera que lo urgente habra desplazado a lo importante. Sin embargo, aunque sin el rating y la exposicin meditica que los anlisis de coyuntura ostentan, est disponible una considerable produccin de estudios sobre el desarrollo argentino en el largo plazo y las causas de su errtica e insatisfactoria evolucin. Esta corriente de trabajos se ha acelerado desde fines de los aos '90, contemporneamente a la prdida de dinamismo y posterior colapso del rgimen econmico fundado en el programa de reformas estructurales. Generalmente, estos estudios incluyen recomendaciones de acciones y polticas destinadas a alcanzar un sendero de desarrollo sustentable.
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ESTE TRABAJO TIENE COMO ANTECEDENTES INMEDIATOS LOS SIGUIENTES ARTCULOS: PORTA F. Y
Las visiones sobre el desarrollo argentino. Consensos y disensos
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anlisis de sus causas estructurales son presentados en la primera, mientras que en la segunda se considera el impacto de las tendencias de transformacin de los '90. En la tercera se estilizan cuatro visiones normativas alternativas, en funcin de su posicionamiento en torno a diversos aspectos fundamentales y constitutivos del desarrollo econmico y social. Finalmente, en la cuarta, se incluyen algunos comentarios sobre los requerimientos hipotticos de cada una de esas visiones en relacin al sistema cientfico y tecnolgico. DIAGNSTICOS
En una perspectiva de largo plazo, la dinmica de la economa argentina presenta profundos desequilibrios internos y no menos serios desequilibrios externos, cuya permanente convivencia e interrelacin han tenido como consecuencia la generacin de una trayectoria de crecimiento no sustentable. En los diagnsticos ms difundidos sobre los problemas del desarrollo econmico argentino aparece un relativo consenso en la descripcin de sendos desequilibrios y en el reconocimiento de su influencia sobre el carcter fuertemente espasmdico de la evolucin del ingreso y los niveles de actividad y sobre su estancamiento en el largo plazo (Esquema 1).
Esquema 1: consensos sobre los problemas del desarrollo argentino

serios desequilibrios internos:
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Dinmica de largo plazo:
crecimiento no sustentable
- stop and go - no resuelve regresividad
- restriccin comercial - restriccin financiera - espiral de endeudamiento
serios desequilibrios externos:
- desigualdades de ingreso - desigualdades de acceso a bienes pblicos - insuficiencias de empleo - no sustentabilidad de economas regionales
estructura productiva desequilibrada problemas de competitividad
Causas estructurales:
fragilidad macroeconmica
Entre los desequilibrios internos, revistan como los ms importantes, i) las desigualdades en la distribucin de los ingresos; ii) las desigualdades en las oportunidades y capacidades de acceso a los bienes pblicos; iii) las insuficiencias de empleo; y iv) las desigualdades regionales y, en particular, la escasa o nula sustentabilidad de algunas economas regionales. Cabe sealar que, por un lado, estas cuatro dimensiones se retroalimentan y que, por el otro, hay tambin un consenso bastante extendido acerca del agravamiento de los niveles de desigualdad en los ltimos treinta aos, a partir del agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y en funcin de las sucesivas crisis atravesadas -originadas o gatilladas por shocks internos o externos- y de la incapacidad de las diferentes reformas y polticas implementadas para conciliar los objetivos de modernizacin con las demandas y expectativas de equidad.
Los desequilibrios externos combinan dos dimensiones: i) una restriccin de tipo comercial, y ii) una restriccin de tipo financiero. La restriccin comercial alude a la incapacidad relativa de la economa para generar por la va de exportaciones las divisas necesarias para financiar los requerimientos de la estructura productiva en las fases de crecimiento y, a la vez, los servicios y demandas vinculados a los movimientos de capital. La restriccin financiera se presenta cuando, como consecuencia de las perspectivas del desenlace de una crisis de balanza de pagos en los momentos de exacerbamiento de la restriccin comercial, el pas (en rigor, el Estado y los agentes econmicos privados) encuentra dificultades de acceso a nuevas corrientes de financiamiento internacional. Ms all de los cambios ocurridos en el largo plazo en la estructura productiva -que han modificado tanto el nivel de las divisas generadas como el de las requeridas para su funcionamiento-, hay un consenso en la percepcin de que los desequilibrios externos se han profundizado en los ltimos aos a partir del proceso de endogeneizacin del alza en las tasas de inters (va primas de riesgo crecientes) derivado de la espiral de endeudamiento y de la intensificacin de las prcticas de fuga de capitales. En el marco del antiguo modelo de sustitucin de importaciones, las fases de crecimiento de la economa provocaban invariablemente una crisis de la balanza de pagos. Dicho en otros trminos, en los perodos en los que predominaban las tendencias al pleno empleo y al crecimiento del salario real, la contracara de la solucin relativa del problema del desequilibrio interno era la precipitacin del desequilibrio externo. A su vez, la resolucin de este ltimo, generalmente a travs de una devaluacin que comprima la capacidad de absorcin domstica, impulsaba impactos recesivos y regresivos y, por lo tanto, reinstalaba los problemas de falta de equidad distributiva. Como resultado, la economa asumi una dinmica de crecimiento de tipo stop and go y los conflictos distributivos consecuentes y las diferentes estrategias desplegadas para encauzarlos, contenerlos o reprimirlos, terminaron instalando un rgimen de alta inflacin que agrav el nivel de los desequilibrios internos.
LOS DESEQUILIBRIOS
El cambio de rgimen econmico hacia el predominio de instituciones de economa abierta y mercados desregulados no modific este sendero de crecimiento espasmdico, tal como se reconoce en las diversas miradas y diagnsticos analizados. Las polticas de liberalizacin financiera permitieron aliviar de forma temporal las restricciones de financiamiento, prolongando la fase de
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crecimiento bajo condiciones de desequilibrio externo; sin embargo, no fueron suficientes para evitar la crisis consecuente ni modificaron la naturaleza de los ajustes recesivos tendientes a enfrentarla. Los movimientos de capital pasaron a ser uno de los determinantes principales del ciclo econmico y de este modo, en el marco de la volatilidad internacional y la fragilidad domstica, no slo persisti una dinmica sujeta a fluctuaciones peridicas sino que, adems, stas tendieron a volverse ms pronunciadas. Por otra parte, es evidente que, a diferencia del modelo anterior, las fases de crecimiento tampoco resuelven el problema de la regresividad, en la medida en que el desempleo estructural se mantiene mucho ms elevado y se han deteriorado la cantidad y calidad de las prestaciones pblicas LAS CAUSAS
Manifestndose una relativa coincidencia en la descripcin de estos rasgos constitutivos del desarrollo argentino y en su caracterizacin como reas problemticas principales, la hay tambin en la identificacin de sus causas estructurales o, al menos, en el reconocimiento de las fuentes de su permanencia y recreacin en el largo plazo. stas seran tres: i) una estructura productiva desequilibrada, en la que los elementos ms dinmicos aparecen como enclaves con escasa capacidad de derrame; ii) serios dficit de competitividad, tanto a nivel de firmas y sectores como de naturaleza sistmica, que califican el tipo de insercin internacional de la economa y minimizan sus efectos benficos potenciales; y iii) una macroeconoma frgil, muy vulnerable frente a eventuales shocks externos y responsable de una elevada incertidumbre estructural que alienta la vocacin cortoplacista y conservadora de los agentes econmicos. Independientemente, de la importancia relativa atribuida a cada una de estas causas en las diversas visiones que estn en el debate, la interaccin entre los tres planos suele ser considerada el nudo central del problema del desarrollo argentino. Los desequilibrios de la estructura productiva (Cuadro 1) comprenden tanto deficiencias en el tejido real e institucional como en las condiciones de governance de la misma. Es decir, aparecen, por un lado, problemas de articulacin o relacionamiento y, por el otro, problemas de configuracin. Entre los primeros, se incluyen: i) las debilidades e insuficiencias en la trama de relaciones intersectoriales y empresariales -caracterizada por la imagen de islas de modernidad
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Ahora bien, es precisamente en la determinacin de la jerarqua y de la secuencia de causalidad donde se manifiestan las diferencias de interpretacin, lo que lleva, obviamente, a la formulacin de propuestas radicalmente diversas. Es decir, si bien pueden identificarse consensos en la descripcin de los rasgos ausentes y deseables en el patrn de desarrollo y que remiten a expectativas de crecimiento y equidad, hay fuertes disensos en la evaluacin de la situacin y las responsabilidades causales en el punto de partida y en la seleccin del camino para transitar y cubrir la brecha. De todas maneras, antes de considerar explcitamente tales disensos, es posible avanzar en una descripcin ms detallada de los componentes principales de cada una de aquellas tres causas estructurales, tal como aparecen analizadas en los diversos diagnsticos. En este caso, es conveniente optar por un enfoque eclctico, con el que, ms que identificar consensos, se puedan acumular los diferentes elementos considerados en aqullos. Al mismo tiempo, de este modo se identifican diversas reas de intervencin y se genera una especie de agenda de poltica pblica al respecto.
emergentes-, que disminuyen tanto el dinamismo potencial como las posibilidades de mejoras en el nivel de calificacin de los recursos aplicados o disponibles y en los grados de eficiencia colectiva; ii) la desarticulacin y las insuficiencias del sistema de innovacin, que afectan las capacidades competitivas de las unidades productivas, a la vez que se desaprovechan recursos calificados y ofertas tecnolgicas potenciales; iii) la lgica predominante de racionalizacin microeconmica, que descuida la conservacin de recursos y capacidades estratgicas y tiende a priorizar la consecucin de incrementos de productividad a travs de mecanismos de intensificacin y precarizacin de los procesos de trabajo; y iv) la degradacin de la oferta de bienes pblicos, que lesiona la competitividad sistmica, al tiempo que debilita el sistema de formacin de recursos y margina a numerosos sectores de la poblacin del acceso a bienes esenciales. Los problemas de configuracin remiten a la estructura social de control y decisin sobre el aparato productivo y, por lo tanto, comprenden cuestiones relativas al posicionamiento objetivo de los agentes econmicos y a las modalidades y efectos de sus prcticas y estrategias. Entre stas, se destacan: i) el elevado grado de concentracin y de poder de mercado en la mayora de sectores y regiones, que permite la generacin y apropiacin de rentas extraordinarias, a la vez que diluye los beneficios potenciales de los esfuerzos genuinamente competitivos y debilita los derechos de usuarios y consumidores; ii) las desigualdades de acceso a las instituciones de apoyo y a los instrumentos de poltica pblica, que sesgan en contra de las unidades de menor tamao o poder relativo, premian prcticas espurias de influencia y consagran mecanismos de seleccin que inhiben la emergencia de nuevos actores y la movilidad social ascendente; y iii) el pre-
Cuadro 1: problemas estructurales (I)
Debilidades e insuficiencias de trama
Problemas de articulacin
Desequilibrios de la estructura productiva
Degradacin de la oferta de bienes pblicos Desigualdades de acceso a instrumentos e instituciones Predominio de prcticas rentistas y de valorizacin financiera Lgica de las decisiones de inversin Escasa insercin de SIPIs Concentracin de mercados
Aumento de productividad va intensificacin y precarizacin del empleo
Debilidades del sistema de innovacin
Problemas de configuracin
Elevado grado de transnacionalizacin
Ausencia de funciones estratgicas
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En cuanto a los problemas de competitividad, hay que distinguir los que afectan a los sectores de tradicionales ventajas naturales y los que derivan de la dbil creacin de nuevas ventajas dinmicas. Es evidente que los cambios tecnolgicos y organizacionales introducidos o madurados en los '90 en la agricultura y ganadera y algunos procesos derivados reforzaron la tradicional ventaja comparativa de la economa argentina y contribuyeron a un salto considerable de los niveles de productividad y de los volmenes de produccin. Hay consenso en que, en el marco de condiciones apropiadas, estas tendencias podran prolongarse, con el consiguiente beneficio sobre las tasas de crecimiento econmico y, en particular, sobre las cuentas externas. Con todo, el sector enfrenta restricciones de diver-
La restriccin externa (Cuadro 2) deriva de un dficit de tipo estructural en la cuenta corriente de la balanza de pagos -liderado por un saldo crecientemente negativo de los servicios reales y financieros y aumentado por el desequilibrio comercial en las fases de crecimiento-, que se agrava por la dinmica conocida como de espiral de endeudamiento. Incluye, por lo tanto, un componente de flujos de capital, afectados por problemas de volatilidad, y un componente de flujos de bienes, afectados por especficos problemas de competitividad. Los problemas originados en los movimientos de capital son de dos tipos: i) las condiciones de acceso al financiamiento internacional, por las que, en el caso argentino, a los vaivenes resultantes de los cambios de evaluacin y consideracin de los llamados mercados emergentes se suman las dificultades especficas de una economa que presenta recurrentemente problemas de solvencia externa y fiscal; ii) la naturaleza y la estrategia de los flujos de IED, que, como ya qued dicho, ms all de su eventual aporte al financiamiento de la balanza de pagos en coyunturas especficas, tienden a ser -en trminos agregados- utilizadores netos de divisas por dbil contribucin a la generacin de exportaciones y a la sustitucin de importaciones.
dominio de prcticas rentistas y de valorizacin financiera, que reducen los recursos disponibles para la ampliacin de la oferta, generalizan maniobras de evasin y elusin fiscal y son fuente de inestabilidad y volatilidad macroeconmica. El elevado grado de transnacionalizacin de la economa argentina aparece tambin como un componente problemtico especfico de la estructura productiva -no necesariamente por sus aspectos cuantitativos sino, principalmente, por las modalidades de insercin predominantes- y combina tanto cuestiones de articulacin como de configuracin. Hay un cierto consenso en que la inversin extranjera directa (IED) puede tener una contribucin positiva en trminos de ampliacin de la capacidad productiva, transferencia tecnolgica y diversificacin de exportaciones y mercados y que, en el caso argentino, las empresas transnacionales (ETs) aparecen asociadas a las actividades de mayor nivel de modernizacin. Sin embargo, esos efectos potenciales resultan debilitados por las siguientes cuestiones: i) la escasa importancia de la filial argentina en la estructura corporativa, lo que ampla la brecha entre la lgica de las decisiones de inversin privada y los eventuales requerimientos pblicos; ii) la dbil orientacin exportadora de las filiales argentinas -con la obvia excepcin de las inversiones en recursos naturales o al amparo de regmenes especficos en el MERCOSUR-, que, unida a su alta propensin importadora y de endeudamiento con fuentes internacionales, agrava la restriccin externa; y iii) la escasa o nula incorporacin de funciones estratgicas en las filiales argentinas, que debilita fuertemente su contribucin al desarrollo de capacidades tecnolgicas locales a travs de la radicacin de funciones de investigacin y desarrollo (I+D), el desarrollo de proveedores y encadenamientos y la capacitacin de recursos humanos.
sa naturaleza: i) la vigencia del viejo proteccionismo en los mercados mundiales y la emergencia de nuevas prcticas equivalentes; ii) las cuestiones de sustentabilidad ambiental y algunas debilidades del modelo productivo; y iii) el insuficiente desarrollo de algunas producciones de mayor y creciente dinamismo en el comercio mundial. Lejos de desaparecer de los mercados agrcolas y a pesar de los compromisos de reduccin asumidos en los foros multilaterales, las distintas formas de ayuda a la produccin y exportaciones y de barreras de acceso por parte de los grandes pases industrializados se mantienen, a la vez que se intentan introducir preocupaciones no comerciales y salvaguardias especiales. La tendencia de los mercados internacionales a incorporar consideraciones ambientales y de bienestar animal dentro de las buenas prcticas agropecuarias y de manufactura sugiere que ser cada vez ms difcil diferenciar los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene y seguridad. En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales debern enfrentar en el futuro inmediato el desafo de la trazabilidad y la segregacin. A su vez, los efectos ambientales de largo plazo del uso del paquete tecnolgico ms difundido en la regin pampeana no son bien conocidos. La primaca de las empresas proveedoras de semillas en la generacin y disponibilidad de informacin sobre los impactos de los transgnicos genera cierta asimetra de informacin para las autoridades reguladoras. Centrada la oferta en un paquete agronmico prediseado, el proceso de toma de decisiones sobre la siembra se ha desplazado fuertemente desde el productor al proveedor de los insumos. El modelo productivo se asienta en una elevada dependencia externa en insumos y tecnologa y se basa, principalmente, en la exportacin de commodities, crecientemente concentrados en la soja, a la vez que
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As como se reconoce que la calificacin de sus recursos humanos constituy una ventaja especfica para el desarrollo argentino en el pasado, tambin se seala su probable agotamiento en el presente, no slo en comparacin con pases como Corea y Espaa, que presentaban ndices equiparables slo dos dcadas atrs, sino tambin en el mbito regional. La brecha a favor que mostraban los indicadores de los sistemas educativo y cientfico-tecnolgico de Argentina ha disminuido aceleradamente y en algunos casos (la difusin de las tecnologas de la informacin (TI), la cantidad de posgraduados, el gasto relativo en inversiones en ciencia y tecnologa (CyT) y la propia produccin de investigacin de CyT) Brasil o Chile superan claramente los estndares argentinos. Por otra parte, se hacen evidentes el deterioro y la heterogeneidad de la calidad en los niveles de educacin bsica y los dficit del sistema de formacin tcnica, terciaria y universitaria, entre los que destaca la inadecuacin de la oferta acadmica. El sistema de innovacin se resiente de estos vicios de origen y de la desarticulacin entre sus diferentes componentes. Se verifica un muy bajo nivel de inversin total en I+D, una escasa y declinante contribucin relativa del sector privado, un muy bajo relacionamiento empresario con las entidades de vinculacin tecnolgica y los programas gubernamentales, una elevada obsolescencia en equipamiento e infraestructuras y un fuerte xodo de jvenes profesionales e investigadores. A su vez, el debilitamiento de cadenas productivas domsticas constituye un factor limitante para los procesos de aprendizaje, la demanda de recursos humanos calificados y la efectividad de los incentivos a la innovacin. El escaso desarrollo del sistema institucional de CyT limita la constitucin de competencias endgenas de las firmas y eleva los umbrales mnimos de acceso a la oferta de servicios tecnolgicos, lo que ampla la heterogeneidad estructural.
retroceden otros granos y cultivos de fuerte implantacin previa. En muchos casos la produccin se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situacin plantea importantes riesgos en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosistemas, tanto en lo relativo al mantenimiento de la fertilidad y la estructura de los suelos como a la aparicin y profundizacin de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados por la falta de una adecuada rotacin de los cultivos.
La produccin y comercializacin de productos diferenciados requieren crecientemente el cumplimiento de los sistemas de identidad preservada a lo largo de toda la cadena agroalimentaria. La participacin de Argentina en el muy dinmico comercio mundial de productos agrcolas de alto valor agregado, si bien ha crecido recientemente, es muy baja y distante de la actual capacidad de absorcin de los mercados importadores. El aprovechamiento de esta oportunidad potencial aparece limitado por un conjunto de obstculos de naturaleza sistmica, entre los que se destacan la debilidad de los sistemas de promocin de la competitividad y de la insercin internacional de las pequeas y medianas empresas (PyMEs) y de los sistemas de asistencia tcnica en productos no tradicionales. Hay un consenso relativamente extendido acerca de que la superacin a largo plazo de los desequilibrios y sus consecuencias se asocia a la creacin y fortalecimiento de ventajas competitivas dinmicas. Pero, a su vez, este proceso enfrenta diversas restricciones de carcter sistmico: i) las debilidades del sistema de calificacin de recursos; ii) las debilidades del proceso innovativo y de constitucin de redes productivas; y iii) las debilidades del desarrollo empresarial.
Es sabido que los emprendimientos en actividades en las que el conocimiento es un insumo crtico, an en sectores maduros, contribuyen particularmente a la generacin de puestos de trabajo de calidad, a la innovacin y a la renovacin de la base empresarial y productiva. Entre otros factores limi-
tantes, las debilidades de los mbitos de formacin y la ausencia de vinculacin estratgica entre las fuentes del conocimiento y los emprendedores restringen tanto estos desarrollos potenciales, como tambin la ampliacin de las experiencias de desarrollo productivo a nivel local. En particular, estos procesos requieren la generacin de una cultura de cooperacin y un espritu innovador, a efectos de maximizar las oportunidades de creacin de nuevas ventajas que brinda la cercana fsica entre los agentes, en especial de las pequeas y medianas empresas que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo. La clave de estas ventajas parece radicar en una elevada divisin social del trabajo, cuya dinmica se acelera en la medida en que se registren bajos costos de coordinacin y de informacin y se opere en un entorno competitivo no asimtrico.
La fragilidad macroeconmica, entendida como una situacin de fuerte vulnerabilidad frente a shocks externos de diversa naturaleza y responsable, a su vez, de la generacin de un ambiente de elevada incertidumbre estructural, se deriva, principalmente, de la ausencia de un cuadro fiscal sustentable y de una desenvuelta o latente (segn los diversos momentos) volatilidad cambiaria (Cuadro 3). Es importante destacar que las condiciones de inestabilidad del tipo de cambio son reconocidas en la mayora de los diagnsticos analizados, an cuando, como ocurri durante los diez aos de vigencia del rgimen de convertibilidad, se aplicara un sistema que garantizaba una paridad fija irrevocable. Por supuesto, los diagnsticos divergen fuertemente en la identificacin de las fuentes principales de presin sobre el tipo de cambio en este ltimo perodo; para algunos, la responsabilidad resida en la inconsistencia de las polticas macroeconmicas, especialmente la fiscal; para otros, en cambio, las inconsistencias estaban en los incentivos a la asignacin de recursos implcitos en el cuadro general de reformas o en la dinmica de productividades relativas de los sectores transables y no transables.
Cuadro 3: problemas estructurales (III)

Peso de la deuda pblica
macroeconmica
Fragilidad
Alta incertidumbre
estructural Vulnerabilidad ante shocks externos
Sustentabilidad fiscal
Nivel y modalidad de gasto Administracin tributaria Inequidad Evasin

Situacin fiscal
Volatilidad cambiaria
Expectativas inflacionarias Movimientos especulativos
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De hecho, en el plano macroeconmico y, ms en particular, en el fiscal, se reconoce generalizadamente la existencia de un desequilibrio no sustentable y, por lo tanto un esquema inconsistente de gastos e ingresos, pero las interpretaciones sobre el origen de esta inconsistencia tienden a polarizarse sobre uno u otro lado del presupuesto pblico. En este marco, pueden sintetizarse los siguientes reas o factores problemticos: i) el peso de los servicios de la deuda pblica, que, estando predominantemente nominada en divisas, genera el llamado problema de la doble transferencia, requiere una creciente desviacin de fondos con ese propsito y rigidiza la estructura del presupuesto; ii) la estructura y modalidades del gasto pblico remanente, que cobija fuertes ineficiencias de asignacin e implementacin e instala o impone un esquema de transferencias no convalidado socialmente; iii) la estructura y modalidades de recaudacin tributaria, distorsionada por la reiteracin de prcticas de emergencia tendientes a garantizar la percepcin rpida y fcil y, al mismo tiempo, basada en criterios de carcter regresivo; y iv) las ineficiencias de la administracin tributaria, que permiten y facilitan las maniobras de elusin y evasin, sesgando la presin fiscal contra los consumidores, los asalariados y otros perceptores de ingresos fijos. LOS DISENSOS
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Los recurrentes perodos de alta inflacin, el infradesarrollo de un mercado domstico de capitales, el predominio de las prcticas de valorizacin financiera y los propios marcos regulatorios que contornaron la liberalizacin financiera dieron por resultado un extendido y profundo proceso de dolarizacin de la economa argentina. En estas condiciones, la volatilidad cambiaria es doblemente perjudicial: por un lado, es fuente de inestabilidad de los precios internos, reproduce presiones inflacionarias y altera arbitrariamente la estructura de precios relativos; por el otro, modifica aleatoriamente los valores patrimoniales y genera transferencias entre diferentes actores, segn sea su posicin de activos. As, tanto las seales de precios como los horizontes de rentabilidad de los proyectos de inversin se tornan difusos, ampliando la incertidumbre y desalentando las decisiones de inversin. Pueden identificarse tres factores por detrs del problema de la volatilidad cambiaria: i) la propia situacin de no sustentabilidad fiscal, que pone presin sobre la demanda de divisas y debilita la confianza sobre la moneda domstica; ii) la formacin de expectativas inflacionarias, cuya concrecin se facilita por el alto grado de concentracin de la oferta y que estimula la huida hacia la divisa como reserva de valor; iii) los ataques especulativos, facilitados por la amplia liberalizacin de los movimientos de capital.
Qued dicho que en la enumeracin de las principales manifestaciones de los problemas del desarrollo argentino, as como en la descripcin de sus principales causas estructurales aparece un relativo consenso entre las diferentes concepciones analizadas, las que, sin embargo, abarcan una muy amplia franja del espectro poltico e ideolgico argentino. Ahora bien, es precisamente en el diagnstico sobre el origen ltimo de tales problemas y sobre la dinmica que vincula causas y efectos donde las distintas visiones difieren significativamente. En ltima instancia, estas diferencias remiten a la concepcin sobre los objetivos del desarrollo y las vas para alcanzarlo. Por ello es que, tal como se analiza en posteriores apartados de este documento, se formulan y estn en el debate propuestas francamente diversas para enfrentar un conjunto de problemas y dficit comnmente relevados y reconocidos por la mayora de los autores e instituciones.
A partir de estos criterios, es posible identificar tres grandes corrientes explicativas, alineadas segn la jerarqua que es otorgada en la consideracin de los problemas estructurales: una que pone el centro de la problemtica en los aspectos de fragilidad macroeconmica, especialmente en los problemas de sustentabilidad fiscal; otra que focaliza los dficit principales en los problemas de (falta de) competitividad de la economa; y una tercera que se centra en los desequilibrios de la estructura productiva y social, principalmente en las desigualdades entre diversos actores del proceso. Estos tres focos diferentes implican sendas concepciones alternativas sobre las reas en las que la accin pblica debe operar, es decir, sobre las respectivas prioridades de poltica.
A efectos de presentar estilizadamente los disensos en el diagnstico y, de ese modo, preparar el terreno para la identificacin y el anlisis de las diferentes visiones normativas, es conveniente introducir tres dimensiones comparativas (Esquema 5). La primera remite a la jerarqua con que los problemas son presentados: en lneas generales, suele haber alguno indicado como el ms importante y, por lo tanto, el que define las prioridades de intervencin y cuya resolucin se convierte en la condicin necesaria para destrabar el proceso. La segunda dimensin a considerar es la dinmica de causalidad que explicara tanto la aparicin de los problemas principales como su reproduccin: aqu es donde suelen definirse las modalidades de intervencin. La tercera alude a la responsabilidad ltima en la explicacin del desarrollo ausente: esta dimensin remite a las teoras ms generales que fundamentan el anlisis, diagnstico y las propuestas de accin.
Cuadro 4: los disensos sobre el diagnstico

nfasis en
Para la primera concepcin, las inconsistencias del sistema fiscal (lo que, ms all de ineficiencias tcnicas, alude a la falta de consenso social sobre un esquema viable de transferencias intersectoriales) y las intervenciones distorsivas sobre los precios correctos de la economa son las causas-madre de los problemas del desarrollo. La responsabilidad principal estara, entonces, en las
Jerarqua
Sustentabilidad Problemas de fiscal competitividad
Desequilibrios estructurales (desigualdades)
Causalidad
Estructura de Asimetra Intervenciones precios Asimetras en la distorsivas en relativos de acceso y relacin los precios (productividad) acumulacin capitalcorrectos inadecuada trabajo Fallas de gobierno Fallas de mercado Sistema social
Responsabilidad
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Para la tercera concepcin, finalmente, los diversos desequilibrios de la estructura econmica y social acumulados en las fases previas constituyen el corazn del problema; tanto la restriccin externa como la fragilidad macroeconmica seran elementos coadyuvantes para la agudizacin de los desequilibrios internos, pero, a la vez, un producto de los mismos. De acuerdo con esta concepcin, las desigualdades sociales y regionales seran la fuente principal de la falta de dinamismo de la economa y, por lo tanto, la razn ltima de los problemas de falta de competitividad y de sustentabilidad macroeconmica. Ahora bien, compartiendo este punto de partida explicativo, hay tambin algunas diferencias fundamentales entre diversos diagnsticos en relacin con el tipo de asimetras sociales que se resaltan. De un lado, aparece un nfasis en las desigualdades al interior de las fracciones del capital; se pone el eje, fundamentalmente, en las asimetras en los poderes relativos de acumulacin y en el acceso a los instrumentos y las oportunidades, lo que remite, una vez ms, a fallas de mercado especficas y a la necesidad de la intervencin poltica para solventarlas. Del otro, la raz del problema es situada en las caractersticas y la asimetra de la relacin capital-trabajo; en este caso es el conjunto del sistema social el que queda cuestionado. TENDENCIAS DE CAMBIO EN LOS '90
fallas de gobierno y en las interferencias sobre los mecanismos de asignacin y seleccin por el mercado, lo que llevara a los dficit de competitividad. El ordenamiento macroeconmico y la desregulacin de los mercados seran las intervenciones claves para que las seales de precios relativos -tal como se originan por la dotacin de factores disponible- orienten las estrategias de los agentes econmicos, de modo de que stos maximicen sus respectivos objetivos y comportamientos. Esta racionalidad sera suficiente para que el potencial de desarrollo se desplegara sustentablemente. En la segunda concepcin el nfasis est puesto en la insuficiente capacidad competitiva de la estructura econmica, lo que genera y reproduce permanentemente una restriccin externa que condiciona y limita el sendero de crecimiento y desarrollo. Esta insuficiencia, a su vez, sera la causa de la fragilidad macroeconmica y de la incapacidad de la estructura econmica para utilizar plena y apropiadamente los recursos disponibles. Los dficit de competitividad responderan a la perpetuacin de un incorrecto patrn intersectorial de asignacin de recursos, en lnea con una estructura de precios relativos que no dara cuenta de las diferencias de productividad entre los sectores basados en ventajas naturales y el resto de las actividades. Por consiguiente, la responsabilidad principal estara en diversas fallas de mercado (imperfecciones competitivas, externalidades, barreras a la innovacin) que debilitan la dinmica de crecimiento y las posibilidades de diversificacin productiva a largo plazo. La misin de la poltica pblica sera, precisamente, intervenir en el esquema de asignacin de recursos para corregir aquellas fallas estructurales, mejorar el perfil de insercin internacional y maximizar el producto potencial.
2.
La ltima oleada de transformaciones de la estructura productiva argentina ha tenido como marco y molde al conjunto de incentivos explcitos o implcitos en el amplio programa de reformas estructurales implementado desde principios de los '90 y en la estructura de precios y rentabilidades relativas resultante, principalmente, del rgido anclaje cambiario instrumentado por el plan de convertibilidad (Esquema 2). La apertura comercial -reforzada en el plano regional con la constitucin del MERCOSUR-, la privatizacin masiva de empresas y servicios pblicos y la progresiva desregulacin de los mercados de bienes, servicios y factores constituyeron el corazn de las reformas y las principales seales estratgicas sobre el proceso de asignacin de re-
cursos para los actores privados. La adopcin y el sostenimiento de un tipo de cambio nominal fijo -cuyo nivel en el punto de partida es reconocido como apreciado respecto de los predominantes en los aos '80- y el ingreso permanente de fondos externos -a travs de IED, colocaciones en cartera o endeudamiento- llevaron a que ese proceso se desenvolviera de ah en ms en condiciones de fuerte rezago cambiario. Esta configuracin particular de polticas econmicas y su contexto de aplicacin generaron un conjunto de sesgos decisivos para el proceso de reestructuracin productiva. En primer lugar, implic un sesgo en contra de la produccin de bienes internacionalmente transables -penalizados relativamente por la apertura a las importaciones y la apreciacin de la moneda- y a favor de la expansin de los servicios -facilitada por los incentivos acumulados en el proceso de transferencia de los activos pblicos y la proteccin natural implcita en su carcter de productos no comercializables-. En segundo lugar, instal un proceso de relativo abaratamiento del capital -estimulado por el acceso irrestricto al equipamiento importado y a abundantes fondos internacionales-, con respecto al costo domstico de la mano de obra -gravado, en trminos internacionales, por la situacin de atraso cambiario-. Ambos sesgos tendieron a favorecer el desarrollo de aquellas actividades ms intensivas en capital y relativamente protegidas o cercanas a las ventajas naturales.
Esquema 2: diagnstico del sector productivo

Convertibilidad
Polticas y Reformas
Sesgo antitransables Abaratamiento relativo del capital Segmentacin de Ingresos Ampliacin del mercado regional Permanencia de Incertidumbre ----------------------Incentivos redundantes Ausencia de quid pro quo Ausencia de consideraciones sistmicas Dficit de diseo, coordinacin e implementacin
Post-convertibilidad
Tendencias de cambio
Tendencias de Especializacin Ventajas naturales Mercados cautivos Servs. p/ altos ingresos Lneas de Cambio Tecnolgico Procesos ahorradores de mano de obra Renovacin tecnologa de producto nfasis en tecnologa incorporada nfasis en cambio organizacional Ajuste Micro Modernizacin heterognea Apertura de la funcin de produccin Racionalizacin de planteles Intensificacin del proceso de trabajo Persistencia de estrategias rentistas Lneas de Reestructuracin Patrimonial Centralizacin del capital Concentracin de mercados Fuerte transnacionalizacin Dinmica de F&A Escasa internacionalizacin de firmas argentinas
Resultados
Tendencias recientes
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aumento del nivel de productividad Restriccin externa creciente Degradacin del mercado de trabajo Coexistencia de sobre-inversin y sub-inversin Debilitamiento de la trama productiva Escasos spillovers
Insuficiente
incremento de la capacidad utilizada Sustitucin en livianos y maduros Dbil rebote de exportaciones Ausencia patrn sustentable de financiamiento Incertidumbres marcadas Elevada elasticidad producto empleo
Reactivacin por
En este marco, la poltica industrial -en sentido amplio- estuvo sometida a una tensin entre dos fuerzas contrapuestas. De un lado, una retrica y una prctica general basadas en mecanismos mercantiles de libre asignacin. Del otro lado, intervenciones puntuales para favorecer discrecionalmente a determinados actores de una cadena productiva (el proceso de privatizaciones y la poltica automotriz, por ejemplo) o para lidiar ocasionalmente con alguno de los desequilibrios que el mismo proceso de reformas iba generando (las llamadas devaluaciones fiscales o el Rgimen de Especializacin Industrial, por ejemplo). En este contexto, no debe extraar que la poltica industrial, ah donde existi de modo explcito o implcito, se caracteriz por una combinacin del otorgamiento de incentivos redundantes, la ausencia de quid pro quo, la ausencia de consideraciones sistmicas y de trama productiva, la asimetra de oportunidades de acceso para los agentes menos concentrados y, en general, fuertes dficit de diseo, coordinacin e implementacin. Es decir que el cuadro macro, las propias polticas implementadas y sus condiciones especficas de aplicacin modelaron un proceso de cambio estructural que, en parte, reforz algunas tendencias que ya venan manifestndose desde el quiebre del antiguo proceso de sustitucin de importaciones basado en la ampliacin del mercado interno para bienes finales, en parte recre ventajas afirmadas en la dotacin de recursos naturales y en parte desarroll actividades y dinmicas novedosas, especialmente en el sector de servicios pblicos y privados. De este modo, el patrn de inversiones y las tendencias de especializacin del aparato productivo argentino que predominaron en los '90 se basaron fundamentalmente en la explotacin de viejas y nuevas ventajas naturales, en el aprovechamiento de mercados cautivos abastecidos, en general, en condiciones monoplicas y en el desarrollo de servicios orientados al consumo de altos ingresos. El sector agrcola pampeano se transform de la mano de un acelerado cambio tecnolgico y organizacional que, alentado por la nueva estructura de precios relativos y sumado a la tradicional fertilidad natural de las tierras en explotacin, gener un importante salto en los rendimientos y la productividad. Dicha transformacin, ya insinuada a finales de los '80, se bas en la difusin de la mecanizacin en gran escala, de la utilizacin intensiva de agroqumicos, de la introduccin de nuevas variedades genticas y de la adopcin de nuevas tcnicas de preparacin, siembra y cultivo, as como en el desarrollo de nuevos agentes especializados en diferentes etapas del proceso (red de servicios especializados) que revolucionaron la organizacin del proceso productivo a
Los problemas de competitividad asociados a esta configuracin fueron tratados en su momento con medidas que comprometieron crecientemente la solvencia fiscal (reduccin de aportes patronales al sistema previsional, incremento de reembolsos impositivos y otros subsidios a las exportaciones). Dado el esquema cambiario y en ausencia de un crecimiento sostenido y compensador de la productividad, la mejora de los niveles de competitividad requera una deflacin de precios y salarios, evidenciada fuertemente a partir de 1998. A su vez, el ingente desplazamiento de mano de obra, especialmente despus del primer tercio de la dcada de los '90, deterior el gasto agregado domstico. En este sentido, el cuadro macroeconmico instal una paradoja perversa para las fuentes de dinamismo: por un lado, costos relativamente elevados de la mano de obra en trminos internacionales y, por el otro, bajo poder adquisitivo de sus remuneraciones en el plano local. A su vez, el proceso resultante de distribucin de ingresos acentu el carcter regresivo que arrastraba desde mediados de los aos setenta, profundizando las desigualdades y generando un marcado proceso de segmentacin del consumo y de los mercados.
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El avance de la incorporacin de modernas tecnologas de proceso (especialmente, de automatizacin) encontr cierto lmite en las escalas de produccin instaladas, pero tuvo, de todas maneras, un fuerte impacto negativo directo sobre los niveles de empleo. Los beneficios de la renovacin de productos y modelos para los consumidores y usuarios fueron importantes, pero, en tanto sta se bas en la importacin llana por parte de las filiales de los esfuerzos de desarrollo de producto realizados en otros puntos de la corporacin, se limit el desarrollo de esas actividades en el pas y la posibilidad de competencia de los productores locales. La importacin irrestricta de bienes de capital fue el motor principal de la transferencia tecnolgica y de la modernizacin del equipamiento en el perodo, pero, al mismo tiempo, desalent las capacidades de produccin y, ms en general, de I+D instaladas localmente. Por ltimo, los cambios organizacionales implementados, si bien tendieron a incorporar nuevas modalidades de gestin a nivel de las firmas, se centraron mucho ms en la racionalizacin de actividades y en la incorporacin de tcnicas motivacionales, que en la difusin de estructuras participativas y de autoaprendizaje.
La produccin de petrleo, gas y derivados y la gran minera metalfera (cobre y oro, esencialmente) constituyen los ejemplos de la especializacin en nuevas ventajas naturales, en este caso promovida por las reformas de privatizacin de empresas y reas de explotacin y de desregulacin de precios y condiciones de acceso, amn de un conjunto de incentivos fiscales tendientes a reducir los costos de inversin y operacin y los riesgos de explotacin en el largo plazo. Por su parte, las inversiones en el rea de servicios pblicos, reguladas por las modalidades de privatizacin adoptadas, se beneficiaron fuertemente de las condiciones de demanda postergada existentes en el punto de partida, por los incentivos a corto y largo plazo establecidos en los esquemas de transferencia de los activos, por las caractersticas de cautividad y ausencia de competencia en los mercados respectivos y por la laxitud de los marcos regulatorios. En cierto sentido, varias de estas caractersticas explican tambin las lneas de redefinicin del sector automotriz (la vedette del perodo en el sector industrial), si bien, en este caso, el eje fue puesto en el aprovechamiento del protegido mercado regional del MERCOSUR. Finalmente, de la mano del comentado proceso de concentracin y segmentacin de los ingresos, se desarroll una demanda solvente para la localizacin de servicios (inmobiliarios, comerciales, financieros, educativos y sanitarios) orientados al consumo de altos ingresos.
En el resto del aparato productivo la redefinicin del patrn productivo sectorial fue tambin acompaada por la adopcin de cambios tecnolgicos significativos, impulsados fundamentalmente por la apertura comercial y los cuantiosos flujos de IED ingresados en los sectores ms dinmicos. Dejando de lado ciertas particularidades sectoriales, la trayectoria ms generalizada del proceso de cambio tecnolgico se afirm en las siguientes lneas: i) la incorporacin de procesos ahorradores de mano de obra; ii) la renovacin acelerada de la tecnologa de producto; iii) el nfasis en la adopcin de tecnologa incorporada; y iv) el nfasis en la implementacin de procesos de cambio organizacional. Por supuesto, el desarrollo de cada una de estas lneas asumi formas idiosincrsicas y gener impactos particulares sobre la estructura productiva y de gestin.
nivel de las explotaciones individuales. Este proceso de modernizacin acelerado permiti, a su vez, extender la frontera agrcola, por lo que los niveles de produccin se beneficiaron de la mayor cantidad de recursos explotados y del incremento sustancial en los rindes. Cabe sealar que este proceso se concentr especialmente en las oleaginosas y, en menor medida, en los lcteos, por lo que tambin se produjo un cambio en la composicin tradicional de la oferta del sector.
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Este conjunto de tendencias y elementos de la reconversin productiva ms reciente confluyeron para impulsar tambin un proceso de fuerte reestructuracin patrimonial que, nuevamente, acentu algunas de las lneas que venan desarrollndose desde mediados de la dcada del '70, a la vez que present otros rasgos novedosos y de fuerte impacto sobre las perspectivas de desarrollo futuro. Entre los primeros, hay que sealar la profundizacin del proceso de centralizacin del capital y de concentracin de mercados, que tuvo como contrapartida -principalmente en el sector industrial- la desaparicin de numerosas firmas independientes, ya sea por haber salido definitivamente del negocio o por haber sido absorbidas o fusionadas. Siendo relativamente generalizado, este proceso afect en mayor medida al segmento de pequeas y medianas empresas, las que, a sus tradicionales problemas de financiamiento de las inversiones y del capital de giro, sumaron en esta dcada importantes dficit de informacin y gestin para operar en condiciones de economa abierta y ms expuestas a la competencia de las importaciones. Entre las aristas novedosas de la reconfiguracin empresarial revista, obviamente, la desaparicin prcticamente completa de las empresas estatales en la industria y los servicios pblicos y de una buena parte de los bancos nacionales y provinciales, transferidos a propietarios privados domsticos o extranjeros, o a un consorcio mixto, segn los casos. Ahora bien, el proceso de extranjerizacin de activos y empresas excede largamente al proceso de privatizaciones y se ha extendido a la gran mayora de los sectores productivos, constituyndose, probablemente, en uno de los rasgos ms significativos y especficos del proceso de reestructuracin econmica. De acuerdo con los indicadores usuales (participacin en las ventas, control de activos o patrimonio),
Hay algunos rasgos generalizados en el proceso de reestructuracin a nivel de las firmas que son representativos del perodo. Entre stos, cabe citar: i) la apertura de la funcin de produccin y oferta, tanto por la incorporacin de insumos y componentes importados, como por la ampliacin de la gama de productos finales; ii) la racionalizacin y achicamiento de los planteles de personal, en muchos casos sacrificando capacidades estratgicas para el desarrollo a largo plazo de la empresa; y iii) la intensificacin de los procesos de trabajo, degradando la calidad de la relacin laboral. A partir de este accionar, los niveles de capacidad ociosa del perodo previo a la implementacin de la convertibilidad y las reformas posibilitaron que la posterior explosin de la demanda fuera satisfecha a travs de incrementos en la productividad, los que, en la primera fase de crecimiento derivaron de los aumentos de producto. En la siguiente fase de crecimiento, si bien continu el proceso de reduccin del empleo y las horas trabajadas en la mayora de las actividades, la evolucin de la productividad sectorial respondi ms directamente al patrn predominante en el proceso de asignacin de inversiones.
Aunque stas han sido las tendencias principales y ms generalizadas del proceso de reestructuracin, el ajuste a nivel microeconmico dist de ser homogneo. Ms all de los atributos endgenos que perfilaron a cada empresa, las razones principales de sus diferencias relativas de conducta y desempeo se originaron fundamentalmente en las formas de competencia predominantes y el dinamismo de su respectivo mercado, en su capacidad de financiamiento o acceso al crdito y en sus condiciones de acceso a los instrumentos de promocin o proteccin discrecionalmente administrados. En consecuencia, la modernizacin del aparato productivo revela fuertes heterogeneidades inter e intrasectoriales y, an cuando se generaron bolsones y nichos productivos prximos al estado del arte internacional, la dinmica del proceso llev a un debilitamiento importante del entramado industrial.
El quiebre a finales del 2001 del rgimen macro abre algunos interrogantes sobre la capacidad de respuesta del aparato productivo -modelado fuertemente en las condiciones previas- a la nueva situacin de precios relativos y condiciones de competencia que tienden a instalarse. En principio, algunas cuestiones merecen fuerte atencin: i) la coexistencia de sobre-inversin relativa en algunos sectores y de insuficiente capacidad instalada en otros, en un contexto de pronunciada baja del coeficiente de inversin total durante los cuatro aos de recesin; ii) la debilidad del entramado productivo interno, no slo en trminos de cantidad y calidad de oferta disponible, sino tambin en las interrelaciones bsicas del sistema nacional de innovacin; iii) la presencia de rigideces tecnolgicas, cuya rpida superacin se dificulta en el nuevo contexto de precios relativos; iv) la reduccin y hasta desaparicin de planteles de personal de alta calificacin. Las inversiones predominantes en la dcada anterior se basaron en las tendencias de la demanda domstica en las dos fases cortas de auge, en el elevado poder adquisitivo en moneda internacional de dicha demanda y en la disponibilidad de acceso casi absoluta a importaciones baratas. No debera esperarse que el ajuste del aparato productivo a un cuadro inverso en esos factores determinantes -reasignando recursos y reorientando ofertas- fuera necesariamente automtico, dado las rigideces estructurales que se consolidaron en paralelo al desarrollo del modelo previo.
la economa argentina se encuentra en la actualidad entre las ms transnacionalizadas del mundo, con la particularidad de que este proceso se ha desarrollado dentro de un horizonte temporal relativamente breve. Las comentadas tendencias de especializacin predominantes se corresponden muy prximamente con el patrn de IED registrado. A lo largo de la dcada los '90 se advierten tres oleadas de IED sucesivas: i) las dirigidas al proceso de privatizaciones y a la explotacin de ventajas naturales; ii) las dirigidas a ciertos segmentos especficos de la industria manufacturera; y iii) las dirigidas al segmento de servicios privados. Parte importante de estos flujos de inversin se materializaron a travs de fusiones y adquisiciones (F&A) de empresas locales, en un proceso dinmico que implic la extensin progresiva del control de los paquetes accionarios. Adems de los incentivos especficos que se han establecido para la atraccin de empresas extranjeras, la liberalizacin comercial y financiera, la integracin regional y el seguro de cambio implcito en el rgimen de la Convertibilidad establecieron reglas de alcance general que favorecieron relativamente a las ventajas de propiedad de este tipo de firmas. Al mismo tiempo, las tendencias de crecimiento de la demanda interna en los perodos 1991-1994 y 1996-1998 deben haber alentado proyecciones optimistas sobre la solidez del esquema en vigencia y su dinamismo futuro. Hasta aqu, el cambio ms sustantivo operado en las reglas del juego econmico despus del estallido de la crisis ha sido la modificacin de los precios relativos a favor de los bienes y servicios transables y de los procesos trabajo-intensivos. En este contexto, tienden a resultar relativamente ms favorecidas (o menos perjudicadas) las empresas y actividades orientadas principalmente hacia los mercados externos, las que concentran sus acciones en mercados cautivos (ya sea por regulaciones estatales, por constituir monopolios naturales, por la existencia de un elevado tipo de cambio real y fuertes barreras al comercio), las que explotan o industrializan recursos naturales y las que exhiben un mejor perfil financiero. En estas condiciones, resulta lgico que la recuperacin del nivel de actividad se asiente sobre la base de una expansin de las exportaciones y de un renacimiento del proceso de sustitucin de importaciones. Ahora bien, mientras no
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En esta presentacin introductoria de los ejes de discusin se intenta sintetizar y resumir el conjunto de las alternativas y opciones presentes en cada uno de ellos, de modo de facilitar una posterior estilizacin de las macro-visiones percibidas en las diferentes propuestas analizadas. De ninguna manera hay un propsito de sugerir variantes dicotmicas absolutas, sino, ms bien, resaltar los nfasis. En la actualidad el debate no parece vertebrarse alrededor de opciones excluyentes en muchas de las cuestiones que se presentan a continuacin, como, por ejemplo, el enfrentamiento entre empresas nacionales o extranjeras o entre PyMEs y firmas de gran tamao, el desarrollo industrial versus el agropecuario; la regionalizacin o la globalizacin, la disyuntiva entre Estado o mercado, sino que, en general, son entendidos como elementos complementarios y necesarios de cualquier estrategia de desarrollo. Sin embargo, en la generalidad de las propuestas se advierte un nfasis mayor en algunos caminos o vas de crecimiento y desarrollo que sobre otros, lo que permite la construccin de senderos alternativos. Finalmente, es alrededor de tales nfasis que pueden alinearse los consensos y disensos, tal como se ver en la seccin siguiente. LAS FUENTES DE CRECIMIENTO
3.
se avance en las cuestiones de poltica macroeconmica pendientes, las estrategias empresarias tendern a definirse y organizarse, en general, en torno a comportamientos caracterizados como de esperar y ver. LOS EJES DEL DEBATE EJES DEL DEBATE, VISIONES Y REQUERIMIENTOS AL SISTEMA DE CTI
La evaluacin de los consensos y disensos en torno a las propuestas y las estrategias de desarrollo requiere la definicin de algunos ejes principales que permiten diferenciar las macro-visiones existentes. Estos ejes deben ser idneos para sistematizar y racionalizar el debate implcito. En funcin de las cuestiones planteadas en el diagnstico previo y de la identificacin de los aspectos constitutivos de un modelo de desarrollo, se han seleccionado cuatro ejes: i) las fuentes de crecimiento y los factores que lo orientan; ii) el tipo de especializacin productiva; iii) los modos de regulacin y coordinacin del proceso de asignacin de recursos; y iv) la naturaleza de los agentes econmicos lderes. Estos ejes remiten a las siguientes cuestiones, respectivamente: i) los problemas de la distribucin del ingreso; ii) los problemas de la insercin internacional y del empleo; iii) la distribucin de funciones entre el Estado y el mercado; y iv) la configuracin empresarial. En torno de este eje, se presentan y discuten las variables o conjuntos de variables escogidas por las distintas propuestas para que sean las locomotoras de la economa. En tal sentido, se trata de indagar sobre la fuerza que haga posible y sustentable al proceso de crecimiento, haciendo referencia fundamentalmente a los componentes y orgenes de la demanda en donde encontrar destino el creciente producto de la economa. Al mismo tiempo, cada una de las opciones propuestas trata de forma implcita el modo en que el producto ser distribuido en-
En principio, y de forma muy estilizada, se identific para cada una de las propuestas si el origen geogrfico de la demanda es el mercado interno o el externo (exportaciones), o un mix entre ambos con cierto nfasis (o no) en alguno de ellos. En caso de que el factor de empuje de la economa est colocado en el mercado interno, se intent indagar respecto al componente principal de la demanda, sea este el consumo o la inversin en capital. Respecto del consumo interno como factor expansivo, se verific a qu tipo de demanda de bienes de consumo se refieren las propuestas: si se trata de una extensin horizontal de la demanda, a partir de un proceso de redistribucin que favorezca a los sectores de poblacin de menores ingresos, o de una profundizacin vertical de la demanda, apoyada en un proceso segmentacin de ingresos y mercados y preferentemente orientado por la diferenciacin de productos en distintos nichos. En el caso de la inversin como motor principal del estmulo de la demanda, se la discrimin segn su origen, teniendo esta cuestin fuertes implicancias sobre la dinmica de crecimiento. A este respecto, la indagacin remite al tipo de regulacin recomendado para la IED.
tre los distintos sectores de la economa, quienes participarn, en un segundo momento, de la retroalimentacin del proceso como nuevos factores de demanda, contribuyendo as a la dinmica de crecimiento. A ese respecto, tal como muestra el Esquema 3, se intenta determinar el nfasis que las distintas mociones ponen sobre cuestiones tales como el origen geogrfico de la demanda o el segmento de mercado al cual apuntar, teniendo en cuenta su dinamismo o su conveniencia estratgica.
Esquema 3: fuentes de crecimiento

Origen de la demanda
En el caso de las propuestas ms centradas en una estrategia de crecimiento orientada o liderada por las exportaciones, se trata de distinguir los mercados o destinos a que se hace referencia, ya que, en lneas generales, las propuestas incluyen recomendaciones sobre la naturaleza de la insercin internacional y, principalmente, sobre los socios comerciales y los mbitos de negociacin preferidos. En esta direccin, la atencin est puesta en discernir los nfasis sobre una evenConsumo Inversin
Demanda Horizontal Demanda Vertical Nacional IED
Mercado interno
Exportaciones
MERCOSUR
Acuerdos bilaterales
Apertura unilateral
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tual profundizacin del MERCOSUR (lo que remite a su utilizacin como un mercado ampliado a efectos del aprovechamiento de economas de escala y especializacin para, en un segundo momento, abrir en mayor grado la economa al resto del mundo), o sobre la negociacin de acuerdos preferenciales de comercio con otros pases o bloques (a efectos de aumentar la vinculacin econmica y financiera con economas relativamente ms desarrolladas), o bien sobre una estrategia ms general de apertura unilateral e indiscriminada. LA ESPECIALIZACIN PRODUCTIVA
Si bien es cierto que parece haberse superado la antigua y tradicional discusin sobre la mayor conveniencia para la Argentina entre la especializacin en productos agropecuarios -en los que se dispone de evidentes ventajas comparativas estticas- o en productos industriales -con el objetivo explcito de enfrentar el deterioro tendencial de los trminos de intercambio, lograr un mayor desarrollo tecnolgico y crear nuevas ventajas competitivas en forma dinmica-, las diferentes propuestas evaluadas, al tiempo que propenden a un desarrollo sectorialmente integrado, ponen un claro nfasis en la prioridad, la conveniencia o, ms explcitamente, la necesidad de promocin de determinados segmentos y actividades. Esto implica que, de un modo u otro, las diversas visiones prefiguran un perfil productivo especfico y deseado, lo que orienta tanto el tipo de mecanismos preferidos para inducir el proceso de asignacin de recursos como la estructura ocupacional y de calificaciones requerida.
Esquema 4: especializacin productiva

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Tipo de oferta
Ventajas naturales o ya adquiridas Commodities Sectores maduros Low-tech Salarios bajos High-tech Salarios altos Productos diferenciados Creacin de nuevas ventajas (dinmicas) Productos diferenciados Sectores nuevos
La segunda opcin (generacin de ventajas dinmicas) conduce a una especializacin centrada en productos diferenciados, orientada a mercados menos establecidos y con menores barreras a la entrada, cuyas formas de competencia se caracterizan por la concurrencia no-precio, la necesidad de introducir innovaciones y un esfuerzo continuo en la mejora de las capacidades de la economa (upgrading productivo). Se trata, en general, de sectores nuevos y con un terreno relativamente frtil para el posicionamiento a escala internacional, en la medida que los requerimientos de calidad y eficiencia productiva puedan ser sostenidos en el largo plazo. De todas maneras, en cualquiera de los dos senderos de especializacin, las opciones por las gamas de baja o alta tecnologa parecen abiertas. Esta eleccin (explcita o implcita en las diferentes propuestas) est sesgada, fundamentalmente, por la estrategia recomendada en trminos de empleo, calificaciones y nivel salarial de la economa y por las preferencias sugeridas respecto de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin. LAS FORMAS DE REGULACIN Y COORDINACIN
En el caso de la primera opcin (especializacin en productos basados en ventajas naturales o ya adquiridas), se abren dos senderos de expansin posibles. Esta bifurcacin remite a una va especializada en productos commoditizados -sean estos agrcolas o industriales-, o a otra alternativa concentrada en la incorporacin de mayor valor agregado y diferenciacin de los productos tradicionales, de modo de evitar la competencia por precio como variante exclusiva y de atender a mercados ms especficos. En ambos casos, el nfasis aparece centrado en sectores maduros, largamente establecidos a nivel mundial y en los que la competencia por la conquista y permanencia en los mercados es ardua y basada en mrgenes relativamente bajos; la apuesta por la diferenciacin, de todas maneras, apunta al aprovechamiento de nichos determinados y en los que la preferencia por la variedad admite una relativa expansin de los mrgenes.
Tal como se muestra en el Esquema 4, aparece en las propuestas una amplia gama de nfasis al respecto. En primer lugar, de forma muy estilizada, las mociones pueden resumirse en una especializacin en sectores en los que el pas cuenta con ventajas comparativas -sean stas ventajas naturales relacionadas a la dotacin de recursos o ventajas ya adquiridas a lo largo del proceso de desarrollo-, por un lado, o en una dinmica de especializacin fundada en la creacin de nuevas ventajas dinmicas, por el otro, sin excluir una opcin que fusione ambas. La eleccin de un tipo u otro de especializacin productiva determina, a su vez, una serie de puntos adicionales, tales como el grado de valor agregado de la produccin, la novedad y estructura de competencia de los productos, el nivel tecnolgico de productos y procesos y el tipo de empleo y el nivel salarial resultantes.
El anlisis en torno de este eje del debate comprende la identificacin del grado y el modo de intervencin del Estado/gobierno en la economa y de la naturaleza de las instituciones y reglas econmicas que se desprenden de las diversas propuestas. Sin duda, el papel del Estado, las funciones del mercado y, ms especficamente, los mecanismos de asignacin de recursos y de seleccin son objeto de fortsimo debate en Argentina, habida cuenta de que la experiencia del ltimo medio siglo -para fijar arbitrariamente un entorno temporal de comparacin- refleja crisis y frustraciones recurrentes, ocurridas en el marco de paradigmas estatales y de rgimen econmico claramente diferentes, si no antagnicos. En tal sentido, debe tenerse en cuen-
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ta que este eje es predominante en la diferenciacin de las macro-visiones que son presentadas y analizadas en la prxima seccin.
Tal como es presentado en el Esquema 5, dos modos distintos, correspondientes a una gama diversa de grados de intervencin, han sido ubicados en las propuestas analizadas. El primero propone la regulacin de los mercados y la coordinacin del proceso productivo a travs de polticas activas de distinta ndole y profundidad. stas pueden tratarse de reglas generales para la economa en su conjunto, de modo de favorecer a la totalidad del aparato productivo, o de incentivos especficos destinados a mejorar las capacidades y la competitividad de determinados agentes en particular. A su vez, los ltimos pueden ser articulados con un enfoque de tipo horizontal, de modo de favorecer la creacin de redes o cadenas de valor que incluyan a distinto tipo de eslabones aguas arriba y/o abajo de la cadena; o verticalmente, intentando promover a distintos sectores de la economa considerados como claves o convenientes para el desarrollo productivo. De todas formas, ambos caminos conducen a la regulacin del proceso de asignacin de recursos y de los mercados mismos por parte del Estado e incluyen en grado diverso mecanismos de mercado para el proceso de asignacin y seleccin. Para el otro modo de regulacin el ordenamiento de los fundamentals de la economa aparece como condicin necesaria y, generalmente, suficiente para que el mercado, sin ms restricciones que la sujecin a buenas prcticas de competencia, asigne eficientemente los recursos de acuerdo a las ventajas comparativas existentes y a los criterios de seleccin naturales. El ordenamiento macroeconmico, dentro de este enfoque, supone la vigencia de reglas generales e indiferenciadas. De todas formas, aqu la intervencin del Estado o gobierno, siendo comparativamente reducida, admite al menos dos niveles. Por un lado, la provisin exclusiva de bienes de entorno, entendidos como aquellos tendientes a asegurar el libre funcionamiento y competencia en los mercados.
Esquema 5: formas de regulacin y coordinacin

Grado de intervencin
Polticas activas
Ordenamiento macroeconmico Reglas generales
Incentivos especficos
Reglas generales
32
Enfoque horizontal
Enfoque vertical Sectores
Cadenas de valor
Bienes pblicos
Bienes de entorno
Estado y mercado asignadores de recursos
Mercado asignador de recursos
Por el otro, la provisin de bienes pblicos, caracterizados por la no exclusividad en el uso y el consumo no-rival (vas de transporte, comunicaciones, eficiencia en los despachos pblicos, etc.), lo que implica un mayor grado de intervencin en la bsqueda de mejorar el ambiente de negocios en el que se desenvuelven los agentes econmicos (empresas privadas) y de reducir los costos de transaccin. LOS AGENTES DEL PROCESO DE ACUMULACIN
El cuarto y ltimo eje de discusin remite a la configuracin empresarial y a la naturaleza de las unidades productivas que son objeto de la poltica. En este sentido, se ha detectado en las distintas propuestas al tipo o grupo de agentes econmicos indicados para liderar el proceso de acumulacin y crecimiento econmico. Siguiendo al Esquema 6, se distinguen claramente dos tipos de proposiciones a este respecto: aqullas que sealan a determinado tipo de agente como el responsable de la dinmica de crecimiento y aquellas que enfocan y vislumbran un proceso de acumulacin basado en la construccin de redes de empresas conformadas por distinto tipo de actores econmicos.
Respecto de la primera de estas proposiciones, algunas propuestas se inclinan por la preferencia en ETs cualquiera fuere su tamao u origen del capital; mientras que otras ponen nfasis en la necesidad de un modelo de crecimiento empujado por empresas de capital nacional, sobre todo luego del fuerte proceso de extranjerizacin que sufri la economa argentina en la dcada de los 90's. Sin embargo, en el interior de este ltimo conjunto, se diferencian tambin claramente aqullas que abogan por un proceso de acumulacin liderado por firmas de gran envergadura y las que estimulan la conformacin de un sendero de crecimiento liderado por empresas de pequea y mediana envergadura, a efectos enfrentar no slo el proceso de extranjerizacin de
Esquema 6: agentes del proceso de acumulacin

Configuracin empresarial
Firmas
Redes
ETs
Nacionales
Grandes
ETs
Nacionales
Grandes
PyMEs
PyMEs
33
4.
los activos, sino tambin los procesos de concentracin de los mercados y de centralizacin del capital profundizados en las ltimas dcadas. En este ltimo caso, aparecen tambin consideraciones acerca de la dinmica del empleo. Considerando a los ejes del debate expuestos en el apartado anterior como organizadores de las diferentes visiones implcitas, fueron analizadas un total de quince propuestas de desarrollo. stas fueron formuladas en los ltimos aos por un conjunto de instituciones y autores representativos de distintos posicionamientos en el espectro poltico, social y acadmico del pas (sindicatos, gremios empresariales, investigadores y fundaciones).
cuadro 5
VISIONES, PROPUESTAS Y EJES DEL DEBATE
El segundo conjunto de proposiciones no se refiere a la seleccin de agente particular alguno sino a la creacin de redes empresariales encargadas de llevar adelante el proceso de acumulacin. En este caso, las distintas propuestas hacen referencia a distintos tipos de configuraciones de redes de empresas con el fin de que se relacionen, interacten, se especialicen y complementen, permitiendo el crecimiento de la economa a travs de la generacin de externalidades, derrames o spillovers, el desarrollo de proveedores o la realizacin de estrategias conjuntas de penetracin de mercados externos. Estas redes pueden estar compuestas indistintamente por empresas nacionales y extranjeras o por empresas de gran porte y PyMEs, o por cualquier otro cruce posible entre las variables tamao y origen del capital (extranjeras de gran tamao y PyMEs nacionales; empresas de gran envergadura tanto nacionales como extranjeras; empresas nacionales grandes y pequeas; etc.). Conviven con stas dos mociones principales aquellas propuestas que no especifican ni intentan elevar a ningn tipo de agente, dejando al mercado la tarea de seleccionar a las empresas que lideren el crecimiento econmico.
Autrquica VISIONES
LAS VISIONES
CTA; EDI.
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Neo-desarrollista (de base industrial)
FNIX; FIDE; Nochteff; Lpez; Lo Vuolo; UIA.
PROPUESTAS
Consumo interno por shock de redistribucin y redefinicin de la integracin regional. Fuerte estmulo a la inversin y el consumo en un mercado interno ampliado hacia el MERCOSUR.
FUENTES DE CRECIMIENTO
Sectores maduros intensivos en mano de obra y fuerte sustitucin de importaciones. Desarrollo de cadenas de valor industriales, sistemas locales de innovacin y produccin de bienes diferenciados
ESPECIALIZACIN PRODUCTIVA
Intervencin del Estado a travs de polticas activas de promocin, competencia e ingreso.
Estado productor, fuerte inversin pblica y control de los flujos y la asignacin de IED.
REGULACIN Y COORDINACIN
AGENTES DEL PROCESO DE ACUMULACIN
Redes de aprovisionamiento, en donde se incluya preferentemente a las PyMEs, y estmulo a la transferencia desde la IED.
Estado, PyMEs, cooperativas y gestin social de la produccin.
cuadro 5 (continuacin)
Neo-desarrollista (de base agraria). Neoliberal VISIONES
VISIONES, PROPUESTAS Y EJES DEL DEBATE
En dicho cuadro se sintetizan las recomendaciones compartidas en cada una de las cuatro visiones estilizadas. Las respectivas designaciones remiten a sus principales caractersticas constitutivas. La visin Autrquica supone desenganchar la dinmica local de la dinmica internacional y una fuerte administracin de los movimientos y la insercin financiera y comercial en el mercado mundial, a la vez que se erige una reserva de mercado a favor de los agentes econmicos internos (pblicos o privados), para que sean stos los encargados de liderar el proceso de acumulacin. En este marco, el centro de la preocupacin est en la modificacin de las condiciones de distribucin y apropiacin del excedente econmico. Dentro de esta visin se sintetizan las propuestas de la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA) y de los Economistas de Izquierda (EDI).
Las llamadas visiones Neo-desarrollistas -de base industrial o agraria- comparten con los programas desarrollistas presentados, y en algunos casos puestos en prctica, entre las dcadas de los cincuenta y los ochenta los postulados a favor del crecimiento acelerado y la diversificacin productiva como las vas ms idneas para alcanzar el desarrollo. Ambas visiones heredaron la preocupacin por fortalecer el proceso de inversin, la recurrencia a la financiacin
Tal como se muestra en el Cuadro 5, el anlisis de dichas propuestas en funcin de los cuatro ejes mencionados permite reconstruir el debate implcito y generar una taxonoma de las diversas visiones normativas sobre cmo podra y debera encararse en Argentina un proceso de desarrollo y crecimiento sostenido. Si bien se corre el riesgo de arbitrariedad en la asignacin de las respectivas propuestas, cada categora intenta agrupar las semejanzas principales (los consensos) y la diferenciacin entre una y otra seala las diferencias principales (los disensos).
FIEL; IERAL; Arriazu. Apertura al mercado mundial de modo de incrementar exportaciones y recibir nuevos flujos de IED Productos en cuya produccin el pas cuenta con ventajas comparativas (estticas). El mercado, libre de restricciones e intromisiones, es el encargado de la asignacin de los recursos de la economa. Los mecanismos de mercado deben seleccionar aquellos agentes que lideren el proceso de acumulacin.
Forteza; CEO; Redrado; OKITA.
PROPUESTAS
Diversificacin exportadora con orientacin al mercado mundial y estmulo a la localizacin de IED.
FUENTES DE CRECIMIENTO
Sistemas agroindustriales y cadenas de valor regionales para la produccin de bienes agrcolas con mayor valor agregado.
ESPECIALIZACIN PRODUCTIVA
Intervencin del Estado a travs de polticas activas de promocin y competencia.
REGULACIN Y COORDINACIN
AGENTES DEL PROCESO DE ACUMULACIN
Redes y cadenas de valor lideradas por empresas de gran tamao (nacionales o extranjeras) con racimos de PyMEs proveedoras.
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La diferencia sustancial entre las dos versiones Neo-desarrollistas remite al sector o las actividades elegidas para liderar el proceso de crecimiento y desarrollo. En el caso de la primera de ellas la industria debera ser la fuerza motriz del crecimiento econmico. Se incluyen dentro de esta visin las propuestas del Grupo FNIX, de la Fundacin de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), de la Unin Industrial Argentina (UIA) y de los autores Hugo Nochteff (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales -FLACSO), Rubn Lo Vuolo (Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas -CIEPP) y Andrs Lpez (Centro de Investigaciones para la Transformacin -CENIT / Comisin Econmica para Amrica Latina -CEPAL). En el caso de la segunda, sera el crecimiento de los sectores basados en ventajas naturales en general y el agropecuario en particular, a travs de la adicin de una mayor cuota de valor agregado a sus productos, el sendero hacia mayores niveles de desarrollo. Estn comprendidas en esta visin las propuestas del Grupo Consultores en Economa y Organizacin (CEO), de la Fundacin OKITA y de los autores Jorge Forteza (Booz, Allen & Hamilton) y Martn Redrado (Fundacin Capital / Secretaria de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional). Finalmente, la visin Neoliberal se basa en la integracin plena del aparato productivo domstico a las tendencias y dinmica de la economa internacional y comparte en lo sustantivo el modelo de crecimiento y las instituciones econmicas predominantes en la Argentina en la dcada de los noventas. En general, los actores e instituciones cuyas propuestas dan forma a esta visin (Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas -FIEL; Instituto de Estudios Econmicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana -IERAL, de la Fundacin Mediterrnea; y Ricardo Arriazu -Ricardo Arriazu & Asoc., Asesores Econmicos Internacionales), han tenido una presencia relevante en el diseo intelectual y en la misma operatoria de las reformas y los programas econmicos aplicados en ese perodo. Esta visin comparte los postulados del llamado Consenso de Washington y propone la apertura franca a la economa mundial, la reduccin de la esfera econmica pblica, la desregulacin de los mercados de productos y factores y la profundizacin de las funciones de asignacin por parte del mercado como las vas sistmicas inductoras de crecimiento y desarrollo.
externa como estrategia complementaria del ahorro nacional y la atraccin de inversiones extranjeras directas, orientadas hacia la realizacin de transformaciones estructurales que permitan diversificar la base exportadora (ver, por ejemplo, Frigerio, 1983 y 1984). Se asemejan tambin en el nfasis dedicado al desarrollo tecnolgico, la sustitucin de importaciones, la modernizacin del aparato productivo y la adecuada explotacin de los recursos naturales. Sus diferencias ms sustanciales con el marco de polticas original del desarrollismo estn en la incorporacin de criterios de economa abierta y en la priorizacin del desarrollo de cadenas de valor en torno a los bienes finales y los servicios.
36
A continuacin, se presentan las cuatro visiones detallando sus principales recomendaciones de acuerdo con los ejes del debate elegidos. Con el objeto de facilitar su comprensin y permitir una mejor visualizacin de las diferencias existentes entre cada una de las propuestas, la explicacin es acompaada de una serie de esquemas que grafican los senderos de desarrollo -principales y complementarios- sugeridos o resultantes de las posiciones asumidas
De acuerdo a este conjunto de propuestas, la fuente de demanda para el producto obtenido debe ser en su gran mayora el mercado interno (Esquema 7), vigorizado e incrementado a travs de un shock redistributivo de los ingresos de las mayoras populares y por la recomposicin del poder adquisitivo de los trabajadores, de modo de conseguir un despegue del consumo interno como factor dinmico de la reactivacin productiva
AUTRQUICA
Slo el excedente del producto no consumido en el mercado interno debe ser, entonces, destinado a la exportacin, buscando un perfil menos ligado al aprovechamiento de las ventajas naturales y ms vinculado con actividades ubicadas en las etapas finales del proceso productivo (CTA). Esto no implica de ninguna manera que deba ser dejada de lado la exportacin de productos agroindustriales, sino su supeditacin a la satisfaccin de las necesidades alimentarias de la poblacin y a un tipo de produccin ecolgicamente sustentable (EDI). Se requiere, asimismo, una redefinicin del esquema de integracin regional mediante el rechazo al ALCA y la propuesta de otro MERCOSUR, que priorice la conquista de las reivindicaciones sociales de la poblacin de sus pases integrantes.
Esquema 7: fuentes de crecimiento Visin Autrquica

Mercado interno
Exportaciones
Consumo
Inversin
Demanda Horizontal
Demanda Vertical
Nacional
IED
MERCOSUR
Apertura unilateral
Sendero principal
Sendero complementario
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En trminos de especializacin productiva (Esquema 8), se debera ir hacia la recomposicin del tejido industrial, fundamentalmente en sectores productores de bienes commoditizados, en este caso bienes salario con escasa diferenciacin e intensivos en mano de obra de modo de reducir los altsimos niveles de desempleo vigentes, procurando sustituir importaciones. Asimismo, se debera buscar dotar a la produccin de una cuota de mayor valor agregado (CTA) y recuperar las economas regionales implementando una poltica de recolonizacin de tierras y de reforma agraria (EDI).
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Desde esta visin autrquica el Estado, ya sea de tipo socialista (EDI) o benefactor (CTA), debe jugar un papel preponderante en la asignacin de recursos en la economa, no slo en su rol de planificador y regulador de los mercados sino tambin como productor de bienes y servicios (Esquema 9). En tal sentido, el Estado, debe ser el encargado del re-direccionamiento de los recursos con que cuenta la economa, entre ellos la IED, hacia los sectores que considere prioritarios y claves para el desarrollo, as como de participar en el proceso productivo mediante la inversin, fundamentalmente en la obra pblica, sector fuertemente trabajo-intensivo y, por ende, con gran capacidad de absorcin de mano de obra desocupada.
Esquema 8: especializacin productiva Visin Autrquica

Tipo de oferta
Ventajas naturales o ya adquiridas
Creacin de nuevas ventajas (dinmicas) Productos diferenciados Sectores nuevos
Commodities
Productos diferenciados
Sectores maduros
Sendero principal
Low-tech Salarios bajos
High-tech Salarios altos
Tal como se ha dicho, el Estado debe ser, segn esta visin, el agente por excelencia encargado de liderar el proceso de acumulacin. Sin embargo (Esquema 10), en caso de un Estado socialista (EDI) manejado a travs de una planificacin democrtica, sern los propios trabajadores, en empresas gestionadas bajo su control, y los pequeos productores agropecuarios los actores sociales a travs de los cuales se articule la estrategia productiva. En ocasin de un Estado de tipo benefactor (CTA), se pondr un mayor nfasis en la promocin de los agentes privados nacionales, fundamentalmente las empresas de menor tamao. En tal sentido, se propone equilibrar las relaciones entre los distintos tipos de empresas, institucionalizando la figura del grupo o conglomerado econmico, estableciendo los lmites a su expansin, definiendo las relaciones entre el capital oligoplico y las PyMEs proveedoras de insumos o competidoras y fomentando la constitucin de redes productivas entre firmas de gran tamao y PyMEs que apunten a desarrollar y a dinamizar relaciones de tipo proveedor-cliente. Asimismo, se deben imponer mayores controles y exigencias de quid pro quo (re-inversin, mayor valor agregado en productos, aumento del gasto en I+D, desarrollo de proveedores, compre nacional) a las ETs.
Esquema 9: formas de regulacin y coordinacin Visin Autrquica

Polticas activas
Reglas generales
Enfoque horizontal
Cadenas de valor
Bienes pblicos
Bienes de entorno
Sendero principal
39
40
Segn esta visin, la principal fuente de demanda para los productos industriales en los que se debera especializar el pas debe ser el mercado interno (Esquema 11), no slo acotado al mbito nacional sino ampliado hacia el espacio regional a travs de la profundizacin del MERCOSUR. Esta ampliacin del mercado permitira el aprovechamiento de economas de escala y especializacin y la mejora en los niveles de competitividad y de esta forma servira de plataforma de ingreso a las principales corrientes de comercio internacional y a los mercados ms dinmicos, o como forma de consolidar a sectores nuevos para recin entonces lanzarse a la aventura exportadora, como por ejemplo el de software y servicios informticos (Lpez).
Para ello, se echar mano tanto al estmulo de la inversin productiva (Nochteff; Lo Vuolo) como del consumo (UIA; FNIX) restituyendo capacidad adquisitiva a la sociedad a travs de la redistribucin del ingreso, procurando mantener a la demanda efectiva en un nivel que haga sostenible el crecimiento de largo plazo. Las exportaciones no son un fin en s mismas sino que aparecen como un complemento necesario del mercado interno, dada su importancia para aliviar la restriccin de divisas y as eliminar la vulnerabilidad externa (Lo Vuolo, FNIX) y como mecanismo para la generacin de cambio tecnolgico (Nochteff, Lpez).
ETs Nacionales
NEO-DESARROLLISTA DE BASE INDUSTRIAL
Esquema 10: agentes del proceso de acumulacin Visin Autrquica

Firmas
Redes
ETs
Nacionales
Grandes
Grandes
PyMEs
PyMEs
Sendero principal
El tipo de especializacin productiva al que debera aspirar el pas debera ser uno en donde se destaque el desarrollo de cadenas integradas de valor de tipo industrial, tanto aguas arriba como aguas abajo, que permita, a su vez, fortalecer y dotar de mayor densidad a los sistemas nacionales y locales de innovacin de modo de facilitar la aparicin de firmas innovadoras (Esquema 12).
Esquema 11: fuentes de crecimiento Visin Neo-desarrollista de base industrial

Mercado interno
Exportaciones
Consumo
Inversin
Demanda Horizontal
Demanda Vertical
MERCOSUR
Nacional
IED
Apertura unilateral
Sendero principal
Esquema 12: especializacin productiva Visin Neo-desarrollista de base industrial

Tipo de oferta
Ventajas naturales o ya adquiridas Commodities Sectores maduros
Sendero principal
Creacin de nuevas ventajas (dinmicas) Productos diferenciados Sectores nuevos
Low-tech Salarios bajos
High-tech Salarios altos
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Esta estrategia no slo debe radicar en la creacin de nuevos sectores sino en la incorporacin de tecnologa en sectores tradicionales permitiendo la diferenciacin de la produccin en base a la generacin de ventajas competitivas dinmicas, genuinas y sistmicas (Nochteff; Lo Vuolo). En tal sentido, la especializacin escogida podra estar apoyada tanto en cadenas de valor basadas en recursos naturales como en el desarrollo de emprendimientos de alta tecnologa. Sea una u otra, o algn punto intermedio entre ellas, lo importante es que la eleccin lleve a la produccin de bienes diferenciados con alto valor agregado y contenido tecnolgico e intensivos en mano de obra calificada, con el fin de mejorar las capacidades tecnolgicas del entramado productivo y los niveles salariales con que se desempea la industria, buscando competir en los mercados externos por atributos diferenciales (calidad, diseo, servicios, etc.) y no por precio. De todas formas, subsisten diferencias sustantivas en el conjunto de propuestas sintetizadas en esta visin. Mientras que algunos propugnan por el desarrollo armnico de todos los sectores, con prioridad para aquellos tecnolgicamente ms complejos y con mayor valor agregado (FNIX; Lo Vuolo); otros prefieren hacer recomendaciones en el sentido de priorizar el desarrollo de sectores productivos industriales ante los problemas que trae aparejado el crecimiento mediante productos agropecuarios (FIDE; UIA); al tiempo que el resto pone un mayor nfasis en el desarrollo de sectores nuevos tecnolgicamente ms avanzados y con estructuras de competencia poco consolidadas de forma de romper con la dependencia de la elite econmica de las ventajas naturales explotadas a travs de monopolios no innovadores y no transitorios (Lpez; Nochteff). En trminos de regulacin y coordinacin del proceso productivo, existe consenso entre las propuestas que integran esta visin en que el Estado debe ser el agente encargado de cumplir funciones rectoras en la vida econmica y social y orientar de forma estratgica la movilizacin y asignacin de recursos (Esquema 13). Para ello, debe recuperar la capacidad de decisin, el poder de regulacin y su papel central en el diseo de polticas de mediano y largo plazo, de forma de definir el rumbo a tomar por la economa y de modo de orientar positivamente las polticas, programas e instrumentos. La intervencin pblica en la esfera econmica se debe realizar mediante la articulacin de polticas activas de tipo macro, meso y microeconmicas destinadas a transitar hacia el tipo de especializacin propuesto. Asimismo, el Estado debe jugar un rol activo en el mantenimiento de la actividad a travs de la inversin en obras pblicas y de las polticas de sostenimiento del ingreso. Sin embargo, debe quedar en claro que la regulacin pblica no debe frenar el mercado, sino intervenir para lograr su funcionamiento de manera eficiente. En efecto, la estrategia de desarrollo debe llevarse a cabo en forma conjunta entre los sectores pblico y privado a travs de consensos y teniendo en cuenta una visin nacional.
42
Por ltimo (Esquema 14), los agentes recomendados para liderar el proceso de crecimiento econmico deben ser, segn este conjunto de propuestas, las firmas PyME, dada su alta propensin a la creacin de empleo; la generacin de mayores y ms fuertes vnculos con las zonas en donde se encuentras localizadas; la mayor flexibilidad que presentan ante demandas especficas para la produccin de bienes diferenciados en series cortas; y su mucho ms dinmica tasa de natalidad. En ellas se debe concentrar el conjunto de polticas e instrumentos de fomento y promocin.
Esquema 13: formas de regulacin y coordinacin Visin Neo-desarrollista de base industrial

Polticas activas
Reglas generales
Cadenas de valor
Enfoque horizontal
Bienes pblicos
Bienes de entorno
Sendero principal
Esquema 14: agentes del proceso de acumulacin Visin Neo-desarrollista de base industrial
Firmas ETs Nacionales Grandes
Sendero principal Sendero complementario
Redes
ETs Grandes PyMEs s
Nacionales
PyMEs
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Las empresas nacionales de gran envergadura tambin sern favorecidas por polticas activas y medidas de apoyo, pero en este caso se les exigir a cambio contrapartidas en trminos de resultados. Por ltimo, las ETs estarn sujetas a ciertas regulaciones de modo de integrarlas al tejido productivo nacional y de que no se constituyan en enclaves productivos, al tiempo que contribuyan al alivio de la restriccin externa mediante la generacin de divisas. La lgica de esta visin se basa en la necesidad de Argentina de generar divisas para hacer frente a la restriccin externa y como incentivo a la incorporacin de tecnologa y la mejora de la competitividad internacional (Redrado). Sin embargo, algunas propuestas hacen hincapi en que este cuello de botella externo debe ser salvado con la llegada de IED por parte de empresas multinacionales, quienes se deben erigir como los principales actores econmicos en el proceso de inversin (OKITA). Segn esta tercera visin, Argentina debe dirigirse hacia un modelo de desarrollo orientado hacia afuera (outward-oriented), en donde las exportaciones y la IED estimulen la economa de modo de lograr mayor dinamismo como respuesta a la demanda externa, el avance tecnolgico y los cambios en la economa mundial. En particular, las ventas externas deben ser incrementadas mediante la diversificacin de los destinos, los productos y las empresas con capacidad exportadora; al tiempo que debe ser fomentada la llegada de un mayor flujo de IED facilitando la localizacin de ETs. Sin embargo, el consumo domstico no debe ser dejado de lado, ya que sirve de complemento de la demanda y como plataforma para la exportacin de bienes con mayor valor agregado (Esquema 15). NEO-DESARROLLISTA DE BASE AGRARIA
Esquema 15: fuentes de crecimiento Visin Neo-desarrollista de base agrcola

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Mercado interno Exportaciones
Consumo
Demanda Horizontal Sendero principal Demanda Vertical Sendero complementario
Inversin
MERCOSUR
Nacional
IED
Apertura unilateral
En trminos de orientacin de la apertura, mientras que algunas de las propuestas que integran la llamada visin neo-desarrollista de base agraria no ponen ningn nfasis en los destinos o mercados a los que se debera apuntar de acuerdo a su dinamismo o conveniencia estratgica (Forteza; CEO); otras recomiendan el fortalecimiento y profundizacin del MERCOSUR para obtener un mayor poder de negociacin en la apertura de mercados externos a travs de negociaciones que combinen un mix entre bilateralismo, regionalismo y multilateralismo (Redrado). El resto invita a una moverse hacia una mayor interdependencia con algn mercado en particular (Sudeste asitico) pero sin dejar de lado las relaciones comerciales y de negocios con mercados con grandes lazos comerciales ya existentes y tomando al MERCOSUR como plataforma a travs de la cual mejorar los niveles de competitividad de ciertas industrias para luego aventurarse en la bsqueda de otros mercados externos ms competitivos y exigentes (OKITA). A su vez, y de modo de hacer posible y sustentable este modelo de crecimiento hacia afuera, Argentina debera ir, al menos en una primera etapa, hacia una especializacin en bienes agrcolas con alto valor agregado a travs de la constitucin de sistemas agroindustriales, un sector agroalimentario innovador y el desarrollo de cadenas productivas o de valor regionales complementadas con industrias de apoyo al agro (bienes de capital, servicios profesionales, e-business, etc.) (Esquema 16).
En tal sentido, se debera comenzar con la exportacin de bienes basados en ventajas naturales en aquellos sectores donde Argentina posee una alta probabilidad de ubicar exitosamente determinados productos y en sectores competitivos con capacidad de generar divisas en forma permanente, absorber empleo y derramar externalidades tecnolgicas hacia el mercado interno. Mientras tanto, se deben ir generando nuevas ventajas dinmicas a travs de una mayor inversin en la formacin de capital humano y desarrollo tecnolgico, con el objetivo de diversificar los productos de exportacin hacia bienes diferenciados con mayor valor agregado, conciliando el modelo exportador con la creacin de empleo y la obtencin de mejores salarios.
Esquema 16: especializacin productiva Visin Neo-desarrollista de base agrcola

Tipo de oferta
Ventajas naturales o ya adquiridas Commodities Sectores maduros
Sendero principal
Creacin de nuevas ventajas (dinmicas) Productos diferenciados Sectores nuevos Low-tech Salarios bajos High-tech Salarios altos
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Respecto a esta ltima cuestin, yacen entre dos propuestas diferencias sustantivas: mientras que una sostiene que Argentina, por ser un pas de tamao y desarrollo medio, no puede especializarse e ir hacia una expansin exportadora sobre la base de nichos de exportacin (Redrado); la otra aboga por una especializacin, siempre en una segunda etapa, en manufacturas industriales diferenciadas y producidas en series pequeas en la bsqueda de nichos de mercado, de forma de tomar ventaja de su mano de obra relativamente calificada (OKITA). Sin perjuicio de lo anteriormente dicho, ambas coinciden en que en una primera fase el tipo de especializacin debe ser en bienes basados en recursos naturales con mayor adicin de valor. En relacin a la regulacin y coordinacin del proceso productivo, se encuentran ciertos contrastes y discrepancias entre las propuestas que integran esta visin (Esquema 17). Por un lado estn aquellos que sostienen que la interaccin pblico-privada debe ser la encargada de asignar los recursos productivos en funcin de las prioridades nacionales (CEO; Redrado). Segn stos, el Estado debe ser capaz de articular polticas activas (apoyo a la creacin de nuevas empresas; identificacin y acceso a nuevos mercados; creacin y fortalecimiento de mecanismos asociativos de productores; generacin de cadenas de valor; etc.) y proveer bienes pblicos (actividades de I+D; controles de sanidad y calidad; informacin; educacin; infraestructura bsica; etc.) de modo de asegurar el buen funcionamiento de los mercados, estimular la iniciativa privada y generar un clima propicio para la inversin. Debe ser tambin el responsable de la articulacin de un entorno macroeconmico estable, una poltica comercial ofensiva, una poltica fiscal y monetaria que eviten el sesgo anti-exportador y la aplicacin de reformas estructurales orientadas al desarrollo de la produccin exportadora y la competitividad de largo plazo. Por su parte, para la promocin de sectores el Estado debe tomar un rol orientador y de apoyo, adoptando el principio de la horizontalidad, de forma de no crear ganadores artificiales ni sustituir al mercado en la tarea de descubrir los sectores ms competitivos.
Esquema 17: formas de regulacin y coordinacin Visin Neo-desarrollista de base agrcola

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Polticas activas Incentivos especficos Enfoque horizontal Cadenas de valor Enfoque vertical Sectores Estado y mercado asignadores de recursos
Sendero principal
Ordenamiento macroeconmico Reglas generales Reglas generales
Bienes pblicos
Bienes de entorno
Por el otro, se encuentran quienes sostienen que es el mercado quien debe actuar como encargado exclusivo de la asignacin de recursos (OKITA; Forteza). En tal sentido, el gobierno se debe limitar a la creacin de un ambiente competitivo para la facilitacin de los negocios privados, el establecimiento de ETs y la llegada de inversiones y dejar de intervenir en las actividades del sector privado, ya que los esfuerzos individuales de la gente y de las empresas privadas son, sobre todas las cosas, la fuerza motriz del crecimiento econmico. A lo sumo, el Estado debe otorgar ciertos bienes pblicos (estabilidad poltica y social; estabilizacin macroeconmica; educacin y sistemas de capacitacin; fortalecimiento del sistema impositivo; infraestructura; reforma del mercado de trabajo; movilizacin de los recursos financieros y reduccin de sus costos; proteccin ambiental y seguridad pblica; supervisin de los mercados de forma de asegurar transparencia y competencia; etc.) que funcionen como incentivo a la inversin extranjera y mejoren la competitividad de la economa en su conjunto. En relacin al tipo de agente que debe encabezar el proceso de acumulacin, si bien todas las propuestas coinciden en la necesidad de conformar cadenas de valor, redes de aprovisionamiento o asociaciones para la exportacin lideradas por empresas de gran tamao con PyMEs, algunas ponen distinto nfasis sobre el origen de capital del tipo de firma que debe conducir el agrupamiento productivo o comercial (Esquema 18). En efecto, para unos (Forteza), los actores fundamentales de la estrategia productiva, a partir de los cuales generar series de racimos de empresas proveedoras, deben ser un conjunto de alrededor diez multinacionales de clase mundial y capitales nacionales junto con las ETs que se establezcan en el pas; mientras que para otros (OKITA) la estrategia de desarrollo se de-
Esquema 18: agentes del proceso de acumulacin Visin Neo-desarrollista de base agrcola
Firmas
Redes
ETs
Nacionales
Grandes
ETs
Nacionales
Grandes
PyMEs
PyMEs
Sendero principal
47
be articular en derredor de las ETs, dejando actuar a las grandes empresas nacionales y fomentando su articulacin con las PyMEs NEOLIBERAL
De acuerdo con esta cuarta y ltima visin, las fuentes de crecimiento o de demanda seran dos, ambas signadas por la apertura comercial y la desregulacin de los mercados: por un lado, la apertura comercial llevar a un proceso de especializacin en determinado tipo de bienes en los que el pas cuenta con ventajas comparativas que permitirn un incremento de las exportaciones y la complementacin a travs de importaciones con aquellos bienes que el pas produce ineficientemente. Por el otro, la desregulacin de las actividades productivas, la privatizacin de los bienes y servicios que an quedan en manos del Estado y la profundizacin de las reformas estructurales impulsarn la llegada de nuevos flujos de IED que se localizarn, nuevamente, en aquellos sectores en que el pas cuenta con ventajas competitivas (Esquema 19)
48
En un sentido, y a pesar de su gran similitud y de provenir de las mismas fuentes, esta propuesta se diferencia del modelo de crecimiento vigente en el pasado decenio. En efecto, esta nueva proposicin de crecimiento a travs de las exportaciones se explica por cuestiones coyunturales, como la recesin y achicamiento del mercado domstico y la necesidad de generar divisas para aliviar la restriccin externa ante el abatimiento de los flujos de inversiones que se destinaron en la dcada pasada fundamentalmente a consumo.
Esquema 19: fuentes de crecimiento Visin Neoliberal

Mercado interno
Exportaciones
Consumo
Inversin
Demanda Horizontal
Demanda Vertical
Nacional
IED
MERCOSUR
Apertura unilateral
Sendero principal
Por otra parte, si bien para todas las propuestas el ptimo al que se debe aspirar para el ensanchamiento de la demanda externa y para la maximizacin del bienestar es el libre comercio mundial, se distinguen ciertas estrategias de llegada y penetracin de mercados forneos. Desde una perspectiva (IERAL), en un mundo en donde el multilateralismo est bajo sospecha, la estrategia debe consistir en la concrecin de acuerdos preferenciales con otros pases o bloques. Desde otra (Arriazu), de no ser posible la concrecin de acuerdos de liberalizacin comercial, sera necesaria la apertura unilateral de modo de mejorar la demanda por exportaciones. Para la restante (FIEL), el regionalismo abierto aparece como una solucin temporaria al tema de la apertura mientras estn bloqueadas otras opciones (ALCA) y como un atajo hacia la meta de la completa liberalizacin multilateral. Tal como se ha mencionado, el tipo de especializacin productiva correspondiente a este conjunto de propuestas debe ser aquel que determine el mercado de acuerdo a las ventajas comparativas con que el pas cuenta (Esquema 20). Esto lleva a pensar entonces que, de llevarse a cabo una estrategia de crecimiento como la propuesta, el pas se estar especializando en la produccin para la exportacin de productos primarios tradicionales, en especial oleaginosas, quienes continuarn siendo la avanzada de la produccin primaria y, a lo sumo, en bienes agroindustriales con un mayor valor agregado (IERAL).
Esquema 20: especializacin productiva Visin Neoliberal

Tipo de oferta
Ventajas naturales o ya adquiridas Commodities Sectores maduros Low-tech Salarios bajos High-tech Salarios altos Productos diferenciados Creacin de nuevas ventajas (dinmicas) Productos diferenciados Sectores nuevos
49
Sendero principal
La especializacin en productos commoditizados agrcolas se efectuara, a su vez, a travs de tecnologa y equipamiento de punta de origen importado, de modo de operar en la frontera a travs de las mejores prcticas internacionales. Sin embargo, esto nos llevara a la paradoja de que el upgrading tecnolgico no tendra como resultado la mejora en las capacidades de la mano de obra ni de sus niveles salariales, ya que se trata de la articulacin de un modelo agro-exportador basado tanto en la baratura del capital como de la mano de obra.
Como es previsible y de la manera en que ya ha sido anticipado, la regulacin y coordinacin del proceso productivo debera quedar exclusivamente en manos de los mecanismos de mercado funcionando, en lo posible, sin intrusin alguna, salvo para optimizar su desempeo. En tal sentido, el nico rol que le cabe al Estado es el de proveer un entorno competitivo y atractivo para la actividad privada, y la nica intromisin pblica permitida sera entonces el suministro de los ya mencionados bienes de entorno (profundizacin de las reformas estructurales, mayor apertura de la economa, reforma laboral, etc.) de modo de generar un buen clima de negocios (Esquema 21).
50
Para finalizar, la presente visin tambin deja al mercado la tarea de seleccionar los agentes que lideren el proceso de crecimiento econmico y acumulacin, bajo los preceptos de la libre competencia, la adaptacin a las condiciones de mercado y la subsistencia al proceso de destruccin creadora, de forma de seleccionar naturalmente a las empresas encargadas de la aventura productiva (Esquema 22).
Esquema 21: formas de regulacin y coordinacin Visin Neoliberal

Polticas activas
Reglas generales
Enfoque horizontal
Cadenas de valor
Bienes pblicos
Bienes de entorno
Sendero principal
Sin embargo, una de las propuestas (IERAL) especula con que en la actual coyuntura, caracterizada por inseguridad jurdica y un mal ambiente de negocios, difcilmente firmas de gran tamao o extranjeras se animen a realizar inversiones productivas. Por lo tanto, al menos en los prximos aos, sern las PyMEs las que jueguen un rol fundamental en la recuperacin productiva del pas.
5.
Esquema 22: agentes del proceso de acumulacin Visin Neoliberal

Cada una de las macro-visiones reseadas en el apartado anterior presenta fuertes implicancias para el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) en trminos de polticas y requerimientos. En efecto, cada conjunto estilizado de propuestas de desarrollo determina cierto funcionamiento y demandas hacia el sistema de CTI, que pueden ir desde el mero suministro y disponibilidad de conocimientos en ciencias bsicas hasta polticas de desarrollo cientfico-tecnolgico complejas, incluyendo el fomento de sus aplicaciones productivas y su salida a los mercados.
ETs Nacionales
Grandes ETs Nacionales
En caso de la visin Autrquica, la generacin y adopcin de progreso tcnico es una condicin necesaria para poder alcanzar los objetivos en trminos de poltica productiva y para el tipo de industrializacin propuesto. Sin embargo, se debe tener en claro que las tecnologas aplicadas deben ser mano de obra intensivas, al menos en una primera etapa hasta solucionar el problema del desempleo.
Sendero principal Sendero complementario
EL SISTEMA DE CTI SEGN CADA VISIN

Firmas Grandes PyMEs
Redes
PyMEs
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Las prioridades en materia de generacin, adopcin e incorporacin de tecnologas e innovacin deben estar puestas en las PyMEs de capital nacional, quienes son los receptores y usuarios ms dbiles en materia tecnolgica y con menos capacidad para "buscar" tecnologa. Sin perjuicio de lo anteriormente dicho, las grandes empresas deben jugar tambin un papel primordial en la generacin y difusin de conocimiento tecnolgico. Por tanto, se debe buscar que stas desarrollen cadenas de proveedores no slo para mejorar el entramado industrial sino para mejorar el perfil de I+D y difundir tecnologas. Los principales agentes encargados de la generacin de conocimientos aplicables a la industria y a la solucin de los problemas sociales deben ser, segn esta visin, las agencias pblicas y las consultoras locales. Los sectores en donde se debe priorizar el gasto en CyT, nuevamente, al menos en una primera etapa, son aquellos cuyas actividades estn relacionadas a servicios pblicos y sociales (salud, educacin y desarrollo social preferentemente). Para ello, son necesarias polticas activas, que fomenten y den prioridad a las actividades de I+D y la incorporacin de cambio tcnico, ya que si bien las ETs pueden ser conductoras o inductoras del cambio tecnolgico, deben ser consideradas como fuente de transferencia tecnolgica pero nunca como agentes generadores de innovacin endgena. En tal sentido, los esfuerzos de I+D que este tipo de firma lleva a cabo en la generalidad de los casos se realizan en su casa matriz o en filiales integradas de manera distinta a las localizadas en Argentina. En una economa tan extranjerizada como la Argentina, esto lleva a que la demanda interna de polticas de CyT sea dbil o casi inexistente. Las polticas recomendadas por las propuestas integrantes de esta macro-visin tienen que ver, entonces, con i) el aumento de los recursos econmicos destinados al sistema de CyT de modo que asegurar los niveles adecuados de investigacin bsica y aplicada, con una perspectiva de largo plazo y fomentando la co-financiacin pblico-privada; ii) la articulacin entre el sistema pblico de CyT y el sistema productivo, subsidiando la produccin y la transferencia de conocimientos all donde sea necesario; iii) la recomposicin de los sistemas de sostenimiento de recursos humanos calificados, arDe acuerdo a lo anteriormente dicho, en trminos de polticas es esperable entonces i) un aumento muy significativo del gasto en CyT del sector pblico, destinado bsicamente hacia servicios pblicos y sociales; ii) la articulacin de instrumentos (crditos blandos y subsidios) destinados a las PyMEs de capital local para la incorporacin y desarrollo de tecnologas apropiadas y la innovacin y a la creacin de empresas de base tecnolgica; iii) el fomento a la innovacin y difusin de tecnologa por parte de las empresas de mayor tamao; y iv) la puesta en prctica de un sistema de premios y castigos que premie los esfuerzos en I+D, la innovacin y el desarrollo de proveedores en las grandes empresas.
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De acuerdo a los preceptos de la visin Neo-desarrollista de base industrial, la creacin de ventajas competitivas dinmicas, genuinas y sistmicas requiere, entre otras cosas, de la generacin de un sistema nacional de CTI que permita la generacin, acumulacin y difusin de conocimiento y progreso tcnico y la constante aparicin de firmas innovadoras. En efecto, una de las condiciones para lograr el crecimiento econmico y la elevacin de la calidad de vida es la incorporacin generalizada y continua del cambio tecnolgico en todo el sistema econmico y social, participando de las corrientes dinmicas del comercio internacional compuestas por bienes y servicios altamente diferenciados.
ticulando los sistemas de CyT y educativo y actualizando salarios y becas para revertir el deterioro cientfico por medio de programas de estmulo a la incorporacin de investigadores y becarios a la industria privada; iv) el incentivo a las PyMEs para la generacin e incorporacin de tecnologa; y v) el fomento a la creacin de empresas de base tecnolgica. Por otra parte, el desarrollo de sectores intensivos en conocimiento tecnolgico puede llegar a ser en s mismo una poltica dirigida a fomentar las capacidades del pas en la generacin y difusin de conocimiento cientfico-tecnolgico.
De acuerdo a la denominada macro-visin Neo-desarrollista de base agraria el sistema de CTI debera estar centrado en el suministro de conocimiento y tecnologas tendientes a mejorar la infraestructura del pas y a asegurar la calidad y sostenibilidad de la produccin agropecuaria. En tal direccin, se debera reforzar la investigacin dirigida a ampliar las opciones de produccin y asegurar una reduccin continua de los costos de produccin de forma de mantener la competitividad internacional de los productos argentinos. Al mismo tiempo, se debera avanzar en la trazabilidad de los productos, en la investigacin referente al desarrollo y consecuencias del consumo de los organismos genticamente modificados (OGMs) y en tecnologas amigables con el medio ambiente.
En relacin con el segundo, el sector pblico debera ser el encargado de asegurar un stock de conocimientos en ciencia bsica de modo que sean aprovechados por las iniciativas privadas para aplicarlos en la actividad econmica. Para ello se deberan concentrar los recursos pblicos en investigacin bsica y semi-bsica en reas donde se considere que el pas puede alcanzar niveles de excelencia internacional, orientando de las actividades de las instituciones cientfico-tecnolgicas hacia las demandas de las empresas.
El desarrollo de un nuevo sector agroalimentario competitivo e innovador requiere de la generacin y manejo de protocolos de produccin acordes con los parmetros de calidad e inocuidad que exige el mercado mundial, regulaciones y metodologas de control y certificacin de la calidad sanitaria y avances en temas clave para las estrategias de negociacin internacional como son la trazabilidad, las denominaciones de origen, los organismos genticamente modificados (OGMs) y las nuevas alternativas tecnolgicas de carcter amigable con el medio ambiente. En ese sentido, las polticas y requerimientos al sistema CTI se convierten en factores claves para el desarrollo del sector, para la obtencin de ganancias de competitividad de manera genuina y para la elusin del llamado nuevo proteccionismo. Por ltimo, para la visin Neoliberal se deberan generar incentivos para la incorporacin de tecnologa en el sector privado de dos modos distintos: i) apertura de la economa para mejorar la transferencia de tecnologas y reduccin de aranceles a la importacin de bienes de capital (tecnologa incorporada) y ii) aseguramiento de un stock de conocimientos en ciencias bsicas que permita su aprovechamiento por parte de las empresas. Respecto al primero, la importacin de tecnologas de punta traera consigo un mayor progreso tecnolgico y la renovacin y actualizacin tecnolgica no slo de productos sino de procesos, con lo que se obtendran mejoras competitivas y de productividad. Para ello, se deberan identificar las tecnologas adecuadas existentes en el mundo e incorporarlas al aparato productivo nacional a travs de la compra, licencia, asociacin estratgica o importacin.
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56
Captulo 2
58 Presentacin 59 Reflexin y anlisis sobre la ciencia y la tecnologa y las viejas y nuevas ventajas competitivas del pas 59 1 - Panorama general 60 2 - Qu es la competitividad? Roberto Bisang
Indice
62 3 - Aproximaciones al perfil de especializacin del pas 67 4 - Algunos interrogantes para pensar el futuro 69 5 - Intervenciones y reflexiones que surgen de la exposicin
70 6 - Elementos a tener en cuenta en el ejercicio de planificacin
72 Anexo I Cuadros utilizados
76 Anexo II Asistentes al Taller

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PRESENTACIN
Este documento contiene la presentacin sobre " Reflexin y anlisis sobre la ciencia y la tecnologa y las viejas y nuevas ventajas competitivas del pas" realizada por el Lic. Roberto Bisang, economista de la Universidad de General Sarmiento. El citado documento forma parte del Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El texto fue editado y corregido por el Lic. Guillermo Anll.
El taller se desarroll en la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, el da 11 de diciembre del 2003, con el objeto de recabar insumos tcnicos para la elaboracin del Plan Estratgico. La reunin estuvo moderada por el Coordinador del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Mario Albornoz, y cont con la participacin del Secretario de Ciencia Tecnologa e Innovacin Productiva, Ing. Tulio A. del Bono, de expertos y funcionarios vinculados a la problemtica referida. El listado de los participantes se acompaa como Anexo II.
58
1.
Las razones que explican el perfil de especializacin de un pas en un momento dado del tiempo son, mltiples en trminos de causales y, resultado de una variada gama de acciones desarrolladas en el pasado. Una de las vertientes para explicar el perfil de especializacin gira en torno a la relacin entre los esfuerzos locales en el rea de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. A ello cabe sumar, entre otros argumentos y sin nimo de enumerarlos taxativamente, las dotaciones naturales de recursos, el desarrollo del capital humano y la calidad de la institucionalidad que le da soporte a las relaciones socio econmicas del pas. Responde este perfil de especializacin y competitividad a las potencialidades y dotaciones genuinas de recursos del pas bajo anlisis? No necesariamente ello es as; ocurre que las sociedades tienden a establecer intervenciones que o bien potencian artificialmente determinadas actividades y/o capacidades o bien, las restringen; manejos similares ocurren con los flujos de comercio con el
El perfil de especializacin del pas -deseable de ser identificado como punto de partida para acciones de polticas pblicas que lo modifican en determinada direccin- puede aproximarse de manera indirecta observando diversos indicadores: la composicin de la produccin realizada localmente, el perfil de las colocaciones externas y la composicin de las importaciones. Los dos ltimos indicadores operan a manera de contra imagen de la especializacin productiva: el primero -las exportaciones- indica las actividades en las cuales el pas es capaz de ingresar a los mercados externos, mientras que la segunda refiere a las carencias productivas suplidas por las compras externa. Del anlisis de los tres planos puede ir delinendose un mnimo perfil de especializacin. De all derivan las actividades que son competitivas en el contexto mundial.
Reflexin y anlisis sobre la ciencia y la tecnologa y las viejas y nuevas ventajas competitivas del pas
PANORAMA GENERAL
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En este contexto, la presente exposicin se refiere al perfil actual de especializacin de la Argentina enfatizando su relacin con la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Tiene in mente, que el pas esta reconfigurando su perfil productivo y re insertndose en el contexto internacional.
MACRO MESO MICRO
ARGUMENTONIVEL ANALISIS INTERNAS
Para poder reflexionar sobre la vinculacin entre la ciencia y la tecnologa y las nuevas y viejas ventajas competitivas, primero debemos definir el concepto de competitividad, y la manera de abordar su anlisis. Luego, con el marco analtico definido y teniendo en cuenta las consideraciones previas, haremos un esfuerzo por identificar a las actividades donde Argentina posee las mayores fortalezas. Finalmente, este ejercicio reflexivo debera dejarnos planteadas una serie de interrogantes sobre la eleccin de posibles senderos a futuro. Como se puede observar, existen varias categoras de anlisis, as como diferentes niveles. Por un lado, en principio, la competitividad se ve afectada por las regulaciones, tanto internas como externas, las que condicionan las potencialidades de penetracin en los mercados. Al mismo tiempo, sta puede originarse en factores precio o monetarios, o en factores no precio o no monetarios. En todos los casos pueden existir intervenciones pblicas que modifiquen en una u otra Para analizar la competitividad podemos recurrir a armar la siguiente matriz de anlisis:
REGULACIONES EXTERIOR TIPO DE CAMBIO PRECIO FACTORES MONETARIAS IMPUESTOS OTROS TECNOLOGA
PRODUCTIVIDAD PRODUCTIVIDAD COORDINACIN DEL TRABAJO DEL CAPITAL
2.
resto del mundo. De esta manera a menudo, los perfiles que se aproximan por la va del anlisis de la produccin y la composicin de los flujos de comercio exterior revelan no slo las capacidades genuinas -y con ello el perfil de especializacin real- sino que tambin encubren una larga y enmaraada lista de intervenciones que, por diversas razones, existen en los pases. QU ES LA COMPETITIVIDAD?
Con este marco, cmo es de esperar, cuando el anlisis de estos temas se anclan y refieren a un pas en particular, el perfil actual es el resultado de un largo proceso evolutivo donde el presente no slo es el resultado de acciones de corto plazo sino que lleva la impronta de muchas decisiones pblicas y privadas efectuadas en el pasado. El presente tiene la impronta del pasado y como tal condiciona las estrategias futuras.
NO MONETARIAS
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INNOVACIN
direccin la posibilidad de competir (relacionndolo con lo que expresramos previamente acerca de lo genuino de la competitividad)
Ubicar a la competitividad en una u otra fuente claramente determinan distintos modelos de desarrollo y pas. Una competitividad solamente basada en factores precio -apalancada por ejemplo por tipos de cambio adelantados o en subsidios sectoriales- no es sostenible en el largo plazo. Por lo general, ello implica una transferencia de terceros sectores, hacia las actividades ficticiamente competitivas o hacia aquellas ligadas a salarios bajos. Pero por otro lado, tambin es cierto que el cambio en los precios relativos generado va apreciaciones cambiarias puede resultar en un estmulo a la creacin de empleo no calificado (aunque de baja productividad y complicado desarrollo a mediano plazo). En otro orden, es relevante definir la unidad de anlisis con la que se va a realizar la aproximacin a la competitividad. Se puede hablar de competitividad pas, aunque son muy pocos los estudios que existen en el mundo a este nivel. Se puede realizar a nivel de sector productivo, o de empresa, o se puede realizar a nivel de una actividad como un conjunto (una red productiva, una trama, una cadena de valor agregado, etc.). A su vez, es importante destacar que los anlisis se pueden realizar desde la perspectiva del: i) valor agregado; ii) efecto multiplicador que genera la unidad de anlisis (sea el sector o la empresa), ya que no son condiciones que necesariamente se den en forma conjunta, y que, obviamente, no tienen las mismas consecuencias para el resto del sistema de produccin interno en trminos de empleo, comercio exterior, etc.
Por otro lado, tambin se pueden realizar anlisis a distintos niveles, los que implican diferentes factores a relevar y diversos espacios pasibles de polticas publicas (esto ltimo alerta sobre la necesidad de coordinacin al interior del Estado en lo referido a la coherencia de sus intervenciones). Los mismos se pueden hacer a nivel macro, a nivel meso, o a nivel micro; por ejemplo, cmo influyen por ejemplo las cuestiones monetarias y no monetarias a nivel macro; los aspectos de coordinacin entre los integrantes de la cadena de valor en el meso y dentro de la cuestin micro; cmo juegan las empresas; la investigacin; las ONG, etc.. Es muy importante destacar el nivel meso de anlisis, ya que no siempre es tenido en cuenta, siendo el mismo clave para las cuestiones de coordinacin cuando lo que se decide es analizar una red o trama productiva completa (enfoque que consideramos el ms adecuado para este planteo, a partir del concepto de competitividad sistmica). Esta perspectiva es relevante en funcin de los objetivos que se desea atender con las polticas pblicas habida cuenta de la necesidad de optimizar los escasos recursos econmicos y humanos con que cuenta habitualmente el Estado. Es necesario tener en claro qu se busca con las mejoras en competitividad dado que en algunos casos son objetivos contrapuestos. Por ejemplo, si el objetivo es la generacin de saldos netos de exportacin, ello puede ser obtenido en base a incentivos de sectores o tecnologas intensivas en capital (por lo general concentrados), con lo cual el objetivo empleo pasa a un plano secundario. En el extremo opuesto, eventualmente, si se desea desarrollo regional y generacin de empleo, ello puede no ser compatible plenamente con
61
3.
saldos cuantiosos de comercio externo. All aparece la necesidad de una cuidadosa eleccin de actividades que compatibilicen las ideas de valor agregado, efecto multiplicador y saldo comercial externo positivo. A partir de ello, se examinar someramente el perfil actual de especializacin de la economa, analizando brevemente la composicin actual y pasada del producto bruto interno y las exportaciones. i) un fuerte avance de los servicios, especialmente en lo referido a intermediacin financiera y comunicaciones; ii) la retirada de la industria; iii) un crecimiento moderado de la actividades primarias. i) un peso relevante de los servicios (explican poco ms de 2/3 del PBI); ii) una industria con una participacin del orden del 15%; iii) una produccin primaria con poco menos del 5% a pesar del boom de algunas actividades en particular. APROXIMACIONES AL PERFIL DE ESPECIALIZACIN DEL PAS La comparacin con el perfil productivo vigente una dcada atrs revela cambios globales centrados en:
En suma, el cuadro previo, por un lado, permite ubicar a las actividades en funcin de las razones que explican su competitividad actual, mientras que, por el otro, facilita la visin estratgica de hacia qu tendencia se desea que vaya ubicndose la sociedad inducida a travs de las polticas pblicas. Advierte adems sobre la necesidad de intervenciones coherentes entre las diversas instancias pblicas en los planos macro, meso y macroeconmicos.
A nivel del PBI -y an considerando que en el ao base utilizado en el clculo, los precios relativos no eran los actuales (post devaluacin)- el perfil de especializacin indica:
62
cuadro 1
EVOLUCIN DE LA COMPOSICIN DEL PBI (EN MILLONES DE PESOS DE 1993)
A- Agricultura, Ganadera, Caza y Silvicultura B- Pesca y Servicios Comunes D- Industria Manufacturera F- Construccin H- Hoteles y Restaurantes C- Explotacin de Minas y Canteras
Sector productivo
1993
11.737
E- Suministro de Electricidad, Gas y Agua G- Comercio Mayorista y Minorista y Reparaciones I- Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones J- Intermediacin financiera
K- Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler L- Administracin Pblica y Defensa; Planes de Seguridad Social de afiliacin obligatoria M- Enseanza N- Servicios sociales y de salud O-Otras Actividades de Servicios Comunitarios, Sociales y Personales P- Hogares privados con servicio domstico Q- Organizaciones y rganos extraterritoriales Total precios de mercado
Fuente: Direccin Nacional de Cuentas Nacionales, INDEC
Intentando seguir aproximando el perfil de especializacin y sus cambios recientes, otros datos coincidentes e ilustrativos provienen del anlisis de los niveles de empleo formal por actividades.
43.138 13.393 4.599 18,24 1,94 5,66 40.627 12.627 7.407 33.862 16.134 9.299 5.432 14,32 6,82 3,93 2,30 33.514 22.446 15.887 6.708 14.516 34.132 14,43 6,14 4,24 3,45 10.023 8.157 14.050 39.441 12.347 10.123 3.857 46 236.505 8.945 1,63 0,02 100,00 3,78 3.746 81 263.997 11.739
3.527
413
4,96 1,49 0,17
2001
14.612 5.107 536
5,54
0,20 2,81
15,39 4,78
1,93
12,69 8,50
2,54
14,94 5,32 4,68 3,83
6,02
1,42 0,03 100,00

63
4,45
cuadro 2
DISTRIBUCIN EMPLEO FORMAL POR SECTOR DE ACTIVIDAD (EN MILES DE PESOS 1993)
Nuevamente se destaca que el grueso del empleo proviene de los servicios. La industria genera poco ms de 17% del empleo registrado, mientras que el agro y otras actividades primarias explican poco ms del 6%.
DISTRIBUCIN DEL EMPLEO FORMAL
Sector de actividad econmica del contribuyente

Sectores Productores de Bienes Agricultura, Ganadera, Caza y Silvicultura Pesca y Servicios Conexos Explotacin de Minas y Canteras Industrias Manufactureras Alimentos, bebidas y tabaco Textiles y cuero Madera, papel, imprenta y editoriales Derivados del petrleo y Qumicos Metlicas bsicas, prod. met. excepto maquinarias y equipos Material de transporte Maquinarias y equipos Otras industrias
Total
1994
Suministro de Electricidad, Gas y Agua Construccin Sectores Productores de Servicios Comercio Mayorista, Minorista y Reparaciones Hoteles y Restaurantes Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones Intermediacin Financiera Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler Administracin Pblica, Defensa y Organizaciones y Organos Extraterritoriales Servicios Sociales, Enseanza y Salud Privados
Fuente: Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)
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Otras Actividades de Servicios Comunitarios, Sociales y Personales Sin clasificar PRIVADO NO AGRICOLA
Dinmicamente, puede comprobarse, qu sectores han realizado mayor ajuste a partir de mediados de los 90s. Considerando siempre que se trata del empleo formal (o sea que no registra las fugas hacia la informalidad), la industria perdi poco ms de 160 mil puestos de trabajo formales que no pudieron ser reabsorbidos por el crecimiento primario ni por la marcha de los servicios (especialmente estos ltimos sufrieron una reduccin a partir de 1999). Incluso al interior de la actividad industrial, los agroalimentos -a pesar de la buena performance de algunas actividades- no alcanzaron a compensar las reducciones sustantivas verificadas en las manufacturas de origen industrial.
1.411 7 25 930 261 137 94 160 36,3 0,2 0,7 23,9 6,7 3,5 3,3 2,4 4,1 1.362 8 24 870 251 122 89 175 1.438 9 24 843 249 120 87 274 1.545 10 24 875 255 125 90 298 1.580 10 24 881 250 123 95 302 1.513 9 23 846 243 114 95 289 1.421 9 23 789 227 107 92 283 1.404 11 30 846 256 109 96 247 1.227 13 28 766 247 96 85 234 128 104 67 86 54 235 2.380 101 53 1,7 2,2 1,4 1,4 2,7 123 61 79 50 46 96 119 53 76 48 49 92 125 55 80 49 47 95 128 56 80 50 47 99 129 52 73 49 52 91 121 47 66 47 54 82 127 41 72 61 57 84 119 41 60 47 56 72 543 334 269 242 366 379 99 13,9 2,6 3,7 8,6 6,9 6,2 9,4 9,7 6,0 61,2 238 2.268 98 515 318 240 274 358 335 89 239 2.335 99 517 318 252 337 368 330 77 291 2.707 104 122 554 329 279 562 420 337 75 316 2.894 107 589 346 306 624 439 352 80 294 3.055 102 585 367 358 616 486 391 264 3.030 98 556 364 367 615 493 374 213 3.360 118 671 356 466 709 516 356 45 129 3.175 110 154 598 334 416 700 550 312 32 146 129 115 130 149 162 168 3.488 89,7 2,5 3.270 3.240 3.467 3.628 3.824 161 3.863 310 3.853 3.500
3.890
100,0
1995
3.720
1996
3.850
1997
4.327
1998
4.554
1999
4.729
2000
4.761
2001
4.808
2002
4.434
100,0
27,7 0,3 0,6 17,3 5,6 2,2 2,7 1,9 5,3
0,9 1,3 1,1 1,3
1,6
2,9 71,6 13,5 2,5
3,5
7,5 9,4
15,8 12,4 0,7
7,0
78,9
cuadro 3
EVALUACIN DE LA COMPOSICIN DEL VALOR BRUTO DE PRODUCCIN DE LA MANUFACTURA (EN MILES DE PESOS 1993)
A fin de completar el panorama resulta de inters analizar lo ocurrido en la industria, considerada siempre como el mbito por excelencia de creacin de puestos de trabajo (en calidad y cantidad) y un vector relevante en la generacin y difusin de tecnologa.
D - INDUSTRIA MANUFACTURERA
Sector / Perodo
15 ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS Y BEBIDAS 16 ELABORACION DE PRODUCTOS DE TABACO 17 FABRICACION DE PRODUCTOS TEXTILES
115.604.479
1993
31.526.936
100,00 27,27 2,09 4,35 3,20 2,56 2,02 2,59 3,99 10,25 3,25 2,98 3,77 4,05 4,41 1,98 1,79 7,60 2,63 0,20 7,96
121.129.030
2000
2.416.312
38.548.880
112.000.873 37.226.831 2.282.214
2001
100,00 33,24 2,04 2,79 2,17
20 PRODUCCION DE MADERA Y FABRICACION DE PRODUCTOS DE MADERA Y CORCHO, EXCEPTO MUEBLES; FABRICACION DE ARTICULOS DE PAJA Y DE MATERIALES TRENZABLES 22 ACTIVIDADES DE EDICION E IMPRESION Y DE REPRODUCCION DE GRABACIONES 23 FABRICACION DE COQUE, PRODUCTOS DE LA REFINACION DEL PETROLEO Y COMBUSTIBLE NUCLEAR 25 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CAUCHO Y PLASTICO 27 FABRICACION DE METALES COMUNES 24 FABRICACION DE SUSTANCIAS Y PRODUCTOS QUIMICOS 21 FABRICACION DE PAPEL Y DE PRODUCTOS DE PAPEL
18 FABRICACION DE PRENDAS DE VESTIR; TERMINACION Y TEIDO DE PIELES. 19 CURTIDO Y TERMINACION DE CUEROS; FABRICACION DE MALETAS, BOLSOS DE MANO, ARTICULOS DE TALABARTERIA Y GUARNICIONERIA, Y CALZADO
5.025.752 3.697.283 2.963.840 2.330.646 2.989.495 4.608.360 11.845.605 3.759.663 3.448.330 4.355.800 4.677.068 5.093.033 2.292.222 2.068.024 8.783.629 3.036.652 229.365 9.201.324
2.444.389
3.792.048 2.702.916 2.911.615 2.311.178 3.803.022 4.239.220 14.019.242 5.365.075 2.746.184 5.620.044 3.348.461 4.306.942 1.760.016 1.732.314 7.890.992 2.963.639 181.008 9.579.467
3.124.345 2.426.139 2.447.464 2.223.989 3.765.612 3.668.047 14.574.420 4.792.737 2.344.826 5.143.064 3.027.922 3.799.533 1.484.193 1.319.910 5.576.621 2.268.117 188.032 9.599.836
2,19 1,99 3,36 3,28 13,01 4,28 2,09 4,59 2,70 3,39 1,33 1,18 4,98 2,03 8,57
26 FABRICACION DE OTROS PRODUCTOS MINERALES NO METALICOS
28 FABRICACION DE PRODUCTOS ELABORADOS DE METAL, EXCEPTO MAQUINARIA Y EQUIPO 30 FABRICACION DE MAQUINARIA DE OFICINA, CONTABILIDAD E INFORMATICA 31 FABRICACION DE MAQUINARIA Y APARATOS ELECTRICOS N.C.P. 32 FABRICACION DE EQUIPO Y APARATOS DE RADIO, TELEVISION Y COMUNICACIONES 33 FABRICACION DE INSTRUMENTOS MEDICOS, OPTICOS Y DE PRECISION Y FABRICACION DE RELOJES 34 FABRICACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES, REMOLQUES Y SEMIRREMOLQUES 35 FABRICACION DE OTROS TIPOS DE EQUIPO DE TRANSPORTE 36 FABRICACION DE MUEBLES; INDUSTRIAS MANUFACTURERAS N.C.P. 37 RECICLAMIENTO 29 FABRICACION DE MAQUINARIA Y EQUIPO N.C.P.
0,17
585.864 669.275 0
0,51 0,58 0,00
445.655 416.723 0
Fuente: Direccin Nacional de Cuentas Nacionales (INDEC)
381.307 335.714
0,34 0,30
0,00
65
En qu se especializa la produccin industrial actual?:

cuadro 4 Concepto
Total
Una evaluacin de lo ocurrido en la ltima dcada revela una reduccin clara en las actividades metalmecnicas a favor de una mayor importancia de la agroindustria. Finalmente con este perfil de produccin cabe analizar las actividades que se destacan por su insercin en el comercio internacional. Sobre el particular los datos del cuadro siguientes son ilustrativos de:
EVOLUCIN DE LAS EXPORTACIONES EN MILLONES DE US$ Y PORCENTAJES.
a)Poco ms de 1/3 corresponde a bebidas y alimentos; en gran medida se trata de una extensin de las ventajas productivas primarias trasladadas a las primeras etapas industriales. b) En orden de importancia, le siguen las industrias qumicas y de los metales y en menor medida la fabricacin de material de transporte.
Productos Primarios Manufacturas de Origen Industrial Combustibles y Energa Manufacturas de Origen Agropecuario 4.014 411
c) Escasa relevancia tiene la fabricacin de equipos electrnicos y/o los desarrollos de biotecnologa; dos actividades centrales del nuevo paradigma productivo, que explican el dinamismo de varios pases emergentes.
3.186
66
Fuente: Direccin Nacional de Cuentas Nacionales (INDEC)
El peso significativo de las actividades primarias, tanto las relacionadas con el agro como con los combustibles y la energa
La participacin relevante de las manufacturas de origen agropecuario siguiendo
La reducida presencia de exportaciones industriales puras, muy influidas por las
las ventajas emergentes de las favorables dotaciones primarias
presencia de la actividad automotriz (sujeta a su vez a un rgimen especial en el marco de la presencia casi excluyente de empresas de capital extranjero).
9.659
1989
2.044
100,00
21,17
32,99 4,26
41,57
25.650
4.639
2002
7.601 8.138 5.272
100,00
18,08
29,63
31,73
20,55
Muy sintticamente, podra decirse que el perfil competitivo actual se basa en las siguientes ventajas: dentro del sector primario en la abundancia de los recursos mineros, pesqueros y en los suelos cultivables; en el sector manufacturero en el boom de la energa; en la base primaria para agroalimentos e industria, y en la modernizacin de los comodities industriales. El primero de ellos se refiere a la estrategia que como sociedad Argentina se dar en funcin de cerrar la brecha tecno-productiva en el contexto de los nuevos paradigmas tecnolgicos internacionales. Durante la etapa denominada como industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) el tipo de proceso innovativo que predominaba era aqul que puede clasificarse como proceso de aprendizaje por ingeniera reversa, ms una serie de cambios adaptativos posteriores. El tipo de tecnologa que predominaba en ese entonces (ms de carcter mecanicista) permita ese tipo de procedimiento. Por otra parte, el esquema de funcionamiento se aproximaba bastante a una ptica de modelo lineal -ciencia bsica, aplicada, tcnica, tecnologa e innovacin- que encontraba su contrapartida en los diseos institucionales pblicos y en las formas de intervencin
4.
Un anlisis ms desagregado de estos datos ahonda algunas caractersticas particulares de la especializacin argentina en los mercados internacionales; pueden resumirse as: b) Solo en unos pocos mercados (girasol, aceites de soja, etc.) la oferta local tiene una presencia relevante; en la mayora la oferta argentina ocupa espacios poco significativos. ALGUNOS INTERROGANTES PARA PENSAR EL FUTURO
A partir del perfil de especializacin presentado de forma impresionista en las secciones precedentes y considerando los rasgos que caracterizan actualmente el contexto internacional (desde la revolucin tecno-productiva hasta los realineamientos en materia de espacios econmicos) y las restricciones y demandas internas (desde el desempleo hasta el pago de la deuda), los interrogantes son necesariamente exploratorios.
a) Fuerte concentracin en un nmero muy acotado de productos (menos de 20); la contracara de ello es una fuerte concentracin en menos de 50 empresas de gran porte y unos 12 mil pequeos y medianos exportadores que explican la parte residual de las colocaciones externas. c) Se presenta una brecha apreciable entre las dotaciones locales y las capacidades instaladas -incluso en parte sustantiva de la actividad agroalimentaria- y las demandas mnimas internacionales; esto es, en general, existen severos problemas de escala para conformar una oferta exportable de carcter sustentable d) En algunas tramas completas de actividades, las colocaciones externas tienden a ser ms relevantes en las primeras etapas (tanto primarias como industriales) y claramente orientadas hacia el mercado local para los productos finales de mayor elaboracin ( por ejemplo, el coeficiente de exportacin es ms alto en hilados de algodn que en prendas finales; en cuero curtido que en calzado)
67
En cambio, en las dcadas del 80 y del 90, lo que podemos observar en la economa local son avances aislados, con un aumento de la heterogeneidad de la economa, entre sectores, y al interior de los mismos. En los 80 predomin el avance tecnolgico en las industrias de insumos bsicos (tecnologas de proceso maduras, asociadas a grandes inversiones de capital y con ganancias en economas de escala) y/o de los procesos de agro alimentos. En tales casos, la provisin externa jug un rol decisivo y la adaptacin local supo acompaar la situacin. En la ltima dcada, en respuesta a los estmulos generados por la ecuacin de precios relativos, las mejoras cualitativas estuvieron ms fuertemente asociadas a un salto hacia la frontera en tecnologa de producto, lo que implic dejar de lado los esfuerzos adaptativos locales (industrias agroalimentarias, de servicios, automotriz, y tambin de insumos), adquiriendo paquetes tecnolgicos llave en mano en el exterior. Tras la salida de la convertibilidad, y ante la nueva estructura de precios relativos, favorable a la generacin de un nuevo proceso de ISI, resulta difcil pensar en volver a replicar un proceso de aprendizaje por ingeniera reversa. Por lo general la tecnologa predominante suele adquirirse en paquetes cerrados, los que son de una complejidad tal que resulta casi imposible realizar la ingeniera reversa de los mismos (biotecnologa, informtica). a) una serie de mecanismos promocionales vigentes (sectoriales, regionales, individuales, etc.) que junto a acciones puntuales, transferencias financieras, y otras medidas, han favorecido y conformado un determinado perfil; d) una institucionalidad pblica mucho mas diversificada (nacional y provincial); En otro orden, los condicionantes locales reducen los mrgenes de accin en un sentido, mientras que las restricciones abren oportunidades inexistentes aos atrs. Frente a esta realidad, para pensar el futuro, debe asumirse que no todo es factible, ni que se puede realizar una revolucin tecnolgica en todos los frentes. Se deben tomar decisiones estratgicas, La realidad que hoy tenemos -haya sido fruto de polticas explcitas o resultado derivado de las polticas aplicadas en otros mbitos de la economa, las que terminaron replicando sobre los senderos tecnolgicos adoptados por el sector productivo- nos indican la presencia de: e) experiencias maduras exitosas (sectoriales y/o empresarias) pero de dudosa rplica a futuro (el caso del aluminio, el complejo siderrgico la soja RR).
En suma, la adopcin de tales tecnologas y su adaptacin a la actividad local requiere de modelos institucionales que involucren a cientficos con tecnlogos en desarrollos basados en la circulacin continua de informacin. Aparentemente se torna necesario recrear o generar nuevas formas de adaptacin y desarrollo local de capacidades innovativas. b) distancia con la frontera tcnica internacional variable segn actividades; ello requiere esfuerzos selectivos y coordinados entre los niveles macro, meso y micro en las intervenciones pblicas;
68
c) un perfil de los actores locales (desde multinacionales a pymes informales, de los emprendimientos individuales a las redes incompletas) diferente a los del pasado reciente;
5.
las cuales implicarn fijar prioridades que a su vez traern diversas consecuencias, buenas y malas. Para evolucionar del agro a los alimentos, o de la industria de base a las especialidades, hay que tener bien claro cul es el perfil de los actores con los que se cuenta, en qu actividades queremos desarrollarnos, qu tipo de demandas tecnolgicas van a solicitar esos actores para esas actividades, qu grado de insercin externa podemos alcanzar (con los riesgos que implica la exposicin) y con qu lmites nos enfrentamos, tanto sea para hacer sustentable el sendero elegido, como para determinar si tenemos la capacidad de efectuarlo y los recursos necesarios para invertir. Evidentemente, dentro de la rbita de la SECYT, la definicin de un plan de desarrollo estar sesgada hacia la economa del conocimiento. Esto implica que las prioridades a fijar sern influidas por avanzar en la constitucin de cadenas de valor cada vez ms permeadas por el conocimiento como factor clave de la produccin. Es importante la definicin clara y precisa de un puerto de llegada final para el plan, pero al mismo tiempo debe contemplarse la necesidad de trazar una ruta que imponga horizontes de diferentes plazos que vayan marcando los pasos a seguir para arribar a ese puerto. Para ello se debe estar atento a las ventanas de oportunidades que se abren, as como a generar las ventanas necesarias. Dada la alta incertidumbre que depara el futuro en todos los planos, el plan debe ser lo suficientemente flexible como para poder corregirse en el camino y reformularse ante los nuevos desafos que seguramente irn surgiendo.
Con la finalidad de realizar recomendaciones y trazar polticas tecnolgicas orientadas al desarrollo, es necesario estructurar el anlisis y la visin de la economa en redes o tramas productivas. El desafo en ese sentido es cmo organizar la informacin para poder hablar de las cadenas de valor; para identificar dnde se encuentran los ncleos dinmicos de esas cadenas; para poder facilitar la coordinacin y el financiamiento de estas tramas; para comprender quin es el actor dominante de la cadena, y en qu parte de la misma se agrega el valor; y cmo puede el pas apropiarse del mismo. Para ello debe prestarse especial atencin a los incentivos existentes (implcitos y explcitos), y buscar actuar a nivel meso, mbito en el que el gobierno debera actuar para incentivar el comportamiento innovador de las empresas.
Estas elecciones van a tener que estar acompaadas por estrategias tecno-productivas y por estrategias institucionales. Las primeras demandan saber si se darn espontneamente o si habr que planificarlas estratgicamente, evaluar los condicionantes externos e internos para adoptar una tecnologa determinada, as como los econmicos y tcnicos. Las segundas, exigen definir el tipo de tramado institucional ms adecuado a la poltica tecnolgica que se adapte al modelo de desarrollo que est llevando adelante el pas. Esto significa conformar un sistema nacional de innovacin eficiente y funcional al desarrollo del pas. INTERVENCIONES Y REFLEXIONES QUE SURGEN DE LA EXPOSICIN
69
70
Identificacin de cadenas de valor: Una de las tareas ms urgentes que se sealaron en el debate fue la de continuar los estudios de identificacin de cadenas de valor. A este respecto, se habl de establecer mapas de dichas cadenas, incluso mapas fsicos, donde se localicen los eslabones, con los nodos centrales que las articulan. Al mismo tiempo, se remarc la dificultad de obtener informacin sistematizada de esa forma, ya que las Cuentas Nacionales trabajan con sectores, no con cadenas. Se dijo que se podra utilizar la Matriz Insumo-Producto de 1997, aunque tambin se seal que la misma puede servir como pauta orientativa, pero nada ms, ya que la estructura productiva, luego del abandono de la convertibilidad, ha sufrido cambios muy grandes, volviendo obsoleta la mayora de la informacin relevada en ella. Tambin hay que tener en cuenta los problemas de futuro, como la sobreexplotacin de la pesca. As mismo, hay que analizar las conexiones y complementaciones con el exterior, en cadenas de valor que parecen incompletas internamente: esta complementacin con el exterior no es necesariamente mala en s; depender de la forma en que se aproveche. Se seal tambin la importancia del grado de dolarizacin de algunas redes.
Necesidad de una visin estratgica compartida: Se ha destacado la necesidad de actuar en conjunto con los actores del sistema, con una visin estratgica de conjunto, de largo plazo. Para esto es auspiciosa la intencin de establecer una cooperacin entre la SECTIP y los Foros/Planes de competitividad lanzados recientemente por la Secretara de Industria. Tambin es necesario encontrar el modo de cmo conseguir la participacin de todos los actores de las cadenas, principalmente los sectores empresarios, que tienen en muchos casos una institucionalidad clara y eficiente.
6.
Competitividad basada en el conocimiento y en su capacidad de creacin de valor: Este es uno de los mayores desafos para el Plan Estratgico: crear una estructura productiva capaz, a travs de la generacin y uso de conocimiento, de disponer y aadir ms valor a la produccin, tanto en la agroindustria -donde existen ventajas comparativas claras-, como en la industria en general: es deseable superar la "especializacin actual en insumos bsicos", la "commoditizacin" tantas veces criticada, y avanzar en la conformacin de cadenas de valor.
Es necesario coordinar las decisiones con los otros mbitos de gobierno, para lo que sera muy til, por ejemplo, articular las recomendaciones y la definicin de reas prioritarias con los nueve sectores productivos que el gobierno ha anunciado que impulsar en su desarrollo. Al mismo tiempo, es muy importante incluir al sector privado, tanto como objeto de anlisis, como actor que se siente a la mesa para discutir su futura evolucin, porque de all surgirn muchas demandas puntuales. Los interrogantes y desafos que se presentan se refieren a la comprensin por qu en Argentina no se logra coordinar y juntar en una misma direccin a los diferentes actores intervinientes; as como explicar de qu forma influyen los distintos incentivos en el funcionamiento de las redes. ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN EL EJERCICIO DE PLANIFICACIN
Consideraciones metodolgicas: Es necesario evitar quedarse en lo esttico de los diagnsticos o de los escenarios: hay que plantear alternativas de futuro. En este sentido, los escenarios se deben ir modificando continuamente y, en consecuencia, actualizar y adaptar sus estrategias (por ejemplo, as como la prospectiva en energa modifica continuamente sus escenarios, teniendo en cuenta cambios en la estimacin de las reservas energticas y en las capacidades de conservacin de energa).
Sobre competitividad y ventanas de oportunidad: Ciertamente, hay que aprovechar las ventanas de oportunidad y los nichos de mercado. Pero lo que ms interesa no es eso, sino "fabricar las ventanas de oportunidad". Ver hacia donde va el mundo y aprovecharlo. Las ventanas duran poco tiempo. Para ello debemos generar capacidad cientfica. Tambin se mencion la importancia del apoyo a la informtica, como base fundamental y multiplicadora de muchas otras actividades.
Para esta tarea se debe establecer una cooperacin estrecha entre los distintos sectores del gobierno y grupos acadmicos, particularmente de las ciencias sociales, que recientemente han trabajado mucho con el enfoque de cadenas. En cuanto al componente tecnolgico, tal vez el Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (ONCTIP) debera especializarse en completar los aspectos tecnolgicos en los diagnsticos elaborados por la Secretara de Industria y el Ministerio de Economa y Produccin. Sobre estrategias tecnolgicas De la presentacin y el debate, surgen algunos puntos de inters sobre estrategias tecnolgicas:
Incentivos e intervencin pblica: Es fundamental trabajar este punto, que implica dos aspectos: a) el anlisis de las bateras de instrumentos actuales de apoyo a las cadenas y a la innovacin (promocin, subsidios); muchos de ellos son implcitos, pensando no en redes sino en sectores, y han ido surgiendo en el tiempo constituyendo "capas geolgicas" sin coherencia y con contradicciones, provocando por ejemplo transferencias de ingresos entre sectores, no suficientemete estudiadas ni deseadas; b) el diseo de instrumentos adecuados de apoyo a la innovacin y a la generacin de valor por cadenas, corrigiendo las distorsiones de los instrumentos actuales.
Es necesario seleccionar, para apoyarlas especialmente, aquellas cadenas donde haya redes formadas o exista la posibilidad de formarlas; esto implica la necesidad de apoyar el asociativismo; Debe analizarse la frontera tecnolgica internacional, para apoyar aquellos sectores donde hay posibilidades reales de alcanzarla. Debe saberse que, por el contrario, hay sectores que se encuentran muy lejos de la frontera y sin posibilidad real de acortar distancias. Debe aprovecharse la experiencia de muchas empresas argentinas que se desarrollaron en base a estrategias de copia e ingeniera reversa. Esta modalidad tiene hoy fuertes limitaciones: hay seguramente ms sistemas tecnolgicos cerrados que abiertos. Este otro argumento implica que para el catching-up se requiere contar con una base cientfica fuerte. Frente a la propuesta de muchos de que siempre queda la posibilidad de ser un buen seguidor, se plantea la pregunta: Puede enfrentarse la economa del conocimiento, sin armar un sector de conocimiento? Se necesita cooperacin tecnolgica entre los pases del Grupo de los 20 (G-20) para desarrollar modelos tecnolgicos propios. Para esto es urgente el intercambio de informacin e iniciar programas de cooperacin.
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Anexo I -Cuadros utilizados
EVOLUCIN DE LA COMPOSICIN DEL PIB (EN MILES DE PESOS DE 1993)
Anexo I. CUADROS UTILIZADOS
Sector / Perodo A - Agricultura, ganadera, caza y silvicultura 01 -Agricultura, ganadera, caza y servicios conexos. 02 - Silvicultura, extraccin de madera y servicios conexos B - Pesca C - Explotacin de minas y canteras
1993 11.737 11.525 212 3.527 412
% 4,96 4,87 0,09 1,49
2000 14.567 14.248 319 4.880 424
2001 14.612 14.299 313 5.107 536
% 5,54 5,42 0,12
0,17
0,20
D - Industria manufacturera 15 Elaboracin de productos alimenticios y bebidas 16 Elabroacin de productos de tabaco 17 Fabricacin de productos textiles 18 FABRICACION DE PRENDAS DE VESTIR; TERMINACION Y TEIDO DE PIELES. 19 CURTIDO Y TERMINACION DE CUEROS; FABRICACION DE MALETAS, BOLSOS DE MANO, ARTICULOS DE TALABARTERIA Y GUARNICIONERIA, Y CALZADO 20 PRODUCCION DE MADERA Y FABRICACION DE PRODUCTOS DE MADERA Y CORCHO , EXCEPTO MUEBLES; FABRICACION DE ARTICULOS DE PAJA Y DE MATERIALES TRENZABLES 21 FABRICACION DE PAPEL Y DE PRODUCTOS DE PAPEL 22 ACTIVIDADES DE EDICION E IMPRESION Y DE REPRODUCCION DE GRABACIONES 23 FABRICACION DE COQUE, PRODUCTOS DE LA REFINACION DEL PETROLEO Y COMBUSTIBLE NUCLEAR 24 FABRICACION DE SUSTANCIAS Y PRODUCTOS QUIMICOS 25 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CAUCHO Y PLASTICO 26 FABRICACION DE OTROS PRODUCTOS MINERALES NO METALICOS 27 FABRICACION DE METALES COMUNES 28 FABRICACION DE PRODUCTOS ELABORADOS DE METAL, EXCEPTO MAQUINARIA Y EQUIPO 29 FABRICACION DE MAQUINARIA Y EQUIPO N.C.P. 30 FABRICACION DE MAQUINARIA DE OFICINA, CONTABILIDAD E INFORMATICA 31 FABRICACION DE MAQUINARIA Y APARATOS ELECTRICOS N.C.P. 33 FABRICACION DE INSTRUMENTOS MEDICOS, OPTICOS Y DE PRECISION Y FABRICACION DE RELOJES 35 FABRICACION DE OTROS TIPOS DE EQUIPO DE TRANSPORTE 36 FABRICACION DE MUEBLES; INDUSTRIAS MANUFACTURERAS N.C.P. 37 RECICLAMIENTO E - Suministro de electricidad, gas y agua 40 - Suministro de electricidad ,gas, vapor y agua caliente 41 - Captacin , depuracin y distribucin de agua F - Construccin G - Comercio mayorista y minorista y reparaciones
43.138 8.921 1.806 2.074 1.627 1.103 1.303 1.031 2.177 3.962 4.197 1.526 1.549 1.319
18,24 3,77 0,76 0,88 0,69 0,47
43.855 10.579 1.746 1.563 1.190 1.074 1.293 1.311 1.962 4.221 5.121 2.168 1.214 1.662
40.627 10.330 1.642 1.277 1.068 882
15,39 3,91 0,62 0,48 0,40 0,33
1,93
0,55 0,44 0,92 1,68 1,77 0,65 0,66 0,56
1.244 1.298 1.696 4.195 5.380 1.936 1.034 1.520
0,47 0,49 0,64 1,59 2,04 0,73 0,39 0,58
72
32 FABRICACION DE EQUIPO Y APARATOS DE RADIO, TELEVISION Y COMUNICACIONES 34 FABRICACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES, REMOLQUES Y SEMIRREMOLQUES
2.109 2.167 72 897 668 274
0,89 0,92 0,03 0,38 0,28 0,12
1.519 1.833 56 675 555 208
1.374 1.621 59 570 420 178
0,52 0,61 0,02 0,22 0,16 0,07
13.393
4.599 3.882 717
2.524 227 1.605 0
51- Comercio mayorista (excepto automotores) 52- Comercio minorista (excepto automotores) y reparacin de efectos personales y enseres domsticos H - Hoteles y restaurantes
50- Comercios por mayor y menor, mantenimiento y reparacin de vehculos automotores
33.862
2.790 11.160
14,32
5,66
1,94 1,64 0,30
1,07 0,10 0,68 -
14.284
7.325 6.443 883
2.190 152 1.565 0
19.913 5.432
1,18 4,72
36.387
12.627
7.407 6.508 899
1.566 139 1.198 0
2,81 2,47 0,34 12,69 4,78
0,59 0,05 0,45 -
8,42
2.996 12.584
33.514
2,30
20.807 7.236
2.892 11.916
18.705 6.708
1,10 4,51
2,54
7,09
EVOLUCIN DE LA COMPOSICIN DEL PIB (EN MILES DE PESOS DE 1993) (CONTINUACIN)

Sector / Perodo I - Transporte, almacenamiento y comunicaciones 60 - Transporte por va terrestre ; Transporte por tuberas 61 - Transporte por va acutica 62 - Transporte por va area 63 - Act. de transporte complementarias y auxiliares;Act. de agencia de viajes 64 - Correo y Telecomunicaciones 1993 16.134 8.668 59 437 2.234 4.736 7.807 788 703 9.299 % 6,82 3,66 0,02 0,18 0,94 2,00 3,30 2000 23.522 9.558 12 681 2.904 10.366 14.990 1.674 777 17.442 2001 22.446 9.030 12 365 2.680 10.359 13.451 1.685 751 15.887 % 8,50 3,42 0,00 0,14 1,01 3,92 5,10 6,02
K - Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler 70 - Actividades inmobiliarias realizadas con bienes propios o arrendados (propie dad de vivienda y alquilares de los sectores productores) y actividades inmobiliarias realizad a cambio as de una retribucin o por contrata) 71 - Alquiler de maquinaria y equipos sin operarios y de efectos personales y ens eres domsticos n.c.p. 72 - Informtica y actividades conexas 73 - Investigacin y desarrollo 74 - Otras actividades empresariales (jurdicas. contables, estudios de mercado,publicidad, etc.)
J - Intermediacin financiera 65 - Intermediacin Financiera (monetaria y servicios financieros),excepto la finan cicin de planes de seguros y de pensiones 66 - Financ. de planes de seguros y de pensiones,excepto los planes de sseg. so de cial afiliacin obligatoria 67 - Actividades auxiliares de la intermediacin financiera
3,93
34.132 26.557 325 461 375
14,43
0,33 0,30
40.451
39.441 30.638 213 458 453
14,94
0,64 0,28
11,23 0,14 0,19 0,16
31.020 231 499 450
11,61 0,08 0,17 0,17
O - Otras Actividades de Servicios Comunitarias, Sociales y Personales 91 - Actividades de asociaciones N.C.P 92 - Actividades de esparcimiento y actividades culturales y deportivas 93 - Otras actividades de servicio
N - Servicios sociales y de salud
M - Enseanza
L- Administracin Pblica y Defensa; Planes de Seguridad Social de AfiliacinObligatoria / Q- Organizaciones y rganos extraterritoriales
6.413 14.562 8.157
2,71
8.252 14.367
7.679 14.131
2,91
10.023 8.945
90 - Eliminacin de desperdicios y aguas residuales, saneamiento y actividades s imilares
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO IMPUESTO A LAS IMPORTACIONES SERVICIOS FINANCIEROS MEDIDOS INDIRECTAMENTE PIB a PRECIOS DE MERCADO
P -HOGARES PRIVADOS CON SERVICIO DOMESTICO
894 2.769 3.065 2.217 16.267 2.440 3.411 236.505 3.857
0,38 1,17 1,30 0,94 6,88 1,03 1,44 100,00 1,63
3,78
3,45
4,24
6,16
11.767
10.110
12.048
18.218 3.830 8.409 276.173
3.869
1.082 3.238 4.822 2.625
11.739 1.075 3.339 4.726 2.599 3.746
10.124
12.347
4,45
3,83
4,68
5,35
16.774 3.171 6.947 263.997
6,35 1,20 2,63 100,00
1,42
0,41 1,26 1,79 0,98
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INDEC.
73
EVOLUCIN DE LAS EXPORTACIONES

Concepto Productos Primarios Animales vivos Pescados y Mariscos sin Elaborar Miel Hortalizas, Legumbres sin Elaborar Frutas Frescas Cereales Semillas y Frutos Oleaginosos Tabaco sin Elaborar Lana Sucia Fibra de Algodn Material de Cobre y sus concentrados Resto Primarios Manufacturas Origen Agropecuario Carnes Pescados y Mariscos Elaborados Productos Lcteos Otros Productos de Origen Animal Frutas Secas o Congeladas T, Yerba Mate, Especies, etc. Productos de Molinera Grasas y Aceites Azcar y Artculos de Confitera Preparados de Legumbres y Hortalizas Bebidas, Lq. Alcohlicos y Vinagre Residuos y desp.de la Ind.Alimenticia Extractos Curtientes y Tintreos Pieles y Cueros Lanas Elaboradas Resto MOA Manufacturas de Origen Industrial Productos Qumicos y Conexos Materias Plsticas Artificiales Caucho y sus Manufacturas Manuf. de Cuero, Marroquinera, etc. Papel, Cartn, Imprenta y Publicaciones Textiles y Confecciones Calzados y sus Componentes Manuf.de Piedras, Yeso y Cermicos Piedras y Metales Preciosos y Manuf. Metales Comunes y sus Manufacturas Mq.y Aparatos, Material. Elctrico Material de Transporte Vehculos de navegacin area, martima y fluvial n.d. Resto MOI Combustibles y Energa Petrleo crudo n.d. Carburantes n.d. Grasas y aceites lubricantes n.d. Gas de Petrleo y otros hidrocarburos n.d. Energa elctrica n.d. Resto de combustibles n.d. TOTAL 1989 2.044,50 8,1 258,6 23,5 97,3 151,8 1.015,70 211,3 56,4 66 86,3 0 69,5 4.014,00 716,3 22,4 136,9 8,9 16,9 42,3 33,4 875,9 62,5 159,6 41 1.334,80 39,1 373,9 92,7 57,4 3.185,90 487,4 170,2 72,1 64,6 116,4 205 40,9 72,6 2,1 1.238,60 430 190,1 95,9 411,6 % % del Total 1992 100,00 21,17 3.500,20 0,40 8,7 12,65 321,4 1,15 51,8 4,76 168,2 7,42 286,1 49,68 1.547,70 10,34 790,1 2,76 142,7 3,23 41,2 4,22 76,6 0 3,40 65,7 100,00 41,57 4.863,70 17,85 767,2 0,56 236,6 3,41 35,2 0,22 9,8 0,42 23,7 1,05 46,9 0,83 51,4 21,82 1.109,10 1,56 65,4 3,98 260,4 1,02 64 33,25 1.459,30 0,97 40,3 9,31 475,1 2,31 92,1 1,43 127,2 100,00 32,99 2.823,40 15,30 533,4 5,34 148 2,26 39,8 2,03 78,8 3,65 127,3 6,43 121,5 1,28 51,6 2,28 71,2 0,07 4,2 38,88 643,6 13,50 518,4 5,97 404,8 n.d. n.d. 3,01 80,8 100,00 4,26 1.211,60 348,8 760 0 44,3 1,9 56,6 100,00 100,00 12.398,90 1993 3.270,90 13,2 427,2 50,2 185,5 215,4 1.453,60 696,5 117 49,1 25,7 0 37,5 4.970,50 748,2 279,3 75,8 12,4 21,9 62,3 59,3 1.078,60 43,3 166,4 64,2 1.451,00 44,2 617,8 95,8 150 3.678,90 558,8 133 54,7 118,3 149,6 164,9 92,3 78,8 52 702,5 754,8 719,4 99,8 1.348,60 527,4 712,5 0 65,9 1,1 41,7 13.268,90 2000 5.345,60 15,9 590,4 87,4 210,2 416 2.419,10 1.016,80 120,8 43,2 53,3 307 65,5 7.863,50 791,2 242,7 320,9 14,7 35,2 64,7 158,3 1.678,10 137,9 308,4 215,2 2.431,10 39,8 835,7 89,7 499,9 8.230,00 1.386,60 518,6 166,3 52,9 427,3 304,7 27,7 96,7 102,3 1412,1 1.102,40 1.957,00 318,9 356,5 4.901,90 2.808,80 1.368,30 53,7 451,8 148,2 71,1 26.341,00 2001 6.052,10 17,5 708,7 71,5 233,5 505,9 2.447,80 1.401,10 162,1 30,4 73,1 346,7 53,8 7.460,10 364,9 237,7 284 12,4 31 67 145,1 1.636,60 120,6 325,7 209,8 2.627,70 39,7 819,5 100,9 437,5 8.305,60 1.432,10 628,7 151,1 78,4 357,8 263,9 17,7 91,3 103,9 1444,8 1.125,10 1.982,20 231,5 397,1 4.724,90 2.363,30 1.426,90 69,2 609,8 159,4 96,3 26.542,70 2002 5.272,10 8,1 481,7 114,2 184,1 389,6 2.127,20 1.288,00 147,1 35,2 12,1 437,3 47,4 8.138,40 576,3 235,1 301,7 13,8 42,1 60,5 115,4 2.086,70 158,4 290,2 173,1 2.790,00 34,7 698,2 108,5 453,9 7.601,30 1.343,80 641,6 168,2 62,2 333,3 227,4 12,3 94,3 114,7 1593,6 938,9 1.607,40 105,1 358,5 4.638,80 2.231,10 1.582,80 55,5 629,6 67,1 72,8 25.650,60 % % del Total 100,00 20,55 0,15 9,14 2,17 3,49 7,39 40,35 24,43 2,79 0,67 0,23 8,29 0,90 100,00 31,73 7,08 2,89 3,71 0,17 0,52 0,74 1,42 25,64 1,95 3,57 2,13 34,28 0,43 8,58 1,33 5,58 100,00 29,63 17,68 8,44 2,21 0,82 4,38 2,99 0,16 1,24 1,51 20,96 12,35 21,15 1,38 4,72 100,00 18,08 48,10 34,12 1,20 13,57 1,45 1,57 100,00 100,00
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INDEC
74
9.656,00
Anexo II. ASISTENTES AL TALLER
Mario Albornoz (Coordinador) Guillermo Anll (CEPAL) Armando Bertranou (Director FONCyT) Jorge Callejo Ricardo Carri Alberto Cassano (asesor SECyT) Horacio Guillermo Corbiere (Ministerio de Planificacin Federal) Mara Guillermina DOnofrio (SECyT) Jorge Fontanals (Director Nacional de Planificacin y Evaluacin de la SECYT) Luis Forcinitti (SECyT) Rebeca Guber (Centro REDES) Miguel ngel Gutirrez (Presidencia de la Nacin) Graciela Gutman (CONICET) Ana Mara Hernandez (CONAE) Daro Jinchuk (CNEA) Bernardo Kosacoff (CEPAL) Pedro Krostsch (Instituto Gino Germani, UBA) Bernardo Lischinsky (Ministerio de Economa) Vanesa Lowenaciu (Secretara de Industria y Comercio) Lucas Luchilo (Centro REDES) Gustavo Lugones (Centro REDES) Manuel Mar (SECYT) Laura Moreno (Dilogo Argentino, Instituto Pedro Poveda) Hugo Notcheff (CONICET/FLACSO) Hctor Patio (Programas y Proyectos Especiales SECYT) Fernando Peirano (Centro REDES) Ana Teresa Pereyra (SECYT) Jorge Plano (SECYT) Paula Prados (INTI) Ernesto Quiles (Programas y Proyectos Especiales SECYT) Mario Rapoport (Facultad de Ciencias Sociales, UBA) Alicia Recalde (Directora de Planes y Programas de la SECYT) Andrs Rodrguez (Universidad Nacional de Crdoba) Mario R. Sosa (Subsecretara de Industria) Adolfo Torres (CONEAU) Leonardo Vaccarezza (UNQ) Hugo Yanzn (Coordinador Programas y Proyectos Especiales SECYT)
75
76
Captulo 3
Indice
78 Presentacin 1. Ciclos y tendencias 2. Escenarios 79 Aspectos del comportamiento macroeconmico y algunos escenarios 3. Sntesis de los escenarios Daniel Heymann 4. Intervenciones y reflexiones que surgen de la exposicin
94 Elementos a tener en cuenta en el Ejercicio de Planificacin 95 Anexo I Otros cuadros utilizados
109 Anexo II Asistentes al Taller

77
PRESENTACIN
Este documento es una sntesis de la presentacin sobre "Argentina: aspectos del comportamiento macroeconmico y algunos escenarios" realizada por el Dr. Daniel Heymann, macroeconomista jefe de la Oficina de CEPAL en Buenos Aires. El citado documento forma parte del Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El texto fue editado y corregido por el Lic. Guillermo Anll. El taller se desarroll en la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, el da 16 de diciembre del 2003, con el objeto de recabar insumos tcnicos para la elaboracin del Plan Estratgico. La reunin estuvo moderada por el Coordinador del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Mario Albornoz, y cont con la participacin de expertos y funcionarios vinculados a la problemtica referida. El listado de los participantes se acompaa como Anexo II.
78
1.
Los ejercicios de elaboracin de escenarios del presente documento no estn dirigidos a formular proyecciones ni a considerar la dinmica macroeconmica perodo a perodo. Lo que se busca es explorar la robustez de trayectorias macroeconmicas a mediano plazo (2002-2008), sobre todo en cuanto a la evolucin de la cuenta corriente del balance de pagos y del stock de capital. Para ello es sumamente relevante analizar lo sucedido en el ltimo tiempo con las principales variables macroeconmicas, lo que permitir evaluar con mayor rigurosidad la solidez de las trayectorias exploradas. CICLOS Y TENDENCIAS
El PIB per capita en dlares es un indicador del poder de compra del PIB de la Argentina, expresado en esa moneda, el cual ha mostrado muy amplios movimientos a lo largo de las ltimas dcadas. Ese poder de compra refleja efectos de precios relativos y no slo de cantidades. No se trata de un indicador de volumen fsico, ni de bienestar. Sin embargo, la variable tiene un significado macroeconmico concreto, como ndice de la capacidad de gasto en trminos de dlares y de la capacidad para servir deudas en dlares. Cuando los ingresos en dlares de los agentes se contraen inesperadamente es consecuentemente ms difcil el cumplimiento de contratos denominados en esa unidad. Expectativas exageradas con respecto al ingreso permanente en trminos del denominador de deudas pueden resultar en crisis de crdito. Argentina ha experimentado varios casos de ese tipo.
Aspectos del comportamiento macroeconmico y algunos escenarios
79
y (t)
grfico 1
16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000
DIAGRAMA DE FASE DEL PIB PER CAPITA EN DOLARES DE 2000 1970 2003
76 90 73 83 86 88 77 87 91 84 85 74 78 92 00 01 94 96 79 97 93 95
80
El grfico 1 muestra una representacin particular de los movimientos del producto per capita en dlares (corregido por el IPC de los Estados Unidos). Para cada ao, desde 1970 los puntos indican, en la abscisa, al valor de la variable en el ao t-1, y en la ordenada, al valor en t (es decir, grafican al valor en t como funcin del valor en t-1). Los puntos por encima de la diagonal reflejan aumentos de la variable en el ao t. Recorriendo la curva de un punto al que le sigue se obtiene una imagen descriptiva de la dinmica de la variable. La variable oscil en un rango muy amplio. El mximo (en 1980) se encuentra en un valor extraordinariamente alto, cercano a los 15000 dlares de 2000. El mnimo de la serie ocurre en 2002, y es inferior a los 3000 dlares; las observaciones correspondientes a las recesiones con fuerte depreciacin en 1975 y 1989 rondan ese valor. Se aprecia que no hubo perodos prolongados de crecimiento moderado y persistente del PIB en dlares, a lo largo de la diagonal. Tambin se observa un patrn de fluctuaciones de baja periodicidad en la primera parte de los setenta y en los ochenta, y dos intensas subas, que no se sostuvieron y desembocaron en agudas cadas tras episodios de crisis. El perodo de la convertibilidad aparece como un conjunto de observaciones concentradas alrededor de un nivel comparativamente alto, con declinaciones apreciables antes de la devaluacin y una brusca disminucin tras ella.
2000
03
4000
75
6000
89
02
8000
y (t-1)
98
99
10000
82
12000
80
14000
81
16000
grfico 3
PIB PER CAPITA EN DOLARES DE 2000 Y LA TENDENCIA HP (HODRICK-PRESCOTT)
La distribucin de frecuencias del PIB en dlares muestra observaciones ordenadas alrededor de varios valores modales. Tanto la media como la mediana se encuentran en un valle de la distribucin: la economa no ha transcurrido mucho tiempo cerca de los valores centrales de la variable y los valores correspondientes a 2002 y 2003 se ubican netamente en el rango inferior de la distribucin.
16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
2 3 4 5 6 7
MILES DE DOLARES
MEDIA 7000
MEDIANA 6500 MAXIMO 15300
grfico2
HISTOGRAMA DEL PIB PER CAPITA EN DOLARES DE 2000
10
11
12
13
14
15
16
1978
1992
1994
1972
1970
1988
1986
2000
1990
1984
2002
1980
1982
1996
1998
1976
1974
FRECUENCIA
81
Si en lugar de observar el PIB en un diagrama de fase, se lo graficara en una serie de tiempo con su lnea de tendencia, lo que se obtiene es que la identificacin de un nivel permanente (o sostenible) del ingreso y del gasto en trminos de dlares ha sido difcil, y que las percepciones de tendencia (y ciclo) fueron probablemente muy variables. El grfico muestra la evolucin temporal de la serie, y una medida convencional de tendencia (Hodrick-Prescott). Se observa que durante todo el perodo de la convertibilidad, el producto en dlares super a la tendencia. Conviene notar que las medidas de tendencia utilizan datos de toda la serie, es decir que el valor en un instante depende no slo de los valores previos a ese instante, sino tambin de valores futuros. Se observa que los niveles y las formas de las tendencias estimadas dependen visiblemente del conjunto de informacin que se utilice. En la crisis asociada con el final de la convertibilidad esas percepciones y expectativas cambiaron con rapidez y gran intensidad. Ha quedado una apreciable incertidumbre respecto de los valores de tendencia hacia el futuro Vistos retrospectivamente, los aos noventa aparecen como un intervalo de producto (y gasto agregado) en dlares, cclicamente alto. Sin embargo, eso no era necesariamente percibido as en el momento. Al mismo tiempo, el volumen fsico del PIB tambin muestra movimientos dismiles segn el perodo, que implicaron no slo oscilaciones sino tambin cambios considerables en las tendencias interpoladas. Se aprecian:
grfico 4
PIB TRIMESTRAL A PRECIOS CONSTANTES Y TENDENCIAS HP 300 290 260 270 260 250 240 230 220
con datos hasta 1998 con datos hasta 2000
Amplias fluctuaciones en los aos ochenta, alrededor de una tendencia chata. Una tendencia fuertemente creciente en los noventa, no afectada particularmente por la recesin de 1995. Una larga recesin iniciada en 1998 y con mnimo en 2002, que se asocia con un definido cambio de signo del movimiento tendencial. La recesin abarca un perodo de contraccin relativamente leve, y uno de cada abrupta en un intervalo (I 2001-I 2002) que cubre el perodo final de la convertibilidad y los primeros meses posdevaluacin.
con datos hasta 1994 con datos hasta 1996 con datos hasta 2002
82
MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1993
III94
III96
III95
III98
III93
III02
III97
III00
III01
III99
I96
I00
I95
I03
I99
I94
I93
I02
I01
I97
I98
PIB TRIMESTRAL, DESESTACIONALIZADO, A PRECIOS CONSTANTES. VALORES Y TENDENCIA HP
grfico 4.6
grfico 5
ARGENTINA: EXPORTACIONES CORRIENTES (TRIMESTRAL, DESESTACIONALIZADO) Y TENDENCIAS HP (EN MILLONES DE DLARES POR TRIMESTRE) 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000
La serie muestra diferencias apreciables en las tendencias estimadas segn el perodo abarcado por los datos. Esto indicara que la identificacin de tendencias (y ciclos) ha sido tambin problemtica para el volumen del PIB (una variable no influida directamente por movimientos de precios).
200 180
300 280 260 240 228
I87
I85
I86
I00
I94
I83
I84
I98
I99
I91
I92
I81
I82
I96
I89
I80
I88
I02
HPTREND00 HPTREND03 XATSA
I95
I97
I90
I01
I93
HPTREND98
HPTREND93
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III94
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III95
III02
III98
III92
III93
III97
III00
III01
III99
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I96
I03
I00
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I02
I99
I94
I01
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I98
grfico 6
EXPORTACIONES COMO PROPORCIN DEL PIB EN DLARES CORRIENTES
Las exportaciones tuvieron un crecimiento apreciable entre 1993 y 1998, y un estancamiento posterior. Esos movimientos implicaron cambios marcados en las pendientes de las lneas de tendencia. La evolucin de las exportaciones respondi a condiciones externas (precios internacionales y circunstancias macroeconmicas del Brasil, en especial) y a cambios de comportamiento internos.
84
En un principio, se reconoce la existencia de escenarios alternativos, que van desde una recuperacin rpida y sostenida, hasta un estancamiento tendencial con inestabilidad. Una de los principales condicionantes del tipo de trayectoria que se defina es la forma en que se resuelva la negociacin de deuda. La persistencia de una situacin de default o, simtricamente, la determinacin de compromisos excesivos podran agudizar incertidumbres y generar fuertes frenos a la actividad y la inversin a mediano plazo.
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
2.
Dada la generacin de dficit en cuenta corriente en los noventa, el mantenimiento de los niveles de gasto agregado en trminos de dlares requera incrementos sostenidos de las exportaciones. La ausencia de una tendencia de crecimiento de las exportaciones fue probablemente un factor central en la generacin de la crisis, e interactu con la restriccin de la oferta de crdito externo. De todos modos, los valores exportados quedaron cerca del doble de los observados a comienzos de los noventa, mientras que el PIB en dlares se redujo en 2002 a niveles comparables a los de aquel momento. ESCENARIOS
0% 25% 20% 15% 10% 5%
Como ya se dijera, los ejercicios de elaboracin de escenarios no estn dirigidos a formular proyecciones ni a considerar la dinmica macroeconmica perodo a perodo, sino a explorar la robustez de trayectorias macroeconmicas a mediano plazo (2002-2008).
1970
1972
1974
1976
1978
1980
El comportamiento de las exportaciones es otra cuestin central. Los ejercicios se basan en un incremento de los valores exportados de algo ms del 7% anual entre 2002 y 2008 (o cerca de 6% en promedio en 2003-2008). Esta tasa es significativa, aunque menor que el promedio de los aos noventa. Se especific la variacin de los diferentes componentes de los recursos impositivos segn la evolucin de los agregados macroeconmicos asociados con las correspondientes bases tributarias. Los ejercicios suponen una cada paulatina de las tasas de los derechos de exportacin (hasta hacerse nulos a fines del perodo) en funcin de las bajas del tipo real de cambio postuladas en cada escenario. a) ESCENARIO DE RECUPERACIN MODERADA
Los escenarios de recuperacin estn construidos suponiendo una apreciacin real paulatina. De todos modos, el tipo de cambio real permanecera a lo largo del perodo por encima de los valores previos a la devaluacin. La amortizacin del capital se estima como una proporcin fija (algo menos de 5%) del stock de capital; es decir que la relacin depreciacin/PIB se supone mayor cuanto ms alto sea el coeficiente de capital/producto. Los ejercicios se apoyan en una estimacin para el ao 2003 que, en particular, contempla una suba del PIB del 7%, un coeficiente de inversin fija a precios constantes de 13.3% (con una inversin neta cercana a cero) y un supervit comercial de unos 15500 millones de dlares (y uno de cuenta corriente de cerca de 7500 millones, algo menos de 6% del PIB). En materia fiscal, se analizaron los mrgenes existentes para generar supervit primarios de 2,5% del PIB para el sector pblico nacional, consistente con un saldo primario de 3% del conjunto del sector pblico si hubiera 0.5% de supervit en el agregado de las provincias. Del lado de las erogaciones, se supone un crecimiento de los salarios y gastos de la seguridad social en lnea con la variacin del PIB. Los ejercicios mantienen el nivel de prestaciones asistenciales observado en 2003. Las transferencias a las provincias se calculan a partir de la recaudacin, manteniendo las proporciones de transferencias sobre recursos totales del ao 2003. Este ejercicio considera un escenario en el que el PIB se incrementa al 3% anual en 2003-2008, con un tipo de cambio real convergiendo a un valor de 1.50 (base 2001= 100). El PIB per capita rondara los 5000 dlares (a precios internacionales de 2001) al final del perodo. La inversin fija se elevara al 10% por ao en 2003-2008.
Del conjunto de hiptesis resulta un valor residual de ingresos adicionales (potencialmente resultantes, por ejemplo, de cambios en el grado de cumplimiento impositivo) requeridos para alcanzar el supervit primario que se toma como referencia. El incremento del valor de las importaciones se ubica en 15% al ao (una tasa algo mayor de la que resultara en promedio de aplicar los resultados de una estimacin economtrica de la funcin de importaciones).
85
El dficit por servicios del balance de pagos se calcula en una cifra probablemente holgada (del orden de 12500 millones de dlares en 2008, con importaciones medidas CIF). Es decir, el ejercicio no se apoya en un supuesto de grandes efectos de la renegociacin de deudas sobre la cuenta de rentas de la inversin. Esto sigue el criterio de emplear hiptesis relativamente estrictas para analizar la intensidad de las restricciones.
1998 2001 2002 2005 2008
Ao
1998 2001 2002 2005 2008 1998 2001 2002 2005 2008
Ao
(miles de millones de pesos de 1993)
PIB a precios constantes

2 6 ,4 2 6 ,6 2 5 ,7 3 2 ,0 3 9 ,3
PBI
288,1 264,0 235,2 267,0 291,8
86
25,2 18,7 17,2
8,8 9,9
Consumo privado
31,4 20,3 17,8 27,0 9,0 10,4 11,8 10,5 7,6 8,8
Valor en miles de millones de pesos de 1993 Porcentajes del PIB

16,4 -1,7 2,3 8,3 5,4 -4,9 6,3 16,7 14,2 12,3 -2,7 -1,1 -1,3 -1,3 -1,1 -2,2 -3,0 -0,9 -1,0 -2,6
Escenario: Recuperacin moderada
Escenario: recuperacin moderada

(miles de millones)
PIB en dlares corrientes 299,1 268,7 102,0 170,8 228,7
Consumo pblico
Inversin Bruta Interna Fija
Tipo real de cambio con dlar

(Ao 2001=1)
0,89 1,00 2,41 1,73 1,50
Balanza de bienes y serv. reales

15,6 12,0 9,3 -7,5 -2,5 3,5 15,3 1,3 7,0 4,1
PIB per cpita en dlares de 2001 9266 7402 2703 4140 5048
Ahorro Interno
-4,0 9,6 4,0 -0,2 -4,9 -1,5 -0,1 -14,5 9,4 2,3
En este escenario, ms que la evolucin ao a ao, la definicin de una tendencia sostenida de aumento de las exportaciones es lo que parece crucial para una recuperacin slida. El ahorro
El coeficiente de importaciones a PIB (en dlares corrientes) se acerca a 12% en 2008, por encima de los valores de los aos noventa. El saldo de la balanza comercial se reduce a lo largo del perodo, pero todava se aproxima a 12500 millones de dlares en 2008. Se mantienen supervit de cuenta corriente del balance de pagos a lo largo del perodo, que se van achicando gradualmente hasta anularse.
1993 1998 2001 2002 2005 2008
Una recuperacin moderada en un horizonte de algunos aos parece no requerir financiamiento neto del exterior. El resultado depende sin duda de la hiptesis sobre el crecimiento de las exportaciones, aunque tambin con subas algo menores a 7% por ao se generaran supervit en cuenta corriente hasta avanzado el perodo.
Ao
1998 2001 2002 2005 2008 1998 2001 2002 2005 2008
Ao
Stock de capital
515,6 639,9 687,1 679,9 691,1 736,0
2 8 8 ,1 2 6 4 ,0 2 3 5 ,2 2 9 1 ,8 100 100 100 100 100
2 6 7 ,0
PBI
Consumo privado
197,5 155,3 191,9 6 8 ,6 6 8 ,7 6 6 ,0 6 7 ,0 6 5 ,8 1 7 8 ,9 181, 3
Valor en miles de millones de pesos de 1993
Escenario: Recuperacin moderada Porcentajes del PIB

2,18 2,22 2,60 2,89 2,59 2,52
1 2 ,2 1 3 ,5 1 4 ,4 1 3 ,0 1 2 ,3 3 4 ,8 3 5 ,2 3 5 ,6 3 3 ,8 3 5 ,9 6 0 ,8 4 1 ,7 2 6 ,5 5 4 ,3 4 0 ,8 1 5 ,8 1 1 ,3 1 5 ,3 1 8 ,6 2 1 ,1
Escenario: Recuperacin moderada Relacin capitalproducto

10,7 10,4 12,6 14,3 12,6 12,1
Consumo pblico
Balanza de bienes y serv. reales

1 6 ,9 1 0 ,7 -2 ,8 0 ,9 7 ,2 4 ,0 2 ,7 7 ,9 -8 ,1 2 ,5
Ahorro Interno
1 9 ,2 1 7 ,8 1 9 ,9 2 1 ,9 1 9 ,6 5 5 ,3 4 7 ,1 4 6 ,1 6 4 ,0 5 3 ,3
Depreciacin % PIB a precios constantes
Inversin neta % PIB a precios constantes

8,4 10,7 3,2 -3,1 2,7 6,5
87
88
El ejercicio supone un crecimiento medio de alrededor de 4,2% en 2003-2008, con 6% en los dos primeros aos, y 3% en los restantes. En este escenario, se postula una mayor apreciacin real, con un tipo de cambio real de 1.25 (base 2001=1) en 2008. El PIB per capita de ese ao se aproximara a 6400 en dlares constantes de 2001. La inversin fija crece al 20% anual en los dos primeros aos, y al 10% en los tres siguientes. El aumento de las importaciones se calcula en un promedio de 17% anual (20% en los dos primeros aos, 15% en los siguientes), mayor de lo que resultara de utilizar la funcin de importaciones estimada.
interno permanece alto, del orden de 20% de PIB o ms (a precios constantes). El consumo privado crece, aunque en forma moderada (menos de 3% al ao en 2003-2008). Para alcanzar un 3% de supervit primario del sector pblico consolidado se requeriran ingresos adicionales del orden de un punto porcentual del PIB hacia el ao 2006. b ) ESCENARIO DE RECUPERACIN RPIDA De mantenerse una tendencia persistente de crecimiento, sin embargo, se evitaran los altos costos que han mostrado tener para los grupos de bajos ingresos los grandes altibajos macroeconmicos y las crisis agudas.
El coeficiente de inversin se incrementa gradualmente a 18.6% en 2008. La inversin neta es positiva desde 2004, y llega a 6.5% del PIB en 2008. En el ejercicio, la relacin capital/producto va bajando, pero sigue siendo netamente mayor que en los noventa. Esto no sugiere la existencia de escasez de capital. Suponiendo un contexto de incertidumbre acotada y de crecimiento tendencial de exportaciones, la restriccin externa y el stock de capital no parecen limitaciones fuertes para una recuperacin gradual.
Los valores del dficit en la cuenta de rentas de inversin del balance de pagos son iguales que en el escenario de recuperacin moderada. El dficit por servicios reales sube en proporcin al PIB en dlares. El dficit por servicios considerado en el ejercicio para el ao 2008 es de algo ms de 13000 millones de dlares
En este escenario, los elementos problemticos, en consecuencia, se presentaran ms bien en el rea fiscal (claramente, en funcin de la renegociacin de la deuda pblica) y en las condiciones sociales.
1998 2001 2002 2005 2008 1998 2001 2002 2005 2008
1998 2001 2002 2005 2008
Ao
Ao
1998 2001 2002 2005 2008 1998 2001 2002 2005 2008
Ao
Exportaciones Importaciones (FOB) (CIF) 26,4 26,6 25,7 32,0 39,3 8,8 9,9 25,2 15,9 14,2
PIB a precios constantes

288,1 264,0 235,2 282,8 309,0
288,1 264,0 235,2 282,8 309,0 100 100 100 100 100
PIB
Consumo privado 197,5 181,3 155,3 196,9 212,6 68,6 68,7 66,0 69,6 68,8
Valor en miles de millones de dlares corrientes

Valor en miles de millones de pesos de 1993 Porcentajes del PIB
12,2 13,5 14,4 12,3 11,6 35,2 35,6 33,8 34,8 35,9 60,8 41,7 26,5 40,8 54,3 21,1 15,8 11,3 14,4 17,6
31,4 20,3 9,0 19,4 29,6 10,5 7,6 8,8 9,6 10,7
Escenario: Recuperacion rpida

(miles de millones)
Escenario: Recuperacion rpida Porcentajes del PIB

Consumo pblico
-1,7 2,3 16,4 6,3 3,5 Balanza de bienes -4,9 6,3 16,7 12,6 9,7 -2,6 -2,7 -1,1 -2,6 -3,6 -0,9 -1,0 -1,1 -1,3 -1,3
PIB en dlares corrientes

299,1 268,7 102,0 201,3 277,1
Balanza de serv. reales
Tipo real de cambio

(Ao 2001=1)
0,89 1,00 2,41 1,52 1,25
Balanza de bienes y serv. reales -7,5 3,5 15,6 10,0 6,1 -2,5 1,3 15,3 5,0 2,2
PIB per cpita en dlares de 2001

9266 7402 2703 4974 6424
Balanza de bienes y serv. reales -2,8 0,9 7,2 3,0 1,4 -8,1 2,5 16,9 8,5 4,5
Cuenta Corriente
Ahorro Interno 55,3 47,1 46,1 51,1 60,5 19,2 17,8 19,6 18,1 19,6
-14,5 -4,0 9,6 2,0 -3,4
-4,9 -1,5 9,4 1,0 -1,2
89
3.
90
Este escenario parece requerir una percepcin ms firme que el de recuperacin moderada respecto del crecimiento de las exportaciones, sea para mantener la cuenta corriente superavitaria, sea para indicar sostenibilidad para el financiamiento neto del exterior. En un escenario ms expansivo, el consumo privado crece apreciablemente en 2003-2008, a una tasa mayor que el PIB. La inversin neta contemplada para 2008 superara 9% del PIB y la relacin capital-producto (2,50) se ubicara en cifras superiores a los de los aos noventa. En materia fiscal, se necesitaran ingresos adicionales algo menores que en el escenario de crecimiento moderado para alcanzar el supervit primario supuesto. Esos recursos requeridos seran del orden de 0,3% del PIB en 2004-2005, y de 0,7% del PIB en 2006. Las hiptesis generales utilizadas para la confeccin de los escenarios fueron las siguientes: la elaboracin de escenarios no est dirigida a formular proyecciones ni a considerar la dinmica macroeconmica perodo a perodo; lo que se busca es explorar la robustez de trayectorias macroeconmicas a mediano plazo (2002-2008), sobre todo en cuanto a la evolucin de la cuenta corriente del balance de pagos y del stock de capital; los principales condicionantes del tipo de evolucin que se siga son la forma en que se resuelva la negociacin de deuda, donde la persistencia de una situacin de default o, la determinacin de compromisos excesivos podran agudizar incertidumbres y ser fuertes frenos a la actividad y la inversin a mediano plazo; el comportamiento de las exportaciones; se supone una apreciacin real paulatina del tipo de cambio real. Las hiptesis generales se apoyan en una estimacin para el ao 2003 que contempla una suba del PIB del 7%, un coeficiente de inversin fija a precios constantes de 13.3% (con una inversin neta cercana a cero) y un supervit comercial de unos 15500 millones de dlares (y uno de cuenta corriente de cerca de 7500 millones, algo menos de 6% del PIB). SNTESIS DE LOS ESCENARIOS
El saldo de la balanza comercial se va reduciendo paulatinamente, hasta alcanzar valores de algo menos de 10 mil millones de dlares en 2008. Dada la hiptesis de un considerable dficit por servicios, en ese ao la cuenta corriente muestra un valor negativo de unos 3500 millones de dlares, alrededor de 1,2% del producto.
1993 1998 2001 2002 2005 2008 Stock de capital 515,6 639,9 687,1 679,9 702,1 772,4 Relacin capital producto 2,18 2,22 2,60 2,89 2,48 2,50 Depreciacin % PIB a precios constantes 10,7 10,4 12,6 14,3 11,9 11,8 Inversin neta % PIB a precios constantes 8,4 10,7 3,2 -3,1 5,2 9,1
Ao
el PIB per capita ronda los 5.000 dlares (a precios internacionales de 2001) al final del perodo, la inversin fija se eleva al 10% por ao en 2003-2008, se incrementa el valor de las importaciones en un 15% al ao, el dficit por servicios de la balanza de pagos se calcula en una cifra probablemente holgada (del orden de 12500 millones de dlares en 2008, con importaciones medidas CIF).
Al primer escenario se lo da en llamar de recuperacin moderada, donde las consideraciones son las siguientes:
el tipo de cambio real converge a un valor de 1.50 (base 2001= 100), el PIB se incrementa al 3% anual en 2003-2008,
Las observaciones para este primer escenario fueron las siguientes:

crecimiento medio de alrededor de 4,2% en 2003-2008, con 6% en los dos mayor apreciacin del tipo de cambio real con respecto al escenario el PIB per capita de ese ao se aproximara a 6400 en dlares constantes
(i) el coeficiente de importaciones a PIB (en dlares corrientes) se acerca a 12% en 2008; el saldo de la balanza comercial se reduce a lo largo del perodo, aproximndose a 12.500 millones de dlares en 2008; (ii) se mantiene el supervit de cuenta corriente del balance de pagos a lo largo del perodo, que se van achicando gradualmente hasta anularse; (iii) una recuperacin moderada en un horizonte de algunos aos parece no requerir financiamiento neto del exterior, dependiendo de la hiptesis sobre el crecimiento de las exportaciones; (iv) ms que la evolucin ao a ao, es la definicin de una tendencia sostenida de aumento de las exportaciones lo que parece crucial para una recuperacin slida; la relacin capital/producto va bajando, sugiriendo que no va a haber escasez de capital; (v) se supone un contexto de incertidumbre acotada y de crecimiento tendencial de exportaciones; (vi) la restriccin externa y el stock de capital no parecen limitaciones fuertes para una recuperacin gradual
En el segundo escenario, llamado de recuperacin ms rpida, las hiptesis son las siguientes:
de 2001; la inversin fija crece al 20% anual en los dos primeros aos, y al 10% en los tres siguientes; el aumento de las importaciones se calcula en un promedio de 17% anual (20% en los dos primeros aos, 15% en los siguientes), el dficit por servicios considerado en el ejercicio para el ao 2008 es de algo ms de 13000 millones de dlares. primeros aos, y 3% en los restantes; anterior (1,25, base 2001=1, en 2008),
91
4.
92
Estos escenarios destacan dos o tres puntos crticos en lo que respecta a la macroeconoma del pas para el futuro ms cercano, pero no inmediato. El alcanzar el equilibrio, y de esa manera tratar de asegurar un horizonte temporal relativamente estable, implica despejar algunas incgnitas. La primera, es sin duda la renegociacin de la deuda en default, la que definir la serie de restricciones que tendr la economa para desarrollarse en un futuro. Claramente, la resolucin de este conflicto implica laudar entre, por un lado, los intereses y derechos adquiridos de los acreedores del exterior (junto a las presiones de los Organismos Multilaterales) y por el otro, con las demandas sociales nacidas de una distribucin inequitativa, que componen lo que puede denominarse deuda interna. La resolucin de este problema, de una forma seria y responsable, implica el fuerte desafo de encontrar el punto de equilibrio a los intereses contrapuestos, en donde todos entiendan que son pocas las posibilidad de maximizar las demandas de todos, pero que al mismo tiempo, el nico modo del cual se beneficiaran ambos grupos ser si el pas logra encontrar un sendero de crecimiento. La persistencia de una situacin de default o, la determinacin de compromisos excesivos podran agudizar incertidumbres y ser fuertes frenos a la actividad y la inversin a mediano plazo. Si esta situacin pudiera encontrar un cauce apacible, la otra cuestin que surge como un problema a resolver desde los agregados macroeconmicos, es el cuello de botella que significa el sector externo para el crecimiento continuo del pas. Ante la perspectiva de la falta de financiamiento externo por un perodo prolongado de tiempo, y ante la incertidumbre an hoy presente sobre las perspectivas de evolucin futura, el pas creciendo a un ritmo marcado encontrar pronto nuevamente un dficit en la cuenta corriente del sector externo. Para evitar ese futuro estrangulamiento, Argentina precisa aumentar su base exportadora, para lo que claramente se le demandar al sector productivo que aumente el valor y la cantidad de bienes exportados, los que permitirn sostener en el tiempo el crecimiento del pas.
Las observaciones planteadas para este escenario son las siguientes: INTERVENCIONES Y REFLEXIONES QUE SURGEN DE LA EXPOSICIN
(i) el saldo de la balanza comercial se va reduciendo, a algo menos de 10 mil millones de dlares en 2008. (ii) Dada la hiptesis de un considerable dficit por servicios, en ese ao la cuenta corriente muestra un valor negativo de unos 3500 millones de dlares, alrededor de 1.2% del producto. (iii) Como el escenario es ms expansivo, el consumo privado crece apreciablemente en 2003-2008, a una tasa mayor que el PIB. (iv) La inversin neta contemplada para 2008 superara 9% del PIB y la relacin capital-producto se ubicara en 2.50 puntos.
Con un 3% de crecimiento no se puede esperar un cambio inmediato en la economa y el bienestar de la gente. Es cierto que en cuanto a la eleccin de tecnologas, dada la nueva relacin de precios capital/trabajo -que es muy alta desde 2002-, se esperara una sustitucin de produccin capital intensiva por una intensiva en trabajo, lo que debera estimular la formacin de nuevos empleos. Pero de todas formas, un 3% de crecimiento no permite aumentar el empleo de forma
Argentina no ha logrado an superar el crecimiento en ciclos de stop and go. El desafo consiste en evitar el stop. Los escenarios estn concebidos de forma tal que el go no se transforme en stop (por eso estn planteados desde las holguras y restricciones). La mejor manera de obtener un escenario optimista es no prometer sobre la base de un escenario optimista porque esto genera incertidumbre. El paso siguiente es pasar al nivel meso y micro as como a las demandas al sistema de C y T. Si en el nivel macroeconmico hay un sendero sostenido, van a ir apareciendo opVISIONES Y ESCENARIOS
Por los datos presentados, resulta claro que es muy complejo extraer tendencias para el caso argentino. Todo lo visto en los aos 90 resulta hoy como tendencialmente muy alto y no sustentable. En Argentina se ha dado la paradoja de desahorrar en tiempos de abundancia y ahorrar en recesiones. En consecuencia, el problema argentino es encontrar una tendencia, para lo que habra que tomar decisiones que no tengan la reversibilidad del pasado, ya que al no ser las fluctuaciones distributivamente neutras, quienes pierden en las fluctuaciones siempre son los de menores ingresos, por ser los que poseen menores recursos para prevenirlas y resguardarse. Esta tendencia, para ser previsiblemente estable en el orden macroeconmico, debera responder al mismo tiempo, por lo menos, dos cuestiones fundamentales: el gasto en transables, que depende de las exportaciones, y la capacidad permanente del pago de la deuda. Y esto, est determinado por el ingreso permanente en dlares que pueda garantizarse la Argentina (para lo que el PIB per cpita es un buen indicador). Consecuentemente, una de las preguntas fundamentales es: Alcanzan las exportaciones para sostener el tipo de gasto que planeamos? En el actual contexto, no va a haber financiamiento para Argentina. Por tal motivo, hay que pensar en un escenario de crecimiento autofinanciado, dada la enorme deuda que tiene el pas. Los actores relevantes que desarrollaron escenarios alternativos, como por ejemplo el FMI, plantean un crecimiento del 5%, lo que no deja de ser un ejercicio terico, ya que si se tomasen decisiones sobre esta hiptesis el ejercicio quedara invalidado. La respuesta al FMI es que como promesa (un crecimiento del 5%) es imposible porque condiciona el crecimiento del pas. Si al FMI le parece que al pas le va a ir mejor que creciendo al 3% anual, que se haga socio, o sea, que la capacidad de pago est en funcin del crecimiento de la economa. El escenario moderado tiene otro pesimista al lado y se presenta en el caso de no respetar el escenario moderado. Ahora, si se limpiara el problema de la deuda externa, el escenario moderado se tornara en pesimista.
tal de corregir las enormes tasas de desempleo que est sufriendo el pas. Pero es importante comprender que mantenerse en un 3% permitira consolidarse, para luego poder aumentara a un 6%, lo que slo podra lograrse con ms exportaciones, o ms inversin (para superar los obstculos fsicos al crecimiento, como ser el caso de los recursos energticos), o ms aprovechamiento de capital (aumentando la productividad del capital).
Una de las condiciones para que no haya nuevos desequilibrios es aumentar las exportaciones, ya que si no habr que pedir prestado afuera (lo que terminar implicando que debern aumentarse las exportaciones ms tarde para poder pagar!). Por ende, hay un doble rol de las exportaciones: en lo que se refiere a su importancia para el pago de la deuda, da lo mismo lo que se exporte; pero por otro lado, hay que tener en cuenta la mejora de la productividad de las actividades de exportacin, ya que la diversificacin es importante para el aumento de la tendencia exportadora. Claro que es difcil aumentar en 15 mil millones de dlares las exportaciones, como se requerira para el escenario optimista, slo con productos sofisticados en un lapso tan breve de tiempo.
93
ciones por dnde la economa pueda desarrollarse a nivel meso y micro. Es importante que la economa genere cambios tecnolgicos, que sea generador de cambios en el patrn de productividad. O sea no es tan importante que las exportaciones sean tecnolgicamente de avanzada, lo importante es que la economa sea tecnolgicamente de avanzada. Una economa en crecimiento genera una mejora de tipo tecnolgica. Las polticas macroeconmicas nos dan el marco general y las microeconmicas nos dan la direccin adonde dirigirnos. Las actividades en ciencia, tecnologa e innovacin constituyen una de las inversiones ms estratgicas de un pas, pero a la vez son las que mayores incertidumbres acumulan, por lo que el alcanzar un acuerdo sostenible en el tiempo es un factor clave para el sector. De all que el anlisis de las variables macroeconmicas resulte imprescindible a efecto de contar con un marco de posibilidades y restricciones. La persistencia, por ejemplo, de una situacin de default en el caso argentino, o la determinacin de compromisos excesivos con relacin a los recursos previsibles podran agudizar incertidumbres y generar frenos a la actividad y la inversin a mediano plazo. Es cierto que, en cuanto a la eleccin de tecnologas, dada la nueva relacin de precios del capital y del trabajo -que es muy alta desde 2002- se esperara una sustitucin de produccin capital intensiva por una intensiva en trabajo, lo que debera estimular la formacin de nuevos empleos. He ah otro desafo para el sistema de Ciencia, Tecnologa e ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN EL EJERCICIO DE PLANIFICACIN
Adems de lo expuesto hay muchas otras cosas que ocurren. El eje de los escenarios son las exportaciones, el saldo de la cuenta corriente y el PIB. Si se quiere ms crecimiento se debe hacer ms esfuerzo en las exportaciones. Para que se den estas condiciones deben pasar varios cambios a nivel microeconmico que logren ampliar las exportaciones de los recursos naturales actuales. Si uno supone un shock de distribucin de ingreso para el aumento de consumo, si no aumentamos las exportaciones este gasto se debe afrontar con financiamiento externo. Una de las mejores polticas macroeconmicas es evitar los vaivenes, porque es all donde pierden los ms desprotegidos de la sociedad. Con respecto a si optar entre los bienes exportables o los de consumo interno, si hay un mercado interno con este tipo de cambio, hay que seguir adelante porque seguro que es rentable. Si las exportaciones son rentables con un tipo de cambio ms bajo hay que continuar apuntando all. Si las exportaciones aumentan, seguro que el mercado interno se recupera. La lgica macro dice que las exportaciones sostienen el mercado interno, pero no significa jugarse a una sola de ellas. La pregunta a responder es a qu precios funciona la economa. Por otro lado, desde los agregados macroeconmicos, el factor clave, ante la perspectiva de la falta de financiamiento externo por un perodo prolongado, ser la cuenta corriente del sector externo. Esto significa, para el sector productivo y por traslacin para el sistema de innovacin, una demanda de aumento del valor y la cantidad de bienes exportados, o bien una sustitucin de importaciones por produccin local, los que permitirn sostener en el tiempo el crecimiento del pas.
94
Innovacin. Con respecto al dilema sobre si hay que optar entre la produccin de bienes transables o de consumo interno, los que implican diferentes demandas al sistema de innovacin, la respuesta parecera estar en que habra que favorecer a aquellos que pueden producir bienes no transables competitivos con este tipo de cambio y al mismo tiempo, a las exportaciones que son rentables con un tipo de cambio ms bajo. Si en el nivel macroeconmico hay un sendero sostenido, podrn ir apareciendo opciones por donde la economa pueda desarrollarse a los niveles meso y micro. Es importante que la economa genere cambios tecnolgicos, que sea generador de cambios en el patrn de productividad. No parece tan importante, en cambio, que las exportaciones sean tecnolgicamente de avanzada; lo importante es que la economa sea tecnolgicamente de avanzada, ya que una economa moderna en lo microeconmico (lo que significa dinmica en lo que se refiere a ciencia, tecnologa e innovacin), retroalimentar los equilibrios macroeconmicos alcanzados. Una economa en crecimiento debera generar una mejora de tipo tecnolgica, y tal mejora de tipo tecnolgica debera sostener, a su vez, el crecimiento de la economa. En definitiva, el equilibrio macroeconmico es una condicin necesaria para el desarrollo del pas, pero no suficiente.
95
96
PIB TRIMESTRAL, DESESTACIONALIZADO, A PRECIOS CONSTANTES. VALORES Y TENDENCIA HP
grfico 4.6
Anexo I.
OTROS GRFICOS UTILIZADOS EN LA EXPOSICIN

300 280 260 240 228 200 180
EMPLEO Y DESEMPLEO (UNIDADES: PORCENTAJES DE LA POBLACIN URBANA Y DE LA PEA, RESPECTIVAMENTE) 37.5 37.0 36.5 36.0 35.5 35.0 34.5 34.0 33.5 33.0 32.5 1990 1991 Empleo 1992 1993 Desempleo 1994 1995
(1) Datos a mayo
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
(1)
25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0
I87
I85
I86
I00
I94
I83
I84
I98
I99
I91
I92
I81
I82
I96
I89
I80
I88
I02
I95
I97
I90
I01
I93
97
INDICE DE POBREZA (UNIDADES PORCENTAJES DE LA POBLACIN URBANA)
(1) Datos de mayo
INDICE DE INDIGENCIA (UNIDADES: PORCENTAJES DE LA POBLACIN URBANA)
(1) Datos de mayo
98
1991
1991
25,2
18,6
4,1
1992
1992
3,3
1993
1993
17,3
4,0
1994
1994
17,6
3,4
1995
1995
23,5
27,3
6,0
1996
1996
7,2
1997
1997
26,2
6,1
1998
1998
25,1
6,1
1999
1999
26,9
7,2
2000
2000
29,3
7,6
2001
11,3
2001
34,1
2002 2003 (1)
2002 2003 (1)
52,0
51,7
23,7
25,2
71% 70% 69% 68% 67% 66%
CONSUMO PRIVADO A PRECIOS CONSTANTES (% PBI)
CONSUMO PRIVADO TRIMESTRAL, DESESTACIONALIZADO (UNIDADES: MILLONES DE PESOS CONSTANTES DE 1993)
210,000 200,000 190,000 180,000 170,000 160,000 150,000
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
I93
III93
I94
III94
I95
III95
I96
III96
I97
III97
I98
III98
I99
III99
I00
III00
I01
III01
I02
III02
I03
99
80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0
CONSUMO PRIVADO TRIMESTRAL, DESESTACIONALIZADO (UNIDADES: MILLONES DE PESOS CONSTANTES DE 1993)
En moneda nacional
En moneda extranjera
Total
80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0
PRSTAMOS BANCARIOS AL SECTOR PRIVADO. 1998-2003. (MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
98 Ma My Jl S E-
E-
99 Ma
l My J
E-
00 Ma My Jl S N -01 Ma My E
Jl S N
E-
02 Ma
My
Jl S
r N En Ma My Jl
100
98 Ma My Jl S E-
E-
99 Ma
l My J
E-
00 Ma My Jl S N -01 Ma My E
Jl S N
0 E-
Ma
My
Jl S
r N En Ma My Jl
PRSTAMOS BANCARIOS AL SECTOR PRIVADO. 1993-2003.(% PBI)
30 25 20 15 10
Total
En moneda nacional
En moneda extranjera
30 25 20 15 10 5
AHORRO NACIONAL E INVERSIN A PRECIOS CORRIENTES (% PBI)
I93
III93
I94
III94
I95
III95
I96
III96
I97
III97
I98
III98
I99
III99
I00
III00
Ahorro nacional
I01
III01
I02
III02
Inversin
I03
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
101
30 25 20 15 10 5
AHORRO E INVERSIN PRIVADOS A PRECIOS CORRIENTES. (% PIB)
Ahorro privado
Inversin privada
TIPO DE CAMBIO REAL
330
380 280 230 180 130
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Tipo de cambio libre * IPCUSA / IPC local
102
80
E-00 Ma Ab My Ag Ju Jl Jl N S F D D O F
E-90
E-95
Ma
My
Ab
Ab
Ag
Ju
Ju
Jl
Indices base 1993=100
-10000 -15000 -20000
10000 5000 0
-5000
ARGENTINA. SUPERVIT EN CUENTA CORRIENTE, SERIE ANUAL
BALANZA COMERCIAL DE BIENES. DATOS ANUALES.
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
En millones de dlares
1999
2000
2001
En % del PIB
1990
8274
1991
Millones de dlares
3703
-2635
1992
-3696
1993
-5751
1994
1995
842
1996
50
-4353
1997
-4962
1998
-2175
1999
1166
2000
2001
6289
16358 2002
2002
10.0
-2.0 -4.0 -6.0
8.0 6.0 4.0 2.0 0.0
103
25% 20% 15% 10% 5% 0%
EXPORTACIONES COMO PROPORCIN DEL PIB EN DLARES CORRIENTES
16% 14% 12% 10%
IMPORTACIONES COMO PROPORCIN DEL PIB EN DLARES CORRIENTES
104
8% 6% 4% 2% 0%
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
10
15
20
25
30
100
120
140
160
180
200
0
1991 / 4 1991 / 7 1991 /10 1992 /01 1993 /04 1993 /07 1992 /10 1993 /01 1992 /04 1992 /07 1991 / 1
20
40
60
80
TASAS DE VARIACIN MENSUAL DEL NDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. 1991-1993.
TASAS DE VARIACIN MENSUAL DEL NDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. 1988-1993.
1992 /08
1992 /02
1990 /10 1990 / 4 1990 / 7 1990 / 1
1993 /02
1992 /07
1992 /09
1993 /03
1993 /06
1992 /12
1992 /05
1991 /10
1989 /10 1989 / 7
1993 /05
1993 /08
1992 /04
1992 /01
1993 /07
1993 /01
1993 /04
1992 /10
1992 /06
1992 /03
1991 /12
1992 /11
1991 /11
1991 / 5 1991 / 6
1989 / 1 1989 / 4 1988 /10
1991 / 2
1988 / 4 1988 / 7
1991 / 4
1991 / 3
1991 / 8
1991 / 7
1991 / 1
1988 / 1
1991 / 9
105
20 18 16 14 12 10
TASAS DE VARIACIN MENSUAL DE NDICES DE PRECIOS. 1998-2003
-4
E-98
RESULTADO DEL SECTOR PBLICO NACIONAL NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO)
8 6 4 2 0
IPC JL O E-00 Ab JL O E-01 Ab JL O E-02 Ab JL O
IPM E-03 Abr
106
(10) (12) (14)
(2) (4) (6) (8)
4 2 0
Ab
JL
E-99
Ab
Variaciones mensuales, en porcentajes
Total
Primario
61
63
65
67
69
71
73
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
- en porcentaje del PIB -
(1,000) (2,000) (3,000) (4,000)

0
4,000 3,000 2,000 1,000
SECTOR PBLICO NACIONAL. SUPERVIT PRIMARIO SIN PRIVATIZACIONES (BASE CAJA)
En millones de pesos III III III III
En porcentaje del PIB III III
RECURSOS TRIBUTARIOS AOS 2001-2003 DEFLACTADOS POR IPC
I 94
III
I 95
III
8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0
I 96
III
I 97
I 98
I 99
I 00
I 01
I 02
I 03
(1) (2) (3) (4)
4 3 2 1 0
Jul E-01 Mar May
Se
Nov E-02 Mar May Jul
Se
Nov E-03 Mar May Jul

Comercio Exterior
Total (excepto Seg. Soc. y Comercio Exterior)
Seguridad Social
Se
- en millones de pesos de octubre de 2003 -
TOTAL
107
ACTIVOS "TRANSACCIONALES" - TASAS DE VARIACIN TRIMESTRAL -
Circul+Cuasi M1 M2 M2'
120.0 110.0 100.0 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 -
ACTIVOS TRANSACCIONALES - TASAS DE VARIACIN TRIMESTRAL -
-10.0 -20.0
5.0 -
108
-10.0
30.0 25.0 20.0 15.0 10.0
II 2001
III 2001
IV 2001
I 2002
II 2002
III 2002
IV 2002
I 2003
II 2003
-5.0
II 2002
III 2002
IV 2002
I 2003
II 2003
ACTIVOS TRANSACCIONALES COEFICIENTES DE LIQUIDEZ
18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0
INDICE DE PRODUCCIN INDUSTRIAL (EMI-INDEC)
110 105 100 95 90 85 80 75 70
I 2001
II 2001
III 2001 IV 2001
I 2002
II 2002
III 2002 IV 2002
I 2003
II 2003
Serie desestacionalizada
109
E-98
E-00
E-03
E-99
E-02
E-01
Ab
Ab
Ab
Ab
Ab
Jl
Jl
Jl
Jl
Jl
INDICE BASE 1997=100
110
Mario Albornoz (Coordinador) Guillermo Anll (CEPAL) Beatriz Baa (CITEFA) Gabriel Barcel (CNEA) Armando Bertranou (Director FONCyT) Jorge Callejo (SECYT) Ricardo Carri (SECYT) Horacio Corbiere (asesor del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios) Antonio Cascardo (INTA) Alberto Cassano (asesor SECYT) Mara Guillermina DOnofrio (SECYT) Andrs Dmitruk (Consejo de Profesionales en Telecomunicaciones, Electrnica y Computacin) Eduardo Fabre (Instituto de Desarrollo Industrial y Tecnolgico, Mendoza) Jorge Fontanals (Director Nacional de Planificacin y Evaluacin de la SECTIP) Luis Forciniti (SECYT) Alejandro Gay (Instituto de Economa y Finanzas, UNC) Rebeca Guber (Centro REDES) Graciela Gutman (CONICET) Pedro Krotsch (Instituto Gino Germani) Bernardo Lischinski (Ministerio de Economa y Produccin) Fernando Lizaso (consultor) Lucas Luchilo (Centro REDES) Manuel Mar (SECYT) Carlos Martnez Vidal (Centro REDES) Angel Monti (consultor) Julio Neffa (PIETTE CONICET) Hctor Patio (Programas y Proyectos Especiales SECYT) Ana Teresa Pereyra (SECYT) Jorge Plano (SECYT) Jos Pizarro (INTA) Ernesto Quiles (Programas y Proyectos Especiales SECYT) Mario Rapoport (Facultad de Ciencias Sociales, UBA) Alicia Recalde (Directora de Planes y Programas, SECYT) Juan Jos Sallaber (INA) Mario Sosa (Foro de industrias de base biotecnolgica, Secretara de Industria, Comercio y PyME) Leonardo Vacarezza (UNQ) Hugo Yanzn (Programas y Proyectos Especiales SECYT)
Captulo 4
112 Presentacin 113 Argentina en los escenarios internacionales del futuro: modelo para armar 113 1 - Introduccin 116 2 - Los escenarios mundiales 123 3 - La relatividad de la visin: bosquejos para Europa y Japn
Indice
Carlos Moneta
130 4 - Escenarios y subescenarios mundiales y regionales: correspondencias y vnculos posibles 131 5 - La insercin externa argentina en los aos noventa: el modelo de adscripcin subordinada 136 6 - Una visin heterodoxa
146 7 - Orientaciones para la poltica exterior en el perodo 2003 -2018
149 8 - Intervenciones y reflexiones que surgen de la exposicin 152 9 - Elementos a tener en cuenta en el ejercicio de planificacin 154 Anexo I Cuadros y grficos utilizados 160 Anexo II Asistentes al Taller
111
PRESENTACIN
Este documento comprende la presentacin sobre "Argentina en los escenarios internacionales del futuro: un modelo para armar" realizada por el Dr. Carlos Moneta, economista. El citado documento forma parte del Plan Estratgico de Mediano Plazo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El texto fue editado y corregido por el Prof. Lucas Luchilo. El taller se desarroll en la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, el da 12 de diciembre del 2003, con el objeto de recabar insumos tcnicos para la elaboracin del Plan Estratgico. La reunin estuvo moderada por el Director Nacional de Planificacin y Evaluacin de la SECYT, Jorge Fontanals, y cont con la participacin de expertos y funcionarios vinculados a la problemtica referida. El listado de los participantes se acompaa como Anexo II.
112
Este trabajo forma parte de un conjunto de investigaciones que lleva a cabo la Secretara de Ciencia y Tecnologa e Innovacin Productiva, con el propsito de disponer de informacin adecuada sobre los principales procesos que configuran la situacin internacional. En este marco se procura identificar una agenda de cuestiones relevantes sobre las cuales estn actuando tanto nuestro pas como los principales actores del sistema, con una perspectiva de mediano plazo. Se espera as poder avanzar en un anlisis de alternativas de los escenarios mundiales que podra tener que enfrentar Argentina durante los prximos quince aos, identificando cules son los temas y evoluciones relevantes que surgen de esas tendencias. De esa manera, se espera poder identificar cules seran los problemas y temas prioritarios sobre los cuales resultara necesario fortalecer los esfuerzos de investigacin, de manera tal de disponer de criterios y elementos tiles para la accin en el campo de la adopcin de decisiones y la formulacin de polticas pblicas.
En el contexto dado, este trabajo procurar avanzar hacia la construccin de escenarios, sin pretender aventurarse en la elaboracin tcnica de los mismos. El propsito es utilizar la herramienta de los escenarios como un instrumento para delimitar y organizar las incertidumbres, contribuyendo a facilitar la determinacin de opciones estratgicas en un futuro que siempre est pleno de desafos inesperados y complejidad. Si bien el futuro est siempre abierto a mltiples posibilidades, el comportamiento de cualquier actor inmerso en l se basa en determinados patrones, que si pueden ser adecuadamente interpretados y analizados a partir del contexto histrico, la lgica de funcionamiento e interaccin, y las variables socioculturales y polticas. Se intenta explorar cules pueden ser los grandes puntos de fractura y cambio, para contar con una mejor preparacin ante un amplio espectro de posibles eventos y procesos.
Argentina en los escenarios internacionales del futuro: un modelo para armar

INTRODUCCIN
113
Los escenarios pueden ser exploratorios o normativos (escenarios deseados). Los primeros, que procuran contar con una base tcnica, no incorporan aspectos volitivos en su diseo y descripcin, dado que tratan de orientar hacia dnde probablemente esta evolucionando la situacin bajo anlisis, proveyendo guaspara los decisores en cuanto a las lneas de accin que convendra adoptar frente ese eventual desarrollo. Los escenarios normativos, intentan establecer fielmente qu es lo que deseara para su futuro esa sociedad. Se destaca nuevamente que este estudio no pretende desarrollar una construccin sistemtica de los escenarios. Se los utiliza como un marco de referencia que enriquezca y supere la modalidad de basar la determinacin de los cursos de accin a partir de elementos intuitivos y de las presiones y marcos temporales impuestos por la coyuntura. Parece muy adecuado emplear estos instrumentos en marcos temporales de aproximadamente quince aos. Ese lapso representa tres perodos presidenciales y constituye un tiempo suficiente para la puesta en marcha y la observacin de sus resultados, de un nuevo conjunto de polticas pblicas destinadas a reubicar a Argentina bajo nuevas pautas en el cambiante sistema internacional. LA TCNICA DE ESCENARIOS COMO INSTRUMENTO DE APOYO PARA LA CONSTRUCCIN DE PROYECTOS NACIONALES Y REGIONALES Al inicio de su perodo de gobierno, el Presidente Fernando Henrique Cardoso identifica acertadamente los requerimientos que un pas como Brasil debe satisfacer en el marco internacional de la post Guerra Fra, enfatizando la necesidad de llevar a cabo un proyecto nacional de desarrollo que permita fortalecer la posicin de ese pas en el escenario mundial. As, Cardoso observa que en el mundo de la post guerra fra, la importancia de los pases como Brasil no depende de factores militares y estratgicos, sino particularmente de la estabilidad poltica interna, del nivel general de bienestar, de las seales vitales de la economa y de la capacidad de crecer y de generar empleos, de la base tecnolgica, de la participacin en el comercio internacional y de contar con propuestas diplomticas claras, objetivas y viables2.
GLOBALIZACAO E O NOVO FUTURO, O ESTADO DE SAO PAULO, 25/8/96. TON, DC, ESTADOS UNIDOS, 1998, SECCIN I.| 2 DISCURSO DEL PRESIDENTE DEL BRASIL, FERNANDO ENRIQUE CARDOSO, CITADO EN RONALDO M. SANDENBERG, A
Los escenarios son bosquejos coherentes, aceptables, de un posible mundo futuro; no constituyen una prediccin ni un pronstico especfico por s mismos, slo esperan poder ofrecer una descripcin aceptable de lo que puede ocurrir, sealando eventos y tendencias y cmo stos pueden evolucionar1.
114
| 1 JEROME GLENN, FUTURE RESEARCH METHODOLOGY, VERSIN 1.0, MILLENNIUM PROJECT, AMERICAN COUNCIL FOR THE UNITED NATIONS UNIVERSITY, WASHING-
En Argentina comenzamos a recuperar gradualmente la capacidad de pensar a mediano y largo plazo, en virtud de un nuevo clima de fortalecimiento de la democracia. Se espera poder alcanzar cierto grado de previsibilidad, en la medida en que vayamos avanzando hacia la estabilizacin poltica y econmica. Se requiere poder con contar orientaciones sustentables y viables, no slo para la accin del gobierno y del sector empresario, sino para el conjunto de la ciudadana, cuyo apoyo y participacin en el proceso resulta insustituible para superar los vaivenes del corto plazo.
La globalizacin expresa un proceso multidimensional y dialctico que se caracteriza, entre otros elementos, por el creciente poder que adquieren el capital y el mercado con respecto al trabajo y al Estado5. El proceso de globalizacin obliga a modificar el paradigma previamente vigente en las relaciones internacionales que conferira a los estados-naciones el carcter de actores centrales del sistema. A l se suman ahora actores subnacionales y transnacionales, dotados de objetivos y medios de accin propios que adquieren creciente capacidad para interactuar con los estadosnaciones, logrando en muchos casos imponer sus propias metas. Si bien ese fenmeno no es totalmente nuevo, se han modificado el funcionamiento del sistema, el carcter, complejidad y dimensin de las interacciones, y la capacidad relativa de los actores para orientar los procesos hacia un resultado deseado6.
| 3 VER CENARIOS BRASIL 2002 EN PARCERAS ESTRATGICAS, BRASILIA, VOL 1. N 3, JULIO 1997, PP. 9-18. | 4 CARLOS J. MONETA EL PROCESO DE GLOBALIZACIN:
PERCEPCIONES Y DESARROLLOS, EN CARLOS MONETA Y CARLOS QUENAN (COMP.), AMRICA LATINA, GLOBALIZACIN Y REGIONALISMO, CORREGIDOR, BUENOS AIVISIONES Y ESCENARIOS CIONES INTERNACIONALES: UNA MIRADA DESDE LA ARGENTINA EN CARLOS BRUNO, (COMP.), ARGENTINA: UN LUGAR EN EL MUNDO, FCE, 2003, PP. 73-77; CARLOS J. RES, 1998. | 5 IBDEM. | 6 JUAN TOKATLIAN, GLOBALIZACIN, NARCOTRFICO Y VIOLENCIA: SIETE ENSAYOS SOBRE COLOMBIA, NORMA, BOGOT/BUENOS AIRES, 2000.
Ante los imponderables de la globalizacin y la existencia de un conjunto de factores y procesos negativos a ella vinculados, se procura visualizar escenarios alternativos de insercin y formular polticas de desarrollo de largo plazo que ofrezcan alternativas viables para enfrentar los problemas y optimizar los beneficios. En este marco cabe recordar que en distintas pocas, reas geogrficas y circunstancias, diferentes pases han logrado modificar sustancialmente un cuadro que les era bsicamente adverso. Entre ellos; cabe citar al Japn de la Restauracin Meiji; Roosevelt en los Estados Unidos; Deng Xiao Ping y posteriormente, el presidente Jiang Zemin con el proyecto de modernizacin de China hacia el ao 2010, La visin 20203 del Premier Mahatir en Malasia o el proyecto de transformacin de la India, concebido para el ao 2020. En Amrica Latina se destaca los Escenarios 2020 formulados durante la administracin del Presidente Cardoso, que ofrecen orientaciones y elementos muy adecuados para esta tarea. El concepto de globalizacin se presta a confusin a partir de un amplio espectro de interpretaciones a que da lugar. La acepcin ms neutral se refiere a los procesos -considerados como un conjunto interrelacionado- de creciente interaccin y formas distintas de interdependencia que se generan entre las distintas unidades constitutivas del sistema mundial en transformacin4. EL DISCRETO ENCANTO DE LA GLOBALIZACIN
Por lo expuesto, la globalizacin puede fortalecer o debilitar a los pases, fragmentar a las sociedades y fortalecer o disminuir el poder de los diferentes actores sociales y polticos. Mientras procura ampliar el espacio geogrfico y social en el que tiene vigencia y uniformar el pensamiento, los modos de vida y los regmenes polticos y econmicos en una proclamada marcha hacia una sociedad global, una economa global7 y una cultura global crecimiento econmico pero ampla y profundiza la marginalidad y exclusin; provocando desequilibrios de dimensin nacional, subnacional y regional. En suma, la globalizacin en la prctica no constituye un sinnimo de orden,
| 7 CARLOS JUAN MONETA, EL PROCESO DE GLOBALIZACIN. PERCEPCIONES... TRAB. CITADO; JUAN TOKATLIAN Y ALBERTO FOHRIG ET AL, EL ESTADO DE LAS RELA-
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A partir de la configuracin de los escenarios, se intentar en las ltimas secciones del trabajo presentar criterios y lneas de accin que se consideran adecuadas para la formulacin y puesta
| 9 VER, POR EJEMPLO, HELIO JAGUARIBE, BRASIL 2000, PAZ Y TIERRA, RO DE JANEIRO, 1989; SAE (SECRETARA DE ASUNTOS ESTRATGICOS) CENARIOS EXPLORATORIOS DO BRASIL 2020, BRASILIA, 1997; SUDAM/BASA/SUFRAMA, MACROESCENARIOS DA AMAZONIA. CENARIOS ALTERNATIVOS E CENARIO NORMATIVO DA AMAZONIA NO HORIZONTE 2010 RELATORIO FINAL, BELEN, 1990, MIMEO, OBR. CIT, EN SERGIO BUARQUE, CENARIOS DO BRASIL E DA AMAZONIA BRASILEIRA IPEA, BRASILIA, 1998.
Lo aqu sealado sugiere la hiptesis de un doble comando, que por otra parte, constituye la base de las definiciones de la economa poltica internacional: en el plano internacional, el poder de los Estados organiza las relaciones de mercado y por su parte las fuerzas econmicas, realizan todos los esfuerzos necesarios para restringir, anular o reorientar, segn el caso, las acciones polticas que afectan o pueden afectar su accin. LOS ESCENARIOS MUNDIALES
2.
estabilidad y armona. Entre otros factores, ha contribuido a erosionar la soberana, las autonomas nacionales, al debilitamiento de la identidad cultural y desarrollo nacional y a un aumento desmedido y compulsivo de la competencia internacional.
En cuanto al otro componente que se privilegia -la democratizacin- se coincide con Phillips en la necesidad de reconsiderar su concepcin y prctica a la luz del proceso de globalizacin, es decir, de un orden poltico en el cual la actividad poltica, social, econmica y cultural supera las fronteras nacionales . Esto implica que los espacios de autoridad que previamente se hallaban bajo la competencia exclusiva de los Estados nacionales, se diseminen ahora entre mltiples actores, procesos y estructuras que abarcan un amplio y complejo espectro desde la dimensin transnacional a la nter-societal. Esto nos conduce no solamente a observar los mltiples modelos que coexisten bajo el trmino de democracia a pesar de la apelacin que existe a un modelo nico, sino tambin a prestar atencin a los numerosos factores a ella vinculados que van a ser afectados y deben ser incluidos en la consideracin de la poltica exterior e internacional.
Por ltimo, resulta necesario sealar que este proceso de globalizacin -en muchas ocasiones, presentado como un proceso guiado por fuerzas no personales- responde, en medida substantiva, no slo a la accin de los procesos de innovacin tecnolgica y a la actividad de los actores privados, sino tambin a algunos Estados -los desarrollados- que generaron o contribuyeron a la creacin de las condiciones necesarias para su evolucin. La constatacin de estos elementos conduce a una revisin de la visin que pone el predominio en los aspectos econmicos, resaltando el contenido poltico de la globalizacin, es decir, sta requiere de actores y decisiones polticas.
La construccin de escenarios exploratorios que abordan con enfoque multidisciplinario estos temas, tienden a asignar una importancia mayor a los factores polticos y al papel del Estado en esos procesos, teniendo en cuanta la gobernabilidad, las formas de insercin internacional, y su capacidad de adaptarse a la evolucin del sistema mundial. Para la elaboracin de los escenarios que se presentaran en esta seccin, se han tenido en cuenta algunos de los ejercicios que se han realizado en Brasil9 atendiendo tanto a su coherencia interna como al rol particular que juega ese pas en la poltica exterior argentina y en nuestro primer espacio de maniobra, el MERCOSUR.
A fines de la dcada del noventa se particip en un ejercicio conjunto con la Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia del Brasil (SAE)10 con el propsito de analizar las agendas de las relaciones de los pases americanos con sus principales interlocutores econmicos y los escenarios posibles de mediano plazo. En el anlisis realizado, se destacaron los siguientes factores: el proceso de globalizacin y regionalizacin; la existencia de un poder hegemnico, los Estados Unidos; la inestabilidad y perturbacin de las polticas econmicas; distintas dualidades, entre ellas, las de los procesos de unificacin y fragmentacin; los lmites de la globalizacin econmica; la concentracin de los flujos de inversin en los pases en desarrollo; los peligros de una involucin de las economas latinoamericanas, si continuaban vinculadas fundamentalmente a la explotacin bsica de los recursos naturales; al muy limitado derrame del proceso de globalizacin, ya que slo un grupo reducido de pases con ingresos per capita superior a los U$S 10.000 participan en algn grado de sus beneficios y a la existencia de fuertes y mltiples contra-tendencias (ej.: procesos de regionalizacin; renacimiento de los nacionalismos; reaccin antiglobalizacin de segmentos crecientes en la sociedad global, etc.). Adems se prest particular atencin a la creciente incertidumbre que acompaa a las negociaciones multilaterales. El escenario parte de un cuadro de unipolaridad estratgico-militar, articulado con dimensiones de multipolaridad en el mbito econmico, poltico y cientfico-tecnolgico. A pesar de los intentos de la potencia hegemnica, los EEUU; de articular en forma ms coherente el ejercicio de las distintas dimensiones de su poder, la existencia de otros polos de influencia en los campos citados y el grado de maniobra relativo que poseen los Estados y dems actores sustantivos del sistema permite la construccin de coaliciones de intereses entre ciertos pases y actores transnacionales y no gubernamentales. Eso da lugar a una situacin de alta fluidez en el marco internacional.
2.1.
en marcha de la futura poltica exterior argentina. Por ltimo, con el propsito de enriquecer la reflexin y ampliar el rea de visin, se han agregado al trabajo distintos conjuntos de subescenarios de carcter regional. Si bien esos subescenarios sern tenidos en cuenta para la formulacin de propuestas y la consideracin de alternativas de poltica exterior, no se intentar en esta oportunidad avanzar en una vinculacin metodolgica entre ambos conjuntos de escenarios. ESCENARIO UN MUNDO FELIZ: UNIPOLARISMO EN UN CUADRO DE INESTABILIDAD ECONMICA Y PERTURBACIONES POLTICAS
| 10 EL SUSCRIPTO COORDIN Y PARTICIPACIN EN LA ELABORACIN DEL DOCUMENTO DE BASE Y LAS CONCLUSIONES DEL TALLER: AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN
CENARIOS DE CAMBIO MUNDIAL, XIX REUNIN ORDINARIA DEL CONSEJO LATINOAMERICANO DEL SELA, CARACAS, 25-29/10/93.
EL MUNDO. ESCENARIOS 2010, ORGANIZADO POR LA SAE Y LA SECRETARA PERMANENTE DEL SELA, BRASILIA, 19-20/3/1998; VER TAMBIN, CARLOS J. MONETA, ES-
En este marco, la alineacin al poder hegemnico se produce preferentemente por cooptacin, aunque tambin, de ser necesario, se utilizan mtodos coercitivos. La primera formula da lugar, por ejemplo, a la formacin de regmenes internacionales funcionales a sus intereses; en el segundo caso, el orden se impone con el disciplinamiento de los actores con intencin autonmica. Tambin se presentan situaciones de mutuo acomodamiento, con cesiones parciales de ambas partes. El escenario da lugar a numerosas crisis e inestabilidad a partir de costos elevados que derivan del mantenimiento de esas situaciones.
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El escenario asume el predominio de los valores de democracia liberal y economa de mercado. En ese contexto, se presentan tensiones y conflictos importantes en el campo comercial, ante fuertes intentos por parte de los pases desarrollados para profundizar los procesos de apertura de la economa mundial; la utilizacin de medidas proteccionistas y la formacin de coaliciones entre grupos de pases desarrollados y en desarrollo para equilibrar los avances asimtricos en la apertura econmica.
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2.2.
En el marco latinoamericano, a partir de la evolucin que adoptan las negociaciones ALCA-MERCOSUR y MERCOSUR-UE, y el fracaso de las tratativas con la OMC, la regin queda en la prctica, desde el punto de vista de sus vnculos econmicos, dividida en dos grandes espacios. Por una parte, Sudamrica, con MERCOSUR y la mayora de los pases de la CAN, y por la otra, un rea mesoamericana que comprende Mxico, Centroamrica y parte del Caribe ingls. Esto da lugar en Amrica Latina a un grado creciente de dualidad cultural, con segmentos de las sociedades incorporados a la sociedad de la informacin, mientras grandes mayoras se mantienen excludas de la misma. ESCENARIO ALLEGRO MA NON TROPO: MULTIPOLARIDAD CON PLURALISMO A PARTIR DE BLOQUES REGIONALES, CON INTEGRACIN
Adems se avanza en la internacionalizacin de la produccin y de las finanzas, con una reconfiguracin del sistema productivo y financiero mundial y de los procesos tecnolgicos. Estos ltimos incrementan la productividad e impactan en las condiciones de empleo en la escala global y regional, modificndose en forma sustantiva las ventajas comparativas. Por su parte, la globalizacin cultural avanza a partir de la creciente articulacin de los mercados de comunicacin, informacin y entretenimiento por las grandes empresas transnacionales de medios. Se profundiza el control sobre los soportes y contenidos de las comunicaciones en el mundo en desarrollo, y se incrementan los conflictos entre los Estados Unidos y los pases que rechazan el intento de uniformar los bienes y servicios culturales a los restantes productos comerciales, no reconociendo la excepcionalidad de los bienes culturales. Estos procesos contribuyen a la erosin de las identidades culturales nacionales. Como contraparte parcial, un incremento del acceso a internet -particularmente para las regiones no urbanas en Amrica Latina, Argentina y MERCOSURfacilita el acceso y comunicacin interactiva a crecientes segmentos de la poblacin.
La rpida consolidacin de China Popular, que mantiene una relacin no conflictiva con Japn y articula un polo de compensacin relativa mediante, su liderazgo en Asia y la gradual consolidacin de un grupo de potencias intermedias: India e Indonesia en Asia y Brasil en Amrica Latina (al cual cabe agregar la gradual recuperacin de Rusia como poder militar y econmico), permite disponer de un cierto equilibrio con los EEUU en el campo poltico y econmico, reducindose asimismo el predominio estratgico-militar. Surge as una nueva geopoltica y geoeconoma de flujo globales de inversiones e informacin. La cooperacin cuenta con constelaciones de actores de identidad regional, unidos por intereses que reconocen las ventajas de los procesos de integracin -o cuando estas son limitadas- los privilegian ante los riesgos de una fragmentacin del sistema internacional.
Este escenario mantiene la preeminencia de la economa del mercado y los sistemas democrticos liberales. No obstante; se logra alcanzar grados variables de poliarqua a partir de la aceptacin de distintas interpretaciones del proceso democrtico (multipolaridad poltica), junto a la afirmacin de los procesos de carcter regional. Tambin contribuyen a esto el hecho de haberse alcanzado una regulacin ms equitativa de la economa mundial. En este contexto, los Estados Unidos, van aceptando gradualmente la organizacin y funcionamiento de un orden polirquico, constituido por las grandes potencias y bloques regionales, que tambin pueden haber incorporado la organizacin de bloques temticos o sectoriales (ej.: bloques ambientales, organizados a partir de la posesin de recursos naturales y climticos crticos). Los agrupamientos econmicos regionales pueden mostrar rasgos de apertura e inclusin (vnculos positivos con otros bloques o pases; agrupamientos que funcionan como Buildings Blocks del orden econmico global). La configuracin que van a adoptar estos agrupamientos regionales admite, en principio, dos alternativas: a) la proyeccin de las tendencias actuales, que conducen a la continuacin del predominio de la Trada y a la concrecin de nuevos agrupamientos que involucran a Amrica Latina, pases de frica de mediterrnea y parte de Europa y Asia Central, como as tambin una amplia zona del Pacfico, que ya haba establecido vnculos econmicos y polticos ms intensos con Asia del Sur (permanecen an como zonas semi-desvinculadas gran parte de frica subsahariana y el Medio Oriente). Un segundo diseo para las agrupaciones regionales incorpora un avance sustantivo en la cooperacin en el campo poltico, social, econmico y tecnolgico entre las regiones en desarrollo -particularmente entre los pases que se hallan en el rango intermedio de potencias y las agrupaciones (ej.: MERCOSUR-CAN; ASEAN-China; la Comunidad Sudafricana de Desarrollo, etc.) Esta configuracin tambin admite relacin de cooperacin con otros pases y agrupaciones tal el caso de CER (Australia-Nueva Zelanda) o Mxico, en Amrica Latina. La armonizacin entre estos grupos de pases requiere un complejo mecanismo de ajustes y conciliacin de intereses econmicos y polticos. Resultar exitoso si cumple un papel clave al proveer de mecanismos de intermediacin y negociacin con respecto a las grandes potencias y agrupaciones econmicas de primer nivel. En el marco hemisfrico y regional, la negociacin ya realizada de un ALCA de diferentes velocidades permite que los pases que toman parte asuman distintos niveles de compromiso en materia de aranceles, tratamientos de inversiones y servicios. Incorpora un conjunto compartido de derechos y obligaciones aplicables a todos los miembros y compromisos adicionales que pasan a ser negociados por los pases que as lo decidan mediante un formato plurilateral.
Este enfoque dio lugar a sistemas diferenciados -desde el punto de vista de las relaciones econmicas con los Estados Unidos- a partir del grado de compromisos asumidos. Quedando as configurado un conjunto de anillos concntricos, organizados de mayor a menor grado segn los compromisos adquiridos con la Superpotencia, que incluyen en el primer crculo el rea del Caribe ingls y Centroamrica, luego a la mayor parte de los pases del Grupo Andino, y en un tercer nivel, ms exterior, al MERCOSUR. En posiciones distintas a partir de un grado mayor de vinculacin, se encuentra Mxico en NAFTA y el TLC con Chile. Algunos otros pases de la regin tambin optaron por acuerdos bilaterales. Esta articulacin compleja, supone delicadas negociaciones intra-
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rregionales y con EEUU. En este sistema subsiste, adems, un inters compartido por mantener vnculos interregionales por el cual las distintas agrupaciones subregionales se caracterizan por la preeminencia que asignan a los vnculos que establecen con uno o ms ejes extra-regionales. En cuanto a MERCOSUR, esta agrupacin ha logrado consolidar y expandir sus vnculos polticos y econmicos externos, concertando un acuerdo con la Unin Europea y la Repblica Sudafricana, constituyendo acuerdos econmicos de carcter ms limitado, pero sumamente amplios en los aspectos de cooperacin poltica, cientfica y tecnolgica para el desarrollo, con ChinaASEAN, Corea del Sur y Australia-Nueva Zelanda, entre otros en Asia del Pacfico. En este contexto, dos actores no gubernamentales amplan sustantivamente su campo de accin. Por una parte, contina la afirmacin y preeminencia del conjunto ms importante de las empresas transnacionales, que prosiguen en su papel de agentes dinmicos del proceso de globalizacin. No obstante, junto a ellas se incrementa sensiblemente el papel de la sociedad civil, tanto en el plano nacional como en el regional e internacional. Desempean mltiples roles como promotores, gestores y monitores de la aplicacin de regmenes y reglas de juego que procuran, con un grado creciente de efectividad, atenuar y mejorar el funcionamiento y el control sobre los actores del mercado en el mbito econmico, as como en el funcionamiento de los sistemas democrticos a escala nacional. Se suma a estos procesos, que tienen creciente intensidad, una mayor conciencia y utilizacin del concepto del Estado como un sistema de redes, incrementndose significativamente las dificultades -pero, asimismo las posibilidades- de cooperacin Estado-sociedad y de accin en el marco interno y global. Estos factores dan lugar a un fortalecimiento del papel del Estado como gestor estratgico de los intereses nacionales, llevando a sus sociedades a una profundizacin de los procesos de integracin regional. En ese marco, una de las lneas de divisin reside en los grados y orientaciones de exclusin-inclusin que han incorporado las negociaciones intrahemisfricas e intrarregionales, a partir de las cuales se definen distintas dinmicas polticas y econmicas en un mundo multipolar sin hegemonas claramente definidas.
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En el campo cultural dos subescenarios parecen emerger. En uno, se ha logrado articular un fuerte movimiento de la sociedad internacional junto a gran nmero de gobiernos en pos de mantener la diversidad cultural y la excepcionalidad de los bienes culturales, impidiendo que sean equiparados a los restantes productos. Se logra as que la aplicacin de nuevas normas de propiedad intelectual no conduzcan a un irrebatible predominio de las grandes empresas transnacionales de la cultura frente a los creadores. Asimismo, esta movilizacin contribuye a que los gobiernos de las distintas regiones en desarrollo adquieran una mayor conciencia de la importancia de las industrias culturales y que stas alcancen cierto crecimiento a escala regional bajo control mixto o se organicen empresas multinacionales regionales. En MERCOSUR, una adecuada accin gubernamental por la cultura y la educacin, coordinada con el sector empresarial del rea, permite cierto incremento de la produccin de contenidos culturales y equipamiento, circunstancia que contribuye al mantenimiento de las entidades nacionales y a una progresiva articulacin de un sentido de identidad regional. El segundo escenario dispone que an cuando se haya logrado o no articular formalmente normas de carcter universal con respecto a las industrias culturales y la diversidad cultural, stas
2.3.
no cuentan con los recursos necesarios en los mbitos regionales, para poder llevar a cabo una accin efectiva. ESCENARIO TRES TRISTES TIGRES: FRAGMENTACIN, ENFRENTAMIENTO Y EXCLUSIN
En estas circunstancias, predomina una situacin de fluidez que ante la presin ejercida por las empresas transnacionales de medios, da lugar a distintos tipos de respuestas: una fuerte resistencia a los impulsos externos de modernizacin de corte neoliberal; una reafirmacin -en ocasiones, autoritaria y/o fundamentalista de las culturas endgenas-; y la bsqueda por parte de las elites polticas de un modelo que incorpore de manera ms equilibrada la diversidad y el patrimonio histrico con los punzantes requerimientos del entorno econmico, poltico y cultural externo11. Este escenario incorpora un incremento sustantivo de los enfrentamientos entre distintas potencias y grupos regionales que tienen su correlato en el plano econmico y social. Pueden concebirse distintas situaciones de esta naturaleza a partir de algunos elementos bsicos: un incremento importante de las tensiones intra-Trada en el plano econmico; el fracaso en los intentos de avanzar en las negociaciones econmicas multilaterales; fuerte erosin de la capacidad estadounidense para mantener un tipo determinado de orden internacional a partir de la fuerza militar y la coercin; materializacin de distintas alianzas entre miembros de la Trada y el grupo de potencias intermedias; resistencias por parte de pases de la Trada a aceptar a China (y a configuraciones de actores del grupo asitico a ella vinculado) como potencia de igual nivel en el concierto mundial. Estas situaciones, articuladas con la preeminencia de posturas proteccionistas en funcin de la declinacin de las economas de los pases centrales y el consecuente incremento generalizado de la tensin y perturbaciones sociales, conducen a un incremento de las actitudes de confrontacin en el campo poltico, tnico, religioso y cultural. A ello se suma la persistencia -ahora con mayor diversidad en el plano mundial- de movimientos terroristas y de accin violenta en defensa de distintos intereses.
TOR GARCA CANCLINI, CULTURAS HBRIDAS, ESTRATEGIAS PARA ENTRAR Y SALIR DE LA MODERNIDAD, GRIJALBO, MXICO, 1989.
| 11 VER CARLOS MONETA, IDENTIDADES Y POLTICAS CULTURALES EN PROCESOS DE GLOBALIZACIN E INTEGRACIN REGIONAL Y NSTOR GARCA CANCLINI, POVISIONES Y ESCENARIOS
LTICAS CULTURALES: DE LAS IDENTIDADES NACIONALES AL ESPACIO LATINOAMERICANO EN NSTOR GARA CANCLINI Y CARLOS MONETA (COORDINADORES), LAS
INDUSTRIAS CULTURALES EN LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA, SELA, CAB, UNESCO, EUDEBA, BUENOS AIRES, 1999, PP. 19-28 Y 33-52, RESPECTIVAMENTE Y NS-
En suma, se cristaliza una situacin caracterizada por la existencia de grupos de pases y segmentos sociales (tanto de los pases desarrollados como en desarrollo), que mantienen altos niveles de crecimiento y riqueza en un contexto general de creciente marginacin. Esto conduce a una exclusin importante de grandes segmentos de la poblacin -particularmente, la juventud- a partir del desempleo estructural. Estas condiciones conducen a generar fuertes tensones sociales que ponen en peligro los procesos democrticos y la gobernabilidad, pudiendo, en algunos casos, amenazar la propia existencia del Estado nacional en alguna de las regiones en desarrollo.
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Por su parte, los procesos de integracin regional sufriran un enorme impacto negativo y, si se contara en ese momento -segn se lo formul en el escenario anterior- con un proceso de articulacin hemisfrica a partir de un ALCA diferenciado, en el cual el eslabn que mantena mayor capacidad autnoma de accin relativo fuera MERCOSUR, resultara muy necesario renegociar ese u otros acuerdos, aceptando un grado mayor de adscripcin subordinada. De igual manera, MERCOSUR vera cercenada de forma apreciable la capacidad de mantener en forma adecuada los flujos comerciales y financieros con Asia del Pacfico, Unin Europea y otras regiones. Tambin, se vera reducida de manera apreciable la capacidad de accin de las coaliciones interregionales de los pases en desarrollo para modificar las condiciones existentes. En el campo cultural, es dable esperar un mayor predominio y capacidad de movimiento de las empresas transnacionales de medios en cuanto a su presencia predominante en las regiones en desarrollo, as como podra incentivarse las tensiones entre la Unin Europea y Estados Unidos, ante cerradas polticas de proteccionismo cultural que pudieran ponerse en marcha con vigor en Europa y en algunos pases y subregiones de Asia del Pacfico. En este sentido tambin podran presentarse problemas en el campo informtico para el acceso a algunas infovas mundiales. Para Amrica Latina y MERCOSUR, retrotraerse a un esquema de bloques regionales rgidos implicara una mayor coercin directa en el campo de la informtica, entretenimiento y la propiedad intelectual a favor de las grandes empresas estadounidenses de medios, con los consiguientes efectos negativos en el plano cultural y de la identidad. Naturalmente, los escenarios presentados contienen rasgos muy acentuados, en ocasiones, elaborados con carcter de estereotipos a partir de los rasgos ms importantes que caracterizan la situacin mundial. Se parte de diferentes construcciones y proyecciones de las situaciones actua| 12 CARLOS MONETA, MITOS Y REALIDADES DEL NUEVO ORDEN MUNDIAL: ESCENARIOS POSIBLES SELA, CAPTULOS N 29, ABRIL-JUNIO 1991.
En el marco econmico, ante el fracaso por no haberse podido alcanzarse una regulacin equitativa del comercio internacional, se multiplican las medidas de carcter unilateral, tanto por parte de gobiernos desarrollados, como de las empresas y de la banca transnacional, que perjudican particularmente a los pases y sociedades menos desarrolladas. En este contexto adquieren particular relieve las corrientes de comercio internas a cada bloque, libradas por la potencia respectiva. Dada la localizacin de las inversiones productivas en los tres grandes espacios de la Trada por parte de las empresas transnacionales de origen europeo, estadounidense y japons-asitico, esta situacin no implica una quiebra total de los vnculos econmicos nter-bloque. Todos estos factores conducen a un perspectiva de un reordenamiento poltico -econmico de orientacin autoritaria (con o sin bipolarizacin estratgico-militar). Para los pases de Amrica Latina y los pases del MERCOSUR se genera una mayor presin externa, orientada a articular alineaciones poltico-estratgicas y econmicas altamente subordinadas12. Este escenario presenta la peor de las situaciones. Al panorama ya descripto se suma un deterioro econmico importante, con incrementos en las tasas de Inters, las presiones de la deuda externa y del proteccionismo, poco crecimiento del comercio global y muy probable concentracin del mismo y de los flujos financieros de inversiones en otras regiones en desarrollo, (ej: Sudeste Asitico y Europa del Este). A eso se agrega una sustantiva reduccin de las capacidades de las administraciones nacionales en Amrica Latina para alcanzar soluciones adecuadas a los problemas sociales y econmicos crticos, con sus consecuentes secuelas de deterioro y mayor tensin social.
A partir de trabajos del Grupo de Prospectiva de la Comisin Europea13 , cabe considerar los siguientes escenarios para la Unin Europea: Describe una Europa debilitada, inmersa en un entorno geopoltico que presenta enormes perturbaciones, tanto al este como al sur. El desarrollo de estas tensiones y conflictos da lugar a la creacin de un Consejo Europeo de Seguridad, centrado en los temas de defensa y seguridad.
3.
les, con el propsito de marcar los contrastes entre distintas situaciones polares. La realidad se encargar de disear su propio autorretrato futuro, que probablemente, combine e incorpore elementos y parte de escenarios aqu presentados. En este contexto, se ha deseado voluntariamente asumir el riesgo de profundizar los rasgos, imprimindoles matices y detalles que si bien desde el punto de vista metodolgico los tornan ms vulnerables, en cuanto a la intencin de este ejercicio, se considera que ofrecen elementos, que pueden ayudar a la reflexin y a una formulacin ms adecuada de la poltica exterior. Es tambin con ese propsito que en la prxima seccin se presentarn subescenarios para la Unin Europea, Japn y Asia del Pacfico y MERCOSUR. stos escenarios slo sern delineados en breves trazos y su propsito es el de enriquecer el abanico de opciones a tener en cuenta.
- Escenario Las cien flores: Se caracteriza por una creciente parlisis y corrupcin de las instituciones pblicas y privadas ms importantes de la Unin Europea; por el repliegue de sus ciudadanos sobre el marco micro local y la economa informal, como por la multiplicacin de iniciativas dispersas, carentes de una lgica de conjunto en el accionar interno y externo de la Unin Europea. - Escenario Responsabilidades compartidas: Se basa en la hiptesis de una transformacin del sector pblico que, acompaado de una coyuntura econmica favorable, es capaz de organizar y poner en marcha una poltica social e industrial renovada, sustentable y socialmente aceptable. - Escenario: El triunfo de los mercados: Se caracteriza por un dominio absoluto del liberalismo econmico y del libre intercambio; en ese contexto la Unin Europea -independientemente de cual sea el nmero de pases incluidos- no se distingue mucho del resto del mundo, formando parte de un mercado planetario nico.
OFICIALES; A MODO DE EJEMPLO, VER MITI, WHITE PAPER ON INTERNATIONAL TRADE, 2003, TOKYO, 2003. CONCLUSIONS.
| 13 GRUPO DE PROSPECTIVA DE LA COMISIN EUROPEA, BRUSELAS, 1997. | 14 VISIONES DE ESTA NATURALEZA SE OBSERVAN EN LOS DISCURSOS Y DOCUMENTOS
ESCENARIO VECINDADES TURBULENTAS14
- Escenario Las Sociedades de Creacin: Se caracteriza por una transformacin profunda de los sistemas econmicos y polticos bajo el influjo de valores que privilegian la proteccin del entorno y del desarrollo humano. Encarna un nuevo humanismo basado en el desarrollo sustentable.
LA RELATIVIDAD DE LA VISIN: BOSQUEJOS PARA EUROPA Y JAPN
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Esta visin contrasta con la de otros escenarios16 desde el punto de vista econmico, se plantean tres escenarios para Japn; la revolucin Heisei; una hibridacin gradual y una declinacin veneciana.
| 16 LE MONDE EN 2020. VERS UNE NOUVELLE RE MONDIALE, OCDE, PARIS, 1997, CAPTULO I
Estos escenarios parecen comprender, en gran medida, dos ejes centrales del debate y la autointerrogacin europea sobre su futuro: cual ser su modelo social y su papel en el mundo (que en este caso, gira en forma predominante sobre el tipo de relaciones que adoptar con los Estados Unidos). En este sentido, parecen presentarse para la UE dos visiones clsicas y sus mltiples variaciones: a.- la Unin Europea se convierte en una potencia en el sentido tradicional del trmino y es capaz de desempear un papel ms autnomo en el plano internacional; o b.se constituye esencialmente en un espacio social, cultural y econmico preeminente en el campo internacional, pero sensible a las influencias y orientaciones externas de otros actores, en particular, de los Estados Unidos. La enfermedad econmica que ha caracterizado el largo periodo de detenimiento japons luego de las brillantes dcadas anteriores de crecimiento, es tambin -sino lo es fundamentalmente- un problema poltico y sociocultural. LA REVOLUCIN HEISEI HACIA UN JAPN RENOVADO?
Como Amrica Latina se refiere a los aos ochenta como la dcada perdida, en Japn esa denominacin se aplica a los aos noventa. Comnmente, esa visin se incorpora a un Japn que no ha experimentado cambios y es solo parcialmente compartida tanto por observadores externos como internos. En particular, en el grupo de los analistas internos, aquellos que representan a los aparatos de la Administracin, resaltan que se han producido cambios importantes. Se refieren a la reestructuracin de las compaas japonesas, al cambio de sus estrategias de crecimiento y fundamentalmente, al esfuerzo que estn realizando para establecer una fuerte articulacin en Asia del Este. A eso, se suma un cambio de perspectiva: se revierte la visin de China como oponente que prim en aos anteriores. Actualmente se da lugar al papel de China en Asia del Este y en consecuencia se lo ubica en el conjunto de esa regin como el ms importante motor de una dinmica comercial que est ayudando en forma notable al crecimiento de las exportaciones y por lo tanto, a la recuperacin nipona15. En este escenario una coalicin de fuerzas reformistas que se apoyan sobre el electorado urbano emprende una serie de reformas macro econmicas y estructurales. Estas comprenden la consolidacin fiscal, la reorientacin de las inversiones pblicas en favor de la creacin de infraestructuras sociales y de seguridad y la reforma del sistema de Keiretsu - banco: se va as estableciendo gradualmente un sistema competitivo con la aparicin de nuevos grupos industriales y financieros.
Este escenario, en el nivel macroeconmico se asemeja mucho al escenario anterior, pero en cuanto a los procesos de reestructuracin, prev tiempos ms largos de ejecucin, para evitar la presin de un desempleo en masa. Gradualmente la reforma del sistema financiero se ve acompaada por una nueva ola de incorporaciones de tecnologa e informacin en el sistema de produccin. Este escenario resulta, desde el punto de vista poltico, ms viable que el anterior ya que evita procesos de cambio abruptos en el plano poltico y econmico favoreciendo la articulacin de coaliciones y alianzas polticas que lo tornen viable. Una presentacin mnima de las posibilidades de Asia de jugar un enorme papel en las prximas dcadas incluye necesariamente algunos comentarios sobre China y los restantes pases de la regin. Ya en nuestros das China se convierte en el cuarto centro manufacturero del mundo y las empresas transnacionales estn moviendo produccin a China, con enorme impacto negativo sobre otras economas desarrolladas y en desarrollo (ej: Mxico). En el marco del plazo previsto para este trabajo -15 aos- China tendr un Producto Bruto Interno equivalente o superior al de los Estados Unidos (cabe sealar que esto no significa equipararse en trminos de desarrollo ya que en funcin de los problemas de distribucin que enfrenta se halla todava -en este aspecto- en posiciones muy bajas en la jerarqua internacional).
Este ltimo escenario plantea que si no se adoptan importantes medidas de reforma, Japn puede sufrir un proceso de decaimiento lento, equivalente al que sufri Venecia en el siglo XVIII, con perdida del dinamismo econmico, y del liderazgo del proceso asitico.
A fines del 2012, cuando se cumplan los diez aos del Acuerdo de Libre Comercio firmado a fines del 2002 entre China y ASEAN -acuerdo sobre el cual hay conversaciones para que se incorporen
En los restantes rdenes, se encuentra la necesidad de llevar a cabo una reconstruccin poltica, avanzar en un proceso de descentralizacin y enfrentar algunos de los problemas de identidad y valores de la sociedad japonesa (ej: juventud; inmigracin y el impacto de grados no determinados de transicin de un sistema de valores jerrquico y autoritario a uno individualista y ms liberal). En cuanto a la insercin nipona en el mundo, tres escenarios que podran surgir responden a:
3.- Japn alcanza el estatus de poder global en los planos en los cuales actualmente acciona, incrementando su rol de intermediario entre Asia y Occidente, su fortaleza econmica y su utilidad y funcionalidad para cubrir las necesidades de los pases asiticos incluyendo las de China Popular (Este escenario incluye la posibilidad de una vinculacin asociativa entre China y Japn). 1.- Japn con adquisicin de poder militar y estratgico de corte tradicional, ejerciendo un fuerte liderazgo regional. 2.- Un incremento de poder y liderazgo a partir de un proceso de fuerte articulacin regional (el desarrollo de un espacio regional, econmico y de seguridad). Este escenario presenta muy probables tensiones con China.
HIBRIDACIN GRADUAL
UNA DECLINACIN VENECIANA
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El segundo escenario ubica a China en un camino intermedio, por el cual no se puede quebrar lanzas en forma explicita con los Estados Unidos. La evolucin del sistema internacional e interna aconsejan mantener posiciones de mayor independencia relativa, con capacidad de crtica y de orientar las posiciones de los pases en desarrollo frente a los desarrollados. Por ltimo, el tercer escenario parte de mayores dificultades en el proceso de crecimiento econmico por factores internos y externos (entre ellos, ocuparan lugares prominentes conflictos y tensiones comerciales con Estados Unidos y la UE y posibles problemas sociales internos); alguna medida de mayor intervencin estadounidense en Asia, la percepcin de una mayor debilidad del Estado chino ante su aumento de exposicin por su nueva insercin internacional y los peligros potenciales a que conduce la exposicin cultural (informacin, cultura y entretenimientos occidentales ) en el proceso social interno.
| 17 IBDEM
a l tambin Japn y Corea del Sur- constituiran (an sin incorporar a los dos ltimos pases nombrados) el tercer bloque econmico mundial luego de la Unin Europea y NAFTA. Entre numerosos escenarios concebibles, quizs estos tres pueden contener un haz de opciones importantes desde el punto de vista de la configuracin y funcionamiento del futuro sistema internacional:
a.- Adscripcin: China negocia su incorporacin al Grupo G7/8 y a la OCDE. b.- Primus inter pares: China desarrolla un liderazgo regional en Asia (en forma compartida o en disputa con Japn) y sobre el grupo de potencias emergentes de rango medio. c.- Rivalidad: Comportamiento ms autnomo y competitivo con Estados Unidos y actores de la Trada.
El primer escenario corresponde a situaciones de crecimiento econmico con estabilidad social y poltica y una mayor predictibilidad de la poltica exterior. Asimismo, la necesidad de mantener desde el punto de vista estratgico y econmico una relacin adecuada con los Estados Unidos podra favorecer las posibilidades de acercamiento con Japn, Corea del Sur y otros actores asiticos. ESCENARIO LOS CINCO GRANDES
Un escenario global para el ao 2020 preparado por la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE)17, asume que se obtendr un importante crecimiento econmico, fundado sobre mecanismos de mercado y democracia liberal. En el estudio se enfatiza el rpido desarrollo alcanzado por algunos estados que no son miembros de la OCDE, particularmente en la regin de Asia del Pacfico: China, India, Indonesia, Brasil y Rusia. Estos pases - los nuevos Cinco Grandes- adquieren el carcter de actores importantes en la escena mundial en el plano econmico, poltico y medioambiental. En este escenario, China se transforma en la economa ms dinmica del mundo e Indonesia se convierte en un gran exportador de industria ligera, re-
duciendo la utilizacin de sus recursos naturales. Ese pas logra, al igual que China, una fuerte reduccin en el porcentaje de la poblacin en estado de pobreza. India, por su parte, continuara recibiendo los efectos benficos del proceso de reforma econmica que encar a principio de los aos noventa, continuando con el crecimiento de sus exportaciones y el aumento de su nivel de desarrollo. Por ltimo, Brasil proseguira con los progresos que ya ha obtenido en la reestructuracin y estabilizacin de su economa. Segn la OCDE, los Cinco Grandes seran nuevos actores de primer nivel que hasta ahora no formaban parte de la Organizacin pese a reunir poblaciones de ms de cien millones de habitantes, superar los 100.000 millones de dlares de PIB y haber logrado importantes desempeos en numerosos mbitos (ej: agricultura, energa - incluyendo la nuclear - medio ambiente y comercio e inversiones). A todos ellos les asigna el carcter de lderes regionales y la capacidad de actuar en un nivel superior en la poltica y la economa internacional. Contando como base con un ritmo de expansin econmica del orden del 2% anual, el estudio de la OCDE estima que si se obtuviera un crecimiento mayor, la parte de los pases en desarrollo en el PIB mundial pasara al 67% en el 2020 contra el 44% en 1995. En ese marco, los Cincos Grandes podran representar ms de un tercio del producto interno bruto mundial, alcanzando el nivel de los pases de la OCDE. En cuanto a la paridad del poder de compra (PPC), China Popular sera la primera economa mundial, equivalente a la mitad del total de la OCDE. Si se consideran como base los precios de mercado, China se ubicara como tercera economa mundial y su PIB representara el 7% del total mundial en el 2020. En consecuencia, los pases no miembros -particularmente, los Cinco Grandes- desempearan el papel de importante motor de la economa mundial. En ese marco, el desempeo econmico de los pases de la OCDE sera cada vez en mayor grado, infludo por las polticas adoptadas y los resultados obtenidos por este grupo de pases18. Asimismo, el estudio seala, con respecto a otros factores, que la utilizacin del agua; la pesca; las forestas y otros recursos naturales generarn mayores problemas ambientales. Estos sern ms numerosos e importantes a escala local, nacional, regional y mundial. Adems, se presenta una fuerte urbanizacin en la mayor parte de los pases no miembros de la OCDE y un papel cada vez ms importante de las industrias y de los servicios en la estructura econmica. Segn estimaciones de la Naciones Unidas, la poblacin urbana en los pases desarrollados va a superar el 50% en el ao 2020 y asistiremos al desarrollo espectacular de un gran nmero de megaciudades, notablemente en Asia. En este contexto, la emigracin de los pases en desarrollo a los de la OCDE podra, en principio, atrasar los problemas de envejecimiento de su poblacin y atenuar los desequilibrios sectoriales en el mercado de trabajo. Por su parte, la demanda mundial de productos alimenticios va a auVISIONES Y ESCENARIOS
| 18 VER ROBERT LAWRENCE, ALBERT BRESSAND Y TAHATOSHI ITO, A VISION FOR THE WORLD ECONOMY, THE BROOKINS INSTITUTION, WASHINGTON, DC, 1996, C. 2.
Asimismo, en los pases de OCDE, con una poblacin en rpido envejecimiento, habr nuevas situaciones con respecto a las necesidades de mano de obra, en un contexto de alta competitividad y de mutaciones estructurales generales. En ese sentido, se prev para todos los pases una nueva situacin en cuanto a la gobernabilidad, que presentara nuevas situaciones de equilibrio entre los Estados y los actores pblicos y privados.
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La mano invisible: en esta visin las fuerzas de mercado van a producir espontneamente la convergencia global de las polticas econmicas, logrando que las consideraciones e intereses de carcter nacional, poltico y cultural se tornen irrelevantes. Actores fundamentales en el proceso sern las corporaciones transnacionales y los inversores y la puesta en prctica de regulaciones, estndares e instituciones de carcter universal, que ofrecen libertad absoluta para las inversiones, etc.
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| 19 MICHEL ALBERT, CAPITALISME CONTRE CAPITALISME, SEUIL, PARIS, 1991.
mentar fuertemente. China e India representaran ms de la mitad del aumento de esa demanda para el 2020. LOS ESCENARIOS ECONMICOS MULTILATERALES
En nuestro contexto contemporneo, Lawrence, Bressand e Ito, tres muy calificados economistas, han construido una de las visiones ms claras, en nuestro entender, sobre las situaciones-tipo, que se pueden presentar en el sistema internacional en el mbito de las negociaciones econmicas. En el mundo de la mano invisible no se requiere coordinacin gubernamental ni gobernabilidad internacional. Las instituciones internacionales y nacionales permanecen dbiles e ineficaces. En este contexto, la competicin internacional tiene lugar bsicamente en el plano de las economas regionales y se presume que la presin de los mercados va a liberar a las naciones y regiones de los enfoques y actividades de carcter geopoltico, dirigiendo todos sus esfuerzos al logro de objetivos econmicos; ser el mundo del desarrollo de los mercados.
En lo sustancial, tres grandes visiones, sustentadas por distintas fuerzas polticas y econmicas, compiten frente a los procesos de globalizacin. En el campo de los mega-globalizadores, existe la creencia que los esfuerzos cooperativos intergubernamentales no son necesarios y la tarea ser realizada por el mercado. Otros, que se aproximan a posiciones de transformacin del sistema, evalan que la cooperacin internacional es esencial y debe incrementarse para alcanzar reglas justas. Por ltimo, otras fuerzas polticas consideran que la globalizacin ha adoptado un camino errneo y perjudicial para las sociedades y los Estados y que debe ser detenida -y si se puede, es mejor retroceder en parte de lo avanzado- dando lugar a que las Naciones Estados recuperen su autonoma y capacidad de maniobra. A partir de estas tres grandes lneas de fuerza, los autores han diseado tres escenarios ideales: la mano invisible; fragmentacin global y armonizacin imperial. No obstante, aquellas naciones que sean sede y marco de contencin y apoyo de los ms importantes centros financieros, productivos, de organizacin y de desarrollo tecnolgico, sern ms poderosas que las otras; las relaciones de dominacin seguirn existiendo y probablemente, se profundizarn. Paradjicamente, este escenario descansa en la premisa que los gobiernos sern suficientemente fuertes como para poder imponer las reformas estructurales, jurdicas y sociales y polticas necesarias para adecuarse y facilitar el reino del mercado. Fragmentacin global: La banca y las finanzas transnacionales son dos poderosos actores que cuentan con el apoyo de distintos gobiernos desarrollados. Estos ltimos impulsan los procesos
de globalizacin y distintos grupos de pases se sienten amenazados por ese proceso, que perciben penetra sus culturas y valores poniendo en jaque al medioambiente. De igual manera, entienden que se diluyen las posibilidades de alcanzar una sociedad igualitaria ante tendencias que favorecen la concentracin e incrementan la marginalidad y exclusin. El mundo de la armonizacin imperial contiene cuatro elementos: los Estados Unidos y la Unin Europea jugaran el papel de ncleos de atraccin de bloques regionales; la zona del Pacifico estar menos integrada que ellas, pero tendr el mismo nivel de comercio. La relacin entre los tres grupos presentar conflictos; para evitar un avance demasiado profundo de las crisis, que paralizara a todos, se cuenta con los mecanismos del sistema econmico multilateral.
Manteniendo (con un acuerdo implcito), la libertad de accin de cada uno en su esfera de influencia, los Estados Unidos y la Unin Europea tendran distintos conflictos con el grupo asitico, liderado por Japn y China. Estos pases asiticos trataran de resistir este intento de armonizacin imperial centrado en los Estados Unidos y Europa. En este escenario los dos bloques y el espacio del Pacfico podran mantener cierta expansin del comercio, pero no buscaran aumentar la integracin entre ellos. Como resultado, las funciones de las instituciones multilaterales seran las de prevenir el caos y contener las guerras comerciales, en vez de facilitar la integracin multilateral profunda.
El proceso avanza en tal forma que an algunos pases desarrollados hacen causa comn en este campo. Tensiones internas en las grandes agrupaciones regionales (ej: UE) y frente a otras naciones o regiones; creciente competencia en las reas de la produccin de alta tecnologa; en el de la mano de obra, con altos diferenciales de costo; en estndares laborales y en general, a lo largo del espectro social constituyen elementos de este escenario. Por esta va es probable alcanzar niveles importantes de fragmentacin global. Armonizacin imperial: el tercer escenario concibe la instauracin del comercio libre con alcance global. Este logro no resulta de un proceso espontneo conducido por el mercado, como se asuma en el escenario de la mano invisible, sino que surge por la dura mano del poder econmico y poltico. En ese contexto, las propias necesidades de los Estados Unidos -que atraviesa ciclos de bonanza y de erosin de su hegemona econmica, sumado a la presencia de agentes polticos y econmicos que maximizan la satisfaccin de sus intereses- inducen una estrategia estadounidense de imposicin de extraterritorialidad, a partir de su voluntad de aplicar medidas punitivas cuando las acciones externas de otros pases difieren de las que considera adecuadas.
En este escenario los EEUU y la UE tiene la capacidad de modelar el mundo a su imagen (para algunos analistas debera agregarse un tercer bloque, dirigido por Japn - China). Dada la enorme importancia del mercado americano y en segundo lugar, del europeo para el resto de la comunidad de naciones, este factor favorece la visin estadounidense de considerar su modelo sociocultural, poltico y econmico como uno de apelacin universal, que debe ser emulado por el resto.
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As, el conflicto central sera el de capitalismo versus capitalismo, como lo planteara una dcada atrs Michael Albert en su famosa obra Capitalismo contra Capitalismo20 . En este escenario tres centros de poder mundial pueden obligar a otras naciones a adoptar estndares y regmenes regulatorios. Se obtendr un sistema internacional abierto en el plano econmico, pero lo ser a expensas de la diversidad nacional, la autonoma y enormes costos sociales. La evolucin del MERCOSUR en los escenarios previamente planteados depender, fundamentalmente, de las condiciones de liderazgo nacional y del conjunto subregional; de la evolucin interna (en trminos del grado de cohesin social) y de la situacin de fortaleza o debilidad general en que se encuentre MERCOSUR. As, se contar con un MERCOSUR consolidado; se mantendr en una situacin intermedia, como la actual?. Sufrir un proceso de declinacin?. A modo de ejemplo, MERCOSUR fortalecido podra conducir a un ALCA light (escenario de un Mundo Feliz, con hegemona unipolar) o a un ALCA compatible con los intereses y orientaciones de los procesos de integracin latinoamericana (Escenario Allegro ma non tropo de bloques regionales). Probablemente, permitira mantener un nivel relativamente menor de adscripcin que en el caso del escenario de los Tres Tristes Tigres (fragmentacin y rivalidades regionales). Las posibilidades de alcanzar los dos primeros escenarios seran mucho menores si se parte de un MERCOSUR que languidece o peor an, en franca declinacin. MERCOSUR ESCENARIOS Y SUBESCENARIOS MUNDIALES Y REGIONALES: CORRESPONDENCIAS Y VNCULOS POSIBLES
4.
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En suma, en un escenario Un Mundo Feliz, de hegemona unipolar, con el muy probable correlato de escenarios de armonizacin imperial en el campo de las negociaciones econmicas multilaterales, la tensin principal reside en las interacciones ALCA-MERCOSUR. En el escena| 20 ESTA SECCIN Y LAS SIGUIENTES ESTN BASADAS EN NUESTRO TRABAJO ALTERNATIVAS EN POLTICAS EXTERIOR, ARCHIVOS DEL PRESENTE, AO 8, N 29, 2002
Asimismo, pese a que nos estamos moviendo en marcos temporales de quince aos, las condiciones iniciales -es decir, cual fue la situacin en los escenarios de negociacin econmica multilateral del 2003-04 (DOHA; DOHA1? DOHA2?) inciden profundamente en la evolucin de las negociaciones en el marco hemisfrico (ALCA) o interregional (UE).
En el Esquema N 1 se ha procurado organizar los distintos escenarios a partir de sus correspondencias, si bien, en muchos casos, stas son solo parciales. Asimismo, se ha intentado determinar cuales seran las situaciones y tendencias que predominaran en cada caso para los escenarios mundiales. Ser en estos contextos donde habr que reflexionar sobre las distintas posibilidades que pueden presentarse para Amrica Latina y MERCOSUR/Argentina. Para estos ltimos, adquiere particular relieve la distribucin del poder mundial (hegemona; bloques; fragmentacin) y los escenarios econmicos globales, que incorporan distintas evoluciones de las negociaciones econmicas multilaterales.
VER ROBERTO RUSSELL (COORD.), LA POLTICA EXTERIOR ARGENTINA EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL, FLACSO, GEL, BUENOS AIRES, 1992, PP.219-241.
El objetivo era constituirse en un pas confiable para los Estados Unidos y los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), los organismos multilaterales, los centros financieros y empresarios internacionales y los medios de comunicacin ms importantes. Se deseaba, de esta manera, atraer inversiones, crear mayores flujos de comercio e incrementar la seguridad a partir de alianzas estratgicas establecidas especialmente con los Estados Unidos, algunos pases del Primer Mundo y en un contexto diferente, con Brasil en el seno del MERCOSUR.
| 21 AL RESPECTO, CABE OBSERVAR LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO REALIZADO POR MORA Y ARAUJO, G. DI RADO Y P. MONTOYA, LA POLTICA EXTERIOR Y LA OPININ
VISIONES Y ESCENARIOS PBLICA ARGENTINA, DESTINADO A ESTABLECER CUAL ERA LA VALORACIN PBLICA DE LA POLTICA EXTERIOR ARGENTINA A PRINCIPIOS DE LOS AOS NOVENTA,
En forma previa a la consideracin de alternativas viables para el desarrollo de nuestra poltica exterior en el nuevo contexto mundial, que surge con plenitud (sus elementos centrales ya estaban presentes en forma larvada) tras los sucesos del 11 de septiembre de 2001, con el ataque terrorista a los EEUU, conviene examinar los supuestos y la visin predominante en las lites y los dirigentes nacionales durante los aos anteriores. Durante la dcada del noventa, se produjo una profunda transformacin de la visin y prctica de la insercin internacional argentina. En un contexto de expansin de la globalizacin en su dimensin econmica y poltica (una nueva fase de democratizacin en Amrica Latina), y la crisis que dejara como herencia el gobierno del Presidente Alfonsn en 1989, la administracin Menem reorienta la poltica exterior a partir de dos supuestos: a) que era imprescindible eliminar los conflictos polticos con los EEUU; b) la creencia (compartida por importantes sectores sociales)en que una estrecha alianza poltica y econmica con los principales pases occidentales constitua una condicin necesaria para la insercin exitosa de Argentina en el nuevo orden de la Post Guerra Fra21.
5.
rio de Allegro ma non tropo (bloques regionales), pueden alcanzarse acuerdos ms satisfactorios entre ALCA y MERCOSUR, que respeten los intereses de ambas partes y lo principal de los acuerdos de integracin en Amrica Latina. En el escenario de Tres tristes tigres (fragmentacin y rivalidades regionales), la negociacin muy probablemente se incline a favor del ALCA y el estatus de MERCOSUR depender del estado de sus condiciones internas. LA INSERCIN EXTERNA ARGENTINA EN LOS AOS NOVENTA: EL MODELO DE ADSCRIPCIN SUBORDINADA
Por ltimo, no hay que olvidar que lo recientemente negociado en Miami (Reunin de noviembre del 2003) significa la aceptacin por las partes de un ALCA, que puede evolucionar y ser modificado de manera ms flexible a travs del tiempo. En ese marco, pueden presentarse distintos diseos para el acuerdo, que comprenden un amplio espectro de posibilidades, por ejemplo, ALCAs de mltiples velocidades, fases y geometra variable. Parece, asimismo, importante explorar si esta amplitud de posibilidades podra ser adoptada en la evolucin de las negociaciones con la Unin Europea.
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La poltica exterior se articul sobre el supuesto que la adopcin de principios, enfoques ideolgicos y formas de comportamiento econmico y poltico convergentes con las propiciadas o reclamadas, segn fuera el caso, por los pases desarrollados y las empresas y bancos transnacionales a ellos vinculados, -eliminando los puntos contenciosos de las agendas de negociacin- permitiran contar con su pleno apoyo. En ese marco, la vinculacin estrecha con los Estados Unidos deba eliminar todo tipo de obstculos para nuestro crecimiento, legitimando una forma de insercin internacional que se ajustaba a los parmetros del mundo libre y del Consenso de Washington. Se trat, en suma, no slo de parecer, sino de alcanzar el perfil de un pas en desarrollo de caractersticas occidentales normales, adquiriendo as credibilidad. En ese contexto, la adaptacin de la economa y la poltica exterior argentina a las nuevas condiciones internacionales vigentes, interpretadas a travs de las lentes realistas y neoliberales, constituy el eje central de orientacin para la accin. Desde el punto de vista de la construccin intelectual que le sirve de base -el realismo perifrico-22 se caracteriza por los siguientes elementos Esta representacin del orden mundial result rgida y esttica, reduciendo la importancia -entre otros- de los factores sociales y culturales en la evolucin de las sociedades nacionales y del sistema. Asume la continuidad a largo plazo de un liderazgo hegemnico -no disputado- por parte de Estados Unidos; la permanencia de reglas de juego predominantemente cooperativas y de disensos aceptables en el seno del grupo de los pases desarrollados y fundamentalmente, la persistencia en el tiempo de relaciones y estructuras de poder en el orden mundial vigentes en ese momento. Adems, en el plano social, la apelacin al ciudadano -en vez del Estado, como hace el realismodesdibuja entidades existentes a partir de clases sociales, etnias y gneros, entre otras. Por ltimo, la utilizacin del inters definido a partir del desarrollo econmico, si bien constituye un avance, tambin puede dar lugar a la fijacin atemporal de situaciones de dependencia (ver punto d) en funcin de como se estipula que deben ser las relaciones con los centros. De igual manera, concebir solamente que sea afectado el plano material (punto b) para poder actuar en disidencia, suprime nada menos que la dimensin de los valores y las cuestiones relativas a la identidad cultural (ver punto c).
REALISMO DE LOS ESTADOS DBILES, GEL, BUENOS AIRES, 1995, PP. 153-157.
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Esta visin, que an hoy mantiene una parte de las elites argentinas, obstaculiza las posibilidades de identificar y poner en prctica vas de insercin externa alternativas. stas tendran que contribuir a satisfacer las vitales necesidades de reconstruccin social, tica, poltica, econmica y cultural del pas, atendiendo a criterios que ha encarnado el gobierno que asumi a mediados del presente ao y que son compartidos por la mayora de la sociedad argentina23: desarrollo so-
a) el inters nacional (conceptualizado de manera equivalente a la del padre de la teora realista de las Relaciones Internacionales, Hans Morgenthau) debera definirse en trminos del desarrollo econmico, teniendo en cuenta el bienestar de la ciudadana; b) los pases perifricos deben eliminar todos los conflictos con las potencias centrales, salvo cuando la poltica de las grandes potencias afecta directamente los intereses materiales de ese pas; c) asimismo, deben evitar aplicar enfoques de poltica exterior idealistas, que tienen costos y, d) deben examinar las ventajas de aliarse con la potencia dominante o con una coalicin de grandes potencias.
| 22 MNICA HIRST Y ROBERTO RUSSELL, EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL, OCDE, BUENOS AIRES, PP. 214/5. | 23 CARLOS ESCUD, EL
cial, ecolgico y econmicamente sustentable y recuperacin de grados viables de soberana y autonoma poltica, econmica y cultural. Insuficiencias en el conocimiento de distintas experiencias de insercin y desarrollo - heterodoxas y exitosas - que se estn llevando a cabo en otros pases y regiones; los cruciales intereses en juego para los distintos actores que compiten por el poder y el fuerte proceso de transnacionalizacin del Estado que se registr en nuestro pas24, junto a problemas internos de carcter social y cultural no resueltos (por ejemplo: extremo individualismo; falta de cohesin social), que nos acompaan -quizs, desde pocas tempranas- contribuyen, entre otros factores, a explicar la recurrencia a los mismos agentes y polticas, pese a su rotundo fracaso. Representacin sobresimplificada de la compleja realidad mundial. A modo de ejemplo, un pas opositor o independiente frente a los EEUU - ej: China, India, Brasil - que acte en forma coherente y equilibrada, segn las circunstancias puede resultar ms importante para la superpotencia que un aliado leal. El relieve estratgico de un pas no depende necesariamente del factor econmico y/o del grado de lealtad, particularmente si sta se sabe que es incondicional. Sobredimensionamiento de la capacidad protagnica argentina en el campo mundial Severa reduccin de la capacidad de accin independiente, dada la aplicacin de una estrategia de alineacin automtica con los EEUU y la aceptacin del paradigma de la va nica de la globalizacin. Sobredimensionamiento de las relaciones privilegiadas con Washington en detrimento del MERCOSUR y de los vnculos con Brasil Concentracin de los esfuerzos - con excepcin del MERCOSUR - en el plano comercial y financiero a lo largo de las coordenadas UE y EEUU, prescindiendo de los mercados de los restantes pases y regiones. Una situacin equivalente se present en el mbito poltico-estratgico Limitada utilizacin - circunscripta en general a fortalecer la vinculacin con los EEUU y algunos pases europeos - de otros actores no gubernamentales y transnacionales
CONSIDERAN POSITIVA (52-53%) LA CONDUCCIN DE LA POLTICA EXTERIOR QUE EST LLEVANDO A CABO EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE KIRCHNER, MIENTRAS QUE ESTIMAN QUE ARGENTINA DEBERA PARECERSE A ESPAA (11%), SE REDUJO EL SEGMENTO QUE PRIVILEGIABA A LOS ESTADOS UNIDOS DEL 18% (FEBRERO DEL 2000) AL 7%. JAPN (6%). CANAD, AUSTRALIA/NUEVA ZELANDA Y LA UNIN EUROPEA LE SIGUEN CON UN 5%.
| 24 AL RESPECTO, ENCUESTAS DE OPININ PBLICA REALIZADAS POR LA EMPRESA IPSOS DE MORA Y ARAUJO, EN NOVIEMBRE DE 2003 (NIVEL DE CONFIANZA, 95%)
Insuficiente conocimiento en los dirigentes sobre el complejo proceso de formulacin de la poltica exterior en los EEUU, al igual que con respecto a las actitudes prevalecientes en la superpotencia en sus relaciones con el resto del mundo.
OTRAS LIMITACIONES Y DEBILIDADES DE LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO PRECEDENTE (1989 - 2002)
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TINA, BUENOS AIRES, 2002, PP.94-97. | 26 YA A PRINCIPIOS DE LOS AOS NOVENTA ROBERTO RUSSELL, EN UN EXCELENTE TRABAJO, EXAMIN CUIDADOSAMENTE LAS TERIOR ARGENTINA EN EL NUEVO..., OBR.CIT, PP. 15-44. EL CONTEXTO EXTERNO DE LA POLTICA EXTERIOR ARGENTINA: NOTAS SOBRE EL NUEVO ORDEN MUNDIAL EN ROBERTO RUSSELL (COORDINADOR), LA POLTICA EXRECTOR) SILVIA TABET Y CARLOS MONETA (COORDINADORES), AMRICA LATINA. EL INICIO DEL NUEVO MILENIO. IHEAL, UNIVERSIDAD DE PARIS III Y UNTREF, ARGENCARACTERSTICAS DEL NUEVO ORDEN MUNDIAL Y ELABOR EN CONTRAPOSICIN AL REALISMO PERIFRICO DE ESCUD, EL NEOIDEALISMO PERIFRICO, QUE A
| 25 SOBRE LA TRANSNACIONALIZACIN DEL ESTADO EN LA ARGENTINA, VER CARLOS J. MONETA INTEGRACIN, POLTICA Y MERCADOS, EN GEORGE COUFFIGNAL (DI-
JUICIO DEL AUTOR DEL PRESENTE TRABAJO, OFRECE VALIOSOS ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIN TERICA DE ENFOQUES ALTERNATIVOS. VER ROBERTO RUSSELL,
Segn un destacado analista argentino, durante la ltima dcada se ha producido un notable acercamiento entre los Estados Unidos y Amrica Latina en temas polticos y econmicos de gran importancia26. Ese proceso ha tenido lugar a partir de la aceptacin por nuestros pases de las estructuras de la democracia representativa liberal y de las polticas de corte neoliberal de apertura, reestructuracin econmica e insercin, va regionalismo abierto, en el marco internacional. No obstante, esa aproximacin de posiciones no representa un movimiento realizado por ambas partes; corresponde, en la prctica, a un movimiento unilateral: Amrica Latina ha modificado
Los supuestos sobre los cuales se elabor la poltica exterior argentina desde el inicio de los aos noventa presentaban ya importantes modificaciones en el mbito interno e internacional, an antes del ataque terrorista a New York en septiembre de 2001. No es el propsito de este trabajo -ni lo permite su extensin- explorar esos cambios25, salvo en el caso de los Estados Unidos. Entre otros factores relevantes que se acentan o surgen durante los ltimos aos, cabra sealar al menos, tres:
el profundo giro hacia el ejercicio unilateral de una poltica de poder basada en el empleo de la fuerza y la directa amenaza de su utilizacin que asume la administracin Bush (hijo), vinculndola formalmente con los sucesos del 11 de septiembre. Se modifica la importancia relativa asignada a los restantes pases a partir de su alineamiento o alejamiento relativo con respecto a las posiciones y doctrinas que los EEUU adoptan en el plano estratgico-militar. la abierta disidencia que asumen aliados estratgicos europeos de los EEUU de primer nivel (ej: Francia, Alemania) en temas centrales vinculados a la guerra contra el terrorismo (ej: ONU, Irak, etc.); la aparicin de redes con creciente grado de coordinacin, de movimientos sociales de envergadura en el contexto internacional y domstico, firmemente opuestos a las polticas, los agentes y las instituciones centrales que encarnan el modelo neoliberal vigente;
DE LAS COINCIDENCIAS A LOS ALEJAMIENTOS ESTADOS UNIDOS: DEL MULTILATERALISMO AL UNILATERALISMO BLICAMENTE ACTIVO
sus orientaciones previas, acercndose, en parte voluntariamente y en parte, bajo fuertes presiones, mantenidas por la superpotencia. Segn este anlisis, mejoraban as las posibilidades de interrelacin en el futuro. La evolucin de los procesos polticos, sociales y econmicos en la regin durante los ltimos aos no parecen confirmar ese juicio. Reconociendo la adhesin de estamentos importantes cualitativa y cuantitativamente- de las sociedades latinoamericanas a determinados aspectos del modelo neoliberal, las diferencias de posiciones en los planos ideolgico, de intereses y en el operativo, continan siendo vitales. Nos referimos, en este caso, a las diferentes concepciones y praxis en distintos ordenes -hemisfrico, regional y nacional-, que existen con nuestro vecino del Norte. Diferencias principales subsisten con respecto a como debera instrumentarse el orden econmico y estratgico, quin recibe sus eventuales beneficios y en qu consisten sus contenidos. De acuerdo con un calificado especialista estadounidense27, los EEUU se hallan en un proceso de transicin que modifica la naturaleza del orden mundial, movindose desde un sistema de Seguridad Cooperativa de carcter multilateral, a uno unilateral, de rasgos imperiales, basado en la dominacin coercitiva. Ejemplo de esto es, entre otros, la doctrina del ataque preventivo. En su entender, los EEUU tienen predisposicin favorable al multilateralismo y debern retornar a l. Sin embargo, si bien las enormes dificultades relativas a la ilegitimidad de la guerra en Irak y a los turbulentos procesos de su perodo de pacificacin han obligado a los EEUU a moderar algunas de sus posiciones, el discurso neoconservador, la doctrina y los componentes operativos esenciales continan vigentes. En ese contexto, es el recurso del bilateralismo el que tiende a predominar, conduciendo a escenarios del tipo de Globalizacin con hegemona unipolar Un Mundo Feliz y a una percepcin generalizada en el resto del mundo sobre la existencia de dos amenazas: la del terrorismo y la de la nueva poltica exterior estadounidense. Ante este nuevo contexto, la bsqueda de alternativas para la gradual construccin de un orden estratgico multipolar que reemplace al actual (admitiendo en el plano econmico distinto tipo de relaciones Estado - mercado) se halla no slo en la mente y el esfuerzo de los estadistas de cuatro continentes, sino tambin en parte de los agentes financieros internacionales y los CEO de grandes empresas de Europa, Asia e inclusive, de los Estados Unidos.
| 27 ROBERT RUSSELL, CAMBIO DE CUADRO, ESCENARIOS ALTERNATIVOS, AO 5, N 1, OTOO 2001, P. 142.
En este marco, junto a la discusin -de por s importante- sobre si se trata de un fenmeno temporal o si el unilateralismo lleg para quedarse, cabe destacar dos rasgos casi permanentes de la poltica exterior de los EEUU que deben ser tenidos particularmente en cuenta para las interacciones bilaterales con esa potencia: la frecuente proyeccin en su ejercicio de los temas y posiciones domsticas que expresan visiones e intereses especficos de solo algunos sectores, pero no de la sociedad en su conjunto y, el elevado grado de parroquialismo que en muchas ocasiones existe en un poder clave: el Congreso norteamericano. A modo de ejemplo, casi un 70% de los miembros de la Cmara de Representantes de este perodo ingres a sus cargos sin tener pasaporte, es decir, sin haber viajado nunca al exterior.
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DALUS, VOL. 106, N 3, VERANO 1997, PP. 41-60 Y, K. J. HOLSTI, THE DIVIDING DISCIPLINE: HEGEMONY AND DIVERSITY IN INTERNATIONAL RELATIONS, ALLEN & UNISE OF CONSTRUCTIVISM IN INTERNATIONAL RELATIONS THEORY, INTERNATIONAL SECURITY, VOL. 23, N 1, VERANO 1998, PP. 171-200. NAL THEORY: POSITIVISM AND BEYOND, CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, 1996, PP. 149-184.
WIN, BOSTON, 1985. | 30 VER OLE WEAVER, THE RISE AND FALL OF THE INTER.-PARADIGM DEBATE EN STEVE SMITH, KEB BOOTH & MARSHA ZAEWSKI, INTERNATIO-
No obstante, con el avance del desarrollo terico en Relaciones Internacionales, el denominado Tercer Debate29, seal que la adquisicin del conocimiento no era un fenmeno neutral ni objetivo, sino que estaba intrnsecamente vinculado a procesos de naturaleza social, subjetiva e intersubjetiva. En uno de los nuevos enfoques ms prometedores -el constructivismo- se determina que los agentes, por va de sus actividades construyen la realidad y simultneamente, son construidos por ella30. Se reflexiona sobre los lmites del conocimiento y sobre el hecho que el conocimiento est siempre, sin excepciones, condicionado por contextos histricos, materiales y psicolgicos concretos. As, lo que sucede en el mundo es percibido desde un punto de vista que puede ser definido en trminos de nacionalidad, de clase social, de situaciones de dominio o de subordinacin, desde la ptica de un pas que se halla en ascenso, en crisis o en declinacin, de la experiencia pasada31 o de las esperanzas de cambio para el futuro.
| 28 JOHN IKENBERRY, CONFERENCIA, FLACSO, BUENOS AIRES, 15/07/03. | 29 STANLEY HOFFMAN, AN AMERICAN SOCIAL SCIENCE: INTERNATIONAL RELATIONS, DAE-
6.
6.1.
El anlisis sobre que sucede en el mundo, -que tiene tambin, en cuenta datos y factores empricos- permite construir interpretaciones distintas a las ofrecidas por el discurso neoliberal prevaleciente, basado en un rgido y estructurado positivismo. En la disciplina de las relaciones internacionales este enfoque, fuertemente predominante, junto con el neorealismo, asume que la disciplina puede ser objetiva y por ende, aplicable universalmente. Sin embargo, distintos estudios28 demuestran que es en gran medida, una disciplina parroquial que se sustenta en la visin y experiencia de un pequeo grupo de potencias centrales en primer lugar, los EEUU y luego, algunos europeos-, y las proyecta como verdades universales al resto del mundo. Por la va de los mecanismos acadmicos de vinculacin, los enfoques tericos neoliberales son transmitidos e incorporados a la enseanza terciaria en Argentina y en muchsimos otros pases en desarrollo, modelando paradigmas a los que luego adhieren gran parte de los futuros decidores locales. -La globalizacin no posee un rumbo fijo, no es irreversible, ni est determinada por fuerzas incontrolables; en gran medida, responde a la accin e intereses de los pases desarrollados que impulsaron el proceso (ej: la desregulacin del sistema financiero).
| 31 VER, POR EJEMPLO, ALEXANDER WENDT ANARCHY IS WHAT STATES
UNA VISIN HETERODOXA
Basndose, en estos elementos es posible organizar una lectura distinta de lo que sucede en el mundo, susceptible de ser puesta a prueba a partir de constataciones empricas:
MAKE OF IT, THE SOCIAL CONSTRUCTION OF POWER POLITICS, INTERNATIONAL ORGANIZATION, VOL. 46 N 2, PRIMAVERA 1992, PP. 391-426 Y TED HOPF, THE PROM-
UNA LECTURA DIFERENTE DE LOS SUCESOS MUNDIALES
Por ende, su orientacin futura responder bsicamente a las medidas que se adopten y stas dependern de quienes sern los actores con poder de decisin. -El grado de incorporacin a los procesos de globalizacin por parte de distintos pases vara sustantivamente. La globalizacin se reduce, en esencia, a una ocdizacion (OCDE); las inversiones y el comercio entre los pases de la Trada EEUU - UE - Japn continan constituyendo el ncleo de la economa mundial. (ej: Las inversiones en la OCDE concentran niveles entre el 70% y el 85% de las mismas). -La incorporacin de los distintos actores al sistema mundial es, en esencia, desequilibrada y asimtrica; adems hoy se est alcanzando la globalizacin solo en algunos sectores (ej: finanzas, comunicaciones). Asimismo, las polticas nacionales continan siendo distintas en el plano econmico, en el poltico y en el de seguridad. Basta para ello, por ejemplo, observar la diversidad de respuestas a las crisis en nuestra regin y las formas de insercin externa, pese a cierta semejanza entre s dada por la comn adopcin de patrones internacionales. -Los elementos centrales de las interacciones en el sistema internacional actual no pueden ser reducidos solamente a las tensiones existentes entre el Estado, las empresas y el mercado. Existe una pluralidad de actores privados y pblicos, subnacionales internacionales y transnacionales con los cuales se puede establecer acciones coopeVISIONES Y ESCENARIOS
-En muchos casos las fronteras nacionales continan representando importantes barreras a los flujos externos de carcter econmico, social y cultural; se tiende en las evaluaciones a sobredimensionar la capacidad de transferir recursos de poder de una dimensin a otra (fungibilidad del poder), particularmente en aquellas de origen militar y econmico (ej: el pasaje de la etapa militar a la poltica y social en Irak). Ambos presentan importantes lmites para su transferencia a otras dimensiones. Esta situacin permite ampliar en cierto grado los espacios de maniobra autnoma de los restantes pases. -La mayor parte del Consenso de Washington es objeto de severas crticas y se plantean nuevos enfoques en su reemplazo, inclusive en los organismos financieros multilaterales. Adems, se han incrementado las disputas y tensiones intra Trada, por medidas unilateralmente adoptadas por Estados Unidos.
| 32 ROBERT COX, SOCIAL FORCES STATE AND WORLD ORDERS: BEYOND INTERNATIONAL RELATION THEORY, EN R. KEOHANE (EDITOR), NEOREALISM AND ITS CRITICS, COLUMBIA UNIV. PRESS, NEW YORK, 1986, PP. 204-254.
-Si bien existe una reduccin apreciable en la capacidad de poner en ejecucin las formas tradicionales del ejercicio de la soberana, de mediar la aplicacin de polticas adecuadas, aptas para lidiar con el nuevo tipo de desafos que enfrentan los pases en desarrollo -que implican la utilizacin de un amplio espectro de agentes, concepciones y estrategias heterodoxas- sta no necesariamente resulta tan inmovilizadora como se desea hacer creer. Numerosas experiencias contemporneas que tienen lugar tanto en pases en desarrollo como en los desarrollados, ofrecen valiosos ejemplos en este campo (ej: la respuesta autnoma adoptada por Malasia frente a las recomendaciones del FMI en ocasin de la crisis financiera asitica de 1997-98 32).
137
-Es en Amrica Latina y Asia del Pacfico donde pueden encontrarse riqusimas experiencias de este carcter. Al respecto, deben evitarse las generalizaciones y examinar comparativamente casos concretos, ya que tambin existen experiencias en Europa (ej: Irlanda, Italia, etc,). Argentina tiene entonces ante s la posibilidad de optar por un modelo aceptable en el marco internacional, que satisfaga sus necesidades y sea compatible y amigable con sus propias pautas sociopolticas y culturales.
| 33 PARA UN ESTUDIO DE LAS EXPERIENCIAS QUE PUEDAN EXTRAERSE DE LA CRISIS ASITICA 1997-1998, PUEDE VERSE, ENTRE OTROS, E. LUIS MIOTTI, C. MONETA Y
CONTRE..., OBR.CIT.
138
C. QUENAN, LA CRISIS ASITICA: RIESGOS Y OPORTUNIDADES PARA AMRICA LATINA, EN CARLOS MONETA Y GERARDO NOTO (ORGANIZADORES), DRAGONES, TIGRES
Y YAGUARES. RELACIONES AMRICA LATINA - ASIA/PACFICO MS ALL DE LA CRISIS, CORREGIDOR, BUENOS AIRES, 1998, PP. 59-86. | 34 MICHEL ALBERT, CAPITALISME
-As, existen numerosos experimentos en trminos de organizacin, poltica y econmica en el mundo que pueden ser aprovechados. Las experiencias todo Estado (ej URSS) y todo Mercado (ej. Chile, bajo la administracin Pinochet) no han sido exitosas. Una revisin de casos en Asia del Pacifico y en Europa seala que construcciones institucionales adecuadas se han obtenido (en el marco de las respectivas especificidades nacionales), cuando se logra complementar armnicamente la intervencin pblica -ej: casos de China, y de los Dragones y Tigres asiticos- con el mercado segn pautas propias.
-No existe un solo tipo de capitalismo ni un camino nico. Michel Albert 33 seal hace ms de una dcada que existan distintos modelos de capitalismo, por ejemplo, el individualista (anglosajn), y el comunitario (renano y nipoasitico). De igual manera, se comprueba que existe una gran diversidad de trayectorias histricas y de fundamentos institucionales de sistemas que se consideran formalmente liberales. As, los modos de regulacin y la participacin del Estado conducen a modelos de mercados privados (anglosajn), corporativistas pblicos (Asia del Este, Japn) y socio democrticos (pases nrdicos). -Enfrentando a un sistema internacional que contina presionando fuertemente en pos de la liberalizacin econmica y poltica, las tres respuestas-tipo nacionales son: a) aceleracin y profundizacin de la apertura y reestructuracin; b) poner lmite y orientar en el plano domstico los efectos de la globalizacin fortaleciendo la capacidad del Estado para defender los intereses nacionales y, c) respuestas mixtas que procuran equilibrar y graduar los efectos, armonizando medidas de distinta naturaleza y propsito34.
rativas de distinta naturaleza; el Estado no constituye la nica fuerza de contencin y regulacin con la cual se cuenta frente al mercado.
-Tanto los actores transnacionales (firmas transnacionales) como los actores internacionales y no gubernamentales cumplen distintos papeles en el marco de la poltica exterior. En principio, son susceptibles de contribuir al logro de los objetivos de desarrollo de un actor de rango intermedio, como es Argentina, si el pas selecciona cuidadosamente sus contrapartes y articula alianzas a partir de un proyecto nacional - regional de largo plazo.
-Existen en este plano muy adecuadas experiencias. Por ejemplo, Asia del Pacfico es una regin en red, compuesta por una constelacin de corporaciones y conglomerados que tambin incluye a los gobiernos (en muchos casos, estas redes impiden con efectividad la inclusin de actores extraregionales en esos mercados, ej: PBEC, PECC). Otra red -que entendemos resulta de fundamental importancia para una estrategia argentina exitosa de insercin econmica en la Gran Area China (China Popular; Hong Kong; Taiwan) y en el resto del Asia del Pacfico es la Comunidad China de Ultramar37, compuesta por minoras chinas ubicadas en todos los pases de la regin, que representan el sector ms poderoso del comercio y las finanzas en esos pases. Por ltimo, tambin existen estas redes de empresas asociadas estratgicamente con los gobiernos, en la Unin Europea. Este relevamiento de procesos y hechos cuestiona las versiones fundamentalistas de la globalizacin, contribuyendo a una lectura ms matizada y compleja de lo que acontece. El ying y el yang de esa dinmica nos acerca a un fluctuante punto medio. No es sta la oportunidad de especular sobre ellas, si bien realizar esa reflexin es relevante. Slo se desea aqu sealar los peligros del reduccionismo y del mantenimiento mecnico de escenarios internacionales que ya se han modificado, en los cuales debe actuar nuestro pas, as como limitarse a utilizar las formas rutinarias de operar en l. Una interpretacin adecuada, que logre escapar a los moldes tradicionales sobre qu puede hacerse y cmo debe ser hecho, permite usar dimensiones y recursos poco explorados, incrementando nuestra capacidad de accin, an si subsistieran condiciones externas muy severas. En suma, si se cuenta con un proyecto nacional-regional de rasgos autonmicos y un respaldo social sustantivo, es posible incrementar de manera adecuada el espacio de maniobra que se posee ante la extrema condicionalidad externa.
-Tras los procesos de privatizacin masiva que se dieron en los aos noventa y la severa crisis de principios de este siglo, se produjo una brutal extranjerizacin35 de las empresas argentinas. As, el 84% del valor agregado es producido por empresas que no son nacionales; 50 empresas cubren el 55% del total de nuestras exportaciones; 40% del comercio es intrafirma y 500 empresas financian el 70% al 80% de la I&D36. En este contexto, parece imprescindible generar mecanismos de coordinacin y asociacin que incorporen en el desarrollo de cadenas de valor a Pymes, industria mediana y ETN, tanto en el pas como en el MERCOSUR y con un grupo adecuado de otros pases y empresas.
LIZATION AND THE END OF THE COLD WAR, WESTVIEW PRESS, COLORADO, 1995. | 36 BERNARDO KOSACOFF, PRESENTACIN EN TALLER DE TRABAJO, SUBIE-MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, BUENOS AIRES, 10/09/03. | 37 IBDEM.
NFASIS EN EL DESARROLLO LOCAL) PUEDE VERSE, ENTRE MUCHOS OTROS, JERRY MANDER AND EDUARD GOLDSMITH, THE CASE AGAINST THE GLOBAL ECONOMY.
2002. EN CUANTO A CORRIENTES DE CONTRAGLOBALIZACIN QUE PRESENTA ANLISIS SOBRE LOS PASES DE MERCOSUR BASADOS EN CASOS CONCRETOS (EJ.: CON
TIN AMERICA, JOHN HOPKINS UNIVERSITY PRESS, 2002, C. 9 Y, ROBERTO BOUZAS (COORDINADOR), REALIDADES NACIONALES COMPARADAS, OCDE, BUENOS AIRES,
A TURN TOWARD THE LOCAL, SIERRA CLUB BOOKS, SAN FRANCISCO, 1996 Y, HANS- HENRIK HOLM AND GEORG SORENSEN, WHOSE WORLD ORDER?, UNEVEN GLOBA-
| 35 PARA UN ANLISIS DE ESTAS EXPERIENCIAS PUEDE VERSE, ENTRE OTROS, LAWRENCE WHITEHEAD (ED), EMERGING MARKET DEMOCRACIES. EAST ASIA AND LA-
139
6.2. 6.3.
Cules son las representaciones del mundo y las preferencias en materia de vnculos econmicos externos de la sociedad argentina?. Encuestas de dimensin nacional realizadas en los primeros meses de los aos 1999, 2000, 2001 y 2002 permiten reconstruir indirectamente las visiones del mundo en nuestro imaginario social38. A la pregunta Con cul de los pases o grupos piensa Usted que la Argentina debera estrechar ms sus vnculos econmicos?, las respuestas privilegian el establecimiento de relaciones ms estrechas con MERCOSUR (aproximadamente, un 42% de los encuestados, como valor promedio a lo largo de cuatro aos); la Unin Europea (alrededor de un 20%) y los Estados Unidos (un 16%). Los pases asiticos alcanzaron el 4% y el rubro otros (2%). En noviembre del 2003, el mismo tipo de pregunta ubica a la Unin Europea, con el 47%; le sigue MERCOSUR, con el 42%; Brasil, con 24% y los Estados Unidos, con 20% 39. Japn merece el 9%; China, 7% y los pases del Sudeste Asitico, 3%. Como parte de una necesaria observacin psicosocial y cultural sobre rasgos especficos de nuestra sociedad, cabe sealar la bsqueda casi permanente de papeles protagnicos en el marco internacional que Argentina ha presentado, por lo menos, durante el siglo pasado.
| 39 GALLUP ARGENTINA,
Estos datos aportan importantes elementos:
-A principio del tercer milenio ms de la mitad geogrfica del mundo (que representa casi dos tercios de su poblacin total y una parte cada vez ms sustantiva del PBI y del comercio global) permanece prcticamente ignorada por la Argentina. Un dato alentador radica en un notable crecimiento de la imagen de Japn y de China en el imaginario nacional. Dado que el foco principal de atencin de la poltica exterior se concentr hasta el 2003 en las mismas regiones y pases seleccionados por los encuestados, nuestro pas se estaba excluyendo, de esa manera, de participar en importantes flujos comerciales, tecnolgicos, y de cooperacin, perdiendo igualmente la oportunidad de forjar relevantes alianzas econmicas y acuerdos polticos, particularmente, en el rea del Pacfico. ARGENTINA ESTRELLA: PROTAGONISMO, IMGENES Y VIDEOS
EL MUNDO SEGN ARGENTINA: UN REDUCCIONISMO ACRTICO
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ENCUESTAS NACIONALES, 1999; 2000; 2001; LA NACIN E IPSOS- MORA Y ARAUJO, ENCUESTA NACIONAL, JULIO 2003, (1200 CASOS. NIVEL DE CONFIANZA, 95%).
| 38 SOBRE ESTE TEMA VER NUESTRO TRABAJO CHINA, POSIBILIDADES DE VINCULACIN ECONMICA A PARTIR DE SU DESARROLLO REGIONAL,EN SERGIO CESARIN
Y CARLOS MONETA (ORG), CHINA. PERSPECTIVAS DEL PRESENTE, DESAFOS DEL FUTURO, EDUNTREF, BUENOS AIRES, 2003, PP. 167-171.
-Asimismo, con mirada retrospectiva, se observa una notable falta de correspondencia entre la opcin favorecida por la ciudadana (MERCOSUR y la UE) durante los aos noventa y las polticas oficiales -dedicadas a acordar con la superpotencia a cualquier precio- mientras se generaban serios incidentes con Brasil. Estos hechos ponen de manifiesto la necesidad de contar con mecanismos institucionales para el monitoreo de la poltica exterior que aseguren la adecuada participacin ciudadana.
Exitosa potencia emergente en los novecientos, retorna a las candilejas por sus posiciones de enfrentamiento con los EEUU; la actitud asumida durante la II. G.M y luego, por la Tercera Posicin. Pocas dcadas ms tarde ser el rgimen militar quin, adems de sus polticas de violacin de los derechos humanos asumir la defensa ltima de Occidente frente al comunismo ateo, cuando ya se hallaba en declinacin el enfrentamiento EEUU - URSS.
6.4.
La Guerra de Malvinas pone a la Argentina en otro papel estelar. La derrota conduce al nuevo gobierno democrtico de Alfonsn a declarar a la Argentina potencia moral. Poco despus le seguirn Argentina: el mejor alumno del FMI y del BM y aliado extra - NATO. Casi sin pausa, el pndulo oscilar, pasando al polo contrario. Nos hallamos, ya en el presente, ante un nuevo papel de Argentina, ejemplo del fracaso de la poltica del FMI con los pases emergentes. En un breve plazo posterior, surge nuestro pas como un caso de recuperacin econmica heterodoxa. A qu conducir el prximo arco del pndulo?. Debemos interrogarnos seriamente sobre este rasgo de conducta en el que coinciden distintas corrientes ideolgicas y gobiernos de diferente signo poltico a travs del tiempo. Soberana: El conjunto de propiedades que tradicionalmente se relacionan con Soberana territorio, reconocimiento, autonoma y control- salvo en un nmero muy reducido de casos, los de Estados Unidos y las grandes potencias, (pero ni an ellas controlan el proceso de globalizacin), los Estados las poseen formalmente, pero no les es dable ejercer en plenitud esos atributos. La autonoma de decisin estatal se ha visto frecuentemente comprometida, ya sea por la va de coerciones o imposiciones por parte de los Estados y de actores transnacionales po| 340 IPSOS-MORA Y ARAUJO, ENCUESTA, REA METROPOLITANA, 19 AL 21/11/2003.I
Para poder recuperarse y construir una nueva estructura diversificada y multipolar de relaciones solidarias, viables y crebles en su poltica externa, Argentina necesita tiempo, cierta calma y eliminar un protagonismo exacerbado. Estas condiciones ciertamente no se obtendran si se continuara procurando, por cualquier forma y medio, estar permanentemente en el candelero internacional, particularmente, bajo la atencin de los Estados Unidos. No ha sido sta precisamente, la poltica que han tratado de seguir los pases en desarrollo considerados hoy potencias emergentes. A manera de ejemplo, si bien las lneas de borde existen y se aplican hoy severamente en el campo de la seguridad internacional, es posible poner en marcha una poltica de bajo perfil que satisfaga los actuales requerimientos en la materia. Esta poltica debe estar contenida en el marco dado por las instituciones (ONU, etc), y el derecho internacional. Lo que se est haciendo actualmente en ese campo resulta vlido y ofrece un espacio de acuerdo y cooperacin en el seno del MERCOSUR. LA POLTICA EXTERIOR ARGENTINA EN EL CONTEXTO POST - IRAK: FACTORES, PROCESOS Y CRITERIOS DE VIABILIDAD PARA UN ACCIONAR ALTERNATIVO Conceptos estratgicos Los problemas que enfrenta Argentina requieren renovar las concepciones operativas vinculadas a los conceptos de Soberana, Poder y Seguridad.
141
142
Integralidad de la Poltica: Dado que la poltica exterior constituye un continuum con la poltica interna, no puede ser escindida de esta ltima. La conciencia de esta integralidad de la poltica debe estar presente en todas las acciones. De igual manera, actualmente no resulta creble, viable ni sustentable una poltica exterior que no cuente con el apoyo de una porcin sustantiva de la sociedad nacional. Se requerir en ciertas oportunidades la participacin directa de distintos actores sociales. El ejercicio de la poltica externa utilizando los canales, instituciones y agentes tradicionales contina siendo condicin necesaria pero de manera alguna, suficiente. Seguridad y Defensa41: En el momento actual, se vincula a los problemas derivados de la posicin adoptada por los EEUU en las relaciones estratgicas a partir del atentado del 11/09/2001 y la Guerra de Irak, que conducen a la reaparicin de conceptos de la Guerra Fra; a la teora Rumsfeld de los espacios sin control. Esta, a su vez, abre el camino para plantear estrategias de ayuda para los Estados dbiles y fallidos. Se suma una nueva batera de conceptos, tales como el derecho de ingerencia y de seguridad humana, que obligan a reconsiderar los contenidos y lmites del concepto de seguridad a utilizar. Para Argentina, MERCOSUR y la regin, ms all de los problemas de localizacin, supuesta o real del terrorismo (ej: la Triple Frontera), se trata de avanzar, a partir de la formulacin de estrategias de largo plazo que asuman una cooperacin cada vez ms estrecha con Brasil y los restantes pases del MERCOSUR y de Amrica Latina, en el tratamiento de, entre otros, los siguien| 41 STHEPHEN KRASNER, SOBERANA. HIPOCRESA ORGANIZADA, PAIDS, BUENOS AIRES, C. 8.
derosos o bien mediante convenciones, regmenes y acuerdos internacionales que han permitido el acceso a los actores que influyen en la configuracin, funcionamiento y orientacin de las estructuras internas 40.
Poder: en un sistema global de las caractersticas del actual, los objetivos de la mayor parte de los actores coinciden en los propsitos bsicos: para mejorar sus posiciones relativas deben procurar, cuanto menos, modificar las caractersticas del unipolarismo estratgico militar vigente y cooperar entre s para orientar los procesos hacia un modelo del tipo de Allegro ma non tropo Multipolaridad y Bloques Regionales con integracin cooperativa. En el espectro de gradaciones y dimensiones del poder, cabe enfatizar la capacidad de modificar las percepciones o acciones de un actor, utilizando recursos materiales muy limitados. En ese marco, son el conocimiento, la informacin, las imgenes y representaciones -es decir, la dimensin simblica del poder- a veces tanto o ms que la produccin, las finanzas o el potencial blico, los que cuentan. El cambio de imagen internacional, la confiabilidad, la creatividad se presentan como algunos de los requerimientos y recursos que el pas puede aplicar en mltiples sectores de su accin externa.
El criterio clave, entonces, es la capacidad de actuar en trminos concretos, no en los formales. Eso conduce a un concepto de soberana operativa entendida bsicamente como capacidad de negociacin. Actualmente, es posible incrementar sustantivamente la capacidad de negociacin utilizando enfoques, espacios, agentes y recursos no tradicionales en el plano de la poltica interna, la identidad nacional, la capacidad de regulacin; la construccin de alianzas; la negociacin internacional, etc.
tes problemas: las concepciones de seguridad regional y subregional frente a la hemisfrica; la vinculacin entre seguridad, desarrollo y gobernabilidad democrtica. Tendencias Existen numerosas interpretaciones sobre los procesos que consideremos en la poltica internacional. Como ya fuera sealado, estas variarn segn la posicin ideolgica, los intereses y la situacin espacio-temporal del observador. Cualquiera sea la poltica o accin que se proponga realizar en virtud de esos procesos, es imprescindible tener en cuenta que se presentan y actan en todos los casos las siguientes tendencias: Cambios en la forma de operar En consecuencia, se requiere una forma de operar en poltica exterior sustantivamente distinta a la que se aplica actualmente. Una imagen que puede describir estos procesos es la siguiente: la conduccin de la poltica externa se asemeja a la de un operador de la Bolsa de Valores. El decisor debe, en muy breve plazo, adoptar distintos cursos de accin -que deben responder adecuadamente a situaciones diferentes, que interactan entre s, afectndose mutuamente- en situaciones de gran incertidumbre, rpido cambio de los escenarios e incremento relativo del poder de los otros actores.
Aceleracin del tiempo histrico
Asimismo, incluye medidas a adoptar para la confianza mutua; la cooperacin y articulacin de las industrias militares; la investigacin y desarrollo tecnolgico coordinado o conjunto, segn sea el caso, para las industrias de defensa y su aplicacin al campo civil; la consolidacin de la regin como Zona de Paz; la defensa del Atlntico Sur; el control y reduccin de armamentos; la gradual integracin de las Fuerzas Armadas y las delicadas negociaciones vinculadas a la reforma y funcionamiento de las instituciones (ej: OEA) y tratados hemisfricos (ej: TIAR). La agenda a desplegar durante la prxima dcada continuar incluyendo estos temas, pero en contextos siempre en modificacin. As, los avances tecnolgicos y la mayor interaccin e integracin de los asuntos internacionales imponen transformaciones conceptuales y operativas significativas con respecto al Estado, la seguridad y el desarrollo. Surgen as el Estado-Regin y los proyectos de desarrollo nacionales/regionales -claramente aplicables en el caso del MERCOSUR- mientras continan las modificaciones para el concepto de fronteras y soberana; esta ltima pasa ahora a incluir, por ejemplo, el derecho del Estado a proteger sus mltiples opciones de asociacin externa. Necesidad de contar con ncleos de anlisis y reflexin Lo expuesto conduce a la necesidad de contar con ncleos de anlisis y reflexin que superen los temas de la coyuntura y sean capaces de trabajar en los escenarios de largo plazo. A esos efec Complejidad creciente de los procesos Incremento de la incertidumbre Mayores niveles de competencia - poder
A este enorme y complejo espectro debe agregarse la vasta constelacin de temas relacionados con los acuerdos de seguridad en el marco global (ej: regmenes nuclear, misilstico y satelital, etc); las Fuerzas de Paz y el funcionamiento del Consejo de Seguridad de la ONU, entre otros.
143
6.5.
tos se podra establecer una red con especialistas en distintas disciplinas que trascendiera el mbito nacional, incorporando expertos de MERCOSUR, la regin y los principales centros internacionales de investigacin. Necesidad de incorporar los nuevos actores y espacios de interaccin informal La multiplicidad de actores y mbitos, as como las nuevas formas de operar en el sistema global, si bien generan serios obstculos, tambin presentan oportunidades para una accin innovadora. La identificacin adecuada de los distintos agentes que participan en los procesos, de sus percepciones e intereses y de los nuevos espacios pblicos y privados de interaccin cultural, cientfico-tecnolgica, poltica y econmica, incrementan en grado apreciable tanto la complejidad como las posibilidades de accin efectiva. Se abre as un amplio campo para la utilizacin intensiva de la diplomacia informal; las redes acadmicas, cientficas y de comunicacin y los actores no gubernamentales. En este marco, se establecen objetivos y polticas adecuadas y se procede a un eficaz seguimiento; su participacin constituye una inversin redituable en trminos de flujos de informacin, contactos, negociaciones y establecimiento de acuerdos y coaliciones. Incorporar nuevos elementos a la dimensin cultural de la poltica externa Las industrias culturales - consideradas a partir de alianzas estratgicas a realizar en el mbito de MERCOSUR y regional - devienen en industrias claves de la comunicacin, la preservacin de elementos nacionales y regionales en la constitucin de la identidad y puntas de lanza insustituibles en la comercializacin internacional de un rico patrimonio cultural. La integracin de las industrias culturales de los pases del MERCOSUR (software de contenido y parcialmente, equipos) permitira, entre otros, reducir en forma notable el importante dficit que presenta la balanza comercial en el sector y ampliar la capacidad de proyeccin externa de la industria audiovisual. A esos efectos se podran organizar Unidades Culturales del MERCOSUR en algunos de los ms importantes centros culturales del mundo (ej: Pars, New York) con instalaciones plurimodales en esas ciudades, que actuaran como plataforma de lanzamiento y promocin de nuestros bienes culturales. No obstante, en forma equivalente a las industrias de informacin y entretenimiento, la insercin de Argentina como pas receptor del turismo se produce en una red global de produccin, servicios e interacciones altamente competitiva, jerarquizada y compleja. Se requiere contar con un profundo conocimiento de esos procesos para poder avanzar hacia formas econmicas ms complejas - tal es el caso de los operadores orientadores de la actividad turstica, que logran concentrar los mayores beneficios econmicos. La nueva importancia del turismo El turismo se ha convertido en una de las mayores industrias contemporneas; dada su escala y dinamismo, es capaz de generar empleo en un corto plazo y a un costo relativamente bajo. Adems, moviliza a los agentes locales y activos disponibles no plenamente aprovechados (paisajes, clima, patrimonio cultural, etc). PARTICIPACIN ARGENTINA/MERCOSUR EN EL MARCO GLOBAL: ALGUNAS SUGERENCIAS
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La importancia central que adquiere Asia del Pacfico Asia del Pacifico constituye contemporneamente (salvo los aos 1997-1998) la regin de crecimiento ms alto y prolongado del mundo. Su creciente peso econmico y poltico en el contexto mundial ha sido suficientemente documentado en otras secciones de este trabajo. Sin embargo, nuestro pas recin ahora comienza a sealarla como una meta relevante para su comercio exterior y su poltica de alianzas y asociaciones estratgicas42. Las corrientes de comercio entre Argentina y esa regin representaron slo del 12% al 14% del comercio total del pas, durante la ltima dcada, pero ahora slo contando con un abrupto incremento de las exportaciones a China Popular, ese pas se constituy en nuestro cuarto mercado externo. Para tener una idea de que puede significar Asia para nuestro comercio exterior, baste sealar que sin disputar posiciones ya consolidadas de mercado, cada punto porcentual ganado en las importaciones de esa regin representara para Amrica Latina (donde el comercio con Asia esta centrado solo en cinco o seis pases, entre los cuales nos contamos), ventas adicionales del orden de 13.000 millones de dlares anuales. De igual manera, Asia del Pacifico y Asia del Sur (particularmente, la India) representan regiones de importante potencial poltico (ej: China e India en el Grupo de los 20) y tecnolgico cooperativo en trminos de los esfuerzos realizados por Argentina y otros pases en desarrollo para modificar ciertos regmenes instalados en el plano mundial (ej: OMC; sistema financiero internacional). Por lo expuesto, Asia del Pacfico posee condiciones esenciales para constituir un eje alternativo central, complementario y multidimensional para Argentina en una nueva y renovada fase de su insercin internacional. La poltica exterior en un mltiple conjunto de mundos Con carcter indagatorio, utilizando cierto nivel de abstraccin y sin olvidar sus mltiples interacciones, podran ordenarse los procesos sociales, polticos, econmicos y culturales bajo tres lgicas, que hasta cierto punto, facilitaran la concepcin, el planeamiento y accin en poltica exterior atendiendo a sus caractersticas especficas: los valores, las prcticas y los intereses en tres dimensiones del quehacer humano:
| 42 VER, ENTRE OTROS, DOCUMENTO DE TRABAJO N* 2, CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATGICOS DE LA SECRETARA DE ASUNTOS ESTRATGICOS DE LA PRESIDENCIA
DE LA REPBLICA, BRASILIA, JUNIO DE 1993, Y L. EDUARDO TIBILETTI, EL SISTEMA DE SEGURIDAD DE AMRICA EN EL SIGLO XXI, DOCUMENTO DE TRABAJO, SER, 2003 VISIONES Y ESCENARIOS
Creacin de un sistema de captacin de Informacin Estratgica En un mundo crecientemente competitivo, donde la dimensin econmica y los avances tecnolgicos devienen en un espacio de tensin y conflicto y ya resulta un clich sealar que la informacin y el conocimiento son fuentes de poder, el pas requiere contar -como lo tienen los EEUU, Japn, Inglaterra, Francia y otros pases desarrollados- con un sistema de inteligencia estratgica. Esto puede ser llevado a cabo, con mnima inversin. Articulando en red centros de investigacin extranjeros pblicos y privados, entidades empresarias, ONG y organismos y asociaciones internacionales junto a entidades nacionales y provinciales. En particular, un importante insumo en este sentido es poder contar con el apoyo de los argentinos que se hallan en posiciones destacadas en el exterior.
la social-cultural, donde prima la lgica de los smbolos, la conciencia de la diferencia como
riqueza y diversidad, pero tambin los problemas de las distancias tnicas, religiosas, etc. y las asimetras sociales. En consecuencia, hecha la separacin, intentar construir relaciones horizontales y comunidades;
145
7.
Qu elementos nos aportan los escenarios? Los escenarios elaborados incorporan un conjunto de aspectos y procesos tendenciales. Estos slo procuran actuar en carcter de orientadores, segn direcciones de evolucin previsible. Proveen bosquejos posibles del futuro si no se adoptan medidas que puedan modificar el rumbo. Marcando las ausencias, lo no hecho, contribuyen a la identificacin de espacios vacos, sectores, reas a desarrollar y actores con los cuales interactuar. En trminos generales y sin explorar a fondo sus posibilidades para el anlisis, surgen los siguientes elementos:
3. En ese marco, Argentina necesita construir una estructura diversificada y multipolar de vnculos externos, para que su insercin en el mundo provea mejores posibilidades de crecimiento y desarrollo y, la mxima cobertura protectora posible ante la introduccin de cambios importantes en el sistema. Para eso se requiere incorporar como reas relevantes para nuestra poltica 1. El escenario Un Mundo Feliz (Unipolarismo, en un cuadro global de inestabilidad y fuertes perturbaciones polticas y econmicas) es el ms prximo a nosotros en el momento actual. Las polticas que comienzan a emerger en la nueva Administracin argentina (ej: fortalecimiento del MERCOSUR; establecimiento de coaliciones con pases y regiones importantes del mundo en desarrollo; diversificacin de los ejes comerciales externos; medidas que procuran una recuperacin de la reducida capacidad de maniobra autonmica externa del Estado, etc.) son compatibles y adecuadas para este tipo de escenario. 2. Para cualquiera de los tres escenarios principales -Un Mundo Feliz; Allegro ma non tropo y Tres tristes tigres- , la alianza con Brasil y la consolidacin del MERCOSUR en primer lugar, y luego, la construccin de un espacio de cooperacin poltica y articulacin econmica sudamericana, constituyen una base estratgica para el diseo de nuestra insercin externa. No obstante, en funcin del esfuerzo a realizar en pos de avances hacia un esquema multipolar y para poder contar con el mximo rango posible de situaciones previsibles con un grado adecuado de libertad relativa de maniobra en el plano hemisfrico, Argentina debera establecer firmes vnculos polticos y econmicos con la UE (pases seleccionados de la misma) y con Asia del Pacfico (entre ellos China y Japn; en primer lugar).
ORIENTACIONES PARA LA POLTICA EXTERIOR EN EL PERIODO 2003 - 2018
la dimensin poltica, que concibe al mundo como un campo de fuerzas (concepcin bsica de las Relaciones Internacionales) y tiene por epicentro a las relaciones de poder entre un amplio espectro de actores. Sus intercambios se caracterizan por la dominacin y la visin predominante es geopoltica; la dimensin econmica, que merced a los avances tecnolgicos puede hoy percibir y operar
en la economa-mundo como una red jerarquizada con centros, periferias y semiperiferias integradas y excluidas vinculadas por flujos econmicos asimtricos. Genera desarrollo desigual y su visin comprende fundamentalmente el universo de los bienes y el intercambio.
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ELABORADA EN CARLOS J. MONETA SITUACIN, CRITERIOS Y PROPUESTAS PARA LA FORMULACIN DE UNA ESTRATEGIA DE INSERCIN ARGENTINA/MERCOSUR EN ASIA DEL PACFICO, DOCUMENTO DE TRABAJO, SUBIE, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, 8/9/2003. VER TAMBIN, ASIA, LA GRAN OPORTUNIDAD ARGENTINA, FUNDACIN OKITA, BUENOS AIRES, ABRIL DE 2003 RESUMEN EJECUTIVO, BUENOS AIRES, MAYO DEL 2003, P. XXII.. VISIONES Y ESCENARIOS
| 43 LA FORMULACIN Y VAS PARA PONER EN PRCTICA EN BREVE PLAZO UNA POLTICA INTEGRAL DE VINCULACIN CON LOS PASES DE ASIA DEL PACFICO HA SIDO | 44 MINISTERIO DE ECONOMA, LINEAMIENTOS PARA FORTALECER LAS FUENTES DEL CRECIMIENTO ECONMICO,
6. Con referencia a la accin de las ETN, se requiere diferenciarlas y procurar establecer alianzas con aquellas cuyo perfil tcnico, poltico y tico facilite alcanzar las metas nacionales en el sector productivo en condiciones mutuamente satisfactorias. As, los pases desarrollados pequeos (los pases nrdicos, Holanda, Suiza) poseen empresas transnacionalizadas en las cuales la parte sustantiva de la IDE, la produccin, el personal y las filiales se hallan en el exterior. Establecer acuerdos estratgicos con ese tipo de empresas presenta, en principio, mayores posibilidades de negociacin.
4. Teniendo en cuenta las caractersticas y el perfil de desarrollo de otras regiones (en particular, de Asia del Pacfico) previstas en las proyecciones y escenarios, Argentina necesita modificar su patrn de crecimiento y las condiciones de competitividad. En el campo comercial, cabe destacar la necesidad de obtener una mejora sistmica del aparato productivo43. Incluye, entre otras, el fortalecimiento de las cadenas agroalimentarias; pymes; la materializacin de un mbito propicio de negocios y aquellos sectores estratgicos donde Argentina cuenta ya con cierta evolucin favorable y un potencial promisorio (ej.: industria nuclear para uso pacfico, desarrollos satelitales; biotecnologa, informtica, software y bienes culturales). En este marco, dos aspectos deberan ser trabajados: a) las regiones internas (en trminos de un desarrollo interprovincial ms equilibrado y posibilidades de establecer vinculaciones directas con otras regiones extranjeras y, b) el avance de la integracin intraindustrial con Brasil, para potenciar conjuntamente nuestra capacidad de acceso y negociacin a otros mercados. 5. Segn lo contemplan los escenarios y el examen de su evolucin en las ltimas dcadas (ver cuadros n 5, 6,7y 9), la mayor parte de las agrupaciones regionales y subregionales de integracin se han consolidado. Muchas de ellas constituyen espacios econmicos y polticos relevantes, con altas probabilidades de mantener ese carcter durante la prxima dcada. En ese contexto se destaca el papel central que esta adquiriendo el actual proceso de integracin intrarregional en Asia del Pacfico. A modo de ejemplo, la decisin adoptada por China y ASEAN en el 2002 de concretar una Zona de Libre Comercio en diez aos; la creacin del Grupo de Estados de Asia del Este (un foro intergubernamental) y las conversaciones destinadas a incorporar al acuerdo China-ASEAN a Japn y Corea del Sur sealan, la articulacin progresiva de un polo econmico y poltico de enorme magnitud. Su materializacin modificara apreciablemente la situacin internacional, con la configuracin de un Asia del Este integrada. A eso se suma una nueva corriente de acuerdos comerciales transpacficos con Amrica Latina, iniciados con el Acuerdo Chile-Corea del Sur (fines del 2002). Esta modificacin de la posicin asitica con respecto a la forma de llevar adelante los procesos de articulacin econmica e insercin internacional se presenta como un punto de inflexin para la futura estrategia de Argentina y MERCOSUR de vinculacin poltica y econmica con Asia del Pacfico. Contribuye, asimismo, a establecer cambios en las vas y estrategias para consolidad nuestra presencia en los mercados de Asia del Pacfico y Amrica Latina a partir de acuerdos de comercio y cooperacin transpacficos44.
exterior pases y regiones -tal es el caso de los pases Nrdicos, Europa Oriental y Medio Oriente, entre otros- que han ocupado hasta el presente papeles marginales.
147
148
Una etapa de transicin requiere introducir cambios profundos, en particular, en nuestras percepciones. La brecha entre apariencia y realidad nos persigue desde el principio del tiempo. Un teorema aceptado en las ciencias sociales (el Teorema de Thomas)46, establece que si un ser humano define una situacin como real, entonces, ser real en sus consecuencias. Adems, si bien el sistema internacional-global impone lmites a la accin de los agentes, tambin es conELABORADA EN CARLOS J. MONETA SITUACIN, CRITERIOS Y PROPUESTAS PARA LA FORMULACIN DE UNA ESTRATEGIA DE INSERCIN ARGENTINA/MERCOSUR EN ASIA DEL PACFICO, DOCUMENTO DE TRABAJO, SUBIE, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, 8/9/2003. VER TAMBIN, ASIA, LA GRAN OPORTUNIDAD ARGENTINA, FUNDACIN OKITA, BUENOS AIRES, ABRIL DE 2003 TRAB. CIT TON, DC, 2003, TABLE 1.1, P. 52. 47 W. I. THOMAS, CIT. POR ROBERT MERTON EN TEORA DE LAS CONSTRUCCIONES SOCIALES, 1957, MXICO, FCE, P. 419. RESUMEN EJECUTIVO, BUENOS AIRES, MAYO DEL 2003, P. XXII. | 45 C. MONETA, SITUACIN, CRITERIOS Y PROPUESTAS PARA LA FORMULACIN DE UNA ESTRATEGIA...,
| 43 LA FORMULACIN Y VAS PARA PONER EN PRCTICA EN BREVE PLAZO UNA POLTICA INTEGRAL DE VINCULACIN CON LOS PASES DE ASIA DEL PACFICO HA SIDO | 46 ESTIMACIONES DEL BANCO MUNDIAL EN TRADE, INVESTMENT AND DEVELOPMENT IN THE MIDDLE EAST AND NORTH AFRICA, WORLD BANK, WASHING| 44 MINISTERIO DE ECONOMA, LINEAMIENTOS PARA FORTALECER LAS FUENTES DEL CRECIMIENTO ECONMICO,
LAS PUERTAS DE LA PERCEPCIN: A MODO DE CONCLUSIN
7. Por su parte, los pases petroleros del Consejo de Cooperacin del Golfo Prsico (PCCG) poseen una importante capacidad financiera y presencia en la banca pblica y privada internacional, constituyendo, junto a las naciones de Africa del Norte, mercados poco explorados para la Argentina (ver cuadros n 5 y 10). Estos pases configuran grupos dotados de distintos tipos de recursos y posibilidades (ej.: a) ricos en recursos naturales, y mano de obra: Irn, Argelia, Yemen, Siria y b) ricos en recursos naturales -petroleo- Kuwait, Oman, Qatar, Arabia Saudita). Si bien su renta per capita derivada de la actividad petrolera se ha reducido sustantivamente durante las ltimas dos dcadas (para los PCCG pas de U$S 12.000 a valores promedios cercanos a los U$S 6.000 per capita), contina siendo significativa, particularmente, por su concentracin.Ya han iniciado un importante proceso orientado a la apertura de sus economas y al fortalecimiento de sus proyectos de integracin regional, ya que sos ltimos no han logrado avanzar satisfactoriamente (ver cuadros n 2 y 3). De llevar a cabo exitosamente su programa de reformas, para el ao 2013 el crecimiento del PIB per capita pasara de 1,4% (periodo 1990-2000) al 4,3% (periodo 2003-2013)45.
Si se obtuviera una incorporacin creciente de ETNs de origen nrdico, del Benelux y Asia, ese proceso podra contribuir a modificar la estructura productiva actual y la concentracin que mantienen las corporaciones de Estados Unidos y algunos pases de la Unin Europea en materia de inversin extranjera directa. Adems, surgiran nuevas oportunidades en materia transferencia de tecnologa y alianzas estratgicas (ver cuadro n 4). De igual manera, debe tenerse en cuenta la vinculacin de las firmas y de sus agentes con el tejido nacional (ej.: tipo de relaciones especiales que establecen los bancos nacionales con las firmas alemanas y japonesas, y con el Estado, en el caso de las firmas francesas. Estructuras familiares empresariales se presentan en Italia y en China y el Sudeste Asitico). Por ltimo, el grupo de pases escandinavos, que han alcanzado un muy alto ingreso per capita (ej.: Suecia, U$S 28.700; Noruega, U$S 38.700; Dinamarca, U$S 34.600 -valores del ao 2000- ) cuentan, como ya se seal, con un adecuado nivel de desarrollo tecnolgico, y poseen excelente experiencia en el manejo de ciertos recursos naturales (ej.: pesca, bosques), aplicables a zonas especficas de nuestro pas (Tierra del Fuego, Patagonia). Estas capacidades pueden muy bien ser aprovechadas por la va de acuerdos regin- regin o pas- regin.
figurado por las decisiones y actividades de estos ltimos. Por lo tanto, no exageraremos mucho si sealamos que, en parte, la realidad deviene del producto de un conflicto de voluntades, de percepciones compitiendo por definirla47.
8.
Una etapa de transicin, entonces, no representa, en principio, un torneo amistoso; constituye, casi con seguridad, una fuerte pulsin por imponer una u otra visin y objetivos para el futuro y las preguntas - gua llevan indudablemente esta carga a sus espaldas Continuar en el futuro rigiendo un sistema jerrquico, in equitativo y excluyente en las sociedades nacionales y en la sociedad global o podremos avanzar hacia un sistema democrtico e igualitario?48 Presentar a la sociedad nuestra inteleccin del mundo, constituye una parte necesaria en la construccin de la respuesta. Deseamos incrementar la integracin econmica para mejorar nuestros estndares de vida. Queremos contar con democracias sanas y participativas, para que la sociedad tome parte de las decisiones vitales para su futuro y stas sean honestamente llevadas a cabo por sus representantes. Y deseamos autonoma, control sobre nuestros propios destinos. No obstante, muy probablemente no se puede satisfacer simultneamente a estas metas49, ya que cada una avanza, en parte, a costa de alguna de las otras. INTERVENCIONES Y REFLEXIONES QUE SURGEN DE LA EXPOSICIN Debemos entonces elegir. Para algunos, aquellos que creen en la mano mgica del mercado, una mayor integracin a la economa mundial, sin trabas para su funcionamiento, traer como corolario a las otras dos. Para otros, entre los cuales me encuentro, es necesario fijar ciertos lmites a nuestra insercin en la economa mundial para poder preservar niveles satisfactorios de ejercicio democrtico efectivo y autodeterminacin. En la medida en que Occidente contine exportando materialismo, secularismo, empirismo y pragmatismo sin procurar -con lealtad y amplitud- tomar en cuenta los valores, necesidades e intereses del otro, es dable esperar que continen emergiendo en distintos pases y regiones del mundo proyectos alternativos, junto a una creciente resistencia a aquello que se entiende como voluntad externa de dominacin50. Por otro lado, no parece que se puedan armonizar intereses diversos a menos que se ponga en prctica otra concepcin y praxis de la cooperacin. La bsqueda del punto medio, del equilibrio dinmico, constituye una va y por ella, convendra tratar de avanzar.
| 48 STANLEY HOFFMANN, PERCEPTIONS, REALITY AND THE FRANCO-AMERICAN CONFLICT, EN JOHN FARRELL AN A. SMITH (EDIT), IMAGE AND REALITY IN WORLD
PP. 88-89. | 50 DANI RODRIK, FEASIBLE GLOBALIZATIONS WORKING PAPER, HARVARD UNIVERSITY, JULY 2002, INTRODUCTION VISIONES Y ESCENARIOS
POLITICS, COLUMBIA UNIVERSITY PRESS, NEW YORK, 1967, PP. 55-60. | 49 IMMANUEL WALLERSTEIN, UN MUNDO INCIERTO, LIBROS DEL ZORZAL, BUENOS AIRES, 2002,
1. Restricciones en la estructura de oportunidades internacionales Uno de los aspectos destacados en la exposicin y el debate se refiere a las restricciones para la Argentina que se advierten en cualquiera de los escenarios sugeridos. Por distintos motivos, en los escenarios Un mundo feliz y Tres tristes tigres los mrgenes de accin para un pas de las caractersticas de la Argentina son muy estrechos. An en el escenario Allegro ma non troppo en el que las posibilidades de innovacin parecen mayores- se advierte un rango limitado de posi-
149
bilidades de cambio, tanto en las tendencias generales como en las relativas a nuestro pas y para el MERCOSUR. Esta limitacin obliga a reflexionar con realismo y disear polticas consistentes. 2. Probabilidad de cada escenario y problemas metodolgicos Se enfatiz la conveniencia de tratar de precisar probabilidades de cada escenario o, al menos, de identificar actores polticos y estrategias que puedan dar cuenta de una dinmica de cambio en un sentido de mayor equidad. Asimismo, surgi la pregunta acerca de la posibilidad de algn quiebre de tendencias catastrfico. Desde el punto de vista de la Argentina, qued planteada la cuestin acerca de cules pueden ser las polticas ms apropiadas en cada escenario, que fue objeto de un detallado anlisis en la segunda parte de la exposicin. Una crtica a la presentacin se centr en el carcter esttico de los escenarios, como el mismo expositor admiti: representan una foto de un tiempo futuro. Pero esto no es un problema de la metodologa en s, sino de su aplicacin. Hay que ser consciente de esta limitacin y ubicar a la construccin de escenarios en procesos adecuados de diagnstico y decisorios, donde s tienen una gran utilidad: los escenarios deben ser actualizados peridicamente, al modo como los escenarios energticos se actualizan, tanto por el lado de la oferta como de la demanda (reevaluaciones de la existencia de reservas por un lado, reevaluacin de las prcticas de conservacin por otro). Al mismo tiempo, los escenarios, al menos para los organismos polticos, no deben ser documentos acadmicos para archivar en anaqueles, sino elementos dentro del proceso de planificacin estratgica: as, los escenarios deben incluir (o ser seguidos por) evaluacin de oportunidades y amenazas que, junto con los diagnsticos de debilidades y fortalezas (en suma, un FODA) permitan definir estrategias y sendas de accin. Estos senderos deben ser contrastados tambin peridicamente con los escenarios actualizados, de modo de ir corrigiendo tanto los senderos como las previsiones de futuro. Por otro lado, tambin se plante que, ante las dificultades y problemas de la construccin de escenarios formales, tal vez sea mejor, con ayuda de consultas a expertos, el anlisis de los principios axiales que determinan el futuro, tanto los que surgen de las tendencias pesadas como de los que se han llamado "grmenes de cambio". Al respecto, de la discusin surgi que ambas orientaciones no son excluyentes y hay que analizar en qu casos conviene aplicar un tipo de anlisis como el mencionado en ltimo trmino, o elaborar escenarios con las tcnicas usuales. Se pudo concluir tambin que los escenarios siguen siendo una metodologa muy til, si se utilizan correctamente, como se dijo ms arriba: captan la imaginacin y orientan la accin. Sobre todo, la orientan, con una "atencin flotante", a los problemas y eventos futuros posibles. Las ltimas reflexiones llevadas a cabo en pases de la OCDE y la Unin Europea apuntan a que cada vez ms, el objetivo principal de la prospectiva no es tanto fijar prioridades ni poner en contacto a los actores, sino sobre todo a la bsqueda de visiones estratgicas y a la creacin de una conciencia y una "cultura de futuro". 3. Problemas de equidad en el escenario internacional Se destac la necesidad de incorporar la cuestin de la equidad, sealando que adems de los escenarios definidos desde un punto de vista de la poltica internacional centrado en las diferencias de poder relativo de los grandes Estados habra que tratar de analizar con mayor profundidad las caractersticas e implicancias de la consolidacin de un mundo dividido entre dos partes -una prspera y con insercin global bien definida, y otra pobre y sin insercin clara-. En la misma direccin, se plante la pregunta acerca de cmo las desigualdades en la distribucin del ingreso podan afectar a los poderes mundiales.
150
4. Falta de capacidades nacionales de anticipacin y de planificacin estratgica Tanto en la exposicin como en los comentarios de varios participantes surgi el tema de las capacidades de los distintos ministerios de planificar estratgicamente sus lneas de mediano plazo. Como en otros paneles, se plante la necesidad de integrar esfuerzos y de contar con informacin sobre las lneas de otras reas de gobierno que puedan servir para orientar prioridades en materia de ciencia y tecnologa. El expositor inform que la Cancillera est iniciando una experiencia de planificacin de mediano plazo, que podra contribuir a resolver el dficit del ministerio en esa materia. Asimismo destac la necesidad de contar con un sistema nacional de informacin estratgica y de monitorear de manera sistemtica las distintas dimensiones de la situacin internacional y sus potenciales impactos para nuestro pas. 5. Los actores de la poltica internacional Se coincidi en la necesidad de incorporar al anlisis el papel de nuevos actores no gubernamentales y subnacionales, considerando que se trata de una tendencia nueva que puede tener un impacto significativo en el futuro. El expositor enfatiz la importancia de los Estados nacionales como actores centrales de la poltica internacional, sealando que ms all del peso de los sectores financieros y productivos globales y de la emergencia de nuevos actores de la sociedad civil, los principales Estados nacionales conservan capacidades significativas para incidir en los escenarios internacionales. 7. MERCOSUR, ALCA y Unin Europea Se destac la necesidad de profundizar ms en los escenarios las posibilidades del MERCOSUR frente a las otras tendencias en la formacin de bloques. En los escenarios presentados, estas posibilidades aparecen como limitadas y de hecho, el MERCOSUR se encuentra en un momento de tensiones. 8. Papel de la ciencia y la tecnologa En materia de ciencia y tecnologa quedaron planteados dos temas. El primero de ellos es la conveniencia de elaborar escenarios internacionales especficos para la ciencia y la tecnologa. El segundo es la necesidad de desarrollar capacidades de informacin estratgica y de monitoreo en materia de poltica internacional, fortaleciendo el conocimiento en reas y temas que se estiman insuficientemente cubiertos.
6. La relacin entre escenarios, actores y percepciones Una cuestin que estuvo en el centro de la segunda parte de la exposicin de y de las intervenciones de los participantes fue la relacin entre escenarios, actores y percepciones, aplicada a la situacin argentina. El expositor remarc la discrepancia entre algunas tendencias muy evidentes de la situacin internacional -especficamente, la importancia de Asia oriental- y la muy dbil incorporacin de esa tendencia en las percepciones tanto de la opinin pblica como de la propia Cancillera. A partir de esta consideracin y de una lectura crtica de la teora y de la prctica de la poltica exterior argentina de la dcada de 1990, cuestion el parroquialismo argentino. En el mismo sentido, se destac la necesidad de cerrar la brecha entre la situacin real de Argentina en el mundo y la percepcin social acerca de ese lugar como una condicin para una insercin realista y eficaz. Se relataron experiencias exitosas, que muestran bsquedas novedosas de aprovechamiento de las posibilidades del contexto internacional por parte de grupos, gobiernos provinciales o individuos.
151
9.
9. Industrias culturales y medios de comunicacin Finalmente, un tema central para los escenarios de futuro, que no se suele incluir en otros ejercicios de Escenarios, es el de los mercados de la informacin y la comunicacin y la penetracin de las industrias culturales. ELEMENTOS DE LA EXPOSICIN A TENER EN CUENTA EN EL EJERCICIO DE PLANIFICACIN
a. Necesidad de articular la poltica de ciencia y tecnologa y la poltica exterior En nuestro pas, la poltica de ciencia y tecnologa y la poltica internacional transcurren por carriles paralelos. Esta separacin tiene componentes conceptuales y prcticos. Desde el punto de vista conceptual, la poltica cientfica y tecnolgica no incorpora de una manera sistemtica las tendencias, desafos, amenazas y oportunidades que los cambios en el escenario internacional desencadenan. La poltica internacional, por otro lado, no integra a las capacidades y necesidades cientficas y tecnolgicas como un componente importante a la hora de pensar y definir las estrategias de insercin de la Argentina en el mundo. Estas carencias conceptuales tienen consecuencias prcticas en las mltiples instancias en las que se presentan oportunidades, demandas o problemas que requieren conocimiento sobre temas cientficos y tecnolgicos por parte de los gestores en relaciones internacionales y de conocimientos sobre las lneas de accin de poltica internacional por parte de los actores del sistema cientfico. Superar esta brecha requiere desarrollar una nueva manera de ver los problemas y establecer mecanismos institucionales que concreten en actos esa nueva manera. Se trata de un proceso que requiere tiempo y una voluntad sistemtica y presupone que tanto la SECyT como la Cancillera fortalezcan sus capacidades de planificacin estratgica y establezcan mecanismos de coordinacin eficaces.
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b. Necesidad de mejorar nuestro conocimiento e informacin sobre regiones y reas de inters actualmente mal conocidas De la exposicin y del debate se desprende con claridad el hecho de que nuestro pas no tiene una visin compleja y completa del escenario internacional en el que debe desempearse. Este dficit es tanto de los sectores dirigentes como de la opinin pblica. A modo de ejemplo, en la presentacin sobre escenarios de poltica internacional se vislumbra con nitidez la necesidad de prestar mucha ms atencin a Asia. La discrepancia entre la importancia asitica en materia internacional y la asignada por la opinin pblica y por las autoridades de nuestro pas es muy llamativa. La falta de conocimiento y de inters sobre las perspectivas que abre para el pas el desarrollo del Asia sudoriental muestra una brecha que hay que empezar a cubrir. Parece bastante obvio que desde el sistema de ciencia y tecnologa hay un vasto campo a desarrollar en materia de investigacin e intercambio con los pases asiticos. Ahora bien, librados a la inercia de nuestro sistema cientfico, es improbable que dichas oportunidades se desarrollen. Dado que no hay un nmero significativo de especialistas y los intercambios son pequeos, la lgica de la reproduccin de grupos de investigacin tender a dejar de lado temas que no cuenten con una base previa. Asimismo, los instrumentos de la SECyT no han sido utilizados hasta ahora en una direccin compatible con objetivos como el mencionado. El Programa de reas de Vacancia, por ejemplo, tiene un enfoque temtico, muy ligado a lneas que grupos existentes consideran nece-
Por otra parte, es conveniente sistematizar informacin sobre escenarios sectoriales o especficos, que permitan anticipar tendencias y lneas de poltica en una gama variada de temas, especialmente en aquellos que revistan inters para nuestro pas. Existe en la actualidad una cantidad y variedad muy importante de estudios sectoriales realizados en otros lugares del mundo que pueden ser utilizados con provecho. Paralelamente, es preciso tener una presencia internacional mayor en los foros e instituciones en los que se generan los diagnsticos y visiones prospectivas sectoriales para hacer conocer nuestros puntos de vista y, al mismo tiempo, tener acceso de primera mano a los debates. En este plano, probablemente convenga adoptar una estrategia del conjunto del MERCOSUR en materia de prospectiva y planificacin estratgica.
en materia de ciencia, tecnologa e innovacin
sario cubrir. Un objetivo del tipo fortalecer las capacidades de investigacin y de intercambio con regiones del mundo que representen una oportunidad estratgica para nuestro pas no es fcilmente asimilable a las pautas vigentes de programacin cientfica y tecnolgica. Un objetivo como el citado, adems, requiere un grado de compromiso de otras reas del gobierno que le otorguen a las acciones de la SECyT un marco de desarrollo slido. Si la Cancillera y el ministerio de Economa establecen una prioridad por la vinculacin con Asia y la sostienen con polticas coherentes y de mediano plazo, es probable que la accin de la SECyT encuentre un conjunto de posibilidades que por s sola no tendra. Con este marco, la SECyT podra fijar programas muy precisos de desarrollo de capacidades en la materia. c. Elaboracin de escenarios internacionales en ciencia y tecnologa En este punto puede pensarse en dos tipos de productos. Por una parte, se requiere una visin sinttica de tendencias generales, que permita identificar los grandes marcos de poltica y las tendencias en temas bsicos. Sin pretensin de ser exhaustivos, se tratara de temas tales como:
y tecnologa ciencia y tecnologa
Regulaciones y tendencias en materia de transferencia de tecnologa Polticas y tendencias en materia de recursos humanos en ciencia Polticas y tendencias en materia de cooperacin internacional en Prioridades estratgicas de los principales pases o bloques de pases
Cabe destacar que no solamente es importante contar con informacin de buena calidad sino sobre todo desarrollar una prctica de reflexin colectiva sobre esa informacin con actores relevantes. La reflexin sobre los desafos o las consecuencias potenciales para nuestro pas de un escenario internacional general o especfico no puede limitarse a especialistas acadmicos. En otras palabras, lo que se necesita es crear y afianzar una cultura de la reflexin estratgica que incorpore las dimensiones internacionales de la ciencia y la tecnologa al anlisis de los problemas nacionales. Para esto, resulta conveniente realizar de manera sistemtica ejercicios sectoriales de planificacin estratgica.
153
Anexo I.
140 120 100 20 80 40 0 60
CUADROS Y GRFICOS UTILIZADOS

cuadro N 2
Eu
cuadro N 1
pa ro Or ie al nt y ia As
CONFLICTOS: FRECUENCIA INTRARREGIONAL, 1945-1999

nt Ce l ra ia As de lS ur La A. a tin ib ar yC e ia As d c Pa el
VELOCIDAD * DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIN REGIONAL: DISTINTOS CASOS Asia del Pacfico Europa oriental y Asia Central A. Latina y Caribe Asia del Sur Africa Subsahariana Pases de M. Oriente y Africa del Norte* *
154
Fuente: Estimaciones del Banco Mundial en Trade, Investment and Development in the Middle East and North Africa. Engaging with the world, Statistical Appendixes, World Bank, Washington, DC, 2003
*Medida por la relacin Comercio/ PIB ** Argelia, Bahrein, Egipto, Iran, Jordania , Kuwait, Omn, Yemen, Arabia Saudita, Siria, Tnez y Emiratos rabes Unidos.
Fuente: Heidelberg Institute of International Conflict Research, Kosimo Database, 2003.
Regin
1985-89 -0,1 -2,7 -0,1 -0,8 -4,2
co fi .O
rie
e nt
f yA
a ric
NO VIOLENTOS
de
lN
1990-1994 4,7 -6,5 3,4 1,4 -0,2
or
te
Af
a ric
VIOLENTOS
1995-1999 2,6 4,8 5,9 0,9 2,3 -0,8
Fuente: S. Fawzy, The economics of Politics of Arab Economic Intergration, en A. Galal y Be Hoekm (editores), Brooking Institution, Washington, DC. 2003.
6000 5000 4000 3000 2000 INVESTIGACIN Y DESARROLLO EN EL MBITO DE UNA PERSPECTIVA MUNDIAL ESPAA CHINA BRASIL RUSIA 0,5 ITALIA INDIA 1 CANAD INGLATERRA 1,5 AUSTRALIA AUSTRIA ALEMANIA 2 HOLANDA FRANCIA EEUU JAPON COREA
cuadro N 3
TENDENCIAS EN EL COMERCIO INTRARREGIONAL EN LAS REGIONES SELECCIONADAS
1000
cuadro N 4
Pases rabes ASEAN MERCOSUR Unin Europea
Grupos regionales
1980 4,5 22,4 12 60,8
Exportaciones intrarregionales como porcentaje de las exportaciones totales (%) 1985 7,8 20,7 6 59,2 1990 9,4 20,7 9 65,9 1995 6,7 26,4 20 62,4
1998 8,2 22,2 25 56,8
Fuente: A partir de datos del Instituto del Banco Mundial, en Carl Dahlman y Jean E. Dubert, China and The Knowledge Economy, Seizing the 21st Century, World Bank, Washington, DC, 2001.
2,5
3,5
155
cuadro N 5
IMPORTACIN DE MERCADERAS: PASES Y REGIONES SELECCIONADOS
156
Fuente: World Development Indicators, Data Base. * En el clculo de Pases no miembros del PCCG, tambin ha sido incluido Djbouti, que no figura en este cuadro.
Medio Oriente y Norte de Africa Pases no miembros de PCCG * Egipto Rep. Islmica de Irn Jordania Lbano Marruecos Tnez Pases del Consejo de cooperacin del Golfo (PCCG) Bahrein Kuwait Omn Qatar Arabia Saudita Emiratos rabes Unidos Amrica Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Mxico Pases de Asia del Pacfico China Indonesia Corea del Sur Malasia Filipinas Tailandia Asia del Sur Bangladesh India Pakistn Europa Oriental y Asia Central Bulgaria Rep. Checa Hungra Polonia Federacin Rusa Turqua Rep. Eslovaca Africa Camern Costa Marfil Ghana Mauritania Rep. Sudfrica
Regin/ Pases
Miles de Millones (U$S) 1998-2000
155 32 292 27 2 57 17 154 483 177 28 125 68 33 52 65 8 47 10 74 15 81 4 8 5 3 29 14 4 7 11 8
Total Importaciones
U$S per capita 1998-2000
218 6 30 29 47 48 47 12 38 1 3 3 2 29
11236 727 748 228 339 1155 1595 290 141 137 2657 3015 440 859 52 60 47 76 771 690 2871 2798 1224 328 731 2286 414 95 204 159 1818 678
2845 5937 4052 2185 5630 1457
219 850 1523 375 895
588 315 245
% del PIB 1998-2000
24,0 21,5 17,1 26,8 57,2 25,2 28,6 25,9 16,5 56,7 17,6 9,5 22,2 9,0 24,6 31,2 26,8 17,6 21,9 31,5 85,3 45,3 43,5 11,9 16,8 10,7 16,9 13,6 49,2 39,6 30,4 42,1
Importaciones de manufacturas -240 24 2 43 13 132 359 140 18 78 58 26 40 35 5 24 5 153 3 24 24 38 20 34 9 26 1 2 2 2 20 84 49 9 35 -6 4 3 23 10 3 4 7 7

29,9 46,4 54,6 61 30,1 19,5 24,2 61,5 23,5 15,4 26,6 44,7 50,2 21,8
1403 -3240 1587 4501 1120 -596 661 189 254 874 1368 216 112 86 1663 2558 345 665 28 41 24 40 541 421 2335 2363 972 139 535 1743 286 60 112 103 1332 481
324 210 145 163 540 921 252 700
% del PIB 1998-2000
14,4 14,3 10,1 14,6 -20,1 20,8 20,7 12,7 -14,5 8,4 18,5 6,7 18,6 26,8 21 28,3 44,4 51,5 23,9 8,3 17,7 46,9 16,2 9,9 14,6 28,8 36,8 15,4 20 13,9 13,7 19,7 72,4 35,5 33,7 6,4 11,7 5,6 8,8 10,1 31,3 23,9 20,5 32,9
24.3 16.7 4.2 -24.2 1.7 0.2 5.8 1.4 10.4 43.2 15.3 5.3 11.0 4.4 3.2 4 8.1 1.5 4.5 2.2 22 0.4 2.3 1.4 4.1 8.8 3.9 1 3.4 0.3 0.6 0.4 0.4 1.7 7.6 0.2 0.9 1.1 0.3 5.2 2.8 0.9 1.3 1.9 1.0
Importaciones agrcolas
295 244 470 455 455 257 -60 47 28 35 94 107 26 12 26 235 194 43 67 6 11 4 16 78 53 227 138 107 60 61 182 36 19 37 22 318 41
45 194 315 66 106
93 71 68
% del PIB 1998-2000
2,8 11,3 8,2 5,4 5,0 3,1 2,3 2,9 5,9 2,1 2,9 -1,5 0,6 2,7 0,9 2,0 2,1 2,4 1,5 4,1 2,8 5,5 4,4 3,4 1,5 3,2 1 3,5 3 3,6 4,3 3 2,6 3,6 2 4,9 2,1 3,1 4,8 6,3 8,8 1,3
4,1 4,9 4,7
Fuente: Elaborado a partir de datos del World Bank, World Development Indicativo, 2003, Washington, DC, 2003, Table 6.5.
COMPARACIN DE PASES SEGN SU PARIDAD DE PODER DE COMPRA (PPC), PIB, PER CPITA E INSCRIPCIN EN EDUCACIN TERCIARIA (PORCENTAJE BRUTO) 120 100 80 60 40 20 0 TURQUIA INDIA INDONESIA MEXICO SUDFRICA CHINA BRASIL 5000 10000 RUSIA ESPAA INGLATERRA ARGENTINA ITALIA 15000 COREA AUSTRALIA 20000 CANAD FRANCIA TAIWAN 25000 JAPON ALEMANIA 30000 EEUU
* Asociacin de Asia del Sur para la Cooperacin Regional Bangladesh, ... India, Nepal, Palestina, Sri Lanka... ** Southern Africa Development Community, Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Swazilandia, Tanzania, Zambia, Zimbabwe, Namibia, R. Sudafricana, Mauritania, R. Democrtica del Congo, Seychelles.
cuadro N 7
ESQUEMAS REGIONALES DE INTEGRACIN: PARTICIPACIN DE LAS EXPORTACIONES DE CADA ESQUEMA EN EL TOTAL DE LAS EXPORTACIONES MUNDIALES
cuadro N 6
APEC (a) Unin Europea (UE) NAFTA Comunidad Andina MERCOSUR MCCA ALADI Mercado Comn rabe ASEAN EAEC SDARC * SADC **
Esquemas de integracin
1970 36 45,6 21,7 1,9 1,7 0,4 4,5 1,6 2,3 11,3 1,1 2,2
1980 33,7 41 16,6 1,7 1,6 0,3 4,4 1,5 3,9 15,1 0,7 1,6
1990 39 44 16,2 0,9 1,4 0,1 3,4 1 4,3 20,9 0,8 1
1995 46,3 39,7 18,8 0,8 1,4 0,1 4,1 0,4 6,4 26,1 0,9 0,8
2000 48,5 35,8 19 1 1,3 0,3 5,2 0,7 6,7 26 1 0,6
2001 46,5 37,4 18,7 0,8 1,4 0,3 5,1 0,6 6,4 24,5 1,1 0,6
Fuente: Clculos del Banco Mundial 2002
35000
157
Fuente: Base de Datos del Banco Mundial, World Develement Indicators, 2003.
300 250 200 150 100 50 Valor agregado en manufacturas (1990 = 100) 1990 1991 1992 1993 1994
cuadro N 9
600 500 400 300 200 100
cuadro N 8
1980
EVOLUCIN DEL CONSUMO PER CPITA, DISTINTAS REGIONES Consumo per cpita por unidad (U$ 1995) 1981 1983 1985 1987 1989 1991
EVOLUCIN COMPARADA DEL SECTOR MANUFACTURERO: DISTINTAS REGIONES. 1995 1996 1997 1998 1999
1993
1995
1997
Africa Subsahariana
1999
Asia del Pacfico
2001
Asia del Sur
158
Aclaraciones: MOAN: Oriente medio y Africa del Norte.
Fuente: Base de datos del Banco Mundial, World Develoment Indicators, 2003. La industria manufacturera contina siendo el sector dominante de Asia del Pacfico, creciendo en promedio del 10 % anual entre 1990 y 2001
2000
Caribe y Amrica Latina Africa Subsahariana
2001
Asia del Pacfico Asia del Sur MOAN
esquema N 1
Escenarios Mundiales
cuadro N 10
120 100 80 60 40 20 0
PASES DE MEDIO ORIENTE Y AFRICA DEL NORTE (MOAN): IMPORTACIONES NETAS Y CONSUMO DE CEREALES 1975 / 2001 Millones de Toneladas Fuente: FAOSTAT, 2002 (www.fao.org/waicent/postal/satistics)
Escenarios Regionales y de negociaciones econmicas multilaterales Mano invisible del mercado (NEM) Armonizacin imperial (NEM) Armonizacin imperial (NEM) Acuerdos multilaterales (NEM) Fragmentacin global (NEM) UE: triunfo de los mercados OECD: los Cinco Grandes Japn: Revolucin Heisei o Declinacin veneciana (ER) China: Primus inter pares o Convergencia (ER) Situaciones y tendencias Equilibrio inestable no cooperativo
CONSUMO IMPORTACIONES PRODUCCIN
ESCENARIOS MUNDIALES, REGIONALES Y DE NEGOCIACIN MULTILATERAL: POSIBLES CORRESPONDENCIAS Y VNCULOS

Un Mundo Feliz Allegro ma non tropo Tres tristes tigres
UE: triunfo de los mercados (ER) OECD: los Cinco Grandes Japn: poder til o Declinacin veneciana China: Convergencia o Primus inter pares UE: Las cien flores o Vecindades turbulentas Japn: Declinacin veneciana Poder tradicional China: Rivalidad Equilibrio inestable no cooperativo. Conflicto/crisis Acuerdos multilaterales Medio/Alta Muy Baja Cohesin Internacional Baja
Amrica Latina
ALCA light Integracin comercialista en Amrica Latina y con MERCOSUR Mesoamrica y Sudamrica (Amrica Latina de varias Reducido nmero de acuerdos velocidades, espacios y tiempos) seleccionados de cooperacin y comercio extraregionales Hegemona ALCA (procesos de adscripcin subordinada en A. Latina) ALCA compatible con procesos de integracin de A. Latina Mltiples acuerdos interregionales Reduccin de vnculos extraregionales Adscripcin severa Adscripcin variable Numerosos acuerdos extraregionales de integracin
MERCOSUR
1975
1977
1979
1991
1995
1997
1999
2001
1981
1983
1985
1987
1989
1993
159
160
Mario Albornoz (Coordinador) Guillermo Anll (CEPAL) Armando Bertranou (Director FONCyT) Alfredo Bologna (Director CECIR, UNR) Jorge Callejo (SECyT) Ricardo Carri (SECyT) Alberto Cassano (asesor SECyT) Horacio Corbiere (asesor del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios) Tulio A. del Bono (Secretario de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva) Andrs Dmitruk (Consejo de Profesionales en Telecomunicaciones, Electrnica y Computacin) Mara Guillermina DOnofrio (SECyT) Eduardo Fabre (Instituto de Desarrollo Industrial y Tecnolgico, Mendoza) Jorge Fontanals (Director Nacional de Planificacin y Evaluacin de la SECTIP) Luis Forcinitti (SECyT) Rebeca Guber (Grupo REDES) Miguel Angel Guerrero (Dir. Nac. Minera, SEGEMAR) Carlos Gonzlez Guerrico (Comisin Estudios Ambientales, CARI) Miguel Angel Gutirrez (UNLP) Graciela Gutman (CONICET) Roman Jachno (Unidad de Gestin Ambiental, Secretara de Minera) Vanesa Lowenstein (Propiedad Intelectual, Secretara de Industria y Comercio) Lucas Luchilo (Centro REDES) Manuel Mar (SECyT) Carlos Martnez Vidal (Centro REDES) Juan Nocetti (Asistente Direccin Nacional de Planificacin y Evaluacin, INTA) Jos Baldomero Pizarro (INTA) Hctor Patio (Programas y Proyectos Especiales SECyT) Ana Teresa Pereyra (SECyT) Jorge Plano (SECyT) Paula Prados (Asistente Consejo Directivo, INTI) Ernesto Quiles (Programas y Proyectos Especiales SECyT) Mario Rapoport (Facultad de Ciencias Sociales, UBA) Diego Ratto (Centro REDES) Alicia Recalde (Directora de Planes y Programas, SECyT) Pablo Sierra (Director de Coordinacin Interinstitucional, SECyT) Mario Sosa (Foro de industrias de base biotecnolgica, Secretara de Industria, Comercio y PyME) Olga Sosinski (SECyT) Constanza Street (becaria CONICET) Leonardo Vaccarezza (UNQ) Enrique Valls (PLAPIQUI/CONICET) Hugo Varsky (Integracin y Participacin Social, Cancillera) Hugo Yanzn (Programas y Proyectos Especiales, SECyT)
Captulo 5
162 Presentacin 163 Evolucin y tendencias en materia de actividad, empleo y desmpleo en el largo plazo 163 1 - Introduccin 164 2 - Primera parte: Anlisis de la situacin y tendencias 172 3 - Segunda parte: Elementos para el diagnstico de la situacin actual
Indice
Julio Csar Neffa
174 4 - Tercera parte: Tendencias previsibles para el largo plazo 178 5 - Cuarta parte: Polticas pblicas de empleo 188 8 - Elementos a tener en cuenta en el Plan estratgico
183 6 - Quinta parte: Elementos para la construccin de escenarios alternativos 186 7 - Intervenciones y reflexiones que surgen de la exposicin
191 Anexo I Conceptos y definiciones utilizadas en el documento 189 Anexo II Metodologa 194 Anexo III Cuadros y grficos utilizados 199 Anexo IV Asistentes al Taller
161
PRESENTACIN
Este documento comprende la presentacin sobre Evolucin y tendencias en materia de actividad, empleo y desempleo en el largo plazo realizada por el Dr Julio Csar Neffa, sobre la base de trabajos previos realizados por el expositor con la colaboracin de las licenciadas Julieta Albano, Valeria Giner y Julieta Salas (miembros del CEILPIETTE del CONICET). El citado documento forma parte del Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El texto fue editado y corregido por el Prof. Lucas Luchilo. El taller se desarroll en la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, el da 17 de diciembre del 2003, con el objeto de recabar insumos tcnicos para la elaboracin del Plan Estratgico. La reunin estuvo moderada por el Coordinador del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Mario Albornoz, y cont con la participacin de expertos y funcionarios vinculados a la problemtica referida. El listado de los participantes se acompaa como Anexo IV.
162
1.
El presente documento se propone un anlisis de la situacin y de las tendencias en materia de actividad, empleo y desempleo en el largo plazo, a partir de las fuentes estadsticas disponibles. Adicionalmente se presenta una descripcin de las principales alternativas de poltica pblica en materia de empleo, recogidos de la experiencia internacional y una primera formulacin de escenarios alternativos para nuestro pas en el mediano plazo.
En la primera parte del diagnstico se estima, a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, que la evolucin de las tasas de actividad, empleo, desempleo abierto y subempleo visible entre 1974 y 2003. Asimismo se analiza la estructura sectorial de la ocupacin por rama de actividad y la estructura de la ocupacin segn categoras ocupacionales. A continuacin se desagrega la informacin circunscribiendo el anlisis a las tendencias dentro de la poblacin en edad activa, entre mayo de 1988 y octubre de 2002. Se establecen all los rasgos bsicos de la situacin por grupos de edad y sexo.
La segunda parte del estudio se concentra en la situacin actual. Se presentan los elementos bsicos desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo. En el primer caso, se constata un alto nivel de desempleo abierto, con crecimiento del subempleo, de los empleos precarios y de las actividades informales y del trabajo no registrado. En lneas generales, se observa un crecimiento de la desocupacin y subocupacin involuntaria y una extensin del pluriempleo y la sobre ocupacin. La desocupacin se concentra en los quintiles de menores ingresos, que coinciden con los niveles ms bajos de educacin formal.
Evolucin y tendencias en materia de actividad, empleo y desempleo en el largo plazo

INTRODUCCIN
163
La quinta parte est dedicada a un ejercicio preliminar de formulacin de escenarios: se postulan tres grupos de escenarios, uno pesimista, otro conservador y un tercero optimista. Dentro de este ltimo tipo, se describen de manera sinttica y estilizada tres escenarios: uno de crecimiento equilibrado, un segundo de reindustrializacin y un tercero de economa del conocimiento. Finalmente, se especifican algunas condiciones necesarias para la construccin de los escenarios ms innovadores.
164
El trabajo se completa con una sntesis de las principales cuestiones surgidas a lo largo de la exposicin y el debate con funcionarios y especialistas realizada en la SECyT; una seleccin de los principales elementos que se consideran de inters particular para la planificacin estratgica en ciencia y tecnologa y cuatro anexos, uno con las principales definiciones utilizadas en el trabajo, otro metodolgico, un tercero de grficos y cuadros y, por ltimo, el listado de los asistentes al taller. PRIMERA PARTE: ANLISIS DE LA SITUACIN Y TENDENCIAS
En la cuarta parte del trabajo se presenta una sntesis de las principales alternativas de polticas pblicas en materia de empleo. Se detallan un conjunto de opciones de polticas pasivas y activas, procurando explorar la perspectiva de un crecimiento rico en empleos. Los conceptos y definiciones utilizadas en este trabajo son los habituales empleados por la EPH del INDEC y se resumen en el Anexo II.
Desde el punto de vista cualitativo, los fenmenos de mayor gravedad e inters se relacionan con los desajustes entre la formacin profesional y las competencias de los que ofrecen su fuerza de trabajo y los requerimientos de los puestos vacantes. En este sentido, los problemas de la formacin profesional resultan crticos. La tendencia ms significativa de los ltimos aos es el desplazamiento de la relacin salarial inspirada en el fordismo hacia formas de contratacin precarias.
2.
La dinmica del mercado de trabajo se asemeja a una bomba aspirante-expelente, en la que los asalariados que gozaban de estabilidad y proteccin son cada vez menos, al tiempo que ingresan a las empresas y las organizaciones trabajadores precarios. En el mismo sentido, consideraciones de reduccin de costos y la bsqueda de mayor flexibilidad conducen al desplazamiento de trabajadores en edad avanzada y su reemplazo por trabajadores jvenes con menores salarios.
La tercera parte del trabajo se dedica a la estimacin de tendencias de largo plazo. Se trata de un ejercicio preliminar de previsin a diez aos para la poblacin en edad activa en el conjunto de los aglomerados urbanos, sobre la hiptesis de mantenimiento de las tendencias recientes en el periodo 1998-2002. La conclusin general que se desprende de dicho ejercicio es la ampliacin de la brecha entre las tasas de actividad y las tasas de empleo. Hemos recurrido a dos mtodos de clculo para las tasas: uno que es el habitual sobre la poblacin total sin lmites de edad y otro ms especfico, sobre la poblacin en edad activa, que es la que se sita entre los 14 y los 65 aos de edad.
2.1.
Se ha elaborado informacin sobre dos periodos: el primero, acerca del total de la poblacin, se refiere al ltimo cuarto de siglo, entre las ondas de la EPH mayo de 1974 y octubre de 2003. El segundo, focalizado en la poblacin en edad activa, toma en cuenta el periodo situado entre mayo de 1988 y octubre de 2002. Los datos de la EPH se refieren esencialmente a los aglomerados urbanos y a una zona mixta: el alto valle del Ro Negro. Sus inferencias se refieren entonces al 85/90% del total de la poblacin del pas. La tasa de actividad pone de manifiesto internamente varias tendencias estructurales: ACTIVIDAD, EMPLEO Y DESEMPLEO ESTIMADOS SOBRE EL TOTAL DE LA POBLACIN Por razones de espacio el anlisis comparativo tomar en cuenta las fechas extremas de los periodos, pero eso no implica desconocer las variaciones internas provocadas por las fases del ciclo, que pueden observarse en los cuadros y grficos anexos. a. La tasa de actividad (tasa de la PEA) Segn la EPH, la poblacin econmicamente activa del conjunto de los aglomerados urbanos sin distincin de edades, evolucion siguiendo los trazos de una U, partiendo del 40,6 % en mayo de 1974 baj al 37,3 % en octubre de 1982, luego de lo cual creci de manera sostenida hasta que en mayo de 2003 alcanz la tasa ms alta de la historia: 42,9 %. 1) Grandes diferencias entre aglomerados. El peso relativo del Gran Buenos Aires es siempre determinante respecto del total de los aglomerados urbanos, dentro del cual hay muchas diferencias. Hacia finales del periodo ese aglomerado junto con otros como Mar del Plata, Rosario, Ro Negro-Viedma, Rawson-Chubut, registraron tasas de actividad ms elevadas que el promedio, mientras que en aglomerados de provincias con un menor nivel de desarrollo las tasas fueron inferiores: Tucumn, Santiago del Estero, Misiones, Formosa, Chaco. 4) Crece dentro de la PEA de manera sostenida y sorprendente la proporcin de personas de 50 a 64 aos: La tasa de actividad creci desde el 47,6% en octubre de 1974 hasta el 67,5% en mayo del 2002 (o sea que entre ambas ondas aument un 40,1 %). Este crecimiento es an ms elevado en el caso de las mujeres, pasando del 21,3% en octubre de 1974 al 47,4% en octubre 2003 o sea que entre puntas creci un 122,52 %).
Salvo indicacin en contrario, las tasas mencionadas en esta seccin se refieren a los extremos del periodo comprendido entre las ondas Mayo 1974-Mayo 2003.
2) La PEA tiende a crecer pero dentro de la misma aumenta fuertemente la proporcin de las mujeres y disminuye la de los varones. En el Gran Buenos Aires, la PEA femenina pasa del 25,0%, al 37,3%, creciendo un 52%, mientras que baja la de los varones del 57,8% al 54,7%, o sea que disminuye un 5,3 %. 3) En dicho aglomerado disminuye fuertemente en la PEA la proporcin de los jvenes de 15-19 aos de ambos sexos (la tasa de actividad disminuye a partir del 43,3% registrado en octubre 1974, toca el piso de 20,3% en mayo del 2002 y luego sube hasta el 22,5% en mayo del 2003). Entre puntas baj el 48%.
165
166
En cuanto a los grupos de edades, la tasa general de ocupacin de los jvenes de 15-19 aos, disminuye fuertemente del 91,9% hasta el 48,8%, es decir casi la mitad. La tendencia es similar para ambos sexos, poniendo de manifiesto que se trata de un problema generacional. En sntesis, dentro del conjunto de la poblacin, creci la tasa de actividad y disminuyeron la tasa de empleo y de ocupacin. c. El desempleo abierto En trminos absolutos, los mayores volmenes de desempleo se registraron en mayo de 1995 y de 2002. Igualmente, cabe sealar que las ms elevadas tasas de desempleo para el conjunto de los aglomerados urbanos se registraron en dichas ondas como consecuencia del impacto sobre la economa nacional de fuertes crisis en el mbito internacional y del agotamiento endgeno del rgimen de acumulacin.
Las tasas de empleo de varios aglomerados superan actualmente el promedio general: Gran Buenos Aires, Gran La Plata, La Pampa, Gran Neuqun, Ro Negro, Rawson, mientras que se encuentran por debajo otros como Gran Baha Blanca, Corrientes, Chaco, Concordia, Misiones, Santiago del Estero y Gran Tucumn.
La tasa de empleo de los jvenes de ambos sexos de 15 a 19 aos pas del 39,8% en octubre de 1974 al 11,0% en octubre del 2003, disminuyendo casi 20 puntos de porcentaje (un 72,3%). Pero mientras que la tasa de empleo de las mujeres de esa edad pasa del 28,7% en octubre 1974 al 9,6% en octubre 2003, la tasa de empleo de los varones baja abruptamente del 51,4% al 12,3% (o sea casi 40 puntos de porcentaje, que representan el 76%). La tasa general de ocupacin disminuye a lo largo del periodo, para ambos sexos y todos los grupos de edad pero vara poco, pasando del 95,8% al 83,6%. Desde el punto de vista del gnero, la disminucin es ms notable en el caso de los varones, pasando del 97,1% al 82, %, mientras que para las mujeres desciende del 92,9% hasta el 84,6%.
b. Las tasas de empleo El nivel de empleo depende esencialmente, pero no slo, del nivel de la actividad econmica y toma en cuenta las fases del ciclo econmico, el poder, las capacidades de movilizacin y de influencia de los interlocutores sociales, el monto de las remuneraciones ofrecidas por los empleadores, las expectativas de los empresarios acerca de la marcha general de los negocios, las normas que regulan el ejercicio del trabajo asalariado, la estructura y el funcionamiento de los sistemas de relaciones de trabajo. En el periodo 1974-2003 la tasa global de empleo en el Gran Buenos Aires parti del 38,9%, baja de manera continua hasta llegar a un mnimo de 35,6% en mayo de 1996, se recupera y baja nuevamente en mayo 2002, luego de lo cual crece hasta el 38.1% en octubre de 2003, en buena medida debido al impacto del Plan Jefas y Jefes de Hogar. Pero hay grandes diferencias por grupos especficos. La tasa de empleo de los varones, disminuy desde el 56,1% hasta el 45,3%, (baj un 19,25%), mientras que la tasa de empleo de las mujeres creci desde el 23,3% hasta el 31,5%, es decir aument un 35,19%.
En el Gran Buenos Aires, la tasa general de desempleo pasa del 4,2% al 16,4%, pero luego de pasar por los picos de 20,2% en mayo de 1996 y 22% en mayo de 2002, mximo porcentaje desde que existen registros. Las tasas de desempleo de las mujeres pasaron del 7,1% al 15,4% mientras que la de los varones parti de un piso ms bajo y creci ms rpido, del 2,9% hasta el 17,1%. En cuanto al desempleo por grupos de edad, sobresale el crecimiento del grupo 15-19 aos que pasa del 8,15% en octubre de 1974 al 51,2% en mayo del 2003. d. El subempleo visible, desde el punto de vista del tiempo de trabajo (de 1 a 34 horas semanales) A lo largo del periodo, la tasa de subocupacin creci de manera sostenida, desde el 5,4% al 18,9%, mientras que la de desempleo lo haba hecho de manera irregular, como endientes de sierra. Cada nueva onda de la EPH muestra un nuevo rcord de la tasa de subempleo y dentro de esta categora la proporcin de los demandantes donde se encuentran escondidos verdaderos desocupados crece rpidamente desde el 4,1% en mayo 1994 hasta el 13,5% en mayo 2003, mientras que la proporcin de los no demandantes se mantiene casi constante.
Si se toma en consideracin la condicin de Jefatura de Hogar, los Jefes desocupados aumentaron de manera sostenida su proporcin y pasaron de representar el 21,7% al inicio del periodo al 35,9% en mayo del 2003, destacndose la importancia relativa de las mujeres jefes de hogar respecto de los varones. Las tasas de subempleo del Gran Buenos Aires (y muy particularmente los partidos del conurbano), Mar del Plata, Catamarca, Chaco, Concordia, Salta, San Juan y Tucumn se sitan claramente por encima del promedio, mientras que las de Baha Banca, Comodoro Rivadavia, Neuqun, La Pampa y Santiago del Estero estn por debajo. e. La estructura sectorial de la ocupacin por ramas de actividad Entre 1974 y 1993, la estructura de la ocupacin (CIIU, Rev.2) segn sectores de actividad respecto del total vara de manera notable, observndose un fuerte proceso de terciarizacin. El sector construccin se mantuvo aproximadamente estable alrededor del 6-8%, pero la Industria manufacturera descendi del 37,0% en 1974 al 23,0% en 1993, mientras que Servicios comunitarios, sociales y personales pasa del 27,0% al 33,0%, Comercio de 16,8 al 21,0% y Otras ramas
La desocupacin no se distribuye en la misma proporcin segn ramas de actividad. Entre 1980 y 1993, el sector Construccin registra la tasa ms elevada, seguida por Industria manufacturera, Comercio y Servicios comunitarios, sociales y personales. En el periodo 1991-2003, las diferencias intersectoriales son mayores. En orden decreciente hacia el final del periodo las ramas ms afectadas fueron Construccin, Industria manufacturera, Servicio domstico, Comercio, Servicios financieros, inmobiliarios, de alquiler y empresariales y Otros servicios. Como un caso extremo de la desocupacin por sectores se puede citar la Construccin que lleg a ser el 51,2% en 2001. Hacia el final del periodo y dentro del conjunto de los aglomerados urbanos, las mayores tasas de desempleo se registraron en Gran Catamarca, Gran Crdoba, Gran Mar del Plata, Gran Rosario, Gran Santa Fe, Corrientes, Gran Tucumn Gran Baha Blanca, y sobre todo en los Partidos del Conurbano Bonaerense. La tasa se sita por debajo del promedio en el Gran La Plata, Formosa, Salta y Tucumn.
167
del 13,2 al 17,0%. Entre 1991 y 2003, el proceso de terciarizacin continu segn la CIIU, Rev. 3: se mantuvieron relativamente estables Construccin, Otras ramas y Servicio domstico; disminuyeron Comercio del 20,0 al 18,1%, Servicios financieros, inmobiliarios, de alquiler y empresariales pas del 9,3% al 11,4%, sobresaliendo Industria manufacturera que baj del 24,2% al 14,2%, (el punto histrico ms bajo desde que se tienen registros). Si se compara para este sector la evolucin entre 1974 y 2003, la disminucin fue de aproximadamente 61,62%, magnitud que no tiene parangn en la historia econmica contempornea. f. La estructura de la ocupacin segn categoras ocupacionales Las tendencias segn categora ocupacional que se observan en el periodo 1974-2003, sealan: 1) una disminucin leve del porcentaje de los asalariados del 74,9% al 71,8% (categora acerca de la cual se esperaba una mayor disminucin), 2) el incremento esperado de los trabajadores por cuenta propia fue del 18,5% al 23,4% (donde se incluyen a los informales), y 3) una disminucin de las otras categoras donde se encuentran esencialmente los empleadores y rentistas, debido al proceso de cierre de pequeas y medianas empresas y la concentracin econmica experimentados. El total de los asalariados cambi su proporcin segn las ramas de actividad. Entre 1974 y 1993, segn la CIIU, Rev. 2, disminuy fuertemente la proporcin en Industria (del 41,3% al 27,0%) y levemente en Construccin, pero creci especialmente en Comercio y en Servicios comunitarios, sociales y personales. Entre 1991 y 2003, segn la CIIU Rev. 3, se acelera la disminucin de los asalariados en Industria, llegando a representar slo el 16,1% al final del periodo; tambin disminuye en Construccin hasta el 2,1%, y en Comercio hasta el 12,5%; se mantiene relativamente estable en Servicio Domstico, crece levemente en Administracin Pblica y en Servicios financieros, inmobiliarios, de alquiler y empresariales, y crece fuertemente en Otros servicios, pasando del 18,0% en 1991 al 28,1% en 2003. Cabe destacar que, en el largo plazo comprendido entre 1974 y 2003, disminuy 61,46 % el porcentaje de los asalariados en Industria manufacturera, cifra por dems inquietante. Los trabajadores por cuenta propia se distribuyeron y evolucionaron de una manera diferente segn las ramas de actividad. Entre 1974 y mayo del 2003, en Industria manufacturera pasaron del 20,8% al 9,0%, en Construccin aumentaron de 9,9% al 18,3%, Tambin aumentaron en Servicios y en Comercio crecieron al comienzo pero, entre puntas, se mantuvieron estables cerca del 30%.
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g. La heterogeneidad dentro del conjunto de los aglomerados urbanos Las cifras mencionadas se refieren al total de los aglomerados urbanos y en especial al Gran Buenos Aires, que ejerce un peso determinante dado su volumen. Pero a pesar de que las grandes tendencias analizadas en el periodo 1974-2003 son similares, hay grandes diferencias inter-regionales, destacndose por una parte la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA), que muestra las ms elevadas tasas de actividad y de empleo, junto con las ms bajas de desocupacin y de subocupacin del pas y en el otro extremo los 19 partidos del Conurbano Bonaerense, cuyo peso es determinante sobre el conjunto, donde las tasas de actividad y de empleo son ms bajas que en la CABA, mientras que las tasa de desocupacin y de subocupacin son mucho ms elevadas. Si se adicionan desocupacin y subocupacin, en la CABA el porcentaje pasa del 6,9 al 24,6% (creci un 256,52%) mientras que en los partidos del Conurbano el crecimiento entre puntas fue del 9,2% al 41,0% (aument 345,65%), luego de haber pasado por el 44,9% en mayo de 2002.
2.2.
h. La situacin reciente en materia de actividad, empleo y desempleo, segn el mtodo de clculo EL INDEC ha analizado a mediados del corriente ao la incidencia del Plan Jefas y Jefes de Hogar (PJyJH) sobre las tasas de actividad, empleo y desocupacin, comparando las ondas de mayo y octubre de 2002 con la de mayo 2003. El peso del PJyJH es determinante y ayuda a la comprensin de las variaciones experimentadas en las tasas entre las ondas de mayo 2002 y octubre 2003. La informacin proporcionada habitualmente por la EPH se refiere al total de la poblacin, con lo cual procesando los datos se puede deducir lo que sucede en los grupos de edad menores de 15 aos y mayores de 65. a. La poblacin en edad activa En trminos absolutos, para el conjunto de los aglomerados urbanos, el total de la poblacin en edad activa en octubre de 2002 se estim en 15.059.878 personas. Dentro de ese total, el nmero y la proporcin de mujeres sobre el total de la poblacin era superior al de varones: 7.878.467 contra 7.181.411 (52,3% contra 47,7% respectivamente), debido a que su esperanza de vida es mayor.
En esta seccin los clculos se hacen de una manera ms refinada y especficamente sobre la poblacin en edad activa (15-64 aos). El periodo analizado, salvo indicacin en contrario, es el comprendido entre las ondas de mayo de 1988 y octubre de 2002. El inters de hacer este tipo de ejercicio, que no es usual en el pas, es el de tener una visin focalizada en las edades centrales de la PEA y hacer posible las comparaciones en el mbito internacional con los pases industrializados a partir de los datos de la OIT y de la OCDE.
Fuente INDEC: Informe de Prensa, pg 4.
Notas TG: Tasas generales. (1) Los resultados no incluyen el aglomerado Gran Santa Fe, debido a las inundaciones. (2) En mayo de 2002 se consideraron 28 aglomerados urbanos. (3) Reclculo de tasas bsicas considerando como desocupados a los ocupados cuya actividad principal proviene del Plan JyJH y que adems buscan activamente empleo. (4) Reclculo de tasas bsicas considerando como desocupados a todos los ocupados cuya ocupacin principal proviene del Plan J yJH. Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INDEC.
ACTIVIDAD, EMPLEO Y DESEMPLEO DE LA POBLACIN EN EDAD ACTIVA
Tasas
Actividad Empleo Desocupacin
42,8 36,2 15,6
T.G.
Mayo 2002 (1)

Hip A (3)
41,8 33,6 19,7
Hip B(4)
42,8 33,6 21,4
Total de aglomerados urbanos

T.G.
42,9 35,3 17,8
Octubre 2002
Hip A (3)
41,7 32,7 21,8
Hip B(4)
42,9 32,7 23,6
Tasas generales
Mayo 2002 (2)

41,8 32,8 21,5
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Dentro de ese total, la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) se estim en 9.841.419 personas y la poblacin econmicamente Inactiva (PEI) en 5.218.459 (62,9% y 37,1% respectivamente). c. La situacin por grupos de edad y sexo y su evolucin entre mayo de 1988 y octubre de 2002
b. Ocupados y desocupados En octubre de 2002, sobre el total de la PEA el nmero de los ocupados y desocupados eran 3.419.170 y 755.081 mujeres por una parte y 4.659.422 y 1.007.746 varones por la otra. Las tasas de ocupacin descendieron de manera similar en ambos casos, para situarse en octubre 2002 en 82,2% para los varones y 81,9% para las mujeres. I) El grupo etreo de 15-19 aos La poblacin del total de los aglomerados urbanos, estimada sobre la base de la EPH y comprendida entre 15 y 19 aos asciende a 2.126.496, de los cuales 1.070.187 son mujeres y 1.056.309 varones. La tasa de empleo de los varones disminuy ms rpidamente pues pas del 34,6 al 12,9% (baj un 62,7%) y la de las mujeres del 18,0 al 8,0% (baj un 55,5%), levemente las diferencias entre gneros hacia el final del periodo. Igualmente, la tasa de empleo de los varones disminuy del 77,8% al 64,0% (baj 17,7%) mientras que la de las mujeres creci del 39,6% al 43,4% (aument un 9,5%). La tasa de actividad de ambos sexos baj de manera considerable, la de los varones del 41,3% al 23,7% (un 42,6%), y la de las mujeres del 24,6 al 14,8% (un 39,83%). Las tasas de ocupacin disminuyeron para ambos sexos, sobre todo de los varones pero tendieron a igualarse hacia el final del perodo: pasaron del 83,8% al 54,6% en el caso de los varones y del 73,5 al 54,5% para las mujeres, es decir que decrecieron 34,8% y 25,8%, respectivamente.
Las tasas globales de actividad aumentaron del 61,6 al 65,3% entre mayo de 1988 y octubre de 2002, debido esencialmente al comportamiento de las mujeres, pues mientras para los varones disminuyeron del 82,4% al 78,9%, las tasas de las mujeres crecieron del 42,9% al 53,0% (aument un 23,54%).
Las tasas de desempleo segn gnero partieron de una diferencia (al inicio era de 5,5% para los varones contra 7,8% para las mujeres) pero en octubre de 2002 la brecha se achica, pues aument ms en el caso de los varones. Las tasas fueron entonces de 17,8% y 18,1%, respectivamente. Las tasas de desempleo crecieron para ambos sexos pero tendieron a igualarse con el correr del tiempo: pasaron del 16,2 al 45,4% en el caso de los varones y de 26,5 al 45,5% para las mujeres, es decir que entre puntas aumentaron un 180,24% y un 71,69%, respectivamente.
170
II) El grupo etreo de 20-24 aos La cantidad y la proporcin de las mujeres dentro de este grupo de la PEA son mayores que en el caso de los varones. En octubre de 2003 sobre un total de 2.178.371 personas, 1.045.568 son varones y 1.132.803 mujeres (48% y 52%, respectivamente). Las tasas de ocupacin de los varones disminuyeron del 90,2 al 72,8% (un 19,3%) mientras que en el caso de las mujeres eso ocurri ms rpidamente, del 89,1 al 66,3% (un 25,9%). Las tasas de empleo de ambos gneros disminuyeron: la de los varones pas del 73,8 al 53,1% (baj un 28,05%), mientras que la de mujeres decreci ms rpidamente del 53,7 al 35,3% (es decir un 34,26%) Las tasas de desempleo evolucionaron a un ritmo similar, pero fueron siempre superiores en el caso de las de mujeres que pasaron del 10,9 al 33,7% (crecieron un 209,17%), mientras que las tasas de los varones se incrementaron del 9,8 al 27,2% (aumentaron el 177,55%). Las tasas de ocupacin de ambos sexos evolucionan de manera muy similar: del 96,3 al 85,8% en el caso de los varones y del 94,2 al 85,0% para las mujeres.
Las tasas de actividad de los varones pas del 81,8 al 73,0% (baj un 10,7%) mientras que las de mujeres era ms baja al inicio y disminuy algo ms rpido, pues pas del 60,2 al 53,3% (decreci un 11,46%). III) El grupo etreo de 25-49 aos: el ncleo duro de la fuerza de trabajo En trminos absolutos, dentro de la PEA de esa edad el nmero estimado de mujeres supera ampliamente el de varones: 4.094.970 contra 3.620.665 personas (52,5% contra 47,5%). La proporcin de mujeres que forman parte de la PEI es ampliamente superior al de los varones, 1.396.456 contra 184.122 personas, debido probablemente a que se trata de las edades centrales para el proceso reproductivo que involucra ms directamente el tiempo de las mujeres. Lo mismo sucede en el caso de las tasas de empleo. Para el caso de los varones, decrecen del 92,8 al 81,4%, pero crecen del 47,5 al 56,0 en el caso de las mujeres (se increment un 17,9%).
Las tasas de actividad son muy diferentes, y partiendo de valores elevados se mantienen relativamente estables en el caso de los varones, pasando del 96,4 al 94,9%, mientras que crecen fuertemente en el caso de las mujeres, pasando del 50,4 al 65,9% (aument un 30,7%).
El volumen de desempleados de ambos sexos evoluciona en paralelo, siendo mayor el de los varones. En ese grupo de edades las tasas de desempleo segn gnero aumentaron y se diferencian: crecen del 3,7 al 14,2% en el caso de los varones y del 5,8 al 15,0% para las mujeres, o sea que aumentaron un 283,8% y un 158,6%, respectivamente.
171
172
3.
La gran diferencia segn gnero se produce en el caso de las tasas de subempleo, pues para los varones crece del 5,07 al 16,15% y en el caso de las mujeres las tasas son superiores al inicio y al final del periodo creciendo del 12,69% al 25,77%. Estas diferencias pueden explicarse debido a que las mujeres ocupan la mayora de los trabajos a tiempo parcial y tal vez los de carcter precario, de duracin por tiempo determinado y los de carcter temporario y eventual. IV) El grupo etreo de 50-64 aos: los trabajadores que envejecen El volumen total de la poblacin de este grupo etreo es importante, dado el proceso de envejecimiento de la poblacin: sobre un total de 3.039.376 personas, el nmero de mujeres es superior al de varones en aproximadamente 110.000 personas. Las tasas de actividad de ambos sexos crecen, contrariamente a lo que se poda esperar tomando en cuenta la experiencia internacional: en el caso de los varones crece del 76,5 al 83,5% y es espectacular en lo que se refiere a las mujeres de esa edad, pasando del 28,4 al 45,2%. SEGUNDA PARTE: ELEMENTOS PARA EL DIAGNSTICO DE LA SITUACIN ACTUAL Las tasas globales de ocupacin disminuyen (del 95,8 al 85.9%) y lo hacen ms rpidamente en el caso de los varones: caen del 95,4% al 83,3%, mientras que para las mujeres disminuyen slo del 96,7 al 89,6%. Las tasas de desempleo para ambos sexos aumentan del 4,23 al 14.1% : la de los varones crece del 4,6 al 16,2%, mientras que la de las mujeres se incrementa a un ritmo ms lento, pasando del 3,3 al 10,0%. Si bien para el conjunto las tasas de empleo crecen, en el caso de los varones disminuyen del 72,9 al 70,0%, mientras que de manera similar con lo ocurrido para las tasas de actividad, las tasas de empleo de las mujeres crecen, del 27,5 al 40,5% (o sea aument un 47,27%).
Para hacer un breve diagnstico preliminar, en esta materia se deberan considerar al menos dos grandes aspectos: cuantitativos y cualitativos.
a. Cuantitativos La desocupacin abierta -que implica las personas que no trabajaron ni una hora remunerada en la semana precedente a la encuesta, estn en ese momento disponibles y buscan activamente un empleo-, es elevada, de carcter masivo y persistente. Estamos frente a un fenmeno de histresis. Adems crecieron la subocupacin (sobre todo el demandante), junto con los empleos precarios, temporarios, de duracin determinada, as como las actividades informales y el trabajo no registrado caracterizados por la baja productividad, ingresos irregulares y desproteccin social. Los grupos sociales ms afectados fueron los de ms bajo nivel de educacin formal. Slo quienes tenan una educacin de nivel terciario o superior quedaron parcialmente protegidos contra dichos flagelos.
Durante la ultima dcada se crearon muy pocos nuevos empleos decentes (segn la reciente definicin de la OIT): estables, contratados por tiempo indeterminado, amparados por la legislacin protectora del trabajo, encuadrados en Convenios colectivos o en Estatutos especiales, protegidos socialmente porque fueron registrados en el sistema de seguridad social, con salarios que permitan la adecuada reproduccin de la fuerza de trabajo y el sostn de la familia, y gozando de condiciones y medio ambiente de trabajo que no deterioren la vida y la salud fsica, squica y mental de los trabajadores.
Se estima, a comienzos del 2003, en cerca de 2.200.000 el nmero de los beneficiarios de los Planes de Jefas y Jefes de Hogar y del 7% la importancia relativa sobre el total de la poblacin ocupada. Si se consideran ocupados a los beneficiarios de los planes sociales y comparando las ondas del 2003 con la situacin existente en los inicios del 2002 (donde todava los desocupados no se beneficiaban en tal dimensin de las polticas sociales), se observa una fuerte disminucin de la tasa de desempleo abierto. Pero en caso contrario, como surge de la aclaracin proporcionada por el INDEC (Cf. seccin I.8), la disminucin de las tasas es mucho menor. Dentro del conjunto de desocupados, slo un dbil porcentaje de ellos (5-8% en promedio segn los aos) perciba a ttulo de subsidio una modesta suma durante varios meses proporcionada por el seguro contra el desempleo, previsto por la Ley Nacional de Empleo dictada en 1991. La restriccin para que el nmero de beneficiarios sea mayor es estructural: proviene de las condiciones necesarias fijadas en esa ley para acceder al beneficio, muy difciles de reunir, y de los recursos actualmente disponibles. La cantidad y las tasas de subocupacin visibles desde el punto de vista del tiempo de trabajo, (es decir que trabajaron de 1 a 34 horas remuneradas en la semana previa a la encuesta) han crecido sin pausas desde hace ms de una dcada y llegaron incluso a ser iguales o mayores que la desocupacin abierta. Dentro de esta categora, la tasa de los desocupados no-demandantes, (aqullos que desearan trabajar ms horas o tener otro empleo, pero no lo buscan activamente), se mantiene relativamente estable, mientras que los subempleados que s buscan, los demandantes, crece de manera sostenida. Esto quiere decir que la mayora de los sub-ocupados estn en esa situacin de manera involuntaria: en muchos casos se trata de verdaderos desocupados pero que estn escondidos dentro de la categora de subempleados (porque en la semana de referencia percibieron ingresos debido a que hicieron changas, trabajaron de manera intermitente, tuvieron trabajos temporarios o eventuales de corta duracin, etc.). Otro fenmeno digno de mencin y que impacta negativamente sobre la creacin de nuevos empleos consiste en la extensin del pluriempleo (para aumentar o mantener el anterior nivel de ingresos, pero sobre todo como estrategia de sobrevivencia y para hacer frente al endeudamiento de las familias) y la sobre ocupacin (es decir cuando las jornadas de trabajo superan las 44 horas semanales, debido al pluriempleo o ms frecuentemente a las horas extraordinarias pero que cada vez ms raramente se pagan con un incremento respecto de los bsicos de convenio). En cuanto al desempleo segn niveles de ingreso, se ha consolidado la tendencia de que el mismo se concentra en los quintiles de menores ingresos, donde tambin predominan los niveles ms bajos de educacin formal.
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Como se ver ms adelante, se ha generado la contradiccin siguiente: en el pasado, la mayora de los trabajadores haca una jornada comprendida entre 35 y 44 horas, pero eso evolucion con el correr del tiempo y aument la proporcin de los sub-ocupados y de los sobre-ocupados, hasta el punto de que esta ltima categora es en nuestros das la mayoritaria. Ambas formas de subempleo son cada vez ms frecuentes en la actualidad, generando en el primer caso problemas para la competitividad de las empresas y en materia de ingresos para los asalariados; en el segundo caso la aceptacin forzada de dichos empleos provoca insatisfaccin, desnimo y desinters, que a trmino generan conflictos, fuertes tasas de rotacin dilapidando capital humano y poco involucramiento subjetivo para obtener estndares elevados de calidad y de productividad, impactando tambin negativamente por esa va sobre la competitividad de las empresas. Los estudios sobre ambos temas son prioritarios, pero an insuficientes. Por otro lado, desde el punto de vista de la demanda de fuerza de trabajo, la crisis del mercado de trabajo ha provocado un desajuste entre, por una parte, la educacin, la formacin profesional y las competencias requeridas por los puestos vacantes y, por otra parte, las que poseen los trabajadores que ofrecen su fuerza de trabajo en el mercado. El deterioro secular del sistema de formacin profesional (falta de estmulos para quienes desean orientarse hacia la formacin profesional, escasa relacin entre la educacin y la formacin profesional adquiridas y los requerimientos de los puestos de trabajo, la obsolescencia de conocimientos, la desactualizacin de los programas, bibliografa, laboratorios y equipamientos, los bajos salarios de los docentes, la inexistencia de planes de desarrollo econmico y social que faciliten la previsin de las necesidades futuras, etc.) y las reformas educativas llevadas a cabo en la dcada pasada (descentralizacin y transferencia de escuelas hacia las provincias sin otorgar los recursos necesarios) han provocado un desequilibrio en trminos cualitativos y cuantitativos, dando lugar a una fuerte contradiccin pues coexisten al mismo tiempo tasas elevadas de desempleo y subempleo junto con demandas insatisfechas de mano de obra calificada.
b. Cualitativos La subocupacin puede tambin obtenerse desde el punto de vista de la productividad medida como el cociente entre el volumen fsico de produccin y las horas de trabajo-; cuando sta es baja (debido a la escasa dotacin de bienes de capital, la organizacin deficiente del proceso productivo, el bajo nivel de educacin, de formacin profesional y de competencias, la larga duracin de la jornada, etc.) y no permite una remuneracin suficiente para cubrir las necesidades de reproduccin de la fuerza de trabajo). Por otra parte, desde la ptica de la formacin, las calificaciones y las competencias, se genera subempleo cuando debido a la elevada oferta de fuerza de trabajo que tiene un cierto nivel de educacin los empresarios operan una clasificacin y seleccin entre ellos y reclutan a trabajadores cuyos atributos de educacin general y de formacin profesional estn por encima de los normales requerimientos del puesto de trabajo.
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En las condiciones actuales, no existe un verdadero sistema de formacin profesional y esto unido a los factores ya mencionados provoca repitencia o deserciones y no favorece la insercin de los jvenes graduados en el sistema productivo de bienes y de servicios. Esto explica en parte las muy elevadas tasas de desempleo y de inactividad de los jvenes de 15-19 aos. El ritmo del progreso cientfico y tcnico y la emergencia de innovaciones en cuanto a los productos y los procesos hacen an ms dramtica la situacin, pues la brecha se expande.
Ante el desencadenamiento de la crisis del rgimen de acumulacin y del modo de regulacin de la economa argentina -fenmeno de carcter internacional, pero que en el pas se dio de manera drstica, con una mayor intensidad y velocidad en un corto periodo de tiempo-, las autoridades de la poltica econmica respondieron en la dcada pasada con medidas inspiradas en el Consenso de Washington, que provocaron el cierre o reduccin de actividades de numerosas empresas y fortalecieron las tendencias a la subcontratacin, la tercerizacin de actividades y la exteriorizacin de fuerza de trabajo, que afectaron la anterior relacin salarial y provocaron un sostenido incremento del trabajo no asalariado, denominado comnmente informal por la OIT (trabajo por cuenta propia excluidos los profesionales universitarios, micro-emprendimientos de menos de 5 trabajadores, trabajo domstico remunerado y trabajo familiar no remunerado). El trabajo en actividades informales era alrededor del 20% de la PEA en 1974, pero recientemente lleg a alcanzar entre el 35 y el 45% en el caso de los micro-emprendimientos y luego se estabiliz. Creci de manera espectacular el trabajo asalariado pero no registrado (en negro) debido a una serie de procesos que desde hace un cuarto de siglo se dieron conjuntamente con la incertidumbre y la vulnerabilidad provocada por la crisis del modo de desarrollo: reformas laborales flexibilizadoras en cuanto al costo medido en dlares y a procedimientos en materia de preaviso e indemnizacin por despido, elevados costos salariales durante el periodo de la convertibilidad pero con tendencia a disminuir desde 1995, disminucin de la capacidad reivindicativa de los sindicatos, debilitamiento de la tradicional funcin de inspeccin y control a cargo del Ministerio de Trabajo, descentralizacin del nivel de la negociacin colectiva, etc. Todo eso sucedi en un contexto de incremento de la desocupacin bajo todas sus formas, unido a los comportamientos de una importante proporcin de empleadores para evadir las contribuciones al sistema de proteccin social con la finalidad de reducir sus costos, de buscar alternativas a los crditos con tasas elevadas, y de transferir hacia los asalariados, los proveedores y subcontratistas los riesgos del negocio, sin tener mayores restricciones para despedir o adecuar mediante suspensiones el volumen de fuerza de trabajo ocupada a las variaciones de la demanda. El peso del trabajo no registrado es siempre mayor al que expresan las estadsticas, porque por varias razones es sub-declarado. Las reformas introducidas en el derecho individual y el derecho colectivo del trabajo legitimaron el cambio de la relacin salarial inspirada en el fordismo que se construy en la segunda postguerra cuyas caractersticas centrales eran: contratos de trabajo por tiempo indeterminado, a tiempo completo, con garantas de estabilidad que dificultaban y hacan onerosos los preavisos e indemnizaciones por despido, con remuneraciones fijadas para cada puesto de trabajo por el convenio colectivo o por la legislacin sobre salarios mnimos y que se indexaban para compensar la inflacin, amparados por una seguridad social generosa y protegidos por una organizacin sindical reivindicativa fuertemente presente en los establecimientos, con influencia en materia de seleccin-reclutamiento de nuevo personal y de promociones y ascensos. Al amparo de la legislacin flexibilizadora implantada desde 1976, y desarrolladas desde 1989, dentro de la fuerza de trabajo asalariada se produjo la precarizacin del empleo en el sentido de que, ahora sin violar ninguna nueva norma legal, la mayor parte de los nuevos empleos creados o los que son cubiertos luego de despidos, retiros voluntarios, o jubilaciones, no son contratados por tiempo indeterminado, carecen de las garantas de estabilidad, son contratados por tiempo determinado o son cubiertos a travs de agencias de trabajo temporario o consultoras que transVISIONES Y ESCENARIOS
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Como se mencion anteriormente, puede afirmarse que si se toma el periodo 1974-2003, disminuy fuertemente el nmero de los ocupados plenos (ms de 35 horas semanales), creci casi en la misma proporcin el nmero de los sub-ocupados (de 1 a 34 horas semanales) perdindose en total ms de 300.000 empleos netos en la ltima dcada, La proporcin del total de los sub-ocupados sobre el total de ocupados ha crecido de manera significativa desde la adopcin del Plan de Convertibilidad (abril 1991) y hasta la onda de mayo del 2002. A partir del procesamiento estadstico de la informacin relativa a la EPH realizada por un equipo de jvenes economistas del trabajo del CEIL-PIETTE, se hizo un esfuerzo preliminar de previsin a 10 aos para la poblacin en edad activa (15-64 aos) en el conjunto de los aglomerados urbanos, haciendo primeramente la hiptesis de que se mantienen, sin grandes cambios, las tendencias vigentes durante el periodo comprendido entre las ondas de la EPH de mayo 1988 y 2002 en materia de actividad, empleo y desempleo. En efecto, como puede verse en el cuadro y los grficos que figuran en el Anexo III, la tasa de actividad para el conjunto de la poblacin de 15-64 aos, seguira creciendo, aunque a un ritmo ms TERCERA PARTE: TENDENCIAS PREVISIBLES PARA EL LARGO PLAZO
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4.
forman la relacin salarial, pues quien paga la remuneracin no es la empresa donde se lleva a cabo el proceso de trabajo, introduciendo una segmentacin que divide el colectivo de trabajo. El mercado de trabajo funciona as como una gran bomba aspirante-expelente: los asalariados contratados por tiempo indeterminado que gozaban de estabilidad y proteccin social salen despedidos desde las empresas y organizaciones, mientras que ingresan en gran proporcin trabajadores precarios, contratados temporariamente, de manera eventual o por tiempo determinado, por periodos de prueba, o como pasantes. Otra tendencia alarmante que se ha observado en las empresas de todos los sectores es el desplazamiento de los trabajadores estables de edad avanzada (suspensiones prolongadas, despidos, estmulo a los retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, etc.) y su reemplazo por jvenes seleccionados de manera exigente pero cuyos costos salariales son menores (el salario al ingreso se sita cerca de los mnimos legales o del convenio colectivo y no se computa la antigedad). Los mismos son contratados de manera precaria (pasantas, trabajo a prueba, trabajo temporario, contratos de duracin por tiempo determinado, etc.), tienen menos exigencias que sus mayores en cuanto al salario inicial debido a la presin que ejerce el elevado desempleo, estn ms familiarizados con el uso de otros idiomas, poseen educacin y formacin profesionales ms aptas para el manejo de las nuevas tecnologas, adhieren a otra cultura tecnolgica y tienen una actitud ms favorable a la introduccin de innovaciones tecnolgicas y organizacionales. En su mayora no estn afiliados a los sindicatos no se sienten atrados por ellos y son ms celosos de su autonoma individual.
Esta previsin no toma en cuenta los cambios que se estn produciendo durante los ltimos 7 meses del ao en curso, desde la asuncin del nuevo gobierno constitucional. Esperamos conocer los datos de la onda de octubre de la EPH, pero como habr un profundo cambio de metodologa, la comparacin con las cifras del pasado no se ver facilitada, segn dichas previsiones se verificaran tendencias inquietantes en el horizonte 2012.
lento que en el pasado y alcanzara el 67,55%. Pero mientras que la tasa de los varones disminuira del 82,38 al 77,36%, la de las mujeres crecera del 42,92 hasta el 58,46% (un 36,2%). Las tasas globales de empleo disminuiran desde el 57,7% hasta el 49,35%, pero al igual que en cuanto a las tasas de actividad, la de los varones descendera desde el 77,83 al 55,92% mientras que para las mujeres crecera desde el 39,56 al 43,07% (el 8,9%). Las tasas de ocupacin para el conjunto de la poblacin en edad activa de todos los aglomerados pasara del 93,63 al 71,97% y seguira una tendencia similar descendente para ambos sexos: en el caso de los varones evolucionara del 94,7 al 72,91% y para las mujeres del 92,17 al 70,66%. Por otra parte, mientras que las tasas de ocupacin caeran, las de desempleo seguiran incrementndose en la realidad; esa brecha se expande a un ritmo ms lento que la descripta entre las tasas de actividad y de empleo, pero se manifiesta para ambos sexos. Aumenta as el nmero y la proporcin de los pobres que trabajan y se incrementan los porcentajes de familias y de personas que viven por debajo de la lnea de pobreza (aproximadamente 700
Las tasas globales de desempleo abierto creceran fuertemente desde el 6,37% al 28,03%. En el caso de los varones pasara del 5,53 al 27,09% y en el de las mujeres desde el 7,83 al 29,32%, es decir que evolucionaran con un ritmo similar y con tendencia a igualarse. Entonces, para resumir, se puede afirmar que en el caso de que no se produjeran cambios estructurales y de carcter permanente, si continuaran durante 10 aos las tendencias que prevalecieron entre 1988 y 2002 se ampliara la brecha entre las tasas de actividad y las tasas de empleo, o sea que se necesitar incrementar fuertemente la creacin de empleos netos para hacer frente a este desafo. Este desequilibrio, que se producira cuando ambas curvas se desplazan hacia abajo, es notable para ambos sexos, pero la brecha seria an mayor en el caso de las mujeres, debido a que sus tasas de actividad tienden a crecer de manera sostenida mientras que disminuiran en el caso de los varones. Otras estimaciones realizadas por Alfredo Monza, Roberto Frenkel, Oscar Altimir y Luis Beccaria se orientan a conclusiones similares: Si las tasas de crecimiento del PIB no superan el 5% anual, debido al funcionamiento de la elasticidad del empleo respecto del producto, si no se producen cambios estructurales en cuanto a la estructura productiva no disminuira de manera substancial el desempleo, el subempleo, la informalidad, ni se generaran nuevos empleos netos. A ello podemos agregar que para que crezca el empleo y disminuyan el desempleo, la subocupacin y la informalidad no basta con el simple crecimiento del producto. Se necesitara otro modelo de crecimiento, ms rico en empleos. Estos factores contribuyen a debilitar la demanda efectiva y por lo tanto generan un crculo vicioso pues desestimulan la produccin y no generan nuevos empleos. Si bien no es el tema especfico objeto del presente trabajo, no puede dejar de mencionarse el impacto de los desequilibrios del mercado de trabajo en cuanto a la cada del nivel de las remuneraciones, la creciente desigualdad y la concentracin de los ingresos. Segn la CEPAL, las estimaciones de la cada de los salarios reales entre el 2000 y el 2002, se acercan al 30%.
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pesos para una familia con dos hijos pequeos) y de la lnea de indigencia, a pesar del aporte que significa la poltica social de carcter universal, instaurada por medio del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. Los grupos ms vulnerables son los nios de hogares de pobres desocupados y los ancianos que no pueden acceder a jubilaciones ni a pensiones debido a que interrumpieron sus aportes debido al desempleo o porque trabajaron sin estar registrados. En paralelo con este deterioro de la situacin en materia de empleo e ingresos, han surgido numerosos y heterogneos movimientos sociales no tradicionales de desocupados o sub-ocupados organizados, con pocos vnculos o incluso relaciones conflictivas con la Administracin del Trabajo, las instituciones de la sociedad civil, las organizaciones sindicales y los partidos polticos tradicionales. Estos movimientos estn integrados con militantes disciplinados, dotados de una gran capacidad de movilizacin y que adhieren mayoritariamente a grupos o partidos polticos animados por ideologas radicalizadas. De manera que la solucin a los problemas de empleo e ingresos, se relaciona directamente con la lucha contra la exclusin social y la gobernabilidad. Si bien nos hallamos situados frente al desempleo en sus diversas modalidades, al trabajo no registrado, a la informalidad y a la precarizacin, ello no es una fatalidad que supere las posibilidades y la creatividad de los seres humanos, sus organizaciones y sus instituciones. Existe un nmero considerable de medidas de poltica econmica y social orientadas con las que es posible enfrentar este flagelo, aunque no todas cuentan con los mismos recursos ni tienen los mismos efectos. A continuacin se presenta un listado, que no pretende ser exhaustivo ni est ordenado de acuerdo a la importancia o prioridad de las polticas, pero que cubre las principales alternativas en la materia. a. POLITICAS PASIVAS
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Desde un punto de vista econmico -simplificando y siguiendo criterios utilizados por la OCDE y la OIT- pueden clasificarse en dos grandes grupos: las polticas activas, que se orientan a atacar las causas estructurales del lado de la oferta y de la demanda y procuran resultados en materia de creacin de empleos a corto, mediano y largo plazo, y las polticas pasivas, muchas veces coyunturales, que tratan de hacer frente a los problemas originados en el incremento de la oferta de fuerza de trabajo, sin atacar de manera directa todas sus causas. a.1. Polticas que actan sobre la PEA para reducir la oferta de trabajo Polticas de control de la natalidad, de paternidad responsable, o de retraso en la edad de casamiento de los jvenes, que reducen las tasas de natalidad. Pero sus po-
CUARTA PARTE: POLTICAS PBLICAS DE EMPLEO
A diferencia de las pasivas, las polticas denominadas activas se proponen de manera directa o indirecta la creacin de empleos; actan tambin sobre la demanda y para ello tratan de influir sobre las causas estructurales y de anticiparse para prevenir. Pueden agruparse de la siguiente manera: b.1. Reformas institucionales, administrativas y legislativas
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sibles efectos sobre el empleo solo se producirn en el largo plazo. 2. Control de la inmigracin, que adems de su escaso impacto para reducir la desocupacin puede dar lugar a comportamientos racistas y xenfobos. 3. Prolongacin de la permanencia de los jvenes en el sistema educativo, aumentando la edad de escolaridad obligatoria. 4. Desaliento del trabajo femenino fuera del hogar, atendiendo a la evolucin coyuntural del mercado de trabajo. 5. Perfeccionamiento de las normas jurdicas referidas a la licencia por maternidad y la excedencia, creando condiciones para que otras personas sean reclutadas en reemplazo de quienes toman las licencias. 6. En el caso de que no se incorporen nuevas tecnologas y ahorradoras de mano de obra, las polticas de retiros voluntarios o jubilaciones anticipadas generan la posibilidad de que se recluten de inmediato a otros trabajadores para reemplazarlos. 7. Establecimiento de polticas sociales para aportar a los desocupados un ingreso mnimo con el propsito explcito de promover su reinsercin en el mercado de trabajo, acompaado de programas de formacin profesional y de realizacin de trabajos de utilidad colectiva. Estas polticas de subsidio o asistencia, sin una contrapartida obligatoria, deberan ser supervisadas a nivel regional y local por instituciones de la sociedad civil, estar al abrigo del clientelismo y la corrupcin y estar focalizadas no en las personas sino en las familias pobres e indigentes con miembros desocupados, tomando en cuenta sus dimensiones y la presencia de hijos menores y de ancianos desprotegidos por el sistema de seguridad social. a.2. La instauracin del seguro de desempleo Suponiendo que beneficiara a la mayora de los desocupados habilitados a percibirlo, el seguro de desempleo proporciona ingresos para asegurar la reproduccin de la fuerza de trabajo pero no resuelve el problema del desempleo. Creacin o perfeccionamiento del funcionamiento del servicio pblico de empleo para hacer ms transparente el mercado; facilitar el acceso a la informacin sobre las posibilidades de oferta y demanda de trabajo existentes o previsibles; promover la mob. POLITICAS ACTIVAS
a.3. La mentira piadosa como escapatoria Se trata de aplicar un tratamiento cosmtico y hacer una manipulacin estadstica de la informacin sobre la PEA, para esconder la realidad dramtica del desempleo. Por ejemplo: sin hacer las aclaraciones del caso, incluir entre los ocupados a los beneficiarios de los planes sociales, sacar de la PEA a los desocupados de larga duracin aduciendo su prdida de empleabilidad y a los jvenes que buscan su primer empleo, etc.
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1. Apoyo tcnico, jurdico y administrativo para los desempleados y los beneficiarios de retiros voluntarios para que constituyan sus propias empresas incorporando personal a cargo. 2. Formacin profesional para facilitar la reconversin de mano de obra, tanto la desocupada como la que est ocupada en ramas de actividad vulnerables. 3. La generacin de empleos de proximidad y la creacin dentro de la economa de un sector social o no mercantil, de economa solidaria, que genere empleos decentes, sustentables y de utilidad colectiva mediante contratos de trabajo que en su origen seran de duracin determinada, pagando salarios que cubran al menos el costo
vilidad regional y sectorial de empresas y de trabajadores y articular la oferta con la demanda, de manera coordinada con el sistema de formacin profesional y con el seguro contra el desempleo. 2. Aunque pueda parecer ingenuo formular esta propuesta en la actualidad, y en nuestro medio, se puede proponer la adopcin de polticas tendientes a proteger el empleo mediante reformas en la legislacin del trabajo que impidan o hagan ms costosos, lentos y difciles los despidos colectivos injustificados, sometindolos a la previa autorizacin de la Administracin del Trabajo y adoptando medidas crediticias y fiscales para reflotar las empresas que entraron en situacin de crisis o que han sido asumidas o recuperadas por sus trabajadores. 3. Adopcin de polticas especficas de creacin de empleo pblico promocionado para ciertas categoras socio profesionales a fin de compensar los desequilibrios que genera el libre funcionamiento del mercado laboral. Para ello se debera asignar en el sector pblico una cierta prioridad a la contratacin de jvenes y mujeres jefas de hogar con bajo nivel educativo, de trabajadores de edad madura vctimas de las reestructuraciones y sobre todo de los desocupados de larga antigedad. 4. Combatir al trabajo no registrado mediante acciones informativas y el fortalecimiento de los sistemas de inspeccin a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, de la AFIP y de la ANSES. b.2. Desarrollo de programas de formacin y reconversin profesional para los ocupados y desocupados, reestructurando y reasignando un papel prioritario al CONET b.3. Medidas promocionales destinadas al sector privado de la economa b.4. Promocin de la creacin directa de empleos Subsidios; reducciones impositivas y fiscales; prstamos con baja tasa de inters; apoyo a la exportacin destinados a las empresas que aumenten su dotacin de personal, orientados prioritariamente a apoyar a los jvenes que buscan su primer empleo; emplear a desocupados de larga duracin; emplear mujeres jefas de hogar y con bajas calificaciones y reducir los costos laborales, ya sea del salario indirecto, disminuyendo las llamadas cargas sociales, o incluso, de manera temporaria y durante los momentos ms lgidos de las crisis, moderando el incremento del salario directo mediante un cambio en la legislacin sobre salarios mnimos o salarios bsicos de convenio y la suspensin de su indexacin segn la variacin del costo de vida, a condicin de que los empresarios beneficiarios no despidan personal, sino que en contrapartida de esos requisitos generen efectivamente nuevos empleos genuinos.
1. Reduccin de la duracin de la jornada mxima legal de trabajo, con una disminucin menos que proporcional de los salarios, y, al mismo tiempo, llevar las horas extraordinarias al mnimo indispensable. 2. Reduccin de la edad mxima y del nmero de aos de cotizaciones para acceder a la jubilacin, en contrapartida del empleo de jvenes trabajadores. Esta poltica est condicionada a la situacin financiera del sistema previsional y de las cuentas fiscales, ya que con frecuencia el sector pblico debe tomar a su cargo total o parcialmente los meses de sueldo y las cotizaciones de los aos que restan entre el momento del retiro y la edad jubilatoria. 3. Aceleracin de los procesos de reestructuraciones de las ramas de actividad econmica vulnerables o que estn amenazadas por la apertura y la mundializacin de la economa, con el objetivo de hacer menos traumtica la necesaria transicin. 4. Combate al dumping social exportador de los pases que explotan su mano de obra, o hacen trabajar de manera forzada a los presos o a nios de corta edad. 5. Promocin de la creacin y el fortalecimiento de empresas competitivas de pequea y mediana dimensin, que trabajen en redes de manera cooperativa y articuladas contractualmente entre s y con las de mayor tamao mediante contratos estables como proveedoras o subcontratistas, creando en el mbito local la infraestructura econmica y social indispensable. 6. Incremento de las remuneraciones directas de los asalariados y distribuicin de manera ms equitativa del ingreso, para estimular la demanda y por esa va la produccin y el empleo. 7. Formulacin de una poltica de desarrollo cientfico y tecnolgico y construccin de un sistema nacional de innovacin con suficientes recursos como para generar nuevos empleos para investigadores y personal de apoyo y por ese medio reducir la fuga de cerebros; incrementar la productividad; lograr una calidad elevada, reducir los costos y as mejorar la competitividad de la economa.
de reproduccin de la fuerza de trabajo, pero brindando el acceso al sistema de seguridad social y a la formacin profesional. 4. Establecimiento de la reserva de un porcentaje de empleos para asignar a los minusvlidos y a las vctimas de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales, recurriendo al uso sistemtico de la ergonoma. b.5. Polticas directas, de carcter estructural y con efectos durables
b.6. Crecimiento econmico rpido y sustentable y simultnea mejora de la competitividad de la economa
Es obvio que sin un crecimiento rpido y sostenido de la economa no se pueden crear nuevos empleos netos. Pero la teora econmica neoclsica ortodoxa ha insistido en que la competitividad de las economas nacionales depende fundamentalmente de los costos. Para ser ms competitivos, concluyen, habra que reducir los costos salariales e introducir modos de gestin ms flexibles de la fuerza de trabajo. De lo contrario, la produccin se trasladar a los pases con salarios ms bajos. Sin embargo, buscar el crecimiento econmico y la competitividad actuando solamente sobre los precios y los costos laborales no conduce necesariamente a la concrecin
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El nivel (elevado) de salarios de eficiencia, como estmulo para incrementar la productividad y la calidad, y reducir los costos de produccin. La formacin profesional y la capacidad de movilidad y polivalencia. Las posibilidades de seguir aprendiendo durante toda la vida, gracias a la educacin permanente. Las condiciones y medio ambiente de trabajo, para que el mismo sea sano, seguro, le deje tiempo para el descanso y la recreacin, y le permita desarrollar su personalidad. Las posibilidades de participar plenamente en los resultados de las empresas, en la formulacin de las decisiones en materia de gestin y nivel del puesto de trabajo valorizando sus competencias.
de los propsitos buscados. Como lo muestran los casos de Alemania y de Japn, se puede ser un gran pas exportador con altos salarios. Por otra parte, es difcil bajar los salarios al nivel de la reproduccin de la fuerza de trabajo en pases como China, Tailandia, Indonesia, Vietnam, etc. Sin dejar de lado la bsqueda del incremento de la productividad y la reduccin de los costos unitarios de produccin, la nueva dimensin de la competitividad se basa en el mejoramiento de la calidad; la produccin de una mayor gama de variedades; la introduccin de nuevos procesos apoyados en innovaciones tecnolgicas y organizacionales; la fabricacin de nuevos productos; el cumplimiento estricto de los plazos de entrega comprometidos; y sobre todo, la flexibilidad productiva, para adaptarse de manera rpida y eficaz a los cambios en el volumen y en las exigencias de la demanda. Ahora bien, esto no es un resultado que se obtenga automticamente por la va de la incorporacin y puesta en funcionamiento de nuevas mquinas. Es preciso, en cambio, que todos los trabajadores y el personal de direccin tengan la formacin y las competencias necesarias, y que estn involucrados en la marcha de las empresas y en los resultados obtenidos. c. En busca de un crecimiento rico en empleos La experiencia de los pases europeos industrializados es un buen ejemplo para el nuestro, en el sentido de que ante el drama de la desocupacin y la precarizacin, se formularon y aplicaron pactos nacionales de empleo firmados por el Estado en su mximo nivel, con las asociaciones profesionales ms representativas de los trabajadores y de los empleadores. Desde esta perspectiva, la precarizacin del empleo, la alta rotacin de la mano de obra debido a la inestabilidad laboral y los bajos salarios son contraproducentes para el logro de una mayor competitividad. En cambio, el mayor involucramiento de los trabajadores es funcin de: De la combinacin y complementariedad de las polticas pasivas y activas y del comportamiento positivo de las variables macroeconmicas -esencialmente la demanda y las inversiones directamente productivas-, depender bsicamente en el futuro la va-
a. Escenario pesimista (aumento de las tasas de desocupacin y subocupacin) En este escenario, la cada de la demanda interna y la falta de inversiones conducira a un deterioro de la situacin actual, con elevados ndices de desempleo y subempleo. Se producira una retraccin de las inversiones extranjeras debido a los problemas generados por el default y continuara la salida de capitales. Factores exgenos (crisis financieras, conflictos blicos, etc.) dificultaran el acceso a los mercados externos, al tiempo que el mercado interno mostrara escaso dinamismo. Adicionalmente, los conflictos laborales y sociales derivados de esa situacin podran provocar una crisis de gobernabilidad. c. Escenarios optimistas (reduccin de la desocupacin y subocupacin, y creacin de nuevos empleos) c.1. Crecimiento equilibrado En este escenario se producira un crecimiento sostenido del PIB entre el 3 y el 4,5%,
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A partir de la informacin, el anlisis y el diagnstico efectuado en las pginas precedentes, nos proponemos construir de manera tentativa algunos escenarios alternativos que consideramos viables. Nuestro propsito es estimular la reflexin acadmica y de los interlocutores sociales acerca del futuro y facilitar a los responsables polticos la toma de decisiones de tipo prospectivo. Adems de la descripcin sinttica de los escenarios, se postulan una serie de condiciones y lmites para efectivizar los ms innovadores.
b. Escenario conservador (contencin del problema) En este escenario se producira un crecimiento moderado del PIB cercano al 3% anual y se mantendran las tendencias de largo plazo (1974-2003) en materia de empleo, lo que implicara el mantenimiento de elevadas y persistentes tasas de desempleo, subempleo y precarizacin y el agravamiento de la pobreza y la exclusin social y continuara la migracin de profesionales y trabajadores calificados hacia los pases desarrollados.
QUINTA PARTE: ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIN DE ESCENARIOS ALTERNATIVOS
riacin del nivel de empleo y las calificaciones profesionales requeridas, segn sean las modificaciones operadas en cuanto al proceso de trabajo; la generacin de nuevos productos; el incremento de la productividad; la mejora de la calidad; la reduccin de los costos; el cambio de los precios relativos; la ampliacin o penetracin en nuevos mercados y las mejoras en la distribucin funcional del ingreso. El punto que queremos enfatizar es que este crecimiento debera ser rico en empleos, superando un modo de crecimiento como el de la dcada pasada, en el que durante las fases expansivas del ciclo coexistieron, por una parte, un fuerte crecimiento del PIB, con aumento de las exportaciones; baja inflacin; elevada productividad; reduccin de los costos laborales; estabilidad cambiaria; alto y creciente nivel de desocupacin y de precarizacin del trabajo; reduccin del nmero de nuevos empleos netos; aumento del empleo en actividades informales de baja productividad; aumento del trabajo no registrado y precarizacin de quienes tienen empleo.
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c.2. Escenario de reindustrializacin En este escenario se producira un crecimiento rpido durante varios aos (ms del 5% del PIB) pero con un cambio en el modo de desarrollo. Se pondra el acento en la industrializacin sustitutiva y, aunque prosiguen las exportaciones de productos primarios basados en recursos naturales renovables y no renovables, se generara un salto en el volumen, en la novedad y la calidad de los productos y servicios suministrados por la industria sustitutiva de importaciones. Las actividades terciarias y de servicios seguiran creciendo y se mantendran como las principales fuentes de generacin de nuevos empleos.
La productividad crecera a un ritmo igual o ms bajo que el del PIB. El crecimiento de la demanda de fuerza de trabajo permitira un mejoramiento de los salarios reales y una redistribucin del ingreso a favor de los asalariados. Como en el escenario anterior, pueden producirse variantes de acuerdo a la modalidad de insercin internacional que prevalezca. En materia cientfica y tecnolgica se incrementa el presupuesto y el papel innovador de las universidades, de los grandes organismos de investigacin y de la SECyT. c.3. Economa del conocimiento: innovacin en procesos y productos En este escenario se producira un crecimiento acelerado (del orden del 7%) con un cambio profundo en el modo de desarrollo. Proseguiran las exportaciones de productos del sector primario pero se iniciaran y consolidaran lneas de produccin y exportacin de productos
En este escenario es previsible que se frenen las tendencias al crecimiento de la desocupacin y la subocupacin, pero el crecimiento neto de empleos seria dbil, con una escasa demanda adicional de mano de obra calificada. La migracin de profesionales, tcnicos y cientficos altamente calificados continuara, pero a un ritmo menor. Los salarios mejoraran, sin que se modifique esencialmente la pauta concentradora de distribucin del ingreso.
sin que se acelere el crecimiento de la productividad del trabajo ni se introduzcan cambios del modo de desarrollo. Esto significa que se consolida un modelo dual, en el que coexisten un sector dinmico de economa primaria exportadora basada en recursos naturales renovables y no renovables con poco valor agregado y un sector tradicional de industrias sustitutivas de importaciones en ramas vegetativas (en el sentido dado por la CEPAL), que crece lentamente, en el que predominan numerosas empresas pequeas de baja productividad y en el que existe un nmero reducido de empresas grandes y medianas de carcter innovador en algunas ramas especficas, que tambin exportan. Las actividades terciarias y de servicios crecen y son las que generan mayor cantidad de nuevos empleos. Para sostener este crecimiento se requieren inversiones y se necesita importar maquinarias, equipos e insumos. Dado que se mantienen restricciones para endeudarse en el exterior, la compra de equipos est condicionada a los saldos en el comercio exterior. Dentro de este escenario, pueden darse distintas alternativas que dependen de la insercin del sistema productivo nacional en la divisin internacional del trabajo, especialmente en lo relativo a las modalidades de integracin continental. Es decir, los escenarios pueden variar de acuerdo con las siguientes alternativas: la consolidacin del MERCOSUR integrado finalmente al ALCA; la consolidacin del MERCOSUR pero no integrado plenamente al ALCA y el debilitamiento o desaparicin del MERCOSUR e integracin bilateral al ALCA.
Con este ritmo elevado de crecimiento, la diversificacin del sistema productivo nacional, el estmulo de la demanda interna y la orientacin hacia la exportacin de productos manufacturados y de servicios se absorbera progresivamente la desocupacin y la subocupacin hasta controlarlos dentro de lmites razonables; se generaran nuevos empleos para trabajadores profesionales y tcnicos calificados y se estimulara la incorporacin de jvenes con estudios universitarios de grado y de postgrado a los grandes organismos de investigacin y a los centros de investigacin y desarrollo que se crearan necesariamente dentro de las empresas innovadoras. d. Condiciones y lmites para construir los escenarios ms innovadores
La construccin de este escenario no seria posible sin la constitucin de un verdadero Sistema Nacional de Innovacin (SIN), orientado y coordinado por la SECyT, que promueva la articulacin y la cooperacin de instituciones del sector pblico, empresas industriales y de servicios, con las universidades, los grandes organismos nacionales de ciencia y tecnologa y las comisiones provinciales de investigacin cientfica. La economa argentina adquirira as otro perfil, orientndose hacia la sociedad del conocimiento. Como en los escenarios anteriores, pueden producirse variantes de acuerdo a la modalidad de insercin internacional que prevalezca.
manufacturados basados en recursos naturales. El proceso tradicional de industrializacin sustitutiva se diversificara y se hara ms eficiente y competitivo, favorecido por el crecimiento de la demanda interna y tambin por el desarrollo de lneas de fabricacin de productos ms complejos destinados al mercado interno compitiendo con las importaciones y ganando mercados externos. Se desarrollara una variada gama de productos y servicios, desde aquellos que suponen una mayor elaboracin de productos primarios hasta la provisin de servicios especializados que satisfaran la demanda interna y atraeran usuarios y clientes del exterior. Para desarrollar estos sectores y poder acceder a nuevos mercados solventes se podran establecer acuerdos y redes de intercambio y cooperacin con empresas extranjeras (transnacionales o de capital nacional) innovadoras, que acepten constituir sociedades mixtas, empresas binacionales, realicen inversiones directas con un horizonte de mediano y largo plazo, aporten patentes y saber hacer. Este escenario requiere polticas sustentables para elevar la productividad del trabajo, mejorar la calidad, reducir los costos de produccin, e introducir innovaciones tecnolgicas y organizacionales en las empresas para generar nuevos procesos y nuevos productos, que permitan al mismo tiempo incrementar la rentabilidad de las empresas y los salarios de los trabajadores.
1. El desarrollo de la formacin profesional para los jvenes y la reconversin de la fuerza de trabajo actualmente ocupada, supone la sancin de normas para instituir la formacin permanente que establezca el derecho mnimo a una semana anual de formacin, perfeccionamiento y reconversin, a realizarse dentro del tiempo de trabajo y sin prdida de remuneracin, financiada por una contribucin de aproximadamente un 1% sobre la masa salarial, cuyas actividades se cogestionaran en el mbito de cada empresa con participacin de los representantes de los diferentes sectores del personal. 2. La movilizacin de las capacidades de organizacin de las cmaras y asociaciones profesionales de empleadores y trabajadores para informar, formar y crear conciencia de los beneficios que cada uno de estos escenarios aportaran en caso de tener xito.
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La presentacin de los indicadores bsicos en materia de trabajo y empleo adems de generar preocupacin, desencaden un interesante debate sobre distintos aspectos del diagnstico. Los principales temas que se discutieron fueron: a. La relacin entre el crecimiento del PIB y el crecimiento del empleo La preocupacin en este punto era doble. Por una parte, conocer si puede estimarse el impacto sobre el empleo de los aumentos en el producto -tomando como referencia no solamente la experiencia argentina sino tambin la de otros pases-, por otra, pensar alternativas de crecimiento ricas en empleo. b. Las caractersticas del desempleo argentino en relacin con el de otros pases Sobre esta cuestin, se seal la heterogeneidad del fenmeno de la desocupacin y se establecieron algunos parmetros de comparacin con otros pases. A principios de los '90 los tres pases con mayor tasa de desempleo en el mundo eran Espaa, Finlandia y Argentina. Espaa (que se reconvirti para formar parte de la Unin Europea), Finlandia (afectada por la cada del bloque sovitico), y en tercer lugar Argentina. En estos das Espaa tiene una tasa de desempleo entre 10-12%, Finlandia est por debajo del 20%. En EE.UU. la tasa de desempleo siempre fue baja (alrededor del 7%); en Europa la desocupacin est disminuyendo con ciertas variaciones pero paulatinamente, por efecto de las polticas de empleo llevadas a cabo por la Unin Europea en los '90, mientras que en Amrica Latina, Argentina presenta las tasas ms altas, aunque tambin creci considerablemente la desocupacin en San Pablo y en Montevideo. En otros pases de Sudamrica hay menor desempleo pero tambin mayor informalidad. Argentina es un caso especfico.
3. La redefinicin del papel del Estado en todos sus niveles y el fortalecimiento de su capacidad y de sus recursos presupuestarios para intervenir en la orientacin, el estmulo y la promocin de innovaciones cientficas, tecnolgicas y organizacionales que vinculen a las empresas y entidades con las unidades del sistema nacional de innovacin. 4. La reestructuracin del sistema bancario y financiero, para que todos los bancos del sector pblico otorguen prioridad a la promocin de actividades innovadoras de procesos y de productos, ampliando el margen de accin de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. 5. La concertacin social y la firma de un Acuerdo para el crecimiento econmico, el desarrollo social y la promocin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin productiva, entre las asociaciones profesionales ms representativas de los empleadores, los trabajadores y la sociedad civil, con el Estado, que actuara por medio de la SECyT. El primer objetivo seria participar en la ejecucin y evaluacin del desarrollo del Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin aprobado por el Congreso al dictar la Ley de Presupuesto.
1. CUESTIONES REFERIDAS AL DIAGNSTICO
INTERVENCIONES Y REFLEXIONES QUE SURGEN DE LA EXPOSICIN
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c. El impacto de las polticas econmicas de la dcada de 1990 sobre la estructura ocupacional Si bien el anlisis de los impactos de la poltica econmica sobre el volumen y la composicin del empleo durante la dcada de 1990 no forma parte del trabajo, se plantearon algunos temas, ya sea en relacin con las razones del aumento de la desocupacin como las referidas al impacto futuro del crecimiento econmico sobre el empleo. La modificacin de precios relativos entre el capital y el trabajo apareci como el principal factor a tomar en cuenta. En la dcada de los 90 la sobrevaluacin del peso y la baja de aranceles para los bienes de capital favorecieron la adopcin de formas de produccin capital intensivas. En la actualidad, con otro valor de la moneda nacional, la pregunta que queda abierta es cual ser el efecto sobre el empleo. d. El papel del cambio tecnolgico en la generacin de empleo y desempleo En este punto las intervenciones tuvieron una orientacin hacia aspectos conceptuales y empricos y hacia aspectos de poltica. En el primero de ellos, la pregunta bsica que fue objeto de distintos comentarios fue si el cambio tecnolgico tiene necesariamente un sesgo destructor de empleo o si no lo tiene. En el segundo aspecto, la cuestin planteada gir alrededor de cmo conciliar la necesidad de mantener adecuados niveles de modernizacin tecnolgica sin destruir empleos. 2. CUESTIONES REFERIDAS A LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN e. La robustez de las proyecciones presentadas Diversos participantes observaron que la proyeccin de las tendencias de ocupacin presentadas en la exposicin era susceptible de objeciones metodolgicas que relativizaban su validez. Se sugiri la necesidad de establecer escenarios ms robustos dentro de los cuales se pudieran estimar con mayor precisin las posibles tendencias en materia de empleo. f. La importancia del factor regional Se presentaron slidas observaciones sobre la necesidad de abordar el problema con una perspectiva regional, que permita identificar mejor los problemas, dado que la informacin agregada no registra adecuadamente las diferencias regionales. La segunda parte de la presentacin comprendi un exhaustivo recorrido por las polticas pblicas de empleo que se aplican en distintos pases, tanto de las polticas pasivas orientadas a controlar la oferta como de las activas que procuran estimular la demanda de trabajo. Adems, se present un esbozo de escenarios: uno pesimista, otro conservador y tres optimistas: crecimiento equilibrado sin gran aumento de productividad, reindustrializacin y economa del conocimiento.
Las cuestiones que surgieron fueron ms bien reiteraciones de las esbozadas a propsito del diagnstico, con un nfasis mayor en las opciones polticas. En el caso del factor regional, se indic la necesidad de pensar en los impactos regionales de las polticas de empleo y en la necesidad de proponer polticas que incorporen la problemtica regional. En materia de relacin entre cambio tecnolgico y empleo se discuti acerca de cmo conseguir simultneamente aumentos de la productividad y del empleo.
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8.
Asimismo, se formularon recomendaciones concretas de poltica, proponiendo la transformacin de los planes de Jefas y Jefes de Hogar Desocupados en un seguro de empleo y formacin y la creacin de un estmulo a empresarios que reemplacen jubilados por empleados jvenes. 2. La situacin del empleo de profesionales altamente capacitados Si bien los problemas de mayor urgencia y gravedad en materia de empleo se concentran en los grupos de poblacin con menores niveles de educacin formal, desde la perspectiva de la planificacin en ciencia y tecnologa la situacin y perspectivas ocupacionales de los profesionales altamente capacitados reviste una importancia crucial. El crecimiento de la desocupacin entre profesionales as como la precarizacin de sus condiciones laborales y las tendencias hacia la sobre calificacin de muchos trabajadores en relacin con los requisitos de los puestos de trabajo que ocupan son elementos que revelan una situacin de crisis que debe ser explorada con mayor profundidad. En el mismo sentido, cualquiera de los escenarios optimistas planteados en el trabajo requiere una oferta de profesionales altamente capacitados que no sabemos si puede satisfacerse. 4. Los escenarios innovadores Como en el caso del crecimiento rico en empleos, la propuesta de escenarios innovadores combina el atractivo de la idea con un insuficiente grado de desarrollo en los contenidos especficos. Desde la perspectiva de la planificacin en ciencia y tecnologa, lo que probablemente resulte de inters es pensar cuales son los dispositivos institucionales y las polticas que pueden favorecer el desarrollo de esos escenarios innovadores. Desde un punto de vista, se trata de pensar cuales pueden ser las demandas que un escenario de reindustrializacin o de economa del conocimiento exige al sistema cientfico y tecnolgico. Desde otra perspectiva, se trata de pensar cuales son las lneas de accin que la direccin del sistema puede desarrollar para que esos escenarios sean viables. ELEMENTOS DE LA EXPOSICIN A TENER EN CUENTA EN EL PLAN ESTRATGICO
188
3. La formacin profesional y la ciencia y la tecnologa La crisis del sistema de formacin profesional fue recurrentemente sealada como un elemento que incide de manera significativa en los problemas de trabajo y empleo argentinos. La reforma del sistema educativo y la introduccin de los trayectos tcnico profesionales no parecen haber reemplazado de manera adecuada a las escuelas tcnicas. Por el contrario, han contribuido a desdibujar los perfiles de la formacin profesional. En el mismo sentido, los sistemas de capacitacin profesional carecen del desarrollo necesario. Desde la perspectiva de la planificacin en ciencia y tecnologa, hay un tema importante que es el de las necesidades de formacin en ciencia y tecnologa y de las capacidades del sistema cientfico y tecnolgico para atenderlas.
1. Necesidad de desarrollar una reflexin sistemtica sobre las relaciones entre crecimiento y empleo en la Argentina actual La idea de un crecimiento rico en empleos es atractiva pero requiere una elaboracin mayor que la que actualmente tenemos. Cuestiones como la relacin entre el crecimiento del producto y el del empleo o como el impacto del cambio tecnolgico sobre el empleo, tanto en un nivel agregado como en sectores y actividades especficas necesitan estudios ms especficos. En la mima direccin, tambin es preciso estudiar con mayor profundidad las alternativas de polticas pblicas ms adecuadas para el mediano plazo.
Anexo I.
CONCEPTOS Y DEFINICIONES UTILIZADAS EN EL DOCUMENTO1
Poblacin ocupada: es el conjunto de personas que tiene, por lo menos, una ocupacin, independientemente de su edad. Operacionalmente, es la poblacin que en un tiempo especfico, denominado semana de referencia, ha trabajado por lo menos una hora en forma remunerada, o 15 horas o ms sin remuneracin. Los ocupados pueden clasificarse en:
1. Ocupados plenos: se refiere a los ocupados que trabajan un lapso considerado socialmente normal , que en nuestro pas se ha establecido entre 35 y 45 horas semanales. 3. 4.
Definiciones: Poblacin Econmicamente Activa (PEA): es el conjunto de personas que independientemente de su edad tiene una ocupacin o que sin tenerla (por ser desocupada) est en condiciones de procurarse trabajo y lo busca activamente. Se excluyen de manera explcita los enfermos de larga duracin, y las dems personas que estn impedidas de trabajar. La PEA est entonces compuesta por la poblacin ocupada ms la desocupada as definida, sin fijar lmites mximos y mnimos de edad.
2. Sobre-ocupados: es el conjunto de los ocupados que trabajan un lapso mayor al con-
Poblacin Econmicamente Inactiva (PEI): comprende a los que en la semana de referencia no tienen un empleo ni lo buscaron de manera activa, y que por lo tanto no pueden considerarse como verdaderos desocupados. Los integrantes pueden clasificarse como inactivos tpicos o los inactivos marginales (trabajadores desalentados, por ejemplo). Sub-ocupados visibles u horarios: abarca a la poblacin ocupada que, involuntariamente, trabaja menos de 35 horas semanales pero deseara trabajar ms horas. En esta categora se ha establecido la siguiente clasificacin: siderado socialmente normal, es decir 45 o ms horas semanales. Poblacin desocupada: es el conjunto de personas sin lmite de edad que, sin tener ningn trabajo, buscaron uno en forma activa en la semana de referencia.
BUENOS AIRES.
| 1 TOMADAS DE NEFFA JULIO C.. PANIGO DEMIAN Y PREZ PABLO (2001): ACTIVIDAD, EMPLEO Y DESEMPLEO, ED. TRABAJO Y SOCIEDAD, CEIL-PIETTE DEL CONICET,
a) Sub-ocupados demandantes: son los que trabajan menos de 35 horas por causas involuntarias, estn dispuestos a trabajar ms horas y estn en la bsqueda de otra ocupacin. Tambin podra ser el caso de que los sub-ocupados demandantes buscaran trabajar ms horas en el mismo empleo, o estuvieran realmente en condiciones de hacerlo. b) Sub-ocupados no demandantes: son los ocupados que trabajan menos de 35 horas semanales por causas involuntarias, pero que no buscan activamente ampliar la jornada u otra ocupacin.
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Indicadores de proporcin: Las tasas de actividad, empleo, subempleo y desempleo pueden ser generales o especficas: por edad, sexo, nivel de escolaridad formal, etc. La tasa de actividad relaciona la PEA/la poblacin total. La tasa de empleo es el cociente entre poblacin ocupada/poblacin total. c) La tasa de ocupacin resulta de la relacin poblacin ocupada/ total de la PEA. d) La tasa de desocupacin es el cociente entre poblacin desocupada/total de la PEA. e) La EPH releva la sub-ocupacin visible (quienes trabajaron menos de 35 horas semanales en la semana de referencia). La tasa de sub-ocupacin horaria resulta del cociente entre la poblacin sub-ocupada y el total de la PEA. La tasa de sub-ocupados demandantes es calculada como el porcentaje entre poblacin de sub-ocupados demandantes y el total de la PEA. La tasa de sub-ocupados no demandantes es calculada como el porcentaje entre la poblacin de sub-ocupados no demandantes y el total de la PEA.
a) b)
190
La informacin a nivel de cada grupo etreo y la informacin a nivel de regin estadstica constituye un aporte a la informacin que publica el INDEC en sus diferentes medios de difusin (Informe de Prensa, Bindec, etc.), ya que la serie de tabulados que normalmente se publican para cada onda no est disponible para diferentes grupos etreos, sino solamente para la poblacin de 14 aos y ms. Por otro lado, la informacin disponible a nivel de regin estadstica se encuentra disponible slo a partir de la onda, de mayo de 1994 y para la poblacin de 14 aos y ms. Se utilizaron las bases de la EPH para las ondas de mayo y octubre del perodo comprendido entre 1988 a 2002, para todos los aglomerados urbanos. Se consultaron diferentes documentos elaborados por el INDEC referidos a la EPH, as como los Comunicados de Prensa y Plan de Tabulados. La EPH es una encuesta por muestreo, desarrollada en grandes aglomerados urbanos; esto significa que para conocer las diversas caractersticas del total de los hogares de un aglomerado urbano se encuesta una pequea fraccin representativa de los mismos. La aplicacin rigurosa de tcnicas estadsticas que lleva a cabo el INDEC permite garantizar la precisin de los datos as obtenidos. Por tal motivo, las conclusiones que surjan del anlisis de datos de un aglomerado urbano no deben dar lugar a supuestos de validez para otras reas geogrficas no cubiertas por la encuesta (pas, provincia, etc.) Para la expansin de la muestra se utilizan estimadores de razn, usando como variable auxiliar las proyecciones demogrficas de poblacin elaboradas por el INDEC para estos aglomerados. Por provenir de una muestra es necesario, al analizar o procesar los datos, utilizar la ponderacin (campo PONDERA) que tiene cada persona u hogar de la base. Esta ponderacin indica el nmero de personas u hogares del universo en estudio representada por cada persona u hogar de la muestra (corregidas por no respuesta).
El objetivo consisti en obtener informacin a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) acerca de una serie de indicadores sociodemogrficos. Ellos son: la poblacin econmicamente activa (PEA), la poblacin econmicamente inactiva (PEI) y la poblacin sobreocupada. A partir de estos datos absolutos se obtuvieron las tasas de actividad, empleo, desocupacin, ocupacin y sobreocupacin para diferentes grupos etreos y segn sexo.
Los cortes de edad que se trabajaron fueron los siguientes: hasta 14 aos, 15 a 19 aos, 20 a 24 aos, 25 a 49 aos, 50 a 65 aos y mas de 65 aos. Estos cortes de edad difieren de los utilizados habitualmente por el INDEC. Para cada subgrupo de edad la informacin se proces a nivel de cada aglomerado urbano, regin estadstica y total pas. El perodo analizado comprendi las ondas de mayo y octubre entre 1988 y 2002.
Anexo II. METODOLOGA
191
Composicin de las Regiones Estadsticas y Cobertura Geogrfica de la Muestra de EPH con respecto al Censo91 y proporcin de cada aglomerado respecto del total de EPH
Metropolitana Subtotal Pampeana Subtotal Patagonia Subtotal Subtotal Nordeste Subtotal Cuyo Subtotal Noroeste
Regin
Ciudad Bs As Partidos conurbano Jujuy Salta Tucumn Catamarca La Rioja Sgo. del Estero La Pampa Buenos Aires (resto) Formosa Chaco Misiones Corrientes Entre Ros Santa F Crdoba San Juan Mendoza San Luis
Provincias
% de poblacin principal/ poblacin total del pas l1)
9,1 24,4 33,5 1,6 2,7 3,5 0,8 11,3 1,2 2,6 2,4 2,4 8,7 1,6 4,3 0,9 6,8 3,1 35,2 1,2 1,6 1,1 0,5 0,2 87,2 4,5 0,8 14,2 8,6 8,5 0,7 2,1
192
(1) Poblacin total de la provincia (urbana y rural)
Poblacin en aglomerados de + 2.000 habitantes (Poblacin urbana)
Total General
Neuqun Ro Negro Chubut Santa Cruz Tierra del Fuego
S.S. Jujuy Palpal Salta Tucumn Taf Viejo Gran Catamarca La Rioja Sgo. del Estero La Banda Neuqun Plottier Comodoro Rivadavia Ro Gallegos Tierra del Fuego Gran San Juan Mendoza San Luis El Chorrillo Paran Concordia Rosario Santa F Sto.Tom Crdoba Ro Cuarto Santa Rosa Toay La Plata Baha Blanca Mar del PlataBatn Formosa Resistencia Posadas Corrientes
Ciudad Bs. Aires Partidos

Aglomerados EPH
% de la Provincia o Regin cubierto por el aglomerado EPH
100,0 100,0 100,0 46,1 47,0 39,0 47,0 37,1 34,8 26,7 32,4 32,2 66,7 54,7 39,5 55,6 20,3 11,4 39,9 11,2 41,5 47,2 33,9 40,4 29,9 61,3 97,0 14,2 42,5 5,0 31,0 13,9 5,7 42,9 42,6 57,2
% de la poblacin del aglomerado EPH sobre el total de aglomerados EPH
14,9 39,9 54,8 2,0 5,9 0,7 0,4 3,2 1,3 0,3 8,7 0,7 1,5 1,1 1,3 4,6 1,8 3,9 0,6 6,2 1,1 0,6 5,6 1,1 1,9 3,3 0,6 0,5 1,3
100,0
Poblacin de aglomerados EPH.
70.3
100,0 100,0
2,6 23,5 0,9 0,6 0,3 2,2
NO SE CONT CON INFORMACIN PARA LOS SIGUIENTES AGLOMERADOS EN LAS RESPECTIVAS ONDAS POR NO ESTAR DISPONIBLES LAS BASES EN EL INDEC:
Notas: Los aglomerados de Concordia, Mar del Plata y Batn y Ro Cuarto se incorporan a la EPH a partir de la onda de Octubre de 1995. El tamao de la muestra es menor (50%) que la habitual en los siguientes aglomerados y ondas respectivas: Baha Blanca mayo de 1994; Formosa octubre de 1992; Gran Catamarca Octubre de 1992; San Salvador de Jujuy y Palpal Mayo de 1997, Gran La Plata Mayo de 1999; San Luis y El Chorrillo Mayo de 2000; Gran Buenos Aires Octubre de 2002.
Onda
Mayo 88 Mayo 89 Mayo 90 Mayo 92
Octubre 88 Octubre 89 Octubre 90 Octubre 91 Octubre 96
Comodoro Rivadavia Comodoro Rivadavia Corrientes Gran Crdoba
Aglomerado
Comodoro Rivadavia S. M. de Tucumn y Taf Viejo Santa Rosa y Toay Baha Blanca - Ushuaia y Ro Grande
Corrientes - Comodoro Rivadavia - Santiago del Estero y la Banda -Santa Rosa y Toay Baha Blanca Posadas - Santiago del Estero y La Banda - Gran Catamarca
Comodoro Rivadavia Formosa - Santiago del Estero y La Banda Ushuaia y Ro Grande
193
Anexo III.
Cuadro 1:
Onda
I 88 II 88 I 89 II 89 I 90 II 90 I 91 II 91 I 92 II 92 I 93 II 93 I 94 II 94 I 95 II 95 I 96 II 96 I 97 II 97 I 98 II 98 I 99 II 99 I 00 II 00 I 01 II 01 I 02 II 02 10.878.294 11.118.140 11.359.872 11.157.225 11.241.106 11.553.857 11.654.905 11.656.859 11.699.833 11.979.705 12.175.066 12.282.474 12.338.768 12.600.668 12.771.645 13.259.207 13.370.011 12.705.212 13.590.747 13.727.266 14.105.324 14.224.433 14.472.939 14.590.033 14.664.724 14.671.785 14.849.910 14.949.823 15.028.023 15.059.878 Total 6.701.529 6.855.190 7.163.135 6.880.943 6.973.771 7.156.955 7.198.812 7.220.586 7.337.231 7.532.217 7.832.047 7.776.989 7.883.450 7.993.629 8.348.695 8.499.156 8.463.367 8.191.510 8.816.597 8.888.621 9.161.192 9.149.287 9.408.903 9.426.422 9.439.007 9.530.821 9.653.288 9.576.073 9.552.127 9.841.419
CUADROS Y GRFICOS UTILIZADOS

Total PEA Total PEI Total Ns/Nr 4.176.765 4.262.950 4.196.737 4.276.282 4.267.335 4.396.902 4.456.093 4.436.273 4.362.602 4.447.488 4.343.019 4.505.485 4.455.318 4.607.039 4.422.950 4.760.051 4.906.644 4.513.702 4.774.150 4.838.645 4.944.132 5.075.146 5.064.036 5.163.611 5.225.717 5.140.964 5.196.622 5.373.750 5.475.896 5.218.459 19.302 15.176 32.345 11.711 2.012 0 0 0 0 0 0 0 0 0 868 597 1.116 5.708 10.333 13.037 9.954 10.996 9.982 6.895 8.703 12.348 8.400 6.039 10.037 6.504
POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA) Y POBLACIN ECONMICAMENTE INACTIVA (PEI) PARA LA POBLACIN DE 15 A 64 AOS TOTAL Y POR SEXO PERODO: 1988-2002 Total
5.154.047 5.295.723 5.417.692 5.334.803 5.381.942 5.509.811 5.600.197 5.600.365 5.595.075 5.733.535 5.816.003 5.884.349 5.946.452 6.066.422 6.132.209 6.415.570 6.494.158 6.140.865 6.606.900 6.674.751 6.789.704 6.812.801 6.950.677 6.968.800 7.014.618 7.021.770 7.129.754 7.158.026 7.189.800 7.181.411 Total Ocupados Desocupados Inactivos 4.009.739 4.098.691 4.125.313 4.068.424 4.040.286 4.243.344 4.243.603 4.305.915 4.295.636 4.383.014 4.371.409 4.411.506 4.408.924 4.404.622 4.215.557 4.414.581 4.397.320 4.203.368 4.606.683 4.765.027 4.854.998 4.872.084 4.832.882 4.849.813 4.766.627 4.858.419 4.789.079 4.606.081 4.386.278 4.659.422 234.953 239.835 364.663 312.495 380.621 270.454 303.491 251.375 290.411 317.498 414.252 388.886 464.368 530.228 813.153 776.878 829.933 783.181 752.229 635.501 681.974 632.985 759.722 722.583 817.935 753.563 935.013 1.063.463 1.277.023 1.007.746
Total Aglomerados Urbanos PEA Varones PEI
194
Fuente: Elaboracin propia del CEIL- PIETTE en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares(EPH) del INDEC.
909.355 12.092 8.834 957.197 927.716 15.938 5.935 953.884 988 961.035 27 996.013 229 1.053.103 0 1.043.075 0 1.009.028 536 1.033.023 0 1.030.342 0 1.083.957 0 1.073.160 74 1.131.572 427 1.103.499 446 1.224.111 661 1.266.905 1.154.316 3.603 1.247.988 6.617 1.274.223 8.061 1.252.732 6.228 1.307.732 4.678 1.358.073 4.694 1.396.404 4.603 1.430.056 5.944 1.409.788 7.409 1.405.662 5.451 1.488.482 3.648 1.526.499 4.348 1.514.243 4.618
Ns/Nr
5.724.247 5.822.417 5.942.180 5.822.422 5.859.164 6.044.046 6.054.708 6.056.494 6.104.758 6.246.170 6.359.063 6.398.125 6.392.316 6.534.246 6.639.436 6.843.637 6.875.853 6.564.347 6.983.847 7.052.515 7.315.620 7.411.632 7.522.262 7.621.233 7.650.106 7.650.015 7.720.156 7.791.797 7.838.223 7.878.467
Total
Ocupados Desocupados Inactivos 2.264.415 2.332.947 2.429.495 2.310.839 2.331.462 2.468.966 2.451.278 2.477.873 2.527.112 2.619.604 2.684.168 2.632.055 2.628.561 2.616.884 2.591.666 2.683.770 2.609.902 2.564.625 2.783.445 2.909.925 3.085.815 3.125.986 3.218.596 3.253.439 3.198.113 3.271.483 3.265.203 3.198.404 3.087.786 3.419.170 192.422 183.717 243.664 189.185 221.403 174.191 200.440 185.423 224.072 212.101 362.218 344.542 381.597 441.895 728.319 623.927 626.212 640.336 674.240 578.168 538.405 518.232 597.703 600.587 656.332 647.356 663.993 708.125 801.040 755.081
PEA
Mujeres
3.267.410 3.305.753 3.269.021 3.322.398 3.306.300 3.400.889 3.402.990 3.393.198 3.353.574 3.414.465 3.312.677 3.421.528 3.382.158 3.475.467 3.319.451 3.535.940 3.639.739 3.359.386 3.526.162 3.564.422 3.691.400 3.767.414 3.705.963 3.767.207 3.795.661 3.731.176 3.790.960 3.885.268 3.949.397 3.704.216
PEI
7.210 6.342 16.407 5.776 1.024 356 0 304 0 268 0 294 254 0 441 151 455 2.105 3.716 4.976 3.726 6.318 5.288 2.292 2.759 4.939 2.949 2.391 5.689 1.886
Ns/Nr
Cuadro 2:
Onda
I 88 II 88 I 89 II 89 I 90 II 90 I 91 II 91 I 92 II 92 I 93 II 93 I 94 II 94 I 95 II 95 I 96 II 96 I 97 II 97 I 98 II 98 I 99 II 99 I 00 II 00 I 01 II 01 I 02 II 02 I 03 II 03 I 04 II 04 I 05 II 05 I 06 II 06 I 07 II 07 I 08 II 08 I 09 II 09 I 10 II 10 I 11 II 11 I 12 II 12
TASAS DE ACTIVIDAD, EMPLEO, DESOCUPACIN Y OCUPACIN PARA LA POBLACIN DE 15 A 64 AOS TOTAL Y POR SEXO.
93,62% 93,82% 91,51% 92,71% 91,37% 93,79% 93,00% 93,95% 92,99% 92,97% 90,09% 90,57% 89,27% 87,84% 81,54% 83,52% 82,79% 82,62% 83,82% 86,35% 86,68% 87,42% 85,57% 85,96% 84,38% 85,30% 83,44% 81,50% 78,25% 82,09% 80,59% 80,14% 79,69% 79,23% 78,78% 78,33% 77,87% 77,42% 76,96% 76,51% 76,06% 75,60% 75,15% 74,70% 74,24% 73,79% 73,34% 72,88% 72,43% 71,97% TO 61,60% 61,66% 63,06% 61,67% 62,04% 61,94% 61,77% 61,94% 62,71% 62,87% 64,33% 63,32% 63,89% 63,44% 65,37% 64,10% 63,30% 64,47% 64,87% 64,75% 64,95% 64,32% 65,01% 64,61% 64,37% 64,96% 65,01% 64,05% 63,56% 65,35% 65,45% 65,56% 65,68% 65,80% 65,91% 66,03% 66,14% 66,26% 66,38% 66,49% 66,61% 66,73% 66,84% 66,96% 67,08% 67,19% 67,31% 67,42% 67,54% 67,66% TA
Total
Fuente: Elaboracin propia del CEIL- PIETTE en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC
57,68% 57,85% 57,70% 57,18% 56,68% 58,10% 57,44% 58,20% 58,31% 58,45% 57,95% 57,35% 57,04% 55,72% 53,30% 53,54% 52,41% 53,27% 54,38% 55,91% 56,30% 56,23% 55,63% 55,54% 54,31% 55,41% 54,24% 52,20% 49,73% 53,64% 52,86% 52,68% 52,50% 52,31% 52,13% 51,94% 51,76% 51,57% 51,39% 51,20% 51,02% 50,84% 50,65% 50,47% 50,28% 50,10% 49,91% 49,73% 49,54% 49,36%
TE
6,38% 6,18% 8,49% 7,29% 8,63% 6,21% 7,00% 6,05% 7,01% 7,03% 9,91% 9,43% 10,73% 12,16% 18,46% 16,48% 17,21% 17,38% 16,18% 13,65% 13,32% 12,58% 14,43% 14,04% 15,62% 14,70% 16,56% 18,50% 21,75% 17,91% 19,41% 19,86% 20,31% 20,77% 21,22% 21,67% 22,13% 22,58% 23,04% 23,49% 23,94% 24,40% 24,85% 25,30% 25,76% 26,21% 26,66% 27,12% 27,57% 28,03%
TD
94,46% 94,47% 91,88% 92,87% 91,39% 94,01% 93,33% 94,48% 93,67% 93,25% 91,34% 91,90% 90,47% 89,26% 83,83% 85,04% 84,12% 84,29% 85,96% 88,23% 87,68% 88,50% 86,42% 87,03% 85,35% 86,57% 83,67% 81,24% 77,45% 82,22% 81,48% 81,03% 80,58% 80,13% 79,68% 79,23% 78,78% 78,32% 77,87% 77,42% 76,97% 76,52% 76,07% 75,62% 75,16% 74,71% 74,26% 73,81% 73,36% 72,91%
TO
Total Aglomerados Urbanos

82,36% 81,93% 82,88% 82,12% 82,14% 81,92% 81,20% 81,37% 81,97% 81,98% 82,28% 81,58% 81,95% 81,35% 82,00% 80,92% 80,49% 81,20% 81,11% 80,91% 81,55% 80,80% 80,46% 79,96% 79,61% 79,92% 80,28% 79,21% 78,77% 78,91% 79,43% 79,32% 79,21% 79,10% 78,99% 78,88% 78,78% 78,67% 78,56% 78,45% 78,34% 78,23% 78,12% 78,02% 77,91% 77,80% 77,69% 77,58% 77,47% 77,37% TA
Varones
77,80% 77,40% 76,15% 76,26% 75,07% 77,01% 75,78% 76,89% 76,78% 76,45% 75,16% 74,97% 74,14% 72,61% 68,74% 68,81% 67,71% 68,45% 69,73% 71,39% 71,51% 71,51% 69,53% 69,59% 67,95% 69,19% 67,17% 64,35% 61,01% 64,88% 64,67% 64,21% 63,75% 63,29% 62,82% 62,36% 61,90% 61,44% 60,98% 60,52% 60,06% 59,60% 59,14% 58,68% 58,22% 57,76% 57,30% 56,84% 56,38% 55,92%
TE
5,54% 5,53% 8,12% 7,13% 8,61% 5,99% 6,67% 5,52% 6,33% 6,75% 8,66% 8,10% 9,53% 10,74% 16,17% 14,96% 15,88% 15,71% 14,04% 11,77% 12,32% 11,50% 13,58% 12,97% 14,65% 13,43% 16,33% 18,76% 22,55% 17,78% 18,52% 18,97% 19,42% 19,87% 20,32% 20,77% 21,22% 21,68% 22,13% 22,58% 23,03% 23,48% 23,93% 24,38% 24,84% 25,29% 25,74% 26,19% 26,64% 27,09%
TD
92,17% 92,70% 90,88% 92,43% 91,33% 93,41% 92,44% 93,04% 91,86% 92,51% 88,11% 88,42% 87,32% 85,55% 78,06% 81,14% 80,65% 80,02% 80,50% 83,42% 85,14% 85,78% 84,34% 84,42% 82,97% 83,48% 83,10% 81,87% 79,40% 81,91% 79,27% 78,82% 78,37% 77,92% 77,46% 77,01% 76,56% 76,11% 75,66% 75,20% 74,75% 74,30% 73,85% 73,39% 72,94% 72,49% 72,04% 71,59% 71,13% 70,68%
TO
42,92% 43,22% 44,99% 42,94% 43,57% 43,73% 43,80% 43,97% 45,07% 45,34% 47,91% 46,52% 47,09% 46,81% 50,00% 48,33% 47,06% 48,82% 49,51% 49,46% 49,54% 49,17% 50,73% 50,57% 50,38% 51,23% 50,90% 50,14% 49,61% 52,98% 52,45% 52,76% 53,08% 53,40% 53,71% 54,03% 54,35% 54,66% 54,98% 55,30% 55,61% 55,93% 56,24% 56,56% 56,88% 57,19% 57,51% 57,83% 58,14% 58,46%
TA
Mujeres
39,56% 40,07% 40,89% 39,69% 39,79% 40,85% 40,49% 40,91% 41,40% 41,94% 42,21% 41,14% 41,12% 40,05% 39,03% 39,22% 37,96% 39,07% 39,86% 41,26% 42,18% 42,18% 42,79% 42,69% 41,80% 42,76% 42,29% 41,05% 39,39% 43,40% 41,87% 41,94% 42,00% 42,06% 42,13% 42,19% 42,25% 42,31% 42,38% 42,44% 42,50% 42,56% 42,63% 42,69% 42,75% 42,82% 42,88% 42,94% 43,00% 43,07%
TE
7,83% 7,30% 9,12% 7,57% 8,67% 6,59% 7,56% 6,96% 8,14% 7,49% 11,89% 11,58% 12,68% 14,45% 21,94% 18,86% 19,35% 19,98% 19,50% 16,58% 14,86% 14,22% 15,66% 15,58% 17,03% 16,52% 16,90% 18,13% 20,60% 18,09% 20,73% 21,18% 21,63% 22,08% 22,54% 22,99% 23,44% 23,89% 24,34% 24,80% 25,25% 25,70% 26,15% 26,61% 27,06% 27,51% 27,96% 28,41% 28,87% 29,32%
TD
195
Grfico1:
70,00 % 65,00 % 60,00 % 55,00 % 50,00 % 45,00 % 40,00 %
TASAS DE ACTIVIDAD Y EMPLEO PARA LA POBLACIN TOTAL DE 15 A 64 AOS (TOTAL AGLOMERADOS URBANOS)
Fuente: Cuadro 2 - Elaboracin del CEIL- PIETTE en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares(EPH) del INDEC. TASAS DE OCUPACIN Y DESOCUPACIN PARA LA POBLACIN TOTAL DE 15 A 64 AOS (TOTAL AGLOMERADOS URBANOS) 120,00 % 100,00 % 80,00 % 60,00 % 40,00 % 20,00 % 0,00 %
Tasa de actividad Tasa de empleo Logartmica (Tasa de actividad)
Grfico 2:
Onda
Logartmica (Tasa de empleo)
196
Fuente: Cuadro 2- Elaboracin propia del CEIL- PIETTE en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares(EPH) del INDEC.
Tasa de ocupacin Tasa de desocupacin Logartmica (Tasa de desocupacin)
I1 2
I1
I1 0
I0
I0 8
I0 7
I0 6
I0
I0 4
I0 3
I0
I0
I0
I9
I9
I9 7
I9
I9
I9
I9
I9
I9
I9
I8
I8
Poblacin de 15 a 64 aos
I1 2
Onda
I1
I1 0
I0 9
I0
I0 7
I0 6
I0
I0
I0
I0
I0 1
I0
I9 9
I9 8
I9 6
I9 5
I9 4
I9 3
I9 2
I9 1
I8 9
I8 8
I9
I9
Logartmica (Tasa de ocupacin)
Grfico 3:
90,00 % 85,00 % 45,00 % 80,00 % 75,00 % 70,00 % 65,00 % 60,00 % 55,00 % 50,00 %
TASAS DE ACTIVIDAD Y EMPLEO PARA LA POBLACIN DE 15 A 64 AOS-VARONES (TOTAL AGLOMERADOS URBANOS)
Fuente: Cuadro 2- Elaboracin propia del CEIL- PIETTE en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares(EPH) del INDEC. TASAS DE OCUPACIN Y DESOCUPACIN PARA LA POBLACIN DE 15 A 64 AOS-VARONES (TOTAL AGLOMERADOS URBANOS) 120,00 % 100,00 % 80,00 % 60,00 % 40,00 % 20,00 % 0,00 %
Grfico 4:
Onda
I1 2
Onda
Logartmica (Tasa de ocupacin)
I1 1
I1 0
I0 9
I0
I0 7
I0 6
I0
I0 4
I0
I0
I0
I0
I9
I9 8
I9
I9 6
I9 5
I9 4
I9 3
I9 2
I9 1
I8 9
I8 8
I9
Tasa de ocupacin Tasa de desocupacin
Logartmica (Tasa de desocupacin)
197
I1
I1
I1
I0 9
I0 8
I0
I0
I0
I0 4
I0 3
I0
I0
I0
I9
I9 8
I9 6
I9 5
I9 3
I9 2
I9
I9
I9
I9
I8
I8
Grfico 5:
50,00 % 45,00 % 40,00 % 35,00 % 60,00 % 55,00 % 30,00 %
TASAS DE ACTIVIDAD Y EMPLEO PARA LA POBLACIN DE 15 A 64 AOS-MUJERES (TOTAL AGLOMERADOS URBANOS)
Fuente: Cuadro 2- Elaboracin propia del CEIL- PIETTE en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares(EPH) del INDEC. TASAS DE OCUPACIN Y DESOCUPACIN PARA LA POBLACIN DE 15 A 64 AOS-MUJERES (TOTAL AGLOMERADOS URBANOS) 120,00 % 100,00 % 80,00 % 60,00 % 40,00 % 20,00 % 0,00 %
Grfico 6:
Onda
198
Tasa de ocupacin Tasa de desocupacin Logartmica (Tasa de ocupacin)
I1
I1
I1
I0 9
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I9
I9 8
I9 7
I9 6
I9 5
I9 3
I9 2
I9
I9
I9
I8
I8
I1
Onda
I1 1
I1
I0 9
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I0
I9 9
I9 6
I9 5
I9 3
I9 2
I8 9
I9
I9
I9
I9
I9
I8
2
Logartmica (Tasa de desocupacin)
Anexo IV. ASISTENTES AL TALLER
Mario Albornoz (Coordinador) Guillermo Anll (CEPAL) Jorge Aquino (Estudio de Diego y Asociados) Armando Bertranou (Director FONCyT) Jorge Callejo (SECyT) Jorge Justo Cardelli (CTA Central de Trabajadores de Argentinos) Ricardo Carri (SECyT) Antonio Cascardo (INTA) Alberto Cassano (asesor SECyT)) Horacio Guillermo Corbiere (Ministerio de Planificacin Federal) Rosala Corts (FLACSO) Tulio A. del Bono (Secretario de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva) Mara Guillermina DOnofrio (SECyT) Jorge Fontanals (Director Nacional de Planificacin y Evaluacin de la SECYT) Luis Forcinitti (SECYT) Nstor Gustavo Gaggioli (ATE-CONICET-CNEA) Eduardo Galli (Secretara de Poltica Econmica) Alejandro Gay (Instituto Economa y Finanzas) Carlos Girotti (ATE - CONICET) Carlos Gonzlez Guerrico (Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales,CARI) Rebeca Guber (Centro REDES) Martn Isturiz (CONICET) Bernardo Lischinsky (Ministerio de Economa y Produccin) Fernando Lizazo (Consultor) Arturo Lpez Dvalos (Secretara de Polticas Universitarias) Lucas Luchilo (Centro REDES) Manuel Mar (SECYT) Adriana Marshall (CONICET) Angel Monti (Consultor) Hctor Patio (Programas y Proyectos Especiales SECYT) Ana Teresa Pereyra (SECyT) Jorge Plano (SECyT) Jos Pizarro (INTA) Ernesto Quiles (Programas y Proyectos Especiales SECYT) Toms Raffo (CTA) Diego Ratto (Centro REDES) Alicia Recalde (Directora de Planes y Programas, SECYT) Emilia Roca (Ministerio de Trabajo) Juan Jos Sallaver (Instituto Nacional del Agua) Agustn Salvia (UBA-CONICET) Diego Scotti (CITEFA) Francisco Sercovich (UNIDO) Mario R. Sosa (Subsecretara de Industria) Juan Manuel Sueiro (ATE - CONICET) Adolfo Torres (CONEAU) Leonardo Vaccarezza (UNQ) Hugo Yanzn (Programas y Proyectos Especiales SECYT)
199
200
Captulo 6
202 Presentacin 203 Introduccin 206 1 - El tamao de la poblacin 209 2 - Los niveles de salud y mortalidad 212 3 - La organizacin familiar y la natalidad 217 4 - El envejecimiento demogrfico
Indice
Susana Torrado
219 5 - La poblacin econmicamente activa (PEA) 220 6 - La distribucin espacial y la urbanizacin 223 7 - Proyecciones sectoriales 223 8 - Reflexin final 223 9 - Intervenciones y reflexiones que surgen de la exposicin
225 Bibliografa
226 Anexo I Metodologa usada en las proyecciones 228 Anexo II Asistentes al taller
229 Apndice El sistema nacional y las demandas sociales

201
PRESENTACIN
Este documento comprende la presentacin sobre Argentina: Escenarios demogrficos hacia 2025 realizada por la Dra. Susana Torrado en el marco de la eleboracin de un Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El texto fue editado y corregido por el Prof. Lucas Luchilo.
El taller se desarroll en la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, el da 17 de febrero de 2004, con el objeto de recabar insumos tcnicos para la elaboracin del Plan Estratgico. La reunin estuvo moderada por el Coordinador del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Mario Albornoz, y cont con la participacin de expertos y funcionarios vinculados con la problemtica referida. El listado de los participantes se acompaa como Anexo II.
202
Pocas asociaciones tan fuertes como las que pueden establecerse entre la dinmica demogrfica de un pas y sus niveles de bienestar. En Amrica latina, a partir de la dcada de 1960, se afirm la tesis de que los fenmenos demogrficos constituyen un aspecto crucial cuando se trata de dibujar el futuro de cualquier sociedad. Los gobiernos trataron entonces de incorporar esta perspectiva en el diseo de las polticas pblicas. En la Argentina, sin embargo, ese debate tuvo mucha menor trascendencia, debido, quiz, a dos razones. Segundo, por las ideas prevalecientes desde antao respecto a las metas poblacionales. La expresin gobernar es poblar -que desde el siglo XIX domina el pensamiento de nuestras elites- tiene el mrito cierto de postular que la dinmica demogrfica es inherente al desarrollo de polticas pblicas. Pero ha tenido un efecto indeseado: el de reducir el concepto de poblaVISIONES Y ESCENARIOS
Primero, por las especiales urgencias de nuestra coyuntura poltica en las ltimas dcadas. Un rasgo caracterstico de los hechos demogrficos, en efecto, es que se manifiestan lentamente y sin ninguna espectacularidad. Por ello mismo, no es fcil visualizarlos con la misma urgencia que otros fenmenos de repercusin ms inmediata y visible sobre el bienestar. El caso es que, a pesar de su indudable importancia en el orden social, las tendencias demogrficas argentinas del ltimo medio siglo nunca se debatieron polticamente; las plataformas partidarias no contienen propuestas sobre el particular; la accin de los gobiernos, cuando existi, fue errtica y basada en intereses sectoriales (geomilitares, religiosos, etc.).
INTRODUCCIN
Argentina: Escenarios demogrficos hacia el 2025

(Con un apndice sobre el Sistema Estadstico Nacional)
203
cin al de inmigracin europea, con la consiguiente despreocupacin por el resto de las dimensiones poblacionales. En este trabajo, trataremos de mostrar qu porvenir demogrfico nos espera en el corto plazo (unos 20 aos) y cul sera su eventual repercusin en el bienestar social.
DINAMICA DEMOGRFICA Y FENOMENOS DE POBLACIN Qu significan estos trminos?
Tales hechos y fenmenos son DIFERENCIALES segn estratos sociales y regiones geogrficas. Es decir, que para tener un buen diagnstico, hay que descomponer los indicadores de la dinmica demogrfica en sus diversos componentes sociales y regionales.
A continuacin presentamos el trmino dinmica demogrfica en forma de diagrama, mostrando sus diversos componentes. Como se aprecia, consideramos que los comportamientos demogrficos de los individuos y las familias son diferentes segn los estratos sociales y regionales, lo que equivale a decir que varan segn los niveles de bienestar. Por lo tanto, los indicadores nacionales (que son un promedio de esas diferencias) llevan implcito el grado de equidad social existente en el momento de su clculo. Cuando proyectamos la poblacin, trabajamos con la hiptesis de que, en el futuro, habr un cierto nivel de equidad. Saber cul ser el verdadero enriquecera mucho nuestro pronstico pero, lamentablemente, lo desconocemos. Es imposible cuantificar los cambios futuros en la distribucin del bienestar porque dependen de coyunturas sociales y polticas tambin impredecibles. Sin embargo, podemos tratar de incorporar estos temas a nuestro razonamiento, recordando brevemente algunos aspectos de la evolucin social de la Argentina en las tres ltimas dcadas.
DINAMICA DEMOGRAFICA Resume todos los hechos relacionados con: - el TAMAO de la poblacin -su COMPOSICIN por sexo, edad, estado conyugal, etc., -su DISTRIBUCIN espacial Estos hechos dependen del nivel y fluctuaciones de los siguientes FENMENOS DE POBLACIN: - Nupcialidad - Fecundidad - Mortalidad - Migraciones internas
204
Es por dems conocido que las polticas de ajuste implementadas a partir de 1976 indujeron efectos indeseables, tanto sobre la estructura de clases sociales como sobre sus niveles de bienestar (Torrado 1994 y 2003).
Ahora bien, para explorar el futuro necesitamos analizar el comportamiento pasado de los componentes de la dinmica demogrfica. Por esta razn, aunque nuestro ejercicio prospectivo abarca el lapso 1990-2025, contiene tambin, implcitamente, dadas las hiptesis de proyeccin, informacin correspondiente a la dcada de 1980 (Ver Anexo I).
En materia laboral, la evolucin se tradujo en severos niveles de desempleo y subempleo y en una extrema fragmentacin de la estructura productiva, sin antecedentes en nuestra historia contempornea. La situacin econmica perjudic comparativamente ms a los sectores bajos y medios, los que sufrieron un mayor deterioro de sus remuneraciones reales y perdieron posiciones relativas en la distribucin del ingreso, profundizando la desigualdad social. Para el ao 2002, se haban agudizado algunos rasgos ya evidentes tres lustros atrs: cay el volumen de la clase media y continu su desalarizacin; se redujo la clase obrera estable y se acentu su desalarizacin; aument el estrato marginal (no asalariado) en trminos absolutos y relativos. Por otra parte, los altos flujos de movilidad social ascendente que caracterizaron a la sociedad argentina desde fines del siglo XIX, no slo desaparecieron sino que invirtieron su signo: hubo ahora descensos masivos de poblacin en la escala social, tanto desde el punto de vista de la situacin ocupacional como del nivel de ingresos. La contracara de estos hechos fue un aumento sin precedentes de la incidencia, la intensidad y la heterogeneidad de la pobreza. A fines de 2003 se constata lo siguiente: el nivel de incidencia (mayor del 50%) es 7 veces superior al que tena la Argentina en 1974; el universo de los pobres es ms heterogneo porque las carencias inciden ahora sobre un espectro ms amplio de estratos sociales; el grupo de pobreza extrema (indigentes) agrav notoriamente la intensidad de su infraconsumo. Este contexto de empobrecimiento absoluto (cada por debajo de la lnea de pobreza) afecta ahora no slo a los sectores obreros estables y a los marginales, sino tambin a las capas medias que hasta hace poco experimentaban slo empobrecimiento relativo (deterioro de sus niveles de vida sin caer por debajo de la lnea de pobreza). En el momento de escribir estas lneas, no hay indicios certeros de que este panorama ensombrecedor se modifique sustancialmente en el corto plazo.
205
1.
En nuestro lapso de observacin, el panorama demogrfico de la Argentina experimentar cambios significativos. Por ejemplo, su volumen pasar de 33 millones de habitantes en 1990 a 47 millones en 2025. Este incremento, sin embargo, no modificar el insignificante peso relativo de nuestro pas respecto a la poblacin mundial (0,6% en el 2025). Los Cuadros 1, 2 y 3 proporcionan las cifras absolutas y relativas a la poblacin por quinquenios, entre esas dos fechas. En estas proyecciones, se supone que el crecimiento futuro debido a las migraciones internacionales ser muy escaso hasta el 2015 y nulo a partir de entonces (lo cual, dada la enorme incertidumbre respecto a esos flujos, es una hiptesis prudente, aunque no sea a priori totalmente verosmil).
Fuente: INDEC, SAD5 (pg. 29)
206
Esos volmenes resultan de un ritmo de crecimiento total que, a pesar de su antigua o secular lentitud por comparacin al resto de Amrica latina, seguir reducindose en el futuro. Y ello como saldo neto de la evolucin de sus diferentes componentes.
Cuadro 1
Por lo tanto, lo que cuenta son las tendencias de la natalidad y la mortalidad, cuya diferencia representa la tasa de crecimiento vegetativo o natural. Esta ltima continuar su cada secular, hasta acercarse al exiguo valor de 7 por mil anual, en la tercera dcada del siglo XXI.
POBLACIN POR SEXO, TOTAL DEL PAS, 1990-2025 (MILES)
EL TAMAO DE LA POBLACIN
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025
Aos
Poblacin total
32.527 34.769 37.032 39.302 41.474 43.498 45.347 47.160
15.969 17.056 18.164 19.281 20.355 21.358 22.271 23.165
Varones
16.559 17.713 18.868 20.021 21.119 22.140 23.076 23.996
Mujeres
Cuadro 2
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 0- 4 10-14 5- 9 Edad 5- 9 0- 4
POBLACIN POR SEXO Y GRUPOS QUINQUENALES DE EDAD. TOTAL DEL PAS, 1990-2025 (MILES)
75-79 1990 3.280 577 809 449 3.338 3.342 2.803 2.468 2.337 2.210 2.097 1.883 1.660 1.498 1.406 1.297 1.072 1995 3.350 2.815 2.471 2.331 2.198 2.076 1.851 1.613 1.431 1.314 1.174 921 637 539 3.340 3.285 3.423 3.297 3.361 2.818 2.466 2.319 2.178 2.043 1.803 1.546 1.344 1.197 737 639 1.019 3.422 3.344 3.499 2000 AMBOS SEXOS VARONES 255 963 827 682 553 445 328 3.427 829 769 3.570 3.357 3.310 3.362 2.812 2.454 2.299 2.146 1.994 1.734 1.458 1.233 1.050 3.498 1.816 2005 1.090 865 914 3.567 3.500 3.581 3.433 3.363 3.307 3.352 2.797 2.433 2.267 2.097 1.922 1.641 1.345 2010 3.501 3.432 3.356 3.294 3.333 2.773 2.400 2.217 2.026 1.825 1.521 908 1.197 3.575 3.566 3.534 2015 2020 1.006 1.362 3.526 3.571 3.468 3.561 3.492 3.420 3.341 3.275 3.304 2.736 2.350 2.146 1.930 1.698
Fuente: INDEC: SAD5 (pg. 32)

80 y ms 75-79 70-74 289 348 466
80 y ms 45-49 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 50-54 65-69 60-64 55-59 10-14 0- 4 5- 9
80 y ms 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 10-14
1.649
1.615
1.388 1.225 1.169 1.126 1.064
1.644
1.689 160 928 819 729 673 608 483 344 229
1.666
1.416 1.084 1.032 956
1.243 1.168
1.699
841
769
589
689
733
1.683 945 355 387 826 529 646 703 747
1.740 184 906 787 684 611 528 392 250
1.057
1.618
1.643
1.667
1.696
1.657 1.396 1.228 1.168 1.122
1.693 1.163 1.076
1.419 1.242 1.019
1.683 426 446 586 662 719 805
1.626 1.665 1.400 1.228 1.165
1.720
1.779 213 997 874 742 625 535 434 291
1.046
1.115
1.647
1.698
1.738
1.671 1.237 1.154
1.696 1.418 1.063
929
MUJERES
1.754
1.105
1.158
1.687
1.030
1.721
1.655 1.634 1.669 1.400 1.225
1.703 1.675 1.694 1.412 1.229 1.141 1.041
1.740
1.777
513
501
605
680
776
907
1.148 610 523 625 737 877
1.218
1.723
1.089
1.754
1.692 1.660 1.636 1.666 1.395
1.007
1.759
1.777 304 915 764 607 465 342
1.813
1.742 1.685 1.402
1.703 1.671 1.215 1.119 1.008
1.821
1.040
1.754
1.132
1.757
1.724 1.693 1.658 1.632 1.660
1.066
1.736
1.798 960 849 685 515 362 345
1.812
1.818
1.777 1.662 1.673
1.739 1.697 1.386 1.193 1.085
1.809 1.771 1.731 1.688 1.650 1.654 1.362 1.159
1.207
1.387
1.036
1.158
2025
1.765
1.816
1.794
694
546
681
836
976
1.732 1.191
1.035
1.752 1.721 1.689 1.654 1.625
1.110
1.703
1.375
1.650
1.756
385
895 765 586 406
1.792
1.761
1.812 1.803 1.763 1.722 1.676 1.633 1.626 1.325
1.109
1.796
3.523
3.528
3.566 3.552 3.481 3.406 3.323 3.249 3.263 2.683 2.279 2.049 1.803 970 811 660 467
1.156 440
1.308
1.530
3.461
773
600
776
933
1.731
1.358
1.700
1.754 1.750 1.718 1.684 1.647 1.080
1.170
1.732
1.637
1.616
868
689
870
992
207
Cuadro 3
Total 0-4 5-14 15-19 20-24 25-49 50-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80 y ms
Edad
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA POBLACIN POR SEXO Y GRUPOS DE EDAD ESCOGIDOS
208
Fuente: INDEC: SAD5 (pg. 35)
Total 0-4 5-14 15-19 20-24 25-49 50-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80 y ms
1990
Total 0-4 5-14 15-19 20-24 25-49 50-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80 y ms
100,0 9,9 19,7 8,4 7,4 31,1 9,1 4,2 3,6 2,8 2,1 1,8
100,0 10,3 20,4 8,6 7,6 31,3 8,9 4,0 3,3 2,5 1,8 1,4
100,0 10,6 21 8,9 7,8 31,5 8,8 3,8 3 2,2 1,4 1
100,0 10,2 19,7 9,9 8,3 31,7 8,6 3,6 3,1 2,3 1,5 1,1
100,0 9,5 18,4 9,4 7,9 31,2 8,9 4,0 3,7 3,0 2,2 2,0
100,0 9,9 19,1 9,6 8,1 31,4 8,8 3,8 3,4 2,7 1,8 1,6
1995
100,0 9,8 18,9 9,2 9,3 32,3 8,9 3,4 3 2,4 1,6 1,2 100,0 9,1 17,7 8,6 8,8 31,6 9,2 3,8 3,5 3,1 2,4 2,3
100,0 9,5 18,3 8,9 9,1 31,9 9,1 3,6 3,2 2,8 2,0 1,7
2000
AMBOS SEXOS VARONES
MUJERES
100,0 9,1 17,6 8,5 8,4 33,3 9,5 3,7 3,1 2,7 2,1 2,0
100,0 8,8 17,0 8,3 8,2 32,8 9,7 3,9 3,4 3,0 2,5 2,6
100,0 9,4 18,2 8,8 8,7 33,8 9,3 3,5 2,9 2,3 1,7 1,3
2005
2010
100,0 8,3 16,5 8,0 7,9 33,4 9,9 4,2 3,5 3,0 2,5 2,9
100,0 8,6 17,0 8,3 8,1 34,1 9,7 4,0 3,2 2,6 2,1 2,2
100,0 9,0 17,6 8,6 8,4 34,9 9,4 3,8 3,0 2,3 1,7 1,5
100,0 8,4 17,0 8,3 8,1 35,6 9,6 4,0 3,2 2,4 1,7 1,6
100,0 7,8 15,9 7,8 7,7 34,1 9,9 4,4 3,8 3,1 2,5 3,1
100,0 8,1 16,4 8,1 7,9 34,9 9,8 4,2 3,5 2,8 2,1 2,4
2015
100,0 7,9 16,2 8,1 8,0 36,3 9,9 4,0 3,4 2,6 1,8 1,7
2020
100,0 7,4 15,1 7,6 7,5 34,6 10,0 4,5 4,0 3,4 2,6 3,4
100,0 7,7 15,7 7,9 7,7 35,5 9,9 4,3 3,8 3,0 2,2 2,6
100,0 7,2 14,3 7,3 7,3 34,6 10,5 4,5 4,1 3,6 2,9 3,6
100,0 7,5 14,8 7,6 7,5 35,5 10,5 4,4 3,8 3,2 2,5 2,8 100,0 7,8 15,3 7,8 7,8 36,3 10,5 4,2 3,5 2,9 2,0 1,9
2025
2.
La tendencia del crecimiento vegetativo tambin es el saldo neto de distintos fenmenos. Por un lado, la tasa bruta de mortalidad (muertes por 1.000 habitantes) continuar decreciendo cada vez con ms lentitud hasta la dcada del 2020, para revertir ese comportamiento secular a partir de entonces. Por otro lado, la tasa bruta de natalidad (nacimientos por 1.000 habitantes) descender ininterrumpidamente hasta el 2025. En el Cuadro 5 puede apreciarse que el cambio de tendencia (hacia el aumento, cerca del 2020) de la tasa de mortalidad, se produce en un contexto en el que hay una mejora constante en los niveles de salud: la esperanza de vida (promedio de ambos sexos) pasa de 72 a 78 aos entre 1990 y 2025, con clara ventaja para las mujeres.
Ahora bien, la evolucin de estos dos ltimos indicadores expresa el cambio en dos dimensiones bsicas del comportamiento individual y social: por un lado, el progreso en los niveles de salud; por otro, la modificacin en los patrones de organizacin familiar, respectivamente. El mejor indicador de la evolucin de los niveles de salud en una poblacin es la esperanza de vida al nacer (o esperanza de vida, a secas). O sea, una estimacin del promedio de aos que alcanzara a vivir un recin nacido, si se mantuvieran las condiciones mdicas y sanitarias prevalecientes en el ao de su nacimiento, que es el de su generacin. LOS NIVELES DE SALUD Y MORTALIDAD
Cuadro 4
INDICADORES DE CRECIMIENTO. TOTAL DEL PAS, 1990-2029
Quinquenio
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2019 2020-2024 2025-2029
Tasas anuales medias (por mil) Crecimiento Natalidad Mortalidad natural
12,6 11,9 11,3 10,4 9,3 8,3 7,8 7,2
20,8 19,9 19,1 18,0 16,9 15,9 15,5 15,1
8,2 8,0 7,8 7,7 7,6 7,5 7,6 7,8
Migracin
0,7 0,7 0,6 0,4 0,2 ... ... ...
209
210
AUMENTO DE LA ESPERANZA DE VIDA EN EDADES ESCOGIDAS ENTRE 1990 Y 2029. TOTAL DEL PAS (BASE 100= QUINQUENIO 1990-1994) Fuente: INDEC: SAD5
Cuadro 6
Esta aparente paradoja se explica por un hecho que analizaremos ms adelante: la cada de la natalidad provoca envejecimiento demogrfico, o sea, un aumento progresivo del porcentaje de personas mayores en la poblacin total. A su vez, el mayor peso de poblacin de edad avanzada determina que, a pesar de la mejora en las condiciones de salud, se produzca un mayor nmero de muertes anuales y, por ende, un mayor valor de la tasa bruta de mortalidad. Por otra parte, en el anlisis de las tendencias futuras de la mortalidad, tiene gran trascendencia el cambio que se verificar en las ganancias de plusvida en las distintas edades
Quinquenios
En el proceso de modernizacin social, en una primera etapa, el progreso de las condiciones mdico-sanitarias permite la erradicacin de las enfermedades infecciosas y parasitarias llamadas exgenas (diarreas, clera, tuberculosis, etc.) que afectan por igual a toda la poblacin: nios, adultos y ancianos. Este tipo de mejora beneficia con mayor plusvida a todas las edades, lo que se traduce en un aumento de la esperanza de vida al nacer. Dicho de otro modo, durante esta pri-
1990-1994 2025-2029 N Indice
Cuadro 5
ESPERANZA DE VIDA AL NACER POR SEXO. TOTAL DEL PAS, 1990-2029
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2019 2020-2024 2025-2029
Quinquenio
Esperanza de vida al nacer (en aos) Ambos Varones Mujeres sexos
Esperanza de vida en la Poblacin masculina en la edad Poblacin femenina en la edad 0 aos 65 aos 80 aos 0 aos 65 aos 80 aos
68,6 74,7 108,9
13,5 16,4 121,5
72,1 73,1 74,1 75,1 75,9 76,7 77,5 78,2
5,6 7,5 134,6
68,6 69,7 70,6 71,6 72,4 73,3 74,0 74,7
75,7 81,8 108,1
75,7 76,8 77,7 78,7 79,5 80,4 81,1 81,8
Diferencia
17,2 20,8 120,9
7,1 7,1 7,1 7,1 7,1 7,1 7,1 7,1
7,2 9,6 133,3
mera etapa, los avances sanitarios permiten que un mayor nmero de los integrantes de una generacin llegue con vida a los 65 aos. En segundo lugar, como ya mencionamos, dado que las proyecciones demogrficas trabajan sobre promedios nacionales, adoptan implcitamente la hiptesis de que la desigualdad existente en el momento de la proyeccin es inmutable, lo que aqu equivaldra a suponer que existen tendencias de evolucin especficas y simtricas en todos los estratos sociales y regionales. Desde luego, este supuesto no es verdadero ya que siempre ha existido desigualdad social ante la muerte. En nuestro pas, por ejemplo, en 1999, la tasa de mortalidad infantil era de 10,7 por mil en la Ciudad de Buenos Aires y de 29 por mil en el Chaco. Por otra parte, hemos estimado que, si pudiera calcularse la esperanza de vida de la clase alta de la Ciudad de Buenos Aires y de la clase baja de una provincia como el Chaco, la diferencia sera de unos 15 aos en favor de la primera.
Despus, cuando esas causas de muerte son numricamente insignificantes, las ganancias de plusvida se logran mediante la disminucin o retraso de muertes debidas a las enfermedades endgenas o degenerativas del organismo (cncer, cardiopatas, etc.), las que afectan principalmente a los ancianos. En esta segunda etapa, esa disminucin supone prolongar la vida de aquellos que ya sobrevivieron hasta cierta edad y se manifiesta, por ejemplo, en un aumento de la esperanza de vida a los 65 aos. Lo que ahora aumenta es la longevidad, o sea la duracin mxima de la vida que pueden alcanzar en promedio los seres humanos. En el Cuadro 6 puede apreciarse cunto ms favorecern a los grandes ancianos las ganancias de plusvida entre 1990 y 2025. Este fenmeno tendr un efecto decisivo en el proceso de envejecimiento demogrfico. No obstante, estas afirmaciones deben ser acotadas desde un doble punto de vista. En primer lugar, universalmente, hasta no hace mucho, proyectar los niveles de mortalidad era relativamente simple: se postulaba el aumento regular y constante de la duracin media de la vida hasta un lmite biolgico mximo que, en el actual estado del conocimiento mdico, se estimaba aproximadamente en 88 aos para las mujeres y 83 aos para los hombres. En la actualidad, la reaparicin de enfermedades infecciosas que se crean definitivamente erradicadas, la epidemia de SIDA, la degradacin del medio ambiente en algunas regiones, la desorganizacin de los sistemas pblicos de salud como consecuencia de los modelos de ajuste, en fin, el constatar que en algunos lugares la mortalidad cambi su tendencia histrica a la baja y comenz a aumentar, han restado credibilidad a la hiptesis de una baja regular de la mortalidad.
Por lo tanto, las tendencias futuras de la mortalidad no sern indiferentes al mayor o menor grado de equidad social que exista en la Argentina en las prximas dcadas. Cabe destacar que los estratos tambin difieren respecto a su fecundidad: la tasa global de fecundidad (promedio de hijos nacidos vivos por mujer a los 50 aos) en el quinquenio 2000-2004, era de 1, 47 en la Ciudad de Buenos Aires y de 3,34 en Misiones (Cuadro 7).
211
212
3.
En cualquier caso, la ganancia de plusvida a edades avanzadas implica generalmente que se prolonga la vida en condiciones de salud precarias, o sea, que se logra ms cantidad de vida pero de menor calidad. Esta circunstancia agudizar una disyuntiva que ya deben plantearse los gobernantes al asignar el gasto pblico en salud. O bien se invierte en tecnologas altamente sofisticadas tendientes a aumentar la longevidad mediante el retraso de la muerte por enfermedades degenerativas (lo que, por definicin, favorecera preferentemente a los estratos sociales ms pudientes, cuyos miembros llegan habitualmente a edades avanzadas). O bien se privilegia la inversin en recursos que erradiquen las enfermedades infecciosas y parasitarias (lo que favorecera en mayor medida a los estratos bajos, en los que se concentra este tipo de dolencias). Una eleccin que, como se advierte, depender del mayor o menor grado de equidad con que se encaren las polticas pblicas
Cuadro 7
INDICADORES DE FECUNDIDAD. TOTAL DEL PAS, 1990-2029.
Quinquenio
Vimos ya la constante cada de la natalidad que tendr lugar hasta 2025. Hay que explicar ahora que el nivel de este indicador depende directamente de los comportamientos individuales relativos a la organizacin o composicin de la familia. A su vez, para analizar esta ltima cuestin, hay que estudiar la marcha de los dos fenmenos de los cuales depende: por un lado, la nupcialidad, o sea la dinmica de formacin y disolucin de las uniones en las que tiene lugar la procreacin; por otro, el comportamiento reproductivo o fecundidad que determina el nmero e intervalo de los nacimientos dentro o fuera de las uniones. Ahora bien, el mtodo de proyeccin de la natalidad del Cuadro 04 se bas en una nica hiptesis: la reduccin gradual del promedio de hijos por mujer al trmino del perodo frtil, hasta alcanzar el valor de 2,1 hijos en 2015 y aos posteriores. Ntese que 2 hijos por mujer es el mnimo indispensable para asegurar el nivel de reemplazo entre una generacin y la siguiente, lo que
LA ORGANIZACIN FAMILIAR Y LA NATALIDAD
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2019 2020-2024 2025-2029
Tasa Global de Fecundidad (TGF) (a)
2,8 2,6 2,4 2,3 2,2 2,1 2,1 2,1
Edad media de la fecundidad (en aos)
27,6 27,5 27,4 27,4 27,3 27,3 27,3 27,3
significa que, por debajo de ese valor, en el largo plazo, la poblacin comenzara a disminuir en trminos absolutos. Podemos decir ahora que ese mtodo es excesivamente simple y que su empleo se explica por las graves falencias de estadsticas idneas (ver Apndice). Sin embargo, podemos sintetizar lo que conocemos sobre estas temticas (Torrado, 2003, passim). En los ltimos 30 aos, la organizacin familiar de nuestro pas (semejante a lo acontecido en Europa occidental desde la dcada de 1960) ha sufrido cambios insospechados. Este fenmeno -metaforizado como "desacralizacin del matrimonio y de la procreacin"- tiene mltiples manifestaciones. En segundo trmino, respecto a la fecundidad, se achica drsticamente el tamao medio de las familias (legales o consensuales) como resultado de varios factores: virtual desaparicin de los nacimientos no deseados; aumento del nmero de parejas que no desean tener hijos; disminucin del nmero de hijos deseados por las parejas que s quieren descendencia; postergacin de los nacimientos en funcin de la realizacin personal de los cnyuges; etc. De tal forma, que el nivel de procreacin actual est muy cercana (TGF de 2,45 en 2001) al nivel de reemplazo generacional.
En primer trmino, respecto a la nupcialidad, se modifica en forma radical el proceso de formacin y disolucin de uniones. As, por un lado, disminuyen sin pausa los matrimonios de solteros (primeras nupcias registradas), como consecuencia del notable incremento de las uniones consensuales en detrimento de las legales, y de la ms tarda edad al casamiento, sobre todo de las mujeres. Por ejemplo, el porcentaje de mujeres en unin consensual respecto al total de mujeres en pareja era 7,3% en 1960, 18% en 1991 y 27,3% en 2001. La cohabitacin, como mecanismo de ingreso en unin, comenz siendo "de prueba" (parejas que conviven un cierto tiempo para decidir luego si legalizan su situacin), pero poco a poco est extendindose como eleccin de vida perdurable. Por otro lado, tienden a aumentar los divorcios (ruptura de uniones registradas) por un doble efecto: el mayor nmero de parejas legales que disuelven su matrimonio; la mayor precocidad de las rupturas. Y ello, a pesar de que los divorcios experimentan una tendencia relativa a la baja debida a la disminucin de los matrimonios registrados y a que la mayora de los divorciados que reinciden en unin elige la va de la consensualidad. Estos nuevos comportamientos, acompaados por la prolongacin incesante de la esperanza de vida, tienen efectos trascendentes. Por un lado, cambia la composicin de los hogares (distribucin de la poblacin segn el tipo de familia en el que reside); por otro, se modifican las trayectorias de vida individuales.
En la composicin familiar, los principales cambios son los siguientes: a) aumento del porcentaje de hogares unipersonales; b) incremento de los hogares no-familiares compuestos por amigos y/o parientes lejanos; c) disminucin correlativa de la proporcin de hogares multipersonales familiares, sobre todo los de tamao numeroso; d) aumento notable del porcentaje de parejas en unin consensual, lo que apareja un extraordinario incremento de la proporcin de nacimientos extramatrimoniales; e) multiplicacin de los hogares de familia monoparental (por lo general, una mujer cabeza de familia, sin cnyuge, con uno o ms hijos); f) aumento significativo de las familias ensambladas (los mos, los tuyos, los nuestros); etc.
213
Los principales emergentes relativos a las trayectorias de vida, son el alargamiento de la duracin probable de la vida en pareja, y la pertenencia simultnea o sucesiva a varias familias en el curso de la vida individual (lo que modifica sustancialmente el contexto de crianza y socializacin de los nios y los jvenes).
Todo esto representa un desplazamiento del patrn de comportamiento dominante hasta mediados de la dcada de 1960. Hasta entonces, lo normal era formar una familia a travs de una unin legal (sin posterior disolucin voluntaria del matrimonio) y, procrear luego en su seno un cierto nmero de hijos. En su reemplazo, las nuevas pautas de comportamiento implican que los individuos ya no transitan una biografa continua entre la familia de origen y la de procreacin, sino que suman en su trayectoria varias secuencias de vida familiar, ms o menos independientes unas de otras. Tales mutaciones demogrficas traducen trastocamientos sociales y culturales ms globales y profundos. Por ejemplo, el espectacular progreso en la situacin social de la mujer, o la definitiva disociacin entre sexualidad y procreacin que ha posibilitado el progreso de la moderna tecnologa anticonceptiva. Pero tambin son el producto de situaciones coyunturales, ya que existe influencia directa de la desocupacin y la precarizacin del empleo sobre la nupcialidad y la fecundidad: la falta de insercin laboral estable conduce a posponer la formacin de uniones legales (ms difciles de romper) y el nacimiento de los hijos. La Argentina, desde fines del siglo XIX, ha venido adoptando una dinmica demogrfica global semejante a la de los pases europeos. Algo similar parece estar aconteciendo en la actualidad respecto a la organizacin familiar, aunque de manera ms abrupta. Por lo menos, los pocos indicadores disponibles sugieren tal conclusin. As, desde hace 20 aos (en especial, despus de 1990, cuando empiezan a deteriorase las condiciones de trabajo), se observa lo siguiente: a) el nmero anual de matrimonios y de nacimientos por 1.000 habitantes aceler bruscamente su cada; b) el peso tendencialmente ascendente de las uniones consensuales tambin se aceler; c) la progresin del porcentaje de los extramatrimoniales en el total de nacimientos tambin se hizo ms rpida (en 1960 stos representaban el 24% del total de nacimientos; en 2000 bordean el 55%). Y esto sucede tanto en la muy europeizada poblacin capitalina como en el interior del pas. Lo anterior sugiere que la hiptesis implcita en la evolucin de la natalidad del Cuadro 02, quizs sea demasiado optimista. Ya no sera aventurado prever que, antes de 2025, la fecundidad argentina descienda por debajo del nivel de reeemplazo. Si ello es as, la natalidad y el crecimiento vegetativo seran an ms exiguos y se agudizara el proceso de envejecimiento demogrfico. Este futuro tambin depender del grado de equidad de las polticas pblicas. Hasta el presente, los estratos sociales ms desfavorecidos (en los que las uniones son ms precoces, el nmero de hijos por mujer ms elevado, la proporcin de nios y jvenes ms alta y, por ende, a pesar de sus peores condiciones de salud, la tasa bruta de mortalidad ms baja) han tenido un ritmo de crecimiento vegetativo superior al de los estratos medios y altos. Al punto que podra afirmarse que son las capas sociales ms pobres de la Argentina las que han sostenido el ritmo de crecimiento promedio correspondiente al total del pas.
214
Una poltica de salud materno-infantil desarrollada por fin en el contexto del hospital pblico, eliminara el injusto bloqueo que desde hace dcadas se impuso a las mujeres ms necesitadas respecto a la planificacin familiar. Los ms pobres podran entonces regular eficazmente su fecundidad, lo que, en consonancia con su ya desarrollada motivacin por familias ms reducidas, tendera a bajar su natalidad. Esto desencadenara una serie de efectos en cascada que, al final, repercutira en la disminucin del crecimiento vegetativo del conjunto del pas y, por ende, en un mayor envejecimiento. Dada la vital importancia que reviste la distribucin de la poblacin en hogares y familias de distinto tipo, a pesar de las falencias de la informacin disponible, hemos hecho un ejercicio prospectivo de esta dimensin. Para ello, trabajamos con la hiptesis de que, en 2025, la poblacin total del pas tender a formar y organizar familias de manera similar a la poblacin de la Ciudad de Buenos Aires en 1991. Esto implica el supuesto de que, en el lapso 1995-2025, fuera de esta ltima jurisdiccin, se modernizarn apreciablemente los comportamientos relativos a la nupcialidad, la fecundidad y las formas de cohabitacin.
INDICADORES DE LA COMPOSICIN DE LOS HOGARES Y LAS FAMILIAS. TOTAL DEL PAS, 1995 Y 2025 Fuente: Elaboracin propia (Torrado,1997).
Reiteremos que, en estas transformaciones, estn actuando fenmenos de distinta clase. Algunos son de ndole demogrfica: por ejemplo, las ganancias en la esperanza de vida y el envejecimiento demogrfico aumentan el volumen relativo de los viudos, lo que acrecienta el peso de los hogares unipersonales; este ltimo proceso afecta sobre todo a la poblacin femenina, lo que favorece el aumento del porcentaje de hogares con jefa mujer; la cada de la fecundidad tiende, obviamente, a disminuir el tamao medio de las familias. Otros son de ndole socio-cultural: el cambio en la situacin social de la mujer, su mayor participacin econmica, la superior incidencia de la divorcialidad, favorecen la posibilidad de que las mujeres asuman el rol de cabeza de familia; el debilitamiento paulatino del patrn de familia tradicional, la mayor independencia de los jVISIONES Y ESCENARIOS
En 1995, existan cerca de 9,6 millones de hogares (persona sola o grupo de personas que comparten la vivienda y el consumo); en 2025 habr unos 15,6 millones. Los cambios en la distribucin de estos hogares segn su tipo son impactantes y se asemejan a la evolucin reciente en los pases desarrollados. As, puede esperarse que en nuestro pas, en las tres prximas dcadas: aumenten notablemente las personas que viven solas; se incrementen los hogares que tienen a una mujer como cabeza de familia; se acrecienten los hogares no-familiares; disminuya sensiblemente el nmero de los hogares familiares y su tamao medio. (Cuadro 8)
Cuadro 8
2025
1995
AOS
Total de (miles)
hogares
15.611
9.598
% hogares de jefa mujer
22,4 26,4
unipersonales
% hogares
13,3
20,4
% hogares familiares
6,8
5,2
no
% hogares familiares
72,8
81,4
Tamao medio familiares hogares
3,5
4,1
215
venes y la mayor longevidad de hombres y mujeres, alientan arreglos de convivencia que se traducen en el aumento de los hogares no-familiares.
Fuente: Elaboracin propia (Torrado,1997).
En todo caso, si se cumpliera la hiptesis de proyeccin, el conjunto de estas variables determinara que la distribucin de las familias segn su tipo experimente modificaciones sustanciales. (Cuadro 9) Un primer hecho, a simple vista inesperado, ser la disminucin porcentual de las familias monoparentales: es que la mayor frecuencia de estas familias en las zonas ms desarrolladas del pas, ser ms que compensada por la reduccin del altsimo nmero de mujeres solas con hijos que exista en las regiones ms pobres del pas (el NOA y el NEA) en 1991. Un segundo hecho, ms previsible, es el cambio en la distribucin de las familias completas (aqullas en las que estn presentes ambos cnyuges): notable aumento del porcentual de parejas solas y apreciable disminucin de las parejas con hijos. Ahora bien, en el plano poltico, los nuevos comportamientos demogrficos estn obligando a los gobiernos a redisear las polticas familiares y sociales. Si la equiparacin de los derechos de los hijos matrimoniales y extramatrimoniales es ya un hecho casi universalmente aceptado, no sucede lo propio respecto al reconocimiento de los derechos de las parejas consensuales, en el caso de ruptura por separacin o muerte. Sin embargo, siendo la cohabitacin un fenmeno que se expande con tal fuerza y rapidez, es de suponer que tambin en este plano el futuro traer cambios importantes en el derecho de familia. En la Argentina, ya existen iniciativas parlamentarias en tal sentido, aunque la enconada resistencia de algunos grupos de opinin no permita visualizar para las mismas una rpida concrecin.
Cuadro 9
DISTRIBUCIN DE LOS HOGARES FAMILIARES (HF) SEGN EL TIPO DE FAMILIA. TOTAL DEL PAS, 1995 Y 2025
216
En cuanto a las polticas sociales, dado que los comportamientos relativos a la nupcialidad y a la procreacin son tambin diferentes segn estratos sociales y regionales, y dado que algunas situaciones familiares son ms vulnerables a la pobreza (es el caso, por ejemplo, de las familias monoparentales encabezadas por una mujer), las nuevas realidades demogrficas obligarn a afinar los diagnsticos para asignar los recursos asistenciales, incluyendo en los mismos dimensiones que se relacionen con la organizacin familiar.
1995 2025
AOS
100,0 100,0
Total HF
82,9 85,0
Total
Pareja sola
Famillias completas
15,7 26,5
Pareja Flia. con hijos extensa
52,0 46,8
15,2 11,7
17,1 15,0
Total
Familias monoparentales Madre e hijos
8,4 8,6
Padre e hijos
2,6 2,0
Flia. extensa
6,1 4,4
Fuente: INDEC, SAD5 .
INDICADORES DE ENVEJECIMIENTO DEMOGRFICO. TOTAL DEL PAS, 1990-2029.
Cuadro 10
4.
El hecho ms impactante de nuestro futuro demogrfico es el progresivo engrosamiento relativo de la poblacin de 65 aos y ms. Este proceso -denominado envejecimiento demogrfico- resulta de tendencias de la fecundidad y la mortalidad que ahora podemos precisar Mientras la esperanza de vida aumenta como resultado de la erradicacin de enfermedades exgenas (digamos, hasta que alcanza un valor promedio de 70 aos), la cada de la mortalidad no induce envejecimiento sino ms bien lo contrario, ya que se salvan vidas de todas las edades. En esta etapa, por lo tanto, el envejecimiento --denominado por la base de una pirmide que representara a la poblacin total por sexo y edad-- es enteramente atribuible a la cada de la fecundidad: al disminuir los nacimientos, se reduce la proporcin de nios y jvenes, por lo que, complementariamente, aumenta la proporcin de ancianos.
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2019 2020-2024 2025-2029
Quinquenio masculinidad Indice de
EL ENVEJECIMIENTO DEMOGRFICO
96,4 96,3 96,3 96,3 96,4 96,5 96,5 96,5
Ambos sexos
Con posterioridad, cuando las nuevas ganancias de vida se realizan a costa de las enfermedades endgenas que afectan muy principalmente a las personas mayores, la cada de la mortalidad tiende a engrosar la proporcin de ancianos aunque se mantenga estable la natalidad, producindose lo que se denomina envejecimiento por la cspide de la misma pirmide.
Para los anlisis comparativos, las Naciones Unidas consideran que una poblacin est envejecida cuando el porcentaje de ancianos supera el 7%. Nuestro pas entr en esa categora hacia 1970. En 1990, la poblacin de 65 aos y ms representa el 9% de la poblacin total, pero alcanzar al menos el 12% hacia 2025. El fenmeno del envejecimiento es ms patente cuando se hacen proyecciones para el largo plazo (por ejemplo para 2050).
8,9 9,4 9,7 9,9 10,2 10,7 11,5 12,3
% de poblacin de 65 aos y ms Varones
7,6 7,9 8,1 8,2 8,4 8,9 9,6 10,3
Mujeres
10,2 10,8 11,2 11,5 11,8 12,5 13,4 14,3
Ambos sexos
15,5 16,5 17,8 19,8 21,7 22,3 22,2 22,6
% de la poblacin de 80 aos y ms en el total de la de 65 aos y ms Varones
13,2 13,6 14,5 16,2 17,7 18,1 18,0 18,5
Mujeres
17,1 18,5 20,1 22,3 24,4 25,2 25,1 25,4
217
Un hecho interesante es que cambiar la relacin entre los distintos segmentos poblacionales definidos segn la edad. Por ejemplo, habr un envejecimiento interno del segmento de ancianos. Antes se denominaba tercera edad a la franja de poblacin de 65 aos y ms. El incremento del volumen en las edades avanzadas ha determinado que esa expresin se reserve ahora para el grupo 65-79 aos, denominndose cuarta edad al segmento que comienza en los 80 aos. En nuestro pas, la importancia de este ltimo grupo respecto al segmento de 65 y ms, pasar de 15,5% en 1990 a 22% en 2025. (Cuadro 10)
INDICADORES DE DEPENDENCIA ENTRE GRUPOS FUNCIONALES DE EDAD. TOTAL DEL PAS, 1990-2029 Fuente: INDEC, SAD5
218
El envejecimiento demogrfico (sobre todo el envejecimiento por la cspide) es ineluctable y plantea desde ya a la sociedad argentina desafos cuya trascendencia difcilmente podra subestimarse. No slo el funcionamiento de los mercados de trabajo y los sistemas de previsin social, sino el conjunto de la infraestructura educativa, sanitaria, habitacional, asistencial, etc., debern readaptarse a las nuevas realidades demogrficas. Tambin se ver afectada la dinmica electoral, ya que la poblacin en edad de acudir a las urnas contendr cada vez ms ancianos.
Cabe destacar otra circunstancia relevante: con el avance del envejecimiento se modifica la carga de poblacin inactiva que debe sustentar la poblacin activa. En el Cuadro 11, nos aproximamos a la medicin de este fenmeno a travs de la relacin de dependencia que se establece entre tres segmentos de edad. En 1990, cada 100 personas potencialmente activas (15-64 aos) deban sustentar a 66 inactivas (50,7 nios y 14,8 ancianos). Hacia 2025, esos valores sern, respectivamente 52,9, 34,1 y 18,8. Esto significa que nuestro pas est gozando todava del llamado bono demogrfico, es decir, un lapso durante el cual la dinmica demogrfica tiende a reducir la carga que debe sustentar la poblacin activa. En el largo plazo, esta ventaja se perder como consecuencia del rpido crecimiento del volumen de ancianos.
(a) Poblacin de 0-14 aos y de 65 aos y ms respecto a la de 15-64 aos (por 100). (b) Poblacin de 0-14 aos respecto a la de 15-64 aos (por 100). (c) Poblacin de 65 aos y ms respecto a la de 15-64 aos (por 100).
Cuadro 11
1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2019 2020-2024 2025-2029

Quinquenio
Total (a)
65,5 62,1 59,8 57,7 55,8 54,5 53,4 52,9
Indices de dependencia Nios (b)
50,7 46,8 44,3 42,1 40,0 37,9 35,7 34,1
Ancianos (c)
14,8 15,2 15,5 15,6 15,8 16,6 17,7 18,8
Fuente: INDEC, SAD7
POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA) SEGN HBITAT Y SEXO. NMEROS ABSOLUTOS Y DISTRIBUCIN PORCENTUAL, 1990, 2010, 2025
Cuadro 12
5.
Un importante emergente de los cambios en la estructura etaria de la poblacin total es la variacin del volumen absoluto y relativo de la PEA (personas que trabajan o buscan trabajo en un lapso determinado), aunque este ltimo depende tambin de la propensin o preferencias de cada sexo y cada grupo de edad a participar en la actividad productiva. Para explorar esta dimensin de nuestro futuro socio-demogrfico, estimamos el volumen y principales indicadores de la PEA total hacia 2025 (Cuadro 12). La hiptesis de proyeccin de este agregado est descripta en al Anexo I.
TOTAL Varones Mujeres
PEA
URBANA Varones Mujeres
LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA)

13.077 8.376 4.701
1990
RURAL Varones Mujeres
11.376 7.151 4.224
1.702 1.225 477
Nmeros absolutos (miles)
18.761 11.549 7.212

2010
17.237 10.473 6.763
1.525 1.075 449
22.859 13.775 9.084

2025
21.394 12.754 8.640
1.465 1.021 444
100,0 64,1 35,9

1990
87,0 54,7 32,3
13,0 9,4 3,6
Distribucin porcentual 2010
100,0 61,6 38,4
91,9 55,8 36,0
8,1 5,7 2,4
100,0 60,3 39,7

2025
93,6 55,8 37,8
6,4 4,5 1,9
219
220
No obstante, debe recordarse que, despus de 2025, se revertirn estas tendencias benficas: primero, porque comenzar a perder peso la poblacin adulta potencialmente activa; segundo, porque, debido al rol procreativo de las mujeres, su participacin econmica tiene un lmite. En todo caso, vale alegrarse de que, en el lapso 1990-2025, la PEA tendr una composicin ms adulta y ms femenina y, en su conjunto, tendr menor carga de poblacin a sustentar. LA DISTRIBUCIN ESPACIAL Y LA URBANIZACIN
Este hecho, unido a la ampliacin de la franja de poblacin en edades activas, determinar que, entre 1990 y 2025, el peso de mujeres en la PEA pase de 35,9% a 39,7%, al tiempo que el segmento de activos envejecer internamente (la proporcin de los de 50 aos y ms pasar de 21,6% a 23,7%).
Fuente: INDEC, SAD7
6.
En ambos sexos se reducir la participacin en la actividad de los jvenes como consecuencia de la prolongacin de la escolaridad. Los cambios ms impactantes, sin embargo, se centran en la participacin de las mujeres residentes en reas urbanas: tan espectaculares como para que su tasa refinada de actividad (porcentaje de mujeres activas respecto a la poblacin femenina de 14 aos y ms) aumente 8 puntos porcentuales. (Cuadro 13)
POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA) SEGN HBITAT Y SEXO. INDICADORES ESCOGIDOS: 1990, 2010 Y 2025
Cuadro 13
PEA
Para completar este panorama, restara evaluar cmo ser en el futuro la distribucin de la poblacin en el territorio nacional. Dado que intervienen en este proceso las migraciones internas (de muy difcil prediccin), la demografa no se arriesga ms all de algunos indicadores bsicos.
RURAL Varones Mujeres
URBANA Varones Mujeres
TOTAL Varones Mujeres
Tasa refinada actividad 1990
62,6 82,3 38,8
57,3 75,9 40,5
58,0 76,7 40,4
2010
61,8 79,7 40,1
60,9 77,3 45,4
60,8 77,1 45,7
2025
60,6 77,3 40,5
62,5 77,3 48,5
62,4 77,3 48,2
Distribucin porcentual
100,0 72,0 28,0
100,0 62,9 37,1
100,0 64,1 35,9

1990
100,0 70,5 29,5
100,0 60,8 39,2
100,0 61,6 38,4

2010
100,0 69,7 30,3
100,0 59,6 40,4
100,0 60,3 39,7

2025
% PEA 50 aos y ms 1990
24,9 25,9 22,3
21,1 22,4 18,9
21,6 22,9 19,2
2010
21,5 23,0 19,2 23,3 24,9 19,4
21,7 23,2 19,2
2025
23,7 25,8 20,6 24,1 26,6 18,3
23,7 25,9 20,4
Por ejemplo, el INDEC ha estimado que la tasa de urbanizacin (proporcin de poblacin residente en centros de 2.000 ms habitantes) pasara del 86,9% en 1990 al 92,9% en el 2025 (Cuadro 14).
Cuadro 14
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN TOTAL (AMBOS SEXOS) SEGN HBITAT. TOTAL DEL PAS, 1990 Y 2025.
Fuente: INDEC,SAD7
El rea Metropolitana (Ciudad de Buenos Aires ms Conurbano Bonaerense) continuar integrando el grupo de las mayores urbes del mundo, el que, de acuerdo a las Naciones Unidas, contendr 33 megalpolis (ciudades de ms de 8 millones de habitantes) en 2015. Sin embargo, Buenos Aires habr resignado posiciones dentro de ese grupo, en el que, por ese entonces, Tokio ocupar el primer lugar con una poblacin estimada en 29 millones.
Urbano Rural
HBITAT
Total
28.257
1990
32.527 4.270
Nmeros absolutos (miles)
47.160 43.834 3.326

2025
14.633 15.577
Variacin
944
100,0
1990
13,1
86,9
Distribucin porcentual 2025
100,0 92,9 7,1
Variacin
-6,4
6,4
221
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA POBLACIN TOTAL (AMBOS SEXOS) SEGN REGIONES Y JURISDICCIONES, 1990-2010.
Cuadro 15
TOTAL DEL PAIS
CIUDAD DE BS. AS. REGION CUYANA Mendoza San Juan San Luis REGION COMAHUE Ro Negro Neuqun
REGIN PAMPEANA Pcia. de Buenos Aires Crdoba Santa Fe REGION PATAGONIA Chubut Santa Cruz Tierra del Fuego REGION NOROESTE Tucumn Salta Santiago del Estero Jujuy Catamarca La Rioja REGION NORDESTE Corrientes Chaco Misiones Formosa
REGIN SUBPAMPEANA Entre Ros La Pampa
REGIONES Y JURISDICCIONES*
100,0
1990
55,8 38,6 8,5 8,6 11,2 3,5 2,6 2,1 1,6 0,8 0,7 8,6 2,4 2,6 2,4 1,2 1,8 1,1 0,5 0,2 3,9 3,1 0,8 6,8 4,3 1,6 0,9 2,7 1,5 1,2
9,2
100,0 54,5 38,2 8,2 8,2 11,9 3,5 3,1 1,9 1,7 0,9 0,8 9,5 2,5 2,5 3,0 1,5 2,4 1,3 0,6 0,5 3,7 2,9 0,8 6,9 4,3 1,5 1,1 3,7 1,8 1,9
2010
7,4
Variacin
-1,2 -0,5 -0,3 -0,4 -0,2 -0,3 0,0 0,1 0,0 -0,1 0,2 0,7 0,0 0,5 -0,2 0,1 0,1 0,2 0,9 0,1 0,0 0,6 0,3 0,6 0,2 0,1 0,3 1,0 0,3 0,7
-1,8
1990
2010/
222
Por ltimo, el asentamiento poblacional en las distintas regiones del pas apenas cambiara en las prximas dcadas, con un ligero aumento del peso relativo de las regiones NOA, NEA, Patagonia y Comahue, en detrimento de la Ciudad de Buenos Aires. (Cuadro 15).
Fuente: INDEC, SAD7 *Dentro de cada regin, las jurisdicciones se encuentran ordenadas por nivel social decreciente establecido con indicadores de 1991.
7. 8. 9.
La inexistencia o debilidad de las polticas de poblacin nacionales fue destacada por la expositora. La concentracin del inters de los gobiernos en el fomento de la inmigracin europea desde los orgenes de la Argentina moderna fue el rasgo excluyente de las polticas de poblacin. Otras dimensiones importantes quedaron fuera de la agenda de los gobiernos, al tiempo que los flujos inmigratorios perdan importancia. La configuracin de un patrn migratorio con una emigracin de clase media y una inmigracin de clase trabajadora de baja calificacin requiere mayor investigacin y anlisis.
Las transformaciones en la organizacin familiar constituyeron uno de los ejes de la exposicin y uno de los temas que suscit mayor inters y debate. El incremento de las uniones consensuales, la drstica reduccin del tamao medio de las familias, el aumento del porcentaje de hogares unipersonales y monoparentales y el crecimiento del nmero total de hogares, son tendencias que inciden en la actualidad y continuarn impactando de muy diversas maneras sobre dimensiones b-
En la exposicin y los debates posteriores surgieron varios temas que merecen particular atencin. Uno de ellos fue el de la necesidad de desagregar los indicadores a escala regional, provincial o departamental. La agudizacin de las diferencias regionales ha sido una caracterstica saliente del panorama social de los ltimos aos, por lo que la exclusiva consideracin de los indicadores a escala nacional puede ofrecer una imagen distorsionada, en la que los promedios nacionales enmascaran realidades regionales muy diversas.
Para que las proyecciones demogrficas sirvan a la promocin del bienestar, sera preciso que las mismas se usaran para estimar la demanda futura en algunas reas bsicas de inters social. A los efectos de este trabajo, hemos investigado si existen tales estimaciones respecto a los sectores salud, educacin y vivienda. Esta bsqueda, lamentablemente, arroj resultados nulos. Esto seala el largo camino que deber recorrer la administracin pblica argentina para ponerse en condiciones de satisfacer razonadamente demandas futuras. Se plantea entonces el siguiente interrogante: los indicadores demogrficos promedio que correspondern al conjunto de nuestro pas en 2025, se lograrn mediante un amenguamiento de la actual desigualdad social, o mediante su mantenimiento o eventual agudizacin?. INTERVENCIONES Y REFLEXIONES QUE SURGEN DE LA EXPOSICIN REFLEXIN FINAL
De acuerdo a estas proyecciones, la dinmica demogrfica argentina en 2025 se parecer notablemente a la que ostentan los pases escandinavos en 1990, momento en que estos ltimos poseen un perfil de distribucin del bienestar mucho ms equitativo que el de la Argentina actual.
PROYECCIONES SECTORIALES
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sicas de la vida social en la Argentina. Particular atencin mereci el anlisis sobre los cambios en la situacin de las mujeres, estrechamente relacionados con las tendencias antes citadas. Las proyecciones sobre la evolucin de la Poblacin Econmicamente Activa suscitaron un intercambio de opiniones, debido a las discrepancias entre las estimaciones formuladas en el documento sobre Escenarios de trabajo y empleo presentado en una sesin anterior y las formuladas por la expositora. Uno de los elementos que se consider relevante para explicar las discrepancias fue la diferencia de fuentes utilizadas, ya que las proyecciones presentadas por Torrado se basaron en la informacin censal mientras que aquellas realizadas en el documento sobre trabajo y empleo tomaron como referencia la informacin originada en la Encuesta Permanente de Hogares. El impacto de los cambios en la distribucin del ingreso origin interesantes comentarios y observaciones. Si bien hubo una coincidencia general en la identificacin de estos cambios como un elemento de la mayor relevancia para dar cuenta de algunos de los cambios demogrficos analizados, la expositora destac el hecho de que hay indicadores que no tienen una dependencia directa de los cambios regresivos en la distribucin del ingreso y que mejoran a pesar de que la situacin social empeore. Tal es el caso, por ejemplo, del descenso de las tasas de mortalidad infantil. La ausencia de un debate pblico informado sobre estos temas y de polticas pblicas coherentes y sostenidas a lo largo del tiempo fue un tema recurrente en la exposicin y el debate. En particular, las fallas y debilidades del Sistema Estadstico Nacional fueron sealadas por la expositora como un problema de gravedad para cualquier desarrollo de investigaciones y de polticas en materia demogrfica. El anlisis de las tendencias en materia de natalidad y fecundidad permiti un intercambio de opiniones sobre sus causas. El punto de discusin fue si las razones de las tendencias a la baja de fecundidad en la Argentina pueden asimilarse a las que operan en los pases desarrollados. La expositora destac algunos elementos comunes, relacionados con los cambios en la condicin de las mujeres, especialmente notorios en la clase media urbana. La falta de informacin y de una poltica de salud reproductiva -que podra comenzar a revertirse a partir de la reciente sancin de la ley de salud reproductiva- han funcionado, de acuerdo con la disertante, como un obstculo para que las tendencias a la baja de la fecundidad se extiendan a las mujeres de sectores de bajos recursos, de las que en la actualidad depende el crecimiento de la poblacin.
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INDEC: Proyeccin de la Poblacin urbana y rural y de la Poblacin Econmicamente Activa (1990-2025), Serie Anlisis Demogrfico N 1, Buenos Aires, 1995. (SAD1).
INDEC: Estimaciones y proyecciones de poblacin - Total del pas (versin revisada) 1950-2050, Serie Anlisis Demogrfico N 5, Buenos Aires, 1995. (SAD5) Naciones Unidas: Proyecciones mundiales de poblacin: la revisin de 1994, Nueva York, 1995
Bibliografa
Bibliogr
INDEC: Proyecciones de poblacin por sexo y grupos de edad: urbana-rural y econmicamente activa (1990-2025) y por provincia (1990-2010) (Versin revisada - febrero 1996), Serie Anlisis Demogrfico N 7, Buenos Aires, 1996. (SAD7).
Torrado, Susana:: Estructura social de la Argentina (19451983), Ediciones de la Flor, Buenos Aires, 1994 (segunda edicin).
Torrado, Susana: Historia de la familia en la Argentina moderna (1870-2000), Ediciones de la Flor, Buenos Aires, 2003.
Naciones Unidas: Proyecciones mundiales de la urbanizacin: la revisin de 1994, Nueva Yok, 1995. Torrado, Susana: Cuarenta y ocho millones de argentinos, en Argentina en el Tercer Milenio, Editorial Atlntida, Buenos Aires, 1997.
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Al momento de elaborarse este informe, estaban todava en curso de preparacin en el INDEC las proyecciones que incorporan los datos del censo levantado en 2001. Por lo tanto, las que aqu se utilizan estn elaboradas en base a la extrapolacin de las tendencias de los censos de 1980 y 1991, cuyos resultados estn publicados en (SAD5) y (SAD7)). Indagando acerca de las posibles diferencias entre estas ltimas y las que estn an actualizndose se concluye, no obstante, que, respecto al futuro, los valores no difieren significativamente, sobre todo cuando se trabaja al nivel agregado y se calculan no ya nmeros absolutos sino indicadores e ndices. El INDEC calcul dichas proyecciones en base a tres hiptesis, llamadas variantes alta, baja y media o recomendada, exhortando explcitamente al uso de esta ltima. Los datos utilizados en este trabajo corresponden en su totalidad a la variante recomendada. Para el total del pas (SAD5), lo publicado se refiere casi exclusivamente a la poblacin total desde 1950 a 2050. El SAD7, por el contrario, proporciona tambin datos referidos a la poblacin total de las provincias y a la poblacin econmicamente activa, en ambos casos diferenciando zonas urbanas y rurales, para el lapso 1990-2025. La diferencia entre SAD5 y SAD7 consiste en que, en esta ltima, se incorpor una hiptesis respecto a la evolucin del saldo neto de las migraciones internacionales (la contenida en el SAD5 consider que ese saldo sera nulo) cuyo escaso volumen, sin embargo, afecta muy levemente las cifras estimadas previamente.
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Exponemos a continuacin la metodologa utilizada en las proyecciones publicadas y aqu utilizadas. Por estas razones hemos extrado indistintamente informacin de las publicaciones SAD5 y SAD7. En todos los casos, el mtodo de proyeccin utilizado es el llamado de componentes, el que calcula separadamente la evolucin de la mortalidad, la fecundidad y las migraciones internacionales. Posteriormente, se aplican los ndices elaborados para estos componentes a la poblacin de base (1990), resultando as la poblacin por sexo y edad, por ao calendario o por quinquenio (aos terminados en 0 o en 5), hasta 2025. Este mtodo se adapta luego para aplicarlo al nivel de cada provincia y al de cada tipo de hbitat (urbano o rural). Exponemos seguidamente las hiptesis adoptadas para la proyeccin de cada componente. 1.1. MORTALIDAD 1. POBLACIN TOTAL
Anexo I. METODOLOGA USADA EN LAS PROYECCIONES
Se hizo una sola hiptesis de evolucin. Se analizaron las tendencias anteriores a 1980 y se calcularon nuevas tablas de mortalidad para el lapso 1980-1995, extrapolndose al futuro las tendencias establecidas en base a ambas estimaciones. La hiptesis principal supone, por un
lado, que, a medida que se alcancen mejores niveles de salud, la ganancia en la esperanza de vida al nacer ser menor y, por otro, que la diferencia entre la mortalidad masculina y la femenina en trminos de la esperanza de vida al nacimiento se mantendr constante. Respecto a la evolucin de este fenmeno se hicieron tres hiptesis. La que da origen a la variante recomendada supone un descenso de la fecundidad en Argentina que implica que, en el ao 2015, la Tasa Global de Fecundidad (TGF) alcanzar aproximadamente el nivel de reemplazo (2,1 hijos por mujer), mantenindose constante este valor hasta el final de la proyeccin (las variantes alta y baja sitan ese valor en 2,6 y 1,6, respectivamente). 1.3. MIGRACIONES INTERNACIONALES 3. HOGARES Y FAMILIAS 2. POBLACIN ECONOMICAMENTE ACTIVA (PEA) 1.2. FECUNDIDAD
Para la proyeccin de este segmento poblacional se siguieron las siguientes etapas: 1) se calcularon las tasas de actividad por sexo y edad provistas por el censo de 1991; 2) se conciliaron las mismas con las relevadas en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) en la onda mayo de 1991; 3) se estimaron as las tasas para el ao 1990; 4) se proyect por interpolacin lineal (con un modelo emprico distinto para cada sexo y rea geogrfica) la evolucin de dichos ndices hasta el ao 2025; 5) por ltimo, se aplicaron las tasas as estimadas a los datos de la poblacin total por sexo y edad, en reas urbanas y rurales, ya calculados para los aos terminados en 0 y 5 del lapso de proyeccin (SAD1) .
En la SAD5 se estim que el saldo neto de este fenmeno sera nulo. En la SAD7 se adopt la hiptesis de un crecimiento positivo igual a 120.000 personas por quinquenio al inicio de la proyeccin, el que disminuye luego hasta hacerse nulo en el ao 2015. Este moderado crecimiento migratorio afecta muy poco al conjunto de las proyecciones SAD5.
La proyeccin de estos universos es de elaboracin personal (Torrado,1997). Dada la vital importancia que reviste la distribucin de la poblacin en hogares y familias de distinto tipo, a pesar de las falencias de la informacin disponible, hicimos un ejercicio prospectivo de esta dimensin. Para ello, trabajamos con la hiptesis de que, en 2025, la poblacin total del pas (estimada por el INDEC en SAD5) tendera a formar y organizar familias de manera similar a la poblacin total de la Ciudad de Buenos Aires en 1991. Esto implica el supuesto de que, en el lapso 19952025, excepto esta ltima jurisdiccin, las restantes provincias modernizarn apreciablemente los comportamientos relativos a la nupcialidad, la fecundidad y las formas de cohabitacin.
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Juan Pablo Abadie (Grupo Mallmann) Carlos Abeledo (Secretara de Polticas Universitarias) Mabel Ario (SIEMPRO) Beatriz Baa (CITEFA) Gabriel Norberto Barcel (CNEA) Valentina Beletzky (Grupo Mallmann) Alberto Boveris (Facultad de Farmacia y Bioqumica, UBA) Alberto Cassano (INTEC) Dora Corvaln (Direccin Nacional de Programas y Proyectos Especiales, SECyT) Javier Lindenboim (CEPED-FCE/UBA) Eduardo Mallo (SECyT) Gladys Masse (INDEC, Directora de Estadsticas Poblacionales) Victoria Mazzeo (Direccin General de Estadstica y Censos del GCBA -rea Anlisis Demogrfico) Jos Mendia (SEGEMAR) Julio Csar Neffa (CEIL-PIETTE) Mara Laura Olocco (FONTAR - ANPCyT) Daniel Patio (Programas y Proyectos Especiales, SECyT) Martn Pieiro (Grupo CEO) Paula Prados (INTI - Consejo Directivo) Toms Roffo (Instituto de Estudios y Formacin de la CTA) Rafael Seoane (Instituto Nacional del Agua) Mario Sosa (Subsecretara de Industria) Leandro Sowter (SECyT) Mara Constanza Street (CONICET) Silvia Tejero (SECyT) Enrique Valls (PLAPIQUI) Carlos Enrique Yanzn (Programas y Proyectos Especiales SECyT)
Ahora bien, un sistema vlido y confiable de estadsticas pblicas constituye una pieza esencial en el funcionamiento de las sociedades modernas. Sin ellas, los gobiernos no tendran criterios para determinar sus polticas pblicas (econmicas, sanitarias, sociales, demogrficas, edilicias, de infraestructura, etc.); los cientficos no dispondran de un insumo esencial para crear conocimiento; los organismos internacionales dejaran al pas fuera de los estudios comparativos a nivel mundial (por ejemplo, el Indice de Desarrollo Humano); los inversores extrajeros se alejaran por carecer de diagnsticos adecuados para la toma de decisiones; etc. En nuestro pas, el INDEC es el responsable del SEN. Fue creado en 1968 por Ley 17.622 (la misma que an regula su funcionamiento), situndolo bajo la dependencia del entonces llamado Consejo Nacional de Desarrollo. Posteriormente, sufri diversas vicisitudes, pasando alternativamente de la Secretara General de la Presidencia al Ministerio de Economa. En la actualidad, est en la rbita de la Secretara de Programacin, dentro del Ministerio de Economa, organismo que nombra a su Director. En particular, en relacin a los objetivos de este trabajo, dicha discusin (que involucra tambin las estadsticas sobre el mercado de trabajo, la educacin y la distribucin del ingreso) es un ejemplo de la dependencia en la que se encuentran los cientficos sociales respecto a la informacin pblica, a los efectos de llevar a cabo diagnsticos bsicos.
Apndice.
EL SISTEMA ESTADISTICO NACIONAL Y LAS DEMANDAS SOCIALES

(planteo de un problema)
En los ltimos meses, desde el propio Ministerio de Economa se ha cuestionado la validez de los ndices de incidencia de la pobreza publicados por el INDEC. Implcitamente, estas crticas ponen en tela de juicio, sea la idoneidad tcnica del Instituto, sea su fiabilidad tica. Aun ponderando el componente coyuntural de tales cuestionamientos, asusta el menosprecio y ligereza con que erosionan la confianza ciudadana.
La condicin de existencia de un Sistema Estadstico Nacional (SEN) es la confianza que deposite la poblacin en el organismo responsable del mismo: a) confianza en su rol de custodio del secreto de la identidad del informante; b) confianza en su idoneidad tcnica para transformar los datos que recoge en ndices vlidos; c) confianza en su fiabilidad tica para publicar sin adulteracin los resultados obtenidos. Si se erosiona esta confianza, se atenta gravemente contra el desempeo de dicho organismo: los ciudadanos pueden negarse a llenar un registro o, en el caso de que se los obligue por ley, pueden falsear sus declaraciones. Y para esto ltimo no hay remedio.
Cabe recordar que, en la dcada del '90, tambin se suscit una polmica semejante, -referida entonces a la medicin del desempleo- inducida por dichos del propio ex-presidente de la Nacin, tildando de "algo mentirosos los ndices del INDEC" por no reflejar la salud de la economa. En ese momento, hasta se discuti una iniciativa gubernamental (luego desmentida) tendiente a cambiar la metodologa de clculo de los ndices de desempleo que publica el INDEC a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), instrumento este ltimo que tambin proporciona los datos para
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medir la incidencia de la pobreza. A su vez, varios economistas cuestionaron por entonces la fiabilidad de otras estadsticas oficiales (creacin de puestos de trabajo, produccin industrial, crecimiento del PBI). Incluso lleg a mencionarse la posibilidad de disolver el INDEC y contratar consultoras privadas para que elaboraran las estadsticas oficiales. Esta polmica revisti mltiples aristas de las cuales recordaremos aqu slo tres. En primer trmino, la reformulacin de la EPH -antes y ahora- es indispensable pero no por las razones espurias que aduca el pasado gobierno (segn el cual se estaba sobrestimando el desempleo). Lo es porque, hasta hace poco, su formato (sustancialmente el mismo que el de sus inicios, en 1974) era obsoleto para captar las nuevas realidades del mercado de trabajo, y porque la relacin costo/beneficio (lo que se gasta en recolectar y procesar la encuesta en relacin a la informacin que llega a los usuarios) resultaba exorbitante. Felizmente este aspecto de la problemtica del SEN parece estar mejorando. En segundo trmino, la idea de que consultoras privadas podran producir las estadsticas oficiales revela una ignorancia supina acerca de las portentosas dificultades legales, institucionales, tcnicas, operativas y financieras que supone el mantenimiento del Sistema Estadstico Nacional. Tal desatino slo pudo emerger en mentes de razn obnubilada por la ideologa privatizadora. Por ltimo, el nudo del problema reside -antes y ahora- en la dependencia poltica del INDEC, el que, desde su creacin en 1968, como queda dicho, ha funcionado exclusivamente en la rbita del Poder Ejecutivo. Este ltimo objetivo resalta la perentoria necesidad de que la comunidad cientfica se involucre activamente en todo cambio de la organizacin del SEN. Sin ese compromiso, los diagnsticos sociales seguirn tan limitados en su prctica como lo estn en el presente respecto a cuestiones centrales. Es absolutamente prioritario sustraer al INDEC de los vaivenes de la poltica contingente, situndolo ms all de toda sospecha. Para ello, la mejor solucin sera concederle autarqua financiera y autonoma funcional, tomando ejemplo de los pases ms adelantados. En nuestro pas, esta falta de independencia ha conllevado un peligro ciudadano: los gobiernos de turno han gozado del raro privilegio de controlar la produccin de las estadsticas con las que ser evaluado el xito o fracaso de su gestin. Esta no es una prctica de sociedad democrtica y el Parlamento debera ponerle fin. En los pases del Primer Mundo (Alemania, Francia, Italia), los Institutos de Estadstica son rganos absolutamente independientes del poder poltico y, por ley, integran sus Consejos de Administracin con representantes, no slo de entes pblicos nacionales y regionales (como es el caso del INDEC), sino tambin con delegados de organismos no gubernamentales (cmaras empresarias, centrales sindicales, entidades de investigacin cientfica, universidades, medios de comunicacin, etc.) elegidos sin ninguna injerencia gubernamental. Adems, los funcionarios de esos Institutos son elegidos por concurso y gozan de estabilidad en la funcin. En esos pases, seran impensables discusiones como las que tienen lugar entre nosotros.
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Captulo 7
Indice
232 Presentacin 233 Introduccin 234 1 - A travs 238 2 - La situacin 251 3 - Escenarios Gilberto Gallopn
de un vidrio oscuro ambiental en la Argentina alternativos para argentina. La sostenibilidad ambiental. Despliegue de los escenarios.
La voz del pasado (lnguido suspiro) El puma rampante El nuevo camino (bsqueda emergente)
260 4 - Criterios
estratgicos desde una ptica ambiental Algunos conceptos de valor estratgico Prioridades ambientales de investigacin y desarrollo Criterios ecolgicos para la seleccin de tecnologas Atributos ambientalmente significativos de una estratgia cientficotecnolgica
265 5 - Conclusiones de 266 6 - Intervenciones 270 7 - Referencias 274 Anexo I 280 Anexo II
los escenarios: implicaciones para las polticas C&T y reflexiones que surgen de la exposicin
Figuras y diagramas Asistentes al taller

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PRESENTACIN
Este documento comprende la presentacin sobre La sostenibilidad ambiental del desarrollo en Argentina: tres futuros realizada por el Dr. Gilberto Gallopn de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en el marco de la elaboracin de un Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El texto fue editado y corregido por el Prof. Lucas Luchilo y el Lic. Diego Ratto.
El taller se desarroll en la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, el da 6 de mayo de 2004, con el objeto de recabar insumos tcnicos para la elaboracin del Plan Estratgico. La reunin estuvo moderada por el Coordinador del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Mario Albornoz, y cont con la participacin de expertos y funcionarios vinculados a la problemtica referida. El listado de los participantes se acompaa como Anexo II.
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Este documento1 ha sido producido respondiendo a una invitacin de la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva de la Repblica Argentina (SECYT) como parte de las actividades asociadas al Plan Estratgico de Mediano Plazo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva y posteriormente fue objeto de pequeos ajustes para tomar en cuenta comentarios recibidos en ocasin de la presentacin de los escenarios en una reunin en la SECYT que tuvo lugar el 6 de mayo de 2004.
| 1 EL AUTOR AGRADECE LOS VALIOSOS COMENTARIOS DE JOS JAVIER GMEZ A UNA VERSIN PREVIA DE ESTE DOCUMENTO, LA PREPARACIN DE LOS MAPAS EFECTUADA POR ANDRS SCHUSCHNY, Y LA PREPARACIN DE SERIES TEMPORALES HECHA POR RODOLFO VILCHES. ADEMS, AGRADECE LAS INTERVENCIONES DE LOS COTES DE LA REUNIN DE PRESENTACIN DE LOS ESCENARIOS EN LA SECYT; LAS CUALES HA TRATADO DE TOMAR EN CUENTA EN LA MEDIDA DE LO POSIBLE. VISIONES Y ESCENARIOS MENTARISTAS NSTOR BRBARO, PABLO CANZIANI Y RUBN PATROUILLEAU (ESTE LTIMO REPRESENTADO POR GUILLERMO LINGNA), AS COMO DE LOS PARTICIPAN-
Los escenarios no son predicciones del futuro, sino mas bien intentos de percibir futuros en el presente (Peter Schwartz).
Este trabajo contiene un anlisis de la problemtica ambiental argentina, y desarrolla un conjunto de escenarios que llevaran a futuros cualitativamente diferentes. Los escenarios, como se discute ms adelante, no representan predicciones del futuro, sino una exploracin de algunas de las trayectorias futuras que son plausibles a partir de la situacin actual. En el contexto del Plan Estratgico, los escenarios presentados aqu sern tiles en la medida que acten como disparadores de reflexiones, ms all de los acuerdos o desacuerdos sobre los eventos especficos planteados en los mismos.
La primera parte del trabajo contiene unas breves precisiones conceptuales acerca de escenarios, necesarias para clarificar el marco metodolgico utilizado posteriormente, dado que mu-
La sostenibilidad ambiental del desarrollo en Argentina: tres futuros

INTRODUCCIN
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1.
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chas veces se confunden escenarios con imgenes del futuro. La utilizacin de escenarios, modelos y otros enfoques prospectivos, no es nueva en la regin ni en Argentina. A ttulo de proveer algunos antecedentes, se rescatan muy brevemente algunas experiencias prospectivas dentro de la regin latinoamericana o con participacin de la regin, focalizando en aqullas de carcter no sectorial y que incluyan la dimensin ambiental. Finalmente, en la ltima seccin se discuten algunas implicaciones de los escenarios planteados, relevantes para la definicin de polticas cientfico-tecnolgicas de mediano plazo orientadas a la sostenibilidad ambiental. A TRAVS DE UN VIDRIO OSCURO
La seccin siguiente describe, a grandes rasgos, la situacin ambiental en Argentina, identificando los principales problemas (que en algunos casos son tambin fuentes potenciales de oportunidades, de cambiarse los patrones de uno de los bienes y servicios ambientales). El objetivo de esta seccin, ms que intentar un anlisis exhaustivo de la situacin actual, es proveer una descripcin general de la situacin inicial desde el punto de vista ambiental, a partir de la cual evolucionan los escenarios. En la cuarta seccin se presentan los escenarios alternativos de Argentina enfocados sobre (pero no limitados a) la sostenibilidad ambiental. En la quinta seccin se presentan algunos criterios de posible valor estratgico para el diseo de una poltica cientfico-tecnolgica de mediano y largo plazo, derivados de anlisis efectuados considerando las caractersticas de los sistemas ambientales y los factores relacionados con su sostenibilidad. Las proyecciones de tendencias en el anlisis de los asuntos humanos pueden ser legtimas en el corto plazo, pero se hacen no confiables a medida que se expanden los horizontes de tiempo de meses a aos a dcadas y a generaciones. Algunos estudios del futuro se apoyan en modelos matemticos de simulacin, que tienen la ventaja de proveer una aproximacin sistemtica e internamente consistente a la comprensin de los procesos complejos. Pero los modelos formales tambin tienen importantes limitaciones en su capacidad de representar sistemas humanos y ambientales complicados. Los modelos pueden capturar slo aquellos elementos o relaciones que son bien comprendidos y tambin cuantificables, pero los temas humanos son notoriamente inciertos y poco comprendidos. Hay un elemento de incertidumbre fundamental, debido por una parte a nuestra limitada comprensin de los procesos sociales y ecolgicos, y por otra al indeterminismo inherente a los sistemas dinmicos complejos (caos, bifurcaciones, y transformaciones estructurales). Y, por sobre todo ello, los futuros sociales tambin dependen de opciones humanas que todava no han sido hechas (Gallopn et al. 1997).
El anlisis de escenarios ofrece una va para considerar futuros de largo plazo a la luz de estas incertidumbres. Los escenarios no son ni proyecciones, ni pronsticos, ni predicciones. Son ms bien historias acerca del futuro con una trama lgica y una narrativa que gobiernan la manera en que se despliegan los eventos (Schwartz, 1991; Cole, 1981; Miles, 1981).
Un escenario es un curso posible de eventos que lleva a un estado del mundo (o imagen del futuro). El escenario es una trayectoria, mientras que la imagen es como una fotografa de la situacin futura; el escenario incluye la imagen mas la historia de desarrollos que llevaron a ella. En la definicin original (Kahn & Wiener 1967) un escenario es una secuencia hipottica de eventos construida con el objeto de focalizar la atencin en los procesos causales y puntos de decisin. La importancia de considerar los escenarios como corrientes de eventos es que se dirige la atencin al despliegue de alternativas y a las bifurcaciones en las que las acciones humanas tienen el potencial de afectar el futuro significativamente. Los escenarios tambin ayudan a clarificar las cosmovisiones y valores, ponen a prueba los lmites del pensamiento convencional y favorecen los debates. La construccin de escenarios tambin puede proveer un marco de referencia comn para permitir el mapeo e identificacin de las preocupaciones crticas y alternativas entre grupos de inters, as como un foro para discusiones y debate. ELEMENTOS METODOLGICOS
ANATOMA DE LOS ESCENARIOS SITUACIN ACTUAL DIMENSIONES CRTICAS FUERZAS IMPULSORAS IMAGEN DEL FUTURO INCERTIDUMBRES CRTICAS TRAMA (LGICA DE LOS ESCENARIOS)
Dado que los escenarios inevitablemente incorporan las perspectivas de sus creadores, ya sea explcita o implcitamente, nunca son totalmente neutros. Los buenos escenarios se inspiran en el conocimiento cientfico -para la comprensin de patrones histricos, las condiciones actuales, los procesos fsicos y sociales- y en la imaginacin -para concebir, articular, y evaluar un rango de trayectorias socio-ecolgicas-. El balance entre conocimiento e imaginacin puede variar de acuerdo al propsito de los escenarios y las perspectivas de sus constructores. Esto hace que los escenarios puedan ser ms o menos analticos (concentrndose en el despliegue de los procesos bsicos) o ms o menos impresionistas (dramatizando con eventos especficos para ilustrar).
INVARIANTES ESTRATGICAS (ELEMENTOS PREDETERMINADOS)
El desarrollo de escenarios generalmente comienza con la caracterizacin de la situacin actual, incluyendo la identificacin de un tema crucial a ser analizado, o una decisin crtica a realizar.
Un aspecto importante de la metodologa de escenarios es que, mientras que pueden tomar en consideracin evidencias cuantitativas obtenidas de los datos disponibles, clculos numricos, y modelos matemticos, los escenarios tambin pueden incorporar en su narrativa elementos crticos que no se pueden cuantificar ya sea en principio (influencias culturales, comportamiento humano, respuestas institucionales a los cambios) o en la prctica, debido a limitaciones de los datos o de las teoras.
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Los ejercicios de escenarios confrontan la infinitud potencial de posibles futuros con la necesidad de presentar un nmero reducido de los ms contrastantes entre ellos, para que sean utilizables para la discusin y la toma de decisiones. En la prctica, se recomienda manejar un nmero pequeo (a menudo no ms de dos o tres) de escenarios alternativos.
Finalmente, algunas de las fuerzas impulsoras pueden representar incertidumbres crticas cuya resolucin afectara en forma fundamental el curso de eventos. El estado actual, las fuerzas impulsoras, las invariantes estratgicas, y las incertidumbres crticas forman la columna vertebral de los escenarios. Adicionalmente, los escenarios se despliegan siguiendo una lgica interna que vincula los elementos en una trama o argumento coherente. El desafo a este respecto es el de identificar una trama que (1) capture de la mejor manera la dinmica de la situacin y (2) comunique la esencia del mensaje efectivamente.
Un mismo conjunto de fuerzas impulsoras puede, por supuesto, comportarse en formas diferentes, siguiendo tramas distintas. Los escenarios exploran unas pocas de esas alternativas, basados en las tramas (o combinaciones de ellas) que ms vale la pena de considerar. Los diferentes elementos son finalmente combinados bajo forma de una narrativa que ilustra cmo el mundo (o sistema considerado) va de aqu hasta all. El punto terminal del escenario es una imagen de la situacin futura que resulta del despliegue del mismo.
Un paso importante, aunque pocas veces mencionado, es la definicin de las dimensiones crticas para describir el escenario. En conjunto, las mismas definen el espacio multidimensional dentro del cual se construyen o mapean los escenarios. Las dimensiones no implican necesariamente supuestos causales; son ms bien definidas sobre la base de criterios de relevancia; son los descriptores de los atributos ms importantes de las imgenes del futuro. Como ejemplo se pueden citar el crecimiento econmico, el progreso social, la calidad ambiental, etc. Si estas dimensiones no son tenidas en cuenta en la construccin de los escenarios, ser imposible evaluar los mismos en esos trminos; por ejemplo, los escenarios globales de emisiones de gases de invernadero que afectan al calentamiento climtico no permiten decir nada sobre la dimensin de equidad. Las dimensiones no se eligen sobre la base de su importancia desde el punto de vista cientfico, sino sobre la base de su valor poltico o axiolgico, y se usan para evaluar tanto la deseabilidad como la factibilidad de los escenarios.
Otro elemento importante est representado por las fuerzas impulsoras principales, que representan los factores, tendencias, o procesos clave que influencian la situacin, el tema focal, o las decisiones, y que propulsan al sistema y determinan el desenlace de la historia.
Algunas de esas fuerzas son invariantes a travs de todos los escenarios (en otras palabras, estn predeterminadas en sumo grado en el universo de los escenarios considerados). Estas invariantes estratgicas o elementos predeterminados a menudo representan fenmenos que cambian lentamente (como los cambios demogrficos, la construccin de grandes obras de infraestructura), procesos que ya han entrado en la lnea de produccin (como el nmero de adolescentes del mundo en los prximos 15 aos y que hoy ya han nacido) y colisiones inevitables.
Las especulaciones sobre el futuro del mundo han sido una constante a travs de la historia humana. A partir de los aos 70, estas exploraciones comenzaron a llevar la problemtica del ambiente y desarrollo a la palestra poltica. Los primeros intentos se basaron en modelos matemticos (Meadows et al., 1972; Herrera et al., 1976; Mesarovic y Pestel, 1974), ejercicios cualitativos (Kahn y Wiener 1967; Kahn, Brown y Martel, 1976; Miles 1981), anlisis de insumoproducto (Leontieff, 1976), y otros enfoques (Barney, 1980). Los escenarios mundiales del Global Scenario Group (Gallopn et al. 1997, Raskin et al. 1998, Raskin et al. 2002) combinan enfoques cuantitativos con narrativas causales. El sector privado tambin ha producido escenarios globales, de estilo ms impresionista (World Business Council of Sustainable Development 1997). El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP 2002) tambin desarrolla un conjunto de escenarios globales. Otros ejercicios internacionales produjeros los escenarios globales de agua como parte de la elaboracin de la Visin Mundial del Agua (Gallopn y Rijsberman 2000) y los escenarios -todava en desarrollo- del Millennium Ecosystem Assessment (MEA 2004). Estas menciones se concentran en los ejercicios de tipo integrado o intersectorial (y particularmente aqullos que incluyen variables ambientales), y por lo tanto no se mencionan los varios modelos y escenarios sectoriales (principalmente econmicos) que tambin han sido producidos. A principios de los 70 se public el Modelo Mundial Latinoamericano (MML o Modelo Bariloche), producido por un equipo de trabajo argentino coordinado por Amlcar Herrera (Herrera et al. 1976, 2004), que produjo, hasta ahora, el nico modelo matemtico de simulacin global proveniente de los pases en desarrollo, y que tuvo impacto en muchos crculos por sus innovaciones conceptuales, metodolgicas, y por su mensaje de esperanza.
Ms recientemente, se gener otra ola de estudios globales del futuro que incluyeron exploraciones narrativas de futuros alternativos (Burrows et al., 1991; Milbrath, 1989), un anlisis optimista del Dutch Central Planning Bureau (1992), un anlisis pesimista por Kaplan (1994), consideraciones sobre futuros imprevistos (Svedin and Aniansson, 1987; Toth et al., 1989), y el Global Outlook por las Naciones Unidas (United Nations, 1990). La problemtica del cambio climtico global dio origen a muchos escenarios de energa, basados en modelos matemticos (IPCC, 1992). Los ejercicios de prospectiva multisectoriales tienen tambin una importante tradicin en Argentina. Un trabajo pionero fue Modelos Matemticos de Oscar Varsavsky (Varsavsky y Calcagno 1971). Aunque no incluyeron variables del ambiente, stos contenan modelos matemticos que iban mas all de lo econmico incluyendo variables sociales y polticas. ALGUNOS ANTECEDENTES NACIONALES
ESCENARIOS GLOBALES
237
2.
El libro Las Utopas del Medio Ambiente (Di Pace et al. 1992) incluye algunos anlisis prospectivos desde el punto de vista de la sostenibilidad del desarrollo en Argentina, as como una discusin de las implicaciones de la revolucin tecnolgica para Argentina y Amrica Latina. La poblacin total llegaba a unos 37 millones de personas en el ao 2000. El pas est fuertemente urbanizado (slo un 10% de la poblacin total vive en reas rurales). El crecimiento demogrfico es lento, y los indicadores de salud, educacin y otros aspectos sociales ubican a Argentina en el grupo superior de pases de ingresos medios, segn las estadsticas internacionales. SNTESIS DE LA SITUACIN NACIONAL SITUACIN AMBIENTAL EN ARGENTINA
El proyecto de investigacin Prospectiva Tecnolgica para Amrica Latina, con la participacin de cientficos naturales y sociales de la regin, produjo un nmero de publicaciones a partir de 1985, culminando con Las Nuevas Tecnologas y el Futuro de Amrica Latina. Riesgo y oportunidad(Herrera et al. 1994), y El futuro ecolgico de un continente. Una visin prospectiva de la Amrica Latina (Gallopn, 1995) donde se aplican modelos de simulacin de uso de tierras, bajo escenarios socioeconmicos alternativos. La Repblica Argentina, ubicada en el Cono Sur de Sudamrica, contiene dentro de sus 3 millones de kilmetros cuadrados un conjunto de recursos naturales y una variedad de climas que incluyen el rango desde tropical hasta fro. El pas est particularmente bien dotado de suelos agrcolas (aproximadamente un tercio de su superficie es apta para cultivos, y otro tanto para la ganadera). Los otros recursos naturales, aunque menos significativos a escala mundial son, sin embargo, importantes en cuanto a su cobertura de las demandas nacionales. Argentina es casi autosuficiente en energa. Las interacciones histricas entre la naturaleza y los sistemas sociales han tenido en Argentina consecuencias sobre la utilizacin actual de los recursos naturales, su sostenibilidad o deterioro, as como en la distribucin del poder y la riqueza entre los grupos sociales.
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En la actualidad, los problemas ambientales ms agudos en relacin con los recursos naturales estn asociados al deterioro de los suelos, la degradacin de pasturas, la destruccin de los bosques, y la prdida de biodiversidad gentica y ecosistmica. Las sequas constituyen la principal causa de prdidas de cultivos en el pas. Las inundaciones afectan a la poblacin de un modo directo (tanto en las reas urbanas como rurales) y han sido las catstrofes ambientales ms reconocidas por la poblacin durante la dcada del 80. Los problemas ms graves de contaminacin se concentran en el complejo fluvial industrial que une las ciudades de Rosario, Buenos Aires y La Plata y en varios centros urbanos del pas.
De acuerdo al reciente anlisis de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Argentina (2004) los grandes problemas ambientales que configuran el pasivo ambiental nacional son:
Degradacin de suelos y avance de la desertificacin; continua degradacin y prdida de los ecosistemas boscosos y los humedales; Altos ndices de contaminacin hdrica, por la disposicin sin tratamiento de residuos lquidos domiciliarios e industriales. Agravamiento del stress hdrico. Inadecuado uso del espacio, desequilibrio territorial y crecimiento urbano desbalanceado. Degradacin de los ecosistemas marinos y costeros. Prdida de la diversidad biolgica. Incremento del nivel de vulnerabilidad ante eventos naturales extremos. Deterioro de la calidad de aire por contaminacin atmosfrica asociada a las reas urbanas, a la industria, a la minera y a la generacin de energa. Inadecuado manejo y disposicin de residuos slidos, domsticos e industriales. Deficiente gestin de sustancias y productos qumicos peligrosos. Su uso creciente, sin la existencia de medidas integrales para prevenir la contaminacin, hace que los riesgos para la salud humana y las emergencias ambientales puedan presentarse en forma catastrfica.
Recientemente (2002) se ha aprobado la Ley General del Ambiente (N 25.675) que establece la normativa para el logro de una gestin sustentable y adecuada del ambiente, la preservacin y proteccin de diversidad biolgica y la implementacin del desarrollo sustentable.
Esto es particularmente importante en el caso de los residuos peligrosos y patgenos, lo que hace de este tema uno de los desafos principales de la gestin ambiental, que deber ser abordada globalmente, incorporando las dimensiones locales, regionales y nacionales, por un lado, y la interrelacin entre sus componentes operativos: reduccin en origen, generacin, recoleccin, transporte, transferencia, procesamiento y disposicin final, por otro.
Las presiones y polticas de corto plazo dominan el escenario, dejando poco espacio para las preocupaciones de ms largo plazo. La inversin tanto pblica como privada es baja, y, en referencia a los recursos naturales, principalmente concentrada en la energa. A pesar de tener antecedentes de una buena capacidad tcnica e institucional, la gestin ambiental ha estado perdiendo terreno en la administracin pblica. Existe fragmentacin y falta de continuidad en la implementacin de acciones y programas relacionados con la sostenibilidad ambiental. En el caso de los bosques, por ejemplo (Brbaro 2003), el Instituto Forestal Nacional (Ifona) fue disuelto hace tiempo y sus funciones de proteccin del bosque nativo y de sus servicios ambientales no han sido retomadas por otros organismos.
239
El uso de los recursos naturales en el pas muestra a lo largo de su historia la estrecha interaccin entre el sistema social y natural que ha evolucionado a lo largo de los ltimos 400 aos. Las etapas principales de esta interaccin (Gallopn y Gutman1986, Gallopn 1989) han sido:
b) La colonizacin hispnica traslad el eje econmico del pas hacia el centro norte donde desarroll una economa dirigida a proveer la demanda de los centros mineros de Bolivia y Per, necesitados de caballos, mulas, alimentos, artesanas y otros artculos de consumo. El progresivo agotamiento de las minas y posteriormente (en el siglo XIX) las luchas independentistas acabaron con el imperio colonial espaol y su economa. Muchas actividades productivas desaparecieron y el eje econmico del pas se movi hacia el sur. Sin embargo, un conjunto importante de economas locales especializadas se ha mantenido hasta nuestros das, gracias a condiciones ecolgicas o culturales adecuadas (como la caa de azcar en Tucumn Salta y la tradicin artesanal industrial de Crdoba, y ms recientemente la vitivinicultura de Mendoza y San Juan). Algunas de estas localizaciones tradicionales no son ecolgicamente las ms adecuadas, lo que da como resultado rendimientos comparativamente bajos y una marcada vulnerabilidad de la poblacin y los recursos naturales frente a cambios econmicos o ambientales2.
EVOLUCIN HISTRICA DE LOS CAMBIOS AMBIENTALES

a) Durante
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TE, LA CARNE CONGELADA SLO ERA RECIBIDA POR LOS MERCADOS DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE.
GLO. | 3 ACTUALMENTE EXTENSIBLE AL CONJUNTO DE CENTROS URBANO - INDUSTRIALES EN EL EJE LA PLATA BUENOS AIRES ROSARIO CRDOBA.
| 2 UN PROBLEMA SIMILAR SE PRESENTA EN LA MONOPRODUCCIN DE ALGODN DEL NORESTE DEL PAS, DESARROLLADA DURANTE LA PRIMERA MITAD DE ESTE SI-
c) La sociedad y la economa de la regin pampeana central, con su eje urbano en Buenos Aires3 comenz a dominar la sociedad argentina en el siglo XIX. El ganado vacuno, pastando libremente en las llanuras fue el insumo bsico para un comercio internacional de cueros y carne salada, que se canalizaba por el puerto de Buenos Aires. Hacia mediados de siglo la creciente demanda de lana por parte de Gran Bretaa alent el crecimiento de rebaos en la regin pampeana, mientras el ganado vacuno era desplazado hacia la periferia del rea. Pero hacia fines de siglo el perfeccionamiento de las tcnicas de enfriado y congelado abri los mercados europeos para la carne argentina4 y la ganadera bovina volvi a ser el centro de la actividad econmica en la regin pampeana, mientras las ovejas se desplazaban hacia la meseta patagnica donde el clima rido, los duros inviernos y los gigantescos latifundios dieron cabida a una mnima poblacin, una baja capacidad de carga y crecientes problemas de sobrepastoreo y erosin muy visibles en los aos recientes. Mientras tanto en la regin central el mercado internacional exiga carnes de mejor calidad, lo que llev a sembrar pas| 4 ANTERIORMEN-
el perodo pre-colonial las zonas ms densamente ocupadas fueron las tierras altas de la regin Noroeste. La cultura agraria indgena relacionada con el imperio Inca fue muy activa en los valles y laderas andinos durante los siglos XV y XVI. Completamente desorganizadas por la colonizacin hispnica, despobladas y sobrepastoreadas, muchas de estas reas han permanecido hasta hoy entre las ms pobres y marginales del pas.
Para principios de siglo los bosques de madera dura del ecosistema chaqueo estabas siendo desvastados para destinarlos a la construccin de vas frreas, como combustible y para la produccin de tanino. La pequea agricultura, muy importante en la regin (algodn, yerba, t) enfrenta varios problemas ambientales. Para la mayora de las economas regionales la agricultura bajo riego (frutas, uva, caa de azcar, verduras) es otro componente importante. En conjunto abarcan ms de un milln de hectreas y en muchos casos representan oasis ecolgicos y econmicos que se constituyen en el centro de las economas regionales. *LAS FIGURAS Y LOS DIAGRAMAS ESTN EXPRESADOS EN EL ANEXO I.
REALIZADAS A FINES DEL SIGLO XIX. VISIONES Y ESCENARIOS
La produccin de granos para alimentacin, forrajeras y aceites ha progresado desde entonces en forma sostenida, pero en el perodo de posguerra su crecimiento fue marcadamente inferior al de otros pases productores. Si a ello se suma el incremento del consumo interno se explica que la participacin del pas en la produccin y comercio mundial de alimentos haya declinado en los ltimos 60 aos.
Actualmente la poblacin, la actividad industrial, y los focos principales de contaminacin atmosfrica y acutica se encuentran fuertemente concentrados en el eje urbano La Plata Rosario junto a otros pocos centros urbanos (Crdoba, Baha Blanca).
La produccin agropecuaria en la regin pampeana central es hoy en da una actividad empresaria llevada adelante mayoritariamente por establecimientos medianos y grandes. La tecnificacin ha sido importante en los decenios recientes, mayormente a travs de la mecanizacin y los mejoramientos genticos. El uso de fertilizantes era, hasta fines de la dcada de los '80, apreciablemente bajo, en comparacin con promedios internacionales (figura 1).* Ello responda a una estrategia productiva: la abundancia de tierras orientaba al empresario a rotar granos, forrajeras y ganado, lo que resultaba desde un punto de vista ambiental una prctica razonable para restituir la productividad natural de los suelos. Sin embargo esta prctica fue, a partir de los aos '90, paulatinamente reemplazada por sistemas de agricultura permanente, llevando a un abandono del sistema de rotacin. Esto resulta en la degradacin y prdida de fertilidad de los suelos, el enmalezamiento, una lenta pero creciente erosin de suelos en la regin cerealera (a veces enmascarada por mejoras tecnolgicas), reflejndose en la disminucin de los rendimientos promedio en la zona de agricultura permanente, y una mayor vulnerabilidad de los productores medianos y pequeos frente a los cambios ambientales y las cadas de los precios. d) Dejando de lado las primitivas formas de ocupacin, el actual paisaje de las regiones Noreste y Patagnica resulta de procesos socioeconmicos ms recientes, originados en la regin central6.
turas artificiales. El ganadero necesitaba de la agricultura, y el campesino europeo ocup las reas centrales y norte de las pampas (mejor drenadas) a principios de este siglo5, cambiando profundamente el perfil productivo. La Argentina fue durante las dcadas del 30 y 40 uno de los tres mayores exportadores de alimentos del mundo.
| 5 EL GANADERO MANTUVO EN LA MAYORA DE LOS CASOS LA PROPIEDAD DE LA TIERRA Y EL AGRICULTOR TUVO QUE LIMITARSE AL PAPEL DE ARRENDATARIO TEM-
PORARIO QUE COMO PARTE DE PAGO DEVOLVA LA TIERRA SEMBRADA CON PASTURAS. | 6 ENTRE ELLOS LAS CAMPAAS MILITARES CONTRA LA POBLACIN INDGENA
241
En su conjunto, Argentina se presenta como un pas semi industrializado. Solamente un 5% de su producto bruto se origina en la actividad agropecuaria. A pesar de ello, la agricultura ha sido siempre la columna vertebral de las exportaciones argentinas (40% en aos recientes) y en general los recursos naturales son un insumo importante para la industria nacional (tanto para el mercado interno como para la exportacin. Argentina ha diversificado su clientela y tambin su produccin (ampliando la produccin de oleaginosas y forrajeras), pero no existe todava una respuesta clara a esta situacin problemtica. Al mismo tiempo las producciones rurales regionales, dirigidas tradicionalmente hacia el mercado interno, enfrentan crnicos problemas de sobreproduccin en los ltimos 20 aos. En algunos casos los mercados internacionales han ofrecido una salida parcial (frutas, t, algunos vegetales). Sin embargo en las producciones ms importantes (azcar, vino, algodn) los problemas de costos, calidad y falta de experiencia exportadora han trabado esta salida. Fuertes fluctuaciones en la produccin regional junto con lentos procesos de decaimiento econmico de largo plazo (azcar en Tucumn, algodn en el noreste) han tenido tambin agudas consecuencias ambientales. Sobre o subutilizacin de los recursos, siguiendo a las variaciones del mercado, y una tendencia a la sobreexplotacin (como forma de compensar la cada en los precios mediante un aumento en la produccin) pueden ser simultneamente detectadas en diferentes regiones. La produccin rural se ha incrementado significativamente en los ltimos 30 aos, pero mayormente dentro del sector extensivo, mecanizado, orientado hacia las exportaciones, el que no es capaz de revertir la despoblacin de las reas rurales y la subutilizacin de numerosos recursos potenciales. Sin embargo la experiencia de la crisis argentina reciente muestra que aun en rubros bsicos de alimentacin existe en Argentina una importante demanda insatisfecha (gente que no puede comprar a los precios existentes). En un pas donde el consumo promedio de carne per cpita superaba en el 2001 los 93 kg. por ao, una fraccin significativa de la poblacin est subalimentada de acuerdo a estimaciones oficiales.
| 7 LA EXISTENCIA DE UNA AMPLIA CAPACIDAD OCIOSA SE MANIFIESTA EN LOS IMPORTANTES VOLMENES DE CAPTURA Y EXPORTACIN A LOS QUE SE HA LLEGADO
CUANDO EL TIPO DE CAMBIO Y PRECIOS INTERNACIONALES HAN PERMITIDO ESTA SALIDA PARA LA PRODUCCIN PESQUERA NACIONAL.
Los recursos forestales presentan al mismo tiempo un cuadro de sobreexplotacin para ciertas reas y especies junto con la subutilizacin de los recursos naturales y del potencial de reforestacin.
El bajo consumo per cpita de pescado mantienen tanto la captura como la piscicultura en valores bajos7.
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En el transcurso de la ltima dcada se produjo un proceso de intensificacin y expansin territorial de la produccin agropecuaria, de la pesca martima y de las actividades mineras, incluyendo la explotacin de minerales metalferos y de recursos energticos. Este proceso estuvo acompaado por la presencia de grandes empresas de capitales internacionales, tanto en la actividad minera, como en la produccin agrcola de altos insumos ligada al complejo soja-trigo y al de oleaginosas. La Argentina es uno de los pases que ms rpidamente adopt el uso de cultivos transgnicos. Esta rpida adopcin de un cambio tecnolgico tan significativo con posibles impactos ambienta-
les y sobre la salud humana, hacen necesario desarrollar un anlisis crtico permanente de la situacin y, tambin, el desarrollo y la implementacin de sistemas de monitoreo (Brbaro 2003). Degradacin de suelos Los procesos de degradacin de suelos son un problema grave en el pas, reduciendo la productividad agrcola en niveles crticos y afectando grandes reas de suelos con potencial productivo, as como otras tierras de valor para la captacin de agua, la vida silvestre, y la recreacin. Estos procesos han estado aumentando en las dos ltimas dcadas. Su efecto no se limita a las zonas directamente afectadas, sino que los perjuicios se trasmiten tambin hacia otras reas. El aumento de escorrentas debido a la erosin hdrica est generando problemas serios de inundaciones y anegamiento, transportando sedimentos, substancias qumicas y pesticidas a las tierras bajas y los cuerpos de agua, disminuyendo la calidad de los recursos hdricos y deteriorando las obras de ingeniera. Esto se agrava cuando se asocia a eventos catastrficos. Por otro lado, severas sequas peridicas afectan superficies importantes del pas favoreciendo el aumento de la erosin elica y la salinizacin. La informacin sistematizada disponible sobre el estado de la degradacin de los suelos es de la dcada del 80 aunque parcialmente actualizada en el 90. Clculos efectuados en la dcada del 90 sugeran que durante los treinta aos anteriores la degradacin por erosin hdrica afectaba 250.000 ha/ao mientras que el aumento de la superficie afectada por erosin elica era de 60.000 ha/ao. Esta informacin no contempla un periodo de sensibles cambios en el uso de la tierra y de expansin de la frontera agrcola, que incluye tierras marginales, ciertamente vulnerables (Brbaro 2003).
Agotamiento Erosin hdrica Anegamiento Degradacin (salinizacin, acidificacin) Erosin elica Proceso degradatorio
Fuente: Bellati, J.I. INTA. Dpto. Suelos. Unidad Edafologa Agrcola, abril 1975; en INTA (1986)
La introduccin de sistemas conservacionistas, como la siembra directa, est llevando a la reversin progresiva de algunas de las causas de deterioro edfico. Sin embargo, faltan conocimientos acerca de los efectos de los plaguicidas asociados a los sistemas de labranzas mnimas y de siembra directa sobre la diversidad de la biota edfica y sus funciones ecolgicas incluyendo, las relacionadas con el mantenimiento de la calidad de los suelos (Brbaro 2003).
Deterioro de los suelos en Argentina
PRINCIPALES PROBLEMAS AMBIENTALES DE ARGENTINA
Millones de Has.
35,0 31,0 0,5 21,0 23,0
Superficie afectada Continental

13,0 7,5 8,2 0,2 11,0
Porcentaje de la superficie
17,2 15,2 0,2 10,3 11,3
Agropecuaria
243
Algunas estimaciones de las superficies afectadas por distintos procesos deteriorantes de los suelos se presentan en la tabla de la pgina anterior. La salinizacin de suelos es tambin un problema serio en la Argentina, afectando tanto tierras bajo riego como de secano. En las tierras bajo riego, el avance de la salinizacin es generalizado y acelerado debido principalmente al riego excesivo en reas con drenaje inadecuado o, en algunos casos, a la extraccin de aguas subterrneas salobres. En varias reas el porcentaje de suelos salinizados alcanza ms del 60% de las tierras bajo riego.
244
Entre las principales causas directas de la erosin acelerada en la Argentina figuran las siguientes: 1) El avance de la frontera agropecuaria sobre tierras marginales, sin adoptar las medidas tcnicas necesarias; 2) La intensificacin de la agricultura de cultivos anuales sin considerar la aptitud de la tierra y las medidas de conservacin y gestin necesarias; 3) La eliminacin descontrolada de la vegetacin, particularmente la deforestacin, frecuente en las reas boscosas; 4) El sobrepastoreo de los pastizales naturales y artificiales; y 5) Los incendios deliberados y accidentales. El Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA, 1986) estim la superficie afectada por erosin elica hacia 1982 como de 29,7 millones de Ha., contra 16 millones en 1957, lo que implicara un incremento promedio del orden de 550.000 Ha./ao. La misma fuente estima que la superficie erosionada por accin del agua creci de unos 18,3 millones de Ha. en 1957 a 22,3 millones en 1982, arrojando un aumento promedio de 160.000 Ha./ao. Otro proceso importante a nivel nacional es la degradacin fsica de los suelos resultante del cultivo excesivo en ausencia de rotacin, del manejo inadecuado de la materia orgnica y los residuos agrcolas, y de sistemas agrcolas inapropiados. Las consecuencias son la creacin de pisos de arado, reduccin de la infiltracin, y el aumento de los riesgos de erosin hdrica. Estos impactos son particularmente notables en las zonas de agricultura permanente y aqullas bajo rotaciones de largo plazo. Degradacin de pastizales Los pastizales naturales ocupan alrededor del 75% de la superficie total del pas. Los pastizales de la Patagonia, la regin Noroeste y la regin Central exhiben una degradacin generalizada generada (dependiendo de la regin) por el sobrepastoreo, la deforestacin, el uso inadecuado del fuego y la mala colonizacin agrcola. La degradacin de la vegetacin se inicia con la prdida de las especies de pastos ms palatables, seguida por un aumento de las especies nativas de menor valor, el deterioro del suelo, y finalmente por la invasin de especies exticas sin valor. En las reas boscosas de las regiones Norte y Central, el proceso es iniciado por la extraccin de madera comercial, seguido por la de lea y por la introduccin de ganado vacuno, reemLas consecuencias econmicas de la degradacin de los suelos son significativas. En la dcada del 90, el INTA estimaba para la "regin ncleo maicera", prdidas de 160 a 280 millones de pesos anuales por afectacin de los rendimientos debido a los procesos erosivos. Sin embargo, la Ley 22.428 de "Fomento a la Conservacin de los Suelos" que apoyaba la formacin de consorcios de productores afectados por problemas compartidos, fue desactivada en 1988 en razn de la Ley de Emergencia Econmica, sin que posteriormente se destinaran a la misma los fondos correspondientes, ni fuera reemplazada por ninguna otra (Brbaro 2003).
plazado por caprino a medida que se reduce la capacidad de carga, culminando en un empobrecimiento drstico de la tierra. Las masas boscosas nativas ocupan el 12.7% de la superficie del territorio nacional, incluyendo selvas subtropicales, bosques templados fros y, montes y bosques xerfilos (figura 2). La deforestacin en Argentina tiene un ritmo significativo, estimada en promedio como de unas 285.000 Ha. por ao entre 1990 y 2000, implicando una tasa promedio anual de deforestacin del 0.8%, el doble de la tasa promedio para Sud Amrica (FAO 2001).
En la Patagonia el grado de desertificacin alcanzado en varias zonas hace que la recuperacin de las tierras ya no sea econmicamente factible. En los pastizales hmedos templados de la provincia de Buenos Aires y Entre Ros y en los pastizales hmedos subtropicales de Corrientes la degradacin es menos seria pero se refleja en la reduccin de la produccin (se estima que en los pastizales de Buenos Aires la degradacin de la cobertura vegetal ha reducido la produccin de forraje en un 50%). En muchos casos, las pasturas podran recuperarse con un manejo adecuado. Uno de los obstculos radica en que no existen desarrollos tecnolgicos alternativos, de baja inversin por hectrea, aptos para campos naturales de muy baja productividad, como los de la Estepa Patagnica, el Monte o la Puna. (Brbaro 2003). Degradacin de los bosques La superficie estimada cubierta por bosques nativos en el ao 2000 es de 33.722.000 Ha. Adems, existen unas 926.000 Ha. de plantaciones (FAO 2001). Con pocas excepciones, todos los bosques argentinos han sufrido las consecuencias de la explotacin o los impactos de la ganadera, sin contar aqullos que desaparecieron a travs de la colonizacin agrcola. Debido a la extraccin selectiva, muchos bosques presentan hoy un estado sanitario deficiente, con predominancia de ejemplares sobremaduros. Ya para 1974 se estimaba que no menos de 51 millones de Ha. (el 85% de los bosques) estaban afectadas por la presencia de ganado. Los bosques o arbustales restantes estaban principalmente localizados en reas de difcil acceso, fuerte aridez, o con otras limitaciones para la ganadera. Existe la necesidad de aumentar las actividades de reforestacin para atender las demandas nacionales de productos forestales.
El estado de los bosques naturales es alarmante, con serios riesgos de deterioro irreversible debido a la tala rasa para agricultura o para plantaciones forestales, la extraccin selectiva, los incendios accidentales o deliberados, el sobrepastoreo y la introduccin de ganado en los bosques. A pesar de algunos avances parciales, se evidencian muchas deficiencias en investigacin, informacin, gestin y monitoreo. Degradacin de la vida silvestre La vida silvestre es un recurso potencial que nunca recibi una atencin seria en la Argentina. El potencial para el manejo de la misma es alto, particularmente en las vastas extensiones del pas (cerca del 60%) que estn consideradas como marginales para la agricultura inten-
245
246
El comercio de fauna se realiza en forma casi irrestricta en la mayor parte del pas. En el 2000, incluyendo solamente los datos informados oficialmente a CITES8, Argentina export (neto) (World Resources 2002-2004) 18.474 loros vivos, y 326.123 cueros de animales. Las dos ltimas cifras estn entre las ms altas del mundo. Argentina es un fuerte exportador de animales silvestres y de sus productos. Se estima que el comercio ilegal es del orden del doble de lo comerciado legalmente (Erize y Pellerano 1989).
| 8 CONVENTION ON INTERNATIONAL TRADE IN ENDANGERED SPECIES OF WILD FLORA AND FAUNA
siva. El valor unitario de mercado de varias de las especies silvestres es mayor que el de la carne vacuna. La vida silvestre representa en muchos casos un subsidio proteico para otras actividades rurales, o una fuente complementaria de ingresos para los trabajadores rurales. Algunas estimaciones indican que con un manejo racional se podra obtener una cosecha sostenible de un milln de toneladas por ao. En contraste, en 1980 se cosecharon y exportaron unas 45.000 toneladas, por un valor de 171 millones de dlares. La contaminacin biolgica a partir de la liberacin deliberada o involuntaria de organismos vivos que compiten con la diversidad autctona, es un problema grave y con tendencia creciente que afecta al territorio. Entre los vegetales se encuentran 870 especies no nativas, adems de 26 especies de mamferos y 17 de aves. Las especies invasoras pueden implicar en muchos casos, el deterioro de los sistemas naturales afectando tambin, los agro-ecosistemas, las aguas continentales y las martimas (Brbaro 2003).
El retroceso del nmero de especies y de las poblaciones de flora y fauna del territorio nacional se ha agudizado en las ltimas dcadas, estando amenazadas 24% de las especies de mamferos y un 4% de las especies de aves. La fragmentacin creciente de los ambientes naturales, el deterioro de las reas remanentes y la intensificacin agrcola, podran ser causa de desaparicin de importantes poblaciones de especies de flora y fauna, sin que se tengan registros de las mismas. Los recursos de acceso libre como la fauna, estn siendo en muchos casos, rpidamente deteriorados, por motivos concurrentes como: alteracin y disminucin de hbitat naturales, caza comercial, deportiva o de subsistencia o el combate de especies consideradas plagas. En el caso de los grandes carnvoros, como el puma, la alteracin de sus poblaciones ha sido la responsable de una serie de cambios a nivel de algunos herbvoros as como de la biota asociada (Brbaro 2003). Avance de la frontera agropecuaria Argentina est en mejores condiciones que otros pases latinoamericanos, en el sentido que la ampliacin de las tierras agrcolas no es imperativa (debido a las disponibilidades de buenas tierras agrcolas, la baja densidad de poblacin, y las buenas perspectivas para la intensificacin de la agricultura). Sin embargo, el avance de la frontera agropecuaria es un problema importante. Lo ms alarmante es el hecho que la modalidad de la expansin se ha basado en la explotacin destructiva de los bosques, la vida silvestre y los suelos, y a menudo los proyectos de desarrollo se han abandonado despus de destruir los recursos vrgenes. En Argentina, los grandes ecosistemas expuestos a este proceso son los bosques subtropicales del Noreste y el Noroeste, ubicados en altas cuencas con potencial hidroelctrico y de riego; las reas inundadas peridicamente de las provincias de Corrientes y Entre Ros; las zonas semiridas de las porciones occidentales de las provincias del Chaco y Formosa; y las reas de laderas de montaa de la Patagonia.
El proceso es ms grave en las regiones semiridas, donde se produce con tendencia al monocultivo de soja sobre la base de la ocurrencia de la disponibilidad de paquetes tecnolgicos insumo-intensivos y las condiciones de demanda de los mercados. Esta tendencia agravar, sin duda, en el mediano plazo, la erosin de los suelos y por ende, la situacin de degradacin del espacio rural y de deterioro de las condiciones de vida local. Adems, si bien el monocultivo de soja asegura una alta rentabilidad inmediata, lo hace a costa de una tendencia a la disminucin de la calidad de los suelos (Brbaro 2003). En el sistema de la cuenca del Plata, se han implementado varios proyectos de desarrollo hidrulico con significativas consecuencias ecolgicas. Este sistema incluye reas con vastos pantanos y esteros, que se inundan peridicamente generando problemas serios para la produccin y los asentamientos humanos. Los intentos de drenar estas reas han resultado frecuentemente en la rpida degradacin de las reas "recuperadas". En la cuenca del ro Neuqun, el sobrepastoreo y la extraccin de lea parecen estar aumentando los procesos torrenciales y la erosin. En la cuenca del ro Dulce aparecieron problemas de contaminacin industrial y domstica en el embalse de Ro Hondo, colmatacin debida a la erosin acelerada en los embalses de Escaba y El Cadillal, y salinizacin de los suelos por anegamiento en el tramo entre el embalse de Ro Hondo y la laguna de Mar Chiquita.
En la cuenca del Desaguadero-Colorado hay problemas de salinizacin y de invasin por algas; el dique Ullum (Provincia de San Juan) gener un ascenso del nivel fretico.
Alteracin de sistemas hidrolgicos La persistente alteracin de la vegetacin en las cuencas altas y el rpido retroceso de la frontera forestal en la ltima dcada estn afectando la capacidad reguladora de muchas cuencas hdricas del pas, generando intensos problemas de erosin y de colmatacin de embalses, as como severas actividades torrenciales. Los principales impactos socio-econmicos se manifiestan en las cuencas serranas y montaosas de la regin precordillerana (en forma de crecidas aluvionales que, con frecuencia creciente, provocan daos importantes a la infraestructura de comunicaciones, energa y riego, y a los cultivos y poblaciones), y en las cuencas medias e inferiores de los ros principales, a travs de sedimentacin e inundaciones que generan importantes perjuicios a la economa nacional y graves inconvenientes a la poblacin dentro del rea influenciada. Debe destacarse que la porcin argentina de la cuenca del Plata representa la seccin aguas abajo de una cuenca cuya mayor superficie est compartida por Brasil, Paraguay y Bolivia, pases donde la alteracin ambiental ha estado avanzando fuertemente. Esto hace que el sector argentino de la cuenca sea muy vulnerable a los impactos ambientales generados en esos pases vecinos, as como a las fluctuaciones hidrulicas originadas en la operacin de los embalses situados aguas arriba.
En el pasado, los problemas relacionados a la degradacin de cuencas han sido tratados a menudo en forma superficial, invirtiendo recursos en las llanuras en vez de resolver las causas reales de los problemas en las altas cuencas.
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Contaminacin La contaminacin por desechos domsticos e industriales es grave, principalmente concentrada en el eje fluvial industrial Rosario -Buenos Aires - La Plata, donde se acumula la mayor parte de las actividades econmicas. Esto genera serios problemas de contaminacin atmosfrica, de los cursos de agua superficiales y del agua subterrnea, existiendo adems un importante hacinamiento en barrios marginales y una insuficiente infraestructura. En el ro Paran la contaminacin es netamente industrial, sumndose en algunas zonas la generada por descargas cloacales. Particularmente en el tramo inferior, la contaminacin industrial es alarmante. En varias ciudades del interior aparecen problemas similares, particularmente en las concentraciones fabriles importantes como Crdoba y Mendoza. El grado de contaminacin bacteriana del Ro de la Plata ha llevado a la veda del uso recreativo de sus playas. Una muy alta proporcin del agua potable del Gran Buenos Aires est contaminada con nitratos. La contaminacin industrial, la producida por combustibles de navegacin y por derrames de petrleo, es tambin importante. La contaminacin atmosfrica en reas urbanas proviene en una alta proporcin de las fuentes mviles (automotores) que emiten derivados carbonosos y xidos de azufre. En el Gran Buenos Aires la eliminacin de quemadores domiciliarios de basura y la conversin a gas de las calderas para calefaccin domiciliaria mitigaron el problema de contaminacin atmosfrica proveniente de esas fuentes fijas.
En la zona de produccin frutcola de la cuenca del Ro Negro hay problemas de contaminacin por agroqumicos, de regulacin de los caudales, y de salinizacin. En la zona costera de esta cuenca, existen problemas debidos a la ingresin de agua marina.
Las cuencas patagnicas con drenaje Pacfico no presentan problemas serios en general; en cuanto a las de drenaje Atlntico, las tierras bajo riego cerca del dique Florentino Ameghino tienen problemas de salinizacin. Algunas reas del territorio estn sujetas al uso no sustentable de las aguas subterrneas. En los grandes ncleos urbanos e industriales, en las reas de regado, en los sectores de agricultura de altos insumos y en reas sujetas a actividades industriales y de minera extractiva incluyendo la del petrleo, se observa un creciente deterioro de las propiedades fisico-qumicas y biolgicas de los recursos hdricos subterrneos, tanto para el consumo humano, como para su uso agropecuario (presencia de nitratos, sustancias qumicas, salinidad y otras) (Brbaro 2003).
Los problemas de contaminacin de recursos hdricos subterrneos estn adquiriendo niveles preocupantes, principalmente en reas del conurbano bonaerense, donde a una desordenada localizacin industrial se suma el asentamiento de grandes ncleos poblados con insuficiente infraestructura bsica.
El sistema de lagunas interconectadas de la Provincia de Buenos Aires tiene un importante papel regulador de las inundaciones y sequas, adems de en la recarga de acuferos. Debido al uso y gestin inadecuados de los recursos hdricos, el equilibrio del sistema se ha alterado, perdiendo parte de su capacidad reguladora, y exacerbando los efectos de las sequas e inundaciones. Muchas de las principales lagunas estn seriamente contaminadas.
Sequas La sequa, si se define como la escasez de agua relativa a su disponibilidad normal en una regin, afecta no slo las zonas ridas y semiridas del pas, sino tambin las regiones subhmedas como las pampas. En Argentina, en trminos generales, 60% de las prdidas de cosechas se atribuyen a las sequas, contra 19% a las heladas, 1% al granizo y 20% a otros factores.
Las inundaciones y los aluviones son responsables de serias prdidas econmicas directas, por la degradacin de las tierras, por la destruccin de las obras de infraestructura, y por la degradacin y erosin de los suelos. Adicionalmente, la declaracin de zonas en emergencia implica una disminucin de ingresos fiscales por el derecho que asiste a los damnificados a no abonar parte de impuestos o tasas (Brbaro 2003).
La intensificacin del uso de agroqumicos, su manejo inadecuado y el empleo de productos prohibidos, son responsables de contaminaciones ambientales y de afectaciones a la salud de las personas. Por su parte, la falta de una zonificacin adecuada de reas libres de agroqumicos, o con un fuerte control de los mismos, est condicionando el desarrollo de producciones alternativas factibles de ser implementadas por pequeos y medianos productores y, an por empresas agropecuarias; como sucede con la agricultura orgnica y la apicultura. (Brbaro 2003) Durante las ltimas dcadas el incremento de precipitaciones en diferentes regiones est produciendo anegamientos anormales de reas rurales y urbanas. Las inundaciones son, en algunos casos, catastrficas, especialmente cuando involucran reas urbanas y reas agropecuarias altamente productivas. En contrapartida, extensas reas del territorio estn sujetas a periodos de fuertes sequas, a veces alternando con inundaciones (Brbaro 2003). Adems de las inundaciones que afectan extensas reas de llanura, algunas zonas de relieve acentuado del oeste y centro del territorio se encuentran sujetas a severos riesgos por aluviones generados por intensas tormentas estivales con el agravante de la degradacin de la vegetacin y de los suelos de las laderas producidas por accin antrpica (Brbaro 2003).
La opinin pblica, as como las autoridades polticas, estn muy sensibilizadas respecto al problema de las inundaciones. Sin embargo, los resultados de los estudios y acciones no son muy satisfactorios hasta la fecha. No se dispone de determinaciones del riesgo hdrico ni de una base cartogrfica consistente y actualizada, que lo determine sobre bases tcnicas adecuadas y sobre la cual sustentar tanto los programas de manejo del agua como el desarrollo de las obras estructurales destinadas al desage de los excedentes hdricos (Brbaro 2003).
Inundaciones Las inundaciones y las sequas han sido, histricamente, fenmenos recurrentes en muchas reas del pas, comprometiendo una cuarta parte del territorio. Entre sus causas antropognicas figuran el uso no planificado de las tierras que lleva a la disminucin de capacidad de infiltracin de los suelos en las zonas de precipitacin, las obras de infraestructura vial y urbana inadecuadamente diseadas o simplemente, asociadas a los procesos de impermeabilizacin que el desarrollo urbano produce (Brbaro 2003).
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El pas ha sufrido serios episodios de sequas, con importantes consecuencias sobre la economa nacional. Adems de los grandes episodios, son frecuentes sequas mas cortas que reducen los rendimientos agrcolas en las zonas de agricultura de secano.
Considerando que el 75% del territorio del pas incluye tierras ridas y semiridas, y que el resto est tambin expuesto a sequas ocasionales, la conservacin y la gestin del agua y suelos debera tener mayor prioridad que la que tiene actualmente. reas protegidas El sistema de reas protegidas tiene una representatividad desigual, incluyendo algunas regiones naturales con cobertura satisfactoria (5 sobre 15 eco-regiones representan ms del 15% de la superficie bajo proteccin) y tambin, regiones naturales con escasa superficie (6 sobre 15 eco-regiones poseen menos del 3% bajo proteccin) (Brbaro 2003). Muchas de las tierras protegidas estn bajo fuertes presiones reales y potenciales por su cercana a los asentamientos humanos. Recursos pesqueros marinos Las capturas martimas han experimentado un fuerte crecimiento durante la ltimas dos dcadas; sin embargo, la captura de peces marinos ha cado fuertemente a fines de los '90 La baja proporcin de tierras protegidas y la desigual representacin de las diferentes regiones, contrastan con la importancia que otras naciones, incluyendo pases en desarrollo y desarrollados, otorgan desde hace dcadas al tema. Adems, en general y a diferencia de otros pases, las tierras pblicas constituyen una fraccin menor de la superficie total. La rpida enajenacin de las tierras pblicas aun sin la preexistencia de programas de inversin, manejo o uso, ha sido una constante de la historia nacional. reas de importancia para el mantenimiento de funciones y servicios ecolgicos imprescindibles para el desarrollo sustentable de las diferentes regiones, se encuentran bajo dominio privado, como los sectores aledaos a humedales de importancia funcional y la casi totalidad de las reas boscosas, a excepcin de las contenidas en las reas bajo rgimen de proteccin. Como hecho agravante, debe mencionarse que, a excepcin de los Parques Nacionales y de algunas de las reas protegidas de las provincias y de las Reservas de Biosfera (Programa MAB-UNESCO), el resto de la tierra pblica est sujeta a permanentes procesos de reconversin, incluyendo a veces su degradacin. No existe, en tal sentido, una conciencia nacional que lleve a considerar las potencialidades de la tierra pblica en un marco de conservacin de la biodiversidad y preservacin de sus funciones ecolgicas. De la misma manera y, a pesar de su potencialidad, no existe una poltica de incentivos orientada al desarrollo de reas de conservacin "in situ" sobre tierras privadas (Brbaro 2003).
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Incendios rurales Los incendios forestales implican, anualmente, importantes prdidas econmicas directas e indirectas y deterioro ambiental, y en muchos casos, con prdida de vidas humanas. Los incendios rurales son debidos, en su gran mayora, a causas humanas incluida la intencionalidad. Muchos incendios son provocados en razn del empleo del fuego como herramienta de manejo de los pastizales naturales y de supresin de arbustales.
El estado del ambiente y su evolucin a nivel nacional depende, por una parte, de la dinmica propia de los sistemas ambientales y, por otra, de las influencias que stos reciben, tanto las atribuibles directamente a las actividades humanas, como a las originadas en cambios ambientales externos.
DIENDO A UN ESCENARIO TIPO EL NUEVO CAMINO.
Es por ello que no sera particularmente til describir escenarios puramente ambientales, desconectados de los cambios econmicos y sociales en que se integran. Asimismo, las prioridades cientfico-tecnolgicas referidas a la sostenibilidad ambiental dependern tambin de la situacin econmica y social. Por ello, se ha optado por definir tres escenarios alternativos, en funcin de la evolucin de las fuerzas impulsoras en el horizonte de tiempo considerado. Los tres escenarios representan alternativas de futuro para Argentina que se consideran desplie| 9 POR EJEMPLO, UNO DE LOS PARTICIPANTES DE LA REUNIN DE DISCUSIN DE LOS ESCENARIOS ORGANIZADA POR LA SECYT PROPUSO QUE PODRA SER APROPIAVISIONES Y ESCENARIOS DO PLANTEAR UN ESCENARIO MIXTO, CON UNA ETAPA INICIAL SIMILAR AL ESCENARIO DENOMINADO PUMA RAMPANTE (VER MS ADELANTE) DONDE SE PRIORIZA EL CRECIMIENTO ECONMICO POR SOBRE TODAS LAS OTRAS CONSIDERACIONES (CON EL FIN DE REDUCIR LA CARGA DE LA DEUDA EXTERNA), Y POSTERIORMENTE TEN-
Las constantes de tiempo de los procesos ecolgicos son en general, significativamente mayores que la de los procesos sociales y econmicos. Mientras el horizonte de tiempo utilizado para evaluar los resultados de las inversiones comnmente no excede los 5 o 10 aos, los procesos de regeneracin de un bosque pueden abarcar 100 aos o ms. Es por ello que se considera que los horizontes temporales adecuados para analizar escenarios de sostenibilidad ambiental deben incluir unos 15-30 aos, ms que 10 o 15. Este es el horizonte aproximado utilizado en el presente anlisis.
3.
(ver figura 3). La caracterstica de este perodo es la sobre-explotacin de los recursos tradicionales (costeros y de altura) y la explotacin plena de los recursos incorporados en los '90 (principalmente calamares). ESCENARIOS ALTERNATIVOS PARA ARGENTINA. LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Los recursos pesqueros se encuentran afectados, adems y en forma creciente, por procesos de contaminacin y deterioro de los cuerpos de agua receptores de efectos antrpicos y, en el caso del Mar Argentino, por la afectacin de reas litorales de importancia ecolgica para el mantenimiento de la diversidad de especies del medio acutico, particularmente el Estuario del Ro de la Plata (Brbaro 2003). Movimientos ssmicos Los terremotos y sismos en Argentina han producido en los dos ltimos siglos grandes prdidas de vidas adems de importantes daos econmicos regionales. La actividad ssmica destructiva aunque concentrada en el oeste, noroeste y sur del territorio, tambin se manifiesta aunque en menor grado, en el rea central del mismo.
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gues posibles a partir de la situacin actual, en un plazo de 20 a 30 aos. Por supuesto que existen otros escenarios posibles, e infinitas combinaciones y variantes intermedias9, pero los presentados aqu fueron seleccionados con el objetivo que ilustren alternativas cualitativamente diferentes (en cierto sentido, arquetpicas). Las fuerzas impulsoras globales o externas ms relevantes en trminos de la sostenibilidad ambiental argentina son:

Si bien algn comentarista pudo percibir ecos de la historia argentina reciente en dos de los escenarios, es importante destacar que los mismos no fueron construidos con criterio histrico, sino como despliegues de futuros potenciales a partir de la situacin presente, con una lgica dependiente de los procesos de cambio actuales y futuros. Naturalmente, es posible que algunos de esos escenarios puedan contener evoluciones futuras anlogas en algunos aspectos a situaciones pasadas, pero no por diseo.
Ambientales: evolucin del cambio climtico global, y sus manifestaciones especficas. Los efectos potenciales sobre los agroecosistemas, recursos hdricos, distribucin de especies patgenas y enfermedades, son difciles de predecir, pero potencialmente importantes. La seguridad alimentaria mundial, y el acceso al agua, seran directamente afectados, en el horizonte de tiempo de los escenarios, con los problemas asociados a las variaciones geogrficas de los cambios climticos que comenzarn a hacerse notar a mediados del perodo. Impactos adicionales sobre la biodiversidad, el funcionamiento de los ecosistemas y los ciclos ecolgicos regionales existirn, pero son difciles de evaluar y an de identificar. El cambio ambiental global es probablemente una invariante estratgica, o elemento predeterminado, ya que los procesos de cambio climtico global ya estn desencadenados (IGBP 2001); las incertidumbres principales se dan en cuanto a su magnitud, y sobre todo, a la distribucin geogrfica de sus manifestaciones. Sociales: tendencias a la convergencia en condiciones de vida entre los pases, o bien tendencias a incrementar la desigualdad. Esta sera una incertidumbre crtica, particularmente en cuanto a sus efectos sobre los conflictos intra y supra nacionales.
La situacin ambiental actual ha sido analizada en la Seccin III del presente documento. Los aspectos econmicos y sociales de la Argentina actual son tratados en otros documentos de trabajo de las Bases para un Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Econmicas: globalizacin (incompleta y desigual), patrones internacionales de demanda, flujos de inversin (volumen y volatilidad), primaca de las economas del conocimiento. Tecnolgicas: desarrollo acelerado de la informtica y telemtica, biotecnologa, nuevos materiales, nuevas fuentes de energa, y nanotecnologa.
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Culturales: homogeneizacin cultural con expansin de la tica individualista y consumista, o bien despliegue de la tica de la solidaridad y la diversidad cultural. Esta disyuntiva representa una incertidumbre crtica, que impactara directamente a la insercin de los pases en el orden mundial.
PACIOS VACOS DE LA PATAGONIA
A continuacin se resume el despliegue de los escenarios considerados. Las principales fuerzas impulsoras de los diferentes escenarios se resumen en la Tabla I. Ntese que los factores demogrficos, a pesar de su innegable importancia econmica y social, no aparecen entre las fuerzas impulsoras, ya que parecen ser relativamente comunes a todos los escenarios. En otras palabras, en el caso argentino, son invariantes estratgicas que no representan un eje diferenciador de los escenarios. Es cierto que los escenarios implicaran algunas diferencias en el comportamiento demogrfico, particularmente en lo que se refiere a las tasas de emigracin de cientficos y profesionales, y tal vez a la inmigracin desde pases fronterizos10, pero estas variaciones seran mucho menos determinantes de la evolucin general de los escenarios que las otras fuerzas impulsoras consideradas.
| 10 NO SE TOMAN EN CUENTA ALGUNAS POSICIONES DELIRANTES QUE DENUNCIAN UNA CONSPIRACIN INTERNACIONAL PARA ADUEARSE DE, Y POBLAR, LOS ESVISIONES Y ESCENARIOS
Los factores culturales, particularmente la persistencia de la corrupcin y de la cultura de la trasgresin, versus el surgimiento de una tica de solidaridad social, se perfilan como una de las incertidumbres crticas en la gnesis y evolucin de los escenarios; lo mismo se puede decir con respecto a los factores de gobernabilidad.
Los escenarios son representados cualitativamente como una sucesin de factores que, a partir de las fuerzas impulsoras iniciales, van concatenndose en el tiempo hasta producir la situacin circa 2030-40. Esta representacin (Gallopn et al. 1997) no debe confundirse con un diagrama de bloques (variables) y sus relaciones funcionales; es sencillamente una sucesin temporal de los factores que se hacen importantes y a cules influencian en una secuencia temporal desde la parte superior a la inferior de la figura 4.
Tres macroescenarios nacionales han sido definidos para orientar la discusin de las estrategias CyT relacionadas con la sostenibilidad ambiental en Argentina: La Voz del Pasado (Lnguido Suspiro): este escenario representa la consolidacin de la historia de altibajos con deterioro gradual. El Puma Rampante: un escenario de aplicacin exitosa del modelo neoliberal de crecimiento econmico basado en la exportacin. El Nuevo Camino (Bsqueda Emergente): un escenario centrado en el conocimiento, el aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales, y la equidad social. DESPLIEGUE DE LOS ESCENARIOS
Geopolticas:
tendencias a la concentracin del poder econmico y militar y a un orden internacional autoritario por parte de los pases industrializados, con conflictos internacionales crecientes y un recrudecimiento de los movimientos terroristas, o bien una estructura de poder ms distribuida incluyendo pases y agrupaciones regionales de pases, en un clima internacional de cooperacin. Esta es una incertidumbre crtica, afectando directamente los grados de libertad para los pases.
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Se ha sugerido que la carga de la deuda externa representara una invariante estratgica para todos los escenarios. Sin embargo, se considera que el peso de la deuda histrica, a pesar de su volumen, puede ser un condicionante de los escenarios en los primeros aos, pero no a largo plazo. Los factores econmicos, tecnolgicos y de gobernabilidad mencionados, combinados con un grado significativo de obsolescencia tecnolgica en un contexto internacional de tecnologizacin creciente de las economas, resultan en el largo plazo en un pobre crecimiento econmico (esto es as, aunque hay perodos de rpido crecimiento en el corto plazo, aprovechando coyunturas internacionales y perodos de credibilidad sociopoltica). Por otra parte, la combinacin de factores econmicos y las tensiones sociales, as como la pugna entre intereses pblicos y privados, contribuye a generar patrones de desempleo cclico, disminuyendo en los perodos de rpido crecimiento econmico y aumentando en los perodos de estancamiento.
Culturales: la corrupcin no llega a ser controlada efectivamente, y la desconfianza de los ciudadanos en las instituciones y personas es generalizada.
La Voz del Pasado (Lnguido Suspiro) En este escenario (Diagrama 1), las principales fuerzas impulsoras son:
Tecnolgicas: Sociales: Ambientales:
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La confluencia de los ciclos de crecimiento/ estancamiento, obsolescencia tecnolgica, sobreexplotacin/ desaprovechamiento de recursos y servicios ambientales, tensiones Estado/sector privado, y el cortoplacismo de las medidas de gobierno, tiene un efecto importante en el ambiente. En general, la explotacin de los recursos naturales es muy ineficiente debido a la obsolescencia tecnolgica y las visiones miopes de corto plazo. Se tiende a hacer un manejo minero de los bosques y pesqueras, abandonando las reas a medida que son sobre-explotadas y moviendo los capitales a otros ramos ms rentables. Se aplican las tecnologas independientemente de su adecuacin a las condiciones ecolgicas o sociales locales.
Gobernabilidad: continan las tensiones y protestas sociales, medidas oficiales de coyuntura, y tensiones entre el Estado y el sector privado en relacin a la distribucin de beneficios y costos.
se mantiene la falta de vigilancia y control sobre los impactos ambientales de las actividades humanas, llevando a la sobreexplotacin de los recursos y servicios ambientales (recursos forestales, pesqueros y sobre todo las tierras arables, y servicios ambientales como la dilucin y trasporte de contaminantes). Esto conduce a una creciente degradacin de los recursos naturales y a la contaminacin del aire, agua y suelo.
Econmicas: se evidencia una predominancia de ciclos de crecimiento seguidos por otros de estancamiento, originados en factores externos e internos, y cambios fuertes de polticas econmicas. Asimismo, el cortoplacismo predominante en inversiones y regulaciones contribuye a una ineficiencia generalizada de la economa en el largo plazo. predomina la difusin tecnolgica incompleta y heterognea, con sectores modernos y tradicionales desconectados entre s. la tendencia histrica a la desigualdad entre los sectores pudientes y empobrecidos contina, a pesar de intentos incompletos de redistribucin.
Cuadro 1
FUERZAS IMPULSORAS EN LOS DIFERENTES ESCENARIOS Econmicas Sociales Culturales Tecnolgicas Ambientales
FUERZAS IMPULSORAS CENTRALES
As aumenta la tasa de deforestacin principalmente en los bosques del norte, y colapsan algunas de las poblaciones de peces de mayor valor; en respuesta, los esfuerzos de pesca se concentran en especies alternativas, en un proceso de reduccin de las capturas en volumen y calidad. La sobreexplotacin de los suelos agrcolas bajo una racionalidad econmica que privilegia el mximo beneficio en el menor plazo, lleva a una paulatina erosin y prdida de la fertilidad de los mismos. Los instrumentos econmicos y regulatorios para mantener la calidad ambiental son insuficientes, errticos, y poco respetados. La contaminacin del aire y de los cursos de agua contina, asociada a la disminuida capacidad reguladora del Estado y a la reduccin (durante los perodos de estancamiento econmico) de inversiones de las empresas que proveen agua potable y servicios sanitarios. El deterioro en los servicios es
Ciclos de crecimiento y estancamiento Ineficiencia por cortoplacismo Crecientes desigualdades

LA VOZ DEL PASADO (LNGUIDO SUSPIRO)
La calidad ambiental se recupera slo parcialmente, durante los perodos de estancamiento econmico, cuando disminuyen las presiones de explotacin. Sin embargo, algunos recursos se siguen deteriorando en esos perodos debido a la extraccin de los mismos para la supervivencia de los sectores empobrecidos (Ej.: extraccin de lea, sobrepastoreo caprino, quema de bosques).
Gobernabilidad
Difusin tecnolgica incompleta y heterognea Ineficiencia por desarticulacin tecnolgica Desconfianza; incapacidad de concertar Corrupcin Tensiones entre los sectores estatal y privado Crecientes protestas sociales llegando a conflicto frecuente y generalizado
Desaprovechamiento de algunos recursos ambientales, sobre-explotacin de otros Creciente degradacin ambiental y contaminacin
Subsidiaridad y reduccin del Estado a favor del mercado
Enfasis en produccin agropecuaria e industrial para exportacin Amplia apertura econmica Continan desigualdades
EL PUMA RAMPANTE
Rpida difusin, particularmente en sectores asociados a las exportaciones y servicios no sustituibles Contina degradacin ambiental Preponderancia de la tica individualista y consumista
Apertura econmica selectiva buscando competitividad basada en bienes y servicios tecnolgicos y aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales Innovacin y rpida difusin orientada social y ambientalmente, al desarrollo de las exportacines Proteccin de ecosistemas y funciones crticas Recuperacin del papel regulador del Estado Aumento de la participacin ciudadana Cooperacin regional e internacional Polticas redistributivas y de proteccin social Enfasis sostenido en educacin y capacitacin
EL NUEVO CAMINO (BSQUEDA EMERGENTE)
Surgimiento de una tica de solidaridad social y de valoracin de los factores no materiales de la calidad de vida
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Para mediados de la dcada del 2010, la Argentina se ve agobiada por crecientes conflictos sociales, una clara prdida de la competitividad econmica internacional, el agotamiento significativo de los recursos naturales ms sobre-explotados (bosques, suelos agrcolas, y pesqueras) que incide negativamente sobre la economa, y en una prdida de la gobernabilidad interna. El Puma Rampante

Para fines del perodo (ca. 2030) estas dinmicas econmicas, sociales y ambientales confluyen en una situacin de inestabilidad crnica, y una creciente vulnerabilidad a las perturbaciones externas (especialmente financieras y ambientales). Una de las posibles reacciones a esta situacin es la de un retorno a ciclos de dictaduras militares. La imagen para esa poca se resume en la Figura4a, donde el diagrama semi-cuantitativo tipo radar permite visualizar integradamente un perfil de la situacin a lo largo de varias dimensiones crticas. En este escenario (Diagrama 2) las principales fuerzas impulsoras son: Sociales: continan las tendencias histricas de desigualdad. Tecnolgicas: rpida difusin tecnolgica (con escasas innovaciones propias) particularmente concentrada en los sectores ligados a las exportaciones y a los servicios no importables (salud, provisin de agua y energa). Los sectores productivos dirigidos al mercado interno estn en segunda prioridad, pero se benefician de la modernizacin tecnolgica general.
asimtrico, afectando mucho ms la calidad de vida de las zonas habitadas por los sectores de baja capacidad adquisitiva que generan escasa rentabilidad para las empresas que proveen los servicios.
La contaminacin de origen industrial contina aumentando, en el contexto de las tensiones entre Estado y sector privado, y la escasa capacitad estatal para imponer controles.
Al mismo tiempo, fenmenos internacionales y globales como la globalizacin econmica, la volatilidad financiera internacional, los rpidos avances cientfico-tecnolgicos en los pases industrializados, los cambios ambientales globales (clima, dispersin de patgenos y enfermedades, etc.), y el aumento de conflictividad internacional originados en el crecimiento de las desigualdades entre los pases ricos y pobres, la accin del terrorismo global, y las acciones y reacciones de los pases poderosos, contribuyen a afectar la gobernabilidad y la economa del pas. Los cambios climticos se combinan con la ineficacia de las medidas de regulacin, prevencin y planificacin, exacerbando la frecuencia y magnitud de los desastres naturales particularmente las inundaciones en el centro del pas, que generan grandes prdidas humanas y econmicas en forma recurrente.
Econmicas: una amplia apertura econmica al proceso de globalizacin, con una poltica de fomento a la produccin agropecuaria e industrial dirigidas al mercado externo.
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La irrestricta apertura al comercio internacional, el fuerte estmulo a las exportaciones, la rpida difusin tecnolgica aprovechando la base cientfico-tcnica ya instalada y la importacin de tecnologas, contribuyen a un salto en la productividad de los sectores exportadores, pero la produccin para el consumo interno queda rezagada, llevando eventualmente a la implantacin de una economa dual. Esta dualidad, en el contexto de una desigualdad social pre-existente, una franca subsidiaridad del Estado frente a las empresas, y una atmsfera cultural individualista, competitiva, y contaminada por la corrupcin, agrava las asimetras en la distribucin de los beneficios del crecimiento econmico. El empleo crece en algunas ramas, pero el empleo neto total aumenta slo dbilmente; la rpida difusin tecnolgica contribuye a un desempleo estructural en los sectores ms modernos. Esta secuencia contribuye al incremento de las tensiones sociales. Esas tensiones, eventualmente, llevan a la instalacin de un sistema autoritario, aunque formalmente democrtico, que logran mantenerlas bajo control, a costa del sacrificio de las libertades civiles.
Al mismo tiempo, el crecimiento de la economa resulta en una moderada reduccin de la pobreza (aunque se mantienen las fuertes desigualdades), y un aumento del consumo total. Este ltimo, sumado a las altas tasas de crecimiento de la economa, y la dbil regulacin de las actividades producto de la subsidiaridad del Estado, contribuye a la sobre-explotacin de los recursos naturales y al desaprovechamiento de recursos no utilizados por las empresas exportadoras, las que se concentran en las exportaciones basadas en recursos naturales con poca elaboracin y escaso valor agregado.
Ambientales: se mantiene la falta de control sobre las secuelas ambientales de la produccin y consumo; contina la degradacin ambiental.
Gobernabilidad:
La prdida de fertilidad de los suelos pampeanos es compensada con la aplicacin creciente de fertilizantes, lo que genera contaminacin de las napas freticas. Se extienden las tierras sembradas con soja genticamente modificada para adaptarse a climas semiridos, amplindose las tierras sembradas independientemente de la fragilidad de los suelos, lo que incentiva la erosin. Las presiones de exportacin resultan en la tala de bosques, avanzando sobre las masas forestales de menor calidad en la medida que se extinguen los mejores bosques debido a un manejo insostenible.
El Estado se vuelve francamente subsidiario y se reduce fuertemente. Se evidencia un fuerte predominio del mercado y del poder del sector privado nacional y particularmente transnacional.
Culturales: una tica individualista y consumista comienza a preponderar.
El esfuerzo de pesca martima, efectuado por grandes empresas nacionales y multinacionales, contina creciendo, a pesar que los retornos muestran tendencias decrecientes. Colapsan varias de las pesqueras ms explotadas y el esfuerzo pesquero se vuelca gradualmente a las especies de menos valor comercial, generando cambios estructurales en las comunidades biolgicas de las costas argentinas.
La contaminacin industrial y urbana sigue creciendo, con la excepcin de aqullas que afectan directamente a las exportaciones debido a las sensibilidades de los mercados externos o a la vigencia de tratados internacionales (pesticidas en las frutas, carnes y peces, maderas obtenidas por mtodos de explotacin depredadores, etc).
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Se intenta aprovechar mejor la fuerza de trabajo que es, en trminos de la regin, relativamente educada y capacitada, para intentar lograr competitividad en productos y servicios sofisticados. Asimismo se busca aprovechar las ventajas comparativas ecolgicas del pas, aplicando tecnologas modernas para el aprovechamiento ptimo y sostenible de los bienes y servicios ecolgicos (tierras agrcolas, bosques, recursos pesqueros, recursos ecotursticos, y servicios ambientales de regulacin de cuencas, de control biolgico de plagas, etc.).
Sociales: se implementan gradualmente polticas redistributivas y de proteccin social. Se establece un compromiso poltico interpartidario e intersectorial para un aumento sostenido de la inversin en educacin y en ciencia y tecnologa. Ambientales: se establecen e implementan polticas de proteccin de los ecosistemas y funciones ecolgicas prioritarias (en trminos de su efecto sobre la vida humana o las potencialidades econmicas). Se establecen normativas claras de control de la contaminacin.
Eventualmente, el avanzado deterioro ambiental comienza a mostrar repercusiones: por un lado, la contaminacin afecta crecientemente la salud y otros aspectos de la calidad de vida de los sectores ms pudientes (a pesar de su capacidad de refugiarse en las reas menos contaminadas), lo que, dada su influencia en la sociedad, genera una reaccin del sector privado y tambin del pblico. Por otro lado, los recursos naturales sobre-explotados comienzan a escasear afectando el volumen y la calidad de las exportaciones, llevando tambin a reacciones gubernamentales y empresarias.
Econmicas:
La consecuencia es la adopcin de una serie de medidas para aumentar la sostenibilidad de los recursos naturales exportables y para reducir la degradacin y contaminacin ambiental. Las mismas, dada la lgica de su origen, no alcanzan a ir mucho mas all de acciones mitigadoras, sin generar transformaciones profundas ni soluciones de largo plazo. El Nuevo Camino (Bsqueda Emergente) Este escenario se hace posible gracias a una voluntad generalizada de repensar el pas, que se genera como secuela de las repetidas frustraciones sociales, una renovacin de la clase poltica, y una respuesta participativa ciudadana al descontento generalizado. Las principales fuerzas impulsoras en este escenario (Diagrama 3) son: se redefine la apertura de Argentina al comercio internacional hacindose ms selectiva, y buscando incrementar los grados de libertad del pas en los tratados comerciales regionales e internacionales.
Para fines del periodo, la economa es pujante, con un moderado, pero controlado, grado de degradacin ambiental, se ha establecido una sociedad dual con un sector afluente y una mayora empobrecida, y la autonoma nacional est severamente limitada. El perfil cualitativo de esta situacin aparece en la Figura 4b.
Tecnolgicas: se establecen polticas de largo plazo de fomento a la innovacin y difusin tecnolgicas, dirigidas por un lado a los productos y servicios de exportacin, y por otro a satisfacer el mercado interno y las necesidades sociales.
Las medidas econmicas adoptadas, combinadas con el estmulo al desarrollo cientfico-tecnolgico focalizado en reas crticas de la produccin para el mercado interno y externo, junto con tareas de desarrollo de mercados, y el apoyo a la pequea y mediana empresa urbana y rural, comienzan a consolidar una incipiente economa del conocimiento. La economa crece moderada pero sostenidamente. En una segunda fase, el desarrollo productivo y tecnolgico lleva a una diversificacin y aumento de eficiencia. Se consolidan nuevas lneas de produccin y exportacin de productos manufacturados de alto valor agregado basados en recursos y servicios ambientales (frmacos y alimentos obtenidos de la fauna y flora nativas, nuevos materiales obtenidos del procesamiento de la biomasa, productos obtenidos aprovechando las ventajas de los ambientes ecolgicos del pas). La diversificacin productiva y tecnolgica genera demandas crecientes al sistema cientfico-tecnolgico nacional, estimulando su desarrollo y grado de sofisticacin, lo cual es reforzado por la operacin de alianzas estratgicas cientfico-tecnolgicas y comerciales con otros pases. Todos estos factores confluyen en una aceleracin del crecimiento econmico apoyado en dos pilares fundamentales: el aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas industriales, tecnolgicas y ambientales por un lado, y al aumento de la demanda interna por el otro, asociada a la mejora de la situacin social y del empleo. La situacin ambiental mejora inicialmente gracias a las polticas de proteccin ambiental, la accin fortalecida del estado nacional y los gobiernos locales, y las presiones de la sociedad civil. La aplicacin inicial de controles relativamente costosos fin de tubo" (end of pipe) de las emisiones y desechos contaminantes, evoluciona progresivamente en la direccin de la re-estructuracin de los procesos productivos completos con mayor eficiencia de uso de los insumos y fuerte reduccin de desechos finales, una estrategia mucho ms econmica a largo plazo.
Por su parte, el reinicio del crecimiento econmico al principio del perodo sumado a las polticas de proteccin social y el refuerzo de la educacin conducen a un aumento del empleo, que se incentiva a medida que crece la economa y que contribuye, aunado a las polticas sociales y las acciones solidarias de la sociedad civil, a una disminucin de las desigualdades.
Gobernabilidad: el gobierno fortalece los vnculos con la sociedad civil y con el sector privado, con acuerdos de gobernabilidad que implican una recuperacin del rol regulador del Estado, y un aumento de la participacin ciudadana. El pas busca activamente la cooperacin regional e internacional. Se implementan fuertes polticas anticorrupcin.
Culturales: como reaccin a la corrupcin y la desesperanza de pocas recientes, comienza a afianzarse gradualmente una tica de solidaridad social y una reconsideracin del consumismo como sucedneo de la calidad de vida.
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260
Una pregunta que surgi durante la presentacin de los escenarios es si la mejora de la calidad ambiental en el Nuevo Camino relativa a la del Puma Rampante, simultneamente con un menor crecimiento econmico en el primero, obedece al supuesto de una incompatibilidad entre crecimiento econmico y calidad ambiental. La lgica utilizada aqu no es esa; se supone que el crecimiento econmico a toda costa no es el objetivo supremo en este escenario, sino que la meta es el mejoramiento sostenible de la calidad de vida de los habitantes, la que depende slo parcialmente del crecimiento econmico. En otras palabras, los estilos o modelos de desarrollo no son los mismos. Por otra parte, la sostenibilidad y calidad ambiental tienen ms prioridad poltica en este escenario que en los dos primeros.
| 11 ESTE CONTEXTO INTERNACIONAL FAVORABLE ES UN COMPONENTE LGICO DEL ESCENARIO, LO QUE NO QUIERE DECIR QUE SEA UNA PRECONDICIN ABSOLUTA
PARA SU FACTIBILIDAD.
Ntese que, aunque el valor de CyT en este escenario y el Puma Rampante es el mismo, existen diferencias cualitativas profundas en el tipo de CyT preponderante en los dos escenarios, tal como se detalla en la Seccin 6. Aqu se plantean algunos conceptos que derivan directamente de una ptica ambiental y que se consideran relevantes para una estrategia cientfico-tecnolgica de largo plazo para Argentina. Las prioridades de investigacin y desarrollo a nivel nacional obviamente debern surgir de la combinacin y compatibilizacin de necesidades, recursos y oportunidades, toCRITERIOS ESTRATEGICOS DESDE UNA OPTICA AMBIENTAL
Para fines del perodo, se ha instalado una slida economa con un fuerte componente de conocimiento, se han recuperado los recursos ambientales principales, la calidad de vida de la poblacin ha aumentado (desacoplndose relativamente del consumo material), se han alcanzado niveles razonables de equidad y de armona social, y la gobernabilidad y autonoma nacionales se mantienen a niveles francamente superiores a los histricos. Esta situacin se resume en la Figura 4c.
Las polticas de uso sostenido de los recursos ambientales, junto con la revalorizacin econmica de recursos y servicios ecolgicos previamente desapercibidos, lleva a que se empiecen a valorar y utilizar una serie de recursos adicionales a los utilizados tradicionalmente. Al mismo tiempo, la presin sobre los recursos naturales se modera debido a la aplicacin de criterios de sostenibilidad. Eventualmente, se evidencia una paulatina recuperacin de los ecosistemas ms degradados (estepas patagnicas, bosques, estuarios, etc). Se desarrollan ecosistemas inditos asociados a nuevas formas de produccin o proteccin de reas, verdaderas reconfiguraciones socio-ecolgicas en reas rurales y periurbanas.
4.
El contexto internacional resulta relativamente favorable en este escenario, con una reactivacin de esfuerzos de cooperacin para el desarrollo, y con acuerdos binacionales y multinacionales de tipo comercial y tecnolgico. La percepcin de la gravedad de los cambios ambientales globales que comienzan a manifestarse lleva a tomarlos seriamente en consideracin, y dispara esfuerzos globales mancomunados para afrontar los problemas11.
Algunos de los atributos de estas tecnologas (en comparacin con las tecnologas modernas clsicas) que tienen importancia estratgica para el desarrollo ambientalmente sostenible son (Gallopn, 1995) su ambivalencia (son utilizables para centralizar la produccin y el control y concentrar la informacin y poder, pero tambin para la descentralizacin de las decisiones, el aumento de la participacin, y la vinculacin entre poblaciones aisladas), su flexibilidad (posibilidad de adaptacin a diversas condiciones sociales y ambientales locales, independencia relativa de la escala de planta respecto a la escala de los mercados) e intensidad en conocimiento ( muchas de ellas son conocimiento-intensivas ms que intensivas en capital, energa, o materiales, y por lo tanto ahorradoras de recursos naturales y energa)13.
| 12 EL DOCUMENTO DE LA SECRETARA DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN PRODUCTIVA (BRBARO, 2003) CONTIENE UNA LISTA BASTANTE DETALLADA DE EXCELENTES RECOMENDACIONES REFERIDAS A LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES. LAS TECNOLOGAS PREVIAS A LA TERCERA REVOLUCIN INDUSTRIAL. EN EL MISMO GRADO (POR EJEMPLO, LAS TECNOLOGAS DE NUEVOS MATERIALES SON MUCHO MS INTENSIVAS EN CAPITAL QUE MUCHAS FORMAS DE BIOTECNOLOGA) STAS SON PROPIEDADES DE LAS NUEVAS TECNOLOGAS QUE LAS DIFERENCIAN, EN CUANTO A SU POTENCIAL PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO, DE VISIONES Y ESCENARIOS
mando en cuenta los factores sociales, econmicos, polticos, culturales y ambientales y, fundamentalmente, un proyecto social que enmarque y d sentido a la estrategia cientfico-tecnolgica. Esta seccin se concentra slo en aquellos aspectos directamente relacionados con la problemtica ambiental. Aqu no se pretende proponer recomendaciones detalladas12 sino grandes temas de valor estratgico. En Argentina, diferentes actores sociales y tipos de produccin coexisten en ambientes dismiles. Una estrategia basada en el pluralismo tecnolgico (uso complementario de tecnologas tradicionales, modernas, y de punta) es importante para una gestin sostenible de la heterogeneidad. LAS TECNOLOGIAS NUEVAS Y EMERGENTES ALGUNOS CONCEPTOS DE VALOR ESTRATEGICO
Uno de los aspectos importantes a considerar es el papel potencial de las tecnologas nuevas y emergentes en la utilizacin sostenible de los recursos ambientales. El uso de tales tecnologas (informtica, biotecnologa, nuevos materiales, nuevas fuentes de energa, nanotecnologa) puede contribuir en forma importante al desarrollo sostenible del pas. Sin embargo, en general las prioridades actuales de I+D no estn dirigidas a aprovechar este potencial en forma plena. El pluralismo productivo, con coexistencia de diferentes grandes tipos de sistemas productivos rurales, integrados a travs de polticas locales, nacionales y regionales, representa una alternativa ms apropiada que la homogeneizacin productiva desde el punto de vista de la sostenibilidad del desarrollo.
| 13 SI BIEN NO TODAS LAS NUEVAS TECNOLOGAS EXHIBEN ESTOS ATRIBUTOS
En trminos de sostenibilidad ambiental el concepto de hibridizacin tecnolgica (integracin constructiva de tecnologas nuevas y emergentes en tecnologas tradicionales o modernas) asu-
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me particular importancia, requiriendo nuevas formas de organizacin y una estrategia integral para el desarrollo y la difusin tecnolgica. CRITERIOS ECOLGICOS PARA LA SELECCIN DE TECNOLOGAS
1. 2.
El rea de aplicacin de las nuevas tecnologas sofisticadas no se reduce al sector "moderno" de la economa (esencialmente urbano-industrial). Estas tecnologas pueden cumplir un papel muy importante, dado el contexto actual de la regin, en la generacin de nuevas soluciones a problemas tales como los de la pobreza crtica, utilizando la ciencia y la tecnologa de punta para desarrollar nuevas y eficaces soluciones de tecnologa simple accesible a las poblaciones marginales, o en la reformulacin y revalorizacin de tecnologas nativas cuyo uso est extendido en la regin. Esto implica el uso de tecnologas de punta para desarrollar soluciones de simplicidad sofisticada. Un principio importante es el de la integracin entre las diferentes reas de las nuevas tecnologas. A menudo se presupone, por ejemplo, que el campo de aplicacin de la biotecnologa est limitado a la agricultura o a la industria frmacolgica, y que el campo de aplicacin de la informtica es el sector servicios y el industrial. La integracin entre las reas de nuevas tecnologas puede posibilitar sinergias muy importantes (por ejemplo en el campo de la agricultura campesina). Los factores ecolgicos fundamentales que cualquier tecnologa sostenible tiene que tener en cuenta para asegurar la sustentabilidad ecolgica y la renovacin de los ecosistemas pueden ser identificados en trminos generales. Los mismos factores se consideran vlidos para el manejo sostenido de los ecosistemas naturales, los alterados, los ecosistemas degradados y los artificializados. Sin embargo, las tecnologas tendran que incluir, en los ltimos casos, medidas especficas a fin de restaurar o reemplazar flujos, mecanismos o recursos ecolgicos deteriorados. Los factores principales son:
3. La oferta ecolgica (stock, flujo o funciones ecolgicas explotables por el hombre). Su oferta y calidad es afectada por los otros factores, y puede incluir muchas oportunidades no percibidas. Por ejemplo, los manglares pueden suministrar no solamente madera y otros productos bajo una agricultura migratoria sostenible, adems de pes-
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Los niveles y ritmos de flujos de entrada y salida que determinan el mantenimiento del ecosistema. Esos flujos pueden ser alterados dentro de ciertos lmites por las acciones humanas. Sin embargo, en todos los ecosistemas existen lmites de tolerancia para los niveles superiores e inferiores de perturbacin de los flujos con el mundo externo; cuando estos lmites son sobrepasados, ocurren cambios ecolgicos estructurales. Por ejemplo, los flujos de agua que entran y salen de los humedales son crticos para su supervivencia. En algunos casos, los flujos naturales pueden ser reemplazados por subsidios humanos. El stock, fuente o principal reserva de renovacin. Cuando este stock se reduce debajo de ciertos niveles, aumenta la vulnerabilidad y se pierde la capacidad de renovacin. Por ejemplo, en los bosques hmedos tropicales las reservas crticas de renovacin son el sotobosque, el suelo (generalmente vulnerable), y la diversidad y heterogeneidad. En algunos casos, los subsidios humanos pueden sustituir la reserva natural.
Se presentan aqu slo las grandes prioridades que surgen de un anlisis general de las condiciones ambientales de Argentina. ATRIBUTOS DE UNA ESTRATEGIA CIENTFICO TECNOLGICA
i) Definicin de necesidades y desarrollo de una capacidad cientfica bsica en relacin con los problemas ambientales centrales (produccin sostenible de alimentos, manejo sostenible de recursos naturales renovables y control de la contaminacin).
PRIORIDADES AMBIENTALES DE INVESTIGACIN Y DESARROLLO

a)
d) El estudio de las interacciones entre los grandes ecosistemas del pas y de stos con los de otros pases, las que pueden generar efectos a grandes distancias y con largos retardos de tiempo.
b) El estudio de los ecosistemas perturbados y degradados, as como de los neoecosistemas estabilizados que han sido generados por las transformaciones antrpicas, a fin de recomendar tcnicas apropiadas de manejo o recuperacin. Tales nuevas configuraciones ecolgicas no son necesariamente de baja productividad; en muchos casos proveen una oferta de nuevos recursos potencialmente utilizables.
c) El estudio comparativo de las formas concretas adoptadas localmente por la relacin entre sociedad y naturaleza en diferentes regiones de Argentina. Esos estudios son esenciales para la propuesta de soluciones realistas y aceptables al problema de la degradacin ecolgica, teniendo en cuenta tanto las dinmicas ecolgicas como la racionalidad y condiciones de los actores sociales.
ca y extraccin de fauna acutica, sino que proveen funciones ecolgicas tales como la regeneracin de nutrientes y la dilucin de residuos orgnicos y contaminantes. 4. Los mecanismos internos homeostticos bsicos. Todos los ecosistemas poseen mecanismos de retroalimentacin reguladores u homeostticos que tienden a preservar su funcionamiento y renovacin, y stos deben ser tomados en cuenta para la sostenibilidad. En algunos casos, ciertos elementos de esos mecanismos podran ser reemplazados o artificializados. Por ejemplo, las precipitaciones escasas e intermitentes caractersticas de los desiertos clidos, impiden la concentracin de sales y txicos en los suelos asociada al ascenso capilar y la evaporacin. Con frecuencia, las formas de riego que interfieren con este mecanismo generan problemas de alcalinizacin y toxicidad del suelo. Otro ejemplo es la frecuente explosin de poblaciones de plagas que sigue a la simplificacin de algunos ecosistemas complejos, debido a la eliminacin de mecanismos reguladores naturales. El estudio del funcionamiento de los ecosistemas naturales argentinos, incluyendo sus respuestas a las acciones humanas y a las perturbaciones naturales. La mayora de los estudios ecolgicos en el pas son muy descriptivos, arrojando poca luz sobre la dinmica, evolucin y lmites de resiliencia ecosistmicos, y particularmente acerca de esquemas alternativos de manejo sostenible.
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X) Enfasis en la flexibilidad y adaptabilidad a las condiciones locales y ante cambios inesperados en direcciones y prioridades.
VIII) Desarrollo de una capacidad institucional para la gestin del pluralismo tecnolgico, optimizando las capacidades instaladas (combinando nuevas tecnologas, tecnologas "modernas" y tecnologas tradicionales). IX) nfasis
iii) Desarrollo de mecanismos para vincular el sistema de investigacin y desarrollo con los sectores de produccin, sus demandas y recursos (incentivos y canales de comunicacin). V) Refuerzo VII) Desarrollo
IV) nfasis en investigacin y desarrollo alrededor de grandes problemas, no de disciplinas o sectores. En consecuencia, impulso a la investigacin y desarrollo interdisciplinario e intersectorial. Por ejemplo, el ataque al problema alimentario debera involucrar estudios conjuntos ecolgicos, agronmicos, econmicos, sociales y culturales. Las soluciones biotecnolgicas deberan interactuar con las aplicaciones de la informtica, la telemetra, las telecomunicaciones, as como con la utilizacin de nuevas fuentes de energa y posiblemente de nuevos materiales. La solucin integral podra involucrar una combinacin balanceada de tecnologas conocidas y nuevas. VI) Desarrollo de mecanismos eficientes para la comunicacin y transferencia de resul-
ii) Desarrollo de mecanismos e incentivos para articular la capacidad de investigacin bsica (existente y nueva) con la investigacin aplicada y el desarrollo tecnolgico.
xI) Enfasis en la flexibilidad y adaptabilidad a las condiciones locales y ante cambios inesperados en direcciones y prioridades.
tados y experiencias dentro del pas (actualmente mucho ms dbil que la comunicacin con los centros internacionales de investigacin). de mecanismos para la utilizacin plena de la creatividad local (implica redefinir la medicin de los criterios internacionales de excelencia y la aplicacin de los derivados de las modas de investigacin; la recuperacin y revalorizacin del conocimiento y tecnologa tradicionales locales; la participacin de la poblacin local en la definicin de problemas y la aceptabilidad de las soluciones).
de la investigacin cooperativa, involucrando diferentes centros dentro del pas y tambin con otros pases. Involucra el posible desarrollo de nuevos estilos de investigacin y gestin.
en la accesibilidad de la tecnologa para los productores rurales de bajos ingresos y en la autodependencia local (evitando el efecto marginalizador de la Revolucin Verde), en paralelo al desarrollo de grandes sistemas de produccin sofisticados. Implementacin de mecanismos para articular la produccin agrcola homognea y de gran escala con la produccin diversificada de pequea escala (minimizando as la expulsin de mano de obra rural hacia tierras marginales). Enfoques descentralizadores y desconcentradores.
El tercer escenario, El Nuevo Camino, es el que genera una demanda ms definida y sostenida sobre el sistema CyT. La necesidad de desarrollar una economa del conocimiento, encontrar soluciones propias basadas en las condiciones y ventajas competitivas locales y nacionales (como se dio en el caso del desarrollo del alcohol como combustible automotor en Brasil), y aprovechar en forma sostenible la oferta nacional de bienes y servicios ecolgicos, requerir de un gran estmulo a la innovacin CyT, adems de la capacidad de adaptar y mantener tecnologas existentes o adquiridas en el exterior. Esto har necesario desarrollar una poltica CyT de mediano y largo plazo articuVISIONES Y ESCENARIOS
El caso del Puma Rampante es bastante diferente. All s se generara una demanda real para la aplicacin de la ciencia y la tecnologa a la produccin, particularmente en los sectores dirigidos a la exportacin. Sin embargo, muchas de las tecnologas utilizadas seran directamente importadas de las casas matrices y financiadas con el pago de regalas. La demanda principal en este escenario sera para adaptar las tecnologas importadas a las condiciones nacionales, para operar sistemas tecnolgicos complejos, y para disear y construir las nuevas instalaciones y obras de infraestructura necesarias. A finales del perodo habra un crecimiento de la demanda por ciencia y tecnologa para resolver los problemas ambientales ms preocupantes para los sectores poderosos. En este escenario, una poltica de CyT de largo plazo consistente con el mismo tendera a realizar inversiones e implementar estrategias dirigidas a elevar el nivel de calidad de la oferta CyT, garantizando una provisin continua de cientficos, tcnicos y profesionales (estos ltimos principalmente pertenecientes a los sectores financiero, legal y mdico).
5.
Obviamente los tres escenarios tienen implicaciones muy diferentes para las estrategias y polticas cientfico-tecnolgicas de largo plazo. La definicin (y sobre todo, la implementacin) de polticas CyT a largo plazo es escasamente imaginable en este futuro, como no sea una poltica relativamente autista dirigida a la supervivencia del sistema cientfico-tecnolgico mismo, priorizando temas de investigacin definidos exgenamente o para los cuales se consigue financiacin; las polticas seran esencialmente de corto plazo. La emigracin de los especialistas ms calificados representara un drenaje continuo del capital intelectual construido por el pas.
De materializarse La Voz del Pasado, no existira una demanda de CyT por parte de la sociedad, y de hecho el sistema cientfico-tecnolgico nacional sera considerado como algo relativamente superfluo (y lo sera en un grado considerable, dentro del contexto predominante). La utilidad del sistema de C&T consistira fundamentalmente en proveer profesionales y tcnicos capacitados para cubrir las necesidades bsicas de funcionamiento del sistema socio-econmico, y para mitigar algunos problemas agudos que se presenten, de tipo social o ambiental. El sistema de CyT estara cada vez mas alienado de la sociedad, y la escasa demanda social de tcnicos y cientficos estara dirigida a tcnicos operadores y reparadores de los equipos y servicios, ms que a cientficos o innovadores.
CONCLUSIONES DE LOS ESCENARIOS: IMPLICACIONES PARA LAS POLITICAS CYT
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Uno de los aspectos que surge claramente del anlisis de los escenarios es la ineludible necesidad de conectar las polticas cientfico-tecnolgicas de largo plazo con las polticas econmicas y sociales y, en definitiva, con un proyecto de pas. Una estrategia de CyT adecuada para una evolucin del pas en un escenario de El Nuevo Camino sera probablemente inoperante (y probablemente no implementada) en un contexto de La Voz del Pasado y an de El Puma Rampante. Una estrategia adaptada a La Voz del Pasado estara a contrapelo, y sera claramente insuficiente (e irrelevante) en un escenario de El Nuevo Camino. Esto no pretende ignorar la capacidad de generar cambios positivos a travs de buenas polticas cientfico-tecnolgicas en cualquiera de los escenarios, pero s seala la existencia de lmites a su efectividad y relevancia, puestos por las macrovariables externas al sistema de CyT. La exposicin del Dr. Gilberto Gallopn fue comentada en detalle por Rubn Patrouilleau, Jefe de Gabinete de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), a travs de Guillermo Lingua; Pablo Canziani de la Mesa de Dilogo Argentino y Nstor Brbaro de la SECYT. En esas exposiciones se presentaron comentarios y sugerencias, algunos de los cuales fueron incorporados al presente documento. En la presentacin del Lic. Patrouilleau se destac en primer lugar la convergencia de esfuerzos desde distintas reas del gobierno para formular planes estratgicos. Esta convergencia deriva de una percepcin del momento actual como de ruptura con tendencias precedentes y de oportunidad de pensar distintas alternativas de futuro. En esta direccin, la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable ha elaborado unas Bases para una Agenda Ambiental Nacional. Poltica Ambiental Sostenible para el crecimiento y la equidad. VISIONES DE LOS COMENTARISTAS INTERVENCIONES Y REFLEXIONES QUE SURGEN DE LA EXPOSICIN
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6.
lada con las polticas de desarrollo econmico, social y ambiental. Tal poltica y las estrategias asociadas debern apuntar a un mejoramiento cuantitativo y cualitativo del sistema CyT nacional (empezando por convertirlo en un verdadero sistema, con interconexiones funcionales entre sus elementos), y a su articulacin con el sistema productivo (pblico y privado) y el social. En el caso de Argentina, esto implica no slo reconstruir la capacidad C&T que hoy ya se ha perdido, sino tambin impulsar los desarrollos cientfico-tecnolgicos requeridos para generar una verdadera economa de la informacin, y adems afrontar, al mismo tiempo, los nuevos desafos C&T planteados por la problemtica del desarrollo sostenible. Este no es un desafo trivial; existe un creciente reconocimiento internacional (mundial y regional) acerca de la necesidad de un cambio de rumbo en las maneras en que se concibe y se practica la ciencia y la tecnologa, para adecuarlas al desafo de satisfacer las necesidades humanas al mismo tiempo que se preservan los sistemas ecolgicos de soporte de la vida (Kates et al, 2001; Gallopn, 2002; CEPAL, 2003). Estos desafos van mucho ms all de fomentar investigaciones interdisciplinarias y la investigacin orientada por problemas, pero estn al alcance de un pas como Argentina.
El escenario 3 supone una situacin de cambio del paradigma global, basada en una transformacin tica regida por la solidaridad, que llega incluso a modificar pautas de produccin y de consumo de bienes y servicios. A diferencia de los precedentes, este escenario solamente es posible en un mundo multipolar, con prdida de hegemona estadounidense. El agotamiento y reemplazo de los combustibles fsiles puede resultar una fuerza impulsora gravitante en el plano ambiental. Los principales conceptos vertidos fueron:
Existe Existen
Pablo Canziani, de la Mesa del Dilogo Argentino, detall la visin de esa organizacin sobre los aspectos ambientales.
Es necesario evaluar y conocer los impactos del cambio global y adoptar acciones de mitigacin. En el caso de que no se puedan mitigar dichos efectos, la ciencia y la tecnologa deben contribuir a ayudar a la sociedad a adaptarse a estos cambios con el menor costo ambiental y social. El desarrollo sustentable se basa en las interacciones entre sociedad, economa y complejo de ciencia y tecnologa.
De acuerdo con el enfoque de R. Patrouilleau, los escenarios 1 y 2 guardan relacin estrecha con procesos histricos de la Argentina reciente, mientras que el tercero remite a dimensiones ms utpicas.
El escenario 1 muestra un patrn caracterizado por un fuerte conflicto distributivo, con alternancia de perodos cortos de crecimiento econmico y algunos logros en la lucha por la distribucin del ingreso y la renta, con conflictividad poltica media o alta, con perodos dictatoriales, que implicaban retrocesos importantes. En este escenario, la dimensin ambiental es la ms favorecida, no por el desarrollo de las capacidades para la administracin sostenible de los recursos ambientales, sino por la relativamente baja presin sobre el stock de recursos como resultado de un crecimiento econmico muy limitado. El escenario 2 se asemeja a la puesta en prctica del modelo de desarrollo chileno en la Argentina. Este escenario presenta una tensin entre las posibilidades econmicas de avanzar en la direccin descripta en el escenario y el potencial de conflictividad poltica que derivara de la aplicacin de las polticas implcitas en ese modelo.
En ciencia y tecnologa se debe trabajar en multidisciplinas y en colaboracin con otras naciones y con organismos internacionales.
la necesidad de realizar estudios integrados con la participacin de especialistas de diferentes disciplinas. determinadas fallas en el sistema de ciencia y tecnologa nacional: Desmantelamiento de la observacin de variables ambientales. Abandono de las bases de datos.
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Pautas:
Para el Ing. Brbaro, los recursos naturales plantean un tema central de la agenda actual tanto en el nivel de las naciones como en el internacional, a saber, la relacin entre desarrollo, ambiente y sociedad, con miras al objetivo de un desarrollo que permita el uso sustentable de los recursos naturales, la continuidad de los procesos ecolgicos que derivan de la diversidad biolgica y el mejoramiento de la calidad de la vida humana. El objetivo planteado -desarrollo sustentable- implica principalmente un cambio de actitud de los diferentes actores sociales y gubernamentales intervinientes. N. Brbaro sostuvo que esta responsabilidad atae, tambin, al sector cientfico, ya que la ciencia aporta al avance permanente de la frontera de los conocimientos. Este avance tiene una escala espacial bien definida. Es a partir del conocimiento del territorio, de sus particularidades y de su evolucin natural y social, que el sector aporta al desarrollo de la cultura nacional. En su comentario final destac que las nuevas tecnologas requieren: pluralismo tecnolgico, pluralismo productivo e hibridacin tecnolgica. Incluso, consign que algunas de ellas se manifiestan en los escenarios actuales.
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Adems, explic que el establecimiento de las bases cientficas y tecnolgicas para el pleno aprovechamiento de los recursos naturales en un marco de sustentabilidad, implica un fuerte esfuerzo econmico y supone una opcin por un desarrollo cientfico acorde con la complejidad y magnitud de la cuestin de referencia. En su opinin la decisin poltica a partir de la cual se establece el direccionamiento y el esfuerzo antes mencionados, son parte de la decisin del pas en transformar el actual modelo de desarrollo y, en la cuestin que nos ocupa, en especial referencia a las formas de ocupacin del territorio y al uso de sus recursos naturales. Tambin seal que Argentina va hacia una prdida de los recursos energticos y que esos temas deberan estar con mayor profundidad dentro de la problemtica ambiental analizada.
Por su parte, el ingeniero Nstor Brbaro (SECYT) centr su exposicin en la necesidad de instalar en la sociedad la problemtica ambiental. Hizo una referencia al documento Prioridades en ciencia y tecnologa para el uso sustentable de los recursos naturales en el marco de las polticas nacionales que fue el resultado del trabajo de un amplio grupo de investigadores provenientes de distintas disciplinas (Programas y Proyectos Especiales, SECyT).
Profundizar en el conocimiento de los recursos naturales. Profundizar en el conocimiento de la demanda sobre los recursos naturales para garantizar su uso sustentable. Conocer los impactos que alcanzar a todos los mbitos, para obrar en consecuencia
Rigidez en la investigacin que impide la interdisciplina. Preservacin de feudos personales y acaparamiento de temas.
Las observaciones de los comentaristas fueron enriquecidas a lo largo del debate, que se centr en algunos aspectos relativos a los escenarios y en algunas precisiones sobre la informacin disponible respecto de la situacin ambiental del pas. Asimismo, se destac la necesidad de que la SECyT impulse de manera decidida y sistemtica la instalacin pblica del tema y la reflexin intelectual y poltica sobre la dimensin ambiental del desarrollo del pas. Sobre el papel del crecimiento econmico en el escenario 3, se destac que el nfasis est puesto en la calidad del crecimiento antes que en la posibilidad de un mayor crecimiento de la produccin. En otras palabras, se procura buscar el ptimo sostenible antes que el mximo posible. Tambin se seal que para cualquier estrategia en ciencia y tecnologa que ponga nfasis en la dimensin ambiental sera conveniente definir criterios o atributos para la seleccin de tecnologas -ambivalencia, flexibilidad, integracin, entre otros- que favorezcan patrones productivos sustentables. INVARIANTES ESTRATGICAS Y SECUENCIA DE ESCENARIOS
Sobre los escenarios se seal, en primer lugar, la importancia de la articulacin de las variables ambientales con elementos centrales de la poltica y de las fuerzas econmicas y sociales. En segundo lugar, se busc precisar las diferencias entre los escenarios y la necesidad de evaluar sus posibilidades. De manera sinttica, para el expositor los escenarios 1 y 2 difieren en su orientacin bsica, ms de tipo desarrollista el primero, ms neoliberal el segundo. En el caso del escenario 3, las diferencias son de otro orden, en la medida en que este escenario supone rupturas y cambios polticos y socioculturales que van ms all de las opciones de poltica habitualmente disponibles. Por lo tanto, es muy difcil estimar la probabilidad de que se afirmen las tendencias del escenario 3. En lo referente a la relacin de la ciencia y la tecnologa con los escenarios 2 y 3, se observ que en ambos casos hay demanda de conocimientos cientficos y tecnolgicos, pero el contenido de esas demandas es distinto. En el escenario 2 tienen preponderancia los aspectos tecnolgicos, mientras que en el 3 la demanda sera ms de tipo cientfico - innovativo. En cuanto al papel de la ciencia en el crecimiento econmico para este escenario, el expositor seal que si bien tiene importancia, su papel no se limita a la esfera de la economa del conocimiento sino que se busca que el conocimiento cientfico contribuya a una mejora de la calidad ambiental. Se sealaron dos aspectos que el ejercicio debera integrar. El primero es el peso de la deuda nacional, que es una invariable estratgica con fuerte incidencia en cualquiera de los esCIENCIA Y TECNOLOGA EN LOS DISTINTOS ESCENARIOS
LOS ESCENARIOS: OBSERVACIONES GENERALES
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7.
cenarios. En particular, se sugiri la posibilidad de una secuencia entre los escenarios 2 y 3, en la cual las exigencias derivadas de las restricciones econmicas conducen al escenario 2, mientras maduran los cambios culturales que pueden dar lugar al escenario 3. REFERENCIAS
La observacin central del expositor sobre la eventual secuencia de escenarios es que los escenarios son construcciones estilizadas que son consistentes internamente y contrastantes entre s, pero que luego, en la realidad se dan hbridos y situaciones no contempladas en los escenarios. Con todo, la secuencia no puede ser pensada como una evaluacin porque en buena medida los escenarios son contradictorios, es decir, que la transicin entre uno y otro supone una ruptura profunda. Burrows, B., Mayne, A. and Newbury, P. 1991. Into the 21st Century: A Handbook for a sustainable future. Twickenham, England: Adamantine. Di Pace, M., F. Federovsky, G. Gallopn, I. Gmez, M. Gross, P. Gutman, J. Hardoy, B. MarchetCentral Planning Bureau. 1992. Scanning the Future: A Long-term Scenario Study of the World Economy 1990-2015. The Hague: SDC Publishers.
El segundo aspecto que marca una incertidumbre crtica es la dimensin institucional, definida como una cultura de la trasgresin, que abarca desde los valores al funcionamiento de las instituciones. De manera complementaria, se destac que un aspecto clave en la esfera institucional es el de la organizacin federal, en particular en la gestin ambiental que, por las caractersticas de su problemtica, requiere un esfuerzo de coordinacin interinstitucional y federal mucho mayor que el necesario para otras reas. Brbaro, N.O. (coord.) 2003. Prioridades en ciencia y tecnologa para el uso sustentable de los recursos naturales en el marco de las polticas nacionales. Direccin Nacional de Programas y Proyectos Especiales, Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva; Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa; diciembre 2003, Buenos Aires. Barney, G.O. 1993. Global 2000 Revisited: What shall we do? The Critical Issues of the 21st Century. Arlington, VA: Millenium Institute. CEPAL. 2003. Ciencia y tecnologa para el desarrollo sostenible. Una perspectiva latinoamericana y caribea. Serie Seminarios y Conferencias N25; CEPAL, Santiago. Barney, G.O. 1980. The Global 2000 Report to the President of the US, Entering the 21st. Century Washington, D.C.: US Government Printing Office.
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273
figura 1
3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0
USO DE FERTILIZANTES Y PESTICIDAS
Anexo I. FIGURAS Y DIAGRAMAS

PESTICIDAS FERTILIZANTES Aos Fuente: WRI
figura 2
35 30 25 20 15 10 5 0
SUPERFICIE CULTIVADA (HA) 10.000.000 5.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000 35.000.000 30.000.000 0
FERTILIZANTE
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
1997
1961
1964
1967
274
1988
1991
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1994
1997
2000
PESTICIDA
CEREALES OLEAGINOSAS SOJA SUMA
figura 3
1,600,000 0 1,400,000 1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000
crust+moll+cephalop total marine fish total fish catch freshw.diadrom. fish
1999
1989
1993
1997
1991
1995
1985
1963
1983
1979
1987
1981
1965
1977
1961
1969
1973
2001
1967
1971
1975
275
figuras 4a, 4b, 4c
276
Calidad Ambiental Gobernabilidad
Crecimiento Econmico Crecimiento Econmico Crecimiento Econmico Ausencia de conflicto 3 1 0 2 Ausencia de conflicto EL NUEVO CAMINO 3 1 0 2 EL PUMA RAMPANTE Ausencia de conflicto 3 1 0 2
LA VOZ DEL PASADO
C&T
C&T
C&T
Equidad
Equidad
Equidad
LA VOZ DEL PASADO (LNGUIDO SUSPIRO)

ECONOMICAS ciclos crecimiento/ estancamiento ineficiencia por cortoplacismo pobre crecimiento econmico en el largo plazo TECNOLOGICAS difusin tecnolgica incompleta y heterognea Ineficiencia por desarticulacin tecnolgica
diagrama 1
SOCIALES creciente desigualdad obsolescencia tecnolgica
prdida de capacidad y competitividad econmica
emigracin capitales nacionales
escepticismo, desesperanza
aumento brecha tecnolgica
emigracin de mano de obra calificada
inestabilidad y atraso crnicos vulnerabilidad creciente posible retorno a ciclos dictatoriales
conflictos crecientes
ineficiencia en uso de RRNN cortoplacismo conspira contra conservacin degradacin ambiental oscilante, aliviada en fases de estancamiento econmico contaminacin y escasez provisin de servicios ambientales (agua, sanidad,...)
AMBIENTALES sobreexplotacin/ desaprovechamiento de recursos naturales creciente degradacin c ambiental y contaminacin
desempleo cclico
CULTURALES desconfianza corrupcin
GOBERNABILIDAD protestas sociales tensiones Estado/privados cortoplacismo
prdida de gobernabilidad
agotamiento de recursos sobreexplotados (suelos, pesqueras...)
mosaico pobreza/ afluencia
cambio ambiental global conflictividad y gobernabilidad global
TIEMPO
revolucin C&T
globalizacin econmica volatilidad financiera internacional
277
EL PUMA RAMPANTE
ECONOMICAS apertura econmica produccin dirigida a exportacin salto de productividad de sectores exportadores rpido crecimiento econmico
diagrama 2
crecimiento de exportaciones aumento de competitividad reduccin de la pobreza
TECNOLOGICAS rpida difusin tecnolgica en sectores exportadores y servicios no sustituibles economa dual distribucin desigual beneficios crecimiento
SOCIALES contina desigualdad
AMBIENTALES contina degradacin ambiental y contaminacin
278
sectores pudientes son afectados por contaminacin
TIEMPO
dbil crecimiento empleo total desempleo estructural
aumento del consumo total
aumento de las desigualdades
econmico
tensiones bajo control democrticoautoritario
tensiones sociales
dbil regulacin de la economa
CULTURALES preponderancia de tica individualista y consumista persistencia de una corrupcin elevada sector privado predomina en decisiones
GOBERNABILIDAD subsidiaridad del Estado frente a mercado y empresas nacionales y transnacionales
economa pujante escasa autonoma nacional deterioro ambiental bajo control sociedad dual con estabilidad
medidas para mejorar la sostenibilidad de los recursos ambientales reduccin de la degradacin y contaminacin ambiental
reaccin sector privado+pblico
uso acelerado de los recursos ambientales sobreexplotacin de los recursos naturales renovables desaprovechamiento de los recursos no asociados a exportacin contaminacin (excepto lo contemplado en normativa comercial internacional) escasez de recursos naturales dirigidos a exportacin
revolucin C&T normativa ambiental del comercio internacional
cambio ambiental global
globalizacin econmica
EL NUEVO CAMINO (BSQUEDA EMERGENTE)

ECONOMICAS apertura econmica selectiva buscando competitividad basada en bienes y servicios tecnolgicos y aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales fomento de la economa del conocimiento estmulo al sistema C&T nacional crecimiento econmico moderado pero balanceado TECNOLOGICAS innovacin y rpida difusin con criterios sociales y ambientales I+D para la economa de exportacin y el mercado interno diversificacin productiva y aumento de competitividad ampliacin de horizonte de inversiones
diagrama 3
SOCIALES polticas redistributivas y de proteccin social nfasis sostenido en educacin y capacitacin
aceleracin del crecimiento econmico basado en ventajas competitivas industriales, tecnolgicas y ambientales aumento de demanda interna
alianzas estratgicas regionales e internacionales
slida economa del conocimiento estabilizacin y recuperacin de bienes y servicios ambientales mejoramiento de la calidad de vida gobiernos democrtico-participativos bajo nivel de conflicto niveles razonables de equidad autonoma nacional relativamente alta
rehabilitacin y restauracin de ecosistemas degradados establecimiento de neoecosistemas productivos y protectores
uso sostenible de recursos ambientales aprovechamiento de bienes y servicios ecolgicos adicionales reduccin de la contaminacin industrial y domstica
AMBIENTALES proteccin de ecosistemas y funciones crticos
CULTURALES surgimiento de una tica de solidaridad social y de valoracin de factores no materiales de la calidad de vida
GOBERNABILIDAD recuperacin del papel regulador del estado fomento de participacin de la sociedad civil cooperacin regional e internacional combate a la corrupcin
TIEMPO
aumento del empleo
disminucin de la desigualdad
cambio ambiental global dispara esfuerzos mundiales acuerdos internacionales comerciales y de cooperacin para el desarrollo
revolucin C&T
globalizacin econmica
279
280
Mario Albornoz (Coordinador) Anibal Aller (Secretara de Poltica Econmica) Beatriz Baa (CITEFA) Gabriel Barcel (CNEA) Valentina Beletzky (Grupo Hellman) Mariela Caffarena (Secretara de Minera) Graciela Ana Canziani (Universidad Nacional del Centro) Antonio Cascardo (INTA) Martina Chidiak (CEPAL) Jorge Fontanals (Director Nacional de Planificacin y Evaluacin, SECyT) Ana Mara Hernndez (CONAE) Mara Alejandra Kaliski (Dilogo Argentino.Mesa CyT) Delia Keller (INDEC) Germn Kramer (Secretara de Minera) Rebeca Guber (Centro REDES) Guillermo Lingua (Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable) Fernando Lizaso (Technology&Innovation Management) Luis Lpez (CNEA) Miguel Alfredo Lucero (AAPRESID-BIOCERES) Lucas Luchilo (Centro REDES) Carlos Marquis (CONICET) Jos Mendia (SEGEMAR) Juan Nocetti (INTA) Jos Panigatti (INTA) Jos Pizarro (INTA) Luis Polotto (Consejo Federal de Medio Ambiente) Diego Ratto (Centro REDES) Alejandro Romero (UBA) Carlos Senigagliesi (INTA) Filemon Torres (Grupo CEO) Mara Elena Zaccagnini (INTA)
Diseo y Diagramacin: Beloso | Lanzillotti
La presente Edicin consta de 200 Ejemplares . Impresos en Artes Grficas Integradas en el mes de julio de 2005. William Morris 1049 - Florida - Buenos Aires - Argentina
281

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BASES PARA UN PLAN ESTRATGICO DE MEDIANO PLAZO

EN CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN / 2005 - 2015

Presidente de la Nacin Dr. Nstor Carlos Kirchner

77 CAPTULO 3 111 CAPTULO 4

Argentina en los escenarios internacionales del futuro: un modelo para armar

161 CAPTULO 5 201 CAPTULO 6 231 CAPTULO 7

Carlos Bianco y Fernando Porta

Los ejes del debate

34 4 - Las visiones 54 Bibliografa Autrquica Neoliberal

51 5 - El sistema de CTI segn cada visin

Neo-desarrollista de base industrial Neo-desarrollista de base agraria

PROGRAMA DE PLANIFICACIN ESTRATGICA DE LA SECYT.

Las visiones sobre el desarrollo argentino. Consensos y disensos

Esquema 1: consensos sobre los problemas del desarrollo argentino

Dinmica de largo plazo:

- restriccin comercial - restriccin financiera - espiral de endeudamiento

serios desequilibrios externos:

estructura productiva desequilibrada problemas de competitividad

Cuadro 1: problemas estructurales (I)

Debilidades e insuficiencias de trama

Desequilibrios de la estructura productiva

Aumento de productividad va intensificacin y precarizacin del empleo

Debilidades del sistema de innovacin

Elevado grado de transnacionalizacin

Ausencia de funciones estratgicas

Cuadro 3: problemas estructurales (III)

Nivel y modalidad de gasto Administracin tributaria Inequidad Evasin

Expectativas inflacionarias Movimientos especulativos

Cuadro 4: los disensos sobre el diagnstico

Sustentabilidad Problemas de fiscal competitividad

Desequilibrios estructurales (desigualdades)

Esquema 2: diagnstico del sector productivo

Esquema 3: fuentes de crecimiento

Esquema 4: especializacin productiva

Esquema 5: formas de regulacin y coordinacin

Ordenamiento macroeconmico Reglas generales

Enfoque vertical Sectores

Estado y mercado asignadores de recursos

Mercado asignador de recursos

Esquema 6: agentes del proceso de acumulacin

Neo-desarrollista (de base industrial)

FNIX; FIDE; Nochteff; Lpez; Lo Vuolo; UIA.

Intervencin del Estado a travs de polticas activas de promocin, competencia e ingreso.

AGENTES DEL PROCESO DE ACUMULACIN

Estado, PyMEs, cooperativas y gestin social de la produccin.

VISIONES, PROPUESTAS Y EJES DEL DEBATE

Forteza; CEO; Redrado; OKITA.

Diversificacin exportadora con orientacin al mercado mundial y estmulo a la localizacin de IED.

Intervencin del Estado a travs de polticas activas de promocin y competencia.

AGENTES DEL PROCESO DE ACUMULACIN

Esquema 7: fuentes de crecimiento Visin Autrquica

Esquema 8: especializacin productiva Visin Autrquica

Ventajas naturales o ya adquiridas

Creacin de nuevas ventajas (dinmicas) Productos diferenciados Sectores nuevos

Low-tech Salarios bajos

High-tech Salarios altos

Esquema 9: formas de regulacin y coordinacin Visin Autrquica

Ordenamiento macroeconmico Reglas generales

Enfoque vertical Sectores

Estado y mercado asignadores de recursos

Mercado asignador de recursos

NEO-DESARROLLISTA DE BASE INDUSTRIAL