Capitolul II UE federaie sau confederaie?

Motto: UE reprezint un obiect politic neidentificat. Jaques Delors fost preedinte al Comisiei Europene Dincolo de tratate i de evoluiile concrete care rezult de aici, problema de fond a UE rmne cea a identitii sale. Europa lui Jean Monnet era orientat ctre un scop politic, chiar dac a fost ulterior deturnat pe o cale economic. Mitul Statelor Unite ale Europei pare ns astzi depit. Pentru a atrage adeziunea populaiei din statele membre, UE ar trebui s-i afieze natura sa politic i s-i anune finalitatea. Pare mai mult dect evident c perioada unei Europe implicite, a crei evoluie avea loc dincolo de cortina de fier, este demult depit. Ca atare, opinia public are nevoie s neleag care sunt astzi raiunile de a fi ale procesului de integrare, de vreme ce nu mai e vorba de a uni ri care au n comun trecutul carolingian sau cultura latin, ci ri din Europa Central i de Est, cu tradiii i evoluii istorice complet diferite.

2.1 Mai mult dect o organizaie, dar mai puin dect un stat
A rspunde la ntrebarea ce este Uniunea European, se dovedete a fi mult mai complicat dect ne-am putea imagina. Cci UE nu este un stat (aa cum poate fi el definit dup pacea de la Westphalia), dar nici o organizaie internaional, aa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU. Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rnd elementele caracteristice celor dou entiti, statul i organizaia internaional. ncepem cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizic i juridic caracterizat prin cel puin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2): a) Teritoriu clar demarcat prin granie i controale ale micrii persoanelor, capitalurilor i bunurilor; b) Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor i resurselor din interiorul granielor, precum i dreptul de a impune taxe i a emite legi n cadrul acelorai limite fizice;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

c) Independen din punct de vedere politic i juridic, crearea i funcionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenilor; d) Legitimitate, respectiv recunoatere din partea poporului dar i a altor state a autoritii i dreptului de jurisdicie asupra teritoriului respectiv. Ceea ce trebuie reinut este c nici una din aceste caliti nu apare ca absolut, cu alte cuvinte, n realitate pot exista att dispute teritoriale care s contrazic prezena primei trsturi, ct i aspecte de natur economic sau politic, care s pun sub semnul ntrebrii noiunea de suveranitate (de exemplu, obligaia de a respecta standardele, procedurile i alte prevederi stabilite prin reglementri internaionale). n plus, independena unui stat nu va rmne intact n condiiile presiunilor economice i de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia n funcie de modul n care proprii cetenii respect autoritatea guvernului respectiv. n interiorul unui stat, pe de alt parte, pot exista una sau mai multe naiuni. n vreme ce statul reprezint o entitate politic i juridic, naiunea reprezint un grup de persoane unite printr-o istorie, limb i cultur comune. Dei, uneori naiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state gzduiesc ns diferite grupri naionale (ceea ce face ca diferenele dintre state s devin mai puin clare) 19 . McCormick (2002) consider c, n ultimele decenii, pe fondul amplificrii efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este n continu descretere i asta deoarece: Crete gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificrii nevoilor comerciale, de securitate i de capital; Crete mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraie (de la turismul n mas la micrile de persoane angajate de companiile multinaionale); Micrile minoritilor naionale devin tot mai bine organizate i merg n direcia solicitrii independenei; Statele se dovedesc n anumite situaii incapabile s rspund nevoilor de securitate, justiie, prosperitate i aprare a drepturilor umane; Revoluia din tehnologie, tiin i comunicaii, precum i nevoia de a rspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementri.
19

Aa de exemplu, Spania este un stat a crui populaie este format din mai multe naiuni, respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiieni, navarezi i valencieni.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2.1.1 Suveranitate versus guvernare global

Pentru c suveranitatea reprezint un concept asupra cruia se dezbate astzi i mult i intens, vom ncepe prin a trece n revist cele mai semnificative momente din viaa acestui concept: Dup cum au artat unii autori (Hinsley, 1966), suveranitatea a aprut n secolele XV XVII, ca o noiune cu dou nelesuri: o Pe de o parte, exprima supremaia suveranilor respectiv a conductorilor unei ri fa de populaia guvernat, suveranul declarat i recunoscut ca atare neacceptnd ali egali n rndul populaiei aflate n interiorul rii respective; Pe de alt parte, exprima supremaia respectivilor suverani fa de conductorii altor ri, suveranii recunoscui ca atare neacceptnd existena unor superiori n afara granielor, respectiv n mediul internaional.

Noiunea a dobndit o accepiune normativ n a doua jumtate a secolului al XVII-lea, n mod convenional momentul putnd fi plasat n timp dup Conferina de pace din Westphalia (1648), care a urmat rzboiului de 30 de ani. Msura n care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaionale este ns discutabil, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) s vorbeasc despre aa-numita ipocrizie instituionalizat, de vreme ce suveranii, dei clamau existena suveranitii i necesitatea respectrii ei nu ezitau s intervin unii n afacerile altora.

C. Brown (2001, p. 128) consider c suveranitatea presupune att existena unui statut juridic, ct i a unui concept politic: A spune despre un stat c e suveran nseamn a emite judeci privind poziia sa juridic n plan internaional, cu alte cuvinte, faptul c statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran; Statul este suveran i din punct de vedere politic, acest lucru implicnd existena unor competene, puteri distincte, precum capacitatea de a aciona ntr-un anumit mod, n diferite situaii. Krasner (1999) sugereaz c aceast abilitate are o dubl conotaie, demonstrnd pe de o parte capacitatea de a aciona n plan intern i, pe de alt parte, capacitatea de a controla tranzaciile transfrontaliere.

Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privit att ca un statut juridic, deinut sau nu de un stat n plan internaional ct i ca o nmnunchere

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de puteri i capaciti, de o mai mare sau mai mic extindere. De observat c, exercitarea acestor puteri n mod eficient nu se poate realiza dect n anumite condiii, respectiv n msura n care statele lumii sunt dispuse s coopereze n plan internaional i s-i partajeze suveranitile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume nsemn acest lucru i faptul, oarecum paradoxal, c un stat, pentru a-i ntri puterea de aciune trebuie s renune la o parte a prerogativelor sale. Aa de pild, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu potal. Un asemenea serviciu nu va putea funciona eficient dect n condiiile n care va exista o cooperare liber consimit cu alte state, astfel nct scrisorile s poat fi trimise i primite i dincolo de granie. Acest lucru se poate ntmpla numai n msura n care statele cad de acord s cedeze o parte din competene unui organism independent 20 . n concluzie, pentru a fi i, respectiv pentru a aciona cu adevrat n mod suveran, un stat trebuie s fie de acord s cedeze o parte din suveranitate. ntre necesitatea cedrii unor prerogative suverane - din nevoia real de a guverna mai eficient n interiorul unui stat i necesitatea unei guvernri globale pare a nu mai fi dect un pas. 21 Cu toate acestea ar fi o eroare s privim procesul guvernrii globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieii internaionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal ntre guvernarea global i guvernul global, cele dou noiuni fiind evident diferite (un proces versus o instituie). Ca atare, nu trebuie niciodat exagerat modul n care lumea, ca ntreg, este ordonat i guvernat pornind de la anumite norme. Se poate constata faptul c, pe msur ce capacitatea statelor de a rspunde nevoilor cetenilor a sczut, s-a accentuat tendina de cretere a cooperrii internaionale n probleme de interes reciproc. Cea mai cunoscut form de cooperare n plan extern o reprezint organizaiile internaionale (OI), entiti n cadrul crora coopereaz diferite ri, grupuri de interes, corporaii i guverne. Una din cele mai cunoscute definiii prezint organizaiile internaionale ca reprezentnd o form de organizare care promoveaz cooperarea voluntar i coordonarea ntre membri, dar care nu au autonomie i nici autoritatea de a-i impune regulile n faa membrilor (John McCormick, 2002, p. 5). Apariia OI reprezint un fenomen de dat relativ recent, menit s permit ncurajarea cooperrii internaionale i evitarea conflictelor internaionale.

20

Ca, de exemplu, n 1874, cnd a fost creat Uniunea Universal a Potelor (Universal Postal Union). 21 n acest context, nu sunt surprinztoare nici ntlnirile la vrf ale G7 / G8, sau cele ale elitelor politice ale lumii de la Davos.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Astfel, dac n 1900 erau circa 220 OI, n 1969 numrul lor crescuse la peste 2000, n 1981 la 15.000, iar n 2001 cifra era de peste 40.000. 22
Exist mai multe tipuri de organizaii internaionale (OI), difereniate att prin raiunile de existen, ct i prin scopurile urmrite, structurile i metodele adoptate. n funcie de structura entitilor componente, OI pot fi clasificate n dou categorii mari: Organizaii interguvernamentale (OIG) constituite din guverne naionale, acionnd n direcia promovrii cooperrii voluntare ntre guverne n domenii de interes comun. n procesul de decizie, OIG nu au autonomie (sau au una foarte limitat) deoarece deciziile sunt luate de membri, iar capacitatea lor de a urmri punerea n aplicare a deciziilor este redus sau egal cu zero. n aceast categorie se includ organizaii precum ONU, Commonwealth, OMC, OCDE, NATO etc. Organizaii non-guvernamentale internaionale (ONGI) includ att organismele care acioneaz n plan internaional, n afara guvernelor, ct i pe cele formate din grupuri de ONG naionale. Din aceast categorie fac parte corporaiile multinaionale precum Sony, General Motors etc., dar i gruprile non-profit care coopereaz pentru atingerea scopurilor colective ale membrilor constitutivi sau fac presiuni asupra guvernelor n sensul modificrii politicilor (de exemplu, Amnesty International domeniul drepturilor umane, Friends of the Earth domeniul mediului sau International Red Cross activiti umanitare).

La prima vedere, UE pare a fi o OI standard, respectiv o asociere voluntar de state, n care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse n a impune aplicarea reglementrilor; majoritatea membrilor instituiilor comunitare nu sunt direct alei, ci sunt numii sau aparin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Minitri ai UE sunt minitrii ai guvernelor naionale). La o analiz mai atent ns, UE apare a fi mult mai mult dect o organizaie, din cel puin trei categorii de motive: 1. instituiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege i de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, n domeniul concurenei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar n domeniile n care UE are autoritate, legislaia comunitar este mai presus de legislaia naional; 2. membrii si nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, n funcie de mrimea populaiei;
22

Union of International Associations Homepage, 2001, n J. McCormick, 2002.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

3. n anumite domenii (de exemplu, n cel comercial), UE are autoritatea de a negocia n numele celor 25 de membri. Atunci cnd cooperarea duce la transferul autoritii ctre instituiile respectivei OI, se trece n fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaional.
Planul supranaional implic existena unor forme de cooperare n cadrul crora se creeaz un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobndete autoritate independent de acestea. Un organism supranaional se ridic dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre i ia decizii n funcie de interesele tuturor.

Evident, nu este foarte uor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaional sau o combinaie a celor dou niveluri. Dezbaterile au fost ndelungate i au avut n vedere problema puterii cedate de ctre guvernele naionale ctre instituiile comunitare (Comisie, Parlament) 23 . Unii analiti (Keohane i Hoffman, 1990) au fcut observaia c interguvernamentalismul i supranaionalismul nu sunt dect dou extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sum nul, respectiv creterea caracteristicilor supranaionale implicnd pierderea anumitor trsturi specifice suveranitii. Pe de alt parte, ali analiti (Lindberg i Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un experiment n manifestarea n comun a suveranitii, nu n transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituii supranaionale, subliniind c nu orice ctig la nivelul UE nseamn o pierdere la nivel naional i c relaia dintre UE i statele membre este mai degrab una simbiotic, nu competitiv.

2.2 Federalism versus confederalism

n funcie de gradul n care autoritatea este divizat ntre statele participante se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. n cazul UE s-au vehiculat dou opinii dominante, federalismul i confederalismul. Confederalismul reprezint un sistem de organizare n care dou sau mai multe state/organizaii suverane, i menin identitatea, dar confer puteri clar precizate unei autoriti centrale, din motive legate de securitate, eficien etc. La rndul ei, confederaia reprezint o asociere de state suverane, constituite ntr-un nou stat, n care transferul de putere este limitat i rezervat numai anumitor domenii.
23

n vreme ce britanicii sau danezii s-au artat reticeni n fata tendinelor supranaionale, belgienii sau luxemburghezii s-au artat a fi mult mai favorabili.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Baza legal a unei confederaii o reprezint existena unui tratat ntre statele membre, ncheiat conform normelor internaionale. Un asemenea tratat nu intr n contradicie cu prezena constituiilor proprii n fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesit aprobarea fiecrui stat membru, prin decizie unanim.
Caracteristici de baz ale confederaiei: Membrii ei sunt suverani att n plan intern, ct i extern; Autoritatea central este relativ slab, ea existnd numai n funcie de voina statelor membre; Cetenii statelor respective vor continua s relaioneze direct cu guvernele naionale, nu cu autoritatea central; Confederaia reprezint o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine stttor; La rndul lor, statele membre au dreptul s adere i s se retrag dintr-o confederaie atunci cnd doresc; Baza legal o reprezint un tratat semnat de toate statele membre. Exemple de confederaii: SUA, pentru perioada 1781-1789 (pn la Constituie), Germania ntre 1815-1871 sau, ntr-o oarecare msur, Elveia astzi. n cazul SUA, de pild, guvernul central putea declara rzboi, bate moned, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaiile comerciale. Puterea confederal era reprezentat de un Congres ales, n cadrul cruia fiecare din cele 13 state avea un vot. Caracteristici de baz ale federaiei: Statele membre pierd atribute ale suveranitii n favoarea unor instituii federale; Puterea este mprit ntre autoritile federative i cele ale statelor membre, respectndu-se principiul separrii puterilor n stat (ntre puterea legislativ, executiv i judectoreasc); Federaia nu reprezint o uniune de state, ci un nou stat suveran; Statele membre nu au dreptul s se retrag dintr-o federaie; Baza legal o reprezint Constituia. Exemple de federaii: Se pot da numeroase exemple de federaii, de la Canada, Australia, la Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscut este SUA (care a devenit o federaie n 1789).

Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativ n care puterea se mparte ntre guvernul central i statele membre, ambele niveluri de putere derivndu-i fora de la ceteni, n mod direct. Ca atare, federaia, la rndul ei, reprezint un stat suveran, n care puterea este partajat ntre autoritatea federal, central i autoriti locale, regionale. Ea presupune existena unui guvern naional, cu puteri n domeniul politicii externe i de securitate, dar i a unor guverne locale, cu putere n domeniul

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

educaiei, culturii etc. Exist o singur moned, o singur for de aprare i o constituie scris (baza legal a federaiei), care statueaz clar separarea puterilor n stat ntre diferitele niveluri de guvernare. n cazul unei federaii, baza legal reprezentat de Constituia, nu anuleaz existena altor constituii n statele membre. Modificarea Constituiei nu necesit aprobarea fiecrui stat membru (unanimitate), ci doar nregistrarea unei majoriti mult mai strict definite (de pild, n SUA, amendarea Constituiei necesit voturile a cel puin din membri). Tabelul urmtor (tabelul 2.1) surprinde diferenele eseniale dintre o confederaie i o federaie. Diferenele dintre o confederaie i o federaie
Tabelul 2.1
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil Interguvernamental Unanimitate Naional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 6

Deosebit de interesant, e faptul c, n interiorul UE, termenul de federaie are accepiuni diferite. Aa de pild, pentru britanici, federalismul este sinonim cu centralizarea excesiv, n timp ce pentru germani sau italieni, federalismul nseamn dimpotriv, descentralizare i mprirea puterii ntre niveluri administrative diferite, astfel nct nivelul superior s pstreze numai atta putere ct este necesar (vezi conceptul de subsidiaritate, strns nrudit cu accepiunea oferit n aceste state termenului de federaie).
n inima procesului de construcie a Constituiei UE se afl problema puterilor limitate - noiunea american pentru ceea ce europenii numesc principiul subsidiaritii (termen nscut din doctrina social-catolic). Dup cum tim cu toii, federalismul american a evoluat de o manier foarte animat n ultimii 150 de ani. (...) Dac UE va urma acelai drum rmne de vzut ns, dup cum se prezint lucrurile astzi, rearanjarea competenelor i responsabilitilor aflate pe agenda Conveniei ar putea duce fie la limitarea puterilor UE, fie la puteri noi i sporite n domenii cruciale precum guvernarea economic, justiie i afaceri sociale, politic extern i de securitate.
Sursa: Discurs rostit de Ludger Hunhardt, directorul Centrului Studii Integrare European, Universitatea Bonn, la Institutul European din Romnia, 17 octombrie 2002

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2.2.1 UE federaie sau confederaie?

Pentru c UE are att trsturile unei confederaii, ct i pe cele ale unei federaii, un rspuns tranant la ntrebarea de mai sus nu este lesne de dat. n continuare, s trecem n revist trasaturile de federaie i confederaie ale UE. Atributele de confederaie i federaie ale UE
Tabelul 2.2 Confederaie
Cetenii statelor membre nu sunt direct legai de instituiile europene (cu excepia PE), ci de guvernele naionale; Instituiile cheie ale UE (Comisia, Consiliul de Minitri, Consiliul European, Curtea European de Justiie) sunt investite cu autoritate nu de ctre cetenii statelor membre ci de ctre liderii i guvernele statelor membre; Instituiile sunt, fie formate direct de ctre aceti leaderi (Consiliul de Minitri, Consiliul European), fie sunt numite de ctre acetia (Comisia, CEJ); Statele membre au nc identiti separate deoarece: au propriile sisteme de legi; pot semna tratate bilaterale cu alte state; pot aciona unilateral n cele mai multe domenii ale politicii externe i de securitate. Nu exist un sistem generalizat de taxe: dei UE percepe taxe, prin intermediul taxelor vamale, a prelevrilor la import, cea mai mare parte a impozitelor i taxelor (pe venit, proprietate, profit, etc.) sunt percepute n continuare la nivel naional. Nu exist un sistem militar european efectiv, forele terestre i navale aparin statelor membre. Dei exist simboluri europene (steag, emblema etc.), majoritatea cetenilor continu s se identifice cu propriile simboluri naionale.

Federaie
Exist un sistem de tratate i legi cu aplicabilitate direct pe ntreg teritoriul UE, interpretate uniform i aprate de ctre CEJ; Exista domenii, politici, n care statele membre au transferat autoritatea la nivelul UE, precum comerul, mediul, agricultura sau concurena, dar exist i domenii n care legislaia naional continu s fie dominant (politica social);

Exist un Parlament, direct ales de ceteni i, pe msur ce puterea acestuia crete, puterea legislativelor naionale scade;

Exist un buget al UE (dei de dimensiuni relativ reduse), care confer instituiilor europene independen financiar;

Comisia European are autoritatea de a iniia i purta negocieri cu tere state, n numele statelor membre, n domeniul comercial. UE are propria sa moned, care a nlocuit monedele naionale i propriile ei simboluri.

Sursa: Construit de autor dup John McCormick, op. cit, p. 8-12

Dup cum se poate observa, este mult mai uor s explici ce nu este Uniunea European, dect ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o confederaie dar nici cu o federaie, nici cu o organizaie

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

internaional dar nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de plastic fcut de fostul preedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform cruia avem de a face cu un obiect politic neidentificat (un object politique non-identifie / un unidentified political object) nu face dect s accentueze caracterul original al construciei europene, fr precedent i respectiv fr un model n evoluii anterioare, care depete cadrul stabilit de conceptele tradiionale i impune utilizarea unor concepte noi. n consecin, pentru a evita att utilizarea termenului de federaie, ct i de confederaie, n ultima perioad se utilizeaz tot mai mult cel de uniune supranaional, cu atribute care-l plaseaz ntre primele dou. Caracteristicile unei uniuni supranaionale
Tabelul 2.3
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil n practic Interguvernamental Unanimitate Naional Uniune supranaional Uniune supranaional Partajat Uniune de state i popoare Tratat Constituional Conferite de statele membre Secesiunea este posibil n principiu Combinaie de supranaionalism i interguvernamentalism Majoritate calificat Att naional, ct i supranaional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 22

Cei mai entuziati adepi ai adncirii integrrii europene consider c UE ar trebui s evolueze ctre o federaie a Statelor Unite ale Europei, n care guvernele naionale s devin guverne locale, asemenea Landurilor din Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a atinge un asemenea stadiu, UE ar trebui s aib un sistem fiscal comun, fore militare comune dar i instituii care s acioneze n numele ei n plan extern. Cum federalismul se dovedete a nu fi ns un concept static sau cu valoare absolut, ci unul dinamic, care mbrac forme diferite n situaii i perioade diferite (n funcie de particularitile i natura forelor politice, economice, sociale, istorice i culturale locale), nu sunt suficiente argumente care s susin ideea c federalismul european ar trebui s arate exact ca cel american sau chiar german. Aa cum, pn n acest moment, procesul integrrii s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaiei, cu certitudine i drumul pe care se va merge n viitor va fi unul particular UE i numai ei.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2.3 Va avea Uniunea European o Constituie?

2.3.1 Ce reprezint Tratatul Constituional?
UE nu are nc o Constituie, fiind deocamdat guvernat de o serie de tratate, revizuite periodic n ultimii 50 de ani.
Cele trei tratate fondatoare au fost Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), 1951, Tratatul instituind Comunitatea European (CEE), 1957, i Tratatul care a instituit Comunitatea European a Energiei Atomice, 1957. Al patrulea Tratat fondator este Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene (1992/1993). Tratatele fondatoare au fost amendate de cteva ori: prin Tratatul de Unificare/ Merger Treaty (1965), Actul Unic European (1986/1987), Tratatul de la Amsterdam (1997/1999) i Tratatul de la Nisa (2001/1.02.2003). Tratatele de aderare, semnate cu noile state membre, reprezint exemple de noi amendamente la tratate.

Tratatul de la Maastricht a creat o nou entitate, Uniunea European, cu o structur pe trei piloni: pilonul Comunitar (corespunztor tratatelor comunitare), pilonul Politic extern i de securitate comun (PESC) i pilonul Justiie i afaceri interne (JAI) 24 . Tratatul de la Amsterdam a transferat pilonului Comunitar o parte din activitile acoperite de pilonul trei, care a rmas limitat numai la cooperarea juridic i poliieneasc n probleme infracionale. Tratatul Constituional a unit cei trei piloni dei n continuare sunt meninute proceduri speciale n domeniul politicii externe, de securitate i aprare. Pentru prima dat n istoria revizuirii tratatelor 25 , proiectul de
24

Principala caracteristic a pilonilor doi i trei este faptul c procedurile decizionale i instrumentele de aciune sunt de natur interguvernamental, spre deosebire de primul pilon, n care funcioneaz metoda comunitar. 25 Un moment identificat de specialiti, ca reprezentnd originea spontan i natural a dezbaterilor privind viitorul Europei, l-a reprezentat discursul rostit de ministrul german de externe, Joschka Fischer, la Universitatea Humbolt din Berlin, la 12 mai 2000, De la confederaie la federaie. Puncte de vedere privind finalitatea integrrii europene. Poziia exprimat de acesta, precum i rspunsul extrem de critic exprimat de Jacques Delors, au declanat o avalan de reacii, concretizate n adevrate scenarii de reform la nivelul arhitecturii europene. Dihotomia modelelor francez i german este situat de analiti la nivelul luptei ntre aprarea realismului naional i aa-numita utopie a post-naionalului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Tratat Constituional a fost rezultatul unor discuii organizate n cadrul unei Convenii, desfurat ntre 2002 i 2003 i la care au participat 105 reprezentani ai guvernelor statelor membre i candidate, parlamentelor naionale, Parlamentului European, Comisiei Europene, observatori din partea Comitetului Regiunilor, ai Comitetului Economic i Social, ai partenerilor sociali i a Mediatorului european. Prin aceast Convenie s-a ncercat, pentru prima dat n istoria UE, s se asigure discuii deschise, transparente, oferindu-se posibilitatea exprimrii ct mai multor puncte de vedere naionale i europene. Pentru a ghida dezbaterile a fost constituit un Prezidiu format din 12 personaliti, respectiv: preedintele V. Giscard dEstaigne, doi vice-preedini (Amato i Dehaene), reprezentani ai guvernelor celor trei state membre care au deinut preedinia Consiliului n perioada Conveniei, doi reprezentani ai parlamentelor naionale, doi reprezentani ai PE i doi reprezentani ai Comisiei (Barnier i Vitorino). ntre momentul deschiderii lucrrilor (28 februarie 2002) i cel al ncheierii (20 iunie 2003), respectiv n cele 15 luni de dezbateri s-au organizat att sesiuni plenare de 2-3 zile, ct i ntruniri ale grupurilor de lucru (prezidate de ctre un membru al Prezidiului) 26 . Rezultatele tuturor acestor eforturi s-au concretizat n proiectul de Tratat Constituional prezentat de ctre preedintele conveniei, V. G dEstaigne, n cadrul Consiliului European de la Salonic (20 iunie 2003). Ulterior, proiectul a fost analizat de statele membre ale UE n cadrul unei Conferine Interguvernamentale 27 (care a reunit reprezentani ai guvernelor, ai Comisiei Europene i ai PE), care i-a nceput lucrrile n octombrie 2003. Dup aproape un an de negocieri, tergiversri i reculuri, n cele din urm, n cadrul Consiliului European din 18 iunie 2004, s-a ajuns la un acord asupra unui text nu foarte diferit de cel al proiectului iniial. Tratatul Constituional a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de ctre reprezentanii celor 25 de state membre, ulterior urmnd a fi supus

26

Dezbaterile s-au purtat n cadrul a 11 grupuri de lucru, respectiv: Subsidiaritatea, Carta Drepturilor Fundamentale, Personalitatea juridic, Parlamentele naionale, Competenele complementare, Guvernarea economic, Aciuni externe, Aprarea, Simplificarea procedurilor i instrumentelor, Libertate, securitate i justiie, Europa social. 27 CIG = Conferin Interguvernamental, termen folosit pentru a descrie negocierile dintre statele membre n scopul modificrii tratatelor. CIG sunt extrem de importante deoarece permit modificri ale structurii juridice i instituionale, sau numai ale tratatelor. De exemplu, a asea CIG, care a nceput la 29 martie 1996 i s-a finalizat la 17 iulie 1997, a permis adoptarea Tratatului de la Amsterdam. A aptea CIG a avut loc n anul 2000 i s-a finalizat prin adoptarea Tratatului de la Nisa. Lucrrile pregtitoare sunt realizate de un grup format din reprezentani ai minitrilor afacerilor externe din statele membre, comisarul responsabil cu problemele instituionale, secretariatul Consiliului.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

ratificrii, conform procedurilor constituionale naionale, astfel nct s poat intra n vigoare la 1 noiembrie 2006. Dei, din punct de vedere tehnic, avem de a face cu un tratat, adoptat conform procedurilor de revizuire a TCE / TUE, din punctul de vedere al coninutului, avem de a face cu o constituie, care genereaz drepturi, proclam separarea puterilor n stat, precum i garanii privind independena unor instituii unele fa de altele.
n vocabularul juridic, noiunea de tratat este diferit de cea de Constituie: n vreme ce tratatul este un act care privete dreptul internaional, Constituia privete ordinea intern; Tratatul este un acord ntre pri, Constituia un act universal; Tratatul este elaborat de state suverane, Constituia de ctre naiuni; Tratatul reprezint rezultatul negocierilor internaionale, mai mult sau mai puin secrete, Constituia este rezultatul deliberrilor publice i al votului cetenilor. Expresia tratat constituional apare, deci, ca un monstru juridic. La limit, singura definiie compatibil din punct de vedere juridic ar fi tratat prin care statele europene semnatare decid s convoace o Adunare aleas de ceteni europeni, pentru a redacta i supune spre aprobare popoarelor europene un proiect de Constituie european.
(Le Monde, 21 octombrie 2002)

Tratatul Constituional, care nlocuiete, printr-un text unic i din raiuni de claritate, toate celelalte tratate existente, este format din patru pri mari: Prima parte: Definiia i obiectivele Uniunii o Definirea obiectivelor, competenelor, procedurilor decizionale i instituiile UE; Partea a doua: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii o Carta drepturilor fundamentale (proclamat cu ocazia Consiliului European de la Nisa, din decembrie 2000 i ncorporat acum n proiectul constituional); Partea a treia: Politicile i funcionarea Uniunii o Politici i aciuni ale UE (ncorporeaz un numr important de prevederi ale tratatelor actuale, departajate n politici i aciuni interne i funcionarea Uniunii); Partea a patra: Dispoziii generale i finale o Clauze finale, inclusiv procedurile privind adoptarea i revizuirea acestei Constituii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE Constituia european nu este un lucru revoluionar, ea nu este precum Constituia SUA la timpul ei. Ea este la fel de nou, precum este noul Logan Dacia fa de vechiul model derivat din Renault 12.
Sursa: prof. Jacques Ziller, Institutul European din Florena, discurs rostit la Institutul European din Romnia, 28 septembrie 2004

Dei reprezint un text care reflect un compromis, Tratatul Constituional consolideaz procesul integrrii europene, ntrind recunoaterea i respectarea suveranitii statelor membre, a diversitii instituionale, culturale i lingvistice. De asemenea, el consolideaz piaa intern unic, ntrind totodat i dimensiunea social a UE, mai ales n ceea ce privete respectarea drepturilor politice i sociale fundamentale. Noi etape pe termen scurt Constituia european a fost adoptat de liderii UE la 18 iunie 2004, n cadrul Consiliului European de la Bruxelles, organizat de preedinia irlandez a Uniunii. Dei, n mod tradiional, tratatele sunt semnate n ara care deine preedinia n momentul adoptrii lor (n semestrul II 2004, Olanda deine preedinia Consiliului), premierul Italiei, Silvio Berlusconi, a insistat i obinut ca semnarea tratatului s aib loc la Roma 28 , la 29 octombrie 2004. Textul tratatului este revizuit juridic i tradus n toate limbile oficiale ale UE. Statele membre au la dispoziie 2 ani pentru a-l ratifica; Majoritatea statelor membre vor ratifica proiectul n cadrul unui proces parlamentar; un numr mai mic de state urmnd a organiza n acest scop referendumuri; Dac toate statele membre vor ratifica tratatul, el va intra n vigoare la 1 noiembrie 2006.

Pn n momentul redactrii acestui capitol (iunie 2005), nou state membre, reprezentnd 49% din populaia european, ratificaser deja (integral sau parial) Tratatul Constituional (n cazul Spaniei, chiar printr-un referendum).

28

Ne vom afla pe 20 noiembrie la Roma pentru semnarea n acelai palat, n aceeai sal n care s-a semnat Tratatul de la Roma a declarat premierul Sivio Berlusconi vezi, revista Integrare european nr. 27, 2004, p. 27.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Procesul de ratificare a Tratatului Constituional, prin referendumuri i ratificri parlamentare (la 15 mai 2005)
Tabelul 2.4

Referendum Numai ratificare parlamentar

Cehia, Danemarca, Frana, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Portugalia, Spania Austria ,Belgia ,Cipru, Estonia, Finlanda, Germania ,Grecia ,Ungaria ,Italia ,Letonia, Lituania ,Malta, Slovenia ,Suedia

* deja ratificat; ** una din camera a ratificat deja Tratatul Constituional

Rezultatele referendumurilor organizate la 29 mai n Frana i la 1 iunie 2005 n Olanda au aruncat UE ntr-o profund criz. Fr teama de exagerare se poate afirma c nu-ul francez reprezent cel mai serios obstacol pe care l-ar fi putut crea oricare din statele membre ale UE implicate n ratificarea Tratatului Constituional. n cazul, destul de probabil, n care i alte state ar respinge Constituia din motive diferite desigur ar fi extrem de dificil s mai fie salvat textul constituional n ntregul su.

2.3.1.1 Ce aduce nou Tratatul Constituional?

Dincolo de reformarea propriu-zis a instituiilor UE, Tratatul Constituional aduce o serie de modificri importante n cazul instrumentelor juridice folosite n UE, n sensul simplificrii acestora, clarific competenele Uniunii, oferind o departajare a acestora n patru categorii mari (exclusive, partajate, de sprijin i de coordonare), extinde votul cu majoritate calificat (VMC), ofer personalitate juridic Uniunii, introduce aa-numita clauz de retragere voluntar etc. Simplificarea instrumentelor juridice Constituia simplific actualele instrumente juridice folosite n UE, numrul lor fiind redus de la 15 la 6, respectiv: Lege european i lege-cadru european acte legislative, care au un caracter obligatoriu; ele sunt adoptate n comun de ctre Parlamentul European i Consiliul de Minitri, la propunerea Comisiei, conform procedurilor legislative ordinare.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Legea european este un act legislativ cu caracter general. Ea este obligatorie n toate elementele sale i se aplic direct n toate statele membre 29 ; Legea-cadru european este un act legislativ care oblig orice stat membru destinatar n ceea ce privete rezultatele care trebuie obinute, lsnd autoritilor naionale competena n privina alegerii formelor i mijloacelor 30 ;

Reglementri i decizii acte nelegislative, prin care se implementeaz legislaia; sunt adoptate de ctre Consiliul de Minitri i Comisie. i Consiliul European poate adopta decizii europene, pentru cazuri expres prevzute n Constituie. La rndul ei, Banca Central European adopt regulamente i decizii europene n situaiile autorizate de ctre Constituie. o Regulamentul european este un act nelegislativ, cu caracter general, de punere n aplicare a actelor legislative i a anumitor dispoziii specifice ale Constituiei 31 ; Decizia este un act nelegislativ, care este obligatoriu n toate elementele sale; atunci cnd desemneaz destinatarii, decizia european nu este obligatorie dect pentru acetia 32 ;

Recomandri i avize fr caracter obligatoriu.

Personalitate juridic (I-7) Conform Art. 7 al Tratatului Constituional, Uniunea are personalitate juridic, ceea ce nseamn c, din punct de vedere legal, dobndete capacitatea de a ncheia tratate, convenii sau acorduri cu tere ri. Trebuie amintit faptul c, din momentul nfiinrii, cele trei comuniti (CECO, Euratom i CEE) aveau personalitate juridic. Nu acelai lucru s-a ntmplat i cu UE (care, pe lng cele trei Comuniti mai includea i cele dou piloane interguvernamentale, PESC i JAI), care, nici prin Tratatul de la Maastricht i nici ulterior, prin tratatele de la Amsterdam i Nisa, nu a dobndit ceea ce, n legislaia internaional se numete treaty-making power, respectiv puterea de a ncheia acorduri cu tere ri.

29

Art. I-33, din Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2004, p. 70 30 Idem
31 32

Idem Idem

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Clarificarea competenelor (I-42) Tratatul Constituional indic clar domeniile pentru care statele membre au transferat puteri Uniunii i a introdus o clasificare a competenelor n modul urmtor: o prim categorie de competene este constituit din aspecte extrem de specifice, n cazul crora Uniunea acioneaz singur, n numele statelor membre. Aceast categorie apare sub denumirea de competene exclusive 33 . Pentru acestea se consider c aciunea la nivelul Uniunii este mai eficient dect aciunile individuale ale statelor membre. n aceast categorie sunt incluse: politica n domeniul concurenei; politica monetar pentru statele membre din zona euro; politica comercial comun; uniunea vamal; conservarea resurselor biologice ale mrii, n cadrul politicii comune de pescuit. a doua categorie de competene acoper domeniile n cadrul crora Uniunea acioneaz atunci cnd aciunea sa aduce o valoare adugat aciunii statelor membre. Aceste competene au fost intitulate competene partajate 34 . Aici se regsesc urmtoarele politici: o o o o o o politica agricol i de pescuit; o piaa intern; o spaiul de libertate, securitate i justiie; o transport i reele transeuropene; o energie; o politic social; o coeziune economic i social; o mediu; o protecia consumatorului; o obiective comune de securitate n domeniul sntii publice. a treia categorie de competene, este rezervat domeniilor n care Uniunea intervine numai ca sprijin al aciunilor statelor membre, care pstreaz o foarte mare libertate de aciune i rmn principalele responsabile fa de ceteni. n aceste domenii nu se

33

34

n domeniul competenelor exclusive, numai Uniunea poate legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre putnd face acest lucru numai cu autorizarea Uniunii sau pentru punerea n aplicare a actelor adoptate de aceasta. n domeniul competenelor partajate, att UE, ct i statele membre pot legifera i adopta, pentru domeniile clar determinate, acte obligatorii din punct de vedere juridic, pentru anumite domenii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

solicit o armonizare a legislaiei naionale n conformitate cu acquis-ul comunitar. Sunt incluse n aceast categorie: o industria; o cultura; o educaia, formare profesional, tineret i sport; o protecia sntii umane; o protecia civil. n anumite domenii, respectiv cele privind politicile economice i de ocupare a forei de munc, rolul Uniunii este numai cel de coordonator al politicilor naionale. n aceste domenii, spre deosebire de cele anterioare, nu sunt necesare legi ci aciuni comune, n vederea atingerii unor obiective comune. pentru statele care aparin zonei euro, se aplic prevederi specifice; o n domeniul ocuprii forei de munc, Uniunea adopt linii directoare; o n domeniul politicii sociale, Uniunea poate adopta iniiative. de asemenea, Uniunea poate conduce o politic extern i de securitate comun, bazat pe solidaritatea statelor membre, o pentru a menine un grad ridicat de flexibilitate, o clauz specific (I-18) permite Consiliului s acopere eventualele lacune n competenele atribuite uniunii, n cazul n care este necesar o anumit aciune la nivelul Uniunii, pentru realizarea obiectivelor Constituiei. n acest caz, Consiliul, la propunerea Comisiei, va adopta decizia n unanimitate, dup aprobarea PE.

Definirea votului cu majoritate calificat (I-25) Procedura legislativ actual, numit procedura de codecizie, ofer PE putere de co-legislator, alturi de Consiliu. Conform acestei proceduri, o propunere legislativ venit din partea Comisiei, dup consultarea mediilor interesate, va fi adoptat att de ctre PE, ct i de Consiliu. Generalizarea procedurii de codecizie, pe care proiectul de Constituie o propune ca procedur legislativ ordinar, va exprima dubla legitimitate de care se bucur att statele membre (prin Consiliu), ct i popoarele UE (prin PE).
Art. I-25: Majoritatea calificat se definete ca fiind egal cu cel puin 55% din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin cincisprezece dintre acetia i reprezentnd statele membre care ntrunesc cel puin 65% din populaia Uniunii.
Sursa: Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2004, p. 60

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Unanimitatea va continua s se aplice n domeniu fiscal, parial n cel al politicilor sociale i ntr-un numr de domenii care privesc politica extern, de securitate i aprare. De asemenea, legislaia privind resursele proprii, perspectivele financiare i viitoarele modificri ale Constituiei se vor adopta cu unanimitate de voturi. Noul sistem privind extinderea VMC va intra n vigoare de la 1 noiembrie 2009, dup organizarea de alegeri parlamentare europene. Cooperare consolidat
Art. I-44 Decizia care autorizeaz o cooperare consolidat este adoptat de ctre Consiliul de Minitri n ultim instan, atunci cnd stabilete c obiectivele preconizate prin aceast cooperare nu pot fi realizate ntr-un termen rezonabil de ctre uniune, n ansamblul ei, i n condiiile n care cel puin o treime din statele membre particip la aceasta.
Sursa: Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2003, p. 37

Se poate institui o procedur a cooperrii structurate permanente n domeniul aprrii, care s permit unui grup de state membre s coopereze mai strns i s realizeze sarcini militare complexe. n domeniul politicii externe i de securitate comun, statele membre vor putea iniia o cooperare ntrit n cazul n care obin o decizie unanim a Consiliului. Grupul va decide dac se va adopta procedura VMC sau procedura legislativ ordinar. n toate celelalte domenii acoperite de Constituie, statele membre care doresc s coopereze mai strns trebuie s cear Comisiei s depun o propunere ctre Consiliu, specificnd scopul i obiectivele cooperrii. Consiliul va oferi aceast autorizare numai dup ce va obine acordul PE. Cooperarea ntrit a devenit o posibilitate pentru membrii grupului Euro care vor putea astfel s implementeze politici fiscale comune (de exemplu, pentru armonizarea TVA), prin intermediul VMC. Apartenena la Uniune (Titlul IX) Pentru a adera la Uniune, orice stat european care-i exprim acest deziderat, trebuie s respecte valorile acesteia i s le promoveze n comun. Aderarea unui stat necesit o decizie a Consiliului, care se va pronuna n unanimitate, aprobarea Parlamentului European i ratificarea acordului de aderare de ctre toate statele membre (Art. I-58). Consiliul European, printr-o decizie luat n unanimitate (fr a lua n considerare i statul respectiv), dup aprobarea PE (care s-a pronunat cu o majoritate de 2/3), poate constata existena unei

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

grave i persistente violri, din partea unui stat membru, a valorilor Uniunii, i decide suspendarea (printr-un vot cu majoritate calificat) a drepturilor statului membru n discuie (Art. I-59). Conform Tratatului Constituional, orice stat membru poate decide s se retrag din Uniune, notificnd intenia sa Consiliului European. Uniunea va ncheia un acord de retragere cu statul respectiv, acord care va fi aprobat cu majoritate calificat de ctre Consiliul de Minitri, dup aprobarea PE. Ceea ce este interesat este faptul c, i pentru un stat care s-a retras din Uniune, exist posibilitatea revenirii: dac statul care s-a retras din Uniune depune o nou cerere de aderare, aceast cerere este supus procedurilor din articolul I-58. (Art. I-60).

Creterea coerenei i transparenei procesului decizional (I-50) Se reflect ntr-o serie de propuneri precum: Conform Tratatului Constituional, strngerea unui milion de semnturi, provenind dintr-un numr semnificativ de state membre, va obliga Comisia s iniieze o propunere legislativ corespunztoare (art. I-47.4); Parlamentul European i Consiliul de Minitri se ntrunesc n edine publice atunci cnd examineaz i adopt o propunere legislativ (art. I-50.2); Parlamentele naionale vor fi informate de orice nou iniiativ a Comisiei. Dac o treime din ele consider c o propunere nu este compatibil cu principiul subsidiaritii, Comisia are obligaia s-i revizuiasc propunerea; Constituia va garanta o mai bun protejare a drepturilor fundamentale.

Modificarea cadrului instituional

Tratatul Constituional propune cea mai radical reform a instituiilor UE, mult mai radical dect cea adus de Actul Unic, Tratatul de la Maastricht sau Tratatul de la Nisa, luate la un loc, dup cum afirma Richard Bladwin ntr-un studiu recent (R. Baldwin, 2003). Procesul de luare a deciziilor reprezint miezul oricrei constituii, iar UE nu face nici ea excepie. Cele mai multe reglementri europene se iau pe baza votului majoritar, reglementrile respective devenind obligatorii pentru toate statele membre, inclusiv pentru cele care nu au avut un vot favorabil. Din acest motiv, statele membre trateaz cu maxim atenie problematica lurii deciziilor i a rolului jucat de fiecare naiune n mprirea puterii.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

n tabelul 2.5 sunt prezentate principalele modificri aduse cadrului instituional de ctre Tratatul Constituional. Principalele modificri ale cadrului instituional
Tabelul 2.5
Instituia Consiliul European Ministrul Afacerilor Externe al UE Modificri Devine o instituie; Va fi condus de un Preedinte numit pentru doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii. Cumuleaz responsabilitile naltului Reprezentat pentru Politica Extern i de Securitate Comun i ale Comisarului pentru Relaii Externe; Va fi membru al Comisiei Europene (i unul din vice-preedini); Va conduce Consiliul Afacerilor Externe; Va fi desemnat, cu majoritate calificat, de ctre Consiliul European, n acord cu Preedintele Comisiei Europene. Preedinia diferitelor formaiuni ale Consiliului va continua s fie una rotativ (cu excepia Consiliului pentru Relaii Externe), cu o durat de un an, pe baza egalitii ntre statele membre, innd cont de echilibrele geografice; preedinia va fi decis de Consiliul European; Numrul maxim de locuri va fi de 750; Numrul minim de locuri pe ar: 6; Numrul maxim de locuri pe ar: 96; Puterea Parlamentului va crete: 95% din legislaia european se va decide prin procedura de co-decizie, care va purta numele de procedur legislativ ordinar Data intrrii n vigoare (alta dect a intrrii n vigoare a Tratatului)

Consiliul de Minitri

Parlamentul European

Comisia European

Cte un reprezentat pentru fiecare stat membru, principiu care se va menine pn n 2014; Din 2014, numrul comisarilor va fi redus la 2/3 din numrul actual (inclusiv Preedintele i Ministrul Afacerilor Externe); astfel, ntr-o UE cu 27 de membri, Comisia va avea 18 reprezentani /dac nu decide altfel Consiliul European); Comisarii vor fi alei pe baza rotaiei egale ntre statele membre.

Parlamentul va propune. iar Consiliul European va adopta o decizie prin unanimitate, privind structura PE nainte de alegerile din 2009. noiembrie 2014

Sursa: Construit de autor pe baza informaiilor oferite de www.euractiv.ro

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n continuare vom trece n revist principalele modificri aduse de Tratatul Constituional, neuitnd faptul c principalele msuri vor ncepe s-i produc efectele n 2009, ntr-o UE cu 27 de membri, care va include la acea dat i Romnia.

La nivelul Consiliului de Minitri

Cea mai important modificare este adus procedurii de vot din cadrul Consiliului, modificare pe care o putem nelege numai dac pornim de la explicarea regulilor actuale. Pentru cea mai mare parte a problemelor, decizia se ia prin vot cu majoritate calificat - VMC (qualified majority voting QMV). Regulile decizionale specifice anului 2003 au fost ns altele dect cele ale anului 2004 sau 2009 (ca urmare a modificrii numrului de state membre, n primul caz, i a procedurilor, n al doilea). S ncepem cu prezentarea regulilor specifice anului 2003. Procedura VMC a rmas, n linii mari, nemodificat de la origini, respectiv din momentul Tratatului de la Roma. Fiecrui stat membru i-au fost alocate un numr de voturi, statele mai populate beneficiind de un numr mai mare de voturi decat statele mici (de exemplu, Frana, cu 59 milioane, are dreptul la 10 voturi, Danemarca, cu 5 milioane, are 3 voturi). Numrul total de voturi pentru UE-15 a fost de 87. Pragul pentru atingerea majoritii, cunoscut ca prag al majoritii calificate, este de 62 de voturi, ceea ce nsemn o majoritate de circa 71% din voturi pentru adoptarea unei propuneri. Trebuie de asemenea remarcat faptul c, dei VMC reprezint procedura de baz n luarea deciziilor Consiliului, acesta prefer totui procedura consensului, ceea ce nu diminueaz ns semnificaia votului majoritar. Extinderea spre Est a impus reforma VMC. De remarcat c cea mai mare parte a noilor venii sunt state mici sau medii (cu o singur excepie, Polonia), iar meninerea procedurii de alocare a voturilor practicat n cazul extinderile anterioare ar fi dus la apariia de probleme noi n procesul decizional. Ca atare, s-a pus problema reformrii procedurilor decizionale, fapt care a reprezentat un exerciiu politic experimentat n cadrul Conferinei Interguvernamentale care a dus la semnarea Tratatului de la Amsterdam. Exerciiul, ce a fost n fapt un eec, a fost reluat n cadrul urmtoarei Conferine Interguvernamentale, cea care a permis semnarea Tratatului de la Nisa. n ciuda faptului c Tratatul de la Nisa a oferit o soluie n cazul acestei probleme, soluia a fost considerat ca fiind una neizbutit, care nu a permis procesului decizional al UE s devin unul eficient i legitim (R. Baldwin, 2003, p. 3).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Modificrile aduse procedurilor decizionale au n vedere dou aspecte: Menine principiile de baz ale sistemului, dar adaug trei noi criterii de ndeplinit: o Triplul criteriu sau tripla majoritate impune ctigarea a: cel puin 72% din voturile Consiliului (232 de voturi din 321 alocate celor 25 de state ale UE), cel puin 50% din statele membre i cel puin 62% din populaia UE. o realoc numrul de voturi ntre state n favoarea statelor mari, dup cum rezult i din tabelul 2.6.

Alocarea numrului de voturi n cadrul Consiliului de Minitri conform Tratatului de la Amsterdam i conform Tratatului de la Nisa
Tabelul 2.6
Stat membru 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Voturi conform Tratatului de la Amsterdam Voturi conform Tratatului de la Nisa Populaia (milioane) 82 59 59 58 39 39 16 11 10 10 10 10 9 8 5 5 5 4 4 2 2 1.4 0.8 0.4 0.4 22 8.2 480.2

Germania 10 29 Marea Britanie 10 29 Frana 10 29 Italia 10 29 Spania 8 27 Polonia 8 27 Olanda 5 13 Grecia 5 12 Cehia 5 12 Belgia 5 12 Ungaria 5 12 Portugalia 5 12 Suedia 4 10 Austria 4 10 Slovacia 3 7 Danemarca 3 7 Finlanda 3 7 Irlanda 3 7 Lituania 3 7 Letonia 3 4 Slovenia 3 4 Estonia 3 4 Cipru 2 4 Luxemburg 2 4 Malta 2 3 Romnia 14 Bulgaria 10 Total voturi 345 Sursa: Accession Treaty, Act of Accession, Part two, Title I for votes

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Cu alte cuvinte, regulile impuse la Nisa (care devin operaionale ncepnd cu noiembrie 2004), pot opera efectiv numai dac cele dou praguri, privind numrul de state i populaia, sunt ndeplinite. Tratatul Constituional propune modificri semnificative n domeniul VMC, nlocuind tripla majoritate cu dubla majoritate i renunnd la principiul iniial, al alocrii unui anumit numr de voturi fiecrei ri. Astfel, majoritatea calificat este definit ca reprezentnd: cel puin 15 state membre (cel puin 55% din membrii Consiliului, nu 50% dup cum propunea proiectul Conveniei) i cel puin 65% din populaia Uniunii (nu 60%, cum propunea proiectul Conveniei). Unul din aspectele ridicate de modificrile aduse este faptul c, definirea majoritii calificate n funcie de dimensiunea populaiei, crete rolul jucat de statele mari. Aa, de exemplu, conform regulilor de la Nisa, Frana beneficia de 8% din voturile UE-27, dei reprezenta 12 % din populaie. n schimb, cei 3.5 milioane irlandezi, care reprezint 0.7% din populaie, beneficiau de 7 voturi, care reprezentau 2% din total. Conform noii scheme, Frana va beneficia de 12% din voturi, iar Irlanda de numai 0.7%. Modificarea procentelor n raport cu procentele propuse de proiectul Conveniei a urmrit protejarea poziiei statelor mici i mijlocii. Minoritatea de blocaj (cel puin 35.01% din populaia UE), care poate respinge o iniiativ legislativ, trebuie s includ cel puin patru state, scopul fiind de a mpiedica cele trei state mari s dispun de drept de veto. Dispoziiile cu privire la modalitile de vot vor intra n vigoare de la 1 noiembrie 2009.

La nivelul Comisiei
Tratatul Constituional precizeaz faptul c prima Comisie care va funciona n perioada 2009-2014, va fi format dintr-un: Preedinte; Ministru al afacerilor externe (i vicepreedinte al Comisiei); Cte un comisar pentru fiecare stat membru.

Din 2014 ns, Comisia va fi compus dintr-un numr de membri, inclusiv Preedintele i Ministrul de externe, care s reprezinte 2/3 din numrul statelor membre (dac nu decide altfel Consiliul European), respectiv 18 comisari pentru o UE cu 27 de membri (fa de 15, ct propusese Convenia). Principul numirii va fi cel al rotaiei n condiii egale ntre statele membre.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Tratatul Constituional ntrete poziia Preedintelui Comisiei. Preedintele este propus de ctre Consiliul European, care decide prin VMC, i este ales de membrii PE cu majoritatea membrilor. Preedintele Comisiei poate cere unuia dintre comisari s demisioneze, n cazul n care acesta i desfoar activitatea necorespunztor. De asemenea, Preedintele, de comun acord cu opinia Consiliului, are puterea de a adopta lista incluznd numele membrilor Comisiei, pe baza propunerilor fcute de statele membre. El este i cel care decide alocarea portofoliilor, decidnd astfel organizarea intern a Comisiei.

La nivelul Consiliului European

Consiliul European dobndete calitatea de instituie, cu o funcionare formalizat. Caracterul de instituie determin, pe cale de consecin, faptul c actele adoptate de ctre acesta vor avea caracter obligatoriu. n conformitate cu Art. 1-35, Consiliul European adopt decizii europene, n situaii prevzute expres de ctre Constituie. Cea mai important modificare la acest nivel este considerat a fi alegerea de ctre membrii Consiliului European cu majoritate calificat a unui Preedinte, pentru o perioad de 2 ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii mandatului o singur dat. Cu toate acestea, fora de care dispune acesta este relativ limitat, de vreme ce Consiliul European se va pronuna prin consens (cu excepia situaiilor cnd prin Constituie se prevede altfel), fiecare stat avnd aici un rol egal (cel puin, n principiu). n faa liderilor naionali, direct alei de ctre popoarelor lor, Preedintele Consiliului European, se poate dovedi a fi mai puin puternic. n plus, Consiliul European nu va juca un rol direct n procedura legislativ standard, cunoscut sub denumirea de procedur legislativ ordinar. n acest caz, Comisia este cea care are (cu mici excepii) dreptul de a face propuneri legislative, care vor fi aprobate ulterior de ctre Consiliu i Parlament.

La nivelul Parlamentului European

n cazul acestei instituii, Tratatul Constituional face puine schimbri importante n ceea ce privete procedura decizional. Se menine pragul de 50% necesar pentru a trece o msur prin Parlament. Tratatul Constituional confirm limitele impuse prin Tratatul de la Nisa pentru numrul de parlamentari (numrul de locuri este limitat la 750 locuri, numrul minim de parlamentari provenind dintr-un stat membru este

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de ase iar maxim de 96). Tratatul nu impune nici o regul de alocare a locurilor ntre statele membre. n prezent, n UE-25, numrul de europarlamentari este de 736. Pentru Romnia i Bulgaria, numrul de locuri pentru perioada 2007-2009, va fi de 35 i, respectiv, 18. Extinderea procedurii legislative ordinare ofer PE puterea de a decide asupra unui numr important de probleme.

2.3.1.2 Implicaiile nu-ului francez i olandez asupra procesului de ratificare a Tratatului Constituional
Respingerea Tratatului Constituional n Frana, n cadrul refrendumului din Frana, din 29 mai 2005, i dup trei zile, la 1 iunie 2005, i n Olanda, a adus n discuie posibilitatea activrii aa-numitului plan B. Unii analiti (S. Kurpas, 2005) consider c exist trei posibile scenarii n ncercarea de depire a acestei crize instituionale: Un prim scenariu, cel conform cruia s-ar produce o renegociere de substan a Constituiei este ns nerealist. Oricine a urmrit procesul complex de atingere a consensului n cadrul Conveniei i a celor dou conferine interguvernamentale 35 realizeaz c actualul text este rezultatul unui compromis fragil i c orice modificare ntr-un capitol impune modificri n altele. Un al doilea scenariu, conform cruia s-ar putea organiza un al doilea referendum n Frana i aduga un protocol actualei Constituii prin care s se acorde un rol mai important dimensiunii sociale, pare de asemenea nerealist. Un asemenea protocol, care ar rspunde preocuprilor manifestate n Frana, ar diminua serios ansele de reuit ale Constituiei n alte ri, precum n Marea Britanie, n care deja Constituia este perceput a fi rezultatul unei nelegeri franco-germane, care, prin componenta social mult prea prezent, ar putea genera ncetinirea creterii economice. Al treilea i cel mai probabil scenariu este cel al Tratatului de la Nisa plus (Treaty of Nice Plus). Astfel, regulile stabilite prin Tratatul de la Nisa vor continua s se aplice, iar efii de state vor
35

Proiectul de Tratat Constituional a fost elaborat n cadrul unui forum care a reunit reprezentani ai guvernelor statelor membre i candidate, ai parlamentelor naionale i instituiilor europene, cunoscut sub numele de Convenia pentru viitorul Europei. Lucrrile Conveniei au nceput n februarie 2002 i s-au finalizat n iunie 2003, iar Tratatul Constituional a fost semnat la 29 octombrie 2004.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

ncerca s salveze din actuala Constituie elemente asupra crora vor cdea de comun acord i pe care vor ncerca s le ratifice conform procedurilor naionale. n cazul acestui ultim scenariu, valoarea adugat adus de Constituie, n termeni de coeren legal i voin politic n sensul transformrii UE n ceva mai mult dect o simpl uniune economic, ar avea de suferit. Acesta ar putea ns fi aa numitul plan B (conform abordrii culege i alege). Una asemenea plan presupune ns i depirea anumitor obstacole de natur politic i juridic. n ceea ce privete obstacolele de natur juridic, pot fi identificate trei categorii importante: 1. elemente care nu impun o modificare a Tratatului, situaie care nu necesit o ratificare n concordan cu procedurile naionale. Pentru acestea este suficient un acord unanim ntre efii de state i guverne i un act juridic emis de Consiliul de Minitri. n cazul n care i alte instituii ale UE ar fi afectate de schimbrile propuse, acest act juridic ar trebui urmat de un acord interinstituional (AII) ntre cele trei importante instituii ale UE, Consiliul, Parlamentul i Comisia. Un AII nu poate altera sau completa prevederile incluse n legislaia primar i este permis numai n cazul n care nu modific actuala balan instituional a UE; 2. elemente care impun o modificare a Tratatului, situaie n care ratificarea este necesar. n acest caz, ratificarea depinde de prevederile specifice existente n fiecare stat membru; 3. elemente care impun o modificare a Tratatului i care modific i competenele nivelurilor naionale/regionale n favoarea UE. ntr-o asemenea situaie este necesar nu numai organizarea unor referendumuri, dar i respectarea unor condiii mult mai stricte (ca de exemplu, amendarea constituiilor naionale sau obinerea unei majoriti calificate n parlamentele naionale).

Dup cum se poate lesne bnui, inovaiile majore ale TC pot ntmpina obstacole serioase, indiferent daca sunt parte a Constituiei sau a unui plan B alternativ.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Votul cu dubla majoritate (art. I-25) Actualul sistem Nisa se va aplica pn n noiembrie 2009 i amenin s paralizeze procesul decizional n actuala formul deoarece permite constituirea cu mult uurin a unei minoriti de blocaj. Modificarea propus de Tratat impune ratificarea deoarece modific textul actualelor tratate (art.205 TEC i art.3 din Protocolul la TEC i TEU privind extinderea UE). Obstacolele politice sunt majore, de vreme ce dou ri, Polonia 36 i Spania, vor pierde din fora de veto de care beneficiaz sub sistemul Nisa. n plus, negocierile bugetare asupra politicii regionale pot deschide un nou drum, opunnd state ca Frana, Germania sau Marea Britanie. Extinderea votului cu majoritate calificat (art. I-23.3) Conform Constituiei, Consiliul va lua decizii cu majoritate de voturi pentru toate situaiile cu excepia celor pentru care regula precizat este unanimitatea 37 . Extinderea VMC presupune modificarea tratatelor i, deoarece afecteaz suveranitatea naional, multe ri vor trebui s ndeplineasc condiii foarte stricte pentru realizarea ratificrii.

Existena unui preedinte al Consiliului European (art. I-22) n termeni de eficien, un asemenea post poate oferi dou importante avantaje: ofer un chip i o voce Uniunii Europene, ceea ce va oferi acesteia mai mult coeren, i, reprezint un potenial pentru o coeren intern crescut n stabilirea prioritilor. Deoarece Consiliul European nu reprezint o instituie propriu-zis a UE n sens juridic, n Tratatul de la Nisa se menioneaz faptul c se vor organiza ntlniri ntre membrii Consiliului European de cel puin dou ori pe an i o conducere de ctre fiecare stat membru pentru o perioad de ase luni. Modificarea acestor prevederi va impune o ratificare ulterioar din partea statelor membre astfel nct s fie transpus prevederea din Art. I-22 a Tratatului Constituional privind existena unui preedinte al Consiliului European pe o perioad de 2.5 ani. Pentru a fi evita condiii mai stricte n procesul de ratificare (situaie cerut numai n cazul n care suveranitatea naional este afectat), noul post nu trebuie s primeasc nici un fel de alte competene dect cele existente. Tema unui Preedinte al Consiliului va opune ns statele mari celor mici, respectiv pe adepii unei viziuni interguvernamentale (precum Spania, Marea Britanie sau Frana), mpotriva opoziiei venite din partea statelor mai mici, precum Austria sau Finlanda, care urmresc ntrirea elementelor supranaionale. O alt soluie ar fi aceea de a schimba titulatura din preedinte al Consiliului European cu aceea de chairman, odat cu precizarea explicit privind faptul c numai anumite atribuii procedurale stricte vor fi atribuite acestui post.

36 37

n Polonia, liderul parlamentar al partidul Platforma civic, Jan Rokita, a devenit celebru prin deviza Nisa sau moartea (Nice or Death). n mod concret, 24 de domenii existente de politici au trecut dinspre veto spre VMC (mare parte din domeniul justiiei i afacerilor interne i al politicii culturale). De asemenea, 21 de noi domenii de politici au fost introduse n zona VMC (n ntregime energia, protecia civil, politicile de ajutor umanitar, turismul i politicile din domeniul sportului, ca i stabilirea unei cooperri permanente, structurate n domeniul aprrii).
Fiecare politic care cade sub votul cu unanimitate va fi n mod explicit menionat i categorisit ca excepional (S. Kurpas, 2005).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Reducerea numrului de comisari (art. I-26.6) Conform actualelor reguli, fiecare stat membru are un membru n Comisie (art.213.1 TEC) iar o modificare automat se va produce n cazul urmtoarei Comisii, n 2009, pentru o UE cu 27 de state. Rotaia ar trebui s se bazeze pe principiul egalitii dintre statele membre, dar numrul exact de comisari ar urma s fie negociat de ctre Consiliu prin unanimitate. n contrast, prevederile Tratatului Constituional prevd o reducere semnificativ a numrului de comisari la 2/3 din numrul statelor membre. O asemenea regul se va aplica probabil ncepnd cu 2014. Deoarece statele membre au renunat deja (prin Tratatul de la Nisa) la principiul comisarului permanent, Tratatul Constituional nu mai aduce nici un fel de modificare puterii naionale. Din punct de vedere legal, ar fi mult mai uor s se cad de acord asupra regulii lui 2/3 propus de Tratatul Constituional (n cadrul Consiliului de Minitri, prin unanimitate). Ministrul de externe (art. I-28) Tratatul Constituional prevede contopirea a dou poziii actuale 38 , cea de nalt Reprezentant al Consiliului i de comisar pentru relaii externe i crearea unei noi poziii, de ministru de externe. Aceast nou funcie, care nu implic o modificare a Tratatului, va reprezenta un pas ctre o UE mult mai coerent n domeniul politicii externe. Deoarece nu implic o modificare a tratatelor, nu necesit o ratificare, ci doar un acord interinstituional n cazul n care nu se va produce o mutaie la nivelul echilibrului instituional. Introducerea procedurii de codecizie drept procedur normal O asemenea prevedere va ntri rolul care revine PE, care va ajunge pe aceeai poziie ca statele membre n cadrul Consiliului n procesul legislativ. Adoptarea procedurii de codecizie va necesita o modificare a tratatelor, datorit forei n cretere acordat nivelului supranaional, respectiv PE. Iniiativa cetenilor (Art. I-47.4) Are mari anse de a fi adoptat. Poate fi transpus n practic printr-un acord interinstituional, deoarece afecteaz modul de lucru al Comisiei dar nu implic o modificare a raportului de fore la nivelul UE (Comisia nu pierde monopolul iniiativei, de vreme ce cetenii invit Comisia s avanseze o propunere, nu o i oblig). Din punct de vedere politic poate deveni o msur de dorit, mai ales dup posibila respingere a Comisiei, deoarece va demonstra efortul UE de a se apropia de ceteni. Sesiuni publice ale Consiliului de Minitri atunci cnd acesta se ntrunete ca legislator (Art.I-24.6) Prevederea de mai sus poate fi agreat prin unanimitate de ctre efii de state i guverne i poate reprezenta un semnal politic pozitiv n termeni de transparen a procesului decizional.

38

n practic, actuala structur dual a funcionat mult mai bine dect au prezis diverii analiti, acest lucru ntmplndu-se n principal datorit bunei cooperri dintre cele dou personaliti nsrcinate.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n cazul n care Constituia nu va fi ratificat, UE va putea continua s se sprijine pe structura instituional actual (oferit de Tratatul de la Nisa), ncercnd totodat s salveze cteva din elementele de noutate incluse n Constituie, ceea ce nu va fi ns de natur s sporeasc nici coerena i eficiena instituiilor i nici pe cea a procesului decizional.