Ion Osoianu

Federalizare sau regionalizare? Experiena european, perspectivele Republicii Moldova

Chiinu, Septembrie 2003

CUPRINS ION OSOIANU...............................................................................................................................................2

CHIINU, SEPTEMBRIE 2003............................................................................................................3

1. INTRODUCERE........................................................................................................................................4

ARGUMENT.....................................................................................................................................4 1.1 DELIMITRI CONCEPTUALE...........................................................................................................4 1.2 CONTEXT GENERAL.....................................................................................................................5 1.3 CONVERGENA DINTRE FEDERALIZARE I REGIONALIZARE..................................................................7 1.4 PROBLEMA DE CERCETARE...........................................................................................................7
2. ASPECTE ACTUALE GENERALE ALE POLITICII REGIONALE A STATULUI MOLDOVENESC..........................................................................................................................................8

2.1 REPERCUSIUNI ALE SISTEMULUI SOVIETIC DE ORGANIZARE ADMINISTRATIV-TERITORIAL .......................8 2.2 REFORM I CONTRAREFORM......................................................................................................9 2.2.1 Erorile guvernamentale ale reformei administrativ-teritoriale...................................10 2.2.2 Sistemul raional amplificarea erorilor......................................................................15 2.3 CONCLUZII INTERMEDIARE.........................................................................................................18
3. EXPERIENA EUROPEAN N MATERIE DE FEDERALIZARE I DE REGIONALIZARE. .19

3.1 INSTITUII I REGLEMENTRI NORMATIVE N DOMENIUL REGIONALIZRII LA NIVEL EUROPEAN................19 3.2 POLITICA REGIONAL A UE.......................................................................................................21 3.2.1 Nomeclatorul Teritorial al Unitilor Statistice (NUTS).............................................21 3.3 POLITICA REGIONAL A STATELOR CANDIDATE..............................................................................22 3.4 AUTONOMIA REGIONAL N STATELE EUROPENE ............................................................................23 3.4.1 Germania .....................................................................................................................23 3.4.2 Elveia...........................................................................................................................24 3.4.3 Austria..........................................................................................................................25 3.4.4 Belgia............................................................................................................................25 3.4.5 Spania...........................................................................................................................26 3.4.6 Italia.............................................................................................................................28 FIECARE DIN CELE 20 DE REGIUNI CUPRINDE LA RNDUL SU 2-3 PROVINCII, N TOTAL EXISTND 50 DE PROVINCII. REGIUNILE SE BUCUR DE AUTONOMIE ADMINISTRATIV, PRECUM I DE DREPTUL DE A EMITE ACTE NORMATIVE N ANUMITE DOMENII. REGLEMENTRILE AUTORITILOR ADMINISTRATIVE REGIONALE TREBUIE S FIE N CONCORDAN CU LEGILE STATULUI ITALIAN ..........................................................................28 3.4.7 Regatul Unit.................................................................................................................29 3.4.8 Frana...........................................................................................................................29 3.4.9 Suedia...........................................................................................................................31 3.4.10 Grecia.........................................................................................................................31 3.4.11 Danemarca.................................................................................................................32 3.4.12 Olanda........................................................................................................................33 3.5 CONCLUZII INTERMEDIARE.........................................................................................................33
4. ANALIZA PERFECIONRII ADMINISTRATIV-TERITORIALE I A DEZVOLTRII INTERNE A AUTONOMIEI REGIONALE DIN REPUBLICA MOLDOVA.......................................36

4.1 CONTEXT GENERAL ..................................................................................................................36 4.2 SCENARII POSIBILE....................................................................................................................36 4.3 PERFECIONAREA ADMINISTRATIV-TERITORIAL ............................................................................37 4.4 DEZVOLTAREA INTERN A AUTONOMIEI REGIONALE........................................................................38 3

TABELUL # 3 EXEMPLE DE COMPETENE EXISTENTE ALE REGIUNILOR, POTRIVIT .....39 ADUNRII REGIUNILOR EUROPENE I COMPETENE ALE RAIOANELOR...........................39

4.4.1 Aspecte juridice i instituionale..................................................................................39 4.5 CONCLUZII INTERMEDIARE.........................................................................................................41

5. CARACTERISTICILE UNUI MODEL OPTIMAL DE REGIONALIZARE PENTRU REPUBLICA MOLDOVA...................................................................................................................................................42

5.1 CONTEXT GENERAL...................................................................................................................42 5.2 FACTORI CARE STAU LA BAZA REGIONALIZRII..............................................................................42 5.3 CONCLUZII INTERMEDIARE.........................................................................................................46
6. CONCLUZII I RECOMANDRI........................................................................................................46

ANEXE.........................................................................................................................................48

1. Introducere
Argument Consolidarea statutului, repartiia competenelor i distribuirea resurselor organelor administraiei publice regionale, situate la nivelul imediat inferior statului unitar, dar la un nivel superior colectivitilor teritoriale de baz reprezint unul din aspectele cele mai sensibile ale reformelor ce au loc n Europa. Mai mult, n Europa pare s existe o anumit concuren n ceea ce privete crearea regiunilor bine dimensionate ca mrime i echilibrate ca potenial material i uman, capabile s genereze coeziune economic i social. Statele europene sunt prea mici pentru a promova o politic extern de succes i, n acelai timp, acestea sunt prea mari pentru a reaciona prompt la problemele cotidiene cu care se confrunt ceteanul. Din aceste considerente delegarea de suveranitate la nivel comunitar, internaional, este nsoit n permanen de o delegare de autonomie decizional la nivel regional, substatal. Statele membre ale Uniunii Europene, iar mai recent statele candidate la aderare, sunt inta unui proces de regionalizare, finalitatea cruia rezid n regiuni suficient de mari i, prin aceasta, suficient de puternice, care dispun de fora financiar necesar unei veritabile autonomii decizionale. Cu aspiraii de integrare european declarate de autoriti, Republica Moldova nu este parte la acest proces. n perspectiva integrrii n UE este straniu c nu exist o dezbatere legat de ceea ce nseamn regionalizare, dezvoltare regional, descentralizare, un raport echilibrat ntre nivelul central i cel local al puterii i despre o mai bun organizare administrativ-teritorial. Mai mult, se ntreprind msuri care compromit ideea de autonomie local i regional. 1.1 Delimitri conceptuale Noutatea pe care o reprezint tema regionalizrii pentru Republica Moldova impune un ir de delimitri conceptuale pentru o nelegere adecvat a subiectului ca i pentru formularea unor alternative i recomandri. Aprut la geografi la nceputul secolului XX, n ultimele decenii conceptul de regiune a dat natere unei adevrate manii a regiunilor, pentru c una din dezbaterile cele mai precipitate astzi este acea consacrat regiunilor: regiuni estice sau vestice, regiuni centrale sau periferice, regiuni geografice sau istorice, economice, politice sau administrative, etc. Din acest motiv, definiiile i caracteristicile propuse nu sunt lipsite de ambiguitate, obiectul acestor dezbateri oscilnd n dependen de criteriile de delimitare. Nu ne vom lsa tentai de caruselul teoriilor i definiiilor care au marcat acest culoar de analiz regional pentru a face o teorie a subiectului despre regiune, ci vom cita accepiunea pe care Consiliul Europei o d regiunii, aceasta este unitatea administrativ-teritorial situat imediat sub nivelul statului unitar sau federal, care are o autoritate aleas a administraiei publice i mijloace financiare de susinere a acestei autoriti. Anume acesta este sensul pe care l atribuim regiunii n cadrul acestui studiu. 4

O alt delimitare conceptual care se impune n acest studiu se refer la termenii de regionalizare i regionalism. Prin regionalizare se nelege, n general, crearea unui nou nivel n organizarea teritorial a statului prin crearea instituiilor regionale i transferul de competene administrative la nivel regional. Regionalizarea presupune un proces aferent, rezultat al unei decizii politice privind reorganizarea administrativ-teritorial a unei ri. Regionalizarea este o problem ce ine de organizarea intern a unui stat i, de regul, se realizeaz prin metode juridice i administrative, avnd la baz o decizie prin care se nfiineaz uniti teritorialadministrative de nivel regional i se deleag competene n acest sens. De exemplu, n Frana are loc un proces de regionalizare prin crearea unor provincii, regiuni, care ctig o structur instituional i crora li se deleag nite prerogative de la guvernul central. La fel i regiunile spaniole sunt rezultatul unui proces de regionalizare.1 Prin urmare, este vorba despre o abordare de sus n jos, autoritile centrale fiind cele care iniiaz i implementeaz procesul. Regionalismul, pe de alt parte, pornete de la ideea c regiunea este definit de un ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice care justific crearea unui organism politic cruia s-i fie recunoscut o autonomie mai mult sau mai puin extins. Acesta reprezint contientizarea unor interese comune i aspiraia colectivitilor locale de a gestiona aceste interese. Regionalismul este un proces mai mult sau mai puin spontan, orientat de jos n sus care ia forma conturrii unor identiti regionale pe baza colaborrii culturale, de limb, de tradiii, apartenen la o regiune geografic, stil de via, mod de gndire .a.m.d., fiind iniiat de comunitile locale i promovat de acestea la nivel central. n acest sens regionalismul este mai flexibil i poate conduce la crearea regiunilor care nu constituie uniti administrativ-teritoriale n sensul strict al cuvntului, care pot depi chiar mai multe regiuni administrative sau chiar graniele unor state. Exemple de regionalism sunt Tirolul de Sud n Italia, Corsica n Frana, Bavaria n Germania, Catalonia n Spania, Scoia n Marea Britanie . a. Prin urmare, regionalismul este un discurs politic, a crui finalitate poate conduce la federalizare - i regionalizarea - aciune administrativ, ce vizeaz crearea de spaii mai mari de cooperare, i, nu n ultimul rnd, definirea unor noi uniti administrativ-teritoriale. Acestea sunt dou procese diferite, dovada fiind faptul c la nivelul Consiliului Europei a fost necesar constituirea unor grupuri de lucru separate pentru fiecare. Federalismul urmrete s mbine colectiviti politice apropiate, respectnd ns particularitile fiecreia. Se apreciaz c el combin n mod armonios unitatea i diversitatea ordinilor politice i juridice. Un stat federal nglobeaz uniti federate, dar nu le absoarbe, realiznd o sintez dintre solidaritate i autonomie.2 Federalizarea nseamn aciunea de a se federaliza, de a crea o federaie. Spre deosebire de statul unitar, statul federal se caracterizeaz prin existena a dou tipuri de organizri statale, ordini constituionale, sisteme de organe, cetenii. Exist patru caractere principale ale statului federal: unitatea statului federal, pluralitatea de state federate, autonomia constituional a statelor federate i suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale. 1.2 Context general Circa 45 % din suprafaa uscatului (peste 65 mln km2) cu excepia Antartidei este ocupat de state care au un model federal de organizare statal. Populaia acestor state este sub 2 mlrd locuitori. n acelai timp, ns, dintr-un numr de circa 200 de state, chiar lund n calcul aanumitele federaii ascunse de genul Spaniei, numrul federaiilor abia depete cifra de 20. Aproape toate statele mari sunt federaii. Dintre cele mai mari dup suprafa state ale lumii, doar China are o organizare unitar, dar i aceasta, pe lng cele 22 provincii are 5 regiuni autonome. Se poate presupune c aceast form de organizare statal este caracteristic statelor mari (F. Rus, SUA, Brazilia, Canada, Australia, Mexic, Argentina, India, Nigeria toate cu un teritoriu de peste 1 mln km2). Excepie sunt statele mai mici care au devenit federaii n virtutea condiiilor istorice (Austria, Elveia, .a.) ele fiind constituite din entiti anterior de sine stttoare, sau n virtutea aezrii geografice, organizarea federal fiind determinat de
1
2

Gabor Kolumban, Romnia ntr-o Europ a regiunilor // Altera # 9, 1998, pag. 91. Corneliu Liviu-Popescu, Autonomia local i integrarea european, Ed. All BECK, Bucureti, 1999, pag. 22.

amplasarea insular a statului (Malaysia, Comore, Saint-Kitts i Nevis). De regul, se consider c statele deosebit de mari instituie un model federal de organizare pentru a introduce nivelul intermediar de administrare, fapt care ar asigura o administrare mai eficient a teritoriilor sale ntinse. n opinia unor specialiti rui, dac un stat nu ntrunete condiia unor teritorii ntinse i nici cea a condiiilor istorice favorabile unei organizri federale, atunci ar trebui s msoare mult pn a decide s cultive federalismul.3 Federalizarea este un proces complex i de durat. n Belgia, spre exemplu, acesta ncepe n 1970 i dureaz pn astzi. Tendina general a celor patru etape a transformrii Belgiei dintrun stat unitar ce a existat circa 150 ani, n unul federal, este extinderea treptat a autonomiei comunitilor i a regiunilor, precizarea competenelor statului i a subiecilor procesului de federalizare, instituirea i perfecionarea mecanismului de soluionare a conflictelor. Adesea instituirea modelului federal de organizare statal este nsoit de probleme serioase. Federaia Rus, unul dintre garanii aa-zisei federalizri a Republicii Moldova, are dificulti legate anume de organizarea federal. O scurt trecere n revist a acestora, scot n eviden urmtoarele: Depirea autonomiei constituionale de ctre subiecii federaiei: Constituiile i statutele unor subieci ai federaiei contravin Constituiei federale. Exemple sunt prevederile privind ratificarea actelor normative federale de ctre autoritile subiecilor federaiei (republicile Bacortostan, Tva, Inguetia, Saha (Iacutia)); dreptul la secesiune (republica Tva); atribuirea de ctre subiecii federativi a unor competene proprii n exclusivitate federaiei (republicile Comi, Tva, Daghestan, Bacortostan, Inguetia, regiunile (oblasti) Sverdlovsk, Novgorodsk i inutul (krai) Krasnodarsk). Acordurile ncheiate ntre subiecii federaiei (circa 40) conin prevederi, care schimb sau completeaz reglementrile constituionale i legile federale. Atribuiile stabilite de Constituia F. Ruse ca innd de competena comun a federaiei i a subiecilor acesteia, n aceste acorduri sunt redistribuite ca fiind de competena subiecilor federaiei, iar problemele legate de competena exclusiv a F. Ruse devin sfere de competen comun sau doar de competena subiecilor federaiei. Exemplu de transmitere n sfera de competen exclusiv a subiectului federaiei este constituirea Bncii Naionale a Tatarstanului i a Bacortostanului. Republica Tatarstan, potrivit acordului cu F. Rus este recunoscut ca participant la relaiile internaionale i economice externe. Acordul cu Bacortostanul ofer acestei republici dreptul de control asupra bugetului propriu, corpului de judectori i procuraturii republicane. Unii subieci ai federaiei nu au semnat, ori i-au atribuit n mod unilateral derogri speciale de la Acordul Federativ (Tatarstan, Ceceno-Inguetia, Bacortostan). n anul 1997, numrul actelor normative ale subiecilor federaiei care contravin legilor federale a depit, potrivit datelor Procuraturii Generale a Federaiei Ruse cifra de 100 mii. Dintre statele europene Germania, Elveia i Austria constituie exemple de succes a modelului federal. n cazul acestora, nu se poate spune c organizarea de tip federal a dus la tirbirea unitii statului. Germania i Austria snt ri foarte omogene din punct de vedere lingvistic i etnic, n schimb federalismul Belgiei i al Elveiei, este bazat pe comuniti etnice i lingvistice foarte omogene i foarte clar delimitate ca teritoriu n interiorul celor dou ri, situaie care se deosebete radical de cea a Republicii Moldova.4 Nici unul dintre acestea nu s-au constituit ca federaie avnd garani externi state, trupele crora staioneaz contrar constituiei statului-gazd pe teritoriul su. Nici unul dintre acestea nu s-a federalizat prin ncheierea unui acord ntre stat (n persoana autoritilor centrale) recunoscut n plan mondial i o parte din teritoriu (reprezentat printr-un grup de persoane declarate de Uniunea European i SUA persona nongrata). Nici un stat din lume nu a recunoscut alegerile i referendumurile organizate
3

Colectiv de autori, , ( ), , 2002, pag. 7. 4 Vladimir Socor, Discuii rupte de realitate la seminarul OSCE, http://www.ipp.md/Comments/discutii

de cei care controleaz acest teritoriu, acestea nefiind conforme actelor normative naionale i internaionale. Un exemplu de federaie constituit relativ recent sub garanie extern este Bosnia i Herzegovina. Potrivit Acordului de pace de la Dayton semnat n 1995 (care a instituionalizat federalizarea), semnatari ai acordului sunt Bosnia i Herzegovina, Croaia i RF Yugoslavia precum i garanii: Uniunea European, reprezentat printr-un negociator special, Frana, Germania, Rusia, Regatul Unit al Marii Britanii i al Irlandei de Nord i SUA. Prin urmare, n calitate de pri sunt incluse statele vecine i viitorul stat federal, iar acordul nu este semnat de subieci ipotetici ai viitoarei federaii. 1.3 Convergena dintre federalizare i regionalizare n vest examinarea problemelor regionalizrii numr cteva decenii. Adesea aceasta are loc ntr-o strns interdependen cu concepia federalizrii deoarece, la nivelul UE, att unitile administrativ-teritoriale situate imediat sub nivelul statelor unitare, ct i subiecii federaiilor, sunt definite cu termenul general-acceptat de regiune, fapt oficializat prin clasificrile statistice ale comunitii. Acestea, dup cum se vede n tabelul # 6, includ Landurile austriece i regiunile franceze n aceeai categorie, ambele fiind, deopotriv destinatari ai fondurilor structurale. Potrivit Declaraiei Adunrii Regiunilor Europene, o structur nonguvernamental cu circa 300 regiuni din statele-membre ale UE, avnd n total aproape 400 mln locuitori, ... declaraia comun traduce aspiraiile Regiunilor la noi progrese ale regionalizrii n cadrul instituional al rilor lor cu structuri federale, autonome sau descentralizate. Acest text nu va fi interpretat ca angajnd regiunile n unul sau altul dintre aceste sisteme. n acelai timp, se consider c are loc o convergen a principiilor de constituire a statelor unitare i a celor federative. De exemplu, Italia i Spania nu sunt federaii declarate, dar n acelai timp snt examinate de specialitii n dreptul constituional deopotriv cu statele federale. n aceste state regiunile posed chiar mai mult putere de decizie dect subiecii unei federaii.5 Constituia spaniol, de exemplu, utilizeaz formula statul autonomiilor, evitnd, probabil din raiuni de anticipare a tendinelor separatiste, oricare referin despre federalism. Deosebirea unei federaii de o nefederaie nu rezid n volumul de competene atribuite centrului i regiunilor, cum se consider adesea. Se poate ntmpla ca sfera de competene atribuite regiunii unui stat unitar s fie mai larg dect cea atribuit subiecilor unor federaii. Federaia este un model care presupune c caracterul relaiilor dintre stat i prile sale componente nu poate fi schimbat dect cu acordul ambelor pri. O administrare federal presupune, n primul rnd, c delimitarea funciilor ntre guvernul federal i guvernele statelor nu poate fi schimbat nici de guvernul federal, care acioneaz unilateral, nici de guvernele subiecilor federaiei care, de asemenea acioneaz unilateral i, n al doilea rnd, c activitatea guvernului nu poate fi controlat de guvernele statelor federale i viceversa. 6 Dac delimitarea are loc prin decizia unic a centrului, aceasta se numete devoluie (adic delegarea de ctre stat regiunilor a unei autonomii n anumite domenii, aceasta putnd fi n anumite condiii retras). Evident c acest lucru nu se poate face discreionar, ci n baza unei reglementri juridice. O filosofie similar st la baza descentralizrii sau regionalizrii n Frana sau Italia, sau, cu anumite rezerve, n Spania. 1.4 Problema de cercetare Reaciile la intenia de federalizare a Republicii Moldova, prin tonul i argumentele aduse sunt dovada atingerii unui punct nevralgic. Am vzut n pct. 1.2 c procesul de federalizare a statului are o baz riscant care ar putea pune la ndoial justeea cii alese i credibilitatea procesului. Atingerea normelor constituionale n vederea federalizrii fr de rigoare i probitate, avnd n vedere condiiile n care are loc i temerile expuse mai sus, poate conduce la

Igor Boan, Experiena federalismului, aspecte pozitive i negative // Materialele conferinei "Perspectivele soluionrii conflictului transnistrean prin federalizarea Republicii Moldova", http://www.ipp.md/publications/federal/ 6 Wheare K.C., What Federal Government Is. - The Federalist, Vol. 33, # 1, 1991, pag. 83.

dezmembrarea rii i divizarea societii sau, n cel mai fericit caz, la un exemplu mai puin reuit de federaie. n ultima vreme, se vorbete despre antrenarea Republicii Moldova n procesul de Stabilizare i Asociere i despre conexiunea UE la procesul de negocieri privind soluionarea diferendului transnistrean. Regionalizarea n vederea aderrii la UE reprezint un subiect corect politic, fiind una din condiiile obligatorii. Pentru rile candidate la UE, reorganizarea teritorial n regiuni reprezint unul dintre standardele europene care trebuie ndeplinite pentru a avea acces la fondurile structurale. O treime din fondurile UE sunt alocate politicii regionale, prin aceasta politica UE sprijinind regiunile care se ncadreaz n anumite standarde statistice. Nu sunt necesare analize sofisticate pentru a constata c Republica Moldova nu are asemenea regiuni, ceea ce n limbaj comunitar ar nsemna c fondurile structurale nu i gsesc destinaie. Afar de considerentele de ordin extern, exist i raiuni de ordin intern care vin n sprijinul regionalizrii (diminuarea disparitilor, creterea capacitii financiare a regiunilor i implicit, dezvoltarea economic regional, sporirea calitii evidenei statistice i planificrii regionale, etc.). n cazul unei evoluii pozitive a Republicii Moldova n sensul integrrii europene, examenul final de aderare poate fi susinut cu succes doar cu condiia existenei unor regiuni puternice, astfel nct acestea vor trebui create oricum. Modelul federal i cel regional au la baz aceleai elemente definitorii: descentralizarea administrativ i fiscal, autonomia decizional i financiar, dezvoltarea regional i reducerea discrepanelor dintre regiuni .a. Odat ce de la regionalizare la federalizare este un singur pas (i viceversa), n fond este vorba aici de cteva aspecte eseniale, pentru elucidarea crora se poate recurge la experiena european: relaia dintre descentralizarea administrativ i unitatea statal; aportul descentralizrii la soluionarea unor probleme actuale; riscuri i avantaje. Avnd n vedere c att procesul de federalizare, ct i cel de regionalizare a unui stat, solicit importante investiii de timp, resurse financiare, energii intelectuale etc.; innd seama de frontierele i teritoriul actual al Republicii Moldova, condiiile geografice, economice, raiunile de ordin administrativ, lund n considerare realitile europene i aspiraiile de integrare n UE, trebuie s alegem acum cu ce ne ocupm: cu construcia din temelie a unui stat federal, sau cu restructurarea instituiilor existente n vederea unei regionalizri de succes. Aadar, Republica Moldova: federalizare sau regionalizare?

2. Aspecte actuale generale ale politicii regionale a statului Moldovenesc

2.1 Repercusiuni ale sistemului sovietic de organizare administrativ-teritorial Ctre finele anului 1991, pe ruinele RSSM se constituie Republica Moldova, care, pe un teritoriu 33,7 mii km2 i la o populaie de 4,3 mln dispunea de 40 raioane i 10 orae de subordonare republican. Fiecrui raion i revenea, n medie, cte 76.000 locuitori, unele avnd cu mult sub media general: Cinari 42,7 mii, Taraclia 44,3 mii, oldneti 45,8 mii, Leova 52,8 mii; i o suprafa medie 800 km2 fiecare dintre acestea cu un potenial departe de a fi pregtite de a trece la autoadministrare. Reconstrucia administrativ-teritorial constituia la acel moment una din urgenele majore ale noului stat. Reformele n acest domeniu s-au dovedit a fi destul de dificil de realizat din cauza predominrii principiului ramural de planificare i realizarea procesului bugetar n condiiile unor continue reforme-frmiri administrativ-teritoriale. Dup ce prin decretul Prezidiului Sovietului Suprem al URSS din 4 noiembrie 1940, cu privire la stabilirea hotarelor dintre Republica Sovietic Socialist Moldoveneasc (RSSM) i Republica Sovietic Socialist Ucrainean (RSSU), judeele Cetatea Alb, Ismail i Hotin sunt trecute n componena RSSU, lipsind astfel RSSM de accesul la Marea Neagr i punnd nceputul asamblrii unor puternice centre industriale n perimetrul raioanelor din stnga Nistrului, 7 n fiecare deceniu au loc
7

Igor Munteanu, Dezvoltri regionale n Republica Moldova, Ed. Cartier, Chiinu, 2000, pag. 117.

importante modificri ale limitelor teritoriale ale raioanelor. Astfel, n 1948, ntrunit la a doua sesiune, Sovietul Suprem al RSSM lichideaz judeele i instituie 60 raioane. Numrul raioanelor a fluctuat n perioada sovietic n felul urmtor: 46 (1950), 35 (1959) (organizate n patru okruguri (Bli, Chiinu, Tiraspol i Cahul)); 18 (1963), 26 (1964), 31 (1966), 33 (1972), 40 (anii 80).8 Reorganizrile teritoriale s-au realizat, n special, n baza a dou principii: 1. Apropierea serviciilor publice (a aparatului de stat) de ceteni (principiu invocat la mrirea numrului de raioane); 2. Reducerea aparatului administrativ de stat (invocat n cazul comasrii raioanelor). Factorii istorici, demografici, economici au fost lsai pe plan secund. 2.2 Reform i contrareform Practica de reorganizare administrativ n fiecare deceniu a continuat i dup obinerea independenei. La nceputul anilor 90, n urma unei Hotrri a Sovietului Suprem cu privire la perfecionarea organizrii administrativ-teritoriale a rii, ncepe elaborarea proiectului de reform care prevede patru variante 7, 9, 12 sau 18 judee, unul dintre care este luat ca baz abia peste 7 ani. Potrivit Hotrrii Parlamentului Republicii Moldova Nr. 636 XII din 10.07.1991, n scurt timp urma s se constituie judeele.9 La prima etap ... se descentralizeaz puterea de stat a actualelor raioane i se extind competenele unitilor autoadministrativteritoriale de baz comun (sat) i ora. La aceast etap se consolideaz puterea executiv pe vertical, crendu-se un mecanism intermediar de funcionare a noilor organe de autoadministrare: pn la formarea judeelor raioanele se pstreaz n actualele lor hotare, se menioneaz n Hotrre. La finele anului 1994, prin Legea privind statutul juridic special al Gguziei (GagauzYeri) nr. 344-XIII din 23.12.94, se constituie Unitatea Teritorial Autonom Gguzia (GagauzYeri). Fiind iniiat ca autonomie cultural, UTA Gguza obine prin aceast lege statut de unitate administrativ-teritorial, beneficiind concomitent i de autonomie politico-administrativ. Amintim c n statele vecine, dei exist minoriti etnice care locuiesc n numr mare pe un teritoriu compact, acestea beneficiaz de autonomie cultural, n spiritul instrumentelor internaionale europene din domeniu. Nici o dispoziie a Conveniei-cadru europene pentru protecia minoritilor naionale, nu consacr un drept de autonomie special pe criterii etnice, n zonele unde persoanele aparinnd minoritilor naionale sunt minoritare. Att prevederile Conveniei, ct i a Cartei limbilor regionale sau minoritare nu fac referire la o structur administrativ-teritorial sau autonomie pe criterii etnice. Ambele se refer, n exclusivitate, la drepturile individuale ale acestor persoane, care pot fi exercitate individual sau mpreun cu ali membri ai minoritii naionale.10 n virtutea dreptului de a emite legi locale, forul legislativ al Gguziei a adoptat o serie de acte normative care dubleaz legislaia Republicii Moldova, iar adesea vine n contradicie cu legea suprem. Astfel, exist legi locale adoptate de Adunarea Popular (Halc Topluu) a Gguziei (Gagauz-Yeri) privind: partidele i alte micri socialpolitice; asociaiile obteti; organizarea administrativ-teritorial; administraia public local; funcionarea limbilor; proprietatea; sistemul bugetar i procesul bugetar; controlul vamal al Gguziei; cooperativele de consum; Curtea de Conturi .a. Vedem c unele contravin n totalitate sau n parte art. 72 din Constituie, deoarece domeniile n care ingereaz acestea in n exclusivitate de competena Parlamentului. Prin Legea nr. 431-XIII din 19.04.95, municipiul Chiinu obine un statut special. Pe lng teritoriul de baz al municipiului, n componena celor cinci sectoare sunt incluse i uniti administrativ-teritoriale sate (comune) i orae din suburbii. Fiecare sector are un pretor numit de consiliul municipal i o pretur cu statut de persoan juridic. Astfel se legifereaz sistemul de administraie municipal al capitalei instituit printr-o Hotrre de Guvern din 25.09.91.

8 9

Anatolii Gudm, Raioanele i economia // Sptmna, # 25, 20 iunie, 2003. Vetile nr. 11-12/111, 1991. 10 Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., pag. 167.

Mecanismul intermediar despre care vorbete Hotrrea Parlamentului susmenionat, a funcionat pn la finele anului 1998, cnd este legiferat un nou sistem de organizare administrativ-teritorial 9 judee, mun. Chiinu, UTA Gguzia i localitile din stnga Nistrului. Pn la aceast dat nu se poate vorbi de o dezvoltare regional deoarece, raioanele, fiind uniti administrativ-teritoriale situate la un nivel imediat inferior statului erau prea mici pentru a fi considerate regiuni. Ele de fapt nici nu fuseser concepute ca regiuni, ci mai degrab ca centre decizionale concentrate a vechiului sistem de conducere. Deja n octombrie 1999 este introdus primul amendament care desprinde judeul Taraclia (n baza fostului raion), iar ctre luna februarie 2001 guvernul afieaz intenia de a separa i judeul Drochia n baza raionului cu acelai nume. Astfel, din start n noua structur administrativ-teritorial este prezent factorul de instabilitate care pune n dificultate planificarea i implementarea unor aciuni pe termen lung att pentru autoritile publice locale i regionale, ct i pentru cele centrale. Peste un an, este adoptat o nou lege privind organizarea administrativ-teritorial, care prevede fracionarea R. Moldova n 32 raioane, mun. Chiinu, UTA Gguzia (cu trei raioane interne) i localitile din stnga Nistrului. Aceasta ns nu a putut fi pus n aplicare, din raiuni constituionale, pn la ncheierea mandatelor aleilor locali n mai 2003. Organizarea R. Moldova pe judee nu a durat nici un mandat al aleilor locali, astfel nct este dificil de a realiza care sunt punctele tari i punctele slabe a unui asemenea sistem. Totui, n opinia specialitilor, judeele, fa de fostele raioane, sunt mai bine dotate din punct de vedere economic i social, avnd o infrastructur cu mult mai puternic i chiar o identitate n formare.11 De data aceasta se poate vorbi de dezvoltarea unor centre regionale, sarcina principal a cror este realizarea necesitilor economice, sociale i culturale ale populaiei, care se vor deosebi radical de potenialul unor raioane mici. n general, se poate de felicitat autoritile moldoveneti c au hotrt s stabileasc regiuni puternice, ceea ce constituie un progres considerabil n raport cu situaia actual a raioanelor se spune ntr-un aviz al experilor Consiliului Europei cu privire la proiectul de lege privind organizarea administrativ-teritorial.12 2.2.1 Erorile guvernamentale ale reformei administrativ-teritoriale Ar fi fost corect, n acest moment, s se realizeze o analiz a deficienelor sistemului administrativ-teritorial judeean, urmnd ca apoi s se recurg la nlturarea acestora, lucru care, cu prere de ru, nu s-a fcut. n general, erorile reformei administrativ-teritoriale din decembrie 1998 pot fi mprite n dou mari categorii: 1) Incipiente, acestea fiind admise din start, adic la adoptarea noii legi privind organizarea administrativ-teritorial; 2) Ulterioare, generate de modificrile ulterioare ale legislaiei. Prima categorie include urmtoarele (categorii de) carene: a) Descentralizarea material: Descentralizarea conine ideea c autoritile alese de comunitile locale sunt cele mai n msur s cunoasc necesitile locale i s ia msurile necesare pentru realizarea lor. Potrivit art. 4 al Cartei Europene a Autonomiei locale Exerciiul responsabilitilor publice trebuie, de manier general, s revin, de preferin, acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni. La atribuirea unei responsabiliti ctre o alt autoritate trebuie s se in seama de amploarea i de natura sarcinii, precum i de cerinele de eficien i economie. Legea privind administraia public local nr. 186-XIV din 06.11.1998 prevede atribuirea de competene autoritilor publice locale fr a specifica ns i n baza cror resurse acestea vor fi realizate. Exemplu: n Olanda eliberarea paapoartelor cetenilor ine de competena primriei comunitii locale. Pentru aceasta, primria este dotat cu toate accesoriile necesare: calculator, imprimant, laminator etc. De asemenea statul asigur instruirea personalului pentru prestarea acestui serviciu public. n rezultat, cetenii i pot ridica actul de identitate de la primrie timp de o or de la
11

Victor Popa, Regndirea procesului de reform al administraiei publice locale n Moldova prin politici publice i aciuni participative, Seria Politici Publice, # 3, Editura TISH, Chiinu, ianuarie 2003, pag. 18. 12 Buletinul Centrului de Informare i Documentare al Consiliului Europei n Moldova, # 2, 3, 1998.

10

depunerea cererii fr a prsi comunitatea. Nu ne pronunm asupra utilitii introducerii acestui sistem n R. Moldova, specificm doar c pn la adoptarea pachetului de legi privind reforma administrativ-teritorial, se cerea efectuarea unei analize judicioase privind serviciile publice care ar fi putut fi realmente prestate de primrie fr a uita, evident, de asigurarea suportului material necesar autoritilor locale pentru asigurarea calitii acestor servicii publice. n lipsa acesteia, pentru obinerea, spre exemplu, a unui simplu titlu de proprietate, cetenii au fost nevoii s fac de cteva ori naveta primrie fost centru raional centru judeean. Aceasta este una din cauzele pentru care sistemul judeean nu este prizat de populaie. b) Ajustarea infrastructurii i a serviciilor publice: Nu au fost ntreprinse aciuni concrete pentru ajustarea serviciilor publice i a infrastructurii la noul sistem administrativ-teritorial. De fapt s-a pstrat, practic, sistemul raional, raioanele lund, n cadrul judeelor forma de sectoare. Mare parte din extensiunile teritoriale ale administraiei publice centrale de specialitate au activat n continuare n cadrul acestor sectoare, constituind, contrar legislaiei, un nivel intermediar de autoritate public situat ntre nivelul judeean i cel al colectivitilor teritoriale de baz (sate, comune sau orae). ntreprinderea de Stat Pota Moldovei spre exemplu, a continuat s presteze servicii la nivel raional. La fel ca i . S. Moldtelecom. Prefixele telefonice au rmas aceleai astfel nct un apel telefonic din or. Cantemir n centrul judeean Cahul (ambele din cadrul judeului Cahul) este calificat ca convorbire interurban i taxat la fel ca i cum ai fi dat telefon de la Cantemir la Edine. n schimb pentru locuitorii din fostul raion Cahul, apelul este apreciat ca convorbire local cu o tax lunar unic. Evident c n acest caz locuitorii din Cantemir vor fi lezai n drepturi fa de ceilali locuitori ai judeului. c) Conflictele de competene: Se poate spune c prin delimitarea de competen se produce descentralizarea. Legea privind administraia public local din noiembrie 1998 nu stabilete cu claritate domeniile de activitate a fiecrei autoriti astfel nct pe unele segmente mputernicirile consiliului judeean nu difer de cele ale consiliului local. Aceasta a generat adesea interpretri eronate i chiar conflicte ntre autoritile publice locale de diferite nivele.13 Lipsa limitelor de competen a dus la faptul c acestea au fost stabilite n mod arbitrar de autoritile centrale sau judeene, neuniform i n detrimentul autoritilor locale. Cel mai bine conflictele de competen (i, prin urmare, de responsabilitate) din Legea privind administraia public local pot fi ilustrate prin urmtorul tabel:14
Atribuiile consiliului local (art. 13, alin. 1) Protecia tinerei familii Protecia mamei i a copilului Asigurarea anselor egale pentru femei i brbai Asigurarea ordinii publice Asistena social, incluznd centrele i aezmintele de asisten social i protecie social Activiti de tineret la nivel local Atribuii ale consiliului judeean (art. 13, alin. 2) Protecia tinerei familii Protecia mamei i a copilului Asigurarea anselor egale pentru femei i brbai Asigurarea ordinii publice Acordarea asistenei sociale i a proteciei sociale Desfurarea activitilor ce in de domeniul tineretului i sportului

d) Descurajarea cooperrii dintre comunitile locale: n condiiile n care exist comuniti teritoriale de baz mici (de la 2500 locuitori), dependente de ajutorul dat de stat sau de unitatea administrativ-teritorial de nivel superior, ar fi necesare msuri stimulatorii, de ncurajare a asocierii voluntare a comunitilor teritoriale n vederea soluionrii unor probleme de interes comun. Anume de ncurajare, cci legea meniona, printre atribuiile consiliilor locale i judeene, dreptul de a decide asocierea cu alte autoriti Satul din strintate, dar nu era prevzut un mecanism al realizrii acesteia. publice locale din ar i Alexandru Ioan Cuza Mai mult, nu se permitea asocierea i realizarea de aciuni n baza unor fonduri bugetare comune. e) Dimensionarea judicioas a unitilor administrativ-teritoriale:
13

Popa Victor, Manole Tatiana, Mihilu Ion, Administraia public local a Republicii Moldova, Comentarii legislative, Ed. Museum, Chiinu, 2000, pag. 25. 14 Ibidem.
Fig. 1 Amplasarea teritorial a unitilor administrativ-teritoriale n sudul Republicii Moldova, n urma reformei din 1998

11

Este vorba aici nu doar de dimensiunile colectivitilor teritoriale ci i de utilizarea eficient a teritoriului acestora. Spre exemplu, ar fi dificil elaborarea i implementarea unor programe de dezvoltare regional pentru UTA Gguzia, sau judeul Taraclia, dat fiind fracionarea acestora n cteva arealuri teritoriale (vezi fig. 1). Acelai lucru se poate spune i despre localitile din stnga Nistrului. Fracionrile de tipul UTA Gguzia i Taraclia nu sunt considerate n practica mondial ca benefice pentru utilizarea eficace a teritoriului. Este problematic de asemenea i integrarea localitii Alexandru Ioan Cuza din cadrul proiectelor de dezvoltare a infrastructurii judeului Cahul (care n fig. 1 este marcat cu culoare galben). Proiectele realizate n cadrul UTA Gguzia, de regul, ocolesc localitatea Alexandru Ioan Cuza, care s-a pomenit totalmente izolat de restul judeului. Alexandru Ioan Cuza este un exemplu clasic de organizare administrativ-teritorial defectuoas n Republica Moldova. Puinele exemple de acest fel din practica european demonstreaz c o astfel de organizare a teritoriului ar putea fi determinat de condiiile aezrii geografice. O aezare teritorial compact favorizeaz proiectarea i implementarea de ctre autoritile publice locale a unor programe de dezvoltare a infrastructurii. Toat teoria cadastral este bazat pe unitatea teritoriilor supuse proiectrilor de orice gen. Potrivit specialitilor n domeniu, o organizare teritorial fragmentat nu este benefic construciei reelelor de drumuri i gazoducte, aprovizionrii cu ap.15 f) Controale de ocazie: Cu toate c a fost adoptat Legea contenciosului administrativ, care reglementeaz controlul legalitii actelor emise de autoritile publice locale i exist recomandarea Consiliului Europei ca orice form de control de ocazie s fie suprimat astfel nct tutela autoritilor s se limiteze la controlul legalitii conform art. 8 al Cartei Europene a Autonomiei locale, nu a fost stopat practica potrivit creia orice autoritate public cu atribuii de revizie i control, poate verifica legalitatea i oportunitatea aciunilor, inaciunilor sau deciziilor administrative a autoritilor locale i regionale. n plus, Legea contenciosului administrativ este n permanen modificat n partea ce ine de obiectul aciunii de contencios (ce fel de acte normative pot fi supuse controlului) i subiecii care, din oficiu sunt abilitai cu dreptul de a contesta legalitatea actelor administrative. Remarcm aici c dei Hotrrile de Guvern sunt acte ale administraiei publice centrale, legalitatea acestora poate fi verificat doar de Curtea Constituional. Prin urmare n cazul n care un cetean, sau o autoritate public local se consider vtmat n dreptul su printr-o Hotrre de Guvern), acesta nu l poate ataca n instana de contencios administrativ astfel nclcndu-i-se dreptul prevzut de art. 53 din Constituie. Din cea de-a doua categorie fac parte: g) Fluctuaiile cadrului legal: S-a crezut c pentru realizarea unei reforme este suficient doar nlocuirea actelor normative de baz depite de timp prin altele noi. Astfel, la adoptarea Legii privind administraia public local din decembrie 1998, s-a scpat necesitatea armonizrii acesteia cu alte acte normative, fapt care ar fi contribuit la ntrirea autonomiei fiscale i descentralizarea proprietilor municipale. Dei n perioada de referin au fost adoptate un ir de acte normative importante ca Legea privind finanele publice locale, Legea privind taxele i impozitele locale, Legea privind statutul alesului local, Legea contenciosului administrativ, toate acestea au suferit permanente completri i modificri. n perioada noiembrie 1998 - mai 2003, numai Legea privind administraia public local a fost supus modificrilor de 17 ori. h) Limitarea autonomiei financiare: O autonomie local i regional real nu se limiteaz doar la dreptul autoritilor publice locale de a lua decizii la nivel local, dac nu este dublat de un transfer de mandat asupra resurselor financiare suficiente pentru implementarea unei decizii administrative. La o examinare sumar, se pare c actele normative sunt conforme cu art. 9 al Cartei Europene a Autonomiei locale. Acest articol ncepe n felul urmtor: Autoritatea n drept de a exercita anumite funcii nu are sens dac colectivitile locale sunt lipsite de mijloace financiare necesare pentru ndeplinirea acestor funcii. n realitate autoritile publice locale duc o lips
15

Din interviul cu responsabili din cadrul Oficiului cadastral Cahul, iulie 2003.

12

cronic de resurse financiare pentru finanarea serviciilor publice lsate n grija i atribuiile lor, iar cea mai mare parte din bugetele locale sunt acoperite din subvenii de stat, repartizate netransparent i asimetric, prin intermediul unor diverse aranjamente politice la nivelul autoritilor judeene.16 Procesul bugetar local s-a dovedit a fi totalmente dependent de extensiunile teritoriale ale Ministerului Finanelor, care mai nti centraliza impozitele colectate, aplicnd ulterior un sistem discreionar de realocri i subvenii. Practica hotrrii majoritii problemelor bugetare n centru, pe de o parte a descurajat iniiative de parteneriat dintre administraie public local i antreprenoriat, iar pe de alt parte a favorizat practica de barter, ascunderea veniturilor i evaziunile fiscale, fapt care a avut repercusiuni negative asupra bugetului public naional. n urma unei modificri a Legii privind finanele publice locale, defalcrile de la impozitele locale se face conform unor normative procentuale aprobate de consiliul judeean. Aceast modificare limiteaz vdit autonomia financiar deoarece: 1) lipsete comunitile locale de impozitele colectate, lsndu-le integral doar taxele locale care sunt nesemnificative; 2) descurajeaz administraia public local s creeze condiii favorabile dezvoltrii locale prin consolidarea bazei de impozitare a comunitii. Eficiena colectrii impozitelor i taxelor fiscale este diminuat prin faptul c perceptorul fiscal din cadrul unei primrii, spre deosebire de inspectorul fiscal de la Inspectoratul fiscal teritorial, nu este abilitat cu dreptul de a ntocmi un proces-verbal ru-platnicilor i a-l nainta justiiei. ndeplinirea bugetelor locale este pus n dificultate i de datoriile istorice ale unitilor administrativ-teritoriale, care exist nu din vina autoritilor locale. i) Conflicte patrimoniale: Resursele naturale, obiectivele care pot contribui substanial la suplimentarea veniturilor proprii, sunt trecute abuziv la balana statului, iar cele nerentabile, din contra, sunt puse pe seama autoritilor locale. Un exemplu clasic este Hotrrea de Guvern nr. 1202 din 8 noiembrie 2001 Cu privire la unele msuri pentru reglementarea utilizrii bazinelor acvatice, prin care cele mai mari i mai importante lacuri din republic au fost trecute din nou sub paravanul SA Piscicola.17 Aceasta are loc dup ce majoritatea acestor bazine acvatice au fost arendate, pentru valorificare piscicol de ctre antreprenori locali care, timp de civa ani, potrivit contractului de arend, se obligau s populeze obiectivele acvatice cu puiet, s comercializeze n comunitate un anumit procent din producie, s plteasc impozitele i taxele locale etc. n acelai timp, la balana autoritilor locale au fost trecute obiective nerentabile. Spre exemplu, Hotrrea de Guvern nr. 438 din 10 mai 2000 dispune trecerea Asociaiei Republicane de Producie Termocomenergo i a subdiviziunilor acesteia (active, pasive, personal) n proprietatea unitilor administrativ-teritoriale. Astfel, sub pretextul mproprietririi unitii administrativ-teritoriale, guvernul s-a debarasat de datorii enorme i de bunurile Asociaiei, de regul cu un grad sporit de uzur, fr a oferi autoritilor locale soluii reale pentru stingerea sau reealonarea acestor datorii. Astfel, fostele centre raionale se pomeniser la un moment dat fr agent termic, fiind antrenate n lungi i costisitoare procese de judecat, n urm crora, de regul, urmau s plteasc datoriile pe care le-a acumulat statul. Majoritatea din puinele utilaje transmise ntreprinderilor municipale n baza acestei tranzacii, au fost sechestrate i vndute la preuri derizorii de ctre executorii judiciari, n contul a diferite datorii.18 ) Decalajul dintre Capital i provincie: Dup reforma administrativ-teritorial, disproporia urban-rural a mai crescut n favoarea reedinelor de jude. Aceasta s-a ntmplat din dou motive: 1) Sediile firmelor se nfiineaz de cele mai multe ori n aceste localiti, indiferent unde ar fi situate punctele de lucru, unitile de producie, i astfel un cuantum nsemnat al impozitelor nu se vars n contul localitilor n care
16 17

Victor Popa, op. cit., pag. 15. Viorel Furdui, Hotrrea Guvernului cu privire la bazinele acvatice a tulburat apele la Corlteni // Forum, # 5, Vol. 3, august 2002. 18 Viorel Furdui, Aciunile Guvernului n vizorul experilor independeni // Forum, # 4, Vol. 3, iulie 2002; Vezi, de asemenea i: Victor Mocanu, Servicii publice locale: problematici, recomandri, Seria Politici Publice # 7, Chiinu, martie 2003.

13

se desfoar activitatea productiv i unde se utilizeaz veniturile; 2) Noile autoriti judeene au neles descentralizarea ca pe o concentrare de importante resurse financiare n municipiilereedin de jude neglijnd c ar mai exista importante centre de gravitaie economic n jurul fostelor centre raionale. S-a ajuns pn la transportarea, n primele zile dup alegeri a mobilierului din fostele centre raionale n municipiile-reedin de jude. Astfel, centralismul de Chiinu, s-a transformat, destul de repede, ntr-un minicentralism de Bli, Orhei, Soroca, Hnceti, Cahul etc. Faptul c peste 60% din veniturile la bugetul public naional provin din capital nu este un motiv de mndrie, ci o tragedie. Reputaia de ora n care se rezolv toate problemele determin antreprenorii care desfoar activiti pe ntreg teritoriul R. Moldova, s-i nregistreze afacerile n Chiinu. 65% din numrul total de ageni economici raportori din R. Moldova sunt nregistrai n capital.19 Cu mici excepii, conform principalilor indicatori de dezvoltare socio-economic pe locuitor (vezi tabelul # 1), toate judeele se situeaz sub media naional, n timp ce mun. Chiinu se plaseaz mult peste acest nivel.
Tabelul # 1 Discrepane ntre mun. Chiinu i restul unitilor administrativ-teritoriale20 (pe locuitor)*

#
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Indicator Produsul regional brut Investiii strine Importuri Exporturi Producia industrial Salariul mediu Impozite i taxe colectate Automobile n proprietate privat / 1000 locuitori
* Republica Moldova = 100 %

Mun. Chiinu (% fa de media pe republic) 216 413 389 287 262 147 282 164

Restul unitilor administrativ-teritoriale Minim (%) 59 2 7 27 23 63 37 61 Maxim (%) 87 75 35 88 103 85 75 120

Atenionm c aceast stare de lucruri nu este conform Cartei Europene a Autonomiei locale, art. 9 pct. 5 al creia stipuleaz: Protejarea unitilor administrativ-teritoriale cu o situaie mai grea din punct de vedere financiar necesit instituirea de proceduri de egalizare financiar sau de msuri echivalente, destinate s corecteze efectele repartiiei inegale a resurselor poteniale de finanare, precum i a sarcinilor fiscale care le incumb. (sublinierea ne aparine). j) Instruirea insuficient a funcionarilor publici n domeniul politicilor regionale: Reforma nu a fost precedat i nici nsoit de o instruire adecvat a corpului de funcionari publici, att de nivel local i regional, ct i de nivel central. Pn acum majoritatea angajailor n serviciul public percep politica regional ca o repartizare a resurselor oferite de centru regiunilor. Aceasta se datoreaz n parte faptului c n majoritate corpul de funcionari a fost format profesional i mintal n fostul regim acetia continund s domine serviciul public i s determine politica regional a statului. Tinerii specialiti, de regul se angajeaz pentru civa ani, acumuleaz experien ct pot i apoi sunt angajai n proiecte internaionale. Nu exist un sistem de stimulare a acestora bazat pe principii de merit i competen. Nu exist, de asemenea, un cadru legal care s asigure rspunderea funcionarilor publici pentru rezultatele administrrii. Ne-am limitat la enumerarea erorilor guvernamentale eseniale. Nu avem pretenia exclusivitii i nu excludem c irul defeciunilor reformei administrativ-teritoriale din 1998 ar putea continua, cci orice enumerare presupune posibilitatea unei omisiuni.

19

Mihai Rocovan, Ghenadie Ivascenco, Veaceslav Bulat, Atlasul judeelor Republicii Moldova, Ed. PRAG-3, Chiinu, 2002, pag. 109. 20 Op. cit., pag. 89.

14

2.2.2 Sistemul raional amplificarea erorilor Accederea la putere, la alegerile parlamentare din februarie 2001 a Partidului Comunitilor din Republica Moldova care promitea n programul su electoral revenirea la sistemul sovietic de organizare administrativ-teritorial a determinat revenirea la sistemul administrativ-teritorial raional. Oficial acesta este instituit dup alegerile locale generale din 25 mai 2003. ns legea privind noua organizare administrativ-teritorial a fost adoptat n ianuarie 2002, tot atunci fiind iniiat suprimarea mandatelor aleilor locali alei n cadrul scrutinului local general din mai 1999, prin desfurarea unor alegeri locale generale anticipate. Cu toate c Curtea Constituional se pronun asupra neconstituionalitii acestor alegeri, intenia de petrecere a acestora a cauzat practic o paralizare a sistemului judeean, de acum ncolo preocuprile funcionarilor de nivel local i judeean fiind altele dect prestarea unor servicii publice de calitate ceteanului. n ansamblu, sistemul de raioane vine cu 32 uniti administrativ-teritoriale noi, neatinse de reform (din punct de vedere a organizrii teritoriului) rmnnd Unitatea Teritorial Autonom Gguzia, localitile din stnga Nistrului i, cu unele excepii, municipiul Chiinu. Fr a lua n calcul capitala, autonomia din sudul republicii i partea transnistrean, ntr-un raion locuiesc n medie, 76.000 locuitori. Dup cum se vede n tabelul ce urmeaz, aceast cifr este cea mai mic dintre statele Europei Centrale i de Est. De asemenea, numrul mediu de locuitori care revine unei colectiviti teritoriale de baz (sate (comune) i orae) este una dintre cele mai joase din Europa Central i de Est.
Tabelul # 2 Comparaii regionale ntre numrul mediu de locuitori n unitile administrativ-teritoriale de nivel inferior i superior al administraiei locale n Statele Europei Centrale i de Est.21 # ara Numr de niveluri Numr mediu de Numr mediu de de administraie locuitori al nivelului locuitori ai nivelului public local superior inferior 1. Cehia 3 720.000 1.670 2. Slovacia 2 510.000 1.850 3. Ungaria 2 590.000 3.315 4. Moldova 2 76.000 4.400 5. Ucraina 3 2.050.000 4.770 6. Estonia 2 96.000 6.120 7. Romnia 2 550.000 7.730 8. Albania 3 275.000 8.800 9. Croaia 2 230.000 10.900 10. Polonia 3 2.400.000 15.600 11. Bulgaria 2 920.000 30.400 12. Slovenia 1 32.200 13. Lituania 2 371.000 66.900

Suprafaa medie a unui raion, chiar dac lum n calcul UTA Gguzia i municipiul Chiinu ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi, are n medie 991 km2, adic se situeaz sub media din rile membre ale UE (vezi tabelul # 5). Au devenit lipsite de sens acordurile ncheiate de autoritile judeene cu parteneri transfrontalieri, deoarece fiecare jude a fost fracionat n 2-5 raioane. Este pus n dificultate cooperarea transfrontalier n cadrul euroregiunilor Dunrea de Jos, Siret-Prut-Nistru i Prutul Superior, la care Republica Moldova este parte. Dac pn n mai 2003 teritoriul Republicii Moldova din cadrul Euroregiunii Siret-Prut-Nistru cuprindea 5 judee-membre, (Chiinu, Lpuna, Orhei, Soroca i Ungheni), acum acestea au devenit 18 raioane, ceea ce nseamn 18 parteneri transfrontalieri i 18 viziuni asupra modalitilor de cooperare. Teritoriul Romniei, parte component la aceeai euroregiune este comparabil cu cel al Republicii Moldova, dar include doar trei judee (Iai, Neam i Vaslui).
21

Adaptat dup: Proiectul SAR-Banca Mondial, Are Romnia nevoie de regiuni? de Sorin Ioni, web: http://www.sar.org.ro

15

Contrar tendinei din statele membre ale UE de a micora numrul unitilor administrativteritoriale de baz (sate, comune i orae), raioanele vin cu circa 300 de primrii noi. Limita de jos de la care o colectivitate teritorial poate avea primrie a fost fixat la 1000 locuitori. Asemenea localiti mici, doar dac nu se vor asocia cu alte autoriti locale, nu vor putea presta eficient servicii publice (drumuri, apeducte, gazificare, construcii si reparaii capitale etc.) care solicit resurse financiare ce pot fi acumulate doar avnd mai multe surse de constituire a veniturilor n bugetele locale. Spre exemplu, finanrile oferite comunitilor locale de Fondul de Investiii Sociale, sunt acordate doar n cazul existenei unei cofinanri prin contribuia comunitii. Este mai simplu s colectezi suma necesar reparaiei acoperiului colii de la populaia unei comune de 10.000 locuitori, de ct de la cea a unui sat cu 1000 locuitori. Se poate ntmpla c n cel de-al doilea caz, acoperiul colii s rmn avariat din motiv de imposibilitate de colectare a sumei necesare pentru cofinanare. n condiiile n care legea doar stipuleaz, dar nu ncurajeaz asocierea dintre comune n vederea soluionrii unor probleme de interes comun, colectivitile locale nu pot fi cu adevrat autonome. Acestea rmn la nesfrit dependente de ajutorul dat de stat. Aceast dependen ns, orict ar proclama textele constituionale existena i garantarea autonomiei locale, ngroap nsi ideea de autonomie local.22

22

Corneliu Liviu-Popescu, op. cit., pag. 127.

16

Fracionarea teritoriului n raioane mici, cu o distribuie geografic la rndul ei frmiat, reduce din calitatea planificrii i mai ales a implementrii planurilor elaborate. Spre exemplu, un plan de gazificare a raionului Criuleni recent constituit n forma a dou arealuri teritoriale, va fi extrem de dificil de realizat i de implementat, deoarece necesit o coordonare a aciunilor cu: raioanele Anenii Noi, Dubsari, Orhei, Streni, municipiul Chiinu i localitile din stnga Nistrului (vezi fig. # 2). O situaie similar avem i n cazul raionului Dubsari. Este greu s ne imaginm cum va arta un plan urbanistic general al acestor raioane, odat ce de competena raioanelor ine, potrivit art.11 al Legii privind administraia public local, dezvoltarea socialeconomic, amenajarea teritoriului i urbanistica; construcia, administrarea i repararea drumurilor de interes raional; construcia gazoductelor interurbane . a., iar consiliul raional poate, n condiiile art. 49, stabili orientrile generale privind dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului. Lucrurile s-ar simplifica simitor ns dac aceste colectiviti teritoriale ar forma cel mult o singur unitate administrativ-teritorial. Decupajul teritoriului statului n uniti administrativ-teritoriale are loc n
Raionul Dubsari Raionul Criuleni Mun. Chiinu Raionul Streni Raionul Orhei Raionul Anenii Noi Localitile din stnga Nistrului

Figura 2 Amplasarea unitilor administrativ-teritoriale n partea central a Republicii Moldova ca urmare a reformei din 2003

scopul realizrii unitare a puterii de stat i realizrii unor interese publice locale ale colectivitilor integrate n unitile respective. Aceste interese publice sunt cai de comunicaie, centre de sntate, instituii culturale i de nvmnt, centre culturale . a. Pentru a presta aceste servicii sunt necesare importante surse financiare. Cu ct mai mici vor fi unitile administrativ-teritoriale de nivelul doi, cu att mai mici vor fi i posibilitile financiare. Daca se trece de la 10 judee la 32 de raioane deci, de 3,2 ori se micoreaz potenialul economic i financiar al unitilor administrativ-teritoriale.23 Statele de personal ale primriei i ale consiliilor raionale continu s fie reglementate centralizat, adic prin Hotrre de Guvern. Pe lng faptul c se trece cu uurin peste recomandarea din art. 6 al Cartei Europene: Exerciiul autonom al puterii locale, aceasta a dus la reacii negative ale societii civile cum este cazul reducerii la 1,0 uniti a numrului de funcionari de nivel raional care se vor ocupa de protecia drepturilor copiilor, i cu siguran va pune n dificultate reglementarea regimului proprietii funciare a satelor (comunelor), deoarece
23

Victor Popa, op. cit., pag. 19.

17

unitatea de salariu prevzut anterior pentru funcionarul din primrie responsabil pentru relaii funciare a fost suprimat la 0,5. n condiiile n care una din problemele majore cu care se confrunt astzi comunitile locale sunt conflictele n jurul proprietilor funciare, aceast modificare nu este binevenit. 2.3 Concluzii intermediare Dei realitile noastre ofer argumente suficiente pentru ca o politic regional s poat fi elaborat, o serie de deficiene ale activitii legislative i executive din perioada de dup 1991 nu au permis afirmarea unei politici regionale coerente. Cu prere de ru, din componena documentelor guvernamentale, elaborate n anul 2000 i orientate pentru o perspectiv pe termen lung sau mediu, (Strategia dezvoltrii social-economice a Republicii Moldova pn n anul 2005, Strategia Naional de dezvoltare durabil Moldova XXI) lipsesc compartimente pe tema politicii regionale. Nici programele de guvernare de pn n prezent nu abordeaz regionalizarea. Este cel puin straniu ca n documente de asemenea anvergur s se vorbeasc despre integrare european i s nu se spun nimic despre crearea unor regiuni puternice, compatibile cu cele existente n UE. Or, n statele candidate, politica de dezvoltare regional este parte component a procesului de aderare la UE, constituind un capitol de negocieri extrem de important, i anume Capitolul 21 Politica regional i coordonarea instrumentelor structurale. Reorganizrile frecvente au adunat multiple probleme: s-a diminuat calitatea i coninutul statisticii regionale, este pus n dificultate ordinea formrii bugetelor locale i a proprietii municipale. n urma privatizrilor ilicite, nu autoritile locale au fost beneficiari ai procesului de transmitere a proprietii ori de schimbare a titularilor. Aceasta a condus la falimentare n mas a unor importante servicii publice de interes local i raional.24 n acelai timp, principiile regionalizrii sunt stabilite ntr-un act normativ din 1991 i anume Legea privind bazele autoadministrrii locale. Unele din principiile prevzute de aceast lege sunt puse n aplicare abia peste 8 ani, odat cu nfiinarea judeelor. Tot atunci, dup ani de privatizri i atribuire n proprietatea a resurselor funciare, forestiere, acvatice este adoptat Legea privind proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale. O lege care a ntrziat cu 8 ani. Primul pas n aplicarea acestei legi ar fi distribuirea proprietii de stat, unic proprietar pn la adoptarea legii, ntre actorii noului cerc de proprietari publici. Problemele care apar aici rezid n suprapunerile ntre preteniile de proprietate i lipsa inventarului care ar constitui baza distribuirii. Acestea provin nc din perioada sovietic deoarece n cadrul proprietii de stat comuniste nu exista proprietate public i privat n sens clasic. Nu s-a stabilit cu claritate nc care sunt elementele de patrimoniu de interes public care nu pot fi nstrinate i care aparin de proprietatea comunitilor locale. Pe de alt parte, administraiile locale administraiile locale ateapt soluia de la altcineva, fr a contientiza c alii nu se vor grbi s dea soluii. Normele europene subliniaz extinderea puterii fiscale a colectivitilor locale ca imperios necesar pentru succesul unei autonomii locale care poate genera prosperitate economic la nivelul comunitilor. Evident c n prezent aceast extindere este nesemnificativ, ntruct bugetul de stat se alimenteaz din plin din aceste taxe i impozite. Principala problem rmne i lipsa de cunoatere a tuturor prghiilor de atragere a finanrilor externe. n condiiile unui buget de austeritate, adesea acestea sunt singurele care pot dezvolta un climat mai bun pe plan local. Sistemul de judee, deoarece a existat mai puin dect dureaz mandatul aleilor locali, nu a reuit s-i demonstreze avantajele sale economico-financiare care pe termen lung s-ar fi manifestat din plin. La instituirea raioanelor, nu s-a inut cont c n procesul delimitrii teritoriului, este necesar utilizarea criteriului geografic, social, economic, climateric, ci de comunicaie, demografic, brae de munca, omaj etc. Este inadmisibil unirea sau dezmembrarea mecanic a unor centre administrative pentru a crea uniti administrativ-teritoriale deoarece organizarea administrativ a teritoriului este o tiin, iar in toate statele europene de aceste probleme se
24

Op. cit., pag. 18.

18

preocupa instituii specializate de cercetare i planificare urbanistic.25 Revenirea la raioane arat c lecia nu a fost nvat, deoarece aduce cu sine aceleai greeli comise att pn, ct i dup instituirea judeelor: limitarea puterii fiscale a colectivitilor locale, majorarea numrului de uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti i doi, limitarea autonomiei decizionale, descurajarea cooperrii transfrontaliere, inter-comunale i inter-regionale, se prefigureaz n continuare ambiguitatea delimitrii competenelor . a. Am vzut c dei ctre 1991 exista i cadrul legal propice, instituirea sistemului judeean de organizare administrativ-teritorial are loc abia la finele anului 1998. Este dificil a se aprecia cauzele acestei ntrzieri. Probabil este vorba aici de faptul c n virtutea mentalitii sovietice, sa apreciat c drumul vechi a fost ntotdeauna mai uor deoarece este cunoscut. Partea rea e c pe drumul vechi ajungi ntotdeauna unde ai mai fost.26 i dac nu te mai aranjeaz destinaia, trebuie s caui un alt drum. Dincolo de implicaiile negative pe plan extern, revizuirea sistemului teritorialadministrativ i meninerea acestuia n forma sa actual va avea i repercusiuni economicofinanciare grave. Maxima divide et impera ilustreaz cel mai bine nlocuirea regionalizrii economice cu o raionare politic, menit s instaureze un control politic total asupra rii, prin aservirea financiara a localitilor i regiunilor bugetului de stat.

3. Experiena european n materie de federalizare i de regionalizare

n funcie de locul pe care l ocup regionalizarea n cadrul structurii constituionale i administrative ale statului, la nivelul european se poate face o clasificare, identificndu-se n prezent cinci tipuri de regionalizare:27 a) Regionalizare administrativ: Grecia, Portugalia, Anglia, Suedia; b) Regionalizare prin intermediul autoritilor locale existente: Germania, Danemarca, Finlanda, Irlanda; c) Descentralizare regional: Frana este singurul stat membru care a implementat, pe de-a ntregul acest model, ns i regiunile administrative prevzute de Constituia Portugaliei, descentralizarea din ara Galilor i Suedia se bazeaz pe acest model. n europa de Est, Polonia i Cehia au ales calea descentralizrii regionale; d) Regionalizare politic sau autonomie regional (regionalism instituional): Spania, Italia, Belgia, n anumite zone ale marii Britanii i ale Portugaliei; e) Regionalizare prin intermediul autoritilor federale: Elveia, Belgia, Germania i Austria. 3.1 Instituii i reglementri normative n domeniul regionalizrii la nivel european n cadrul UE, pe msura dezvoltrii politicii regionale comunitare s-au nfiinat Asociaii ale Regiunilor, formate pe baza intereselor economice comune. n timp, unele regiuni au devenit mai active n afacerile europene. O prim aciune a acestora a fost, crearea, n cadrul administraiei regionale, a departamentelor responsabile de afacerile comunitare. Mai apoi s-a purces la deschiderea unor birouri de informaie la Bruxelles. Aceast evoluie a condus la revendicri de participare la instituiile comunitare, fapt care a determinat crearea Comitetului Regiunilor prin Tratatul de la Maastricht. Acest Comitet, dei are un rol limitat, legitimeaz, la nivelul UE, crearea regiunilor. Ulterior a fost fondat, cu statut de organism neguvernamental, Adunarea Regiunilor Europene, care cuprinde n momentul de fa mai mult de 300 uniti teritoriale de nivel regional i o populaie de circa 400 mln. Apoi s-a reuit nfiinarea n cadrul Consiliului Europei, a Congresului Puterilor Locale i Regionale (CPLR), format din dou camere, Camera Local i Camera Regiunilor. Aa evolund lucrurile, la ora actual n structura instituiilor europene
25 26

Op. cit., pag. 19. Gheorghe alaru, Moldova ar fi bine s aib doar trei judee // Forum, # 9, vol. 3, 2003. 27 Regionalizarea Romniei // Adevrul economic, # 10 (568), 12-18 martie 2003.

19

regiunile i au aleii lor, iar uneori se fac auzite voci care insist ca Parlamentul european s fie unul bicameral, cu un Senat i un Parlament, astfel nct regiunile s aib reprezentare parlamentar. Exist cel puin trei documente la nivel european care asigur reglementarea normativ a autonomiei regionale i care ar putea servi drept model n elaborarea cadrului normativ al R. Moldova n domeniu: Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, care mai este numit i Carta European a autonomiei locale; anteproiectul Cartei Europene a Autonomiei Regionale i Declaraia Adunrii Regiunilor Europene asupra regionalismului. a) Carta european a autonomiei locale este primul instrument juridic multilateral care definete i protejeaz principiile autonomiei locale, unul dintre pilonii democraiei, aprarea i dezvoltarea creia este misiunea Consiliului Europei. Obiectivul Cartei europene a autonomiei locale const n lichidarea vidului de norme europene comune pentru determinarea i protecia drepturilor colectivitilor locale, care sunt cele mai apropiate de cetean, acordndu-i posibilitatea de a participa efectiv la adoptarea deciziilor ce in de viaa de fiecare zi. Carta nu prevede un sistem instituionalizat de control al aplicrii sale, cu excepia obligrii Prilor de a furniza toat informaia relativ la dispoziiile legislative i alte msuri adoptate ntru aplicarea prevederilor Cartei. Este adevrat c a fost examinat posibilitatea de a crea un sistem internaional de control analogic de cel al Cartei sociale europene. Totui, s-a decis de a se lipsi de un astfel de sistem complicat de supraveghere, innd cont de faptul c prezena la Consiliul Europei a CPLRE, care are un acces direct la Comitetul Minitrilor, ar asigura un control politic suficient asupra respectrii de ctre Pri a prevederilor Cartei.28 Dintre cele trei documente, doar Carta European a autonomiei locale are implicaii directe asupra cadrului normativ intern al Republicii Moldova, deoarece aceasta a fost ratificat prin Hotrrea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16.07.1997.29 Cu toate acestea, Carta conine prevederi destul de permisive, acestea fiind nsoite de expresii de genul: de regul, pe ct posibil, de manier general, n mod normal, eventual, care las statului semnatar destul spaiu de manevr, astfel nct uneori excepia de la regul poate s devin regul. b) Proiectul Cartei europene a autonomiei regionale este un alt instrument esenial pentru definirea statului democratic i de drept, n completarea Cartei Europene a autonomiei locale din care se inspir. Ca urmare a avizului pozitiv al Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei (APCE), Camera Regiunilor a CPLRE i, ulterior, Congresul, au aprobat n sesiune plenar, textul revizuit al proiectului Cartei europene a autonomiei regionale. APCE a recomandat Comitetului de Minitri, la 7 octombrie 1997, s examineze ct mai curnd posibil acest proiect, innd seama de importana politic a documentului. Dei nu are nc putere juridic, CPLRE a recomandat statelor membre ale Consiliului Europei, s se ghideze de principiile enunate n cart n vederea dezvoltrii autonomiei regionale. c) Declaraia asupra regionalismului adoptat de Adunarea Regiunilor Europei (ARE) reunit n Adunarea General de la Ble, pe 4 decembrie 1996, dei este structurat n forma unui act normativ, dup toate rigorile tehnicii legislative, prevederile acesteia nu pot influena dect indirect calitatea actelor normative interne i a aciunilor guvernamentale n domeniul politicii regionale a Republicii Moldova. n schimb, documentul este foarte explicit comparativ cu cele dou carte, reglementnd cu o mai mare precizie noiunea de regiune; organizarea instituional a regiunilor; competenele acestora; finanarea i resursele financiare ale regiunilor; egalizarea inter-regional; relaiile stat-regiune i colectiviti locale-regiune; relaiile internaionale, comunitare i transfrontaliere ale regiunilor. Declaraia a fost adoptat de ARE, aceasta fiind convins c statele care au puternice structuri regionale ... adic au competene legislative i finanare proprii, pot s rezolve ntr-o manier optim problemele economice i sociale care se prezint. Declaraia ine seama i de interesul proiectului Cartei Europene a Autonomiei Regionale a Consiliului Europei (1996) ca
28

Carta european a autonomiei locale i raportul explicativ, Centrul de Informare i Documentare al Consiliului Europei n Moldova, Chiinu, 2000, pag. 8. 29 Publicat n ediia oficial Tratate internaionale, 1999, Vol. 14, pag. 14.

20

i al Cartei Comunitare a regionalizrii a Parlamentului European (1988). Avnd structura unui act normativ, Declaraia ARE este conceput, practic, ca un ghid pentru statele care se angajeaz n procesul de regionalizare. 3.2 Politica regional a UE Unul dintre obiectivele UE este acela de a promova progresul economic i social, echilibrat i durabil, prin ntrirea coeziunii economice i sociale a rilor membre. Un rol important n acest proces este conferit regiunilor, percepute ca spaii mai apropiate de ceteni. Regionalizarea s-a dezvoltat n statele UE n contextul prioritilor financiare ale comunitii, care a considerat c descentralizarea i ulterior concentrarea bugetar la nivel regional ofer o administrare mai eficient a fondurilor. n rile Uniunii, regionalizarea a fost introdus treptat, exemplele de mai jos artndu-ne c acesta este un proces de durat. n UE exist patru Fonduri Structurale focalizate pe dezvoltarea regional, coeziune social, agricultur i pescuit, care ofer finanare pentru programe de dezvoltare regional. Scopul esenial al Fondului European pentru Dezvoltare Regional (ERDF) este reducerea diferenelor n ceea ce privete nivelurile de dezvoltare ntre regiunile din cadrul comunitii. Primul dintre Obiectivele curente ale Fondurilor structurale este ncurajarea dezvoltrii i adaptrii regiunilor defavorizate, numit i Obiectivul 1. O regiune european se consider vizat de acest obiectiv, atunci cnd venitul su pe cap de locuitor se situeaz sub 75% din media Comunitii. Categorizarea regiunii ca fiind vizat de Obiectivul 1 este condiionat i de existena datelor statistice pentru aceast regiune n ultimii trei ani. Dei, dup cum vom vedea n continuare, sistemul regional n statele UE comport numeroase nuane i adaptri de la caz la caz, este cert c destinaia Fondurilor Structurale este una: o anumit regiune dintr-o ar. Strategia Comisiei Europene i a administraiei ei s-a axat, totodat, pe ncercarea de a ndeprta controlul statului asupra Fondurilor i de a se sprijini pe autoritile locale i regionale (Rezoluia din 18 noiembrie 1988). Comisia a gsit sprijin n noile puteri instituite de reformele regionale efectuate de cele mai importante state ale Comunitii. 3.2.1 Nomeclatorul Teritorial al Unitilor Statistice (NUTS) n ultimii 20 de ani, n Europa a fost un curent general de regionalizare, mai vizibil n unele state-membre dect n altele, care n-au avut o concepie comun asupra regiunii sub aspect politic, juridic sau chiar sociologic. Termenul regiune folosit pentru a descrie entiti politice sau administrative, cuprinde o gam variat de concepte: constituiile statelor membre UE se refer la Lander (Germania i Austria), regions sau communities (Belgia), communidades autonomas (comuniti autonome) (Spania), regiuni i departamente (Frana), consilii de comitat (Marea Britanie i Suedia), regiuni cu statut special, regiuni cu statut obinuit i provincii autonome (Italia), provincii (Belgia, Danemarca, Spania, Finlanda, Italia, Olanda). Eterogenitatea fiecrei ri este inventariat n clasificarea european numit Nomeclatorul Unitilor Teritoriale Statistice (aa numitele NUTS). Specificul regiunilor NUTS const n faptul c acestea se bazeaz preponderent pe diviziunile instituionale (adic pe uniti administrative). NUTS are la baz raiuni statistice i de colectare a informaiei, acesta reflectnd semnificaia practic a accesibilitii datelor i este organizat pe cinci nivele spaiale de la unitile cele mai mari, pn la cele mai mici (vezi tabelul # 6 din Anexe). Primele trei nivele sunt cele mai importante i servesc drept baz pentru anumite programe i strategii: Nivelul I corespunde ntregului teritoriu al unui stat membru. n consecin exist 15 NUTS de nivel 1; Nivelul II corespunde unei uniti teritoriale mai mici dect statul, cu excepia Danemarcei, Luxemburgului i a Irlandei unde nivelul II coincide cu nivelul I, n cele mai multe cazuri un NUTS de nivelul II echivaleaz cu o diviziune politic regional (Austria, Frana, Germania). n alte cazuri, Germania de exemplu, anumite

21

NUTS de nivelul II reprezint subdiviziuni ale unei regiuni politice, adic a unui Land. Exemple de NUTS II desprindem din tabelul # 6; Nivelul III corespunde unei regiuni care are, de cele mai multe ori, o organizare teritorial proprie. Scopurile urmrite de politica regional au determinat astfel necesitatea definirii de ctre Comisia European a zonelor statistice care s permit msurarea situaiei regionale i care s serveasc n acelai timp ca baz a criteriilor de intervenie (financiar) a comunitii. La nivelul Uniunii Europene se consider c nivelul optim al structurilor teritoriale pentru planificarea i implementarea msurilor de politic regional este cel corespunztor nivelului NUTS II.30 Acest nivel teritorial este, de fapt, cadrul de concepere, implementare i evaluare a politicilor de dezvoltare regional, precum i a programelor de coeziune economic i social, constituind n acelai timp cadrul de culegere a datelor statistice specifice, n conformitate cu reglementrile comunitare n vigoare. n vizorul Fondurilor Structurale (evident, n raport cu regiunile compatibile cu Obiectivul 1) se afl: Preponderent arealurile defavorizate (din punct de vedere Comunitar) dect cele nzestrate cu potenial de dezvoltare; Mai curnd impulsuri ctre o dezvoltare durabil, dect soluii intermediare pentru un termen scurt; Mai degrab msuri economice, dect sociale; Majorarea oportunitilor regionale cu focalizarea eforturilor de dezvoltare asupra economiei regionale. La nivelul statelor membre, se utilizeaz un numr mare de criterii de categorizare spaial a unitilor teritoriale (vezi tabelul # 7). Acestea constau din ase categorii mari: omaj, venitul pe cap de locuitor, structura industrial, perspectivele economice, indici demografici i criterii geografice. ntre acestea domin omajul, mai ales n statele membre cele mai dezvoltate, cu toate c calculul veniturilor sau Produsul Intern (Regional) Brut pe cap de locuitor nu sunt de neglijat. Se pare c alegerea de ctre ar a anumitor indicatori este legat de mai muli factori: n particular de filosofia care st la baza categorizrii arealurilor teritoriale (adic ce fel de probleme ncearc s rezolve politica regional); accesibilitatea unei statistici acceptabile referitoare la problema care necesit rezolvare i chiar condiiile naintate de Comisia European. Cum se poate observa, diviziunea n uniti statistice stabilit de Comise are la baz exclusiv criterii cu caracter economic, lsnd n totalitate la o parte orice consideraii de ordin juridic, politic, istoric, cultural etc. Pentru statele candidate politica regional se afl la un nivel timpuriu de dezvoltare. Implementarea unei atare politici este condiionat din interior prin faptul c trecerea la o economie de pia duce la apariia a noi tipuri de inechiti economice i sociale, care necesit intervenii spaiale, i din exterior prin faptul c finanarea potenial i oportunitile de dezvoltare create de Fondurile Structurale, au servit drept imbold pentru faptul ca preocuprile regionale s fie incluse n agenda politic. n rezultat, aproape toate rile Europei Centrale i de Vest, cel puin au elaborat concepia dezvoltrii regionale i au adoptat sau au pregtit reglementri legislative destinate dezvoltrii regionale. 3.3 Politica regional a statelor candidate Acquis-ul pentru Capitolul 21 al negocierilor de pre-aderare, ntitulat Politica regional i coordonarea instrumentelor structurale, las la latitudinea statelor modalitatea de organizare i management practic Fondurilor Structurale. Temele abordate n cadrul negocierilor se refer la: cadrul legal, organizare teritorial, capacitatea de planificare, capacitatea administrativ, managementul financiar i bugetar. n perioada de preaderare, rile candidate din centrul i estul Europei, beneficiaz de un sprijin financiar nerambursabil, substanial, prin intermediul a trei fonduri special create: PHARE, ISPA i SAPARD, denumite i fonduri pre-structurale menite s stimuleze procesul de convergen economico-social n rile candidate. n acest caz, statul
30

Regionalizarea Romniei // Adevrul economic, # 10, 12-18 martie 2003.

22

candidat, pe lng un cadru legislativ i instituional adecvat, trebuie s asigure n scurt timp o bun pregtire profesional a personalului din cadrul administraiei publice locale i centrale. Statele Europei Centrale i de Est, candidate la aderare, se gsesc i ele ntr-un proces de regionalizare. Pentru acestea pregtirea pentru aderarea la UE implic i crearea unui cadru instituional capabil s elaboreze i s implementeze politici i programe de dezvoltare pentru a fi finanate din fondurile europene (21,8 miliarde Euro n perioada 2000-2006). Regionalizarea apare ca unul din standardele europene care trebuie ndeplinite pentru a beneficia de fonduri. n multe din aceste state (ase din zece) este vorba de o pur regionalizare administrativ, chiar dac se prevede asocierea colectivitilor locale pentru politica de dezvoltare regional. Numai Polonia i Cehia au creat Regiuni ale colectivitilor teritoriale. n Ungaria dezvoltarea regional se realizeaz prin cooperarea ntre provincii. n Letonia crearea regiunilor, numrul i forma lor se afl nc n dezbatere public. Definirea unitilor statistice corespunztoare nomeclatorului comunitar (NUTS II i III) s-a realizat n Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria i Romnia. Este n curs n Bulgaria. Toate rile candidate au creat instrumente de politic regional sau sunt n curs de a o face. n unele state, regionalizarea sau trgnarea acesteia a provocat reacii controversate att din partea populaiei, ct i din partea organismelor comunitare. Spre exemplu, la crearea regiunilor n Polonia, dezbaterile au cptat o turnur emoional. S-a ajuns la aciuni n mas ca: lanul minilor, plecri colective cu petiii la Varovia, prezentri ale potenialului regiunii pe strzile oraelor etc.31 Pe de alt parte, la una din conferine Hans Becker, eful delegaiei UE la Budapesta, a criticat vehement guvernul maghiar pentru c se mpotrivete regionalizrii Ungariei, cu toate c astfel ara nu este pregtit pentru integrare.32 n principiu, statele candidate i-au format, cel puin n form de proiect, concepia dezvoltrii regionale i au adoptat (sau au pregtit) reglementri juridice n domeniu. Cu toate c anevoios, dar, pe msura nfiinrii ministerelor sau ageniilor guvernamentale pentru problemele dezvoltrii regionale, mecanismelor de coordonare (consilii pentru dezvoltare regional, autoriti pentru probleme de dezvoltare la nivel naional i regional), se constituie structura instituional pentru administrarea politicii regionale. Pentru depistarea disproporiilor regionale i a regiunilor defavorizate se ntocmesc planuri naionale de dezvoltare a regiunilor. Se implementeaz programe i scheme de ncurajare financiar pentru a contribui la perfecionarea dezvoltrii infrastructurii i business-ului. n statele Europei Centrale i de Est candidate la aderare, categorizarea unitilor teritoriale statistice se bazeaz, n mare parte, pe uniti administrativ-teritoriale. Un factor de ponderare este lipsa n multe state a nivelului regional intermediar de administrare (situat ntre nivelul central i local). Lipsa regiunilor i a atribuiilor administrative la nivel regional, pune n dificultate nu doar categorizarea teritorial statistic, dar i realizarea iniiativelor regionale, inclusiv administrarea, ntr-o etap ulterioar, a Fondurilor Structurale. 3.4 Autonomia regional n statele europene n mare msur, regionalizarea este rezultatul dezvoltrilor instituionale i politice specifice fiecrei ri n parte. Comunitile Europene au jucat un rol minor n acest proces. A fost ns, ncurajat regionalizarea ca un catalizator pentru implementarea politicilor de eliminare a dezechilibrelor i asigurarea coeziunii sociale. n continuare vom supune analizei cazuri particulare de dezvoltare a autonomiei regionale n statele europene, att unitare, ct i federale. Accentul este plasat pe dou aspecte care le considerm relevante pentru Republica Moldova, n sensul experienei ce poate fi preluat: punctul de vedere economic i cel de delimitare a competenelor (n special n cazul federaiilor). 3.4.1 Germania
82 milioane locuitori 356 973 km Capitala: Berlin. Republic federal Constituia din 1949, revizuit Democraie parlamentar (2 camere) 16 landuri
31

Vlad Catalbuga, material didactic elaborat n cadrul proiectului Creterea susinerii populare n favoarea autonomiei funcionale a puterilor locale din Moldova, realizat de IDIS Viitorul. 32 Gabor Kolumban, Romnia ntr-o Europ a regiunilor // Regionalism i regionalizare, Altera # 9, 1998, pag. 93.

23

Este un stat federal tipic. Fiecare land are propria constituie i propria legislaie; n acelai timp, landurile au obligaia de a respecta constituia i legile federale. Legislatorul constituant german care ar dori s completeze Constituia, nu poate modifica principiul structurii federale a Germaniei (clauza persistenei). Landurile au dreptul de a rezolva n mod liber toate problemele lor economice, sociale, culturale, dar fr a nclca constituia i legile federale. Ele au bugete proprii i stabilesc la nivel de land impozitele i taxele, cu alte cuvinte au autonomie financiar deplin. Prin urmare, fiecare land contribuie la propria sa dezvoltare i prosperitate. Pe lng aceasta, landurile au autonomie organizatoric, inclusiv asupra administraiei locale. Autonomia regional este astfel mult mai pregnant n Germania fa de celelalte state membre ale Uniunii Europene. Organizarea federal a statului german are adnci rdcini istorice. Ctre 1866, aspiraiile unificatorii au determinat nceputul unificrii eforturilor n vederea federalizrii statelor aflate anterior sub umbrela unei confederaii. Actualmente, Republica Federal Germania este compus din 16 Landuri, inclusiv trei orae-state Berlin, Hamburg i Breme. n sensul ngust al dreptului public, Landurile nu sunt suverane, fiindc ele sunt parial plasate sub autoritatea statului federal. Dar suveranitatea Landurilor se manifest printr-un ansamblu de competene n plan legislativ, executiv i financiar, ct i la nivelul organizrii tribunalelor. Toate Landurile au aceleai drepturi, statut de drept constituional.33 La 01.01.1997, RF German era mprit administrativ astfel: 16 Landuri, 32 Bezirksregierungen (administraii de district), 439 Kreise (circumscripii), 14458 Gemeinden (comune). Competenele Landurilor pot fi divizate n: Legislative regula iniial de repartizare a competenelor de acest gen ntre Federaie i subiecii federali este art. 70 al Constituiei Germaniei care stipuleaz c Landurile au dreptul s legifereze n cazul n care prezenta Lege fundamental nu confer Federaiei mputerniciri de legiferare. Art. 71 face deosebire ntre trei tipuri de competene legislative: competene legislative exclusive ale Federaiei, competene concurente i legi-cadru. Dreptul federal domin dreptul Landurilor. Administrative subiecii federaiei aplic dreptul federal de parc ar fi dreptul Landului. Federaia exercit un control de legalitate a aciunilor administrative, fr a pune n discuie oportunitatea acestora. Autoritile Landului trebuie s respecte instruciunile autoritilor de control mputernicite. Financiare - Art. 106 din Constituie stipuleaz ce tipuri de impozite revin competenei Federaiei sau numai de competena Landului. Este prevzut c impozitele mari (impozitele pe venit, impozitele pe societi i impozitele pe cifrele de afaceri) s fie comune, adic s revin att federaiei ct i subiecilor acesteia. ntre Landurile cele mai bogate i cele mai srace se efectueaz o compensare financiar. 3.4.2 Elveia
7,3 milioane locuitori 41.290 km2 Capitala: Berna. Republic federal Constituia din 1848, revizuit Democraie parlamentar (2 camere) 23 cantoane. Nu este membr a UE

Federaia Elveian se formeaz prin unificarea mai multor state (cantoane) care la origine erau independente (pn la 1948). Deoarece termenul de federalism denot n mod tradiional repartizarea sarcinilor de stat pe uniti politice de nivel inferior i superior, n cazul Elveiei este valabil principiul: Ceea ce afecteaz ntreaga Elveie este o chestiune a statului federal (mai ales n ce privete politica extern, exportul, aprarea rii, problema monetar, circulaia, politica
33

Georg Haibach, Sven Serong, Structura i sarcinile Landurilor i districtelor n Germania // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 88.

24

economic, politica energetic, asigurrile sociale, impozitul pe consumaie, probleme juridice n toate domeniile); Ceea ce se poate rezolva la nivel de canton rmne n totalitate sau parial problema cantonului (nvmntul, construciile, sntatea, respectarea legalitii, politica social).34 Cantoanele sunt elemente statale autonome care prin acordul populaiei pot avea propriile legi i propria constituie atta timp ct acestea nu vin n contradicie cu legislaia federal. Fiecare canton se compune la rndul su din comune, acestea fiind structuri cu autonomie limitat. Cu toate acestea, localitilor le revin toate sarcinile care nu sunt n mod obligatoriu atribuite unei uniti politico-administrative superioare. Sarcinile sunt definite n legislaia cantonului, acestea cuprinznd n general urmtoarele domenii: organizarea colilor generale, majorarea impozitelor locale, organizarea votrii i alegerilor, asisten social, construcii i planificare teritorial, rezolvarea problemelor cotidiene ca poliia local, aprovizionarea cu ap potabil, pompierii, transportarea deeurilor, purificarea apelor industriale, organizarea centrelor pentru reutilizarea materialelor, organizarea transportului n comun etc. Cantoanele vor prezenta constituiile proprii spre aprobare Adunrii Federale (parlamentul). Cantoanele au o competen foarte larg deoarece, potrivit Constituiei, se bucur de toate drepturile care nu sunt atribuite federaiei. Altfel spus, statul are doar acea competen care apare n mod explicit n Constituie. 3.4.3 Austria
8,1 milioane locuitori 83 949 km2 Capitala: Viena. Republic federal Constituia din 1920, revizuit Democraie parlamentar (1 camer) 9 Landuri

n Austria, federalismul are o lung tradiie, caracterizat prin autoritile de Land bine nrdcinate la nivel politic, ns slabe din punct de vedere constituional. Dup dispariia monarhiei austro-ungare, apte regiuni istorice existente i dou regiuni nou create s-au constituit ntr-un stat federal compus din 9 Landuri autonome. Cele nou state federale nglobeaz 15 orae cu statut special, 84 arondismente politice i 2.359 comune. Conceptul statului federal nu este chiar att de puternic fixat, deoarece exist un dezechilibru de competene n favoarea federaiei i deoarece influena landurilor asupra legislaiei federale este minim. Potrivit Constituiei, anume Federaia trebuie, n principiu, s mpart competenele ntre ea nsi i Land, prin intermediul unei legi constituionale.35 Spre deosebire de legea fundamental german, Constituia federal austriac nu include clauza de ntietate n favoarea legilor federale, astfel nct se aplic principiul dreptul federal primordial dreptului Landurilor. O alt caracteristic federal reiese din competena acordat Landurilor, ca membre ale unei Federaii, de a avea o Constituie proprie. n cadrul dreptului constituional federal, Landurile se bucur de o autonomie constituional relativ. Limitarea sferei de reglementare a instituiilor regionale este accentuat de o centralizare flagrant n domeniul financiar deoarece suveranitatea fiscal i revine, n principiu, federaiei. n ceea ce privete veniturile bugetare ale Landurilor, partea care provine din impozitul colectiv federal este cea mai important. Sumele fiscale ncasate de la Landuri nu reprezint dect circa 1% din total,36 ceea ce este extrem de puin, n raport cu alte state federale. Impozitele pot fi ridicate doar de autoriti federale speciale. 3.4.4 Belgia
10,2 milioane locuitori 30 518 km2 Capitala: Bruxelles. Monarhie Constituia din 1831, revizuit Democraie parlamentar (2 camere) 3 regiuni: Bruxelles, Flandra, Walonia, mprite n 10 provincii 2 limbi oficiale
34 35

Traducere: Eva Pop, Sistemul elveian, Trgu-Mure, 1993. Christine Leitner, Christine Neuhold, Nivelul intermediar de administrare n Austria // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 323. 36 Op. cit., pag. 328.

25

ncepnd cu 1970, Belgia a cunoscut un proces de reforme instituionale care a plasat n mod progresiv ara dintr-o structur unitar clasic ntr-o complex structur federal. n Belgia unitar instituiile teritoriale erau constituite n nou provincii i mai bine de 3000 de comune la o populaie de mai puin de 10 milioane locuitori. n rezultatul unei vaste operaii de fuzionare, realizat n anii 1970, pentru a da entitilor comunale o dimensiune adaptat la necesitile unei gestiuni politice i administrative moderne, numrul comunelor a ajuns n prezent la 589, repartizate n subiecii federali dup cum urmeaz: 308 n Flandra, 262 n Walonia i 19 n capitala Bruxelles. Dorina regiunilor (flamand, valon, Bruxelles-Capitala) i comunitilor (flamand, francofon, germanofon) de a lrgi i mai mult competenele lor a condus la realizarea unei reforme constituionale, n urma creia, potrivit art. 1 din Constituie: Belgia este un stat federal compus din comuniti i regiuni. Aceast federalizare a transferat puterea rezidual a guvernului central ctre regiuni i comuniti. Potrivit acestui principiu, autoritile federale nu pot avea alte competene dect cele care le sunt atribuite de Constituie i legile consfinite de ea. Competenele regiunilor i comunitilor dispun de competene numite reziduale (adic ceea ce a rmas), dat fiind faptul c statul i le-a definit pe ale sale n art. 35 din Constituie.37 Fundamentul pe care se constituie comunitatea este criteriul lingvistic raportat la dimensiunea teritorial. Competenele de care dispun acestea conform Constituiei i a legilor speciale sunt: cultura (limba, presa, politici de tineret, artele, educaia fizic i de cultur general, pregtirea cadrelor etc.), n problemele care se refer la viaa i sntatea persoanei (politici de sntate, poliie, politici familiale i sociale, asisten imigranilor etc.), nvmntul n limitele competenei comunitilor. Comunitile regleaz ele nsele utilizarea limbilor n domeniul administrativ, n nvmnt i n relaii sociale dintre patron i salariat. Dac competenele comunitilor sunt personalizate, cele ale regiunilor in de gestiunea economic i colectiv. Aceste competene pot fi grupate n patru blocuri: 1) economia (politici agricole (afar de cele ce in de guvernul federal), politica economic (cu excepia uniunii economice i monetare), politica energetic i politica de plasare n cmpul muncii); 2) lucrri publice i transport; 3) urbanism i amenajare a teritoriului; 4) puterea administrativ. Finanarea comunitilor i a regiunilor se sprijin pe dou principii: autonomia financiar i solidaritatea federal ireversibil. Prima implic responsabilitatea financiar a entitilor federale precum i libera dispunere de resursele disponibile. A doua este realizat prin mecanisme de solidaritate referitoare exclusiv la regiuni i este realizat n folosul regiunilor defavorizate din punct de vedere al produsului de impozitare a persoanelor fizice. Comunitile dispun de trei surse de finanare: 1) cote atribuite din produsele impozitare colectate de guvernul federal; 2) venituri nefiscale rezultate din exercitarea competenelor sau transferuri de stat; 3) mprumuturi. Regiunile dispun de cinci surse de venituri: 1) o cot din impozitarea persoanelor fizice; 2) venituri fiscale sau impozite regionale; 3) venituri nonfiscale; 4) intervenii de la solidaritatea federal; 5) mprumuturi. Cotele de impozit colectate de guvernul federal i atribuite comunitilor i regiunilor sunt stabilite n baza unor criterii obiective determinate de Legea special a finanelor38 ceea ce exclude orice discriminare pe considerente politice, orice fel de negocieri dintre diferite puteri i permit fiecrei comuniti i regiuni s anticipeze cu precizie, la pregtirea bugetului, resursele de care va dispune. 3.4.5 Spania
40 milioane locuitori 504 782 km2 Capitala: Madrid. Monarhie Constituia din 1978, revizuit Democraie parlamentar (2 camere) 17 comuniti autonome

37

Robert Polet, Nivel intermediar n Belgia? Participarea regiunilor i comunitilor la exercitarea puterii n stat // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 36. 38 Op. cit. pag. 44.

26

Din punct de vedere al organizrii teritoriale, statul spaniol modern este dotat cu o structur complex cu caracter federal sau semifederal. Spania numr n prezent 8083 comune, 50 provincii, 17 comuniti autonome i 2 orae autonome. Dintre acestea 15 regiuni sunt continentale i dou sunt regiuni insulare. Fiecare din cele 17 regiuni cuprinde ntre una pn la opt provincii. Aceasta ar face parte din grupul celor caracterizate de supremaia autonomiei regionale, ca i Italia deoarece regiunile spaniole se situeaz la limita maxim a descentralizrii. Descentralizarea regiunilor privete mai puin modalitile de organizare administrativ i mai mult aspectele financiare. Constituia din 1987, probabil anticipnd tendine separatiste, evit orice referin la federalism, prefernd s vorbeasc despre statul autonomiilor. Cu toate acestea, Spania este considerat o federaie de facto. Acele communidades autonomas, au o sfer mai larg de competene dect entiti teritoriale subieci ai unor federaii. Natura specific a federalismului spaniol se datoreaz urmtoarelor cinci aspecte distinctive: 1) contrar situaiei din majoritatea statelor federale, crearea comunitilor autonome nu decurge din procesul de integrare a entitilor suverane anterior separate, dar dintr-un proces de descentralizare politic realizat de un stat anterior unitar i, de asemenea, puternic centralizat pe parcursul etapei istorice imediat anterioare actualei democraii constituionale; 2) contrar constituiilor federale, care fixeaz n general o singur list de competene, cele ale federaiei, n Spania repartizarea competenelor ntre stat i comunitile autonome, nu este reglat de un cadru unic n Constituie, ci de un sistem ce conine dou liste i dreptul comunitilor autonome de a alege; 3) toate puterile i competenele neatribuite formal comunitilor autonome prin statutul de autonomie, sau printr-o lege organic adecvat, sunt considerate ca fiind puteri i competene ale statului, pe cnd veritabilele sisteme federale funcioneaz dup principiul potrivit cruia puterile i competenele nerepartizate aparin subiecilor federaiei; 4) Parlamentul spaniol nu cunoate o a doua Camer destinat exclusiv comunitilor autonome, deoarece Senatul este realmente o Camer de reprezentare popular direct, pentru c doar o mic parte din membrii acestuia (45 din 255) este aleas de adunrile legislative ale comunitilor autonome; 5) natura progresiv a procesului de autonomie, care permite comunitilor autonome s-i mreasc competenele n timp, adic se produce o tensiune constant centru-periferie i o deposedare progresiv a centrului n favoarea periferiei al crui rezultat este imprevizibil.39 Constituia, legile i jurisprudena spaniol deosebesc termenul de competene, care sunt faculti juridice de aciune a instituiilor (ex. a legifera, a executa, a gestiona), de cel de materii, care formeaz obiectul competenelor: organizarea economic, agricultura, educaia, aprarea, turismul . a. Distincia a izvort din faptul c regiunile au obinut autonomie politic pe ci diferite i i-au asumat competene diferite. Adic nu toate comunitile i-au asumat aceleai materii i nu toate au aceleai competene n aceste materii. 40 Reieind din constituie, competenele pot fi clasificate n: a) exclusive ale statului; b) exclusive ale comunitilor autonome; c) competene concurente; d) competene partajate. Alturi de principiul autonomiei financiare, Constituia stipuleaz principiul de solidaritate a comunitilor autonome i principiul de coordonare cu finanele statului. Principalele surse de venituri ale comunitilor autonome sunt:

39

Antonio Bar Cendn, Nivelul intermediar de administrare n Spania // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 145. 40 Op. cit., pag. 167.

27

 Participarea la veniturile statului (transferuri de la stat calculate n baza unor criterii (populaie, suprafa, insularitate, uniti administrative, bogie, bogie relativ, efort fiscal); Impozitele cedate i taxele (comunitile autonome cedeaz statului 30% din impozitul pe venit al persoanelor fizice, impozit pe patrimoniu, pe moteniri i donaii, pe transmiterea patrimoniului, pe jocurile de noroc); Resurse proprii (ncasri din veniturile patrimoniului, impozite proprii stabilite n acord cu prevederile legale, taxe i contribuii speciale, suprataxe la impozitul statului, amenzi i sanciuni administrative, produsul operaiilor de credit). 3.4.6 Italia
57,8 milioane locuitori 301 278 km2 Capitala: Roma. Republic Constituia din 1947, revizuit Democraie parlamentar (2 camere) 20 regiuni

Fiecare din cele 20 de regiuni cuprinde la rndul su 2-3 provincii, n total existnd 50 de provincii. Regiunile se bucur de autonomie administrativ, precum i de dreptul de a emite acte normative n anumite domenii. Reglementrile autoritilor administrative regionale trebuie s fie n concordan cu legile statului italian. Din punct de vedere constituional, regiunile italiene sunt organe de o autonomie politic, legislativ i financiar vast. n realitate ns puterea regiunilor este limitat de sus prin influena partidelor regionale i a guvernului central i de jos de o tradiie puternic nrdcinat care permite autoritilor subregionale s acioneze independent, uneori ocolind nivelul regional. Proiectul de reform regional, care redefinete actuala repartiie a competenelor i funciilor ntre guvernul central i autoritile regionale se bazeaz pe urmtoarele puncte: o enumerare explicit a mputernicirilor de stat central limitate la un anumit numr de domenii, care se inspir de la modelul de state de tip federal, n care competenele federaiei constituie excepii de baz ale entitilor din cadrul federaiei; i o reorganizare a finanelor regionale care ar trebui s sporeasc autonomia financiar i responsabilitatea regiunilor. Acest proiect nu transform statul italian ntr-un stat de tip federal, ns el ntrete ceea ce s-ar putea numi experiene de neolocalism.41 n Italia exist Ministerul pentru Afacerile Regionale i a Ministerului de Interne, care controleaz costurile de personal ale autoritilor locale prin intermediul unei comisii de control i metoda negocierii colective; el administreaz, de asemenea i un fond special pentru repartizarea egal a cheltuielilor locale. Fiecare regiune are buget propriu i mijloace financiare proprii, pe care i le constituie din impozite i taxe regionale, din veniturile obinute de la ntreprinderile regionale administrate de organele de conducere ale regiunii, precum i din subvenii de la bugetul statului. ncasrile curente ale administraiei regionale i locale sunt actualmente compuse n proporie de 60% din transferurile statului. Circa 63, 5 % din aceste transferuri sunt consacrate sntii. Potrivit art. 119 al Constituiei, regiunile se bucur de autonomie financiar n formele i n cadrul limitelor prescrise de legile republicii, acestea din urm coordonnd-o cu finanele statului, provinciilor i comunelor. Interpretarea dominant a art. 119 a fost ntotdeauna aceea c autonomia financiar a celor 15 regiuni obinuite este foarte limitat de vreme ce ele nu pot impune noi taxe ori reglementa impunerea ori distribuirea taxelor deja existente. Astfel, autonomia financiar atribuit regiunilor prin art. 119 const n principal n autonomia de a-i administra direct veniturile fixate de stat. O mai mare autonomie financiar este atribuit celor cinci regiuni cu statut special, dei numai n cazuri excepionale acestea au puterea de a-i impune propriile lor taxe.42

41

Frederic Michel, Nivelul intermediar al administraiei n Italia: de la fragmentare la regionalism cooperativ // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 243. 42 Anna Bull, Regionalismul n Italia // Regionalism i/sau descentralizare, Altera # 10, 1999, pag. 23.

28

Autoritile administraiei publice ale regiunilor au dreptul de a organiza servicii publice cu caracter regional, de a organiza poliia locala, nvmntul profesional, asistena medical, comerul local, transportul n interesul regiunii, sistematizarea teritoriului regiunii, reeaua de biblioteci publice, turismul regional etc. La 18 aprilie 1993, italienilor li s-a cerut s voteze n cadrul a opt referendumuri, dintre care dou erau sponsorizate de regiuni. Unul dintre acestea se referea la desfiinarea Ministerului Agriculturii, cellalt la desfiinarea Ministerului Turismului; n ambele cazuri, funciile ministerelor ar fi urmat s fie preluate de regiuni. Ambele referendumuri au fost aprobate de o majoritate a italienilor.43 3.4.7 Regatul Unit
59,8 milioane locuitori 244 110 km2 Capitala: Londra. Monarhie Constituie nescris Democraie parlamentar 4 provincii

Fa de alte state europene, Regatul Unit constituie o form destul de extrem a unui stat unitar: este vorba de monarhia constituional care exist fr o Constituie scris. Structura extrem de complex a administraiei locale i regionale a Regatului Unit reprezint un conglomerat de administraii cu atribuii, competene i responsabiliti diferite, activnd n zone geografice suprapuse. Pe lng aceasta, structurile administraiei publice locale difer n toate cele patru ri ale Regatului Unit: Anglia, Irlanda de Nord, Scoia i ara Galilor. Cea mai mare unitate administrativ-teritorial din Marea Britanie este comitatul, acesta avnd caracterul de regiune. Comitatul se ocup de prognoza unor servicii de interes public, ocrotirea sntii, organizarea nvmntului, construirea i amenajarea de drumuri, aprovizionarea cu ap potabil etc. Pentru realizarea competenelor, comitatul primete subvenii de la bugetul statului. Guvernul central a impus un control strict asupra bugetelor colectivitilor locale. n Regatul Unit, cheltuielile colectivitilor locale constituie 25% din totalul cheltuielilor publice i 11% din PIB britanic. Cele dou articole de cheltuieli considerate ca fiind cele mai importante sunt nvmntul, care consum o treime din cheltuielile colectivitilor locale, i asigurarea cu locuine, care utilizeaz aproape a cincia parte din resursele lor totale. Exist patru surse principale de finanare a colectivitilor locale: Impozitul pe imobil (n funcie de valoarea imobilului); Impozitul pe venit (profesional); Prestarea serviciilor; Subveniile din partea guvernului central.44 Serviciile publice economice i financiar-bancare sunt gestionate de ctre corporaiile publice. De aceea, competenele comitatelor n domeniul economic sunt foarte limitate. 3.4.8 Frana
60,3 milioane locuitori 551 602 km2 Capitala: Paris. Republic Constituia din 1958, revizuit Democraie parlamentar (2 camere), Regim semi-prezidenial 26 regiuni (dintre care 4 peste mri)

Regiunile franceze nu reprezint expresia particularismelor regionale care ar fi dat natere revendicrii unei autonomii politice ci rezultatul concentrrii departamentelor care o compun. Acestea au fost create pentru a se ocupa de anumite probleme care intereseaz mai multe departamente, adic s-au nscut din nevoile funcionale ale politicii de administrare a teritoriului statului. Acest lucru se explic prin slbiciunea curentelor regionaliste n Frana unica excepie

43 44

Op. cit., pag. 32. Steve Martin, Administrarea nivelului intermediar n Regatul Unit sau fragmentarea nivelului mediu // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 409.

29

fiind Corsica.45 Regiunile sunt transformate n colectiviti teritoriale prin legea din 1982, ncepnd cu primele alegeri prin sufragiu universal direct ale consiliilor regionale n 1986. Regiunile dispun de o competen material larg, ns de o competen normativ redus. Luate global, bugetele lor sunt reduse n raport cu cele ale comunelor i departamentelor, dar regiunile au o mare stpnire a resurselor lor i o mare libertate n folosirea acestora, mai ales c natura competenelor lor le las o destul de mare marj de manevr financiar i le permite s disponibilizeze o capacitate de investiii important. Lipsa competenei normative este compensat prin varietatea instrumentelor de planificare (exemple: planul regiunii, planul regional al dezvoltrii formrilor profesionale a tinerilor, programul de perspectiv de interes regional n materie de cercetare, planul regional de dezvoltare a formaiunilor de nvmnt superior, planul regional de transporturi, schema regional de dezvoltare regional a turismului i recrerii). Toate acestea abiliteaz regiunea s angajeze, cu instituiile i mediile interesate, o munc de definire a perspectivelor comune pe termen mediu, s elaboreze proiecte care intr n aceste orientri i s prevad finanri destinate s le permit realizarea. Competenele atribuite prin lege regiunii se refer la: dezvoltarea economic i amenajarea teritoriului, ceea ce se transpune prin: Participarea regiunilor la programarea amenajrii teritoriilor prin contracte de plan, negociate anual cu statul; Cofinanarea patrimoniului public de interes regional; Ajutor financiar la investiiile ntreprinderilor i participarea la capitalul ageniilor de dezvoltare regional i cel al societilor economice mixte; Responsabilitatea pentru pregtirea profesional la nivel regional (de comun acord cu statul, instituiile de nvmnt i de perfecionare a cadrelor; Participarea la construirea i ntreinerea aezmintelor liceelor.46 Adugm ntreinerea reelelor de ap, dezvoltarea turistic regional, participarea la politica de eliminare a deeurilor.47 Un element de originalitate a instituiilor regionale franceze este existena unui consiliu economic i social consultativ, compus din reprezentani ai ntreprinderilor i ai activitilor nesalarizate, desemnai de camerele de comer i industrie, camerele de agricultur i alte organisme profesionale, de reprezentani ai organizaiilor sindicale, personaliti care concur la dezvoltarea regiunii (cel mult 5% din efectiv). Acest consiliu este obligatoriu consultat naintea deliberrilor consiliului regional asupra proiectului de plan al regiunii, a documentelor de planificare i proiecte care intereseaz regiunea, asupra documentelor bugetare i asupra orientrilor generale din toate domeniile.48 Regiunea, ca i departamentul, are un buget propriu, precum i mijloace financiare proprii, provenite din impozitele i taxele pe care le percepe. Prin crearea regiunilor s-a urmrit s se contribuie la dezvoltarea economico-social a colectivitilor locale. 55,7% din resursele regiunilor provin din ncasri fiscale, din care jumtate sunt produsul a patru impozite directe care alimenteaz bugetele locale (taxele profesionale, taxe de locuin, taxe asupra proprietilor funciare construite i asupra proprietilor funciare neconstruite). Cealalt jumtate din resurse provin din fiscalitatea indirect. n acest caz baza impozitar depinde de conjunctura economic i de efectele sale asupra pieii de automobile i asupra tranzaciilor imobiliare. Astfel, consiliile regionale fixeaz procentul taxei adiionale regionale la drepturile de mutaie (n anumite limite), procentul taxei la permisul de conducere, procentul din taxa de baz asupra certificatelor de nmatriculare a vehiculelor cu motor (ncasrile la acest capitol constituie un sfert din ansamblul resurselor fiscale ale regiunii).
45

Grard Marcou, Experiena francez n regionalizare: descentralizarea regional n statul unitar // Regionalism i regionalizare, Altera # 9, 1998, pag. 9. 46 Franck Petitville, Regiunile, departamentele, prefecii, intercomunitile: reeaua administraiei teritoriale n Frana // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 197. 47 Grard Marcou, op. cit., pag. 24 48 Op. cit., pag. 21.

30

Descentralizarea regional n Frana s-a format n cadrul principiilor constituionale ale Republicii unitare i nu sunt contestate de nici o for politic. Anumite evoluii sunt posibile n ceea ce privete competenele, finanele, configuraia regiunilor sau fuziunea comunelor. 3.4.9 Suedia
8,9 milioane locuitori 449 964 km2 Capitala: Stockholm. Monarhie Constituia din 1974, revizuit Democraie parlamentar (1 camer) 24 departamente

Pe plan geografic, sistemul suedez de guvernare este divizat n trei niveluri: guvernul central, comitatele regionale i municipalitile locale. Consiliile administrative de comitat evolueaz ntr-o sfer de activiti foarte vast i decid asupra unui spectru larg de probleme importante, principalele dintre care fiind: planificarea i dezvoltarea regional; drumurile i traficul rutier; nvmntul; piscicultura; agricultura; protejarea mediului; conservarea naturii i apei; ocrotirea sntii, inclusiv controlul sanitar ale alimentelor; aprarea civil. Consiliile de administrare gestioneaz chestiuni civile i diferite tipuri de licene. Importana real a diferitelor atribuii variaz de la un comitat la altul. De regul, sarcinile privind protecia mediului, activitilor agricole i dezvoltarea regional ocup cea mai mare parte n activitatea consiliilor. 49 Potrivit Constituiei, ... consiliile de comitat vor putea s ridice impozitele utilizndu-le pentru exercitarea drepturilor lor. Sectorul de ocrotire a sntii absoarbe partea major a cheltuielilor efectuate de consiliile de comitat. Alte funcii care sunt incluse n partea de cheltuieli a consiliilor de comitate, sunt spitalele, transportul public, turismul, nvmntul, cultura. ncasrile fiscale ale consiliilor asigur finanarea activitilor acestora (constituie 71% din totalul veniturilor). Nici constituia, nici legislaia nu stipuleaz restricii sau limitri referitor la nivelul de impozitare local. 3.4.10 Grecia
10,5 milioane locuitori 131 960 km2 Capitala: Atena. Republic Constituia din 1975 Democraie parlamentar (1 camer) 13 regiuni administrative.

Descentralizarea statului grec este prevzut de Constituie, n regiuni opernd autoriti administrative nvestite cu competene decizionale n limitele regiunii. Aceste autoriti nu au un statut juridic clar deoarece aparin aparatului administrativ al statului unitar. Cu toate acestea, se poate afirma c Grecia are un sistem administrativ descentralizat. Art. 101, alin. 3 al Constituiei greceti schieaz, printr-o formulare concret, chiar dac nu una ireproabil, caracteristica principal a principiului descentralizrii: Organele de stat regionale dein competena general n soluionarea problemelor regiunilor lor. Autoritile administrative centrale au pe lng competenele lor speciale, acelea de direcionare general i snt rspunztoare de coordonarea i controlul organelor regionale.50 n Grecia exist 13 regiuni care includ 54 prefecturi administrative. Competenele regiunilor revin la cinci ministere: de Finane, al Mediului, Amenajrii teritoriului i Lucrri Publice, al Agriculturii, al Sntii i Securitii Sociale, de Interne, Administraie Public i Descentralizare.51 Regiunea deine competene n urmtoarele domenii: Planificare i dezvoltare (politica regional, msuri de programare democratic, promovarea instituiilor noi, gestionarea apelor); Sntate i securitate social (protecia sntii la nivel regional, medicina preventiv, tratarea i promovarea sntii n regiune);
49

Magne Langset, Nivelul intermediar de administrare public i de guvernare n Suedia : structura, istoricul i evoluia recent // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 388. 50 George Kassimatis P. Lazaratos, Statutul juridic i instituional al regiunilor n Grecia // Regionalism i regionalizare, Altera # 9, 1998, pag. 37. 51 Stella Kyvelou-Chiotini, Nelli Sakellariadou, Nivelul intermediar de administrare atipic din Grecia // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 128.

31

 Lucrri publice i controlul acestora; ntreinerea reelelor rutiere existente; Programarea i realizarea politicii mediului, de amenajare a teritoriului i de planificare urban; Dezvoltarea regional i protecia pdurilor; Dezvoltarea agricol i realizarea politicii agricole. Regiunea exercit un rol de supervizare asupra entitilor prefectorale autoadministrate atunci cnd este vorba de investiii publice i planificare, de protecia mediului sau dezvoltarea agriculturii. Ct privete gestiunea financiar a regiunilor, dotaiile pentru exercitarea competenelor secretarului general al regiunii, inclusiv remunerarea, sunt nscrise ntr-un capitol special al bugetului general de stat. ncasrile entitilor prefectorale autoadministrate alese se repartizeaz n ncasri ordinare i ncasri extraordinare. Primele se constituie dintr-o parte a impozitelor naionale i a resurselor rezervate la nivel central, din redevenele i impozitele locale instituite prin lege, dintr-o dotaie anual a guvernului central pentru executarea responsabilitilor delegate de ctre acesta, din credite provenite din programe de investiii publice, din arenda bunurilor imobiliare, precum i din redevenele reciproce cerute n schimbul anumitor servicii. ncasrile extraordinare se constituie din mprumuturi i donaii, din subveniile statului, din dotaiile Uniunii Europene, din arenda bunurilor funciare i imobiliare, precum i din plile pentru utilizarea lucrrilor de art finanate din mprumuturi.52 3.4.11 Danemarca
5,3 milioane locuitori 43 070 km2 Capitala: Copenhaga. Monarhie Constituia din 1953 Democraie parlamentar (1 camer) 14 comitate

Este un stat unitar structura politic i administrativ a cruia este foarte descentralizat i include 14 consilii de comitat (Amtskommuner) la nivel regional i 275 municipaliti principale la nivel local. Cu excepia anumitor spitale specializate, administrate de guvernul central, comitatele sunt responsabile de toate serviciile de spital din Danemarca. Comitatele sunt responsabile de nvmnt n colile medii i nvmntul superior. n plan cultural, acestea susin teatrele, acordnd subvenii teatrelor regionale, muzeele, orchestrele i bibliotecile, ct i proiectele culturale speciale. Atribuii importante revin comitatelor n planificarea i localizarea principalelor infrastructuri n transporturi i n domeniul proteciei naturii i mediului, urbanism i amenajarea teritoriului, dezvoltrii economice regionale. n comparaie cu alte state europene, regiunile Danemarcei sunt puternic descentralizate autoritile regionale dispunnd de mai multe competene dect autoritile centrale. Gestionarea spitalelor constituie cea mai onorific funcie a consiliilor de comitat, fiindc aceasta reprezint 50 % din totalul cheltuielilor.53 Veniturile comitatelor provin din trei mari surse: 1) impozite directe; 2) subvenii generale ale statului; 3) taxele de redeven. Consiliile de comitat i consiliile municipale sunt libere s fixeze propriile lor coeficiente de impozit i s decid asupra nivelului de servicii ce urmeaz s fie prestate. Astfel, n fiecare an, consiliile de comitat decid care va fi coeficientul fix ce trebuie aplicat veniturilor impozabile ale persoanelor fizice. Nu exist mecanisme oficiale care ar permite guvernului central s influeneze nivelul de taxare sau cheltuieli pe treptele inferioare ale administraiei, fapt ce corespunde conceptului liberal al colectivitilor locale autonome.

52 53

Op. cit., pag. 137. Magne Langset, Administraia intermediar n Danemarca // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 71.

32

3.4.12 Olanda
16 milioane locuitori 40 863 km2 Capitala: Amsterdam. Monarhie Constituia din 1983 Democraie parlamentar (2 camere) 12 provincii

Olanda este un stat unitar descentralizat cu trei niveluri de administrare: statul central, provinciile i comunele. Astzi exist 12 provincii, diferite ca mrime i ca numr de populaie, cu 548 comune. Graniele majoritii provinciilor au fost hotrte istoric, astfel c ele nu mai coincid cu forma teritorial a activitilor socio-economice sau infrastructurale actuale. De aceea planurile de reorganizare a provinciilor olandeze au devenit n ultimii treizeci de ani un subiect constant al agendei administraiei publice.54 Competenele provinciilor pot fi divizate n generale i cele exercitate n coadministrare, care implic o cooperare obligatorie pentru aplicarea n practic a legilor naionale. Mai concret, provinciile ndeplinesc urmtoarele funcii: Administraie general: n acest sens, provincia are atribuii importante n domeniul restructurrii comunale care include fuziunea i anexarea comunelor, decuparea teritoriului acestora i cooperarea intercomunal. Potrivit legislaiei, consiliul provincial determin districtele geografice n cadrul crora trebuie s fie stabilit o cooperare intercomunal. Acordurile dintre comune vor fi aprobate de executivul provinciei; Ordine public i securitate; Trafic i transport; Gestionarea apelor; Mediul ambiant; Agrementul i natura; Afaceri economice i agricole; Afaceri sociale; Amenajarea teritoriului i regii locative.55 Cheltuielile anuale ale provinciilor sunt foarte modeste n raport cu cheltuielile comunelor i ale statului. n raport procentual, acestea alctuiesc circa 10% din cheltuielile comunelor. Sursele de venituri ale provinciilor sunt: Veniturile proprii; Venituri din fondul provincial; Subvenii specifice. Consiliul provincial poate decide introducerea, lichidarea sau modificarea taxelor provinciale. Decizia consiliului se aprob definitiv printr-o decizie regal. n comparaie cu cele mai multe ri europene, autonomia lor financiar este destul de redus. Serviciile care le ofer provinciile n mod autonom sau din proprie iniiativ sunt finanate din resurse proprii. Provinciile dein n subordine 18.000 funcionari publici, numr inferior celui pe care l deine municipalitatea Amsterdam (24.000). 3.5 Concluzii intermediare Noiunea comunitar a regiunii i regionalizrii, chiar dac diferit interpretat sau transpus n practic la nivelul fiecrui stat membru, este axat pe dezvoltarea economic echilibrat, dinamic i de lung durat, iar principiul fundamental este acela al solidaritii financiare realizat prin dirijarea unor importante resurse financiare de la regiuni bogate ctre zonele (regiunile) defavorizate sau mai slab dezvoltate. Sumele uriae destinate mbuntirii situaiei economico-sociale a unor astfel de regiuni (213 miliarde Euro pentru perioada 20002006 la nivelul statelor membre UE) constituie o motivaie major pentru a crea regiuni i a dezvolta strategii la nivel regional n vederea definirii obiectivelor i prioritilor de finanare, precum i pentru repartizarea resurselor. Indiferent c este vorba de state unitare sau de state
54

Ralf Kleinfield Theo A. J. Toonen, Aspecte politice, instituionale i juridice ale regiunilor Olandei // Regionalism i regionalizare, Altera # 9, 1998, pag. 49. 55 Koen Nomden, Nivelul intermediar de administrare n Olanda: supravieuirea provinciilor // Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag. 283.

33

federale, regiunile statale din rile europene au un rol important n edificarea Europei unite, n dezvoltarea omogena i echilibrat a tuturor regiunilor care o compun. Perfecionarea autonomiei regionale este iniiat de Italia (anii 70), Spania (din 1978), Portugalia (din 1976), Belgia (1970-1988), Frana (din 1982) . a. Exemplele nu se opresc aici, dimpotriv, pe msura integrrii tot mai profunde a statelor Uniunii, descentralizarea accentuat se impune pretutindeni ca model structural. Regionalizarea Irlandei sau a Greciei, intervenit odat cu atragerea fondurilor structurale, constituie un nou argument n favoarea reformei structurale a statului n contextul integrrii. Regionalizarea rilor n curs de aderare este i ea considerat ca un element de sprijin al integrrii, prevzut n Rezoluia Parlamentului European din 18 noiembrie 1988. Revitalizarea interesului fa de reforma regional n statele candidate a fost provocat de contientizarea dimensiunii europene a politicii i gestiunii regionale. Regiunile devin astfel motoare ale integrrii. Per ansamblu, analiza evoluiei autonomiei regionale n statele Europei Centrale i de Vest, scoate n eviden o serie de tendine majore. n domeniul organizrii administrativ-teritoriale acestea sunt: Sporirea dimensiunilor unitilor administrativ-teritoriale. Este vorba aici att de colectiviti teritoriale de baz, ct i cele regionale. Raiunea care st la baza acestei tendine indic c numai colectiviti teritoriale suficient de mari i, prin acesta, suficient de puternice, pot fi cu adevrat autonome, pot dispune de fora financiar necesar unei veritabile autonomii decizionale, n condiiile amplificrii ariei de competene materiale.56 Reformele hrii administrative n statele Europei Occidentale a avut dou mari direcii: reducerea numrului unitilor administrativ-teritoriale de baz i regionalizarea. Procedeele de eliminare a micilor comune, n special n Suedia, Danemarca, Belgia, Austria, Germania, au fost mai mult sau mai puin autoritare. Cteva exemple: n Belgia, numrul unitilor administrativ-teritoriale de baz s-a redus de la 2.700 la 600, n Germania, de la 24.000 la 8.500, n Regatul Unit (Anglia i ara Galilor), de la 1.400 la 420.57 Acelai lucru se observ i la nivel regional. n Danemarca, spre exemplu, majoritatea comunitilor, att locale, ct i regionale, erau prea mici pentru a rezolva problemele majore cu propriile lor resurse, prea limitate. Reforma a cauzat o micorare de 40% a numrului consiliilor de comitat, reduse la 14 pe viitor, n timp ce numrul populaiei n noile uniti regionale a sporit cu 100%, atingnd cifra de 350.000. Favorizarea cooperrii intercomunale i interregionale. Acolo unde nu s-a reuit sporirea dimensiunii i, implicit, reducerea numrului de uniti administrativ-teritoriale de baz i intermediare, a fost stimulat i incitat asocierea voluntar a comunitilor locale i regionale pentru rezolvarea unor probleme de interes comun. n Frana sunt mai bine de 36500 municipaliti. 90% din acestea sunt nite comune rurale foarte mici cu mai puin de 2000 de locuitori (3500 au sub 100 locuitori). E paradoxal faptul c ntr-o ar vestit prin centralismul ei mai exist acest specific francez al comunelor, care poate fi perceput drept incapacitatea istoric a puterii centrale de a le impune fuzionarea comunelor mici cu cele mari. O politic guvernamental care ar fi incitat fuziunea, lansat n anii 60, n-a repurtat dect nite rezultate modeste (n jur de 1200 de fuziuni n 20 de ani). Acest eec a impus statul s promoveze diferite forme de cooperare intercomunal, iar alte rspunsuri le d prin regionalizare. O evoluie major ine de reapariia alianelor neformale ntre autoritile nvecinate din Anglia i este direct legat de faptul c programele UE au o predestinaie regional, ceea ce constituie o motivaie puternic de intensificare a colaborrii lor. Formele de cooperare intercomunal sunt diverse. n Frana, de exemplu, acestea iau forma unor sindicate intercomunitare, sindicatele noilor aglomeraii (urbane), districte, comuniti urbane, uniunile de comune i comunitile oraelor. n domeniul dezvoltrii interne a autonomiei locale i regionale acestea sunt:
56 57

Corneliu Liviu-Popescu, op. cit., pag. 126. Op. cit., pag. 127.

34

 Lrgirea domeniului competenelor. Se observ ntrirea constant a autonomiei instituionale (autoriti administrative proprii) i a autonomiei decizionale. n Frana, dezbaterile privind creterea mputernicirilor regionale sunt nc pe agenda politic. De la nceputul anilor 90, Italia este implicat ntr-un proces de transferare a competenelor regiunilor. Dezbaterile continu nc n Danemarca, Portugalia, Suedia i Regatul Unit. Creterea mijloacelor comunitilor locale i regionale. O tendin general care se face observat n statele membre ale Uniunii Europene (cu excepia Regatului Unit), const n creterea autonomiei financiare a nivelului intermediar de administrare fie prin accentuarea importanei relative a impozitelor ca form de venit, fie prin nlocuirea dotaiilor cu destinaie concret prin dotaii generale n bloc.58 Aceasta ns nu se vede posibil fr sporirea autonomiei patrimoniale, fiscale i bugetare. Un aspect particular al funciilor exercitate de autoritile regionale n unele ri europene este preponderena sectorului de protecie a sntii. n Suedia, protecia sntii reprezint aproape 80 % din activitile consiliilor de comitat, n Danemarca, 64% din cheltuielile consiliilor de comitate sunt rezervate pentru spitale i servicii de asisten medical. n Norvegia, aceste servicii constituie 58 %. n Finlanda, protecia sntii reprezint cea mai important categorie de cheltuieli a autoritilor municipale comune (73 % n 1997).59 nvmntul este, de asemenea, una din competenele cele mai importante ale nivelului intermediar (Germania, Belgia, Finlanda . a.). n cazul statelor federale, exemplele de autonomie regional expuse, reprezint doar un model constituional. Viaa ns, este mai bogat n evenimente dect poate prevedea orice model. Iar pentru a afla care este partajarea real de competene ntr-un stat federal, trebuie s fie studiat, alturi de aspectele legislative, interaciunea real dintre elitele politice de nivel federal i de nivel al subiecilor federaiei. n legtur cu aceasta merit s atragem atenia asupra unei dintre cele mai importante prghii de influen de ctre autoritile centrale a comportamentului autoritilor subiecilor federaiei. Este vorba despre finane. Adesea partajul de competene fiscale dintre federaie i subiecii acesteia se realizeaz astfel nct subiectul federaiei, fr susinerea financiar a centrului, pur i simplu nu poate exista. Centrul desigur c repartizeaz resursele financiare, dar adesea condiioneaz finanarea prin cerina de participare a subiectului federaiei la realizarea unui oarecare program federal, mai ales cnd implementarea acestuia ine de competena subiectului federaiei. Finanele garanteaz centrului doar o influen indirect. De regul aceasta este suficient. Totui se poate ntmpla c este necesar i intervenia federal direct.60 Nu este vorba de cazul n care statul se afl n stare de rzboi cu un inamic extern, ci doar de situaiile de criz pe plan intern. Unele constituii europene conin reglementri referitoare la asemenea situaii. Spre exemplu, art. 37 al Constituiei RF Germane conine prevederea potrivit creia, n caz c Land-ul nu-i ndeplinete obligaiile federale, atribuite de Constituie sau legile federale, Guvernul federal, cu acordul Bundesrat-ului, poate lua msurile necesare pentru a determina ndeplinirea obligaiunilor pe calea constrngerii federale. Pentru realizarea acesteia, Guvernul federal sau persoana mputernicit de acesta, este n drept s dea indicaii Land-urilor sau autoritilor publice ale acestora. Precizri nu exist, dar doctrina interpreteaz c poate fi vorba de asemenea nclcri ca neasigurarea de ctre autoritile subiectului federaiei a colectrii impozitelor federale, refuzul de a participa la planificarea i construcia automagistralelor de importan federal, ncetarea de ctre Land a activitii sale n Bundesrat. Se pot lua msuri ca presiunea financiar, aplicarea forelor poliieneti, uzul de dreptul de a da indicaii, despre care s-a vorbit mai sus, iar n caz de necesitate, nlturarea guvernului Land-ului. Ali autori adaug la irul msurilor posibile i

58

Colectiv, Nivelul intermediar al administraiei n rile europene. Democraie n pofida complexitii?, Chiinu, 2002, pag. 447. 59 Op. cit., pag. 443. 60 Colectiv de autori, ... (op. cit), pag. 61.

35

dizolvarea parlamentului Land-ului, numirea unui comisar federal cu mputerniciri generale sau speciale, exercitarea temporar, de ctre autoritile federale, a unei tutele asupra Land-ului.61

4. Analiza perfecionrii administrativ-teritoriale i a dezvoltrii interne a autonomiei regionale din Republica Moldova
4.1 Context general Potrivit Declaraiei Adunrii Regiunilor Europene, regiunea este entitatea public teritorial corespunztoare nivelului imediat inferior celui de stat i dotat cu un guvern care dispune de puteri politice proprii. Actualele raioane se ncadreaz n aceast definiie deoarece dispun de un organ colegial ales prin vot direct, care desemneaz autoritatea executiv preedintele raionului, acesta dispunnd de un aparat propriu. Raioanele nu se ncadreaz ns n clasificarea NUTS potrivit creia, n funcie de dimensiunile teritoriului, exist: nivelul localitii, nivelul departamental/judeean i nivelul regional.62 Actualmente, populaia unui raion numr n medie 76 mii locuitori, ceea ce este sub nivelul mediu al regiunilor de nivel NUTS II din statele membre ale UE (1.830 mii locuitori NUTS II, vezi tabelul # 4). De asemenea, suprafaa medie a unei uniti teritorial-administrative de nivelul doi (raioanele, mun. Chiinu i UTA Gguzia, fr localitile din stnga Nistrului) constituie 0,99 mii km2, ceea ce, de asemenea, este sub media NUTS II ale statelor membre (23 mii km2). Fcnd abstracie de faptul c Republica Moldova nu se afl nc n situaia de a aborda cadrul de concepere, implementare i evaluare a politicii de dezvoltare regional i a programelor de coeziune economic i social a UE, dar avnd n vedere c au fost elaborate deja studii asupra dezvoltrii regionale a Republicii Moldova63, putem defini, n linii generale, structura teritorial a Republicii Moldova asimilabil NUTS: NUTS I: Republica Moldova NUTS II: Nu exist (poate cu excepia mun. Chiinu) NUTS III: 32 raioane NUTS IV: Nu exist asocieri de uniti teritoriale NUTS V: 4 municipii 60 orae cu 35 de localiti incluse n componena oraelor 917 sate (comune) cu 1577 sate incluse n componena lor 4.2 Scenarii posibile Vedem c n perspectiva integrrii europene, Fondurile Structurale focalizate pe regiuni de tip NUTS II, risc s rmn fr destinatar, deoarece Republica Moldova nici nu are regiuni eligibile pentru obiectivele fondurilor. n genere, din acest moment lucrurile pot merge n cteva direcii: a) Meninerea actualei formule de organizare administrativ-teritorial, continuarea procesului de federalizare, localitile din stnga Nistrului fiind incluse n cadrul unui subiect al federaiei. Aceasta ar contraveni tendinelor manifestate pe plan european potrivit crora, unitile administrativ-teritoriale mici sunt dependente de stat deoarece nu pot dispune de fora necesar unei veritabile autonomii decizionale cu toate consecinele care decurg de aici meninerea depresiei n economie, mari datorii interne, creterea discrepanelor dintre nivelul de trai urban-rural .a., precum i riscul major al unui eventual eec al integrrii europene. Ct privete federalizarea, este semnificativ n acest caz examinarea exemplului Serbiei. Printre promisiunile electorale ale puterii din Serbia de dup Miloevici au fost prezente dou mari D-uri. n afara democratizrii a aprut regulat i continuu tema descentralizrii. ns dup aproape doi ani de guvernare a noii
61 62

Ibidem Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente privind procesul de descentralizare n Romnia. Reforma administrative-teritorial, Bucureti, Octombrie 2002, pag. 5. 63 Vezi lucrarea: Mihai Rocovan, Dezvoltarea regional: Republica Moldova vis--vis de Uniunea European, mai 2003, http://www.ipp.md/publications/St~Roscovan~fin.doc

36

puteri, se poate spune c practic nimic nu s-a ntmplat n interesul reglementrii constituionale i regionalizrii promise. Aceasta s-a ntmplat din cauza c la moment n centrul ateniei autoritilor s-a aflat concilierea viziunii srbeti i a celei muntenegrene cu privire la construcia federaiei i a viitorului stat comun a republicilor din Iugoslavia.64 b) Proiectarea i instituirea unui nou sistem de organizare administrativ-teritorial prin nsumarea actualelor raioane i federalizarea Republicii Moldova n aceleai condiii. n timp ce elaborarea proiectului noii organizri administrativ-teritoriale se poate realiza n orice moment, modificarea actualului sistem administrativ-teritorial prin creterea dimensiunilor i, implicit, reducerea numrului colectivitilor teritoriale de nivel intermediar, poate fi realizat doar la expirarea mandatului actualilor alei locali. La acel moment ns, federalizarea, la nivel constituional, poate fi deja un fapt mplinit, astfel nct este incert de competena cui va ine reorganizarea administrativ-teritorial. n plus, chiar dac raiunile de ordin economic, geografic i demografic vor dovedi c este oportun crearea unei entiti administrativ-teritoriale regionale care s depeasc limitele unui subiect al federaiei, acesta nu va putea fi realizat, n virtutea impedimentelor legislative i constituionale. c) Cuplarea raioanelor n cadrul unor regiuni convenionale de dezvoltare, care s aib o suprafa i o populaie medie comparabil cu situaia existent ntr-o serie de ri europene i acceptat prin normele nivelului NUTS II. n acest caz, pentru raioane exist dou posibiliti: 1) acestea vor fi pstrate pn la alegerile locale generale, dup care sunt desfiinate acordndu-se legitimitate regiunilor ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi; 2) raioanele sunt pstrate i pe viitor ca nivel intermediar de administrare situat ntre nivelul local i cel regional. Pentru procesul de federalizare, de asemenea, exist dou posibiliti, 1) la el se poate renuna pe motiv de inoportunitate i neconcordan cu procesul de regionalizare 2) federalizarea poate fi continuat, dac se apreciaz ca fiind necesar, dup finisarea proiectrii noilor regiuni, acestea urmnd s fie luate ca baz pentru trasarea limitelor teritoriale a subiecilor federaiei. Indiferent de calea aleas, important este s se in cont de necesitatea imperioas a respectrii tendinelor existente pe plan european. Potrivit unui studiu65 elaborat n cadrul Institutului pentru Politici Publice din Romnia, indiferent de metod, decizia final asupra regionalizrii trebuie s respecte urmtoarele considerente: Analiza trebuie s plece de la un set de indicatori ct mai complet, astfel ca specificul fiecrei zone s poat fi surprins ct mai exact, dincolo de indicatorii tehnici de dezvoltare; Dezbaterea la nivelul specialitilor independeni; Consultarea prealabil a autoritilor publice locale implicate; Prezentarea de ctre experi, n faza intermediar a potenialelor modele pentru o opiune politic asupra unuia dintre acestea; Decizia final (politic) s aib la baz mai multe variante de trasare construite pe un model selectat n faza intermediar; Eventual consultare final a autoritilor locale cu privire la varianta final; Explicarea/dezbaterea public a procesului de regionalizare. 4.3 Perfecionarea administrativ-teritorial Cele trei documente europene care se afl la baza autonomiei regionale, nu conin prevederi relative la dimensiunile unitilor administrativ-teritoriale. Indirect ns, acestea au n vedere aceast problem prin paleta larg de dispoziii relative la competenele i resursele locale. De asemenea acestea stipuleaz c autoritile locale sau regionale ar trebui s fie consultate nainte de a se decide modificarea limitelor teritoriale. De aceea, pe agenda
64 65

Autonomie i descentralizare n Serbia postmiloevici // Provincia, # 8-9, august-septembrie, 2002. Anca Ghinea, Adrian Moraru, Considerente privind procesul de descentralizare n Romnia. Reforma administrativ-teritorial, Bucureti, Octombrie 2002, pag. 18.

37

legiuitorului R. Moldova, va figura, ca necesitate primordial redimensionarea unitilor administrativ-teritoriale. S-a mai spus c multiplicarea unitilor administrativ-teritoriale (att de nivelul nti, ct i doi) nu numai c este costisitoare i ineficient, dar duce inevitabil la slbirea autonomiei locale. Reducerea numrului acestora trebuie s fie precedat de studii de fezabilitate care vor avea la baz, n dependen de problema care se urmrete a fi rezolvat, criteriile de categorizare a regiunilor acceptate n statele europene (vezi tab. # 7). La proiectarea noilor uniti administrativ-teritoriale se va ine seama i de nivelul de dezvoltare a reelelor de comunicaie i acces i, n primul rnd, al celor rutiere, precum i deprtarea relativ a centrelor regionale de liniile de cale ferat. Nu mai puin important este structurarea de localiti urbane n cadrul regiunii i potenialul lor de polarizare n teritoriu. Se va lua n considerare, de asemenea, posibilitatea de a forma pe teritoriul regiunii un cuantum de venituri suficiente pentru realizarea autonomiei financiare regionale n scopul asigurrii dezvoltrii social-economice a teritoriului. Se impune comasarea a dou sau mai multe sate ntr-o singur comun. Raiunea acestei aciuni rezid n faptul c numrul redus al locuitorilor unui sat, n corelaie cu potenialul economic la fel redus, veniturile nesemnificative i cheltuielile ridicate, necesitatea ca fiecare sat s aib organe de administrare proprii, de cele mai multe ori ineficiente, cu o pregtire profesional slab, care solicit o ntreinere costisitoare, nu permite crearea unei baze eficiente pentru ntreinerea aparatului primriei, instituiilor medicale i sociale i nici nu pot asigura realizarea practic a principiului descentralizrii serviciilor publice.66 De aceea este necesar de a spori numrul de locuitori de la care se poate forma o unitate administrativ-teritorial de baz. Adesea sarcinile administraiei publice locale sunt foarte dificil sau chiar imposibil de realizat. Cauzele pot fi diferite, ncepnd cu puterea economic i financiar a comunitilor locale pn la nevoile obiective de colaborare ntre un mare ora i localitile limitrofe, n care locuiesc muli dintre cei care i au locul de munc la ora.67 De aceea, n perioada tranzitar ctre edificarea regiunilor, ar fi necesare msuri stimulatorii pentru favorizarea cooperrii intercomunale i inter-regionale. 4.4 Dezvoltarea intern a autonomiei regionale Ar fi regretabil desigur, dac i n continuare vor exista lacunele admise n organizarea administrativ-teritorial a judeelor specificate n Capitolul 2 al studiului. n Republica Moldova exist incertitudini serioase n privina competenelor comunale, respectiv asupra finanrii lor i mai ales asupra raportului dintre administraia local i rolul statului n acest sens. Unul din principalele motive rmne n continuare influena alegerilor instituionale care de fiecare dat au ntreinut fragmentarea administrativ i conflictele instituionale. O alt problem care a generat confuzii n privina competenelor locale n comparaie cu cele centrale este i statutul proprietilor imobiliare, aprnd sistematic dispute asupra mpririi gestiunii astfel nct este mpiedicat asigurarea unei autonomii locale eficiente. O veritabil autonomie regional, nu se va putea realiza fr acele elemente indispensabile ca autonomia decizional, instituional, financiar, patrimonial, bugetar i fiscal. Ar fi necesar s se limiteze imixtiunile statului n alegerea i salarizarea personalului n administraia public local. n prezent, chiar dac ar exista necesitatea i resursele bugetare pentru salarizarea unui numr mai mare de funcionari locali ntr-un anumit domeniu, administraiile locale nu pot institui aceste funcii deoarece structura, statele-tip de personal i salarizarea angajailor primriilor i ai aparatului preedintelui raionului sunt aprobate centralizat, ceea ce nu este tocmai corect, aa cum prevede art. 6 al Cartei Europene a autonomiei locale. Este un adevr cu valoare de axiom c regiunile trebuie s fie responsabile pentru toate funciile cu o dimensiune predominant regional. Vedem n tabelul de mai jos c de competena raioanelor moldoveneti nu ine domeniul sntii publice dei, cum am vzut n capitolul

66

Ion Creang, Oleg Uic, Organizarea administrativ a teritoriului (Cu comentarii la Legea nr. 191-XIV din 12 noiembrie 1998), Chiinu, 2000, pag. 76. 67 Corneliu Liviu-Popescu, op. cit., pag. 197.

38

precedent, cheltuielile pentru sntate constituie un capitol important de cheltuieli n multe statemembre ale UE.
Tabelul # 3 Exemple de competene existente ale regiunilor, potrivit Adunrii Regiunilor Europene i competene ale raioanelor Anexa la art. 3, paragraf 1 al Declaraiei ARE Legea privind administraia public local, competenele unitilor administrative-teritoriale de nivelul doi Politica economic regional Dezvoltarea socio-economic (art. 11, lit. a) Amenajarea teritoriului, politica n materie de construcii Amenajarea teritoriului i urbanistica (art. 11, lit. a) i locuine Infrastructuri de telecomunicaii i transport Construcia, administrarea i repararea drumurilor de interes raional (art. 11, lit. b) Energie i mediu Protecia mediului nconjurtor (art. 11, lit. I) Agricultura i piscicultura Relaiile funciare, n condiiile legii (art. 11, lit. l) Educaie la toate nivelurile, universitate i cercetare Instituiile de nvmnt liceal, cu excepia celor din competena unitilor administrative-teritoriale de nivelul nti (art. 11, lit. d) Cultur i media Finanarea aciunilor culturale (art. 11, lit. n) Sntate public Turism, loisirs i sport Coordonarea i desfurarea activitilor sportive i altor activiti pentru tineret (art. 11, lit. g) Poliie i securitate public -

Cea mai bun soluie pentru dublarea de competene ne-o ofer art. 3 pct. 4 din Declaraia ARE: Dac statul a descentralizat administraia la nivel regional, trebuie s transfere organelor locale personalul i resursele financiare corespunztoare, pentru a evita dublarea acestora. Respectarea ntocmai a acestui articol ar rezolva nu doar problema conflictului de competene, ci i multe altele, cum ar fi, spre exemplu, cea a necesitii cetenilor de a se deplasa n reedina de raion (jude sau regiune) pentru perfectarea unui act. Prin urmare, apropierea serviciilor publice, dar nu a administraiei unor raioane mici de ceteni. Autonomia local i regional presupune, de asemenea, reducerea posibilitii unor controale de ocazie. La moment, dup cum vom vedea n tabelul de mai jos, Legea privind administraia public local acord dreptul oricrui organ al administraiei publice centrale s ingereze, sub pretextul unui control de oportunitate, n activitatea primriilor sau a autoritilor publice raionale. Din lege lipsesc prevederile privind condiiile i modalitatea atragerii la rspundere a subiecilor tutelei administrative care exercit un control ilegal al autoritilor publice locale. Principiul solidaritii solicit existena unui sistem naional de egalizare financiar. Acesta se poate obine prin acordarea de faciliti fiscale avantajoase agenilor economici care vor activa i vor achita impozite n provincie, n special n zonele defavorizate i, concomitent, majorarea procentului impozitrii pentru agenii economici din capital. Se va insista, de asemenea, ca agentul economic s fie nregistrat acolo unde i are sediul i i desfoar activitatea economic. 4.4.1 Aspecte juridice i instituionale Constituirea regiunilor va fi precedat, de asemenea, de crearea cadrului legal i instituional.68 Din punct de vedere juridic, dup cum se vede din tabelul de mai jos, cu unele excepii, Legea privind administraia public local este conform cerinelor actelor normative europene n domeniul autonomiei regionale, ceea ce evident c ncurajeaz adoptarea unei Legi a dezvoltrii regionale.
Carta European a
68

Proiectul Cartei

Declaraia Adunrii

Legea privind administraia public

Mihai Rocovan, op. cit., pag. 34.

39

autonomiei locale Autonomia local trebuie s fie recunoscut de legislaie (art. 2)

europene a autonomiei regionale Dispoziiile legislative care determin extinderea autonomiei regionale trebuie, pe ct posibil, s ofere regiunilor o protecie specific privind procedurile sau condiiile lor de adoptare (art. 2) Preluarea asupra regiunilor, sub propria responsabilitate i n interesul populaiei, o parte important a problemelor de interes public, n conformitate cu principiul subsidiaritii (art. 3) Mijloacele, mai ales materiale i financiare, care permit punerea n aplicare efectiv de competene adiionale, trebuie luate n considerare n mod adecvat pe parcursul actului de mputernicire (art. 5) Modificarea teritoriului unei regiuni nu poate interveni dect dup ce aceasta i-a exprimat acordul (art. 16)

Regiunilor Europene Regiunea este dotat cu propria sa Constituie, cu un statut de autonomie sau cu o lege care fac parte din structura juridic a statului la cel mai nalt nivel i n care se definesc cel puin organizarea i competenele (art. 1) Regiunea trebuie s fie responsabil pentru toate funciile cu o dimensiune predominant regional (art. 3 alin. 3)

local a Republicii Moldova Noiunea de autonomie local este prevzut n art. 1 i art. 7

Soluionarea i gestionarea a unei pri importante a treburilor publice (art. 3)

Seciunea a 2-a a Capitolului I conine delimitarea domeniilor de competen ntre unitile administrativ-teritoriale de nivelul I i II, precum i unele atribuii delegate de ctre stat unitilor administrativ-teritoriale

La atribuirea unei responsabiliti ctre o autoritate regional, se va ine seama de amploarea, natura sarcinii, de cerine de eficien i economie (art. 4) Protecia limitelor teritoriale, modificarea acestora doar dup consultarea populaiei sau cel puin a autoritilor locale (art. 5) Autoritile locale vor stabili, ele nsele, structurile lor administrative interne (art. 6)

Regiunile vor defini liber structurile interne ale administraiei i organismelor lor (art. 13)

Controlul administrativ va urmri, de regul, respectarea legalitii. Controlul de oportunitate este acceptabil n cazul sarcinilor delegate administraiei publice locale (art. 8)

Controlul are n vedere asigurarea respectrii legalitii i este exercitat a posteriori, controlul poate include o apreciere a oportunitii n cazul competenelor delegate (art.19)

Dac statul a descentralizat administraia la nivel regional, trebuie s transfere organelor locale personalul i resursele financiare corespunztoare, pentru a evita dublarea acestora (art. 3, alin. 3) Deciziile sau msurile adoptate de stat, care afecteaz competenele sau interesele regionale ... nu pot fi adoptate fr acordul prealabil al regiunilor vizate (art. 3 alin. 6) Membrii care compun adunarea reprezentativ sau organul executiv (al regiunii- n.n.) nu pot fi, din partea puterii centrale, obiectul msurilor de control susceptibile de a face neajunsuri liberului exerciiu al funciilor care le sunt ncredinate (art. 2, alin. 5) Controlul statului asupra regiunilor, dac acesta exist, este prevzut n Constituie sau, dac nu exist, printr-o lege adecvat (art. 8 alin. 2)

Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s fie proporionale competenei prevzute de Constituie, de prezenta lege i de alte acte legislative (art. 88, alin. 3). Orice delegare de competen trebuie s fie nsoit de alocarea de surse financiare, necesare pentru a se acoperi costul exerciiului competenei (art. 88, alin. 7) Consultarea cetenilor este prevzut de art. 8 i de art. 17 din Legea privind organizarea administrativ-teritorial n vigoare. Nu este detaliat mecanismul consultrii.

Cu toate c n art. 1 se stipuleaz c autonomia (local n.n.) privete, de asemenea, organizarea i funcionarea administraiei publice locale, art. 49, lit. k conine prevederea potrivit creia organigrama i statele de personal ale preedintelui raionului sunt aprobate de consiliul raional, lund ca baz organigrama i statele-tip aprobate de Guvern. Capitolul IX reglementeaz att controlul de legalitate, ct i cel de oportunitate. Controlul de oportunitate limiteaz autonomia local i regional deoarece subieci ai controlului de oportunitate sunt, potrivit art. 70, i organele administraiei publice centrale de specialitate, alte autoriti administrative, adic orice organ al administraiei publice. Acestea, potrivit art. 70 pot modifica sau revoca actele administraiei publice locale, sau chiar s adopte, n unele cazuri, acte n locul acestora. Nu este prevzut rspunderea pentru exercitarea controlului administrativ de oportunitate ilegal. Autoritile administraiei publice locale au dreptul la resurse financiare proprii

Autoritile publice locale au dreptul la

Pentru punerea n aplicare a competenelor, marea

Regiunile dispun de autonomie financiar i au

40

resurse proprii, suficiente, de care pot dispune n mod liber n exercitarea atribuiilor (art. 9) Dreptul de asociere i cooperare cu alte autoriti locale, inclusiv pe plan extern (art. 10)

parte a resurselor financiare ale regiunilor trebuie s fie constituite din resurse proprii de care s poat dispune liber (art. 14) Dreptul la relaii interregionale i transfrontaliere (art. 8)

resurse proprii suficiente pentru a-i exercita plenar competenele (art. 4)

suficiente, de care pot dispune liber n exerciiul competenei lor (art. 88, alin. 2)

Protecia legal a autonomiei (art. 11)

Dreptul regiunilor de a se prezenta n justiie (art. 17)

Declaraia conine trei articole separate care reglementeaz: relaiile internaionale ale regiunilor (art. 10); cooperarea transfrontalier (art. 11) i relaiile regiunilor cu Uniunea European (art. 12) Regiunile trebuie s participe la numirea organelor juridice nsrcinate cu rezolvarea conflictelor de competen dintre stat i regiuni. Aceste conflicte sunt rezolvate pe cale juridic sau prin arbitraj (art. 7)

Potrivit art. 49, lit. p, Consiliul raional poate decide asocierea cu alte autoriti din ar i de peste hotare, inclusiv cooperarea transfrontalier.

Este prevzut dreptul unor subieci ai administraiei publice i unele cazuri n care acetia se pot adresa unei instane de contencios administrativ (art. 24, 28, 51, 75, 76 . a.)

Atta timp ct regiunile nu vor avea organe administrative, nu exist impedimente de ordin constituional pentru existena acestora. Constituia nu permite ns existena a unui sistem cu 4 nivele, deci cu 2 nivele intermediare, astfel nct la atribuirea regiunii calitii de unitate administrativ-teritorial, va trebui s se renune la actualele raioane. Un asemenea sistem nici nu este de dorit avnd n vedere teritoriul mic al Republicii Moldova i apariia unei surse generatoare de conflicte de competen i costuri suplimentare. Ct privete faptul c noiunea de raion prevzut de Constituie precum i c aceasta ar coliziona cu sistemul regional propus, menionm c legea suprem prevede doar noiunea de raion specificnd n art. 110 c sub aspect administrativ, Republica Moldova este organizat n raioane, orae i sate. Constituia nu reglementeaz ns numrul i dimensiunea raioanelor, lsnd aceasta la latitudinea legiuitorului ordinar. Prin urmare prevederile constituionale pot limita sistemul regional propus doar n cazul denumirii de regiune. O noiune strict constituional ar fi ca noile entiti administrativteritoriale s se numeasc raioane, dei din 1998, pn n 2003, textele legislative conineau denumirea de jude fr ca cineva s insiste asupra denumirii constituionale. Menionm c am utilizat termenul de regiune general-acceptat la nivel european convenional, dei ar putea exista i alte denumiri (de ex. inut). 4.5 Concluzii intermediare Dimensiunile i competena regiunilor trebuie s fie puse n discuie. Este clar c raioanele sunt prea mici ca s poat elabora programe care ar obine sprijinul financiar bazat pe politica regional comunitar i de a-i putea afirma prezena ntr-un mediu interregional competitiv. Se impune deci necesitatea elaborrii unei politici regionale. O simpl finalitate redistribuitiv, urmrind o reorientare a fluxurilor de venituri din anumite teritorii ctre altele este insuficient pentru Republica Moldova. Este adevrat, de asemenea, c nu are rost ca msurile venite s asigure perfecionarea administrativ-teritorial i dezvoltarea intern a autonomiei regionale s fie aplicate independent. Un rezultat bun se poate obine doar prin aplicarea cumulativ a tuturor msurilor. Cu alte cuvinte, spre exemplu, crearea unor regiuni mari fr a se majora dimensiunile satelor (comunelor), sau cel puin fr ncurajarea unei cooperri intercomunale, este un pas greit. Experiena statelor candidate la aderare i al statelor membre a UE, pot ajuta Republica Moldova s grbeasc procesul, evitnd eventuale eecuri. Nu n ultimul rnd este benefic experiena Romniei i existena normelor i altor documente europene cu referin la regionalizare traduse n limba romn. 41

5. Caracteristicile unui model optimal de regionalizare pentru Republica Moldova

5.1 Context general n Europa de azi, conceptul de baz pe care se construiete teoria dezvoltrii teritoriale este coeziunea economic i social a dezvoltrii. Acesta se traduce, n coninutul strategiilor de amenajare a teritoriului, ntr-un principiu fundamental, i anume dezvoltarea economic i social trebuie s se bazeze pe o structur spaial echilibrat. Prin urmare, ntr-o prim etap a reformei administrative-teritoriale, se va avea n vedere conturarea noiunii de regiune i aplicarea principiului subsidiaritii, n concordan cu exigenele UE, i organizarea unor uniti administrative-teritoriale, superioare ca ordin de mrime actualelor raioane i chiar fostelor judee. O politic regional corect este cea care face s se ntlneasc, n acelai timp i spaiu, toi cei trei factori ai dezvoltrii: 1) resursele teritoriului 2) resursele umane 3) capitalul, care nu se regsesc totdeauna mpreun pe acelai teritoriu. Este adevrat c crearea regiunilor va trebui precedat de un studiu de fezabilitate. Acesta va urmri constituirea unor regiuni omogene prin prisma unor caracteristici unificatoare, a unor criterii-cheie cum ar fi: criteriul economic (ex: venituri pe locuitori apropiate, sector industrial dominant comun), criteriul geografic (topografie sau climat similar, resurse naturale comune); criteriul social-politic (o anumit identitate regional, dezvoltare istoric comun). Criteriile precise care stau la baza apariiei unei regiuni, vor avea la baz raiunea problemelor care se doresc a fi rezolvate prin constituirea regiunilor. Totui exist cteva caracteristici ale modelului de regionalizare pe care le cunoatem fr a fi necesar realizarea unui studiu prealabil. 1) Nomeclatorul NUTS servete nu numai pentru adunarea, dezvoltarea i armonizarea statisticilor regionale din Comunitate, ci i pentru analiza social-economic a regiunilor i pentru definirea politicilor regionale comunitare. Una din caracteristici va fi ca regiunile s se ncadreze n cerinele NUTS II. Relaia regiunilor cu NUTS, trebuie s fie instituionalizat. Viitoarele regiuni vor fi compatibile cu cele din rile membre ale UE ca dimensiune, importan i competene i se vor ncadra n standardele europene de autonomie regional. 2) Localitile din stnga Nistrului nu pot forma o regiune. Nu exist regiuni care s se ntind pe o distan de circa 200 km, limea acesteia variind ntre 1-15 km, deoarece o astfel de organizare administrativ-teritorial nu contribuie la utilizarea eficient a resurselor disponibile. Argumentele care vin n favoarea acestei afirmaii sunt, n primul rnd, de ordin economic. Localitile situate n cursul superior a Nistrului, pot gsi o pia de desfacere mai avantajoas n dreapta Nistrului, posibilitate care nu a putut fi valorificat, datorit disensiunilor politice dintre autoritile publice centrale ale statului i autoritile autodeclarate ale republicii moldoveneti nistrene. Pentru oraele Rbnia i Camenca, spre exemplu, este mai uor a transporta mrfuri n or. Soroca, dect a le transporta, de exemplu, ctre piaa de desfacere oferit de mun. Tiraspol, cu toate consecinele care survin de aici. Se va invoca desigur lipsa infrastructurii care ar favoriza includerea celor cinci foste raioane de pe malul stng al Nistrului (Rbnia, Camenca, Dubsari, Grigoriopol, Slobozia), n cadrul unor uniti administrativ-teritoriale-regiuni mpreun cu raioanele de pe malul drept. Dar i pe timpul ex-URSS, trei dintre acestea (Rbnia, Dubsari i Slobozia) au funcionat ca arealuri teritoriale amplasate pe ambele maluri ale Nistrului.69 5.2 Factori care stau la baza regionalizrii Modelul pe care l propunem n continuare (trei regiuni Nord, Centru i Sud, i mun. Chiinu vezi fig. 3) nu este o inovaie. Modele similare au fost propuse anterior de ali specialiti n domeniu.70 Acesta nu are la baz calcule i indicatori fici ca indicele integrat al
69

Enciclopedia Sovietic Moldoveneasc, Tom. 8, Chiinu, 1981, pag. 242.

42

dezvoltrii economice i sociale,71 propus de ali autori, dar ine seama de anumii factori ai dezvoltrii i poate servi ca punct de pornire pentru iniierea unor largi dezbateri n societate pe marginea problemei. Factorul economic este, fr ndoial, primordial. Necesitatea redimensionrii unitilor administrativ-teritoriale este dictat, mai nti de toate, de orientarea statului spre realizarea reformei economice, n principal cu fora i resursele unitilor administrativ-teritoriale (eventual a regiunilor). Utilizarea eficient a teritoriului presupune ca frontierele unitilor administrativteritoriale s nu taie sistemele economice formate. Cum se poate observa, diviziunea NUTS stabilit de Comisia European are la baz exclusiv criterii cu caracter economic, lsnd n totalitate la o parte orice consideraii de ordin juridic, politic, istoric, cultural etc. Existena unor raioane mici pune n dificultate formarea unor complexe teritorial-gospodreti i a unor piee regionale de desfaceri voluminoase, planificarea teritorial complex i prognozarea, nu contribuie la regionalizarea reformei economice i la integrarea infrastructurii ntre teritoriile adiacente. n aceste regiuni care vor beneficia de un statut administrativ, spre deosebire de actualele raioane, vor apare condiii prielnice pentru integrarea forelor de producie, formarea structurilor corporative interregionale comerciale i de producie, precum i a pieelor regionale cu un volum mare de mrfuri i o puternic infrastructur a pieii. Vor fi create, de asemenea, premize pentru activitatea investiional, realizarea unor mari proiecte sociale i edilitargospodreti n cadrul unor programe naionale i regionale, diferenierea justificat a regulatorilor economici (impozite, preuri, tarife . a.), reglarea autofinanrii i autoasigurrii cu mrfuri, organizarea unui sistem de stat pentru sprijinirea teritoriilor defavorizate i depresive etc. Cu toate c calitatea statisticii regionale nu ne permite efectuarea unor calcule exacte, putem estima c fiecare regiune va dispune de un numr comparabil cu celelalte, de ntreprinderi care nregistreaz venituri. De asemenea, se poate presupune c disparitile dintre actualele raioane i fostele judee sunt mult mai mari dect cele dintre regiuni. Factorul administrativ. n cazul regiunilor mai mari dect actualele raioane i chiar dect fostele judee, se mbuntete calitatea administrrii per ansamblu. Numrul de instane cu care coopereaz autoritile centrale, soluionnd problemele finanrii bugetare, impozitrii, privatizrii etc., se va reduce de 5-10 ori, deoarece centrul, n cazul a trei regiuni, va avea tot atia parteneri, n locul a circa 35 actuali. Atu-urile regiunilor se vor reflecta, de asemenea, i n administrarea sistemelor energetice, cilor de comunicaii, asigurarea ordinii publice. Crearea regiunilor va avea un impact de dezvoltare asupra tuturor raioanelor implicate. Ceea ce nseamn c fondurile alocate pentru dezvoltare ctig o valoare sinergic, nu mai apare situaia n care unul cheltuiete bani pentru apeduct, cellalt cheltuiete bani pentru nfiinarea unui drum, cellalt face o fabric, iar apa nu curge unde este drumul i fabrica nu este amplasat lng drum, astfel de lucruri se vor putea evita n cadrul regiunilor i se pot corela diferitele eforturi de dezvoltare. Desigur, la o etap incipient, aceste regiuni pot fi conturate ca funcionale, toate aciunile urmnd s fie efectuate n baza cooperrii voluntare dintre unitile administrativ-teritoriale actuale. Nu este de dorit ns ca aceast situaie s se prelungeasc pentru mai mult timp. Cu toate c legislaia permite asocierea i cooperarea dintre raioane, aceasta nu este stimulat prin careva prevederi legale. Este dificil de imaginat, totui, sub ce form se va realiza, de exemplu, cooperarea dintre cele 15 raioane care se presupune c vor fi ncadrate n regiunea Nord. Mai ales c n Republica Moldova nu exist tradiii i foarte multe exemple reuite de cooperare dintre comunitile locale de nivel intermediar.

70

Vezi: Gheorghe alaru, Moldova ar fi bine s aib doar trei judee // Forum, # 9, vol. 3, 2002; Mihai Rocovan, op. cit. 71 Mihai Rocovan, op. cit., pag. 28.

43

Include mun. Bli, raioanele Briceni, Edine, Ocnia, Dondueni, Drochia, Soroca Floreti, Sngerei, Rcani, Glodeni, Fleti, Teleneti, oldneti, Rezina, i teritoriul fostelor raioane Rbnia i Camenca din partea stng a Nistrului

Include raioanele Ungheni, Clrai, Nisporeni, Orhei, Dubsari, Criuleni, Anenii Noi, Streni, Ialoveni, Hnceti, Cueni, tefan Vod, municipiile Tiraspol i Bender i teritoriul fostelor raioane Dubsari, Grigoriopol i Slobozia din stnga Nistrului

Include actualul municipiu Chiinu cu statut de regiune NUTS II i, concomitent, municipiu-reedin a regiunii Centru

Include raioanele Leova, Basarabeasca, Cimilia, Cantemir, Cahul i Taraclia, i Unitatea Teritorial Autonom Gguzia

Fig. 3 Amplasare teritorial a unitilor administrativ-teritoriale actuale n cadrul regiunilor convenionale

Capitalul de baz al acestor regiuni rmne a fi cel uman care are o importan prioritar fa de fonduri i resurse naturale. De aceea, nu n ultimul rnd, se va lua n calcul factorul uman, adic totalitatea de cunotine, abiliti practice, potenialul creator al resurselor umane. n cadrul unor uniti teritoriale mici este mai greu a controla i a contabiliza procesele demografice (migraia, scderea ratei natalitii, creterea ratei mortalitii, nrutirea sntii populaiei). Pe de alt parte n cadrul unor arealuri administrative mici are loc o inflaie de cunotine,

44

deprinderi, caliti ale oamenilor care are drept consecin imposibilitatea utilizrii acestora n adaptarea la schimbrile sociale. Potrivit unor calcule prealabile, regiunile Nord i Centru se presupune c vor fi comparabile ca dimensiune i populaie. Populaia cestora va depi 1 mln locuitori. Populaia mun. Chiinu i a regiunii Sud va fi de circa 700 mii locuitori. n toate cazurile, numrul populaiei se ncadreaz n valorile medii la nivel european. Evident c procesul de regionalizare ridic semne de ntrebare n privina statutului minoritilor etnice. Potrivit Conveniei-cadru europene pentru protecia minoritilor naionale, statele se angajeaz s asigure, n msura posibilului, n ariile locuite tradiional sau n numr substanial de persoane aparinnd minoritilor naionale, dac aceste persoane solicit acest lucru i acolo unde aceast cerere corespunde unei nevoi reale, condiii care s permit folosirea limbii minoritare n raporturile dintre aceste persoane i autoritile administrative. Nici o dispoziie a Conveniei-cadru nu consacr un drept de autonomie special pe criterii etnice, n zonele unde persoanele aparinnd minoritilor naionale sunt minoritare. Este vorba exclusiv de drepturi individuale ale acestor persoane, care pot fi exercitate individual sau mpreun cu ali membri ai minoritii naionale. Att prevederile Conveniei, ct i a Cartei limbilor regionale sau minoritare nu fac referire la o structur administrativ-teritorial sau autonomie pe criterii etnice.72Pentru minoritile etnice se poate introduce un prag procentual de utilizare n administraia local, alturi de limba de stat, a limbii minoritii. Acest model este aplicat n unele state membre (Austria) i candidate (Romnia, Slovacia). Din raiuni de utilizare eficient a teritoriului, autonomia gguz, nu poate funciona ca unitate administrativ-teritorial, avnd n vedere divizarea actual a acesteia n cteva arealuri teritoriale. Organizarea acesteia n trei raioane interne (Comrat, Ciadr-Lunga, Vulcneti), pe lng faptul c prin introducerea unui nivel suplimentar de administraie vine n contradicie cu norme de resort constituional, complic nejustificat arhitectura regional. O situaie similar este i cea a raionului Taraclia. Factorul geografic presupune c se va ine seama de gradul de urbanizare, nivelul de accesibilitate al centrelor regionale, clima, distana de pieile de desfacere, densitatea populaiei. n calitate de centre regionale urbane se prefigureaz mun. Bli regiunea Nord i mun. Chiinu Centru. Se vede ca raional amplasarea organelor administrative ale regiunii Centru n capital, aceasta aducnd un imbold suplimentar dezvoltrii regiunii. Amplasarea geografic a determinat faptul c regiunea convenional Sud este mai mic ca suprafa dect celelalte dou i nu are un centru urban evident. Spre deosebire de celelalte dou regiuni ns, aceasta beneficiaz de oportunitatea utilizrii a trei tipuri de transport: rutier, feroviar i fluvial. O oportunitate ce urmeaz a fi valorificat este i apropierea de portul Odessa din Ucraina. La statutul de reedin de regiune ar putea pretinde or. Cahul i or. Comrat. Argumente n favoarea or. Cahul ar fi existena cii ferate i a aeroportului internaional, precum i distana mic pn la terminalul de la Giurgiuleti, oportuniti de care Comratul la moment nu poate beneficia. Factorul politic ar putea constitui unul dintre impedimentele constituirii regiunilor. Nu ne putem atepta c regionalizarea va figura pe agenda imediat a autoritilor centrale, avnd n vedere renunarea actualei guvernri la sistemul de judee. De asemenea, procesul nu va avea sprijin din partea reprezentanilor administraiei publice locale, mai ales la nivel de raion. n cadrul consiliilor raionale din toat ara activeaz 1126 consilieri raionali (pentru comparaie, n Romnia activeaz circa 1500 consilieri judeeni) alei pe liste de partid i candidai independeni. n cazul demarrii procesului de regionalizare numrul acestora va scdea semnificativ. Mai ales actualii deintori de funcii importante n raioane, nu au de ce s fie ncntai de lichidarea treptat a raioanelor pentru c n mare parte jocurile de influene la nivel raional se fac promind sau negociind posturi, sau fcndu-se uz de funciile deja ctigate. Funcionarii de nivel raional ns sunt cei care urmeaz s implementeze politici regionale care apar n urma asocierii voluntare a judeelor. Procesul politic i dotarea regiunilor cu organe colegiale alese aa cum prevede Carta european a autonomiei locale, Carta european a autonomiei regionale i Declaraia ARE, va
72

Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., pag. 167.

45

asigura o i mai mare coeziune a reprezentanilor regiunii deoarece actorii politici regionali se vor strdui s asigure un scor electoral mai bun prin prezena n organul colectiv a tuturor fostelor raioane, n cazul alegerilor pe liste de partid. Ei pot fi alei i pe circumscripii uninominale, n documentele europene neexistnd restricii n acest sens. 5.3 Concluzii intermediare Fr a diminua importana factorilor economic, politic, administrativ, geografic, demografic i de alt natur, menionm c printre factorii primordiali ce ne ndeamn la constituirea regiunilor rmn totui, raiunile economice i de integrare european. Regionalizarea efectiv a Republicii Moldova este necesar, deoarece ar putea deveni una din forele integraioniste majore, stabiliznd procesul de construcie instituional i reformulnd n mod benefic proiectul de dezvoltare durabil. Regionalizarea, ca garant al integrrii, nu are cum s contravin nici aspiraiilor naionale, nici angajamentelor asumate de ara noastr. Dimpotriv regiunile, dotate cu puteri decizionale i administrative corespunztoare, pot deveni cinele de paz al integrrii. Este destul de limpede c ntrzierea coagulrii unei astfel de entiti pune la mare risc opiunea univoc pentru un eventual proces de integrare european a Republicii Moldova, proces care nu poate deveni ireversibil dect n contexte instituionale cu risc redus. Nu avem dect s nvm din experiena altor state membre i candidate n ceea ce privete pregtirea pentru folosirea instrumentelor comunitare, s gsim modalitile de construire a regiunilor ct mai compatibile cu cele ale UE.

6. Concluzii i recomandri
Pornind de la etimologia cuvntului federaie (foedus i fidere) ceea ce n traducere din latin ar nsemna acord bazat pe ncredere vedem c ncrederea este ceea ce deja lipsete n cazul Republicii Moldova i a Transnistriei. Dar o organizare federal presupune formarea unitii suveranitii de stat, a unitii spaiului juridic, economic i informaional. ntr-o federaie nu se divizeaz, ci se nsumeaz eforturi, resurse i se delimiteaz competene n diferite sfere de administrare, domenii de interese i responsabilitate. Ceteanul trebuie s se simt confortabil n oricare punct al federaiei deoarece acestuia n orice loc trebuie s i se asigure drepturi, liberti i obligaii egale, adic posibiliti egale de autorealizare. Cauza principal a unei att de slabe rspndiri a federalismului n lumea contemporan este complexitatea acestei forme de organizare statal. Pentru funcionarea cu succes a acesteia este necesar o sum de condiii, inclusiv cultura politic nalt a populaiei care presupune un activism politic sporit al cetenilor, deprinderea acestora de a urmri n permanen evenimentele politice din ar, de a contientiza cu luciditate care sunt interesele lor n acest domeniu i n dependen de schimbrile n politica statului de a reaciona la acestea prin comportamentul su civic. Instituiile statale n cazul federalismului sunt cu mult mai numeroase i complexe dect n cazul unei organizri unitare, deoarece ntr-o federaie activitile se bazeaz pe balana, adesea nesigur dintre interesele teritoriale, care trebuie s fie n permanen egalate. Funcionarea unui atare stat rpete societii mai mult timp i for. Nu putem afirma c federalizarea este o soluie pentru rezolvarea unor conflicte, deoarece o federaie, ca i statul unitar, nu este dect o form de organizare statal. La fel cum nu putem afirma c o organizare federal este superioar unei organizri unitare prin eficiena combaterii tendinele separatiste. Dezintegrarea, la finele secolului trecut, a trei mari state, care, cel puin susineau c sunt federaii, (URSS, Cehoslovacia i Iugoslavia) infirm acest lucru. i dac n cazul primelor dou desprirea componentelor a decurs relativ uor, atunci fragmentarea celei din urm a generat convulsii etnice urmate de pierderea vieilor omeneti. n acelai timp n Republica Moldova este n desfurare un proces numit federalizare, acesta fiind prezentat de OSCE ca modalitate de soluionare a problemei transnistrene prin crearea unui stat federativ. Acestea au loc n timp ce teritoriul actual al Republicii Moldova niciodat, nici ntr-o perioad istoric nu a funcionat ca o federaie iar majoritatea statelor noi 46

aprute n fostul spaiu socialist la finele secolului trecut sunt rezultatul dezintegrrii unor (presupuse) federaii. n spaiul postcomunist, federalismul s-a ncetenit doar n Rusia, care a avut i pn la 1990 statut de federaie n cadrul unei federaii. Nici una din cele 13 republici 73 rezultate din implozia URSS nu a devenit un stat federal. Mai mult, nici unul din cele 10 state candidate74 la aderare la UE pn n 2007 nu au cultivat un model federal de organizare statal. Concomitent, astzi avem trei reforme care se desfoar n paralel: reforma administraiei publice; descentralizarea (reforma autonomiei locale) i reforma teritorial-administrativ. Analiza efectuat n lucrare arat c ori nu exist o coordonare ntre aceste trei reforme, ori interaciunea dintre ele nu este realizat corespunztor. Lentoarea procesului, n cazul Republicii Moldova, scoate n eviden c, indiferent de elita politic care a guvernat i de toate bunele intenii care i se pot credita, un proiect coerent de adecvare la structurile substatale proprii UE nu a fost nc formulat. Structura administrativ-teritorial a Republicii Moldova este paradoxal, cu entiti care nu sunt acceptate ca parteneri la nivelul UE, deoarece acestea nu ar fi eficiente pentru proiectarea msurilor de politic regional, motiv pentru care, n procesul aderrii la UE, necesitatea crerii unui cadru teritorial, concordat cu cel al statelor membre, va trebui s intre n preocuprile cercettorilor i guvernanilor. Problemele dezvoltrii regionale constituie una din preocuprile prioritare ale UE, n prezent. n consecin, o ar care aspir la statutul de membr a UE trebuie s se integreze n spiritul i realitile europene, acordnd o atenie deosebit pregtirii teritoriului su pentru a corespunde exigenelor formulate de Uniune rilor sale membre, dezvoltnd o politic regional coerent i activ. Potrivit Declaraiei Adunrii Regiunilor Europene, o structur nonguvernamental care include aproape 300 de regiuni, regrupnd n total aproape 400 milioane persoane, regiunile constituie un element esenial i de nenlocuit al construciei Europei i al procesului de integrare european. De asemenea, n condiiile n care se pretinde c obiectivul integrrii n UE este unul prioritar experiena pe care au acumulat-o rile respective trebuie valorificat i implementat n msura posibilitilor, anticipndu-se pregtirea pentru anumite transformri care vor trebui s aib loc. Deosebit de necesar este, n primul rnd, contientizarea actorilor regionali asupra avantajelor implicrii lor, prin intermediul unor parteneriate ct mai largi, cuprinznd instituii guvernamentale i neguvernamentale, camere de comer i asociaii profesionale sau n egal msur asociaii ale oamenilor de afaceri, investitori strini, universiti, n procesul complex al dezvoltrii economico-sociale regionale, i de identificare a prioritilor regionale. Punctele slabe ale unei regiuni pot fi transformate, printr-un efort i interes conjugat, n prioriti care ar putea obine finanare din surse interne sau externe. Iar punctele forte, prin acelai efort comun, pot deveni tot attea oportuniti de afaceri i investiii, inclusiv prin atragerea de capital strin. Aceast contientizare, susinut n paralel printr-o ampl aciune de diseminare a informaiilor privind avantajele participrii i implicrii colective n susinerea prioritilor i nevoilor reale regionale, n promovarea regional cu alte cuvinte, sunt premise eseniale pentru obinerea unor fonduri financiare destinate dezvoltrii regionale i, implicit, a accesului regional la acestea. Pentru efectuarea unei politici regionale coerente, statul trebuie s dein informaia deplin i veridic despre situaia din regiuni pentru a avea posibilitatea de a introduce la timp rectificri n raiunile sale macroeconomice, politica fiscal, proiectele investiionale. n acest scop este necesar a asigura o calitate corespunztoare statisticii regionale. Pe lng aceasta, este important de a asigura accesul opiniei publice, a organizaiilor nonguvernamentale, a

73

Armenia, Azerbajan, Belarus, Estonia, Georgia, Letonia, Lituania, Kazahstan, Krgztan, Tadjikistan, Turkmenistan, Ucraina, Uzbekistan. Rusia avea statut de republic federativ i n cadrul URSS. 74 Ungaria, Polonia, Romnia, Slovacia, Letonia, Estonia, Lituania, Bulgaria, Cehia, Slovenia n ordinea depunerii cererilor de aderare.

47

antreprenoriatului i a structurilor de cercetare la informaia necesar pentru activitatea acestora n regiunea dat. Reieind din experiena european, n calitate de form pentru planificarea regional este utilizat Strategia naional de dezvoltare a regiunilor, programe regionale de dezvoltare. De asemenea este iminent crearea unor instituii (Agenii de Dezvoltare Regional) cu atribuii de coordonare a politicilor regionale care s includ pe lng funcionarii din administraia public central i reprezentanii regiunilor. Responsabilitatea financiar este componenta central a descentralizrii. Nu este suficient ca legislaia s permit regiunilor s-i realizeze funciile descentralizate eficient, acestea trebuie s aib resursele necesare fie colectate la nivel local, fie transferate de la nivel central, precum i autoritatea de a lua decizii cu privire la cheltuieli. Obinerea rezultatelor de pe urma politicii regionale, n fine depinde de pregtirea profesional a oamenilor care o exercit, deoarece se bazeaz pe responsabilitatea administraiei locale. Prin urmare, dac ar fi s rspundem la ntrebarea de cercetare formulat la nceputul studiului, se poate conchide c conflictul transnistrean nu se ncadreaz n irul logic al problemelor care pot fi rezolvate prin intermediul federalizrii, regionalizarea fiind o alternativ real a federalizrii.

Anexe
Tabelul # 4: Populaia regiunilor Uniunii Europene pentru anul 1992 (mii locuitori)

48

ara B D Ge Gr Sp Fr Ir It L N A P Fi Sw UK EU15

NUTS I Mediu 3348 5171 5039 2578 5584 6546 3549 5169 393 3796 2638 3286 2527 8668 5273 4238 Minim 951 5171 684 1004 1502 1539 3549 1584 393 1605 1750 238 25 8668 2089 25 Maxim 5810 5171 17595 3540 10502 10862 3549 8868 393 7117 3336 9366 5030 8668 17703 17703 Mediu 1116 5171 2015 793 2171 2266 3549 2843 393 1265 879 1408 842 1084 1657 1830

NUTS II Minim 236 5171 492 195 127 134 3549 117 393 238 273 238 25 397 278 25 Maxim 2258 5171 5273 3540 6984 10862 3549 8868 393 3284 1570 3479 1787 1728 6905 10862 Mediu 234 335 148 202 752 589 444 599 393 380 226 329 266 361 892 410

NUTS III Minim 38 45 17 21 56 73 195 92 393 55 21 50 25 57 72 17 Maxim 951 608 3456 3540 4910 2540 1371 3923 393 1292 1570 1832 1278 1662 6905 6905

Sursa: Eurostat 1995 Tabelul # 5: Suprafaa regiunilor Uniunii Europene (mii km2)
ara B D Ge Gr Sp Fr Ir It L N A P Fi Sw UK EU15 NUTS I Mediu 10.2 43.1 22.3 33.0 72.1 70.4 68.9 27.4 2.6 10.3 28 30.7 169.1 410.9 22 68.1 Minim 0.2 43.1 0.4 3.8 7.2 12.0 68.9 13.6 2.6 7.3 23.6 0.8 1.6 410.9 7.3 0.2 Maxim 16.8 43.1 70.6 56.8 215 145.6 68.9 44.4 2.6 11.9 34.4 88.9 336.6 410.9 77.1 410.9 Mediu 3.4 43.1 8.9 10.2 28 24.4 68.9 15.1 2.6 3.4 9.3 13.1 56.4 51.4 6.9 23.0 NUTS II Minim 2.40 43.10 0.40 2.31 0.03 1.10 68.90 3.30 2.60 1.40 0.41 0.80 1.55 6.5 0.70 0.03 Maxim 4.4 43.1 29.5 19.1 94.2 83.9 68.9 25.7 2.6 5.7 19.2 27 136.1 154.3 30.6 154.3 Mediu 0.7 2.9 0.7 2.6 9.7 6.3 7.7 3.2 2.6 1.0 2.4 3.1 17.8 17.1 3.7 5.4 NUTS III Minim 0.10 0.10 0.03 0.33 0.01 0.11 3.32 0.21 2.60 0.13 0.41 0.80 1.55 2.90 0.38 0.01 Maxim 2.0 6.2 2.9 5.4 21.7 83.9 12.2 7.5 2.6 3.4 4.6 8.6 98.9 98.9 25.3 98.9

Sursa: Eurostat 1995

49

Tabelul # 6 Legtura dintre nivelurile NUTS i unitile administrativ-teritoriale naionale (1995)

ara BE DK DE GR ES Rgions Lander Groups of development regions Agrupacion de comunidades autonomas Z.E.A.T + DOM Gruppi di regioni Landsdelen Gruppen von Bundeslandern Continente + Regioes autonomas Fl SE UK EUR15 Sursa: Eurostat (1995) MannerSuomi/Ahvenanimaa Standard regions NUTS I 3 1 16 4 7 Provinces Regierungsbezirke Development regions Comunidades autonomas + Ceuta y Mellila Rgions + DOM Regioni Privincies Bundeslander Comissaoes de coordenaao regional + Regioes autonomas Suuralueet Riksomrden Groups of counties NUTS II 11 1 38 13 17 1 22 4 1 20 1 12 9 5 2 Amter Kreise Nomoi Provincias + Ceuta y Mellila Dpartements + DOM Regional Authority Regions Prinvincie COROP regio's Gruppen von Politischen Bezirken Grupos de Concelhos NUTS III Arrondissements 43 15 445 51 50 2 96 4 8 103 1 40 35 30 Eparchies 150 NUTS IV Communes Kommuner Gemeinden Demoi/Koinotites Municipios NUTS V 589 276 16176 5921 8077

FR IE IT LU NL AT PT

8 1 1 11 1 4 3 1 2

Counties/County boroughs Cantons Concelhos minicipios 305 12 34

Communes DEDs/Wards Comuni Communes Gemeenten Gemeinden Freguesias

36664 3445 8100 118 672 2351 4208

2 1 11 77

6 8 35 206

Maakunnat Ln Counties/Local authority regions

19 24 65 1031

Seutukunnat Districts

88

Kunnat Kommuner

455 286 11095 98433

485 1074

Wards/Communities/ Localities

50

Tabelul # 7 Criteriile de categorizare a arealelor pe ri

ARA BELGIA DANEMARCA OMAJ NIVELUL OMAJULUI NIVELUL OCUPRII FOREI DE MUNC VENITUL PE CAP DE LOCUITOR PIB REGIONAL PE CAP DE LOCUITOR VENITUL IMPOZABIL PE CAP DE LOCUITOR STRUCTURA INDUSTRIAL Structura industriei PROCENTUL DE SERVICII I PROCENTUL DE PRODUCERE Potenialul sectorului trei PERSPECTIVELE ECONOMICE Tendinele de ocupare a forei de munc INDICII DEMOGRAFICI Disbalana migraional . a. FORA DE MUNC CA PROCENT DIN POPULAIE Situaia demografic AMPLASAREA (GEOGRAFIC)

FRANA (pn n 1995) GERMANIA

NIVELUL OMAJULUI NIVELUL MEDIU AL OMAJULUI

SALARIUL ANUAL GLOBAL PE CAP DE LOCUITOR PIB REGIONAL PE CAP DE LOCUITOR Venitul regional NIVELUL DE TRAI PIB PE CAP DE LOCUITOR VENITUL PE CAP DE LOCUITOR

Perspective economice regionale Perspectivele dezvoltrii ocuprii forei de munc Situaia actual a ocuprii forei de munc -

Geografia urbanizrii Indicator complex al infrastructurii

ITALIA OLANDA PORTUGALIA SPANIA SUEDIA

NIVELUL OMAJULUI DIFERENIALUL OMAJULUI -

Necesitatea restructurrii STRUCTURA ACTIVITILOR OCUPAREA FOREI DE MUNC N SECTORUL DE STAT

STRUCTURA POPULAIEI SCHIMBRILE DEMOGRAFICE

NIVELUL DE ACCESIBILITATE CLIMATUL; NDEPRTAREA DE PIEILE DE DESFACERE; DIMENSIUNEA PIEII LOCALE DE MUNC; DENSITATEA POPULAIEI Periferii, densitatea populaiei

MAREA BRITANIE

STRUCTURA EXISTENT A OMAJULUI PE TERMEN LUNG

Structura ocuprii profesionale

Insuficiena pe viitor a locurilor de munc, majorarea TVA

Nivelul activizmului

Not: Literele majuscule indic criteriile primordiale de categorizare. Scrisul cu litere obinuite indic criteriile secundare. Sursa: Eurostat (1995)

51