PROYECTO MINERALES, MINERIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE -- MMSD --

Informe final del Proyecto - PERU

Manuel A. Glave Juana Kuramoto

Informe elaborado por el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)

Lima, diciembre del 2001

MINERALES, MINERIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE Informe - Per

1 2 3

Resumen Introduccin Economa de la minera en el Per 1980-2000 3.1 Recursos y reservas 3.2 Produccin por recurso e ndices de crecimiento 3.3 Exportaciones 3.4 Inversin 3.5 Contribucin PBI de cada recurso 3.6 Empleo

Institucionalidad de la minera peruana 1980 2000 4.1 Marco normativo que afecta al sector minero 4.2 Marco institucional del sector minero

Visin ambiental de la minera peruana 1980 2000 5.1 Normatividad e institucionalidad para la gestin ambiental 5.2 Pasivos ambientales y descontaminacin

Visin social de la minera en el Per 1980 2000 6.1 Antecedentes histricos y demogrficos 6.2 Actores y organizaciones 6.3 La nueva minera y los proyectos de desarrollo social comunitario

Pequea minera en el Per durante el periodo 1980 2000 7.1 Breve resea histrica 7.2 Principales indicadores econmicos 7.3 El problema legal 7.4 El problema organizativo 7.5 El problema ambiental 7.6 Principales iniciativas a favor de la pequea minera 7.7 Prioridades en trminos de polticas pblicas

Hallazgos: Resultados del proceso de consulta e investigacin 8.1 Principales hallazgos: Metodologa 8.2 Temas prioritarios

Desafos para el Desarrollo Sostenible 9.1 Acciones futuras

Referencias bibliogrficas

MINERALES, MINERIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE Informe - Per

1.

Resumen

El Per es un pas con una larga tradicin minera. Durante la poca Colonial, hubo un gran desarrollo en la exploracin y explotacin de oro, plata y mercurio y en menor grado de plomo por su asociacin con la plata. Posteriormente, en la Repblica se empiezan a explorar yacimientos de metales bsicos debido a la creciente demanda de los pases europeos y norteamericanos. En la ltima dcada, la presencia de las empresas junior canadienses ha impulsado el resurgimiento de la actividad exploratoria en el pas y ahora el Per es el octavo productor de oro en el mundo, el segundo de plata, el stimo de cobre, y el cuarto de zinc y de plomo. El mapa con las principales unidades mineras del pas (adjunto) muestra como hay pocas zonas de proteccin (unidades de conservacin) superpuestas con estas unidades mineras. Con la excepcin del Parque Nacional Huascarn (Cordillera Blanca) en el Departamento de Ancash, donde el megaproyecto Antamina tuvo que redisear parte de su plan de operaciones para no transportar el mineral cruzando el Parque Nacional, las operaciones mineras, a diferencia de los yacimientos de hidrocarburos, no estaran asociados a zonas de megadiversidad biolgica. En cambio, si en el ao 1992 el Per tena aproximadamente 4 millones de hectreas ocupadas por derechos mineros, entre denuncios, petitorios y concesiones, al llegar a 1998 stas se incrementaron a 24 millones. La dimensin de territorio asignado a esta actividad alcanzara el 69% del suelo de Cerro de Pasco y el 42% de Huancavelica estaran bajo concesin o denuncios mineros. Este incremento ha comprometido suelos destinados a otros usos, como es el caso de tierras de 3,200 comunidades campesinas en actividades de exploracin y de 300 en actividades de explotacin destinadas a otras actividades como la ganadera o agrcola (Aste, 1999). Esta superposicin entre minera y economas campesinas altoandinas es quizs la caracterstica territorial ms importante de la minera peruana.

2.

Introduccin

La minera peruana est orientada principalmente al mercado externo y es el sector econmico que ms contribuye en la balanza comercial, representado alrededor de 45% de las exportaciones totales. Sin embargo, dado su reducido encadenamiento productivo e intensidad de mano de obra, representa apenas entre el 4 - 5% del PBI nacional y entre el 23% del empleo del pas. Conviene aclarar que esta ltima cifra est subvaluada debido a que se ha permitido la subcontratacin, no se incluyen mineros informales ni mujeres ni nios.

Este bajo grado de utilizacin de mano de obra, sumado a crecientes requerimientos de trabajadores altamente calificados, han creado problemas con la poblacin local que espera obtener mayor empleo en la explotacin minera y ve con desagrado la presencia de personas forneas. Asimismo, no se han satisfecho adecuadamente las demandas de desarrollo local. Otro factor preocupante es el del impacto ambiental de la minera; puesto que ya en la dcada de los 80`s se la sealaba como la actividad econmica ms contaminante. Por ello, se han establecido programas de evaluacin de pasivos ambientales y planes de adecuacin ambiental para la gran minera. Se estima en alrededor de US$ 977.1 millones la inversin necesaria para mitigar la contaminacin ambiental producida por las unidades mineras operativas. En cuanto a la mediana y pequea minera, se estima que existe un saldo de pasivos ambientales de aproximadamente US$ 181.4 millones, principalmente por contaminacin en cuencas petrolferas y lavaderos de oro. No obstante, la indefinicin de derechos de propiedad reduce los incentivos para que se adecuen a las normas ambientales y dificulta la fiscalizacin. Es en este contexto de ampliacin de la frontera minera, superposicin de intereses entre minera y pequea agricultura campesina, poca generacin de empleo directo (eslabonamientos), y de una preocupacin por los impactos ambientales de las operaciones mineras, donde se vienen desarrollando y consolidando nuevas formas de organizacin de actores locales tales como la Coordinadora Nacional de Comunidades afectadas por la minera (CONACAMI), y la Asociacin de Municipalidades Mineras (AMIM). Al mismo tiempo, tanto en el sector pblico como al interior de las empresas, se vienen dando un conjunto de cambios institucionales y de gestin que deben permitir en el futuro cercano alcanzar nuevos modelos de cogestin de impactos sociales y ambientales del sector. La realizacin del proyecto MMSD en el Per por lo tanto se hizo en una coyuntura m uy favorable para el debate e intercambio de propuestas de poltica para el mejoramiento del sistema de gestin pblica de los impactos del sector. El proyecto fue coordinado por el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) pero participaron en l una serie de investigadores, dirigentes comunales, representantes de gremios empresariales, y funcionarios pblicos, que hacen de este informe un producto colectivo. Para el componente de investigacin los autores contaron con el apoyo de Fernando Aragn, Asistente de Investigacin en GRADE, mientras que para el componente de Participacin la facilitacin de los talleres fue compartida entre diferentes facilitadores de Atinchik y Len y Bustamante S.A. El informe intenta presentar de manera integrada los resultados de ambos procesos, siguiendo los trminos de referencia diseados por MPRI-CIPMA previos a la Primera Reunin de Coordinadores realizada en Santiago de Chile (abril del 2001). Si bien es cierto que en las secciones 8 y 9 (hallazgos y desafos) se ve con mayor claridad esta integracin, a lo largo del informe los autores nos hemos nutrido de los resultados parciales que venamos obteniendo del proceso de participacin.

3.

Visin econmica de la minera en cada pas durante el periodo 1980-2000

Desde inicios de la Repblica, la minera ha sido uno de los sectores ms dinmicos de la economa peruana. El oro y la plata y, posteriormente, los metales bsicos han sido los pilares de la minera peruana. En la actualidad, el Per es el octavo productor de oro en el mundo, el segundo de plata, el stimo de cobre, y el cuarto de zinc y de plomo. La produccin minera se destina principalmente a mercados externos, por lo que la minera se convierte en un importante generador de divisas. Asimismo, la explotacin minera se realiza muchas veces en zonas alejadas en donde no se realizan otras actividades productivas, convirtindose as en un importante impulso econmico ya que provee de infraestructura fsica y de servicios sociales bsicos. A pesar de ello, el impulso econmico de la minera resulta ser insuficiente para generar un desarrollo econmico sostenido sin la participacin del estado y la promocin de otras actividades productivas. Esto se puede apreciar en la limitada generacin de empleo directo, ya que es una industria sumamente intensiva en capital que requiere de mano de obra especializada. Un puesto de trabajo generado en este sector genera cuatro puestos adicionales en otros sectores productivos, cifra comparable a los puestos generados en otros pases de Amrica Latina pero bastante modesta cuando se le compara con los 15 puestos adicionales que genera la minera en Estados Unidos.

3.1

Recursos y reservas

El Per es un pas con una inmensa riqueza geolgica. A lo largo y ancho del territorio peruano se encuentra una gran variedad de depsitos metlicos, que en el caso del oro, plata y cobre han sido explotados desde la poca pre-inca. Durante la poca Colonial, hubo un gran desarrollo en la exploracin y explotacin de oro, plata y mercurio y en menor grado de plomo por su asociacin con la plata. Posteriormente, en la Repblica se empiezan a explorar yacimientos de metales bsicos debido a la creciente demanda de los pases europeos y norteamericanos. La exploracin minera en el Per se ha concentrado en el estudio de yacimientos de los metales antes mencionados, sin embargo, tambin se han identificado depsitos de ms de 40 sustancias metlicas y no metlicas. Es as, que hay yacimientos de antimonio, bismuto, cadmio, indio, manganeso, molibdeno, talio, telurio, tungsteno, entre los metlicos; y de petrleo, carbn, baritina, caliza, yeso caoln, slice, arcillas refractarias, ocres, talco, rocas ornamentales, entre los no metlicos. Sin embargo, la explotacin de yacimientos no metlicos no se ha desarrollado lo suficiente por el poco desarrollo del aparato industrial peruano; el bajo ratio de precio-volumen que incrementa sustancialmente los costos de transporte y hace poco atractiva la exportacin; y finalmente, la ausencia de una poltica pblica que incentive este tipo de minera. La presencia de las empresas junior canadienses ha sido un factor muy importante el resurgimiento de la actividad exploratoria en el pas. Las grandes empresas mineras que iniciaron operaciones durante los 1990s se centraron en la compra de operaciones ya

existentes, principalmente de aquellas estatales que fueron puestas en venta durante el proceso de privatizacin, ms no tuvieron una actividad exploratoria agresiva. Las empresas junior tambin participaron en el proceso de privatizacin al comprar prospectos identificados a la empresa estatal MINERO PERU pero que finalmente nunca pudo explorar. Asimismo, compraron denuncios o establecieron alianzas estratgicas con grupos mineros nacionales que eran titulares de los denuncios para explorarlos. El Cuadro 3. 1 da cuenta de la evolucin de los derechos mineros otorgados durante los 1990s. En este cuadro se aprecia que los expedientes procesados por el Registro Pblico de Minera se duplican hacia finales del 2000, pasando de 31,508 a 72,379. En cuanto al estado de estos expedientes, se ve que los ttulos otorgados aumentan a ms del doble indicando un aumento de la actividad minera ya sea en exploracin o explotacin. Por otro lado, se aprecia que los ttulos extinguidos tambin ha aumentado rpidamente, lo que de alguna manera refleja el riesgo inherente a la actividad exploratoria. Cuadro 3. 1 Evolucin de los Derechos Mineros (Nmero de Expedientes - Cifras Acumuladas)
1991 Titulados Extinguidos En Trmite TOTAL Titulados + En Trmite 9,252 0 22,256 31,508 1992 9,252 0 22,896 32,148 1993 9,422 43 25,989 35,454 1994 14,478 10,656 14,359 39,493 1995 18,329 19,072 12,509 49,910 1996 22,969 21,520 10,995 55,484 1997 28,570 24,992 6,788 60,350 1998 28,132 29,672 5,568 63,372 1999 Dic. 2000 26,545 38,146 4,330 69,021 25,084 45,096 2,199 72,379

31,508

32,148

35,411

28,837

30,838

33,964

35,358

33,700

30,875

27,283

Fuente: Ministerio de Energa y Minas, Plan Referencial de Minera 2000-2009.

Por otro lado, el Cuadro 3. 2 muestra las hectreas asociadas a los derechos mineros. Se aprecia que en la dcada pasada el nmero de hectreas que estuvieron ligadas a la actividad minera se triplic pasando de 10 millones de Has. en 1991 a 34 millones a finales del 2000. De la cifra anterior, se aprecia que en el 2000 slo un tercio correspondan a concesiones vigentes. Por otro lado, la disminucin de las hectreas en ttulos vigentes y en trmite indicara que la actividad exploratoria ha disminuido su ritmo, habiendo alcanzado su mximo nivel en 1997, un ao despus del pico de inversin en exploraciones (US$ 83.2 millones de un total de US$ 472.7 millones en 1996).
Cuadro 3. 2

Evolucin de los Derechos Mineros (Miles de Hectreas - Cifras Acumuladas)

1991 Titulados Extinguidos En Trmite TOTAL Titulados + En Trmite 2,258 0 7,761 10,019 1992 2,258 0 8,165 10,423 1993 2,371 22 10,427 12,820 1994 6,151 4,048 5,688 15,887 1995 8,758 7,111 7,811 23,680 1996 12,110 9,850 5,285 27,245 1997 15,597 11,756 3,089 30,442 1998 14,825 14,880 2,366 32,071 1999 Dic. 2000 13,188 17,522 2,193 32,903 11,700 21,657 1,002 34,359

10,019

10,423

12,798

11,839

16,569

17,395

18,686

17,191

15,381

12,702

Fuente: Ministerio de Energa y Minas, Plan Referencial de Minera 2000-2009

En trminos de resultados de la actividad exploratoria, el Cuadro 3. 3 muestra las reservas recientes para los principales metales explotados en el pas. Con la excepcin del plomo, las reservas han aumentado para todos los metales considerados. Un caso resaltante es el del oro, cuyas reservas se incrementan en ms del 600% y que como se ver en la siguiente seccin se ha convertido en el principal metal de exportacin. Este aumento de las reservas de oro obedece al atractivo que tienen los yacimientos de este metal ya que requieren relativamente bajos niveles de inversin en comparacin con los yacimientos de metales bsicos y su alto precio asegura que el periodo de recuperacin de la inversin sea mucho ms corto. Cuadro 3. 3 Reservas Probadas y Probables (miles de TMF)
Ao Cobre Plomo Zinc 1985 25,332 4,844 11,243 1986 31,187 5,204 11,956 1987 29,721 4,631 11,781 1988 30,037 4,724 11,684 1989 23,301 2,711 10,074 1990 1991 1992 1993 1994 23,629 3,380 8,396 1995 31,071 3,744 8,911 1996 30,160 4,639 10,811 1997 48,883 3,817 15,552 1998 61,038 3,621 10,547 1/ Miles de onzas finas Fuente: Ministerio de Energa y Minas Plata 1/ 975,486 1,208,145 1,091,338 1,081,206 857,401 Oro 1/ 9,561 7,861 8,706 9,695 23,379 Hierro 853,432 811,616 781,432 783,950 780,729 Estao n.d. 71 72 72 72

742,410 800,506 967,626 895,020 1,591,896

13,216 13,201 42,747 76,697 74,114

772,939 756,526 780,094 776,418 1,093,114

426 540 622 669 691

3.2

Produccin por recursos (toneladas) e ndices de crecimiento

La produccin minera en todos los metales ha experimentado un crecimiento sostenido desde 1980. A pesar de que la dcada de los ochenta fue particularmente adversa para la minera debido a los desequilibrios macroeconmicos que afectaron su rentabilidad1, la produccin minera continu creciendo durante la dcada con la excepcin de 1988, ao en que los desequilibrios macroeconmicos aumentaron lo que hizo necesario lanzar un severo programa de ajuste.

El aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacin del tipo de cambio real tuvieron efectos adversos en la rentabilidad minera. La inflacin incrementaba los costos de operacin que se cotizaban en moneda nacional, mientras que una tasa de devaluacin menor a la inflacin reduca los ingresos percibidos por las empresas mineras al vender su mineral en los mercados externos. Para mayor detalle sobre los efectos de los desequilibrios macroeconmicos en la minera peruana, ver Pasc-Font (1999).

Cuadro 3. 4 Produccin minera por recurso (TM de contenido fino)

Ao 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cobre 345,620 331,407 363,688 328,020 370,004 401,327 399,302 406,325 316,355 368,168 323,412 382,277 379,128 381,250 365,663 409,693 485,595 502,970 483,338 536,320 Plomo 187,248 201,191 213,448 223,727 208,485 240,950 201,873 203,960 161,182 203,034 209,722 217,864 214,007 224,695 235,042 237,597 248,929 258,189 257,713 270,549 Zinc 493,408 479,285 543,590 581,753 548,705 612,903 604,018 619,209 498,583 620,956 598,193 638,064 626,179 668,094 690,017 692,290 760,353 865,267 868,757 889,458 Plata 1/ 1,393,898 1,323,547 1,458,872 1,739,354 1,834,286 2,010,756 2,005,947 2,001,017 1,650,500 1,932,163 1,927,534 1,926,611 1,667,711 1,670,815 1,768,199 1,928,853 1,976,536 2,076,536 2,024,570 2,217,105 Oro 1/ 4,967 6,404 4,408 5,518 6,136 6,969 9,312 8,933 9,720 9,898 20,179 22,606 24,242 30,318 47,799 57,743 64,885 79,259 94,214 128,088 Hierro 3,783,257 4,019,395 3,841,733 2,902,194 3,729,630 3,421,473 3,472,693 3,357,853 2,838,721 2,954,434 2,181,321 2,460,338 1,976,663 3,474,378 4,636,628 3,948,200 2,915,691 2,965,889 3,282,118 2,624,631 Estao Molibdeno 1,196 2,548 1,461 2,245 1,672 2,608 2,808 2,366 3,313 2,681 3,779 3,300 4,640 5,815 5,269 5,547 4,181 4,040 5,082 5,022 4,812 4,179 6,568 3,094 10,044 5,629 14,310 4,777 20,275 4,631 22,331 3,411 27,004 3,667 27,952 3,835 25,747 4,344 30,404 5,471

1/ Kilogramos Fuente: Ministerio de Energa y Minas

El Cuadro 3. 4 muestra que la produccin de todos los metales creci a lo largo de estas dos dcadas. Para el periodo 1980-1999, la produccin de cobre, plomo, zinc, plata y molibdeno tuvieron un crecimiento moderado de 55%, 45%, 80%, 59% y 115%, respectivamente. Esto se debe principalmente a que durante este periodo no se ha puesto en operacin nuevas minas, sino que la inversin realizada se ha destinado a la modernizacin y ampliacin de las ya existentes. Por otro lado, la produccin de oro y estao se elev sustancialmente habindose registrado crecimientos de 2,480% y 2,442% en cada uno de los dos metales. La promulgacin de un cdigo de minera que favorece la inversin privada tuvo como primer resultado la puesta en marcha de proyectos aurferos, siendo el ms importante de ellos la mina Yanacocha que entra en funcionamiento en 1994 y que representa actualmente ms del 40% de la produccin total de oro. En el caso del estao, se aprovecha la coyuntura del colapso de la minera boliviana para incrementar la produccin de este metal. Finalmente, el hierro es el nico mineral cuya produccin sufre una cada (-31%), durante el periodo en mencin. Sin embargo, el crecimiento de la produccin minera no ha sido uniforme en el tiempo. Como se puede apreciar en el Grfico 3. 1, partes a y b, el cobre, zinc y plomo tuvieron crecimientos relativamente estables durante todo el periodo, encontrndose que hay una cada de produccin en 1998. El caso del molibdeno es interesante porque su produccin flucta bastante durante todo el periodo. Esto se debe principalmente a variaciones en su cotizacin. A principios de los ochenta, se previ que habra un dficit en la produccin de este metal lo que contribuy a que su precio se elevase en 6 veces respecto de los precios vigentes en 1970 (de US$ 3.70 por kilo a US$ 20.10). Esto origin un aumento de la capacidad instalada en todo el mundo. Los precios empezaron a descender paulatinamente hasta que entre 1992 y 1994, despus de la disolucin de la Unin Sovitica y de la reduccin de la tasa

de crecimiento hicieron que stos bajasen drsticamente. En 1995, nuevamente se previ un dficit lo que hizo que los precios subieran casi 3 veces (de US$ 2.50 en 1994 a US$ 8.30 en 1995). Por su parte, la produccin de hierro tuvo una cada pronunciada desde principios de los 1980s para recuperarse a principios de los 1990s, aos en los que se inicia el proceso de privatizacin y en los que la empresa estatal Hierro Per se vende a inversionistas chinos, para posteriormente caer nuevamente. Las inversiones realizadas por la nueva empresa no han sido suficientes para enfrentar la cada de los precios de este mineral y la competencia de otros productores. Grfico 3. 1 a.
Indices de produccin minera
250

b.
Indices de produccin minera 3,000 2,500 Indices
Cobre Plomo Zinc Plata 1/ Hierro Molibdeno

200

2,000 1,500 1,000 500 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Oro 1/ Estao

Indices

150

100

50

81 83 85 87 89 91 93 95 19 19 19 19 19 19 19 19 19 97

Aos

Aos

Por otro lado, tanto el crecimiento de la produccin de oro como la de estao no ha presentado mayores fluctuaciones y se acelera marcadamente a partir de l s 1990s. En el o caso del oro, la produccin se acelera marcadamente en 1993 con la entrada en operacin de Yanacocha, la primera mina grande de oro en el pas. Anteriormente, la produccin de oro la realizaban empresas mineras pequeas y productores mineros artesanales quienes llegaron a contribuir con el 50% de la produccin. Es interesante mencionar que la produccin artesanal de oro casi se ha duplicado respecto del inicio del periodo, aunque su participacin se ha reducido al xx%.

3.3

Exportaciones Mineras

La minera es uno de los sectores econmicos que contribuyen ms con las exportaciones nacionales por su orientacin al mercado externo. El consumo interno de metales, principalmente los bsicos, es sumamente reducido debido al poco desarrollo del aparato industrial peruano. El grfico 3.2 presenta la evolucin de las exportaciones totales y mineras en las dos ltimas dcadas. Como se aprecia, las exportaciones nacionales disminuyeron durante casi toda la dcada de los 1980s. Esto refleja dos fenmenos por un lado los precios de los minerales se redujeron drsticamente a inicios de ese decenio luego de un periodo de bonanza al final de los 1970s, lo cual influy negativamente en la evolucin del valor exportado. Por otro lado, la poltica macroeconmica tuvo un claro sesgo anti-exportador

que se agudiz hacia finales de la dcada. La elevacin de los niveles de inflacin y del gasto pblico a inicios de los 1980s se trataron de combatir mediante el control del precio de la divisa, lo cual gener una apreciacin de la moneda nacional. Por tanto, las exportaciones peruanas perdieron competitividad. Posteriormente, medidas como los controles a las importaciones y el uso de un sistema mltiple de cambios que castigaba al sector minero, agudizaron an ms la competitividad minera. Todo esto llev a una baja rentabilidad del sector y, en consecuencia, a la disminucin en la inversin y a la obsolescencia del stock de capital minero. Grfico 3. 2

Exportaciones Totales y Mineras

8,000 7,000 50.0 6,000 40.0 5,000 4,000 3,000 20.0 2,000 10.0 1,000 0
19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00

60.0

Exportaciones (Millones US$)

30.0

Participacin (%)

0.0

Aos

Total Minera Exports totales %

A partir de 1990, se dictan medidas para la estabilizacin de la economa peruana y, posteriormente, se hacen cambios legislativos cuyo objetivo es incrementar la inversin minera. Los resultados se aprecian en el aumento de las exportaciones mineras, as como de las exportaciones totales (ver Grfico 3. 2). A partir de 1994, se da un incremento muy marcado en las exportaciones. El Cuadro 3.5 muestra que las exportaciones mineras se elevan a un ritmo de ms del 30% anual durante el periodo 1993-1995, pasando de US$ 1,454 millones a US$ 2,542 millones. Este incremento del valor exportado coincide con el aumento de precio de los minerales durante la primera mitad de los 1990s, as como la entrada en produccin de Yanacocha, el primer productor de oro en Latinoamrica y de la planta de xidos de cobre de Southern Per.

10

Cuadro 3. 5
Ao 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Cobre 750.0 529.0 460.0 442.0 442.0 476.0 451.0 561.7 618.9 764.0 699.7 742.1 755.9 650.0 823.6 1,198.3 1,052.2 1,096.3 778.8 776.3 930.5 Plomo 1/ 384.0 218.0 215.0 294.0 234.0 202.0 172.0 256.7 189.7 205.1 184.9 174.8 153.4 128.8 195.1 258.3 274.3 237.0 208.7 177.1 190.4 Zinc 211.0 267.0 268.0 307.0 340.0 268.0 248.0 251.4 282.1 425.9 415.9 310.3 322.4 266.0 303.6 325.5 400.8 539.3 445.2 462.4 495.8 Plata 315.0 312.0 205.0 391.0 227.0 140.0 107.0 91.8 59.5 97.6 78.5 67.8 68.1 71.8 97.9 109.7 119.5 104.8 130.6 169.3 179.5 Oro 40.0 74.0 56.0 69.0 67.0 43.0 7.0 0.9 2.8 2.3 9.1 144.7 399.3 207.7 337.8 462.9 579.3 500.1 928.5 1,192.5 1,144.7 Hierro 95.0 93.0 108.0 75.0 58.0 76.0 59.0 61.0 60.7 56.6 58.3 45.7 54.1 83.7 105.0 100.1 83.9 76.5 96.4 66.7 66.6 Estao TOTAL 1,795.0 1,493.0 1,312.0 1,578.0 1,368.0 1,205.0 1,076.0 1,251.3 1,233.3 1,573.3 1,462.4 1,507.6 1,799.8 1,454.2 1,944.6 2,542.5 2,618.6 2,687.2 2,706.8 2,977.2 3,173.8

32.0 27.8 19.6 21.8 16.0 22.2 46.6 46.2 81.6 87.7 108.6 133.2 118.6 132.9 166.3

1/ Incluye contenido de plata Fuente: Ministerio de Energia y Minas, INEI, BCRP

Cuando se analiza la composicin de las exportaciones mineras, se aprecia que a inicio de los 1980s, el cobre, el plomo y la plata son los metales que ms contribuyen a la generacin de divisas; mientras que a finales de los 1990s slo el cobre mantiene su importancia aunque es rebasado por el oro que se convierte en el principal metal exportado desde 1998 (ver Cuadro 3.5). Las exportaciones de plomo disminuyen y pierde su importancia hasta representar slo el 6% de las exportaciones mineras. Las exportaciones de plata tienen una evolucin similar debido a la asociacin de ambos metales. Las exportaciones de zinc han ido en aumento desde finales de los 1980s, aos en que la cotizacin del metal se duplic (pasando de US$ 0.37 por libra de zinc en 1987 a US$ 0.78 en 1989). Posteriormente, las ampliaciones y la puesta en marcha de la mina Iscay Cruz as como la ampliacin de la Refinera de Cajamarquilla han incidido en el aumento de produccin y de exportacin de este metal. Otro hecho importante de resaltar es la exportacin de estao, que se da a partir de 1986. El colapso de la minera boliviana dej un espacio que fue cubierto principalmente por un productor peruano. A partir de 1994, la exportacin de este metal se duplica cuando se ampla la capacidad de mina y planta, logrando una tasa de crecimiento anual de 45%. Finalmente, las exportaciones de hierro han ido disminuyendo debido a las bajas cotizaciones y a la poca inversin. A partir de 1992, con la privatizacin de Hierro Per se hacen algunas inversiones que ampliaron la capacidad productiva, sin embargo, este metal sigue siendo de poca importancia en las exportaciones mineras. 3.4 Inversin por recurso

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A partir de 1992, la inversin minera se ha elevado sustancialmente producto de la promulgacin de leyes que incentivan y garantizan las actividades mineras. La mayor parte de esta inversin ha estado en manos de capitales extranjeros quienes han adquirido operaciones estatales puestas en venta bajo un proceso de privatizacin. El Cuadro 3. 6 muestra los principales compromisos de inversin durante el periodo 1992-2001. En ste se aprecia que la inversin individual ms importante, US$ 2,265 millones, corresponde a la puesta en marcha de Antamina que entrar formalmente en operacin hacia finales de este ao. Antamina contribuir con un aumento del 1.8% del PBI nacional e incrementar la produccin de cobre y zinc de manera significativa. Por otro lado, la segunda inversin ms importante es la del proyecto La Granja que se encuentra retrasada producto de un cambio en propiedad pero que aumentar la produccin de cobre en otro importante porcentaje. Ambos proyectos se encuentran ubicados en la Sierra norte del Per, la cual se ha convertido en una zona minera importante y fueron iniciados por empresas canadienses cuya presencia en la minera peruana ha sobrepasado a la inversin de los Estados Unidos. Por otro lado, el mismo cuadro muestra que las distintas inversiones de Southern Per en la ampliacin y modernizacin de sus unidades alcanza los US$ 2,281 millones. Esta empresa que ya lleva funcionando en el Per ms de 40 aos se sigue manteniendo como el productor de cobre ms grande del pas. Producto de las adquisiciones que se han efectuado en el mercado de los minerales, la propiedad de esta empresa ha pasado de manos de capital estadounidense (ASARCO) a manos del capital mexicano (Grupo Mxico). Cuadro 3. 6
Principales inversiones ejecutadas y proyectadas en gran minera: 1992-2001
Propietarios Proyecto Mineral Inversin US$ millones 800 250 172 485 99 1,100 123 50 250 107 85 37 55 190 245 20 445 700 871 2,265 316 8,665 Periodo

Quellaveco (AngloA) Corona Shougang Cerro Verde (Cyprus) Cerro Verde (Cyprus) La Granja (Cambior) BHP Tintaya Ref. Cajamarquilla Ref. Cajamarquilla Doe Run (Oroya) Doe Run (Oroya) Yanacocha Yanacocha Yanacocha Southern Per Southern Per Southern Per Southern Per Southern Per Antamina Pierina Barrick

Quellaveco Cerro Corona Planta pellets Ampl. Cerro Verde Cerro Negro La Granja Ampl. Tintaya Renov. Equipo Ampl. 230,000 TM/ao PAMA Mejora procesos Carachugo Maqui-Maqui Yanacocha Ampl. Cuajone Renov. Ref. Ilo Renov. Eq., PAMA Nueva fundicin Ampl. Fundicin Antamina Pierina

Conc. Cu, Mo Conc. Cu, Au Pellets hierro Catodos Cu Cu Conc. Cu Conc. Cu Zn refinado Zn refinado Cu, Zn, Pb, Ag Cu, Zn, Pb, Ag Au Au Au Cu Ctodos Cu Cu Cu Cu Cu, Pb, Ag, Zn Au

93-2002 94-2003 93-99 95-99 99-2000 94-2003 95-98 95-2004 96-99 98-2007 98-2007 92-97 94-99 96-2000 96-2002 95-98 92-96 97-2006 97-2001 96-99

TOTAL Fuente: (Snchez, 1998).

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Sin embargo, es importante mencionar que la inversin en operaciones ms pequeas tambin se ha incrementado. El Cuadro 3. 7 muestra las inversiones proyectadas y ejecutadas en la mediana y pequea minera. La mayora de estas inversiones est destinada a la ampliacin y modernizacin de capacidad productiva. As, se tiene que Minsur, el nico productor de estao en el pas ha invertido casi US$ 70 millones en la ampliacin de su planta de tratamiento. Por otro lado, la minera Casapalca est invirtiendo casi US$ 110 millones en la ampliacin de planta. Estos altos montos de inversin de alguna manera indican que el empresariado nacional ha accedido a fuentes de financiamiento nacionales y extranjeras y, en casos como Casapalca, se ha permitido la participacin accionarial de inversionistas extranjeros. Esto indica una marcada modernizacin y profesionalizacin del empresariado minero que hasta antes de los 1990s era bastante tradicional y con un carcter marcadamente familiar. Cuadro 3. 7 Inversiones ejecutadas y proyectadas en mediana y pequea minera: 1992-2001
Propietarios Proyecto Mineral Inversin (US$ millones) 18.10 7.90 5.60 41.40 28.85 38.36 15.47 3.38 30.60 4.20 36.00 24.76 1.60 1.20 17.00 1.50 1.00 0.30 3.10 36.00 110.20 24.98 425.50 Periodo

M. Retamas Horizonte Raura Minsur Minsur Milpo Volcan SIMSA Centromn Condestable Sipn Ares Casapalca Arias Sta. Rosa Colquisiri Molino de Oro Regina Pachapaqui Buenaventura Yauliyacu Proao

El Gigante Parcoy-Zambo Exploracin Amp. Planta 1500 TM Amp. Planta 2500 TM Amp. Planta 2850 TM Amp. Planta Ampliacin Renov. Equip, Med.A Renov. Equip, Reser. Ampliacin Amp. Planta 500 TM Amp. Planta Planta Conc. Amp. Planta 2700 Kg Amp. Planta 200 TM Amp. Planta 750 TM Exploracin Pachapaqui Renov. Equip, Reser Casapalca Amp. Planta 600 TM

Au Au Sn Sn Pb, Ag, Zn Pb, Ag, Zn Zn Cu Au Au

Au Au Wo Pb, Ag, Zn Pb, Ag, Zn Au

92-95 93-94 97-98 94-96 98-99 96-98 97-2000 96-97 94-97 94-95 96-99 96-98 93-94 95 97-99 95 95 95 96 95-96 97-2001 97-99

TOTAL Fuente: (Snchez, 1998).

Aunque es difcil desagregar las inversiones por mineral, debido a la asociacin de minerales en los yacimientos, el Cuadro 3.8 trata de hacer una desagregacin. Las cifras dan cuenta de que alrededor del 90% de la inversin minera se canaliza a la produccin de metales bsicos (cobre, zinc y polimetlicos)2. Esta concentracin de la inversin se debe bsicamente a los grandes montos requeridos por los proyectos en estos metales, que usualmente desarrollan
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Los yacimientos polimetlicos contienen generalmente cobre, zinc, plomo y plata y generalmente se tratan de yacimientos medianos en donde el cobre no es el principal mineral, sino ms bien el plomo y el zinc. Con la inversin en grandes proyectos mineros se ha empezado a desarrollar grandes yacimientos de zinc, mineral cuya produccin estaba limitada a la mediana minera. La produccin de plata generalmente se obtiene como subproducto de la produccin de plomo, oro y cobre y an no ha habido un inters por desarrollar proyectos exclusivos en este mineral.

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operaciones de tajo abierto para aprovechar economas de escala. Por otro lado, la inversin destinada a proyectos en oro representa menos del 10%, debido a los menores montos de inversin requeridos para poner en marcha estos proyectos. Sin embargo, es necesario recalcar que estos proyectos tienen periodos de maduracin y de recuperacin de inversin ms cortos. As, los US$ 728 millones que se han estado invirtiendo en oro han logrado aumentar sustancialmente la produccin de ese metal hasta convertirlo en el principal producto de exportacin.

Cuadro 3. 8 Inversiones Mineras Ejecutadas y Proyectadas: 1992-2001

Mineral Inversin US$ millones 727.74 5,142.20 470.51 70.25 2,457.00 248.80 9,116.50 Porcentaje % 7.98 56.41 5.16 0.77 26.95 2.73 100.00

Oro Cobre 3 Zinc Estao Polimetlicos (Cu, Zn, Pb, Ag) Otros TOTAL

Fuente: Ministerio de Energa y Minas

3.5

Contribucin de la minera al producto nacional

Si bien la minera genera la mitad de las divisas, su participacin en el producto bruto interno es ms modesta. De acuerdo con las cuentas nacionales actualizadas, en la ltima dcada, la minera ha generado entre el 4 - 5% del PBI nacional, cifra que se reduce en un punto si es que no se considera la produccin de petrleo. Ntese el incremento de la contribucin de la minera metlica en los ltimos 5 aos, producto de los nuevos yacimientos especialmente de oro, y la disminucin de importancia de la industria petrolfera. La actualizacin de las cuentas nacionales se ha hecho a travs del cambio del ao (1994 en lugar de 1979) con lo que hay que tener cuidado con estos porcentajes ya que con el anterior ao base la importancia relativa del sector era mayor, llegando en algunos aos al 10% del PBI nacional.

En este rubro se ha considerado la inversin hecha en Antamina (US$ 2,265 millones) que es un proyecto de cobre y zinc, razn por la cual la inversin de zinc aparece subestimada.

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Cuadro 3. 9 Contribucin del PBI Minero en la Economa Nacional

(como porcentaje del PBI total)

Ao 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998p 1999p 2000p p: Preliminar

PBI minera metlica 3.2% 3.0% 3.0% 3.4% 3.4% 3.6% 3.1% 3.0% 2.7% 3.1% 3.1% 3.2% 3.3% 3.5% 3.5% 3.5% 3.6% 3.8% 3.9% 4.6% 4.6%

PBI hidrocarburos 1.6% 1.5% 1.5% 1.4% 1.4% 1.4% 1.2% 1.0% 1.0% 1.0% 1.0% 0.9% 0.9% 0.9% 0.8% 0.7% 0.7% 0.6% 0.6% 0.6% 0.5%

PBI minera total 1/ 5.7% 5.2% 5.3% 5.4% 5.4% 5.5% 4.8% 4.3% 4.0% 4.3% 4.4% 4.4% 4.5% 4.7% 4.7% 4.5% 4.6% 4.7% 4.9% 5.5% 5.4%

1/ Incluye minera no metlica Fuente: BCRP e Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

3.6

Empleo generado por el sector minero

La minera es un sector intensivo en capital, por lo que genera un empleo limitado. Tradicionalmente, la minera slo ha generado entre 2-3% del empleo en el pas. Esta situacin no ha variado con el crecimiento sostenido que ha tenido la minera en la ltima dcada. Por un lado, las operaciones mineras han elevado su escala con lo cual se hacen an ms intensivas en capital mientras que muchas empresas medianas y pequeas4 han desaparecido, siendo stas las que captaban ms mano de obra. Por otro lado, la flexibilizacin de las leyes laborales ha permitido la subcontratacin de labores que antes realizaban las empresas mineras. Es as, que el personal directamente empleado se ha
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Tradicionalmente se han considerado tres estratos mineros. La gran minera que est conformada por empresas que procesan ms de 5,000 TM de mineral al da. La mediana minera que congrega a las empresas que procesan entre 5,000 y 200 TM al da. Finalmente, en la pequea minera las empresas procesan menos de 200 TM al da.

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reducido drsticamente. Las estadsticas oficiales slo presentan el empleo reportado por las empresas, con lo cual hay un problema de subvaluacin de estas cifras, y no se tienen registros sobre el personal empleado en las contratas mineras. La contribucin de la minera al empleo nacional es un tema que causa gran disconformidad en la opinin pblica. Las comunidades en donde se asientan las minas esperan que empleen a una porcin importante de la poblacin. Este deseo se ve frustrado por la mayor tecnificacin de las operaciones y por la falta de capacidades de la poblacin local, lo cual genera que se tenga que contratar personal de fuera de la zona. Por otro lado, en su necesidad de reducir los costos operativos, las empresas ensayan sistemas de trabajo que alargan la jornada diaria a cambio de dar periodos libres a los trabajadores. Esto ha eliminado el trabajo a tres turnos de ocho horas por dos turnos de doce horas, con lo cual se reduce el personal empleado por la empresa. El Cuadro 3. 10 muestra la evolucin del personal empleado en la minera. En l, se aprecia que el empleo total en minera slo ha crecido en 12% durante toda la dcada, mientras que como se apreci en una seccin anterior la produccin de casi todos los metales haba crecido en ms del 50% y en algunos casos se haban logrado aumentos de ms del 2,000%. Al interior de cada uno de los estratos mineros, la evolucin del empleo ha variado de diferente manera. El empleo en las operaciones de gran minera se ha reducido, pasando de 29 mil trabajadores a 23 mil. Mientras que las operaciones medianas h incrementado el an personal ocupado, duplicando casi el empleo a inicios del periodo (de 15 mil trabajadores en 1990 a 30 mil en 1999). Esto convierte a la mediana minera como principal empleador en el sector captando ms del 50% del personal ocupado. Es importante mencionar, sin embargo, que las empresas medianas que sustentan este crecimiento son las ms grandes (en trminos de produccin) y que aquellas que se acercaban a la definicin de empresas pequeas prcticamente han desaparecido. Finalmente, el empleo en la pequea minera ha experimentado una reduccin sostenida hasta 1997 y 1998, aos en los que el empleo sube marcadamente para luego caer drsticamente a la mitad. Cuadro 3. 10 Personal Ocupado en Minera
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total 50,684 45,378 45,434 42,486 47,885 49,181 49,045 50,015 60,465 59,813 Gran Min. 29,373 27,873 26,540 22,277 22,509 21,640 21,622 22,112 20,224 23,413 % 58.0 61.4 58.4 52.4 47.0 44.0 44.1 44.2 33.4 39.1 Med. Min. 15,441 11,831 13,824 16,473 23,659 25,937 25,818 24,738 30,068 30,476 % 30.5 26.1 30.4 38.8 49.4 52.7 52.6 49.5 49.7 51.0 Peq. Min. 5,870 5,674 5,070 3,736 1,717 1,604 1,605 3,165 10,173 5,924 % 11.6 12.5 11.2 8.8 3.6 3.3 3.3 6.3 16.8 9.9

Fuente: Ministerio de Energa y Minas. Fuera de las estadsticas oficiales est el empleo que se genera en las operaciones de minera artesanal y/o informal. El Ministerio de Energa y Minas estima que hay alrededor de 22,000 mineros informales, sin embargo, para muchos estudiosos del tema la cifra se elevara a ms del doble. En estas estimaciones hay problemas de definicin sobre si se consideran a los
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mineros permanentes o a los estacionales que combinan esta actividad con otras como, por ejemplo, la agricultura. Asimismo, hay un nmero importante de mujeres y nios que laboran en la minera artesanal, los cuales no estn considerados en las estimaciones del Ministerio. Si bien estas cifras son considerables comparndolas con aquellas de empleo formal en minera, la opinin pblica no tiene mayor conocimiento de la importancia de la minera artesanal en las zonas en las que sta se realiza. En cuanto a los salarios pagados en minera, stos han sido tradicionalmente ms altos a los que se pagan en otros sectores econmicos y el Cuadro 3. 11 muestra que esta tendencia se ha mantenido en los ltimos aos. El mismo cuadro muestra que la diferencia entre el salario minero respecto del salario promedio se ha incrementado. Se ha pasado de una diferencia de 32% en 1997 a 54% en el 2000. Por su parte, el sueldo minero es ms del doble (125127% mayor) que el sueldo promedio de la economa, mantenindose esta relacin a lo largo del periodo. Otra cosa resaltante es la inequidad entre el sueldo y salario minero, los cuales estn en una relacin de 4.6-4.7 a 1, mientras que el mismo ratio entre el sueldo y salario promedio de la economa es de 2.7-3.2 a 1. Esto da cuenta de la tendencia de la minera a premiar el trabajo tecnificado y especializado, hecho que se complementa con la tendencia a subcontratar las labores menos intensivas en conocimiento. Cuadro 3. 11 Salarios y Sueldos Promedio de la Minera (Nuevos Soles)
Periodo Salario Diario Promedio Minera Sueldo Mensual Promedio Minera 4,605 5,177 5,694 6,152

1997 25 33 2,043 1998 27 36 2,289 1999 27 40 2,444 2000 28 43 2,710 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica.

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4.
4.1

Institucionalidad de la minera peruana 1980-2000

La legislacin que afecta al sector minero

El desarrollo de la minera, al ser una actividad muy intensiva en capital y requerir altos montos de inversin, depende en buena medida del marco legal al cual est sujeta. Esto es an ms importante cuando los pases compiten por atraer a las grandes empresas mineras para que desarrollen sus recursos mineros. La legislacin minera en el Per ha variado grandemente desde 1950. En ese ao se promulg un Cdigo de Minera promocional muy favorable al capital extranjero. El objetivo del gobierno era atraer inversiones para desarrollar grandes yacimientos mineros que hasta el momento no haban sido explotados. Los resultados de este cdigo fueron medianamente satisfactorios, se pusieron en marcha los proyectos a tajo abierto de Toquepala y Cobriza en cobre y Marcona en hierro. Sin embargo, la inversin minera se paraliz y durante toda la dcada del sesenta no se desarrollaron otros yacimientos importantes. El gobierno militar de 1968 marc un cambio drstico en la poltica econmica peruana. Un nuevo modelo econmico basado en la sustitucin de importaciones y la actividad empresarial del Estado trajo consigo un cambio en la legislacin minera. La Ley General de Minera de 1971 (D.L. 18880) puso fin a los incentivos otorgados al capital extranjero y promova la participacin del Estado en la explotacin, refinacin y comercializacin de minerales. Posteriormente a la promulgacin de la ley, se dan una serie de expropiaciones y nacionalizaciones. Durante el periodo que va desde 1971 hasta la dcada de los 1980s no se dan inversiones privadas en minera, siendo las inversiones del Estado como la puesta en marcha de Cerro Verde y de la Refinera de Ilo, las ms importantes. En la siguiente seccin se destacarn las principales caractersticas de las dos ltimas leyes mineras promulgadas en el Per. 4.1.1 Las leyes mineras de 1981 y 1992

Con el regreso a un sistema de gobierno democrtico en 1980 y luego de una coyuntura favorable en el mercado de los minerales, el nuevo gobierno promulga en 1981 una nueva Ley General de Minera. El Decreto Legislativo 109 rompe el monopolio de comercializacin externa de minerales que tena l empresa estatal MINPECO y dicta una serie de medidas a promocionales. Entre ellas, se establece un esquema de depreciacin acelerada para bienes de capital, la exoneracin tributaria para la reinversin de utilidades y la estabilidad tributaria por 10 aos para empresas de mediana minera que inicien operaciones. Sin embargo, an se mantenan atribuciones especficas para las empresas estatales como el monopolio en la comercializacin del oro, y la obligacin de las empresas mineras a vender en primera opcin a las refineras del pas.

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Los resultados de esta legislacin minera no fueron muy positivos en la atraccin de capitales extranjeros. Durante los ochenta, la nica inversin fuerte en minera fue la culminacin de la mina Tintaya, cuyos estudios f eron iniciados durante el gobierno militar en un intento de u promover la descentralizacin y el desarrollo econmico de zonas alejadas. Esto se debi, en parte, a una contraccin del mercado de minerales durante buena parte de esta dcada. Posteriormente, hacia finales de los ochenta, el deterioro de la economa peruana influy fuertemente en el desempeo de la minera. Los altos niveles de inflacin y el control del mercado cambiario incidieron en el deterioro de los niveles de rentabilidad de la actividad minera, as como del resto de las actividades exportadoras. Por esto razn, las inversiones en minera se minimizaron ocasionando el desgaste y obsolescencia del stock de capital minero. La entrada del gobierno de Fujimori implement un severo plan de estabilizacin econmica para corregir los desequilibrios macroeconmicos. Posteriormente, se dictaron una serie de medidas conducentes a promocionar la liberalizacin de mercados y promover la actividad privada. En 1991, se aprueba el Decreto Legislativo de Promocin de Inversiones en el Sector Minero (D.L. 708) que declara de inters general la promocin de inversiones en el sector y se otorgan entre otros beneficios: la estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa; la deduccin tributaria de las inversiones en infraestructura pblica y gastos en el bienestar social de los empleados; la libertad de remesar utilidades y la libre disponibilidad de moneda extranjera; la libre comercializacin interna y externa; y la no-discriminacin con respecto a otros sectores de la economa. Asimismo, permite los contratos de joint-venture; otorga estabilidad tributaria para empresas medianas y pequeas; establece el pago de US$ 2 por hectrea como derecho de vigencia para las concesiones mineras. Este decreto tambin establece la introduccin de tres instrumentos para limitar la contaminacin ambiental: los estudios de impacto ambiental (EIA, para las operaciones nuevas), los programas de adecuacin y manejo ambiental (PAMA, para las operaciones que ya estn en funcionamiento) y las auditoras externas. Debido a los grandes cambios que introdujo este decreto legislativo en la Ley General de Minera de 1981, en 1992 se promulga el Texto Unico Ordenado de la Ley General de Minera (TUO). 4.1.2 Leyes marco que tambin afectan al sector minero

Paralelamente a los cambios que se dieron en la legislacin minera, se dieron cambios en la normatividad general para modernizar las actividades productivas, as como facilitar y atraer la inversin privada dentro del pas. En setiembre de 1990, se promulga el Cdigo de Medio Ambiente (D.L. 613) que fue el primer intento por instituir un sistema legal e institucional que promueva la preservacin del medio ambiente. Este cdigo dedica toda una seccin a los recursos mineros y establece mecanismos de fijacin y control de estndares, pautas y plazos para las diferentes actividades mineras. Posteriormente, el D.L. 757 (que se describir ms adelante) introdujo cambios

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para reducir algunos estndares que se consideraban excesivos y no concordantes con la realidad peruana que implicaban un aumento de costos. En enero de 1991, se promulga el Decreto legislativo 662 que promueve y garantiza la inversin extranjera en todos los sectores econmicos. Este D.L. establece la nodiscriminacin entre los inversionistas nacionales y extranjeros y decreta que no hay limitaciones al derecho de propiedad de los inversionistas extranjeros, excepto los que establezca la Constitucin. Asimismo, establece estabilidad tributaria, en el rgimen para contratar mano de obra y regmenes especiales de admisin temporal, zonas francas, etc. Hacia finales de 1991, se promulg la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (D.L. 757) que garantiza la libre iniciativa y las inversiones privadas. El D.L. 757 establece que los precios deben ser fijados por accin de la oferta y la demanda, excepto las tarifas de servicios pblicos y anula todas las reservas de explotacin del Estado, salvo las reservas naturales. Este decreto elimin el esquema de que una institucin nica sea la que reglamente las normas ambientales y dej la regulacin de y fiscalizacin de los estudios de impacto ambiental a los ministerios. En 1996, se promulga el Decreto Legislativo No. 818 que da incentivos para la inversin en recursos naturales a travs de megaproyectos. Este D.L. establece la inafectacin al Impuesto Mnimo a la Renta hasta un ao despus de iniciada la explotacin comercial; la recuperacin anticipada del Impuesto General a las Ventas en bienes de capital, bienes intermedios nuevos, servicios y contratos de construccin; y el fraccionamiento arancelario de bienes de capital, maquinaria y equipos nuevos, bienes intermedios nuevos y de bienes usados que hayan sido internados bajo el Rgimen de Internamiento Temporal. Estas medidas ayudan a reducir los costos de los grandes proyectos de inversin alterando favorablemente la recuperacin de la inversin y los niveles de rentabilidad de estos proyectos. En 1995, una modificacin del artculo 7 de la Ley de Tierras estableci un proceso de servidumbre en el caso que exista conflicto entre el propietario de la tierra y los inversionistas mineros. Mediante esta modificacin, el propietario agrcola ser indemnizado en efectivo por el titular minero, indemnizacin que es fijada por peritos de la Direccin General de Minera. El reglamento de este artculo da preferencia al titular de la concesin minera sobre el uso de la tierra. En caso de que el titular de la tierra no quiera participar de este proceso de servidumbre, slo se tiene que proceder a depositar el pago de la servidumbre en una cuenta del Banco de la Nacin. En la prctica, las comunidades campesinas rechazan la servidumbre porque sienten violados sus derechos. De procederse con el proceso de servidumbre, los titulares de la concesin minera tienen los derechos legales para iniciar la actividad minera pero a costa de un conflicto con la comunidad que generalmente tiende a ampliarse a otros actores sociales. El estado se mantiene aparte de los conflictos que puedan surgir, por lo que las empresas y comunidades se ven enfrentadas sin que haya un mediador. Esto generalmente termina en actos violentos que van desde manifestaciones hasta cierre de caminos y hasta el ataque a las instalaciones de las operaciones. Es por esta razn, que los titulares mineros no hacen uso de la Ley de Servidumbre.

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4.1.3

Ley de Distribucin de Rentas Mineras

En 1997 se decreta la distribucin del Canon Minero (D. S. 041 97). Se establece que el Impuesta a la Renta recaudado d los titulares de actividades mineras se distribuir de la e siguiente manera: (a) 40% para las Municipalidades Provinciales y Distritales de los departamentos comprendidos dentro de la Regin o Regiones en que se ubican las concesiones mineras o unidades econmicas administrativas en explotacin; y (b) 60% para las Municipalidades Provinciales y Distritales del departamento o departamentos en que se ubican las concesiones mineras o unidades econmicas administrativas en explotacin. En julio de 2001, se ha promulgado una nueva Ley de Canon en la que se aumenta la base del canon al 50% del total de ingresos y rentas que pagan los titulares mineros por el aprovechamiento de los recursos minerales. Asimismo, se modifica la distribucin del canon: (a) el 20% del total recaudado es para las municipalidades de la provincia en que se encuentra localizado el recurso; (b) el 60% es para las municipalidades provinciales y distritales del departamento en que se encuentra localizado el recurso natural; y (c) el 20% para los gobiernos regionales en cuyo territorio se encuentra el recurso natural. Esta nueva ley del Canon an no se encuentra reglamentada pero uno de los principales escollos que deber superar es la negativa del Ejecutivo a considerar otros impuestos aparte del impuesto a la renta en el clculo del Canon. Por un lado, las municipalidades y las empresas mineras estn intentando de que algunos tributos adicionales para asegurar que siempre haya un monto positivo a ser distribuido entre las municipalidades. Por otro lado, el Ejecutivo trata de limitarse al impuesto a la renta ya que la presin fiscal que generara incluir otros impuesto sera muy grande. Otro punto de controversia es el referido al criterio que define el rea de influencia de los proyectos mineros. Este criterio es imprescindible para definir qu municipalidades se escogen como beneficiarias. Finalmente, tambin deben definirse los criterios de distribucin del Canon que en la ley aparecen como a ser definidos discrecionalmente por el Ministerio de Economa y Finanzas. Al respecto, hay algunas resistencias ya que con la ley anterior el Ministerio no hizo pblicos sus criterios de distribucin y se presentan hechos curiosos como, por ejemplo, que dos departamentos que no son mineros reciban ms recursos que tres departamentos en donde se ubican tres grandes operaciones mineras. Asimismo, el TUO de 1992 establece que los recursos recaudados por los pagos del Derecho de Vigencia de las concesiones se distribuirn de la siguiente manera: (a) el 40% para los gobiernos locales en donde se encuentra localizada la concesin o petitorio; (b) el 35% para las municipalidades distritales del departamento; (c) el 10% para el Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico (INGEMMET); (d) el 5% para mantener y desarrollar el Sistema de Informacin Minero-Metalrgico del Ministerio de Energa y Minas; y (e) el 10% para el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero y el Sistema de Distribucin del Derecho de Vigencia.

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4.2 4.2.1

Marco institucional del sector minero El Ministerio de Energa y Minas

El Ministerio de Energa y Minas es el ente rector del sector. Est compuesto por el Consejo de Minera, la Direccin General de Minera, la Direccin de Asuntos Ambientales, la Direccin de Fiscalizacin Minera, las Direcciones Regionales de Minera y el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero. Las funciones del Consejo de Minera son, entre otras, uniformizar la jurisprudencia administrativa del sector; proponer disposiciones legales y administrativas para el perfeccionamiento y mejor aplicacin de la legislacin minera y resolver sobre daos y perjuicios que se reclamen va admnistrativa. La Direccin General de Minera se encarga de otorgar el ttulo de las concesiones, aprueba los programas de inversiones, vela por el cumplimiento de los contratos de estabilidad tributaria, aprueba los proyectos mineros y propone normas de bienestar y seguridad minera, entre otros. La Direccin de Asuntos Ambientales propone la poltica y las normas tcnicas y legales relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente en el sector, norma la evaluacin de los impactos ambientales, promueve el uso racional de los recursos naturales y aprueba los EIAs y PAMAs. La Direccin de Fiscalizacin Minera opina y dictamina sobre los contratos de estabilidad jurdica, sobre el incumplimiento de los titulares de derechos mineros, sobre los programas de vivienda, salud, bienestar y seguridad minera y califica a los titulares de actividad minera en los estratos de produccin pertinentes. El Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero otorga ttulos de concesiones mineras. El catastro ha sido modernizado y computarizado facilitando as la identificacin de concesiones e impidiendo superposiciones entre ellas. La Ley de Catastro Minero Nacional No. 26625, dictada en mayo de 1996, crea dentro del Registro Pblico de Minera la Oficina del Catastro Pblico Nacional. Se establece un sistema de cuadrculas delimitadas por coordenadas Universal Transversal Mercator (UTM) para delimitar las concesiones mineras. El Registro Pblico de Minera mantiene la documentacin del catastro y extiende reproducciones de las concesiones a los interesados. El Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico (INGEMMET) es un organismo que se encarga de compilar, elaborar y difundir la informacin geolgica y minera del territorio nacional. Recientemente, se ha terminado la elaboracin de la Carta Geolgica Nacional que contiene el mapa geolgico del Per en una escala de 1 : 1000,000 y la descripcin geolgicos de cada uno de los cuadrngulos que forman el mapa. El INGEMMET tambin provee servicios de laboratorio, rayos X y de imgenes satelitales, as como es depositario de una serie de publicaciones y bibliografa tcnica.

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4.2.2

Instituciones Privadas de Apoyo al Sector

La larga tradicin minera en el Per ha generado que se establezcan distintas instituciones de apoyo al sector. La Sociedad Nacional de Minera, Energa y Petrleo es un gremio congrega a los empresarios mineros, petroleros y los dedicados a la energa. Su labor es la de defender y promover los intereses de estos sectores. Por otro lado, hay instituciones de carcter tcnico que asocia a los profesionales mineros como la Sociedad Nacional de Geologa, el Instituto de Ingenieros Mineros del Per y el Instituto de Seguridad Minera. Todos ellos realizan una labor de difusin de conocimiento a travs de la realizacin de eventos, en los que se presentan trabajos tcnicos o se provee capacitacin en temas especficos.

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5.

Visin ambiental de la minera peruana 1980-2000

Esta seccin tiene por objetivo situar a la minera en su justa dimensin ambiental, tomando de juicios apasionados ya sea en defensa o en contra de la minera. El punto de partida del anlisis es el contexto del impacto de las polticas de ajuste estructural y los nuevos estndares internacionales. Ambos factores han inducido a que el sector pblico minero adopten un conjunto de normas ambientales que han colocado al sector como uno de los lderes en la gestin pblica ambiental en el Per. A partir de los noventas, la estabilizacin econmica en el pas y la recuperacin de la industria minera en el mbito internacional, conjuntamente con una legislacin favorable hacia la inversin extranjera tuvieron como resultado el aumento de inversin en el sector5. Como resultado, se han privatizado las empresas estatales, se han desarrollado nuevos proyectos mineros y se han expandido operaciones ya existentes. Asimismo, se ha producido una ola de exploraciones que se espera mantenga el ritmo de inversin en el sector en los prximos aos. La ejecucin de las ampliaciones y de nuevos proyectos ha resultado en la difusin de nuevas tecnologas. Luego de ms de una dcada de obsolescencia tecnolgica, la mayora de operaciones mineras estn adoptando las ms modernas tecnologas disponibles en el mercado. Segn Aste (1997), entre las principales consecuencias de la incorporacin de nuevas tecnologas a los procesos mineros en el Per se encuentran: el aumento de la intensidad del capital, que se refleja en el incremento de la inversin por puesto de trabajo; la reduccin del empleo, y; el aumento de la capacidad de produccin. Para Aste, las nuevas empresas mineras en el Per concentran su atencin en el aumento del esfuerzo productivo, entendido como la intensidad de explotacin de la fuerza de trabajo, y en la extensin de la jornada ms all de las ocho horas, lo que es posible gracias al aval de un marco legal ms flexible. De esta manera, la gran cantidad de potenciales inversiones mineras en el Per6, junto con las nuevas formas de produccin, intensivas en capital y de mayor escala; y la legislacin laboral y minera vigente, estaran creando un nuevo escenario. Ambiente y minera en el Per La Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales (ONERN) realiz el primer intento de diagnosticar la situacin ambiental del Per en 1986 con la publicacin del Perfil Ambiental del Per y, en 1991, estableci que un importante factor de la degradacin del suelo, aire y agua se deba a las actividades mineras. Ah se definieron 16 zonas ambientales crticas. De ellas, 8 tenan actividades mineras como el principal factor degradante y dos
5

Ver la seccin 4.1 donde se resea como en 1991 se promulga el Decreto Legislativo 662, que promueve la inversin extranjera, y, en ese mismo ao, el DL 674 promueve la privatizacin de las empresas estatales; posteriormente, en 1996, el DL 818 da incentivos para la inversin en recursos naturales a travs de megaproyectos. Se espera que proyectos como La Granja, Tambo Grande, Michiquillay, Quellaveco, Bongar, Berenguela, Cerro Lindo, Cerro Corona, entren en funcionamiento en los prximos aos.

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(Cerro de Pasco-La Oroya y Tambo-Ilo-Locumba) tenan actividades mineras y metalrgicas como las nicas actividades causantes de contaminacin ambiental, coincidiendo con las reas incluidas en los PAMA de La Oroya y la Fundicin de Ilo.
Zonas Ambientales Crticas con componente principal minero o metalrgico Zona Chimbote-Santa Chilln-Rmac-Lurn Tambo-Ilo-Locumba Trujillo-Moche Cajamarca Cerro de Pasco-La Oroya Huancavelica-Ayacucho Puno Madre de Dios Principal fuente de contaminacin Siderrgica (aire), minera (ros) otros. Mining tailings (ros), copper smelters (aire) Mining tailings (rio y mar) Mining tailing (ros) Mining tailing (rio y lagos) Mining tailing (rio y lagos), Complejo Metalrgico La Oroya (aire) Mining tailing (ros) Mining tailing (ros) Produccin de oro (ros)

Fuente: ONERN, UNCED y DIGESA en Nuez-Barriga y Castaeda Hurtado (1999), p. 140

5.1

Normatividad e institucionalidad para la gestin ambiental del sector

Antes de las reformas institucionales de los 90, la carencia de un marco legal adecuado trajo como consecuencia que algunas empresas mineras generen efluentes contaminantes en cantidades que provocaron el deterioro de diversos ecosistemas. Los ejemplos abundan en la sierra central, desde la contaminacin del Lago Junn hasta la degradacin de las tierras de ganadera altoandina en las inmediaciones de la refinera de La Oroya. Si bien antes de la dcada de 1990 existan una serie de normas ambientales, no se proponan acciones especficas para mitigar impactos y/o adecuar los procesos tecnolgicos. Asimismo, no existan entidades encargadas de la fiscalizacin. En trminos generales, exista un ambiente de indefinicin respecto a las acciones concretas y los responsables de garantizar niveles aceptables de proteccin ambiental. Es a inicios de la dcada pasada cuando se incrementa la preocupacin por la proteccin del medio ambiente. El Cdigo del Medio Ambiente de 1990 estableca los lineamientos de la poltica ambiental nacional, aunque fue posteriormente modificado a travs de una serie de leyes de promocin de la inversin privada que eliminaron lo que consideraron como una excesiva severidad en el Cdigo (Pasc Font, 1994). La nueva legislacin ambiental sectorial introdujo ms cambios tales como la definicin de montos mnimos de inversin en los programas de adecuacin (1% de las ventas totales), y la introduccin de los tres instrumentos claves de la gestin pblica ambiental sectorial: el Plan de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) para las operaciones ya en marcha, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para las nuevas inversiones, y las Auditoras Ambientales para fiscalizar el cumplimiento de los primeros. Todos estos instrumentos son realizados por empresas privadas supervisadas

25

por la Direccin General de Asuntos Ambientales (DGAA) del Ministerio, creada en 1992. Tal como se seal entonces, se estaba privatizando la fiscalizacin ambiental. 7 A la creacin de la Direccin General de Asuntos Ambientales (DGAA), organismo dependiente del Ministerio de Energa y Minas encargado de los aspectos ambientales del sector minero-energtico, le sigui la aprobacin, el ao siguiente, del Reglamento de Proteccin Ambiental para Actividades Mineras, el cual estableca los lneamientos de la i poltica ambiental para el sector minero, los instrumentos para lograrla y la responsabilidad legal de los agentes involucrados en la generacin de contaminantes. De modo similar se crearon dispositivos legales especficos para normar la poltica ambiental de las actividades de exploracin, nuevos proyectos, y proyectos ya operativos. En ltima instancia, la poltica ambiental del sector establecida a mediados de los 90 buscaba establecer las acciones de previsin y control que deban realizarse para armonizar el desarrollo de las actividades minero - metalrgicas con la proteccin del medio ambiente, as como fomentar el uso de nuevas tcnicas y procesos relacionados con la proteccin del medio ambiente. Sin embargo, no se promovi el uso de instrumentos econmicos (de mercado) para lograr sus objetivos, optando por instrumentos de regulacin directa (command and control) como los EIA, PAMA, y las Auditoras Ambientales. Los EIA son estudios requeridos a los proyectos nuevos o ampliaciones mayores al 50% para la realizacin de actividades en concesiones mineras, de beneficio, de labor general de transporte minero. Los EIA deben evaluar el impacto en las condiciones fsicas, biolgicas, socioeconmicas y culturales del medio resultante de l realizacin del proyecto. Asimismo, a debe incluirse un plan de cierre de operaciones para evitar posteriores efectos adversos en el medio ambiente. En el caso de unidades ya en operacin, se les exige la realizacin de PAMAs, programas para mitigar los efectos sobre el ambiente resultado de sus operaciones y adecuar sus emisiones a los niveles mximos permitidos por la ley. Estos programas son efectuados por las empresas involucradas y son aprobados por la DGAA. Como complemento de estos instrumentos, la autoridad competente exige la presentacin de declaraciones juradas ambientales, refrendadas por un auditor ambiental certificado, acerca de las operaciones de su empresa que afecten al medio ambiente as como del seguimiento de sus planes ambientales. De este modo, es obligatorio que las empresas mantengan programas de control y evaluacin de las actividades consignadas dentro de sus EIA o PAMA. Adicionalmente a estos instrumentos, el Ministerio tambin ha realizado hasta 17 Evaluaciones Ambientales Territoriales (EVAT) en cuencas con fuerte presencia de operaciones mineras en el pas. En la siguiente seccin, referida a los pasivos ambientales, haremos una descripcin de estas evaluaciones. Finalmente, un paso importante en la gestin ambiental sectorial fue el establecimiento de lmites mximos permisibles de los principales indicadores de contaminacin minera8. Estos
7

La creacin de la DGAA form parte de las reformas introducidas por el D.L 708 de 1991 y que se consolidan en el Texto Unico Ordenado de la Ley General de Minera (TUO), promulgado en 1992 (ver seccin 4 de este informe).

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parmetros son determinados por la DGAA y se utilizan como referencia para el cumplimiento de las normas ambientales, facilitando el control y evaluacin de las actividades de proteccin del medio ambiente. Asimismo, se uniformizaron los procedimientos mediante normas tcnicas de monitoreo de calidad del aire y emisiones y calidad de agua. De modo similar se han publicado guas ambientales para la elaboracin de los EIA, PAMA, para manejo de relaves, drenaje cido de minas, cianuro, reactivos qumicos, manejo y transporte de concentrados minerales, entre otros. Percepcin pblica de la minera: contaminacin, desarrollo local y crecimiento El Per es uno de los pases mineros de latinoamrica donde la minera viene siendo centro de atencin pblica desde diferentes perspectivas. Una de ellas es muy optimista dado que con la puesta en operacin de grandes yacimientos como Yanacocha, Pierina y Antamina el sector comienza una etapa de crecimiento econmico sostenido que entusiasma a funcionarios del gobierno y al sector empresarial. Sin embargo, la opinin pblica tiene una imagen algo menos optimista al respecto a raz de una serie de incidentes relacionados ya sea a la dbil articulacin de estos proyectos con el desarrollo local de las comunidades adyacentes a las operaciones, o tambin a la imagen negativa de las operaciones desde el punto de vista de la contaminacin ambiental que generan. Uno de los aspectos ms criticados del nuevo sistema de gestin pblica ambiental del sector est relacionado a la participacin de la sociedad civil en el proceso de aprobacin de los planes de manejo ambiental. El Ministerio aprob en 1996 un Reglamento de Participacin Ciudadana que norma el mecanismo de la Audiencia Pblica para la aprobacin de los EIA. Si bien este procedimiento ha significado un paso adelante en el proceso de participacin informada, es claramente insuficiente. No slo existe un problema que se podra calificar como de incompatibilidad de incentivos en la medida que las empresas consultoras encargadas de los EIA y las Auditoras establecen relaciones contractuales directamente con las empresas inversionistas, si no que tambin el procedimiento para la aprobacin de los estudios no es totalmente participativo.9 En ese sentido, tanto la minera como el sector de hidrocarburos enfrentan serios problemas cuando se trata de compatibilizar estas actividades econmicas en el contexto de Areas Naturales Protegidas por el Estado. Desde que se aprobara en 1997 la nueva Ley de Areas Naturales Protegidas, no ha quedado claro la posibilidad de que minera e hidrocarburos sean compatibles en determinadas categoras de reas, como las Reservas Nacionales y mucho menos en los Parques Nacionales. Si bien es cierto que los hidrocarburos estn ms involucrados en las Areas Naturales (por ejemplo en Pacaya-Samiria, Tambopata-Cndamo, y el mismo caso de Camisea), el caso de Antamina es uno donde se encuentran varias operaciones mineras dentro y en el rea de influencia del Parque Nacional del Huascarn.

8 9

Resoluciones Ministeriales N 011-96-EM-VMM y N 015-96-EM-VMM Pedro Solano (2000) identifica claramente las limitaciones de este reglamento; si bien sus observaciones se refieren al sector hidrocarburos son relevantes en su totalidad al sector minero.

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5.2

Pasivos ambientales y descontaminacin

La identificacin de los principales pasivos ambientales de la minera en el Per se ha logrado de tres maneras. En primer lugar, previa a la elaboracin de los PAMA, las empresas efectuaron Evaluaciones Ambientales Preliminares (EVAP) con el fin de determinar la magnitud del impacto de sus operaciones. Sobre la base de esta informacin se disearon los planes de adecuacin ambiental. En segundo lugar, el Estado ha llevado a cabo Evaluaciones Ambientales Territoriales (EVAT) en 17 cuencas mineras con el fin de identificar los pasivos ambientales no atribuibles a empresas con PAMA en ejecucin. Finalmente, se ha realizado una evaluacin ambiental de las minas inactivas en los departamentos de la Sierra Central. El monto total requerido para mitigar los efectos de la contaminacin (proxy del valor de los pasivos ambientales) se estima en alrededor de US$ 1,162.7 millones, tal como se ilustra en el siguiente cuadro. Sin embargo, esta evaluacin dista mucho de ser exhaustiva y existen todava numerosos pasivos ambientales no identificados. Pasivos ambientales (En millones de US$)
Rubro Inversin estimada PAMAs 977.1 EVATs 181.4 Minas abandonadas 4.2 Total 1,162.7

En el caso de unidades operativas, la responsabilidad sobre los pasivos ambientales es clara. La ley reconoce como responsable de las emisiones, vertimientos y disposicin de desechos al titular de la actividad minero-metalrgica que los produce10. Actualmente se estima en alrededor de US$ 977.1 millones la inversin necesaria para mitigar la contaminacin ambiental producida por las unidades mineras operativas. Parte importante de estos pasivos es atribuible a los programas de adecuacin ambiental de las ms grandes fundiciones: el complejo metalrgico de La Oroya (Doe Run Per) y la Fundicin de Ilo (Southern Per). Inversin estimada para ejecucin de PAMA (En millones de US$)
Unidad operativa Complejo Metalrgico La Oroya Fundicin de Ilo Otras Empresa Inversin total Doe Run Peru 169.7 Southern Peru 662.9 Varias 144.5 Total 977.1 % 17.4% 67.8% 14.8%

Existen amplias diferencias de manejo ambiental entre la gran minera y la minera mediana, pequea y artesanal. La nueva legislacin minera exige medidas para mitigar el impacto ambiental de las operaciones mineras y fuerza a las empresas, grandes y medianas, a
10

Decreto Supremo N 016-93-EM artculo 5.

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adoptarlas. Sin embargo, dado el carcter informal y gran nmero de participantes, el control sobre el resto de la industria es mucho menor por lo que pocas veces sus prcticas satisfacen los requerimientos ambientales mnimos. La minera artesanal y pequea es un grupo bastante heterogneo pero se caracteriza por no disponer de mayor informacin s obre el impacto ambiental de sus operaciones ni de la capacidad para cumplir los reglamentos ambientales11. Un problema importante es la carencia de incentivos para que adecuen sus actividades a las normas ambientales. Dado que muchos de ellos son invasores ilegales y carecen de derecho sobre la explotacin, tienden a obtener la mayor cantidad de mineral en el menor tiempo posible sin importarles la eficiencia e impacto ambiental de sus operaciones. Por otro lado, no existen mecanismos legales que permitan fiscalizar de modo efectivo a la minera artesanal y pequea. La legislacin vigente les otorga un trato ms favorable; por ejemplo, los pequeos mineros sin planta de beneficio no estn obligados a realizar PAMAs, aunque deben presentar una declaracin jurada ambiental de acuerdo a un formato pre establecido. No obstante, dado el grado de informalidad, la aplicacin de las normas ambientales es muy limitada. Por lo general, los mineros artesanales y pequeos se orientan a explotar vetas de oro en la sierra o lavaderos de oro aluvial en la amazona. Las diversas tecnologas utilizadas y medio ambiente en el que se desenvuelven ocasionan que el impacto ambiental sea diferente. Al respecto, Pasc-Font (1999) sugiere que la minera artesanal y pequea en la sierra resulta menos daina para el medio ambiente que cuando se realiza en la selva, dado que el ambiente es ms desrtico (menos especies afectadas y menor transmisin de relaves por corrientes de agua), se utilizan menos hidrocarburos (que son utilizados por los productores mecanizados o semi-mecanizados en la Selva), no se produce tala de rboles y existe menor remocin de tierras. Sin embargo, en ambos casos existe contaminacin del aire y agua en el proceso de amalgamacin. Otra manera de ver la importante participacin de la gran minera en estos pasivos se aprecia en el siguiente cuadro, donde se aprecia que la mediana y pequea minera tienen una participacin muy pequea.
PAMA inversin estimada (En US$ millones) Sector Gran Minera Mediana Minera Pequea Minera Inv. Estimada 918.0 40.0 3.2 TOTAL 961.2

Sin embargo, existe un saldo de pasivos ambientales producto de minas pequeas, no obligadas a realizar PAMA, y minas abandonadas. Como resultado de las EVAT se estima que la inversin necesaria para mitigar los pasivos ambientales en 17 cuencas asciende a US$ 181.4 millones. Ms del 75% se debe a contaminacin en cuencas petrolferas (como la de
11

Ministerio de Energa y Minas, Gua de Manejo Ambiental de Reactivos y Productos Qumicos, p. 2.

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los ros Tigre y Pastaza) y en los lavaderos de oro artesanal en Madre de Dios. En este caso los responsables del pago de estos pasivos no han sido identificados todava y se requieren estudios adicionales para lograrlo. En lo que respecta a las minas abandonadas, slo en cuatro departamentos (Huancavelica, Ayacucho, Apurmac y Cuzco) hay 152 minas abandonadas que estn afectando la calidad de las aguas de las respectivas cuencas, principalmente a travs del drenaje cido de rocas. La inversin necesaria para mitigar su efecto se estima en US$ 4.2 millones. El tratamiento de los responsables es mucho ms complicado que en los casos anteriores pues las normas ambientales actuales no eran vigentes cuando dichas unidades estaban en operacin. Por lo tanto, no es aplicable ninguna responsabilidad legal. Finalmente, en lo que respecta a la capacidad de gestin del sector pblico en lo que respecta a los impactos sociales y ambientales de la minera, existen hasta tres serias limitaciones. En primer lugar, es comn afirmar que la Direccin General de Asuntos Ambientales (DGAA) del Ministerio est orientada ms hacia la gran y mediana minera, no sabiendo que hacer con el aspecto ambiental de las operaciones de la pequea minera y minera artesanal. En segundo lugar, el monitoreo (control) del cumplimiento de las normas ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental aprobados en los EIA se realiza hasta ahora por auditores ambientales. Sin embargo, la independencia tanto de estas auditoras as como las de los mismos EIA, puede estar reducida debido a que son pagadas por las empresas mineras. Al respecto se ha propuesto en diversos foros la necesidad de redefinir las relaciones contractuales entre las empresas consultoras y las empresas mineras de tal minera de eliminar esta perversa estructura de incentivos. Por ltimo, no existen normas ni entidades especficas que permitan decidir cmo indemnizar o qu acciones tomar en caso de contaminacin y/o daos ambientales generados por emergencias similares a la ocurrida en el reciente derrame de mercurio en Yanacocha. Se podra aadir en este listado la no utilizacin de instrumentos econmicos como instrumentos de gestin pblica. Los mecanismos de control actuales son menos flexibles. La propia SNMPE afirma que la legislacin vigente establece una serie de instrumentos y mecanismos que regulan el manejo medio ambiental [...]. Sin embargo, poco se sabe de la efectividad y calidad de los mismos (Informativo Mensual Marzo 1999, Nro. 3, p. 21). Esto es ms delicado an cuando vemos la magnitud de los impactos a nivel nacional. A manera de 2 ilustracin, en 1997 se llegaron a ocupar 800,000 m en perforaciones mineras (Mundo Minero 1998), mientras que un clculo preliminar del volumen de agua que requieren los principales proyectos mineros de cobre por flotacin, nos referimos a Southern, Quellaveco, Antamina y Tintaya acarrearan un consumo de 5,700 l/s lo que es equivalente al 50% del agua potable que consume la ciudad de Lima.

30

6. 6.1

Visin social de la minera en el Per 1980-2000

Antecedentes histricos y demogrficos de las regiones mineras

La minera peruana histricamente ha estado asociada a regiones altoandinas, tales como la minas de Cerro de Pasco y Huancavelica que se desarrollaron desde pocas iniciales del sistema econmico colonial. Sin embargo, y tal como observamos en el mapa de las principales unidades de produccin mineras en el Per de fines de la dcada de 1990, las operaciones mineras, si bien concentradas an en la zonas altoandinas (en particular en la sierra central), se ubican de manera dispersa en todo el territorio nacional, desde la costa sur, la sierra sur, central y norte, y las regiones tradicionales de pequea minera y minera artesanal en la costa sur y el altiplano puneo. Todas estas regiones comparten una caracterstica: zonas de extrema pobreza rural que ha llevado a que algunos las denominen como zonas sobrepobladas haciendo referencia a la baja productividad de los factores de produccin. Las grandes operaciones mineras se han ubicado tradicionalmente en la sierra central (eje Lima Chanchamayo), aunque durante la expansin minera de la segunda mitad del siglo XX se hayan abierto grandes operaciones en la costa y sierra sur (como Cuajone, Toquepala y Tintaya). En estas regiones altoandinas las poblaciones locales han sido predominantemente pastores de puna organizados en comunidades campesinas, quienes por siglos lograron articularse a la minera sin dejar su estrategia campesina de produccin (mineros campesinos los llamaron historiadores como Heraclio Bonilla, Carlos Contreras, entre otros). La migracin estacional a las minas formaba parte de la estrategia econmica campesina por siglos. Es recin con la llegada del capital norteamericano a principios del siglo XX (la creacin de la Cerro de Pasco Copper Corporation) que se rompe esta articulacin, desarrollndose por primera vez un mercado de trabajo asalariado y rompiendo el equilibrio entre las operaciones mineras y las actividades de reproduccin campesina en su alrededor. La Cerro de Pasco tuvo que desarrollar una gran operacin ganadera (La Sociedad Ganadera del Centro) para lograr mantener un contingente importante de mano de obra campesina a su disposicin para trabajar en las minas durante las diferentes etapas de expansin durante el siglo XX. El conflicto latente entre la minera y las estrategias econmicas campesinas se hizo ms evidente con el crecimiento de las operaciones y la necesidad de controlar territorios cada vez ms grandes por parte de las operaciones. Esto ha hecho que la minera sea considerada por muchos actores locales como incompatible con el desarrollo local campesino. El reconocer las asimetras existentes y mirar ms all de las percepciones confrontadas y de la desconfianza y el prejuicio, tal como se ha buscado hacer en este proyecto de investigacin participativa, debera abrir un camino por donde aparezcan nuevas prcticas de relaciones sociales entre actores involucrados en la minera peruana.

31

6.2

Actores y organizaciones

A partir de la identificacin (cuantitativa) de los principales actores en la minera (tomado del proceso participativo) aqu se presenta brevemente sus organizaciones, derechos, temas principales de preocupacin y perspectivas. El Estado Peruano tiene inters de promover la inversin privada en el sector minero principalmente porque es un fuerte aportante de divisas para el pas, adicionalmente cumple un rol regulador en el control ambiental. El poder ejecutivo conglomera a los representantes pblicos del gobierno central que tienen que ver con el quehacer minero. En primer lugar, se encuentra el Ministerio de Energa y Minas (MEM) que es el ente rector del sector. Las direcciones que tienen que ver directamente con la actividad minera son la Direccin General de Minera, a cargo de definir la poltica minera de tal manera que la explotacin de minerales se haga racionalmente y contribuya al desarrollo sustentable. La Direccin General de Medio Ambiente que est encargada de regular y fiscalizar las prcticas medioambientales de las empresas mineras. El Registro Pblico de Minera que administra los petitorios y concesiones mineras. En segundo lugar, se encuentra el Instituto de Recursos Naturales (INRENA) que depende del Ministerio de Agricultura. Otorga permisos para uso y manejo de aguas, uso de suelos, entre otros. En tercer lugar, la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA) que depende del Ministerio de Salud. Esta entidad otorga permisos sanitarios: tratamiento de aguas, manejo de desechos slidos, autorizaciones para funcionamiento de servicios de cocina, mdicos, etc. En cuarto lugar, la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAM) que tiene como funcin definir la poltica medioambiental del pas, de tal manera que contribuya al desarrollo sustentable. Entre sus metas se encuentra la consolidacin de un sistema nacional de manejo ambiental, as como definir reglamento de parmetros de contaminacin, entre otros. En quinto lugar, el Comit Especial de Privatizaciones (CEPRI) que ha administrado la privatizacin de las operaciones, proyectos y prospectos de propiedad estatal. La CEPRI depende de la Presidencia del Consejo de Ministros. En sexto lugar, la Superintendencia Nacional de Tributacin (SUNAT) de la cual el sector minero es uno de los principales contribuyentes. La SUNAT canaliza los tributos recaudados hacia el Ministerio de Economa y Finanzas quien se encarga de administrar las rentas mineras, as como distribuir los montos asignados a las municipalidades provinciales y distritales a travs del Canon Minero. Otras instancias pblicas incluyen al Ministerio de Transportes y Comunicaciones que otorga los permisos para transporte de personal y de explosivos, para construccin de carreteras, de instalaciones portuarias, la autorizacin para infraestructura de comunicaciones, entre otros; tambin el Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI) quien otorga permisos para el manejo de insumos qumicos fiscalizados y quien, adems, ha liderado una iniciativa para acercar a los productores nacionales a las grandes empresas mineras para incentivar el consumo de productos nacionales. Finalmente, el Ministerio de Educacin quien a travs del Instituto Nacional de Cultura certifica que no existan restos arqueolgicos que puedan ser afectados por la

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explotacin minera y otorga permisos para el funcionamiento de escuelas en el caso de que se quiera abrir una en el campamento minero. Las ONGs representan un actor importante en la perspectiva de facilitar procesos de dilogo y concertacin para la resolucin de conflictos sociales y ambientales. De acuerdo a su misin institucional cumplen roles distintos en los conflictos ambientales, ya sea el de: facilitar procesos de superacin de las asimetras propias de un conflicto socioambiental a partir del apoyo a las poblaciones locales; la defensa del inters pblico ambiental y como tal orientan su labor a defender los efectos de los proyectos de inversin sobre la ecologa y actores; y facilitadores en los espacios locales en los que intervienen. En todos estos casos sus intereses son legtimos, aunque a veces sus roles y atribuciones no estn debidamente explicitados o comprendidos, por el Estado y las empresas. A pesar de las diferencias en intereses y en los roles que asumen, todas estn de acuerdo en que la minera debe reducir sus impactos negativos y contribuir al desarrollo local, evalan que la minera concentra sus externalidades localmente, durante el desarrollo del proyecto, as como despus del cierre. El sector corporativo, cuyo principal objetivo es el de invertir con el propsito de maximizar sus ganancias, dependiendo de su misin empresarial y estrategias de ubicacin en el mercado, algunas empresas han incorporado criterios de responsabilidad social y ambiental, mientras que otras solo asumen el tema ambiental de manera formal, dentro de su estrategia de relaciones pblicas. De manera general el sector empresarial minero se puede dividir en moderno y tradicional. En el primero, se conglomeran las principales empresas mineras del pas, tanto nacionales como extranjeras. La mayora de estas empresas estn representadas por la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa (SNMPE). Las empresas nacionales modernas generalmente pertenecen a grupos mineros tradicionales que han logrado profesionalizar su gestin, tales como el grupo Benavides (Buenaventura), Hochschild, Baertl (Milpo), entre otros. Estos grupos mineros han sabido generar alianzas estratgicas con empresas extranjeras, tanto para exploracin como para explotacin (por ejemplo, Buenaventura y Newmont en Yanacocha). Tambin han sabido acceder a crditos internacionales que les ha permitido modernizar y ampliar sus operaciones. Incluso, algunos de estos grupos como Milpo (mina Ivn Zar en Chile), Hochschild (exploraciones en Mxico) y Buenaventura (exploraciones en Ecuador) estn iniciando operaciones en otros pases de la regin. Con la excepcin de Southern Per (Grupo Mxico) que lleva funcionando en el Per desde 1958, la mayora de las empresas extranjeras han incursionado al Per a raz de la promulgacin de la ley de promocin de inversin extranjera (1992). Muchas de estas empresas han adquirido empresas estatales durante el proceso de privatizacin como es el caso de Phelps Dodge (Cerro Verde, antes adquirida por Cyprus Amax), BHP (Tintaya), Cominco (Refinera de Cajamarquilla), Shougang (Marcona) y Doe Run (Centromin Per), entre otras. Una proporcin mucho menor ha incursionado desarrollando nuevos proyectos mineros como Antamina (Noranda, Billiton, antes Rio Algom, y Teck), Pierina (Barrick), Yanacocha (Newmont y Buenaventura). Finalmente, muchas empresas extranjeras, principalmente junior canadienses, estn explorando nuevos yacimientos.

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Las empresas modernas, tanto nacionales como extranjeras, estn a favor de una poltica minera promocional con incentivos y estabilidad tributarios, as como declaran estar a favor de un mejor manejo medioambiental y de tener polticas de responsabilidad social. Sin embargo, algunas situaciones especficas dejan mucho que desear en ambos temas. Esto es ms notorio en empresas nacionales que en extranjeras. Por otro lado, las empresas mineras tradicionales no han podido aprovechar las oportunidades brindadas por el marco promocional de la legislacin minera peruana. Estas empresas se han mantenido pequeas, sus operaciones usan tecnologa obsoleta y, por lo tanto, sus posibilidades de enfrentar coyunturas de precios bajos ha sido mnima. Especialmente, las empresas ms pequeas han cerrado sus operaciones. Los grupos nacionales que las controlaban se han trasladado a otros segmentos de la cadena de valor minera como la comercializacin de minerales o la importacin de insumos y equipos. Asimismo, algunos de estos grupos se han dedicado a mantener petitorios mineros en la espera de asociarse con empresas extranjeras para su exploracin. Interesa observar la evolucin de la conducta de las corporaciones en un sentido de cambio y modernizacin positiva y en este terreno tambin se aprecian matices. Gerentes de Asuntos Ambientales o de Relaciones Comunitarias, no dejan de manifestar que ellos al interior de sus respectivas empresas tambin estn luchando para que los temas de gestin ambiental y asuntos comunitarios sean reconocidos con la misma prioridad que las reas de operaciones, ingeniera o la financiera. Las comunidades locales tienen una composicin muy diversa. Estas se agrupan y afirman alianzas en base a la posicin que asumen frente al conflicto. En su mayora son comunidades campesinas y/o pequeos caseros los que se ven involucrados en los conflictos minero ambientales. Slo en pocos casos son grupos de inters en ciudades que se han visto involucradas en largos e irresolubles conflictos con las empresas minero metalrgicas. En estos casos la diversidad de los actores participantes es mucho mayor. Las comunidades sin embargo no se presentan cohesionadas en la gestin de un conflicto, reflejando una debilidad del tejido social que es necesario comprender.12 En el Per la intervencin de las Comunidades Campesinas o Nativas como actores activos (organizados) del conflicto socio-ambiental es relativamente reciente. La CONACAMI como el rgano de representacin de las Comunidades que enarbola la temtica ambiental de manera orgnica, nace en octubre de 1999 como consecuencia de la realizacin del Primer Congreso Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera, celebrado en Lima Per, como respuesta a lo que se denomina el boom minero en el Per de los aos 90. Esto fue respuesta al crecimiento del sector que se muestra claramente en el indicador de la ampliacin de la frontera minera pasando de 4 millones a 24 millones de hectreas, muchas de las cuales se superponen con reas de comunidades campesinas, especialmente en la zona andina.

12

No incluimos en esta anlisis el caso de las comunidades indgenas amaznicas, agrupadas bsicamente en dos asociaciones: el Consejo Nacional de Pueblos Indgenas (CONAP) y la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de Pueblos (AIDESEP). Durante el proceso participativo se logr contar con la participacin de representantes del CONAP as como una entrevista con dirigentes de AIDESEP.

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La CONACAMI pretende canalizar los esfuerzos de las distintas comunidades a nivel nacional para colocar su problemtica como uno de los ejes del debate mismo en el Per. Esta organizacin comunitaria trae implcita un cambio en los modelos de percepcin de la problemtica campesina, as como las estrategias para enfrentarlos. Esto lo demuestra los tres temas centrales tratados en el Primer Congreso Nacional: 1. 2. 3. El derecho a la tierra y al agua; El impacto social y ambiental de la actividad minera; y Estrategia de organizacin y resolucin de conflictos.

Estos temas fueron enfocados en la perspectiva de construir una visin de desarrollo comunal, incluyendo o incorporando la variable de la actividad minera, proyectando su propia visin de futuro as como los consensos consideran necesarios definirse con los mineros y el Estado, dejando as de lado el tradicional esquema de negociar para obtener compensacin y no para construirse un futuro. Por otro lado, los gobiernos locales han tenido un rol protagnico en los ltimos aos en el debate acerca del monto y distribucin del canon minero. Durante el presente ao 2001 se han dado los primeros pasos para la conformacin de la Asociacin de Municipalidades de Zonas Mineras, la misma que tiene un comit coordinador de 5 Alcaldes Provinciales: Espinar (Cusco), Ilo, Cerro de Pasco, Yauli, y Carhuaz. Esta Ascociacin ha nacido con una actitud menos confrontacional que la Coordinadora de Comunidades, por lo que tendra mejores perspectivas en la negociacin tanto con el Estado as como con las empresas. Los trabajadores mineros, tradicionalmente organizados en Sindicatos y Federaciones con una gran capacidad de movilizacin en su lucha por mejores condiciones laborales, se han convertido en un actor cada vez menos importante en el escenario minero peruano. Diversas razones se pueden esgrimir para explicar este proceso, pero definitivamente el impacto de la violencia poltica de los aos 80 debilitaron a las organizaciones sindicales, quienes se vieron entre dos fuegos (el de Sendero Luminoso y el de las fuerzas policiales y militares), junto con las reformas liberales de los aos 90 que impulsaron la tercerizacin de la mano de obra, son las dos causas principales de la crisis del sindicalismo minero. A esto se puede aadir los cambios en la organizacin industrial del sector siendo cada vez ms importante la presencia de empresas contratistas antes que la operacin directa de la empresa minera. Ciertamente queda pendiente una investigacin ms profunda acerca del apogeo y crisis del sindicalismo minero en el Per. Los mineros artesanales conforman un grupo bastante heterogneo de personas que explotan principalmente yacimientos de oro. Utilizan una tecnologa muy rudimentaria para explotarlos. Esto se debe principalmente a que los yacimientos en que trabajan, por un lado, tienen vetas de mineral muy angostas que no resultan rentables para la tecnologa minera convencional y, por otro, estn compuestos por depsitos aluviales. Los mineros artesanales se encuentran conglomerados en cuatro zonas geogrficas: en Nazca y Ocoa (departamentos de Ica y Arequipa y parte de Ayacucho); en la zona alta del departamento de Puno; en Madre de Dios donde hay abundancia de yacimientos aluviales; y

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en la Sierra del departamento de La Libertad. A pesar de esta concentracin geogrfica, los mineros se encuentran dbilmente organizados. Un problema importante relativo a la minera artesanal es la ilegalidad de muchas de las operaciones artesanales. Los mineros artesanales explotan yacimientos que cuyos derechos pertenecen a terceros. Entre otras, esta es una de principales razones para la precariedad de esta actividad. Los mineros artesanales no pueden ser sujetos de crdito porque no cuentan con ttulos de propiedad, ni siquiera pueden comprar explosivos puesto que no pueden ser registrados como operadores mineros. En la mayora de los casos, esta ilegalidad los expone a relaciones de explotacin por parte de los titulares de los denuncios quienes les compran el material minado a precios sumamente bajos y, en otros, otro tipo de agentes como los quimbaleteros y/o plantas de procesamiento son los que ejercen la explotacin. Otro problema importante es el del inadecuado manejo medio ambiental. Los mineros artesanales suelen utilizar mercurio en el proceso de beneficiacin. Durante la molienda del mineral se agrega mercurio para separar el oro del material estril. El mercurio se precipita y forma una amalgama con el oro. Posteriormente, esta amalgama es quemada para separar el oro del mercurio. Los gases son vertidos a la atmsfera sin ningn control, adems de las prdidas de mercurio durante la molienda. Asimismo, existe un problema de salud ocupacional derivado del contacto directo de los mineros con el mercurio y con sus vapores. Finalmente estn los consultores y profesionales mineros. El crecimiento de la actividad minera durante la ltima dcada ha generado la aparicin de una variedad de consultores mineros que proveen de distintos servicios. En trminos de procedencia, estn los consultores extranjeros que usualmente son filiales de empresas de consultora extranjera como Bechtel y Kilborn. Estas empresas usualmente cuentan con la participacin de profesionales peruanos. Sus clientes son principalmente empresas nacionales y posiblemente empresas extranjeras pero para trabajos de rutina. Cuando las empresas extranjeras requieren de un servicio ms especializado suelen contratar directamente a las casas matrices. Por su parte, los consultores nacionales estn compuestos por profesionales nacionales quienes han trabajado en alguna empresa minera grande como Centromin Per, Southern Per o Cerro Verde. Sus clientes tambin son las empresas nacionales. De acuerdo al tipo de servicio que prestan, se encuentran aquellos consultores que brindan servicios tcnicos, tal como servicios de exploracin y anlisis geolgico, mineralgico y metalrgico que tienen como clientes principales a las empresas nacionales. En segundo lugar estn las empresas de servicios medioambientales, que han surgido a partir de la promulgacin de la nueva legislacin ambiental. Estas empresas prestan servicios de elaboracin de programas de adecuacin al medio ambiente (PAMA) y de estudios de impacto medio ambiental (EIA). Sus clientes son las empresas mineras nacionales y excepcionalmente las empresas extranjeras y el Ministerio de Energa y Minas que las contrata para hacer las auditoras. En tercer lugar, hay consultores que prestan servicios de elaboracin de estudios de factibilidad, especialmente en la parte de evaluacin econmica de los proyectos mineros. En cuarto lugar, estn los servicios legales brindados por estudios de abogados especializados en legislacin minera y tributacin cuyos clientes son tanto las empresas mineras extranjeras como las nacionales. En quinto lugar, estn los servicios administrativos y de gestin que van

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desde los servicios de contabilidad, entrenamiento gerencial. Finalmente, estn los servicios financieros que son ofrecidos por las entidades bancarias o algunas firmas consultoras internacionales. Estas empresas brindan asesora en cuanto a la obtencin de fuentes de financiamiento, las opciones para captar fondos a travs de oferta pblica, etc. Por su parte, los profesionales mineros mantienen relaciones muy estrechas. Hay varias instituciones que los conglomeran y se mantienen muy activos en ellas. Entre las principales estn la Sociedad Geolgica Nacional, el Instituto de Ingenieros Mineros, el Instituto de Seguridad Minera, entre otros. Todas estas instituciones tienen eventos anuales en los cuales se hacen presentaciones tcnicas que permiten una fluida difusin de informacin sobre los principales proyectos u operaciones mineras. Casi todos los profesionales mineros mantienen algn tipo de filiacin con estas instituciones.

6.3

La nueva minera y los proyectos de desarrollo social comunitario

El paradigma de la participacin informada, que ser uno de los puntos centrales que emanan del proceso de participacin de actores, tiene como uno de sus ejes los procesos de desarrollo social comunitario impulsados por las operaciones mineras. Este fenmeno ha sido importante en el Per desde el proyecto de transmisin de Gas desde el yacimiento de Camisea en la selva sur del Per hacia la costa, donde el consorcio de empresas liderado por Shell introdujo en el pas polticas corporativas de capital social. Desde entonces, y con mayor fuerza en el sector hidrocarburos, se puede afirmar que el sector empresarial ha atravesado un importante proceso de innovacin institucional incorporando como parte de su organizacin gerencial la perspectiva del desarrollo comunitario y la participacin informada de las poblaciones locales directamente involucrada con las operaciones. En el caso de la minera los proyectos de Yanacocha, Pierina y Antamina han sido laboratorios donde el sector corporativo ha dado sus primeros pasos al respecto. Estamos claramente en una etapa muy temprana como para tener una apreciacin clara y definitiva acerca del xito de esta innovaciones en la capacidad de gerencia de las empresas en lo que se refiere al desarrollo local comunitario. Pero estas innovaciones, aunadas a los mecanismos formales ya desarrollados por la legislacin peruana para facilitar la participacin de la sociedad civil (ver seccin 5), nos permite afirmar que se han dado pasos muy importantes hacia un nuevo modelo de relaciones intersectoriales entre empresas, comunidades y gobierno. Si en el ao 1992 el Per tena aproximadamente 4 millones de hectreas ocupadas por derechos mineros, entre denuncios, petitorios y concesiones, al llegar a 1998 stas se incrementaron a 24 millones. La dimensin de territorio asignado a esta actividad alcanzara el 69% del suelo de Cerro de Pasco y el 42% de Huancavelica estaran bajo concesin o denuncios mineros. Este incremento ha comprometido suelos destinados a otros usos, como es el caso de tierras de 3,200 comunidades campesinas en actividades de exploracin y de 300 en actividades de explotacin destinadas a otras actividades como la ganadera o agrcola (Aste, 1999). Si no se logra perfeccionar los mecanismos de participacin informada de estas

37

comunidades, los impactos sociales de la minera seguirn siendo parciales y los conflictos continuarn de manera sostenible.

38

7.
7.1

Pequea minera y minera artesanal en el Per 1980-2000

Breve resea histrica

La minera es una actividad de larga data en el Per. Los minerales, especialmente oro y plata, han sido explotados desde la poca pre-inca para la fabricacin de artefactos ornamentales y de uso ceremonial. Es en la poca de la Colonia que los espaoles empezaron a explotar en mayor escala estos mismos minerales para su posterior exportacin a Espaa. En la poca republicana, el oro y la plata continuaron siendo explotados por empresarios nacionales aunque a mediados del siglo XX su importancia se redujo debido a variaciones en sus precios y a la creciente demanda de metales bsicos. La pequea minera y minera artesanal estn vinculadas principalmente a la explotacin de oro, por un lado, debido a que es un mineral en el cual los niveles de inversin son bastante bajos respecto de la inversin minera en general y, por otro, debido a que su alto precio posibilita mantener un adecuado nivel de rentabilidad. Lo anterior origin un patrn en que las empresas medianas y grandes se dedicasen a la explotacin de metales bsicos y las empresas pequeas se especializasen en metales preciosos. Por su parte, las polticas gubernamentales de los cincuenta y sesenta contribuyeron a este patrn de especializacin. La promulgacin de leyes favorables a la minera casi siempre han contemplado incentivos para la explotacin a gran escala dejando a la pequea minera fuera de estos esquemas, asimismo la fijacin del precio de venta del oro desincentivaba la explotacin de este metal debido a las distorsiones econmicas que se introducan. Esto origin que la minera del oro, a pesar de su potencial rentabilidad, no atrajese mayores inversiones en la dcada de los sesenta. Durante los 1970s, el aumento del precio del oro crea inters por los denuncios mineros aurferos, pero se cristalizan pocos proyectos. El Banco Minero financia varios proyectos de oro pero, al no contar con respaldo tcnico, fracasan. Por esta poca se inicia una actividad informal aurfera en los denuncios abandonados. Esta tendencia hacia la informalidad se hace ms fuerte debido a la aparicin del terrorismo en la dcada siguiente. La minera informal, aquella que se realiza en reas denunciadas, y la minera artesanal, que se realiza en reas libres, tienen la caracterstica de usar una tecnologa muy rudimentaria y depender casi exclusivamente de la mano de obra humana. Debido a la casi nula inversin en capital y al mnimo gasto en insumos industriales, este tipo de minera hace rentable operaciones que de otra manera no seran atractivas para un inversionista minero formal. Es as, que yacimientos de vetas con leyes muy altas pero sin las reservas suficientes para justificar una inversin minera, resultan siendo rentables si son explotadas por los mineros artesanales. Lo cual ha originado que las pocas empresas mineras que funcionan en las zonas donde se da la minera artesanal se articulen productivamente con los mineros artesanales y/o informales para poner en funcionamiento sus plantas de tratamiento. Sin embargo, esta articulacin se da en condiciones que muchas veces lindan con la explotacin, razn por la cual el conflicto siempre est presente en estas relaciones. Lo cual no ha impedido que la

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produccin artesanal y/o informal de oro alcanzara las 20 TM, es decir, en algunos aos previos a Yanacocha hasta el 33% de la produccin nacional. La dcada de los 1990s trajo una modernizacin de la legislacin minera junto con una serie de medidas econmicas tendientes a corregir las enormes distorsiones macroeconmicas que se generaron en los 1980s. Como resultado, la inversin minera creci durante la dcada tal como se ha visto en secciones anteriores. Paralelamente, la disponibilidad de nuevas tecnologas hizo posible que yacimientos que antes no resultaban atractivos lograsen una rentabilidad ms que aceptable. Tal es el caso de Yanacocha, un yacimiento aurfero diseminado de baja ley (2 g Au/TM) que marc el inicio de la explotacin de oro a gran r. escala. A pesar del impacto de Yanacocha y de otros yacimientos como Pierina en la produccin nacional de oro, la minera artesanal y/o informal contina contribuyendo con casi 15% de la produccin nacional de oro. Esto se debe, por un lado, a que el aumento de los precios del oro, que alcanz su mximo nivel a mediados de los 1990s, incentiv el aumento de mineros informales. Por otro lado, el modelo econmico liberal ha excluido a miles de personas, muchas de las cuales han visto en esta actividad como una forma de asegurar su sustento. El gran impacto social que tiene la minera artesanal y/o informal ha originado que se den iniciativas gubernamentales apoyadas por esquemas de cooperacin t cnica internacional destinadas a aumentar la productividad de esta actividad, as como a mejorar el manejo medioambiental y las condiciones de salud de las poblaciones que agrupan a los mineros artesanales. Del mismo modo, estas iniciativas estn tratando de solucionar el problema legal que subyace a la minera artesanal y que impide su crecimiento. Hasta que los mineros artesanales no operen legalmente, es decir, que no cuenten con la titulacin de las concesiones que explotan no podrn mejorar su situacin ya que por el momento no pueden ser sujetos de crdito y transan su mineral en condiciones desventajosas por encontrarse al margen de la ley. La elevacin de los estndares medioambientales producto de la modernizacin de la legislacin minera nacional y la falta de apoyo a la pequea minera formal ha ocasionado que la participacin de este estrato minero en la produccin metlica prcticamente haya desaparecido. Sin embargo, recientemente se ha apreciado que las empresas pequeas han incursionado c xito en la explotacin de minerales no metlicos. Estos productos son on demandados principalmente por el mercado interno y, especficamente, por el sector construccin, no estn sujetos a las variaciones de precios internacionales. As, las empresas mineras trabajan en un ambiente menos inestable. Este fenmeno tambin ha llamado la atencin de las autoridades que estn diseando un programa especial para la promocin de la minera no metlica.

7.2

Principales indicadores econmicos

La modernizacin de la minera peruana se ha basado principalmente en la ampliacin de las unidades productivas y en la incorporacin de tecnologas modernas que principalmente se basan en el aprovechamiento de economas de escala. Como se aprecia en el Cuadro 7. 1,

40

la pequea minera y la minera artesanal participan con una proporcin insignificante en la produccin de metales bsicos. En el caso del oro, la participacin de la pequea minera y minera artesanal es algo mayor, representando el 15% de la produccin de este metal. Aunque no hay estadsticas confiables al respecto una proporcin importante de ese 15% (alrededor de la mitad) corresponde a la minera artesanal y/o informal. Por otro lado, la minera no metlica no est muy desarrollada en el Per. Los minerales no metlicos o minerales industriales dependen principalmente del desarrollo del aparato industrial y, a excepcin de la industria de la construccin, ste no se encuentra muy desarrollado en el pas. Por esta razn, la poca demanda de minerales industriales puede ser satisfecha por empresas pequeas. Es as, que casi la totalidad de la bentonita y el carbn, as como las tres cuartas partes de la produccin de la arcilla y la arena son extradas por empresas pequeas. En el caso de la caliza y la piedra, cuyos procesos de extraccin dependen de economas de escala, la participacin de este estrato minero es menor. Es importante, sealar que la participacin de la minera artesanal y/o informal es muy pequea en la extraccin de no metlicos. Cuadro 7. 1 Produccin de la Pequea Minera y Minera Artesanal (1999)
Pequea Minera Participacin y (%) Minera Artesanal Metlico (TMF) Oro 128 19.4 15.1 Cobre 536,387 418 0.1 Zinc 889,524 7,006 0.8 Plomo 271,782 3,724 1.4 Plata 2,231 43.6 2.0 No Metlico (TM) Caliza 4,306,722 12,851 0.3 Arcilla 240,889 179,814 74.6 Piedra 1,324,062 317,613 24.0 Arena 420,019 320,586 76.3 Carbn 1,488 1,488 100.0 Bentonita 19,659 19,638 99.9 Fuente: Medina, Guillermo (2000). "Minera aurfera artesanal," mimeo Ministerio de Energa y Minas - Proyecto MAPEM. Lima. Productos Total Nacional

Una contribucin importante de la pequea minera y minera artesanal se da en tema de generacin de empleo. La tecnologa ms incipiente de este estrato minero la hace ms dependiente en mano de obra. El Cuadro 7. 2 muestra que la contribucin conjunta de ambos estratos mineros captan ms de un tercio del personal ocupado en minera, superando la contribucin de la gran minera13. Estas cifras tienen gran relevancia si se considera que generar un puesto de trabajo en la gran minera requiere de una inversin de ms de US$
13

Es importante sealar que las cifras se refieren a datos oficiales. Otros estudios dan cifras mayores en cuanto a la contribucin a la generacin de empleo de la minera artesanal y/o informal. Ver, por ejemplo, Lzaro, et.a1. 1995, y Lzaro&Trillo&Snchez 1995.

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15,000 contra menos de US$ 100 en la minera artesanal [Lzaro, et.al., 1995, y Lzaro&Trillo&Snchez, 1995]. Cuadro 7. 2 Personal Ocupado en la Minera (1999) Estratos Personas % Gran Minera Mediana Minera Pequea Minera Minera Artesanal Total
Fuente: Idem.

23,413 30,476 5,924 22,000

28.62 37.25 7.24 26.89

81,813 100.00

La minera artesanal y/o informal se concentra principalmente en cuatro zonas geogrficas: Madre de Dios, Puno, Ica-Arequipa y La Libertad. En estas zonas, la minera se ha convertido en la principal actividad econmica habiendo desplazado a otras como la agricultura o el pastoreo. Lo que en muchos casos empez como una actividad secundaria o una actividad de refugio se ha ido convirtiendo en una actividad permanente. Para 1994, se estimaba que en estas zonas especializadas en la produccin de oro, la productividad media mensual era de 1 gramo de oro por persona, lo cual significaba ingresos brutos mensuales de hasta US$ 360 por trabajador [Lzaro, et.al., 1995, y Lzaro&Trillo&Snchez, 1995]. Este monto era claramente mayor al salario mnimo vital de aquella poca, el cual era menor a los US$ 100. La minera artesanal y/o informal no slo tiene un impacto importante en la generacin de empleo directo sino en la generacin de empleo indirecto. La aparicin de la minera artesanal trae consigo la creacin de una actividad comercial, principalmente en bienes consumo y, eventualmente, de insumos. As, en los pueblos mineros artesanales, abundan las tiendas de comestibles, los restaurantes y negocios de provisin de servicios menores como peluqueras, hospedajes, servicios de transporte, etc. La comercializacin de insumos es un poco ms restringida ya que la compra y venta de los insumos industriales requiere de una licencia y la mayora de mineros artesanales operan al margen de la ley.

7.3

El problema legal

Una de las principales limitaciones de la minera artesanal es su alto nivel de informalidad. Los mineros artesanales suelen operar en concesiones mineras otorgadas a terceros. Esto trae serias consecuencias que se traducen en conflictos, muchas veces violentos, entre los titulares de las concesiones y los mineros artesanales. Hay zonas mineras en el Per, como Madre de Dios, que son prcticamente consideradas como tierra de nadie donde las autoridades no tienen ningn control de la poblacin y donde los niveles de violencia son altsimos. En los casos en que s se llega a un acuerdo, ste generalmente somete a los mineros artesanales a

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condiciones muchas veces desfavorables que disminuyen su rentabilidad. Son abundantes los casos en que los mineros artesanales venden su mineral a precios sumamente bajos debido a una falta de desconocimiento del mercado y a la presin de contar con el acceso al recurso minero. Otra consecuencia de la informalidad de la minera artesanal es que disminuye su potencialidad en la disminucin de la pobreza. Como se mencion anteriormente, la gran ventaja de la minera artesanal es su capacidad de generar empleo y de brindar ingresos ms elevados que otras actividades econmicas. Sin embargo, este tipo de minera hasta ahora slo ha servido como una actividad de refugio y sobrevivencia que no ha logrado convertirse en una actividad con posibilidades de crecimiento y de acumulacin. Parte de esta limitacin surge de la i posibilidad de los mineros artesanales en convertirse sujetos de crdito para m invertir en las labores que trabajan. El ser titulares de la concesin minera les permitira ofrecer un colateral a las instituciones bancarias, comprar insumos industriales al precio de mercado y establecer relaciones comerciales equitativas con otros agentes. Finalmente, la reduccin de la informalidad permitira un aumento de recaudacin del Estado y, en una suerte de canon minero, se podran establecer mecanismos para que parte de los impuestos pagados por los mineros artesanales puedan ser invertidos en sus respectivas comunidades. De esta manera, se lograra un impacto positivo en la elevacin de los niveles de vida de estas poblaciones mineras. Recientemente a finales del 2001, se ha promulgado la Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y Minera Artesanal que reconoce a la actividad minera artesanal y le da un marco legal para su ejecucin. Esta ley, que an necesita ser reglamentada, define que el Estado protege y promueve a la minera artesanal. Asimismo, define que para el funcionamiento de operaciones artesanales slo es necesaria una solicitud tcnica presentada ante el Ministerio de Energa y Minas y una Declaracin de Impacto Ambiental que ser suscrita por un profesional competente. De esta manera, se trata de adecuar el requerimiento la elaboracin detallada de Estudios de Impacto Ambiental que requieren las operaciones mineras grandes o medianas para entrar en funcionamiento. Asimismo, se dan tasas promocionales para los mineros artesanales en cuanto al pago de derechos de vigencia, otros tributos y multas y penalidades. Esta ley promueve el establecimiento de acuerdos de los titulares mineros con los mineros artesanales para poder formalizar la situacin de stos ltimos. Esta ley tambin promueve la descentralizacin en el sentido que traslada facultades a las Direcciones Regionales del Ministerio de Energa y Minas para que fiscalicen a las operaciones artesanales. Finalmente, esta ley da preferencia a los mineros artesanales en el otorgamiento de concesiones en zonas pertenecientes al Estado.

7.4

El problema organizativo

Si bien el tamao reducido de las labores artesanales y su atomizacin constituye la gran ventaja de esta actividad en trminos de generacin de empleo, tambin es cierto que para que se convierta en una actividad sostenible requiere de mecanismos de coordinacin que no

43

se dan en la actualidad. Los esquemas de organizacin de los mineros artesanales son ineficientes y reflejan relaciones de poder desiguales. Los mineros artesanales estn generalmente sujetos a sistemas de contratacin que tienden a la explotacin. Muchos de ellos son contratados por contratistas que son o representan a los titulares de la concesin. La modalidad de contrato vara con la zona minera. Por ejemplo, en Madre de Dios se usa el sistema del enganche, mediante el cual el contratista retiene los documentos del minero artesanal mientras est trabajando, asegurndose as de que no huya con el mineral extrado. Esto genera una situacin de explotacin de la cual el minero es vctima. En la zona de Puno, una modalidad comn de contrato es el cachorreo. Bajo este sistema, se paga al minero artesanal con tiempo libre y acceso al yacimiento para que pueda extraer mineral y quedarse con l. Generalmente, se dan 2 o 3 das libres por 25 das de trabajo. Esto genera una sobreexplotacin del minero que en cierto modo es autoimpuesta. En la zona de Nazca-Ocoa, los mineros venden su mineral a los quimbaleteros (procesadores de mineral que chancan y hacen la amalgama) a cambio de agua, que es un bien escaso en estos pueblos mineros, o a cambio de insumos mineros. De ms est decir, que este intercambio se hace en condiciones desventajosas. En la etapa de beneficio, los principales agentes son los quimbaleteros quienes se encargan de moler el material extrado de la mina. El quimbalete es un equipo rudimentario compuesto por dos piedras de gran dimensin que hace las veces de un mortero. El mineral es chancado y mezclado con agua y mercurio para iniciar el proceso de separacin del oro en forma de amalgama, que luego es sometido al fuego para eliminar el mercurio consiguindose el oro refogado. Los quimbaleteros son el nexo de los mineros artesanales con los comercializadores de oro. Paralelamente, los mineros artesanales tambin pueden alquilar los quimbaletes y procesar ellos mismos su mineral pero esto implica que abandonen su labor minera. Finalmente, los comercializadores de oro compran la amalgama de oro o el oro refogado de los quimbaleteros. Los primeros son los acopiadores del oro y a su vez venden el oro a las plantas de tratamiento y/o refineras. Esta cadena de produccin minera refleja la organizacin de la minera artesanal. Lo resaltante es que quien realiza el mayor esfuerzo, es decir, el minero artesanal es quien recibe una porcin limitada de los beneficios.

7.5

El problema ambiental

La tecnologa rudimentaria que utilizan los mineros artesanales y su calidad de informales inciden en que su manejo ambiental sea sumamente ineficiente. En primer lugar, en la fase de extraccin se da un deterioro de los suelos importante, especialmente cuando se explotan yacimientos aluviales. El movimiento de tierras en las laderas de los ros produce una prdida de vegetacin trayendo consigo un aumento de la erosin. Esto genera que las poblaciones circundantes a estos yacimientos estn en peligro constante de derrumbes e inundaciones, producto del cambio de morfologa de los ros. Por otro lado, la prdida de vegetacin altera

44

el ecosistema ya que la flora se destruye y se cambia el hbitat de los animales que viven en esos ecosistemas. En segundo lugar, en la fase de beneficio se dan dos tipos de contaminacin diferenciados de acuerdo al tipo de yacimiento explotado. En los yacimientos aluviales, el mtodo de beneficiacin es por tcnicas gravimtricas. El mineral extrado es lavado con grandes cantidades de agua y pasado por canaletas que permiten que el oro se precipite al fondo de estos canales, siendo atrapado por unas mallas. Este gran movimiento de agua tambin altera el cauce natural de los ros y modifica el ecosistema. Luego, el oro capturado es mezclado con mercurio para formar la amalgama. La cercana con los cursos de agua ocasiona que el relave de la amalgamacin sea vertido a estos cursos de agua o a las laderas, ocasionado una contaminacin del agua con mercurio. En los yacimientos primarios, aquellos en que el mineral se extrae de socavones, se da ms bien contaminacin de mercurio en los suelos ya que estos yacimientos se suelen encontrar en zonas ridas. Esta contaminacin es producto del escurrimiento del material trabajado en los quimbaletes que tienen contenido de mercurio. Finalmente, en el proceso final de beneficio, es decir el refogueo de la amalgama, la contaminacin que prima es la emisin de gases de mercurio. Esto es particularmente daino para la salud humana puesto que la amalgama es quemada dentro de las casas de los mismos mineros o quimbaleteros, quienes se exponen a aspirar estos vapores y tambin exponen a sus familias. En todas los centros de minera artesanal la incidencia de sntomas de contaminacin por mercurio es bastante alta.

7.6

Principales iniciativas a favor

Los problemas presentados en la seccin anterior ponen de manifiesto una serie de deseconomas externas que resultan de la minera artesanal. Sin embargo, las autoridades gubernamentales y otras instituciones como las agencias de cooperacin tcnica siguen percibiendo en la minera artesanal un mecanismo viable para el alivio de la pobreza. Por esta razn, en los ltimos aos se han dado una serie de iniciativas conducentes a mejorar las condiciones tecnolgicas y a solucionar el problema de la informalidad. Es importante mencionar que dentro de cada uno de los programas que se describirn, la accin de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) ha sido crucial ya que ellas han sido las entidades responsables de implementar los programas en las comunidades mineras. 7.6.1 El programa MAPEM

Debido a la contribucin nada despreciable de la pequea minera y minera artesanal a la generacin de empleo, la produccin de oro y a su contribucin al alivio de la pobreza, el Ministerio de Energa y Minas promocion el Proyecto Minera Artesanal y Pequea Minera (MAPEM).

45

Este proyecto inici sus actividades en Enero de 1996 y su mbito geogrfico cubri las zonas de Madre de Dios, Puno, Ica-Ayacucho-Arequipa y La Libertad. El periodo de ejecucin del MAPEM fue de 4 aos, durante el cual se asignaron S/. 3720,000 a un promedio anual de S/. 740,000 por ao. El objetivo principal del MAPEM fue de contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la minera artesanal y pequea minera en armona con el medio ambiente y con estndares adecuados de seguridad e higiene minera. Los objetivos especficos fueron: (a) propulsar el ordenamiento legal y gradual de la formalizacin de la actividad minera informal, incorporndola a unidades de operacin de mayor escala; (b) evitar o atenuar los impactos sociales, ambientales y de seguridad e higiene minera que generen la actividad minera artesanal o informal; y (c) capacitar en aspectos normativos y tecnolgicos bsicos, ambientales y de seguridad y de higiene minera [Medina, 2000 #22]. Segn la evaluacin del Ministerio de Energa y Minas (ver [Medina, 2000 #22]), los principales logros de este programa han sido: La promulgacin del Decreto Ley No. 851 que otorg el derecho preferencial para la formulacin de petitorios mineros a mineros informales que se encontraban explotando en reas libres. El proceso de titulacin ha avanzado en ms del 80% (de qu?) Se inici un programa de Sensibilizacin Ambiental para el uso adecuado de mercurio, mediante la demostracin y distribucin de ms de 1,500 recuperadores (retortas) y reactivadores de mercurio. La utilizacin de estos equipos se ha elevado de 1.9% al iniciarse el proyecto al 60%. Se concluy la primera fase del proyecto de Recuperacin Ambiental de Huaypetuhe en la que se implement un vivero forestal y el transplante de los plantones en un rea piloto de 8 hectreas. Se publicaron y distribuyeron dos folletos informativos (Minera Aurfera Aluvial y Manual del Pequeo Minero) con una edicin de ms de 2,000 ejemplares cada uno. Se realizaron 20 seminarios y talleres de capacitacin en seguridad e higiene minera, aspectos ambientales y tecnologa minera. 7.6.2 El proyecto GAMA

El proyecto Gestin Ambiental en Minera Artesanal (GAMA) es una iniciativa financiada por la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperacin (COSUDE) y por el Ministerio de Energa y Minas. El financiamiento de este proyecto contempla un aporte suizo no reembolsable de US$ 1330,000 y una contraparte nacional de US$ 300,000. El objetivo del proyecto GAMA es mejorar la situacin ambiental de la minera artesanal en las zonas de Puno, Ica, Arequipa y Ayacucho. Para ello, GAMA contempla cuatro mbitos de accin: Tcnico Ambiental: que busca adaptar y difundir sistemas de trabajo y tecnologas limpias y eficientes en la minera artesanal.

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Salud Ambiental: que busca mejorar las condiciones de trabajo y condiciones de salud de los mineros artesanales y de la poblacin involucrada. Legal Administrativo: que busca impulsar mejoras en las condiciones legal administrativas favorables para una minera artesanal formal y ambientalmente sostenible.

La primera fase de este proyecto, que se ha iniciado en 2001, tendr una duracin de dos aos. Durante esta fase se financiarn proyectos individuales que cubran los mbitos de accin antes mencionados. 7.6.3 Minimizacin de Impactos Ambientales Originados por las Operaciones Aurferas

El proyecto Minimizacin de Impactos Ambientales Originados por las Operaciones Aurferas en el departamento de Madre de Dios es una iniciativa que involucra al Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales de Alemania (BGR), a la Agencia Alemana de Cooperacin para el Desarrollo (GTZ) y al Ministerio de Energa y Minas. El aporte alemn no reembolsable a esta iniciativa es de US$ 1200,000 que se complementa con un aporte nacional equivalente a US$ 100,000 en personal tcnico y la puesta a disposicin de oficinas implementadas. El objetivo de este proyecto es contribuir al desarrollo sostenible de la regin de Madre de Dios, especficamente en la zona de Huaypetuhe y Caychive y otras zonas priorizadas cercanas a Puerto Maldonado. La primera fase de este proyecto tendr una duracin de 3 aos.

7.6.4 Proyecto de Promocin Minera en Minerales Industriales y Rocas Ornamentales La Direccin General de Minera del Ministerio de Energa y Minas junto con el Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico (INGEMMET) han presentado una propuesta a la Agencia Alemana de Cooperacin para el Desarrollo (GTZ) para promover la minera de minerales industriales y rocas ornamentales. Se est solicitando un aporte alemn del orden de US$ 1300,200 con una contraparte nacional de US$ 649,000.

47

8.

Principales hallazgos: resultados del proceso de consulta e investigacin

Este captulo presenta una discusin crtica de los principales temas relacionados con la minera y el desarrollo sustentable en el pas a la luz de los resultados obtenidos en el proceso de participacin y en el presente informe de investigacin. 8.1 Principales hallazgos: metodologa

El proceso participativo del proyecto MMSD ha permitido identificar cules son las principales preocupaciones de los grupos de inters que participan en el que hacer minero. Este proceso se ha basado en la consulta con estos grupos. El Cuadro 8. 1 muestra los nueve talleres realizados durante el proceso en los que se congregaron representantes de un mismo grupo de inters, as como la entrevista a dos representantes sindicales. Cuadro 8. 1 Talleres de Consulta y Participantes Grupo de Inters No.

Gobierno nacional 7 Gobierno local o regional 6 Empresa multinacional 21 Empresa nacional 3 Consultores y profesionales mineros 8 Acadmicos y ONGs 12 Comunidades locales 14 Pueblo u organizaciones indgenas 7 Pequeos mineros artesanales 10 Sindicatos mineros (*) 2 * se realiz entrevistas con los representantes de este grupo. Se utilizaron dos metodologas en estos talleres. En los primeros cuatro (con consultores, empresarios y pequeos mineros artesanales), se trabaj con las preguntas que representaban los ocho desafos que el proyecto MMSD a nivel global se plante inicialmente. Se trat de discutir cada una de estas preguntas tratando de identificar los principales problemas y las sugerencias o posibles soluciones para enfrentarlos. Posteriormente, se hicieron encuestas para poder priorizar los temas tratados. Reiteramos que esta metodologa se utiliz en los talleres con Consultores y Profesionales Mineros, Empresas Extranjeras, Empresas Nacionales y Mineros Artesanales. Para los dems talleres y entrevistas a representantes sindicales se realizaron encuestas previas en las que se les peda priorizar los temas ms relevantes a su juicio y se proceda a discutir sobre los temas seleccionados. Se prepararon minutas detalladas de cada taller, las cuales fueron validadas por dos representantes de cada grupo de inters.

48

8.2

Temas prioritarios

La tabulacin de los resultados de las encuestas realizadas para complementar la informacin de los talleres posibilit fijar prioridades. Para ello, se pidi a los participantes que escogieran 5 temas y que les asignasen puntajes del 1 al 5, representando el nmero 1 el tema ms prioritario. Posteriormente, se procedi a contabilizar el nmero de menciones que alcanz cada tema y se otorg puntajes sumando las inversas del orden de importancia que adquiri cada tema. Los resultados que se aprecian en el Cuadro 8. 2 indican que el tema de Desarrollo Local fue mencionado por 23 personas y obtuvo un puntaje de 14. El segundo tema prioritario fue el de Desempeo Ambiental de la Minera con una mencin de 21 y un puntaje de 10. Los siguientes tres temas fueron: Capacidades de la Sociedad Civil, Derechos y Gestin de Recursos, y Cierre de Minas. Cuadro 8. 2 Temas priorizados en los Talleres
Tema Desarrollo local (social, econmico, cultural, ambiental) Desempeo ambiental de la minera mbitos, mecanismos y capacidades de la sociedad civil para participar en decisiones con respecto a la minera Derechos y gestin de recursos (suelos, agua, biodiversidad, minerales, etc.) Planificacin y gestin de impactos socioambientales de cierre de minas Minera en reas naturales protegidas y zonas de alta biodiversidad Herencias ambientales y sociales de la minera pasada (pasivos ambientales y sociales) Instrumentos y capacidades de gestin pblica Acceso, uso y generacin de informacin pertinente sobre la minera Distribucin de regalas e impuestos de la minera entre los niveles nacional, regional y local Minera en territorios indgenas Cantidad y calidad del empleo generado por la minera Desarrollo cientfico y tecnolgico Incidencia de convenios, tratados y estndares internacionales Monto actual de regalas e impuestos Acceso a mercados Minera pequea y artesanal Procesamiento de conflictos socio-ambientales Solucin de conflictos Derecho a la consulta y al veto La estabilidad jurdica como mecanismo de seguridad para el flujo de capitales de inversin Extraccin de madera en territorios indgenas Participacin de org. Indgenas de negociacin con empresas petroleras y madereras Frecuencia 23 21 19 14 14 13 12 10 10 10 10 8 8 7 4 4 3 1 1 1 1 1 1 Puntaje 14 10 10 5 6 5 5 7 5 4 5 3 4 2 1 1 1 0 0 1 1 1 1

49

Otra manera de representar los resultados del ejercicio de priorizacin se muestra en el cuadro 8.3 donde se asume un puntaje para el conjunto de temas planteados en la encuesta. Los resultados son similares pero el cuadro es til por que ilustra la priorizacin hecha por cada uno de los actores, similar a lo presentado en el Informe Nacional de Chile. A continuacin se pasar a desarrollar brevemente los puntos ms importantes en cada uno de los temas seleccionados como prioritarios. a. Desarrollo local
La contribucin especfica y ms obvia de la minera es el canon. Un ...reto ... es que lo que recibe el Estado del canon llegue a su destino; que se use para lo que se debe usar; y participar en la fiscalizacin de la aplicacin del canon... Representante de empresa extranjera

El tema de la capacidad de la minera para facilitar procesos de desarrollo local qued claramente como el tema ms importante para el conjunto de los actores participantes. No slo por el tema del canon resaltado por uno de los representantes de la empresas extranjeras en el recuadro, si no, tambin por lo que significa hoy da la responsabilidad social corporativa de las grandes empresas mineras luego de una dcada de inversiones en proyectos de exploracin en diversas regiones del pas. Pero el tema es ms importante an si es que entendemos que el desarrollo local de comunidades en zonas de influencia minera es ms delicado en pequea operaciones
No tenemos ni la sombra de los volmenes de ingreso que un mega pueda tener, pero tenemos algo que no se ha mencionado: nosotros estamos ac y compramos la papa, el choclo, el carnero, la leche alrededor nuestro; necesitamos mano de obra, alrededor nuestro; necesitamos transporte, alrededor nuestro. Mi empresa da trabajo a siete comunidades... Representante de empresa nacional. La minera es una actividad internacional, con estndares altamente competitivos, nos manejamos por costos. Y por estos costos yo voy a buscar el equipo que me rinda aumentando mi productividad. Si no lo venden en el pas, lo tengo que buscar afuera, pero no voy a sacrificar mi productividad, mi rentabilidad simplemente por favorecer a un industrial nacional que no ha sido capaz de sensibilizar al mercado y ofrecer productos que se requieren cuando yo los necesito. Representante de empresa extranjera.

que en las grandes minas tales como Yanacocha, Pierina y Antamina. El recuadro con el comentario del representante de una empresa nacional muestra con claridad la preocupacin y percepcin del sector empresarial al respecto. El cuadro 8.4 nos muestra la opinin ms o menos comn entre los actores sobre el tema. Hemos seleccionado las ideas centrales presentadas en las minutas de los actores respecto a este tema clave.

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Cuadro 8.3 Per: Priorizacin de Temas Clave por Actores

Tema Gobi. Nacional Comunidades Emp. multinacional locales Emp. Nacional Consultor ONGs Gob. Local Indgenas

Promedio 10 4 7 10 10 6.63 5.88 7.13 7.00 10.00 3.75 8.50 9.38 7.25 8.00 4.00 7.00 9.38 8.38 5.88 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00

Gestion publica Participacion Acceso a la informacion Distribucion de regalias Monto de regalias Desempeno ambiental Empleo Pequena Mineria Areas protegidas y de alta biodiversidad Territorios indigenas Desarrollo local Derechos y gestion de suelos y agua Desarrollo cientifico y tecnologico Cierre de minas Pasivos ambientales Acceso a mercados Tratados y estandares internacionales Procesamiento de conflictos ambientales Solucin de conflictos Derecho a la consulta y al veto Estabilidad jurdica -- para la inversin Indgenas en negociacin con empresas

4 3 10 10 10

7 3 4 10 10 5 10 10 6 10

3 7 10

3 10 4

10 10 10 3 10

10

6 7 10 10 10

3 2
10 10 4 10 10 5 10 10 10 10 10

2
10 4 10 10 10 3

1
10 10 10 5 10 10 10 10 10 10

2
10 10 10 10 5 6 10 7

1
10 10 4 5

2 3
10 10 10

2
5 10 3 6

2 1
10 4 10 10 10 10 10 10 10 10

1
5 10 6 10 10 10 10 10 10 10 10

2
10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

1
4 5 10 10 10 10 10 10 10 10 10

1
10 10 10 3 10 10 10 10 10 10 10

1
10 10 10 10 10 10 10

2
10 10 10 10 10 10 10

1
10 10 10 10 10 10 10

Fuente: Elaboracin propia a base de los resultados de encuestas en los Talleres

51

Cuadro 8.4: Desarrollo local: la visin de los actores

Gobierno Local Problemas Propuestas y/o Soluciones

* La actividad minera debe permitir la coejecucin de obras locales de envergadura y sostenibles. * Brindar capacitacin laboral a la poblacin para incorporarlos en su fuerza laboral. * Dotacin local de infraestructura bsica. * Desarrollo desde y ms all de la minera: Desarrollo, estabilidad social, y certificado social de la minera

Comunidades Locales Problemas Propuestas y/o Soluciones

* - La legislacin no contempla la decisiones de las comunidades. * Empresas mineras no aportan en el desarrollo local argumentando pago del Canon. * Estado brinda facilidades a costa de derechos de las comunidades. * Empresas mineras afectan a las comunidades sin consultar con sus representantes. * Legislacin minera y otras de promocin a la inversin privada. * Empresa minera debe apoyar al plan de desarrollo estratgico de la comunidad. * La empresa minera debe apoyar en el desarrollo de servicios bsicos y sociales, as como en vas de comunicacin * Creacin de un fondo econmico gestionado por la comunidad para proyectos de desarrollo local. * Generacin de empleo local, uso de productos de la zona.

Empresas Multinacionales Problemas Propuestas y/o Soluciones

* La minera no es un actor comprometido en el desarrollo local. * Falta de certificacin y/o auditora social * Falta de concertacin para la implementacin de planes estratgicos para el desarrollo local sostenible

*Agentes *No paternalismo externos *Infraestructura pueden generar construida debe ser conflicto y dar reconocida por el estado mala imagen de *Colaboracin en la todo el sector capacitacin de poblacin minero *ONGs en temas de gobierno como agentes local de apoyo al *Colaboracin en la desarrollo local capacitacin en temas de y estado a nivel agricultura macro *Co-administracin con voz y voto de servicio de bienestar de comunidades con el objeto de capacitar a poblacin

Entre los principales puntos en comn podemos mencionar la p lanificacin concertada, la necesidad de erradicarf el paternalismo, la ausencia del estado, la falta Plan Estratgico de Desarrollo Regional, y la ausencia de planes de capacitacin. Y entre los principales puntos de disenso, podemos mencionar la percepcin sobre el rol actual del estado, el rol de la descentralizacin, y el tipo de regulacin del compromiso empresas con comunidades.

51

Cuadro 8.4: Desarrollo local: la visin de los actores (continuacin)

Empresas Nacionales Consultores y Profesionales Mineros Sector Acadmico Universitario Problemas
* El desconocimiento de los sistemas de propiedad y herencia en las poblaciones indgenas del entorno de las minas hace ms difcil la relacin mina-entorno socio cultural * Ausencia del estado para regular los roles de las empresas, gobiernos locales y comunidades * Distintos imaginarios de desarrollo local (sobre los costos de transaccin, sobre competitividad y pobreza de servicios, debilidad de la sociedad civil) * Cultura autoritaria paternalista en la propia poblacin local

Problemas Propuestas y/o Problemas Propuestas y/o Soluciones Soluciones

*Falta de presencia del estado y ste no asume rol en el cumplimiento del orden jurdico *Oportunismo de autoridades locales *Infraestructura creada por el sector no es reconocida por el estado *Comunidades campesinas quieren empleo antes que otros beneficios *Relaciones con comunidades se han deteriorado con la presencia de empresas con mayores recursos *Iniciativa privada es crucial para catalizar la funcin del estado *Trabajo conjunto de empresas con comunidades y con presencia del estado en salud, educacin y otros *Estado debe disear estrategias para mejorar la relacin empresas y comunidades *Modificar la creencia de que minera es una actividad primaria que no contribuye con valor agregado *Ausencia del estado y falta de cumplimiento de su rol en el desarrollo local *Decisiones regionales dependen de distintos estamentos gubernamentale s no siempre con el mismo criterio *Paternalismo con comunidades *Ausencia de un plan de desarrollo por regiones *Pobladores beneficiados por minera migran y no invierten en sus comunidades *No hay lmites claros en responsabilidad de empresas en desarrollo local *Estado debe definir su rol en el desarrollo de comunidades locales *Interaccin del estado, empresas y comunidades *Minera debe contribuir a un desarrollo basado en la gente *Programas de desarrollo social y productivo promovidos por empresas deben tener en cuenta valores y cultura de poblaciones *Empresas deben ir ms all del cumplimiento de leyes *Disenso sobre rol de descentralizacin *Disenso sobre normatividad del compromiso de empresa con comunidades

Propuestas y/o Soluciones

* Las mineras deben desarrollar a las poblaciones existentes y no crear nuevas, evitar culturas de enclave * Asociacin Empresa/Gobierno en el desarrollo de infraestructura para potenciar la localidad * El Canon debe ser para reponer el stock de capital (el Canon debe ser para la sustitucin de los activos); es necesario tener en cuenta que el Canon no existira si se tuviera una poltica fiscal descentralizada. * El desarrollo sostenible debe basarse en actividad no minera y no ser dependiente de la minera

b.

Desempeo ambiental de la minera

Los mineros artesanales son conscientes que de alguna u otra manera contaminan. Si no existe una organizacin va a ser un poco difcil que cada uno cumpla individualmente. En una organizacin debe haber una norma que todos ...estn obligados a acatar... En este momento existe el reglamento general de minera pero no est al alcance del minero artesanal. Minero artesanal. Para manejar el medio ambiente no solamente hay que manejar normas adecuadas al pas, sino manejar tambin normas adecuadas al estrato (minero). La capacidad que tiene X ... es infinitamente mayor a la que yo puedo tener por ms buena voluntad que tenga. Representante de empresa minera nacional. 52

El desempeo ambiental de la minera, conjuntamente con la preocupacin por el problema del cierre de minas, est claramente en un mismo rango de importancia en la priorizacin de temas clave. Quines son los responsables de la contaminacin? Cul es la capacidad del gobierno de supervisar? Existen nuevas tecnologas limpias disponibles? El cuadro 8.5 nos muestra la opinin de los actores.

Cuadro 8.5: Desempeo ambiental: la visin de los actores

Gobierno Nacional

Gobierno Local

Comunidades Locales Problemas Propuestas y/o Soluciones

Problemas Propuestas y/o Problemas Propuestas y/o Soluciones Soluciones

* Falta de responsabilidad social y ambiental del empresariado. * Aplicar * Las * Exigir certificado instrumentos empresas ISO para analticos de mineras no productores valoracin cumplen con mineros. econmica, los parmetros * Desarrollo de la tecnolgica, ambientales. legislacin ambiental ambiental y social. * Dificultad considerando * Aplicacin de jurdica para particularidades instrumentos de defender regionales. gestin como derechos * Independencia en auditoras ambientales. la elaboracin de los ambientales, EIA, * Falta de EIAs. PAMA, ISO 14000, independencia * Monitoreo y etc. en la vigilancia ambiental * Gestin de elaboracin de con participacin de Riesgos los EIA, los las comunidades y que adems, autoridades locales. son * Fortalecimiento de incumplidos e los Comits incompletos Ambientales Regionales (CARs)

* Incumplimiento * Educacin de la de legislacin poblacin de reas ambiental por afectadas para que parte de las defiendan sus empresas. derechos. * Indiferencia de * Indemnizacin de las autoridades pueblos afectados. ante el problema * Independencia en la de la elaboracin de los contaminacin. EIAs. * Incumplimiento * Certificacin de los de los acuerdos EIAs por otras internacionales entidades para defensa ambientalistas. del medio ambiente. * Incapacidad legal de los gobiernos locales para defensa del medio ambiente.

Entre los principales puntos en comn podemos mencionar la n ecesidad de fiscalizacin: independencia y vigilancia local, el difcil cumplimiento de normas ambientales (adaptacin y percepcin), y la necesidad de un nico ente regulador. Y entre los principales puntos de disenso, podemos mencionar la percepcin de quienes son los agentes contaminantes, y la definicin de agente nico regulador.

53

Cuadro 8.5: Desempeo ambiental: la visin de los actores (continuacin)

Empresas Multinacionales Problemas Propuestas y/o Soluciones
*Minera no es el nico agente contaminante *Traslape de funciones de distintos organismos gubernamental *Gran y mediana minera cumplen con normas pero a veces contratistas no *Incumplimiento de PAMAs

Empresas Nacionales Problemas Propuestas y/o Soluciones

Mineros Artesanales Problemas Propuestas y/o Soluciones

*Contaminacin por mercurio *Desproteccin de nios ante contaminacin de mercurio *Rechazo al uso de retortas *Falta de programas de salud y educacin *Falta de plantas de beneficio cerca de las operaciones *Grandes empresas tambin contaminan *Campaas educativas y demostrativas que modifiquen el proceso de amalgama *Exigir que compradores de oro modernicen el proceso de amalgama *Normas ambientales del MEM desde perspectiva de minera artesanal *Informacin sobre iniciativas en otras regiones mineras *Compromiso comunitario en localidades donde no hay autoridades gubernamentales *Federacin minera artesanal puede ayudar a dictar normas ambientales

*Debera haber una *Requerimientos *Crear cultura de nica institucin que ambientales medioambiente y defina toda la pensados para seguridad regulacin ambiental empresas *Apoyo estatal para (disenso en relacin grandes *No pequea minera y a cual debera ser) hay normas minera artesanal *Necesidad de claras para para el cumplimiento perfeccionar estratos ms de normas instrumentos como pequeos ambientales PAMA *Falta *Especificar normas *Gradualidad en fiscalizacin para pequea programas de ajuste minera y minera artesanal

c.

Ambitos, mecanismos y capacidades de la sociedad civil para participar en decisiones respecto de la minera

Si bien es cierto que es uno de los temas considerados como transversales, la participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones respecto de la minera fue considerado como uno de los temas ms prioritarios en el pas, probablemente debido a la coyuntura marcada por los incidentes de Tambogrande, Huarmey y Choropampa. Es importante anotar que otro tema transversal y tambin de gran importancia, como es el acceso y uso de informacin no fue priorizado por los actores. La importancia del nuevo paradigma de la participacin informada queda claramente aqu reflejada. Entre los principales puntos en comn podemos mencionar la falta de capacitacin para poder participar informadamente pero tambin acerca de mecanismos eficaces que garanticen la participacin ciudadana, y la oportunidad de la diseminacin de la informacin.Y entre los principales puntos de disenso, podemos mencionar la percepcin sobre la participacin manipulada (representatividad de los actores) por parte del sector empresarial.

54

Cuadro 8.6: Participacin de la sociedad civil: la visin de los actores

Gobierno Nacional Gobierno Local Comunidades Locales Problemas Propuestas y/o Soluciones
* Acceso a la informacin antes de iniciar cualquier proyecto minero. * Levantamiento del catastro minero y agrcola aprobado por la poblacin va referndum. * Participacin de la poblacin involucrada y sus tcnicos en la formulacin de los EIAs y PAMAs. * Legitimizar las propuestas de las poblacin: ley de consulta para determinar la actividad minera, el cierre o intangibilidad.

Problemas Propuestas y/o Problemas Propuestas y/o Soluciones Soluciones

* Carencia de mbitos, mecanismos y capacidades para participar en la toma de decisiones. * Difusin de informacin oportuna y eficiente. * Consultas pblicas y ampliacin de la participacin ciudadana. * Capacitar a la poblacin civil para incrementar su conciencia ambiental. * Reorientar propuestas hacia desarrollo integral

* Incapacidad * Institucionalizar y * Falta de de la poblacin fortalecer las mesas transparencia en el y autoridades de dilogo para la manejo de la para reclamar minera. informacin durante a empresas * Fortalecer los el proceso de los mineras. gobiernos locales y EIAs. *Desconocimie sus asociaciones * Ausencia de nto de las como interlocutores mecanismos de obligaciones vlidos con la consulta para el asumidas por minera y el gobierno otorgamiento de las empresas central. * concesiones mineras en los Supervisin mineras. PAMAs. constante de la sociedad civil en el tema ambiental y buen uso de los recursos. * Obligatoriedad de contar con planes estratgicos de desarrollo local, regional y nacional

Cuadro 8.6: Participacin de la sociedad civil: la visin de los actores (continuacin)

Mineros Artesanales Problemas Representantes de Pueblos Indgenas Sindicatos Mineros Problemas Propuestas y/o Soluciones

Propuestas y/o Problemas Propuestas y/o Soluciones Soluciones

* Los pueblos * Considerar y indgenas no consultar a los tienen pueblos indgenas participacin como entes con en la autonoma propia. negociacin y explotacin de la actividad minera.

*Falta de *Difusin a las bases capacitacin de de beneficios de mineros para organizacin organizarse a *Difusin de nivel local experiencias de *Falta de organizacin de confianza del lderes a lderes minero en *Proyecto GAMA organizaciones como ente apropiado sociales para la capacitacin *Sin organizacin no se accede a ayuda de organizaciones civiles y gubernamentale *Falta de una organizacin central que represente a los mineros artesanales

*Falta de *Capacitacin a capacitacin de trabajadores, familiares trabajadores y y sociedad civil por sociedad civil parte de empresas y *Eliminacin de municipios convenios entre *Empresas deben empresas y incrementar sus municipios para compras locales para capacitar a hijos incorporar segmentos de trabajadores de la sociedad civil al *Flexibilizacin de mercado poltica laboral en perjuicio de trabajadores

55

d.

Derechos y gestin de recursos

Las normas de la minera no guardan coherencia con las de otros sectores econmicos. Un ejemplo de lo que pasa es el siguiente: voy al MEM y hago un petitorio de una rea equis; me otorga lo solicitado; con ese derecho voy y hago trabajos de exploracin y encuentro un yacimiento; cuando quiero llegar a un acuerdo de explotacin, el titular del suelo me lo impide. Regreso al estado y le digo: no puedo, otrgueme la servidumbre y me responde: no, yo no otorgo servidumbre a nadie. Pngase de acuerdo con el dueo. No lo logro, y pasados cinco aos, el Estado me dice: no has explotado, as que pgame una penalidad. Primero me da el derecho, luego no me apoya y despus me multa. Representante de empresa extranjera

Durante la dcada de 1990 se han desarrollado una serie de acontecimientos que ubican a este tema como uno de los temas centrales para el desarrollo sostenible de la minera peruana en el corto plazo. La situacin es extremadamente delicada en la medida en que el Gobierno peruano no ha eliminado la vigencia de los instrumentos para otorgar derechos de servidumbre. Sin embargo no se utilizan estos instrumentos y las grandes operaciones mineras de los ltimos aos han tenido que realizar negociaciones muy complicadas alrededor de la problemtica de la compra-venta de tierras y reubicacin involuntaria de familias. El recuadro anterior muestra claramente la perspectiva de un empresario confundido y mortificado por el vaco legal. Por otro lado, el cuadro 8.7 ilustra como esta visin de los empresarios se contrasta con la visin de las comunidades, acadmicos y mineros artesanales. Cuadro 8.7: Derechos y gestin de recursos: la visin de los actores
Comunidades Locales Empresas Multinacionales Problemas Propuestas y/o Problemas Propuestas y/o Soluciones Soluciones Mineros Artesanales Problemas Propuestas y/o Soluciones

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* Comunidades afectadas carecen de informacin. * Tenemos el derecho de recuperar nuestros suelos y nuestros recursos naturales como son la flora y la fauna; derecho a la vida. Es deber de la sociedad. * Empresas mineras contaminan cabeceras de ros (recurso hdrico)

* Unificar a las comunidades afectadas para hacer respetar sus derechos. * Educar y capacitar a las comunidades en controles de calidad de agua. * Monitoreo peridico de la calidad ambiental. * Desarrollo de proyectos agrcolas y ganaderos a cargo de las empresas mineras. * Inventario inicial de los recursos biolgicos.

*Estado es dueo de subsuelo y debe decidir cundo y cmo explotar los recursos *Estado debe evaluar los beneficios de realizar un proyecto minero *Disenso entre reubicacin y compra de tierras

*Transparencia en negociaciones entre empresa y comunidad *Asesoramiento en el uso de dinero pagado por tierras *Prioridad de preparar a la comunidad para que cambie de actividad *Disenso sobre la normatividad de reubicacin de poblaciones

*Informalidad de * Ley de Minera las operaciones Artesanal o artesanales modificacin de la Ley *Ley de Minera de Minera actual no reconoce a la *Capacitacin de minera mineros en el aspecto artesanal y legal normas de concesin diseados para empresas grandes *Falta de conocimiento de requisitos para denunciar yacimientos *Problemas relacionados a la bsqueda de recursos ms ricos e invasin de yacimientos

Cuadro 8.7: Derechos y gestin de recursos: la visin de los actores (continuacin)

Consultores y Profesionales Mineros Problemas
*No hay ordenamiento territorial del pas *Aparte del derecho de concesin, empresas necesitan "licencia social" *Ausencia del estado en el asesoramiento de uso de recursos recibidos por venta de tierras *Falta de estrategia de agentes mineros para hacer frente a conflicto de tierras

Sector Acadmico Universitario Problemas Propuestas y/o Soluciones

Propuestas y/o Soluciones

*Necesidad de ordenamiento *Informacin asimtrica * Participacin informada: la licencia territorial que permita entre actores (deber del social debe basarse en un acuerdo valoracin de tierras *Uso sector pblico) de la poblacin local y el Estado en de tierras debe responder a * La presin base a la informacin completa necesidades de desarrollo demogrfica sobre el * El gobierno central debe tener un nacional *Incorporar el suelo en general no es activo rol en la planificacin del "valor social" de la tierra en tomada en cuenta al territorio, con anlisis de costoel diseo de proyectos momento de tomar beneficio para decidir mejor uso *Estudiar el entorno y decisiones sobre el * Institucionalidad encargada del definir impactos sociales a control y uso de las otorgamiento de los recursos con largo plazo que genera un tierras (natalidad, independencia de la decisin poltica proyecto *Dilogo franco mortalidad y * Se debe evitar derechos de para solucionar conflicto migraciones) servidumbre por tierras, en compra agricultura vs. minera venta, accionariado y reubicacin

Entre los principales puntos en comn podemos mencionar la falta de transparencia en las negociaciones as como la falta de asesoramiento a las comunidades en el uso de recursos (incluyendo el capital circulante que reciben luego de las transacciones). Y entre los principales puntos de disenso, podemos mencionar la percepcin diferente sobre el futuro normativo de los derechos de servidumbre, as como la necesidad o no de normar (regular) la reubicacin.

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e.

Otros temas

Entre los otros temas priorizados por los actores podemos resaltar: Acceso, uso y generacin de informacin

Tema transversal donde hubo consenso acerca de la falta de informacin para una adecuada negociacin por los derechos de tierra, desempeo ambiental y el tema de los procesos de denuncios mineros, mientras que los desacuerdos giraron en torno a la imposibilidad de un rol preventivo para el manejo de riesgos. Minera en territorios indgenas y en zonas de alta biodiversidad, e Incidencia y cumplimiento de los Convenios Internacionales

Temas ambos mencionados por los grupos indgenas y, el segundo, por los dirigentes sindicales. Claramente las poblaciones indgenas consideran de suma importancia el tema de la zonificacin as como la defensa de sus derechos territoriales a travs de los compromisos internacionales. La necesidad de proyectos de zonificacin econmica ecolgica aparece aqu como una prioridad. Cantidad y calidad del empleo generado por la minera

Uno de los temas ms mencionados en los talleres con las comunidades y gobiernos locales. En los talleres se mencion tanto la necesidad de capacitacin para trabajar en las operaciones mineras as como para desarrollar otras capacidades, y los problemas asociados a los problemas de seguridad laboral en las operaciones.

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9. Desafos para el Desarrollo Sostenible de la Minera en el Per

9.1 Acciones futuras

De todos los temas clave previamente identificados por el proyecto, en el caso peruano ha quedado claro que los temas priorizados tanto en la investigacin como en el proceso participativo estn asociados a la relacin entre minera y desarrollo local, y el desempeo ambiental de la minera. Los instrumentos y capacidades de gestin pblica as como la participacin de la sociedad civil seran los elementos transversales, el sustento de cualquier recomendacin de poltica. I Desarrollo local: agendas de poltica, investigacin y capacitacin

El anlisis comparativo de los resultados del proceso de investigacin y los talleres participativos nos muestra hasta cinco elementos que podran formar parte de un programa de investigacin aplicada y polticas pblicas. Estos elementos son los siguientes: Certificacin social (auditoras)

Una de las recomendaciones ms mencionadas en los talleres y, al mismo tiempo, una sugerencia mencionada en algunas referencias bibliogrficas. Se trata de un instrumento dirigido a evaluar y calificar la responsabilidad social de las empresas. No existe claridad acerca del contenido, requisitos, ni tampoco el marco institucional ms apropiado para su implementacin. A pesar de ello, definitivamente es una alternativa de poltica que amerita no slo mayor investigacin si no tambin, probablemente, una prueba piloto en alguna economa con mayor grado de sostenibilidad institucional (Canad por ejemplo?). Fondos de desarrollo

Si bien es cierto que el Canon Minero es mencionado reiteradamente como un instrumento descentralizador que debera facilitar potenciar el impacto de la minera en los procesos de desarrollo local, algunos actores han mencionado la necesidad de contar con Fondos de Desarrollo que vayan ms all del corto plazo. Entre los vacos de esta propuesta preliminar se encuentra la administracin de estos Fondos, la representacin de los diferentes actores en los niveles de gerencia de los mismos, y los criterios para asignar los recursos a diferentes tipos de inversiones. Vale la pena anotar que esta propuesta poltica tendra alguna vinculacin con la nocin terica relacionada a la reposicin del stock de capital como parte de una estrategia que permita satisfacer las restricciones que el paradigma de la sostenibilidad impone. Esta lnea de investigacin es an muy inicial (habra que estudiar ms la nueva literatura sobre ahorro genuino dentro de la bibliografa sobre cuentas nacionales verdes) pero ciertamente podra consolidarse de la mano de la propuesta de poltica de creacin de Fondos de Desarrollo.

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Planes estratgicos de desarrollo

Asociado a lo anterior, los actores identificaron la necesidad de contar con un documento marco (rector) que oriente las inversiones que se puedan realizar a travs de los Fondos y/o del Canon. No queda claro tampoco cules seran los contenidos y otros requisitos de estos Planes Estratgicos. Aqu nuevamente habra una necesidad de investigacin y capacitacin para que los gobiernos y comunidades locales puedan hacer uso ms eficaz de estos instrumentos. Capacitacin laboral

La demanda por capacitacin laboral se convierte un denominador comn de varios dismiles actores. Se tratara no solamente de entrenas mano de obra local para trabajar en algunas actividades de las operaciones mineras, si no tambin entrenamiento para actividades laborales no vinculadas a la minera. Es decir, se busca con este componente aumentar el stock de capital humano como un posible sustituto (o complemento?) del capital natural depredado. Los vacos aqu son muy similares, en cuanto no se define con claridad el marco institucional, los criterios de seleccin y participacin, y mucho menos las actividades en las que habra que invertir recursos en actividades de capacitacin. Ciertamente la autonoma de las comunidades locales para tomar estas decisiones no est en discusin, pero quedan estos vacos por resolver. Infraestructura bsica

Demanda que estara muy vinculada a lo que muchos actores identificaron como una necesidad contraria: no al paternalismo. Si bien es cierto que se puede confundir la necesaria inversin en infraestructura bsica (social overhead capital Hirschman--) con una simple sustitucin del rol paternalista del estado por una nueva figura paterna corporativa, es indudable que estas inversiones deben formar parte central de los planes estratgicos. Slo de esa manera sera posible imaginarse como la minera puede asociarse a un proceso sostenido de mejoramiento del bienestar de las poblaciones locales a travs del mejoramiento de su stock de capital fsico.

II

Desempeo ambiental: agendas de poltica, investigacin y capacitacin

Para el caso de la gestin de los impactos ambientales, el anlisis comparativo de la investigacin y los talleres participativos nos muestra tambin hasta cinco elementos de un potencial paquete de investigacin aplicada y polticas pblicas. Vigilancia local

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Es necesario fortalecer y consolidar las experiencias que algunas ONGs con comunidades y gobiernos locales organizados han desarrollado exitosamente en trminos de monitoreo y vigilancia ambiental locales. El objetivo fundamental de estas acciones no es tanto la capacidad de prevenir o evaluar un impacto, si no, tambin, el eliminar las relaciones de desconfianza entre los actores en vista que estos programas implican un nivel mnimo de compartir informacin. No queda claro cual sera el rol del gobierno en estas iniciativas (tampoco se busca formalizar estos instrumentos al punto de convertirlos en exigencia legal), ni tampoco las tcnicas ms apropiadas para capacitar y entrenar a los pobladores locales. Un balance de los resultados alcanzados a la fecha con estos proyectos piloto estara pendiente. Valoracin econmica y compensacin por daos

Desde el punto del funcionario pblico, uno de los vacos de poltica ms saltantes es el no contar con capacidad de sancin ante una emergencia o accidente ambiental. La multa administrativa es claramente insuficiente si se quiere defender los derechos de los ciudadanos afectados. Mayores y mejores investigaciones sobre la valoracin econmica de los daos ambientales, investigaciones que podran tambin ser utilizadas para la discusin previa sobre la zonificacin minera, fueron demandadas por algunos actores. Certificados ambientales (ISO?) para productores mineros

Al igual que en el caso de la calidad de las empresas en lo que se refiere a su responsabilidad social, habra la necesidad de certificar al calidad ambiental de las operaciones mineras. Los certificados ambientales enfrentaran problemas similares sin embargo, tales como la definicin clara de contenidos y requisitos, as como el marco institucional ms apropiado para su implementacin. Sera conveniente difundir experiencias de certificacin ambiental en el sector minero y/o otros recursos en otros pases. Independencia de los consultores (estructura de incentivos)

La falta de independencia de las empresas consultoras a cargo de los EIA y las Auditoras Ambientales fue identificada por ms de un investigador como una de las deficiencias ms importantes del sistema de gestin pblica ambiental. En los talleres tambin apareci como una necesaria modificacin en al aparato normativo peruano, de tal manera que se puedan eliminar lo que algunos denominaron como una estructura perversa de incentivos. Educacin y mecanismos de informacin apropiados y oportunos

Finalmente, para lograr desarrollar un sistema de gestin ambiental participativo es imprescindible contar con una poltica de informacin que permita a los ciudadanos acceder y usar la misma de manera apropiada y oportuna. Para ello, y teniendo en cuenta tambin los elementos culturales, es necesario articular los proyectos de investigacin y capacitacin sobre gestin ambiental participativa de la minera con el sector educacin, de tal manera que se minimicen los costos de diseminacin.

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En ltima instancia, la integracin de polticas sociales y ambientales dentro del marco de la promocin de la inversin minera sera la clave para iniciar el camino hacia la sostenibilidad en el sector. La participacin informada de ciudadanos con relaciones de confianza y transparencia, garantizando la independencia de todos los actores, es tambin condicin necesaria para iniciar ese camino.

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Bibliografa
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