DOI: 10.5433/1679-4842.

2012v14n2p4

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil1

Public fund and the financing of social policies in Brazil Evilasio Salvador

Resumo:
Este artigo discute a importncia do fundo pblico na garantia dos direitos sociais. Para tanto, analisa o financiamento tributrio do Estado brasileiro, destacando a expressiva regressividade da carga tributria. O financiamento da poltica social pode ser analisado por trs ticas: tributria, gesto financeira e financiamento indireto. O texto analisa e apresenta os dados do financiamento tributrio das polticas sociais no perodo de 2001 a 2011. As despesas vinculadas so importantes para o Estado brasileiro garantir direitos, contudo, nem sempre o fato de garantir a vinculao significa que os gastos so feitos de forma a garantir a justia social e a expandir os benefcios e servios de forma universal, buscando erradicar as desigualdades sociais. Alm disso, a regressividade tributria no financiamento das polticas sociais um limitador da capacidade redistributiva do oramento pblico.

Palavras-Chave: Fundo pblico. Polticas sociais. Tributos. Abstract:

This article discusses the importance of public fund in the guarantee of social rights. For both, it analyzes the tax funding of the Brazilian State, highlighting the expressive regressivity of the tax burden. The financing of social policy can be analyzed by three optics: tax, financial management and indirect financing. The text analyzes and displays the data from tax funding of social policies in the period 2001 to 2011. The costs involved are important for the brazilian State guarantee rights, however, not always the fact to ensure the linking means that the expenditures are made in such a way as to ensure social justice and to expand the benefits and services of universal way, seeking to eradicate the social inequalities. In addition, the regressivity tax financing social policies and a limiter of redistributive capacity of the public budget.

Keywords: Public fund. Social policies. Taxes.

Apresentado no I simpsio oramento pblico e polticas sociais, no dia 10 de abril de 2012, na Universidade Estadual de Londrina (UEL). Este artigo integra a pesquisa Financiamento Tributrio da Poltica Social no PsReal, e conta com apoio financeiro do CNPq. Economista, mestre e doutor em Poltica Social. Professor do Departamento de Servio Social e do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: evilasioss@unb.br

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

Introduo
No capitalismo ocorre uma disputa na sociedade por recursos do fundo pblico no mbito do oramento estatal. O oramento pblico um espao de luta poltica, com as diferentes foras da sociedade, buscando inserir seus interesses. Os interesses dentro do Estado Capitalista so privados e, a partir da dcada de 1980, h um domnio hegemnico do capital financeiro. Sob o comando das polticas neoliberais foi esgarada a liberalizao financeira com o enfraquecimento do Estado e da proteo social, sob o efeito dos juros do servio da dvida, potencializando a crise estrutural do capitalismo. O oramento pblico que garante concretude ao planejada do Estado e espelha as prioridades das polticas pblicas que sero priorizadas pelo governo. O fundo pblico deve assegurar recursos suficientes para o financiamento das polticas sociais. Contudo, no basta a anlise de como os recursos so alocados, uma questo fundamental como as polticas pblicas so financiadas, ou seja, sobre quem recai o financiamento do Estado? Este artigo tem por objetivo discutir a importncia do fundo pblico na garantia dos direitos sociais, alm disso, o texto analisa o financiamento tributrio do Estado brasileiro, destacando a expressiva regressividade da carga tributria. Por fim, apresentam-se trs formas de analisar o financiamento da poltica social: pela tica tributria, pela gesto financeira e pelo financiamento indireto. Apresenta-se de forma ilustrativa uma anlise do financiamento tributrio das polticas sociais no perodo de 2001 a 2011.

Fundo Pblico e Oramento Pblico: a importncia para garantir direitos

No capitalismo contemporneo, o fundo pblico exerce uma funo ativa nas polticas macroeconmicas, sendo essencial tanto na esfera da acumulao produtiva quanto no mbito das polticas sociais. O fundo pblico tem papel relevante para a manuteno do capitalismo na esfera econmica e na garantia do contrato social. O alargamento das polticas sociais garante a expanso do mercado de consumo, ao mesmo tempo em que os recursos pblicos so financiadores de polticas anticclicas nos perodos de refrao da atividade econmica.

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

No Brasil, o fundo pblico ganhou contornos restritivos, tanto pela tica do financiamento como pela dos gastos sociais, muito aqum das j limitadas conquistas da socialdemocracia ocorrida nos pases desenvolvidos. At mesmo as reformas realizadas por dentro do capitalismo central no lograram o mesmo xito em nosso pas, uma vez que a estruturao das polticas sociais foi marcada por componentes conservadores, que obstaculizaram avanos mais expressivos nos direitos da cidadania. Para Francisco de Oliveira (1998, p. 19-20), o fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente toda a populao por meio dos gastos sociais. De acordo com Behring (2004, p. 164):

[...] h no argumento de Oliveira um elemento indiscutvel: o lugar estrutural do fundo pblico no capitalismo contemporneo, como expresso da sua maturidade e imensas contradies. A produo e a realizao do valor vo requisitar que o Estado se aproprie de parcela bastante significativa da maisvalia socialmente produzida para assegurar as condies gerais de produo e reproduo; dentro desse processo comparece o desenvolvimento de polticas sociais como lugar relevante de alocao do fundo pblico, a pender, claro, da correlao de foras polticas e de elementos culturais em cada formao nacional.

Existe uma mirade de formas de gastos sociais e de financiamento, incluindo a questo da manuteno e da valorizao dos capitais pela via da dvida pblica. A formao do capitalismo seria impensvel sem a utilizao de recursos pblicos, que, muitas vezes, funcionam como uma acumulao primitiva. Nas palavras de Mszros (2003, p. 29) apesar de todos os protestos em contrrio, combinando com fantasias neoliberais relativas ao recuo das fronteiras do Estado, o sistema do capital no sobreviveria uma nica semana sem o forte apoio que recebe do Estado. Isto somente se torna possvel apropriando parcelas crescentes da riqueza pblica em geral, ou mais especificamente, os recursos pblicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas (OLIVEIRA, 1998). O fundo pblico est presente na reproduo do capital nas seguintes formas: i. Como fonte importante para a realizao do investimento capitalista. No

capitalismo contemporneo, o fundo pblico comparece por meio de subsdios, de desoneraes tributrias, por incentivos fiscais, por reduo da

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

base tributria da renda do capital como base de financiamento integral ou parcial dos meios de produo, que viabilizam a reproduo do capital. ii. Como fonte que viabiliza a reproduo da fora de trabalho, por meio de

salrios indiretos, reduzindo o custo do capitalista na sua aquisio. iii. Por meio das funes indiretas do Estado, que no capitalismo atual garante

vultosos recursos do oramento para investimentos em meios de transporte e infraestrutura, nos gastos com investigao e pesquisa, alm dos subsdios e renncias fiscais para as empresas. iv. No capitalismo contemporneo, o fundo pblico responsvel por uma

transferncia de recursos sob a forma de juros e amortizao da dvida pblica para o capital financeiro, em especial para as classes dos rentistas (SALVADOR, 2010).2 O fundo pblico ocupa um papel relevante na articulao das polticas sociais e na sua relao com a reproduo do capital. A presena dos fundos pblicos na reproduo da fora de trabalho e gastos sociais uma questo estrutural do capitalismo. O fundo pblico envolve toda a capacidade de mobilizao de recursos que o Estado tem para intervir na economia, seja por meio das empresas pblicas, pelo uso das suas polticas monetria e fiscal, assim como pelo oramento pblico. Uma das principais formas da realizao do fundo pblico por meio da extrao de recursos da sociedade na forma de impostos, contribuies e taxas, da mais-valia socialmente produzida, portanto, conforme Behring (2010) parte do trabalho excedente que se transformou em lucro, juro ou renda da terra, sendo apropriado pelo Estado para o desempenho de mltiplas funes. Com isso, a expresso mais visvel do fundo pblico o oramento pblico. No Brasil, os recursos do oramento pblico federal so expressos na Lei Oramentria Anual (LOA) aprovada pelo Congresso Nacional (Brasil, 2012). A LOA 2012 fornece pistas dos valores em disputa no fundo pblico brasileiro: R$ 2,257 (dois trilhes, duzentos e cinquenta e sete bilhes de reais), deste oramento, R$ 655,49 bilhes referem-se ao refinanciamento da dvida pblica. Ento o Oramento Geral da Unio exceto
2

O que vive da renda proveniente da aplicao de capitais no mercado financeiro.

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

refinanciamento alcana o montante de R$ 1,6 trilho, deste montante, R$ 535,79 bilhes destinam-se s polticas da seguridade social. Do total de R$ 1.464,99 bilhes dos oramentos fiscal e da seguridade social, R$ 365,45 bilhes sero destinados ao pagamento de juros e amortizao da dvida pblica, ou seja, do oramento pblico brasileiro comprometido com a esfera financeira da economia. No perodo 2000 a 2009, o fundo pblico transferiu o equivalente a 45% do PIB produzido em 2009 para o capital financeiro. De acordo com o Instituto de Estudos Socioeconmicos (2010), com esses recursos seria possvel custear o Programa Bolsa Famlia durante 108 anos (mantido fixo o valor do benefcio do programa de 2009). Ou, ainda, seria possvel o governo federal custear a educao durante 40 anos, se mantido o mesmo valor gasto em 2009. O estudo do oramento deve ser considerado como um elemento importante para compreender a poltica social, pois uma pea tcnica que vai alm da sua estruturao contbil, refletindo a correlao de foras sociais e os interesses envolvidos na apropriao dos recursos pblicos, bem como a definio de quem vai arcar com o nus do financiamento dos gastos oramentrios. O dimensionamento desses gastos permite compreender e mensurar a importncia dada a cada poltica pblica no contexto histrico da conjuntura econmica, social e poltica vivenciada no pas. O oramento no se limita a uma pea tcnica e formal ou a um instrumento de planejamento; ele , desde suas origens, uma pea de cunho poltico, conforme Fabrcio de Oliveira (2009), ou seja, ele serve para orientar as negociaes sobre quotas de sacrifcio sobre os membros da sociedade no tocante ao financiamento do Estado e utilizado como instrumento de controle e direcionamento dos gastos. O autor ressalta que a deciso sobre os objetivos de gastos do Estado e a fonte dos recursos para financilo no somente econmica, mas principalmente so escolhas polticas, refletindo a correlao de foras sociais e polticas atuantes e que tm hegemonia na sociedade. Os gastos oramentrios definem a direo e a forma de ao do Estado nas suas prioridades de polticas pblicas. Assim, para Fabrcio de Oliveira (2009), o oramento deve ser visto como o espelho da vida poltica de uma sociedade, medida que registra e revela, em sua estrutura de gastos e receitas, sobre que classe ou frao de classe recai o maior ou o menor nus da

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

tributao e as que mais se beneficiam com os seus gastos. De forma que no se restringe a uma pea tcnica e instrumental de poltica econmica e de planejamento, por meio do qual o Poder Executivo procura cumprir determinado programa de governo ou viabilizar objetivos macroeconmicos. A escolha do programa a ser implementado pelo Estado e dos objetivos de poltica econmica e social reflete os interesses das classes, envolvendo negociaes de seus representantes polticos, sendo que oramento expresso das suas reivindicaes. A Constituio Federal (CF) de 1988, ainda que tenha seus limites, contemplou avanos em alguns aspectos relacionados aos direitos da cidadania, sobretudo os direitos trabalhistas e sindicais, s polticas de previdncia, assistncia social e sade, que vo edificar a seguridade social no pas, aos direitos educacionais, entre outros. A efetivao dessas conquistas e a perspectiva da consolidao de um sistema de bem-estar social no Brasil deveriam implicar aporte prioritrio e considervel de recursos no oramento pblico, alm da elaborao de um conjunto de legislaes complementares. Contudo, esse direcionamento vai ser frustrado a partir da dcada de 1990, marcada pelo predomnio da ideologia neoliberal e da contrarreforma do Estado, em cenrio claramente desfavorvel efetivao das mudanas propostas pela Carta Magna. Para Pochmann (2004), os pases centrais no ps-guerra privilegiaram a redistribuio da renda gerada por meio dos fundos pblicos, com tributao sobre os mais ricos e transferncias dos recursos dos fundos para os mais pobres. O Estado Social no tratou apenas de disponibilizar servios sociais e garantir renda aos pobres, mas tratou principalmente de retirar das foras de mercado o monoplio da expanso econmica e da gesto sobre a fora de trabalho. Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos, especialmente com o mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimnio, assim como a populao pauperizada passou a ser beneficiada tanto pelo acesso aos servios pblicos bsicos (educao, sade, transporte e moradia) como pelos programas de garantia de renda para estudo (bolsa de estudos), aposentadoria (inatividade por velhice), situao de invalidez ocupacional (penso para deficientes fsicos e mentais e doenas profissionais) e condio de desemprego (seguro desemprego).

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

Em resumo, consolidou-se uma nova estrutura secundria (fundo pblico) de redistribuio da renda, que veio a se sobrepor j existente estrutura distributiva primria constituda pela prpria dinmica capitalista (lucros, juros, aluguis de imveis, salrios e remuneraes). Enquanto os ricos passaram a ser tributados

consideravelmente (impostos sobre a renda, patrimnio e herana), foi possvel formar fundos pblicos capazes de financiar a transferncia de renda para a populao de menor rendimento, permitindo reduzir a pobreza, o desemprego e a desigualdade social no centro do capitalismo mundial (POCHMANN, 2004, p. 5-6). Contudo, este no o caso do Brasil. Se tem uma definio para o fundo pblico no Brasil, particularmente para oramento pblico, ela pode ser feita em uma nica frase: o oramento financiado pelos pobres via impostos sobre o salrio e por meio de tributos indiretos, sendo apropriado pelos mais ricos, via transferncia de recursos para o mercado financeiro e acumulao de capital.

Financiamento regressivo do oramento pblico

Uma das marcas da elevada concentrao de renda e das desigualdades sociais no Brasil o carter regressivo da carga tributria. O sistema tributrio brasileiro tem sido um instrumento a favor da concentrao de renda, agravando o nus fiscal dos mais pobres e aliviando o das classes mais ricas. A correlao das foras sociais importante para compreender a composio do fundo pblico no Brasil. Nessa perspectiva, OConnor (1977, p. 203) considera as finanas tributrias como uma forma de explorao econmica que requer, por isso, anlise de classe. Para o autor, cada mudana importante no equilbrio das foras polticas e classistas registrada pela estrutura tributria. Dizendo-o de outro modo, os sistemas tributrios so apenas formas particulares dos sistemas de classes. A defesa do imposto fortemente progressivo foi feita por Marx e Engels (1982), em 1848, no Manifesto Comunista, como forma de redistribuio da renda da burguesia. No Brasil engendrou-se a partir do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) uma perversa concentrao de renda via financiamento do oramento pblico. Essa situao permaneceu inalterada no governo do presidente Lula. O ltimo

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

10

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

projeto de reforma tributria3 que se encontra na Cmara dos Deputados no altera a regressividade do sistema tributrio e acaba com as fontes exclusivas de financiamento das polticas sociais, pois altera de forma substancial a vinculao das fontes de financiamento exclusivas das polticas da seguridade social (previdncia, sade e assistncia social), educao e trabalho. A arrecadao tributria de 2009 (BRASIL, 2009b) alcanou 35,39% do PIB, isto , R$ 1,04 trilho.4 A anlise dos dados por base de incidncia econmica dos tributos (consumo, patrimnio e renda) revela, que: a) do montante de R$ 1,04 trilho arrecadados, a maior parte dos tributos tem como base de incidncia o consumo, totalizando R$ 569,93 bilhes, equivalentes a 54,90% da arrecadao tributria das trs esferas de governo; b) quando se agrega a tributao incidente sobre o consumo com aquelas imputadas sobre a renda dos trabalhadores, fica revelado que o Estado brasileiro financiado pelos trabalhadores assalariados e pelas classes de menor poder aquisitivo que so responsveis por 65,58% das receitas arrecadadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios; c) quando se compara os impostos e contribuies incidentes sobre os lucros dos bancos aos impostos e s contribuies calculadas sobre a renda dos trabalhadores observa-se que enquanto as entidades financeiras pagaram R$ 22,64 bilhes em Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IPRJ), os trabalhadores pagaram quase cinco vezes mais tributos diretos que os bancos (R$ 110,86 bilhes); d) a carga tributria sobre patrimnio tem participao irrisria sobre o montante de tributos arrecadados, 3,72%, ou 1,23% do PIB. Um aspecto particular da tributao sobre a renda no Brasil que nem todos os rendimentos tributveis de pessoas fsicas so levados obrigatoriamente tabela progressiva do IR e sujeitos ao ajuste anual de declarao de renda. Enquanto a tributao dos salrios obedece s quatro alquotas estabelecidas na legislao, os rendimentos decorrentes de renda fundiria variam de 0,03% a 20%, conforme o grau de
3

Trata-se da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008, que altera o Sistema Tributrio Nacional e d outras providncias. 4 Conforme pesquisa que coordenamos para o Sindifisco Nacional (2010).

11 1

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

utilizao da terra e rea total do imvel; e os rendimentos de aplicaes financeiras tm alquotas que variam entre 0,01% e 22,5%, conforme o prazo e o tipo de aplicao, privilegiando os rentistas. Essa situao vigente no pas evidencia uma maior tributao sobre as rendas derivadas do trabalho no capitalismo brasileiro do sculo XXI. Essa falta de isonomia criou uma situao esdrxula no pas, com poucos contribuintes apresentando elevada renda tributvel. A ttulo de exemplo, das 23,5 milhes de declaraes de ajuste de imposto de renda do ano-base de 2006 (exerccio de 2007), apenas 5.292 contribuintes apresentaram rendimentos tributveis acima R$ 1 milho (BRASIL, 2009b). Paradoxalmente, o nmero de milionrios no pas no para de crescer. Conforme revelou o levantamento da The Boston Consulting Group (BCG), o Brasil tinha, em 2008, 220 mil milionrios, uma expanso de 15,7% em relao ao ano anterior (WIZIACK, 2008). A fortuna desses milionrios est estimada em

aproximadamente US$ 1,2 trilho, o que equivale a praticamente metade do PIB brasileiro. Para o BCG, milionrios so aqueles que tm mais de US$ 1 milho aplicado no mercado financeiro.

Financiamento das Polticas Sociais

A disputa pela expanso e consolidao dos direitos sociais enfrenta essas funes do fundo pblico, que so determinantes para o capitalismo, cuja maior expresso a apropriao de parte importante dos recursos do oramento pblico. Para tanto, uma das alternativas para enfrentar a perversa tradio do oramento fiscal brasileiro, que historicamente serviu para a acumulao de capital, foi a vinculao de recursos para reas sociais. Os fundos sociais tm sua origem no Brasil na luta contra a ditadura e no processo constituinte para aprovao de uma legislao que, com base na Constituio Federal, assegura-se a ampliao dos direitos sociais (ROCHA, 2002). Nesse sentido, o modelo de fundos pblicos buscado foi aquele com conselhos de composio paritria entre os representantes governamentais e no governamentais para acompanhar e fiscalizar polticas pblicas, apesar de ainda hoje prevalecer um montante elevado de recursos que ficam fora dos fundos em relao s respectivas polticas, pois ao criar um fundo vinculam-se receitas para a execuo de determinados programas de trabalho. Por
SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

12

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

exemplo, cerca de dos recursos liquidados5 nas funes sade, previdncia e assistncia social no passam pelos respectivos fundos sociais dessas polticas. Hoje as principais vinculaes existentes na Constituio Federal6 so: a) aplicao de no mnimo 18% das receitas dos impostos para a manuteno e ao desenvolvimento do ensino; b) as contribuies sociais elencadas no art. 195, que so exclusivas para o financiamento do oramento da seguridade social; c) o gasto mnimo em aes e servios pblicos de sade corrigidos anualmente pela variao nominal do PIB (EC 29); d) recursos aos estados e municpios, por meio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); e) 60% da Contribuio PIS/Pasep so destinadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para custear o seguro-desemprego, o abono salarial e programas como treinamento e requalificao da mo-de-obra e 40% so repassadas ao BNDES para financiar programas de desenvolvimento econmico; f) a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) destinada ao custeio de programas de infraestrutura. Algumas dessas despesas, destinadas aos direitos sociais (seguridade social, segurodesemprego e educao) no oramento pblico, so obrigatrias e provocam a reao conservadora, que reclama do engessamento do oramento pblico.7 Pelas despesas obrigatrias, a Unio obrigada a executar por determinao constitucional ou de lei, no podem ser contingenciadas para realizar supervit primrio. Em geral, so sempre as primeiras das listas de reformas, que provavelmente sero assunto predominante no prximo governo. Destacam-se nas despesas obrigatrias: i) benefcios previdencirios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); ii) benefcios concedidos pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e pela Renda Mensal Vitalcia (RMV), em extino, que determinam o pagamento de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que viva em famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a

De acordo com os dados do Sistema Integrado da Administrao Financeira (SIAFI), disponibilizados pelo Sistema Siga do Senado Federal, no perodo de 2004 a 2009, do montante de R$ 2,1 trilhes (deflacionados pelo IGP-DI) liquidados nas funes assistncia social, previdncia social e sade; R$ 464,54 bilhes passaram por fora dos fundos pblicos sociais dessas polticas. 6 Uma lista mais detalhada pode ser vista em Brasil (2003). 7 Por exemplo, o estudo de Mendes (2009).

13 3

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

do salrio mnimo; iii) o abono salarial e o seguro desemprego; iv) gastos mnimos com sade. Os efeitos da vinculao oramentria s polticas sociais especficas asseguram os gastos mnimos em polticas de sade e educao tambm no mbito dos municpios e dos estados. Arretche (2010) destaca na gesto das polticas sociais a existncia de dois tipos de polticas descentralizadas: a) reguladas em que a legislao e a superviso federal colocam limites na autonomia decisria dos governos subnacionais, assegurando assim gastos oramentrios obrigatrios em determinadas polticas sociais; e b) no reguladas que so aquelas nas quais a execuo das polticas sociais est associada autonomia das decises dos governos locais. O corolrio da legislao ps-Constituio que pelo menos 40% das receitas municipais devem ser alocadas nas reas de sade e educao, 25% para educao e 15% para sade, respectivamente. Enquanto as polticas no reguladas, ou seja, sem a vinculao de gastos e receitas, como aquelas relacionadas ao desenvolvimento urbano (habitao e saneamento) padecem da vontade do governante na alocao oramentria, no sendo polticas nem universais e nem regulares (ARRETCHE, 2010). Tal situao rotina no oramento federal, com as polticas sociais que dependem dos gastos discricionrios apresentando uma baixa execuo oramentria,8 destacadamente: habitao, saneamento, urbanismo e direitos da cidadania.9 Desta forma, os gastos oramentrios com previdncia, assistncia social, sade, educao e trabalho conseguem preservar a sua execuo, pois tm a maior parte dos recursos de natureza obrigatria e vinculada (SALVADOR, 2010). As despesas vinculadas so importantes despesas do Estado brasileiro para garantir direitos, contudo, nem sempre o fato de garantir a vinculao significa que os gastos so feitos de forma a garantir a justia social e a expandir os benefcios e servios de forma universal, buscando erradicar as desigualdades sociais. Um exemplo dessa situao o que ocorre na execuo do oramento da seguridade social. Em 2009, os recursos exclusivos do oramento da seguridade social
8

Refere-se comparao das dotaes oramentrias autorizadas com os recursos que foram liquidados no Oramento Geral da Unio. Ver nesse sentido tabela 6, disposta na obra de Salvador (2010, p. 187). 9 Na funo direitos da cidadania no oramento pblico esto, entre outras, as despesas relacionadas ao sistema nacional de proteo da criana e do adolescente, a gesto dos direitos humanos, da poltica nacional de juventude.

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

14

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

financiaram, alm das funes tpicas da seguridade social (previdncia, assistncia social e sade), outras 24 funes oramentrias. Do montante de R$ 436, 22 bilhes, liquidados no oramento da seguridade social,10 10,73% (R$ 46, 80 bilhes) no foram aplicados nas funes: assistncia social, previdncia social e sade. A maior parte dos recursos (60,37%) foi executada na funo Trabalho e se destinou ao pagamento do benefcio do seguro-desemprego. Contudo, outra parcela expressiva dos recursos (R$ 18,5 bilhes), liquidados nas demais funes, refere-se ao pagamento de assistncia medica e odontolgica aos servidores, empregados e seus dependentes, o que contraria a diretriz constitucional de universalidade da sade e deveriam ser pagos com recursos fiscais. Alm disso, em 2009, a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) desviou R$ 39,1 bilhes11 das polticas da seguridade social para acumulao de capital, por meio do oramento fiscal. Desde a entrada em vigor da DRU, em 2000, j foram surrupiados da Seguridade Social mais de R$ 300 bilhes (SALVADOR, 2010). O financiamento da poltica social pode ser estudado por trs ticas: a) pela tica tributria que permite verificar o carter progressivo ou regressivo das fontes de financiamento da poltica social, ponto fundamental para averiguar se a proposta sugere de fato uma redistribuio de renda12; b) pela anlise da gesto financeira dos recursos, o que permite analisar as decises no campo poltico-administrativo da poltica, a descentralizao, assim como o controle democrtico do oramento; e c) pela identificao das renncias tributrias, isto , o financiamento indireto da poltica social. Uma anlise pela tica tributria das trs polticas sociais (previdncia, assistncia social e sade) que integram a seguridade social revela que a estrutura do sistema tributrio brasileiro rebate diretamente nas fontes de financiamento da seguridade social. Um olhar sobre o financiamento da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, identificando as bases econmicas de incidncia tributria (renda, consumo e patrimnio), que compuseram o custeio das trs polticas da seguridade revela uma estrutura tributria regressiva, confirmando as caractersticas presentes no sistema tributrio brasileiro. O resultado apresentado, com base na mdia anual das fontes de
10

Referem-se aos recursos oramentrios executado na esfera 2, conforme dados extrados do sistema Siga Brasil. 11 Dados extrados do Relatrio resumido da execuo oramentria do governo federal e outros demonstrativos, da Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2009a). 12 Os dados analisados neste artigo foram extrados do sistema Siga Brasil.

15 5

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

financiamento da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, em valores constantes, revela que os tributos diretos responderam por 30,87%, dos quais somente 6,88% referem-se tributao direta da renda do capital. Isto significa que os prprios beneficirios da seguridade social, pagam direta ou indiretamente seus benefcios (SALVADOR, 2010). As aes governamentais na rea da assistncia social so realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no artigo 195 da CF, alm de outras fontes (art. 204). Vale registrar que a assistncia social vem aumentando sua participao no oramento da seguridade social evoluindo de 3,76% (2000) para 9,27% (2010). Em 2010, do montante de R$ 39,1 bilhes liquidados na funo 8 (assistncia social) do oramento, 39% estiveram sob a responsabilidade da Unidade Oramentria (UO) Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDA), sendo que 92% dos recursos foram destinados ao Programa Bolsa Famlia (PBF). J na UO Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS), que ficou responsvel por 61% dos recursos da assistncia social, 96% do oramento foram liquidados no programa Proteo Social Bsica, que responsvel pelo pagamento do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Renda Mensal Vitalcia (RMV) (SALVADOR, 2011). A execuo oramentria da funo assistncia social por fontes de financiamento no perodo de 2001 a 2011. Ao analisar a participao de cada uma das fontes, observa-se a elevada concentrao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), responsvel por mais de 77,12% no perodo avaliado. Esse tributo visa atender programas sociais do governo e tem sua incidncia sobre a receita e o faturamento das empresas, sendo passvel de ser transferido para os preos de bens e servios, ou seja, a poltica de assistncia social financiada pelos prprios beneficirios desta, conferindo um carter regressivo a este tributo. Na previdncia social, a principal fonte de financiamento a Contribuio dos Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), que conhecida como contribuio sobre folha de pagamento. Cerca de 2/3 do montante advm da contribuio dos empregadores e 1/3 dos empregados, excluindo-se do clculo as outras contribuies previdencirias. Em 2011, 66% do financiamento da previdncia social veio dessa contribuio. No caso dos empregadores, a contribuio previdenciria compe os

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

16

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

encargos sociais das empresas, e, muitas vezes, so repassados aos preos dos bens e servios vendidos, podendo-se constituir um tributo sobre o consumo. A regressividade existe tambm no lado das contribuies dos trabalhadores, em funo da existncia do teto de contribuio. O financiamento da poltica de sade enfrenta problemas desde o incio do Sistema nico de Sade (SUS), cujo pice foi a crise em 1993, quando o Ministrio da Sade teve de tomar recursos emprestados do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A anlise tributria revela que foram trs fontes que tiveram participao relevante no financiamento da sade no perodo de 2001 a 2011. A principal foi a contribuio social sobre lucro das empresas, que respondeu por 35,31% no perodo. Trata-se de um tributo direto sobre a renda do capital. O segundo tributo foi a COFINS, que representou 28,66% no perodo. Depois a Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), extinta em 2007, que respondeu por 20,32% do financiamento da sade nos ltimos dez anos. A CPMF era, em parte, um tributo proporcional sobre a renda das pessoas e uma parte significativa era repassada para o consumo, pois as empresas respondiam por 70% da arrecadao desse tributo. A poltica de educao uma das nicas polticas sociais executadas no oramento fiscal da Unio, como recursos vinculados e de gastos obrigatrios, o que vem garantido uma relativa estabilidade nas fontes oramentrias ao longo dos anos. Como lembrado por Castro (2004), o financiamento pblico da educao no Brasil foi consolidado na CF de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), que atriburam Unio, aos estados, ao DF e aos municpios a responsabilidade pela administrao do sistema educacional brasileiro, consagrando a existncia de trs sistemas de ensinos pblico, tendo como fundamento o regime de colaborao entre essas instncias federadas. No perodo de 2001 a 2011, em mdia, 57% dos recursos que financiam a educao no mbito da Unio so provenientes de impostos, particularmente, a fonte recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), ou seja, da arrecadao dos impostos, lquidos de transferncias constitucionais. Esta fonte uma garantia constitucional estabelecida no artigo 212 da CF, que determina a aplicao de no mnimo 18% dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino.

17 7

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

A poltica social-trabalho financiada, em grande parte, via Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que responsvel pelo principal programa executado no mbito do oramento que integrao das polticas pblicas de emprego e renda. A principal fonte tributria que financia a poltica social de trabalho no Brasil a contribuio social PIS/Pasep (65%), que destinada ao FAT. A base de incidncia do PIS/Pasep o faturamento das empresas, sendo repassados via preos e servios ao consumo, isto , uma fonte de financiamento regressiva, que paga por toda populao, principalmente a mais pobre. Contudo, o acesso aos principais benefcios que so pagos por esta fonte: seguro-desemprego e abono salarial restrito somente aos trabalhadores inseridos em relaes formais de trabalho. Nesse perodo, 26,77% do financiamento da poltica de trabalho foi feita por recursos financeiros diretamente arrecadados, cuja origem dos recursos financeiros so as aplicaes no mercado financeiro do FAT. Isso revela um paradoxo, pois o financiamento da poltica social do trabalho no Brasil depende das aplicaes financeiras e, portanto, de elevadas taxas de juros, que fruto da poltica monetria que impede o crescimento e a gerao de empregos no pas. Um exemplo de uma anlise pela tica da gesto financeira pode ser feito na poltica de assistncia social. O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) props um modelo de financiamento que indica que a participao da populao deve ser priorizada, assim como a descentralizao poltico-administrativa e o controle social, contribuindo para um padro mais transparente e mais prximo de uma gesto democrtica. De acordo com Tavares (2009), o modelo de financiamento a partir do SUAS rompe com a lgica de custeio dos servios socioassistenciais mediante relao convenial baseada no estabelecimento de valores per capita, ou seja, os valores eram repassados pelo nmero de atendimentos e no na conformao dos servios. Apesar das orientaes do SUAS de cofinanciamento com estados e municpios na poltica de assistncia social, a Unio permanece respondendo por mais de do financiamento da poltica de assistncia social. Um desafio a ser vencido o estabelecimento de um percentual mnimo a ser aplicado na poltica de assistncia social pelos estados e municpios. O financiamento indireto das polticas sociais pode ser analisado a partir do chamado gasto tributrio. A Receita Federal identifica o gasto tributrio a partir das

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

18

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

desoneraes tributrias e tambm pela avaliao de quais desoneraes so gastos indiretos e passveis de substituio por gastos diretos. De acordo com a Receita Federal (BRASIL, 2011), os gastos tributrios alcanaram o montante de R$ 113,00 bilhes no ltimo ano, ou seja, 3,42% PIB. Somente na poltica de assistncia social alcanou R$ 5 bilhes, um valor significativo, que no passa pelo controle social. Consiste num modelo de financiamento dos servios socioassistenciais distinto do proposto pelo SUAS, prestado pela rede no governamental cujas caractersticas esto mais prximas da filantropia (COLIN, 2010). Assim tambm ocorre com as polticas de educao e sade. Que na prtica significa uma transferncia de recursos do fundo pblico para as empresas privadas do setor educacional e da rea de sade. No demonstrativo de gastos tributrio que acompanha a Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA) 2012, a Receita Federal (BRASIL, 2011) informa que as renncias tributrias na rea da sade alcanaram R$ 19,8 bilhes neste ano. Na poltica de educao o financiamento indireto alcana o total de R$ R$ 7 bilhes.

Consideraes finais
O oramento pblico no se limita a uma pea tcnica e formal ou a um instrumento de planejamento, ele , desde suas origens, uma pea de cunho poltico. No oramento que so definidas as prioridades de aplicao dos recursos pblicos e a composio das receitas, ou seja, sobre quem vai recair o peso do financiamento tributrio. No se trata de uma escolha somente econmica, mas principalmente resultado de opes polticas, refletindo a correlao de foras sociais presente na sociedade. A correlao da luta de classes no pas, no contexto do neoliberalismo, foi desfavorvel aos trabalhadores e decisiva para o predomnio dos impostos indiretos e regressivos na estrutura tributria. O sistema tributrio foi edificado para privilegiar a acumulao capitalista e onerar os mais pobres e os trabalhadores assalariados, que efetivamente pagam a conta. Eles so os maiores responsveis pelo financiamento do Estado brasileiro, arcando com o nus de mais de 2/3 das receitas arrecadadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios. As aplicaes financeiras so menos
19 9 SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

tributadas que a renda dos trabalhadores assalariados. O capital foi o maior ganhador do sistema tributrio construdo nos governos FHC e Lula. O sistema financeiro paga menos imposto que o restante da sociedade. O oramento pblico no capitalismo brasileiro refm dos rentistas do capital financeiro, obstaculizando a construo de um sistema de proteo social universal. Os ricos neste pas continuam no pagando impostos, pois suas rendas esto isentas da tributao. Ao mesmo tempo em que a maior parcela do oramento destinada ao capital portador de juros, por meio do pagamento de juros e amortizao da dvida pblica. Nesse sentido, a consolidao e expanso das polticas sociais no oramento pblico passam pela necessidade do atendimento em cada perodo fiscal ao princpio da demanda por direitos j regulamentados, irrestrito no caso dos direitos sociais expressos individualmente, e compatvel no caso dos direitos expressos como demanda por bens coletivos. A consequncia deste enunciado a no existncia de teto fsico-financeiro aos oramentos sociais, mas to somente princpios fiscais compatveis com os princpios da poltica social. Na prtica, isso significa que o oramento pblico deve atender prioritariamente aos direitos sociais, sem restries financeiras que impeam a sua consolidao e o seu avano.

Referncias
ARRETCHE, M. Federalismo e igualdade territorial: uma contradio em termos? Dados, Rio de Janeiro, v. 53, p. 587-620, 2010. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52582010000300003>. Acesso em: 15 out. 2011. BEHRING, E. R. Crise do capital, fundo pblico e valor. In: BOSCHETTI, I. et al. Capitalismo em crise, poltica social e direitos. So Paulo: Cortez, 2010. Parte 1. BEHRING, E. R. Poltica social: notas sobre o presente e o futuro. In: BOSCHETTI, I. et al. (Org.). Poltica social: alternativas ao neoliberalismo. Braslia: UnB, 2004. p. 161-180. BRASIL. Lei n 12.595 de 19 de janeiro de 2012. Estima a receita e fixa a despesa da unio para o exerccio financeiro de 2012. Braslia, 2012. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Receita Federal. Demonstrativo dos gastos tributrios 2012. Braslia, ago. 2011.

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

20

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Relatrio resumido da execuo oramentria do governo federal e outros demonstrativos. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional, 2009a. BRASIL. Ministrio do Planejamento. Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Vinculaes de receitas dos oramentos fiscais e da seguridade social e o poder discricionrio de alocao dos recursos do Governo Federal. Braslia: SOF, 2003. BRASIL. Presidncia da Repblica. Observatrio da Equidade. Indicadores do sistema tributrio nacional. Braslia: Presidncia da Repblica, 2009b. CASTRO, J. Estrutura de financiamento pblico da educao no Brasil. Braslia: IPEA, 2004. COLIN, D. A gesto e o financiamento da assistncia social transitando entre a filantropia e a poltica pblica. In: STUCHI, C.; PAULA, R.; PAZ, R. (Org.). Assistncia social e filantropia: novo marco regulatrio e o cenrio contemporneo de tenses entre o pblico e o privado. So Paulo: Giz, 2010. INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS. Anlise do PLDO 2011. Nota Tcnica, Braslia, n. 166, maio 2010. MARX, K.; ENGELS, F. Manifesto do partido comunista. In: BARATA-MOURA, E. (Org.). Obras escolhidas Marx e Engels. Lisboa: Edies Avante, 1982. t. 1, p. 95-136. MENDES, M. Sistema oramentrio brasileiro: planejamento, equilbrio fiscal e qualidade do gasto pblico. Caderno de Finanas Pblicas, Braslia, n. 9, p. 57-102, dez. 2009. MSZROS, I. O sculo XXI: socialismo ou barbrie? So Paulo: Boitempo, 2003. OCONNOR, J. USA: a crise do estado capitalista. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977. OLIVEIRA, F. Economia e poltica das finanas pblicas: uma abordagem crtica da teoria convencional, luz da economia brasileira. So Paulo: Hucitec, 2009. OLIVEIRA, F. Os direitos do antivalor: a economia poltica da hegemonia imperfeita. Petrpolis: Vozes, 1998. POCHMANN, M. Proteo social na periferia do capitalismo: consideraes sobre o Brasil. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 2, p. 3-16, 2004. ROCHA, P. Concepes dos fundos e seus impactos nas polticas sociais. In: MAGALHES JNIOR, J.; TEIXEIRA, A. C. (Org.). Fundos pblicos e polticas sociais. So Paulo: Instituto Plis, 2004. p. 85-92. SALVADOR, E. Fundo pblico e seguridade social. So Paulo: Cortez, 2010. SALVADOR, E. Oramento da assistncia social entre benefcios e servios. In: VAZ, F. T.; MARTINS, F. J. (Org.). Oramento e polticas pblicas: condicionantes e externalidades. Braslia: ANFIP, 2011. p. 199-222.

21 1

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Evilasio Salvador

SINDIFISCO NACIONAL. Sistema tributrio: diagnstico e elementos para mudanas. Braslia: Sindifisco Nacional, 2010. TAVARES, G. C. O financiamento da poltica de assistncia social na era SUAS. In: BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2009. WIZIACK, J. Brasil j possui 220 mil milionrios, diz pesquisa. Folha de So Paulo, So Paulo, 5 ago. 2008. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u441681.shtml.>. Acesso em: 20 out. 2009.

Recebido em: 18/04/2012 Aprovado em: 15/05/2012

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

22