Antikorupcijski Priručnik-2011

Razlozi za objavljivanje Prirunika
Fenomen korupcije postaje globalno prepoznat kao osnovna prepreka razvoju i demokratizaciji drava. BiH nije nikakav izuzetak, jer korupcija ozbiljno prijeti da ugrozi sve ono to je postignuto u postkonfliktnom periodu u procesu izgradnje drave i njenih institucija. Edukacija o uzrocima i posljedicama kao i nainima spreavanja korupcije neizbjeni je dio odrive i sveobuhvatne borbe protiv korupcije. S druge strane, objavljivanje Prirunika dobija jo veu vanost kada se uzme u obzir da je do sada u BiH objavljen i preveden veoma skroman broj publikacija o mehanizmima borbe protiv korupcije, te njenim uzrocima i posljedicama. U tom smislu, prevoenje i objavljivanje Antikorupcijskog prirunika predstavlja doprinos Transparency Interantional Bosna i Hercegovine (TI BiH) edukaciji o problemu korupcijie. Sran Blagovanin Izvrni direktor Transparency International BiH
TI Antikorupcijski prirunik
Kada se pogleda u prolost, ini se da razdoblja imaju poseban duh, koji prepoznaju istoriari. Da li je mogue prepoznati duh dananjice, i ako jeste, ta treba da uradimo sa tim nalazom? Prie o duhu vremena su u dvadesetom stoljeu esto koristili birokrate i tirani, kako bi priguili kritike onih koji su se protivili njihovim vizijama. Treba da zapamtimo, da pojedinci stvaraju duh doba u kojem ive, a da ga genijalne individue menjaju.1 Karl Poper (Popper)
Citirao David Baragwanath na Tre}oj godi{njoj konferenciji o upravnom pravu, Velington, 25-26 mart 1998. TI Antikorupcijski prirunik
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA
Deremi Poup
Naslov originala: TI Source Book 2000 Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System Autor: Jeremy Pope Prevod: Ustupljen od strane Transparentost Srbija i Misije OEBS-a u Srbiji Lektura: Lidija Dizdar Pripremu i tampanje izdanja za Bosnu i Hercegovinu finansijski su omoguili Centri civilnih inicijativa.
Transparency International 2000, 2011 Sekretarijat Transparency International-a Alt Moabit 96 10559 Berlin Njemaka http://www.transparency.org
iv
Sadraj
Rije autora Predgovor Uvod Saetak PRVI DIO: Analitiki okvir 1. Izazov obnove 2. Anatomija korupcije 3. Osmiljavanje odgovora 4. Sistem drutvenog integriteta 5. Stvaranje politike volje DRUGI DIO: Institucionalni stubovi sistema drutvenog integriteta 6. Zakonodavna vlast 7. Uloga izvrne vlasti 8. Pravosudni sistem 9. Glavni revizor 10. Ombudsman 11. Nezavisne agencije za borbu protiv korupcije 12. Javne slube u slubi javnosti 13. Lokalna samouprava 14. Nezavisni i slobodni mediji 15. Graansko drutvo 16. Privatno-korporativni sektor TREI DIO: Propisi i postupci neophodni za funkcionisanje institucionalnih stubova 17. Meunarodni inioci i mehanizmi 18. Slobodni i poteni izbori 19. Sudska revizija odluka organa uprave 20. Etika javnih slubi, kontrola imovine i provjera estitosti 21. Sukob interesa, nepotizam i kronizam 22. Javne nabavke ili kako javni sektor sklapa poslove sa privatnim 23. Dobro upravljanje finansijama 24. Pravo na informaciju informacija, budnost javnosti i javni spisi 25. Da se i graani uju 26. Konkurencija i spreavanje korupcije 27. Zakoni za borbu protiv korupcije 28. Istraivanja kao sredstvo za mjerenje napretka ETVRTI DIO: Nauene lekcije 29. Nauene lekcije izvjetaj o napretku PETI DIO: Nauene lekcije 30. Dobri primjeri u borbi protiv korupcije1 Odabrana bibliografija vii ix xv xvii
1 13 21 29 39
45 57 61 71 79 91 101 109 113 123 131
145 157 161 167 185 195 211 225 237 249 259 275
281
291 319
vi
Rije autora
Rije autora
Prvom verzijom ovog Prirunika pojam sistem drutvenog integriteta unesen je u rjenik antikorupcijskih aktivista irom svijeta. Prilikom definisanja ovog okvira, u Priruniku je zastupana potreba za usvajanjem sveobuhvatnog pristupa bilo kom antikorupcijskom reformskom programu. U njemu se takoe konstatuje da svako drutvo, u bilo kojoj fazi razvitka, stvara niz ustanova i obiaja koji zajedniki slue kao sistem drutvenog integriteta. Malo njih su kao takvi svjesno razvijeni, a veini je potrebna dorada. U tom cilju Transparency International sada razvija sistem kontrole integriteta na dravnom nivou. Konani cilj stvaranja sistema drutvenog integriteta je da od korupcije naini rizian i neisplativ poduhvat. Prioritet treba da bude smanjivanje mogunosti da korupcija uopte i nastane, ali na naine koji ne bi nametnuli neopravdane trokove ili nepotrebna ogranienja koji mogu da ometaju ljude da efikasno rade svoj posao. Potraga za integritetom ne treba da proizvede nefunkcionalnu dravu. Prvi dio Prirunika se bavi izazovima i postavlja koncept sistema drutvenog integriteta, obezbjeujui okvir u kome se raspravlja o razliitim pristupima najvanijim pitanjima. Drugi dio je usmjeren na institucionalne stubove sistema drutvenog integriteta i analizira ih u smislu njihove uloge i neophodnih preduslova nezavisnosti i dostupnosti koji im omoguavaju da obavljaju svoju funkciju efikasno. Oni nisu ogranieni samo na zvanine strukture drave ve ukljuuju medije, privatni sektor i graansko drutvo. Bilo koji sistem integriteta koji funkcionie mora da bude ukorijenjen u irokoj oblasti koju predstavljaju stavovi i oekivanja javnosti. On takoe treba da bude u stanju da se uhvati u kotac sa irom javnou (koja je istovremeno i izvor ravnodunosti prema korupciji i koja daje mito). Trei dio posmatra alate pravila i procedure koje institucionalni stubovi treba da imaju na raspolaganju. U njemu se ne razmatraju samo birokratska procedura i primjena zakona ve i potreba za irim reformama. Svaki institucionalni stub ima kritine zahtjeve i o njima se dalje raspravlja. etvrti dio daje kratak pregled pouka koje su se do danas mogle izvui iz globalne bitke protiv korupcije. Peti dio obezbjeuje kompilaciju najbolje prakse koja je jo uvijek u nastajanju. Previe obimna da bi se mogla kompletno tampati, ona je dostupna na prezentaciji TI na internetu, kao i na kompakt-disku. Uporedo sa stalnim promjenama prakse, i ova kompilacija se stalno dopunjuje. Pored toga, sainjen je izvjestan broj specijalistikih studija i one su takoe dostupne na internetu. One e biti dopunjavane progresivno, kako projekat bude napredovao. Kako inicijativa brzo uzima maha, a koncept se progresivno redefinie i primjenjuje, ova knjiga se bavi TI paktom integriteta samo u optim crtama. Detaljnije o novostima u vezi sa ovim pitanjem moe se nai na prezentaciji TI na internetu. Ova knjiga je u cjelini postavljena na prezentaciji TI na internet sajtu http://www.transparency.org, gdje e biti pod stalnom revizijom kao iva elektronska knjiga. Oni koji ele da budu u toku sa razvojem dogaaja treba da se prijave na prezentaciji TI na internetu kako bi putem elektronske pote bili obavjetavani o izmjenama i dopunama.
TI Antikorupcijski prirunik vii
Reakcija na prvi TI Prirunik je bila toliko pozitivna da bi posao potpune prerade i daljeg razvoja originala bio zastraujui da nije bilo pomoi dobijene od izvjesnog broja aktivista unutar TI pokreta. To su (bez posebnog reda u navoenju) Anela Gorta (Angela Gorta), Barbara Hajman (Barbara Hayman), Bertran de Spevil (Bertrand de Speville), arls Sampford (Charles Sampford), D. J. D. Mekdonald (D. J. D. Macdonald), Dani Kaufman (Dani Kaufmann), Denis Ficderald (Denis Fitzgerald), Dru Mekej (Drew McKay), Frenk Fogel (Frank Vogl), Geri Parfit (Gerry Parfit), Gesner Hoze de Olivera Filo (Gesner Jos de Olivera Filho), Gaj Den (Guy Dehn), Hansjorg Elshorst (Hansjorg Elshorst), Hauard Viton (Howard Whitton), Inese Vojka (Inese Voika), Defri Tan (Jeffry Tan), Dim Vesberi (Jim Wesberry), Don Fenelej (John Feneley), Don Gitongo (John Githongo), Dud Karej (Jude Carey), sudija Majkl Kirbi (Justice Michael Kirby), K. Gopakumar (K. Gopakumar), Kevin Ford (Kevin Ford), K. P. Dozef (K.P.Joseph), Kim Barata (Kim Barata), Lans Lindblum (Lance Lindblom), Mark Piet (Mark Pieth), Majkl Herman (Michael Hershman), Majkl Lipe (Michael Lippe), Majkl Valer (Michael Waller), Majkl Vien (Michael Wiehen), Murej Pitri (Murray Petrie), Nensi Zuker (Nancy Zucker), Olusegun Obasando (Olusegun Obasanjo), Pam Nadarasa (Pam Nadarasa), Peter Ajgen (Peter Eigen), Piter Ruki (Peter Rooke), Peter Langset (Petter Langseth), Pirs Kejn (Piers Cain), Pupa Neir (Pushpa Nair), Riard Alen (Richard Allen), Ros Douns (Ross Jones), ser Don Robertson (Sir John Robertson) i Tunku Aziz (Tunku Aziz). Ana Lajons (Anne Lyons) je pripremila indeks. Osoblje kancelarija u Berlinu, Vaingtonu i Londonu je odgovorilo na mnogobrojne i razliite zahtjeve, bilo u vezi sa dokumentima ili u pogledu iskustva u oblasti, a Nihal Dajavikrama (Nihal Jayawickrama) je pripremio saetak Najbolje prakse. ahzrad Sedih (Shahzrad Sedigh) je ponovo sredio rukopis, a eslav Donjevski (Czeslaw Doniewski) je pokazao neogranieno strpljenje prilikom sklapanja konanog materijala. Postoje i drugi, previe brojni da bi se ovdje naveli, a ja se samo nadam da im je u tekstu dato odgovarajue priznanje. Ilustracija je djelo sedamnaestogodinje Danijele Bigoove (Daniela Bigosov) iz Spiskih Podhradija (Spiske Podhradie), uenice srednje kole u Levoci (Levoca) u Slovakoj. Ova ilustracija je bila pobjedniki rad na takmienju koje je organizovala TI Slovake za mlade uenike, sa zadatkom da naslikaju Transparentnost, moral, etika kako ih ja vidim . Pobjedniki posteri se koriste kao simbol Nacionalnog programa za borbu protiv korupcije u Slovakoj. Moram ponovo da izrazim zahvalnost Suzani Roz-Akerman (Susan Rose-Ackerman), zaetniku nove politiko-ekonomske literature o korupciji, koja je bezgraninim strpljenjem pomogla da originalno izdanje pree teak put od nejasnog nacrta do konane verzije. Fric Hajman (Fritz Heimann) je takoe bio vjerni saveznik tokom cijelog procesa. Ford fondacija, koja je podravala projekat od poetka 1995. godine, ponovo je pomogla dalji razvitak svojim velikodunim finansiranjem. Mnogi su pomogli, ali ja moram da na sebe preuzmem odgovornost za sve iznesene stavove.
Deremi Poup (Jeremy Pope) London, septembar 2000.
viii
Predgovor
Predgovor
Zahvalan sam to mi se piui ovaj predgovor pruila prilika da se osvrnem na jedno od najee postavljanih pitanja naeg vremena: na potrebu ujedinjenja pojedinaca, zajednica i nacija u borbi protiv korupcije. Korupcija e uvijek cvjetati u tmini totalitarizma, autoritarizma i diktature reima koji koncentriu vlast u rukama malog broja ljudi. Apsolutizam i diktatura, po definiciji, imaju mnogo manje potreba za etinou nego to ih ima demokratija. U totalitarnim reimima korupcija je esto direktno povezana sa krenjem ljudskih prava. U Latinskoj Americi mnogi diktatori su godinama opravdavali svoju vladavinu upirui prstom na korumpirane reime iz bliske prolosti. Te iste diktature esto su bile samo paravan za lopove i prevarante. Graani i novinari su u takvim prilikama bili lieni pravnih mogunosti neophodnih da u okviru kompetentnog i kredibilnog pravosudnog sistema razotkriju drskost i podmitljivost svojih vlada. Istovremeno, korupcija se najbolje razotkriva i najbolje napada u demokratiji. Ona se jedino moe istraiti i iskorijeniti u sredini u kojoj postoje pluralizam, tolerancija, sloboda izraavanja i lina bezbjednost pojedinca dakle u sredini koju samo demokratija moe da obezbijedi. Ovim se, meutim, ne tvrdi da je demokratija imuna na korupciju. Ne budimo toliko naivni da vjerujemo da korupcija proima samo one organizacije koje djeluju van zakona ili da je korupcija ograniena na oblast meunarodne pijunae. Ne moe se porei da takve kriminalne aktivnosti esto prizivaju avet korupcije. Meutim, ove aveti su se nadvile i nad dravnu vlast, kako u razvijenim zemljama tako i u zemljama u razvoju, od Evrope do Latinske Amerike. Velike organizacije privatnog sektora takoe su iskoristile potovanje proisteklo iz formalne legalnosti njihovih djelatnosti. One rue povjerenje javnosti oslanjajui se na mito kao standardnu i prihvaenu poslovnu strategiju. Takva strategija im donosi nezasluenu finansijsku dobit. Moramo se prisjetiti i gotovo stalnih preusmjeravanja javnih fondova na privatne bankovne raune i na poveanje imovine vladinih i vojnih zvaninika. Opta je i pronevjera strane pomoi i donacija namijenjenih razvoju i ublaavanju patnji koje su prouzrokovali ratovi ili prirodne nepogode; bar dio ovih fondova esto se koristi za bogaenje korumpiranih zvaninika. Jedno od najtunijih lica korupcije pojavljuje se u najsiromanijim zemljama utonulim u bijedu i drutveno-ekonomsku nejednakost. Pa ipak, korupcija javnih slubi nastavlja da cvjeta. U tim dravama podmiivanje javnih slubenika znai potkradanje siromanih slojeva. Neposredne posljedice podrazumijevaju ne samo dalje osiromaenje naroda ve i slabljenje demokratskih ustanova. U vrijeme kada su Latinskom Amerikom uglavnom vladali diktatori, borci za demokratiju organizovali su narodni otpor borei se protiv korupcije koja je preovladavala u autokratskim reimima tog vremena. Pad mnogih diktatura Latinske Amerike u velikoj mjeri je bio rezultat bijesa naroda zbog korumpiranosti njihovih reima. U nekim prilikama, meutim, isti ljudi su bili razoarani korupcijom koja je zavladala i u demokratskim reimima, tako da su ak uz dobrodolicu doekivali nove diktature. U stvari, mnoge od diktatura koje su zavoene kao rezultat dvorskih udara ili vojnih pobuna licemjerno su se pozivale na korupciju demokratskih reima. Nacija koja izraste iz represivnog sistema ne mora biti svjesna irine korupcije u prolim reimima, u kojima nije bilo dozvoljeno istraivanje i obavjetavanje putem sredstava javnog
TI Antikorupcijski prirunik ix
informisanja. U isto vrijeme, ta nova demokratija moe da bude pomraena skandalima koje objelodanjuje slobodna tampa. Nedostatak transparentnosti u nedemokratskim reimima stvorio je kod graana pogrean utisak da je demokratija u svojoj biti podlona korupciji. Demokratske voe suoene su sa odgovornou da objasne i isprave ovaj pogrean utisak. Demokratiju mora da odlikuje transparentnost i posveenost transparentnosti. Najdjelotvorniji uvari transparentnosti, ipak, moraju biti sami graani, organizovani u tom cilju. Njihove organizacije moraju da razvijaju svijest i da se estoko zalau za transparentnost unutar dravnih granica i izvan njih. Mone finansijske organizacije uinile su da korupcija postane globalno prihvaeno sredstvo poslovanja, te borba protiv korupcije mora da se odvija i na globalnom nivou. Ukoliko narod ne radi na ouvanju svoje demokratije, ukoliko mu nedostaje graanska vrlina i odgovorna vlada, tada demokratija svakako pada kao plijen korumpiranih grabljivaca. Veina naroda smatra svojom obavezom da ne odbacuje legitimno izabranu vladu. Postepeno uvrujemo svoj unutranji i spoljni mir. Legitimne vlade su sada u mogunosti da pokrenu institucionalne reforme neophodne za modernizaciju naeg drutva i da podstiu humani razvoj. Na nesreu, stalni skandali u vezi sa korupcijom obeshrabruju nae ljude. Oekivanja od narodnih ustanaka ili dravnih udara ponovno oivljavaju u nekim zemljama. Politike partije, tradicionalna uporita demokratskog sistema, uzdrmane su loom reputacijom, a sve ih vie osuuju i graani koji se udaljuju od procesa donoenja odluka. Poto graani sve vie naputaju politike partije, demokratija rizikuje da postane ambivalentna i nemona formalnost. Savremena tehnoloka kultura dala je prevelik znaaj potronji i posjedovanju dobara. Lini uspjeh i ugled sve se vie mjere materijalnim bogatstvom, a ne doprinosom pojedinca drutvenoj zajednici. To nau civilizaciju vodi u gubljenje moralnosti koja se jedino moe nadoknaditi obrazovanjem. Moramo probuditi duh graanske dunosti, naroito kod mladih ljudi. U uionicama i debatnim dvoranama moramo poduavati o graanskoj odgovornosti i njegovati opredjeljenje za ono to je drutveno korisno. Materijalno bogatstvo mladima se mora predstaviti kao sporedna vrijednost u poreenju sa blagostanjem graanskog ivota. Drutveni kapital mora da nadvlada finansijski kapital jer kultura okrenuta iskljuivo gomilanju materijalnog bogatstva predstavlja plodno tlo za korov korupcije. irom svijeta odvane voe utiru put i ukazuju u kom pravcu treba usmjeriti narodne zahtjeve za organizovanje akcije kojom se poziva na otvorenu i odgovornu vlast. Pohvala i aktivna podrka moraju se pruiti onima koji se bore za otvorenu i asnu vlast, esto protiv mone i uvrene elite. Na neki nain, oni izgledaju kao nemoni David koji se bori protiv nadmonog Golijata. Kako se, meutim, nedavno pokazalo u mnogim zemljama, Davidov duh i volja nastavljaju da trijumfuju nad zastraujuom moi Golijata. Kada graani trae odgovorniju i poteniju vlast, oni izraavaju svoj gnijev protiv korupcije, prakse koja poniava siromane prisiljavajui ih da podmiuju sitne inovnike samo da bi oni obavljali svoj posao. Tako propada poteni trgovac, tako jaa partnerstvo beskrupuloznih stratega trgovine i neasnih inovnika i kao rak se iri pustoei sve to je valjano u drutvu. Ne gubimo nadu u zaustavljanje raka korupcije. Koliko god govorili o globalizaciji korupcije, moramo spremno doekati i opti talas plime javnih zahtjeva za dobrom vladom. Nacionalne voe danas poinju da prihvataju da se o korupciji mora govoriti i na domaoj i na meunarodnoj sceni. Poslije zavretka hladnog rata na tokove pomoi se jo vie pazi, a svrha humanitarne pomoi sada je pomo ljudima, a ne kupovina prijatelja, makar i korumpiranih, u zemljama treeg svijeta.
x TI Antikorupcijski prirunik
Predgovor
Nae najznaajnije oruje u ratu protiv korupcije bie sve vei broj demokratskih zemalja i, u skladu s tim, slobodna tampa irom svijeta. Ako nemaju slobodu da postavljaju pitanja ili da utiu na promjene, ljudi nemaju ni mo. Umjesto toga, uhvaeni su u sistem povrne demokratije. Jedna od najvanijih sloboda u demokratiji jeste sloboda tampe. Kada se ugui glas jednog mukarca ili ene, svi glasovi su u opasnosti da budu ugueni. Ako se skriva i najmanji djeli istine, moe da se rodi velika la. Svako graansko pravo, iako garantovano zakonom, nestrune i korumpirane voe mogu da prekre. Prava se mogu mnogo lake zatititi i ponovo uspostaviti tamo gdje postoji slobodna tampa koja razotkriva takve voe i otvara raspravu o njihovoj strunosti. Sloboda tampe je vjena opreznost o kojoj je govorio Tomas Deferson. Ona je vjeiti zadatak ukoliko elimo da sauvamo vlast od korupcije. Na budui rad mora da ukljui borbu za transparentnost i istinu i kod naih politikih i ekonomskih voa. Meutim, treba da bude jasno da korupcija nije samo korienje politike moi za linu dobit. Ona je mnogo vie od dosluha javnih slubenika i poslovnog svijeta radi postizanja nelegalne ili nemoralne dobiti. Korupcija ima i mnoge druge dimenzije koje nisu podlone pravnim sankcijama i nisu uvijek, ni na svakom mjestu, dostupne ispitivanju javnog mnjenja. Mora se znati da je korupcija i neuspjeh politikih i vladinih predstavnika da ispune svoju obrazovnu ulogu, to je njihova obaveza u demokratiji. Licemjerni govori, kada se ljudima saoptava samo ono to ele da uju, a stvari ne nazivaju svojim pravim imenom samo zbog to boljih izbornih rezultata, predstavljaju praksu u kojoj se korumpiraju i degradiraju pojedinci, drutva i demokratski sistemi. Licemjerni govori se, meutim, mogu uti i u domenu meunarodnih odnosa. To predstavlja korupciju u irem smislu. Postoji i korupcija koja slabi povjerenje meu narodima. Korupcija je kada se uspjeh mjeri politikom karijerom steenom na izborima koji su dobijeni skrivanjem istine ili njenim preutkivanjem do trenutka pogodnog po izbore. Korupcija je i kada inovnici i politiari koriste raspodjelu privilegija i sinekuru kako bi politike partije i druge organizacije liili njihovih etikih principa i intelektualne snage. Korupcija je i kada se zaboravi da uee u politici ili vlasti zahtijeva pripremanje, nesebinost, spremnost da se slui drugima i dosljednost u onom to se radi i onom to se govori. Meutim, ne smijemo zaboraviti ni to da izabrani slubenici nisu jedini krivci za korupciju. Postoje oblici korupcije koji izrastaju iz pogreno shvaene odanosti, krajnje pomirljivosti i oportunizma potinjenih. Moramo se zapitati o moguim posljedicama korupcije koja lei u prikrivanju injenica i lanoj odanosti. Mora se shvatiti da postoji i odgovornost glasaa da od budueg slubenika vlade trae potenje, dar, sposobnost, istinoljubivost i potovanje ovih vrijednosti. Onaj kome nedostaju te vrijednosti, ali ne i politika ambicija, uvijek e biti spreman da preokrene orue demokratije u ostvarivanje sopstvene elje za moi. Nisu sve unitene demokratije nestale u dravnom udaru ili u pobuni. Glasanje je graansko pravo, ali mnogi graani zaboravljaju svoju obavezu da to pravo odgovorno ostvaruju. Tokom parlamentarnih izbora koji su odrani u martu 1933. godine u domovini Betovena, Getea i Tomasa Mana, Nacionalsocijalistika partija legitimno je dobila ogromnu veinu glasova i tako otvorila vrata Adolfu Hitleru da stekne najkorumpiraniju od svih oblika vlasti apsolutnu vlast.
TI Antikorupcijski prirunik xi
U Meksiku u XVII vijeku jedna od najveih pjesnikinja ove zemlje, Sor Huana Ines de la Kruz1, upitala je: ija je krivica vea u zajednikom grijehu? One koja grijei zbog plaanja ili onog koji plaa za grijeh? Pjesnikinja eli da prikae licemjerje mukarca koji prezire moral ene sa kojom ini grijeh. Vjerujem da njene rei odzvanjaju istinom i danas, u svijetu u kom se grenici uzdiu na vrh bogatstva i moi. Korupcija zahtijeva dvije strane podmiivaa i podmienog. Kada vodei svjetski industrijalci prataju podmiivanje u drugim zemljama, a osuuju ga kod kue, oni nisu krivi samo za korupciju nego i za primjenu dvostrukih standarda za razvijeni svijet i za svijet u razvoju. Postojanje ovog dvostrukog standarda opasno je za sve angaovane strane za bogate nacije koje uvaju etiku za sopstvenu kuu i za siromanije nacije ije su institucije podlone procesu korozije zbog korupcije. Poinioci korupcije u zemljama u razvoju nisu uvijek graani treeg svijeta. U prethodnih nekoliko decenija, neke industrijske zemlje uplitale su se u politike procese zemalja u razvoju tako to su pruale podrku podmienim voama, odravale ih, pa ak i postavljale na vlast. Mnoge bogate nacije primjenjivale su dvostruke standarde u svojoj spoljnoj politici promoviui demokratiju kod kue, a autokratiju u inostranstvu. Dvostruki standard ispoljava se i u tendenciji zapadnih zemalja da zanemaruju zakone protiv korupcije u zemljama u razvoju, dozvoljavajui ak svojim korporacijama da isplate mita izuzimaju iz poreske osnovice. Takve akcije bezobzirno zanemaruju potrebe krhkih novih demokratija da dokau vrijednosti demokratskog sistema narodima koji su godinama ivjeli pod totalitarizmom. Licemjerna retorika jo jedan tip dvostrukog standarda moe se uti u domenu meunarodnih odnosa. On predstavlja korupciju u irem smislu, tip korupcije koja slabi povjerenje meu nacijama. Kada vlade monih drava ponude moralne dokaze da bi opravdale djela koja zapravo diktiraju lini interesi, one sprovode korupciju. Korupcija je i kada demokratske vlade, esto proglaavajui se miroljubivima, dozvoljavaju industrijama svojih zemalja da snabdijevaju orujem represivne reime koji kre ljudska prava ili ga prodaju zemljama u kojima se vodi graanski rat ili koje su poprite meunarodnih sukoba. Organizacija Transparency International je preduzela znaajne korake u borbi protiv dvostrukih standarda korupcije. Pozdravljam ove akcije. Ali mora se uraditi i vie. Ovaj prirunik e, bez sumnje, biti dragocjen za dalji rad i pomoi e izgradnju standarda, a pruie graanskom drutvu nita manje nego tvorcima politike ili njenim izvriocima mnotvo primjera najbolje prakse koje svaka zemlja moe da zanemari samo na sopstvenu tetu. Kao to se mora raditi na stvaranju pripravnog i osposobljenog graanskog drutva, tako se moramo boriti protiv korupcije vaspitavajui svoju djecu za borbu protiv zloupotrebe moi. Moramo se boriti protiv korupcije kao borci za graansku vrlinu, za kvalitet graanskog ivota koji se, izgleda, izgubio u proteklim godinama. Pribliavajui se novom milenijumu, potrebna nam je pomo i podrka svakog od nas ukoliko elimo da postignemo ovaj cilj. Moramo sauvati vjeru da moemo zaustaviti rak korupcije. Ukoliko govorimo o korupciji kao svjetskom problemu, onda moramo prihvatiti sveoptu plimu javnih zahtjeva za dobrom vladom. Nacionalne voe poinju danas da shvataju da se o korupciji mora raspravljati na domaoj i meunarodnoj sceni. Po zavretku hladnog rata na puteve pomoi se vie pazi, a humanitarna pomo je danas namijenjena pomoi ljudima, a ne kupovini prijatelja, makar i korumpiranih, u zemljama u razvoju.
Meksika monahinja, koja ne samo da je bila jedan od najveih pjesnika i dramskih pisaca svog doba, ve je i prva osoba u Latinskoj Americi koja se zalagala za pravo ene na obrazovanje. TI Antikorupcijski prirunik
xii
Predgovor
Svaki student politikih nauka nosi u svijesti sliku Evrope iz doba prosvijeenosti doba velikih filozofskih rasprava o demokratskim vrijednostima, ustavu, slobodama i obavezama graana. Hajde da svi zajedno doekamo zoru novog, globalnog doba prosvijeenosti. Radimo na preporodu ideja iz kojih su nikle nae demokratije i nastale nae vlade, jer bezbjedna budunost e zavisiti jedino od odanosti ovim idealima. Ako uspijemo da ponovo razbuktimo nau strast za slobodom, istinom i pravdom, ostvariemo nae snove i nadmaiti nae ciljeve. Kucnuo je as da u potpunosti iskoristimo svoje mogunosti i da odolimo iskuenju korupcije. Budimo poteni prema naoj istoriji i ponimo da se pripremamo za budunost. Oskar Arijas Sanez (Oscar Arias Snchez)2 San Hoze, Kostarika
Predsjednik Kostarike (19861990), dobitnik Nobelove nagrade 1987, dr Arias je osniva i donator organizacijeTransparency International i lan njenog Savjetodavnog vijea. xiii
xiv
Uvod
U v o d1
Korupcija je jedan od najveih izazova naeg vremena, to je izazov kome se moemo i moramo suprotstaviti. Ne postoje ni preice, niti laki odgovori. Poast korupcije e uvijek, u ovom ili onom vidu, biti nad nama. Kako ulazimo u novi milenijum, svjesni smo da korupcija, u veoj ili manjoj mjeri, predstavlja ne samo prijetnju ivotnoj sredini, ljudskim pravima, demokratskim ustanovama i osnovnim pravima i slobodama ve i usporava razvoj i produbljuje siromatvo miliona ljudi irom svijeta. Ukoliko joj se dozvoli da izaziva iracionalno upravljanje motivisano pohlepom umjesto potrebama ljudi, i da ometa razvoj privatnog sektora, korupcija e ak osporiti i tu najosnovniju od ljudskih potreba nadu. Na sreu, nastojanja cijelog svijeta da se povea kvalitet upravljanja i odgovornosti nikada nisu bila vea ni u javnom ni i u privatnom sektoru, niti unutar meunarodnih ili nevladinih organizacija. Takoe je veoma izraeno vjerovanje da se poveanom transparentnou moe postii ne samo vea odgovornost ve i da se to moe uiniti uz najmanje trokove. iroko je rasprostranjeno i shvatanje da sutinske i trajne promjene stavova i ponaanja mogu da se postignu jedino udruivanjem svih snaga koje ine drutveni trougao drave, privatnog sektora i graanskog drutva i to ne samo unutar drava ve i na meunarodnom planu. Postoji, takoe, sve ira svijest o injenici da je demokratski napredak iz protekle decenije u opasnosti ukoliko eksplozija korupcije, kojoj smo svjedoci, ne bude obuzdana. Ukoliko se veliki broj ljudi u demokratskim sistemima u nastajanju razoara u demokratski eksperiment i pone da ezne za vremenima velike sigurnosti, postoji mogunost da e stara i neuspjena sredstva biti ponovo oprobana, a njihovi ivoti dalje osiromaeni. Transparency International podrava tezu o gradnji partnerstva i koalicije za spreavanje korupcije. U tom smislu ova knjiga predstavlja metodino sakupljanje svih dijelova i inilaca koji zajedniki ine sistem drutvenog integriteta izraz koji je prvi put upotrijebljen u prvoj verziji ovog prirunika, ali je vrlo brzo uao u renik reformatora. Usvajajui sveobuhvatni pristup i okupljajui sve glavne uesnike u procesu antikorupcijske reforme, drava ili zajednica je u stanju da smanji korupciju do nivoa koji se moe kontrolisati. Nita od ovoga se ne moe postii bez prosvijeenog i odlunog politikog vostva, bez visokog nivoa svjesnosti i podrke javnosti i bez motivisanog i dobro voenog privatnog sektora. U mnogim zemljama najtei elemenat jednaine predstavlja razvoj snanog graanskog drutva koje eli i moe da igra znaajnu ulogu u stvaranju svog okruenja. Ova knjiga treba u velikoj mjeri da doprinese jaanju lidera graanskog drutva obezbjeujui im i razloge i primjere za dobru praksu. TI vjeruje da su uloge graanskog drutva i privatnog sektora bile nedovoljno istaknute u prolosti i radie unutar svojih nacionalnih podrunica na postizanju napretka u ovoj oblasti. Kada su sadanje razvijene ekonomije i same bile u procesu razvoja i imale osobine koje podjseaju na osobine mnogih ekonomija treeg svijeta dananjice i ekonomija u tranziciji, upravo je akcija graanskog drutva i privatnog sektora bila ta koja se suprotstavila i uspjeno obuzdala korupciju koja je tada ugroavala njihov ekonomski razvoj. Mi smatramo da se istorija u ovom smislu moe i mora ponoviti.
Peter Ajgen (Peter Eigen), predsjednik Odbora direktora Transparency International, organizacije koju je osnovao 1993. godine. xv
Kako antikorupcijski napori evoluiraju, vano je primijetiti da ova knjiga, preraena i potpuno revidirana, jo uvijek ostaje posao koji se nastavlja. Sada prevedena na oko 20 jezika, prethodna verzija je bila prilagoena razliitim regionalnim i nacionalnim okvirima uzimajui u obzir razliite nacionalne, sudske i upravne tradicije. Nadamo se da e dalja konstruktivna kritika dovesti do daljeg razvitka teksta i do unapreenja dostupnih modela pratee dokumentacije Najbolje prakse, dostupne na prezentaciji TI na internetu. Sam ovaj prirunik e biti postavljen na internet stranicu i tamo redovno revidiran i auriran. Peter Ajgen (Peter Eigen) Berlin, septembar 2000.
xvi
Saetak
Saetak
Glavni uspjeh u protekloj deceniji bilo je razbijanje tabua koji je cijeloj jednoj generaciji, ako ne i due, zamagljivao bilo kakvu raspravu o korupciji u dobrom drutvu, a posebno u diplomatskim krugovima i unutar vladinih institucija. Iz ove debate je izrasla potencijalno jaka globalna koalicija, koja ujedinjuje mnoge narode sa sjevera i juga, istoka i zapada, razvijene zemlje i zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji. Stavovi, ekspertize i sredstva su pokrenuti. Veina prihvata da je vrijeme za priu prolo i da je vrijeme za djelovanje. U srcu ove koalicije lei razumijevanje da je uloga graanskog drutva u svakoj zemlji od sutinske vanosti. Vlade ne mogu da se nadaju da e same moi da obuzdaju korupciju. Njima su potrebni, ali moraju ih i osvojiti, podrka i uee aktivnog ali nezavisnog graanskog drutva. ta je jo proizalo iz ove globalne debate? Korupcija je endemska pojava i prisutna je svuda. Korupcija nije samo sluaj kad javni slubenici zloupotrebljavaju svoj poloaj, ve su to svi sluajevi zloupotrebe svog poloaja kad god je mogue stei laku zaradu. Velika privatna preduzea usmjeravaju se na javne slubenike kako bi dobili pozamane izvozne ugovore. Utie se na zvaninike Meunarodnog olimpijskog komiteta da izaberu odreeno mjesto za odravanje Olimpijskih igara. Profesionalni sport obiluje optubama za namjetanje susreta fudbalske sudije su javno upozorene da ne primaju mito. Duhovi su se pojavili u mnogim zemljama, ukljuujui i francusku vojsku. Prevaranti se predstavljaju kao vjerske voe kako bi naveliko prevarili svoje sljedbenike, naroito u Sjedinjenim Amerikim Dravama. Osnivaju se fiktivne humanitarne organizacije i nevladine organizacije iji trokovi poslovanja apsorbuju praktino sav prikupljeni novac. Radio-voditelji tajno primaju novac od onih koji su zainteresovani da njihove proizvode u pozitivnom kontekstu pomene linost kojoj se vjeruje.1 Novinari koji prate finansije savjetuju javnost da kupuje akcije preduzea u koja su oni ve uloili, a onda izvlae dobit kad cijena akcija poraste. Aukcijske kue koje su ranije uivale meunarodni ugled tajno lairaju svoje cijene kako bi otetili i svoje muterije i prodavae i kupce. ef predsjednikovog obezbjeenja je snimljen kako gotovinom kupuje prelazak opozicionog politiara na drugu stranu.2 Djeci u Italiji vezuju oi dok izvlae dobitne brojeve na lutriji vrijednoj milione dolara kako bi se vlasnici tiketa uvjerili u ispravnost izvlaenja, a ona su uvjebana da biraju loptice koje su vie uglaane i vee nego ostale.3
Izgleda da nema granica ljudskoj genijalnosti kad treba zaobii sisteme zaduene da tite integritet institucija i procedura.
1 2 3
The Weekend Australian, 4/5. decembar 1999. Svjetski servis BBC-a objavljuje 17. septembra 2000. da predsjednik Perua podnosi ostavku. Guardian (UK), 15. januar 1999. xvii
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Prepoznatljivi oblici korupcije Korupcija se najee prepoznaje u sljedeim pojavama: izdaja; subverzija; nezakonite meunarodne transakcije; krijumarenje kleptokratija; privatizacija javnih fondova; razbojnitvo i kraa nenamjensko troenje; falsikovanje i pronevjera; naduvavanje rauna; skidanje kajmaka; zloupotreba sredstava zloupotreba ovlaenja; zastraivanje; tortura; dobijanje nezasluenog oprotaja ili olakice obmana i prevara; lano predstavljanje; podvaljivanje i varanje; ucjenjivanje izigravanje pravde; kriminalno ponaanje; prikazivanje lanih dokaza; nezakonito pritvaranje; podvaljivanje krivice nevrenje dunosti; naputanje dunosti; parazitizam podmiivanje; iznuda; naplaivanje nezakonitih taksi; uzvratna davanja namjetanje izbora; dogovaranje glasanja; krojenje izbornih jedinica prema sopstvenim potrebama zloupotreba unutranjih i tajnih informacija; falsikovanje dokumentacije neovlaena prodaja dravnog poslovnog prostora, dravne imovine i prava manipulacije prilikom donoenja propisa, sprovoenja nabavki, zakljuivanja ugovora i zajmova izbjegavanje plaanja poreza, sticanje prekomjernog prota trgovina uticajem; posredovanje pri sticanju povlastica; sukob interesa prihvatanje neprikladnih poklona, honorara, ponuda za brzu zaradu i besplatne zabave veze sa organizovanim kriminalom; operacije na crnom tritu kronizam; zavjere nezakonito nadgledanje; zloupotreba telekomunikacija i pisama zloupotreba slubenih peata, opreme, stanova i privilegija Iz teksta Ka optoj teoriji korupcije zvaninika, Gerald E. Caiden (Asian Journal of Public Administration, Vol. 10, No. 1, 1988)
Samo ovo bi bilo dovoljno za zabrinutost, ali je u iu interesovanja dospio uticaj korupcije na siromatvo. Iskrivljavanjem procesa donoenja odluka o razvoju i regulatornih okvira, siromanima se uskrauje i efikasan dotok pomoi i nada za napredak kroz razvoj privatnog sektora. Podjednako i za bogate i siromane, ulozi su visoki. Ostavljena po strani umjesto obuzdana, korupcija e vjerovatno da naraste ona se s pravom poredi sa kancerom. Samo jedan od primjera je drava koja je otpustila svog glavnog revizora (Auditor-General) kad je on prijavio korupciju u vladi, da bi kasnije bila svjedok spektakularnog ubistva ministra u vladi i osude na smrt dvojice njegovih kolega zbog organizacije ubistva.4 Korupcija nastaje tamo gdje postoji kombinacija mogunosti i sklonosti. Nju moe da inicira bilo koja strana u transakciji: slubeniku moe biti ponueno mito ili slubenik moe da zahtijeva (ili ak iznuuje) nezakonito plaanje. Oni koji nude mito to mogu da ine bilo zato to ele neto na ta nemaju pravo, plaajui slubenika kako bi zaobili pravila, bilo zato to vjeruju da im slubenici nee dati ono to im pripada ukoliko neto ne ponude. Siromatvo bi moglo da pothranjuje sklonost, ali realne strategije koje smanjuju mogunost mogu da budu, i jesu, stvorene. Stoga, strategije za obuzdavanje korupcije treba da budu usmjerene na oba inioca. Mogunosti mogu biti minimalizovane putem sistematskih reformi, a sklonost smanjena preokretanjem scenarija visoka dobit, nizak rizik u niska dobit, visok rizik, pomou djelotvornih preventivnih, prisilnih i odvraajuih mehanizama odgovornosti. Ovim treba obuhvatiti i onog koji mito daje i onog koji mito prima. tavie, da bi strategija bila uspjena, potrebno je da se bavi ne samo pitanjem primjene zakona i gonjenjem, ve i prevencijom i obrazovanjem zajednice. Mehanizmi odgovornosti, kada predstavljaju dio nacionalnog napora za smanjenje korupcije, obuhvataju sistem integriteta. O njemu i o konceptu horizontalne odgovornosti (nain opisivanja modernog sistema vlasti) raspravlja se u 4. poglavlju ovog prirunika. Taj sistem ravnotee je nainjen da omogui uzajamnu kontrolu razliitih grana i organizacija vlasti, uredi sukobe interesa u javnom sektoru, djelotvorno disperguje mo i ogranii situacije pogodne za korumpirano ponaanje.
Borba protiv korupcije, meutim, nije cilj sam po sebi, to nije lani krstaki rat za ispravljanje svih nepravdi svijeta. Borba protiv zloupotreba dio je ireg cilja da se stvori uspjenija, pravednija i sposobnija vlada. Reformatori se ne bave samo borbom protiv korupcije kao takvom, ve preokretanjem njenog negativnog uticaja na razvoj i drutvo u cjelini. Na taj nain, reformatori pomau da se podigne standard ivota siromanih i postigne vee potovanje ljudskih prava svih graana.
Mudar reformator zna da se korupcija ne moe nikada u potpunosti iskijoreniti. U mnogim stvarnim okolnostima to bi, jednostavno, bilo siuvie skupo. Slijepa usmjerenost samo na spreavanje korupcije moe takoe da ima negativan uticaj na line slobode i osnovna ljudska prava. Korumpirani programi i usluge teko da se u cjelini mogu ukloniti; birokratsko diskreciono odluivanje (koje esto otvara vrata donoenju korumpiranih odluka) vjerovatno e i dalje biti neophodno za uspjenu administraciju, a snana dravna prinuda i mjere odvraanja su sve drugo samo ne jeftine. Tako se moe rei da cilj nije uspostavljanje potpune ispravnosti, ve postizanje sutinskog porasta potenja, pa tako i efikasnosti i pravinosti vlade.
4 xviii
Zapadna Samoa.
Saetak
Onda, gdje treba da pone borba protiv korupcije? Najprije treba shvatiti osnovne uzroke, propuste u zakonu i podsticaje koji hrane korupciju na svim nivoima. Ukoliko ne shvati situaciju, reformator e imati male anse za uspjeh. Bilo kakvo razumijevanje korupcije poinje ruenjem mita da je korupcija pitanje kulture. U veini kulturnih miljea javni pokloni su otvoreni i transparentni; vajcarski numerisani bankovni rauni nisu dio kulturne tradicije nijedne zemlje; ljudi koji ive u drutvima gdie se pretpostavlja da je korupcija dio naina ivota obino s gorinom odbacuju takvu praksu; a mito i podmazivanja gotovo uvijek su nelegalne i kriminalne radnje po zakonima dotinih kultura. Niko dosad nije pronaao odrivi drutveni poredak u kome drutvo vjeruje da njegove voe treba radije da promoviu svoje line interese na raun interesa zajednice. U zemljama u kojima vlada opte uvjerenje da je to sluaj, stepen bijesa javnosti koji je pratio pad takvih voa sigurno ukazuje na njihovo potpuno odbacivanje takvog ponaanja. Sljedei korak je postavljanje pitanja koji su osnovni tipovi korupcije koji se javljaju unutar javnog sektora. Prvi tip je sitna korupcija ili korupcija radi preivljavanja. Nju praktikuju javni slubenici koji su veoma slabo plaeni i zavise od sitnih davanja korisnika za svoje usluge, kako bi prehranili porodice i platili djeje kolarine. Po nekim miljenjima, ovaj tip korupcije pomae i preduzeima i pojedincima da doskoe zahtjevima vlasti da smanje kanjenja i izbjegnu teret nekih propisa i poreza. Po ovom shvatanju, podmiivanje novcem nije nita drugo do podmazivanje neophodno da bi se radilo u tekim okolnostima. Meutim, istraivanja sada ukazuju na to da bi oni koji sebe vide kao krave muzare i ekaju da ih izmuzu mogli da shvate da sistem radi zapravo jo sporije kako posrednik za posrednikom izvlai svoju naknadu. Takva korupcija na niskom nivou moe biti obmana i, u stvari, biti znak mnogo tetnije forme korupcije korupcije sa slabo plaenim javnim slubenicima (koji su moda ak i kupili svoja zaposlenja) koji su obavezni da obezbijede dobit za svoje pretpostavljene ili da stvore prihod za vladajuu stranku. Takoe, posljedica sitnog podmiivanja moe biti izrazito nesrazmjerna, kao kada carinik radi nekoliko dolara proputa kontejnere sa skupom robom bez plaanja carine. Iako malih razmjera, ukoliko se energino ne napadne, ovo sitno pomono podmiivanje moe hranei samo sebe da proizvede korupcionu spiralu. esto je sitna korupcija samo odraz mnogo opasnijih oblika korupcije na viem nivou. Velika korupcija visokih javnih slubenika esto dovodi do velikih meunarodnih podmiivanja i skrivenih inostranih bankovnih rauna. Nju esto podstiu izvoznici iz zemalja (posebno razvijenih) koji mogu (svjesno ili nesvjesno) da za plaeno mito trae poreske olakice i koji odbijaju da korupciju javnih slubenika izvan svojih granica posmatraju kao kriminalno ponaanje. To ne znai da je korupcija ograniena samo na situacije gdje su pravila ili beskorisno restriktivna ili pretjerano labava. Podsticaji za davanje i traenje mita postoje uvijek kada vladin slubenik ima ekonomsku mo nad privatnom firmom ili pojedincem. Nije bitno da li je mo opravdana ili neopravdana. Kada se jednom ustanovi ema uspjenog podmiivanja, korumpirani slubenici su podstaknuti da poveavaju visinu zahtijevanog mita i da pronau druge naine da izvuku novac. Slubenici mogu da odbiju da uslue klijente sve dok se ne plati mito. Oni mogu da osmisle projekte javnih nabavki veoma velikih razmjera i sa dosta specijalizovane opreme i tako stvore uslove za velika podmiivanja koja ostaju skrivena. Oni mogu da budu naklonjeniji skupim novim infrastrukturnim projektima koji mogu da povlae veliko mito, za razliku od slabije plaenih radno intenzivnih projekata kod kojih se ne moe oekivati mito. Oni mogu lino da primaju novac za otkrivanje tajne informacije o privatizacionim projektima i da favorizuju ljude iznutra. Jednom plaeno mito ugovara posla bi mogao da nadoknadi ako ne poveanom cijenom, onda pruanjem manjeg kvaliteta. Nijedan od ovih primjera ne pokazuje uspjenu upotrebu
TI Antikorupcijski prirunik xix
mehanizma cijena u javnom sektoru. Svi oni obuhvataju loe javne i privatne izbore i rizikuju nametanje visokih trokova drutvu trokova koji esto padaju na plea onih koji najmanje mogu da podnesu teret. Poto je tako, vlade i graani na ovo ne treba da odgovaraju tolerantnou. Naprotiv, oni moraju snano da djeluju da bi ojaali svoj sistem drutvenog integriteta. Politika borbe protiv korupcije ima nekoliko elemenata koji su zajedniki za svako drutvo: reforma sutinskih programa; promjene u strukturi vlasti i njenih metoda obezbjeivanja odgovornosti; promjene moralnih i etikih stavova; i, moda ono najvanije, uee i podrka vlade, sektora privatnog biznisa i graanskog drutva. Izazovu se ne moe odgovoriti prostim institucionalizovanim ili pravnim pristupom. Svi moraju da budu ukljueni. Alternativa, sjedenje skrtenih ruku, jednostavno nije mogua. Ostavljena po strani, korupcija moe samo da buja i raste. Konano, ona ima sposobnost da smrtno ugrozi legitimitet vlade, a na kraju i drave. Da bi se smanjio podsticaj za korupciju, ovaj prirunik pridaje veu panju mjerama za postizanje odgovornosti i promjenama stavova nego reformama osnovnih programa. Zato? Zato to nerazdvojiv dio sveobuhvatnog pristupa borbi protiv korupcije predstavlja koncept pruanja usluga pribliavanje javne uprave korisniku (javnosti), odnosno smanjenje trokova pomou mehanizama transparentnosti i poveane odgovornosti. Mjere odgovornosti esto mogu da se relativno brzo pokrenu i mogu da pomognu stvaranju situacije u kojoj veina graana i javnih slubenika vie ne tolerie korupciju. Drugo, naini uvoenja vee odgovornosti su relativno lako razumljivi i izgleda da se mogu prenijeti iz jedne drave u drugu. Nasuprot tome, sutinska reforma politike koja obuhvata takve zadatke kao to su reforma zakonodavstva i poreskog sistema i eliminisanje neopravdanih programa koji pospjeuju mito svakako je mnogo tei zadatak za koji je potrebno vrijeme. To nije situacija brze pobjede na osnovu koje se moe izgraditi niz reformi. To je poduhvat koji mora biti usklaen sa posebnim potrebama i problemima svake pojedinane nacionalne drave poduhvat koji prevazilazi obim jedne opte knjige. Uspjene antikorupcijske reforme su rijetke a, na nesreu, neuspjesi su brojni. To ne treba da nas obeshrabri, ve iz toga treba da izvuemo pouke. Neke od osnovnih pouka iz ovog prirunika ukazuju da antikorupcijske napore mogu da osujete: ogranienja koja imaju oni koji su na vrhu vlasti (nova vlada bi moda htjela da se efikasno uhvati u kotac sa korupcijom, ali je naslijedila korumpiranu birokratiju koja ometa napore za promjene); odsustvo posveenosti vrha vlasti; previe ambiciozna obeanja koja vode ka nerealnim oekivanjima koja se ne mogu ispuniti i gubitku povjerenja javnosti (kratkoroni ciljevi ili brze pobjede esto su neophodni da bi se odrala podrka javnosti); neusklaene reforme i reforme na pare, tako da ih niko ne posjeduje i niko nije posveen brizi da se one primjenjuju i osavremenjuju; reforme koje se suvie oslanjaju na zakon ili na dravnu prinudu (to vodi represiji, zloupotrebi policije i pojavi novih oblika korupcije); reforme koje previaju one na vrhu i usmjeravaju se jedino na sitnu ribu (ukoliko se zakon primjenjuje na nepravedan nain i nije jednak prema svima, on ubrzo gubi svaki legitimitet ili efekat odvraanja); nemogunost uspostavljanja institucionalnih mehanizama koji e nadivjeti predvodnike reforme; i neuspjeh vlade da ukljui graansko drutvo i privatni sektor u proces reforme.

xx
Saetak
Stoga, ozbiljna i koncentrisana reforma mora da ukljui: 1. otvoreno posveivanje politikih voa borbi protiv korupcije ma gdje da se ona pojavi i njihovo potinjavanje kontroli (preispitati potrebu za imunitetima i privilegijama koji mogu da tite od pravnih postupaka); 2. stavljanje teita prvenstveno na spreavanje dalje korupcije i na promjenu sistema (prije nego uputanje u lov na vjetice); 3. usvajanje obuhvatnog antikorupcijskog zakonodavstva koje primjenjuju organi sa izrazitim integritetom (ukljuujui i isljednike, tuioce i sudije); 4. identifikovanje onih vladinih aktivnosti koje su najvie podlone korupciji i preispitivanje materijalnog prava i upravnog postupka; 5. program kojim e se obezbijediti da plate dravnih slubenika i politikih voa budu adekvatne odgovornosti njihovih poloaja i da se mogu uporediti, koliko god je to mogue, sa onima u privatnom sektoru; 6. prouavanje pravnih i administrativnih sredstava koja treba da obezbijede odgovarajue mjere odvraanja; 7. stvaranje partnerstva izmeu vlade i graanskog drutva (ukljuujui privatni sektor, profesije i vjerske organizacije); 8. djelovanje u tom smjeru da korupcija postane visokorizian i niskoprofitan poduhvat (npr. poveanje rizika od otkrivanja i vjerovatnoe da e uslijediti odgovarajua kazna); 9. razvijanje scenarija za upravljanje promjenama koji smanjuje rizik za one koji su moda bili umijeani u sitnu korupciju i obezbjeuje podrku kljunih igraa na politikoj sceni (ije uee moe biti presudno), ali ipak u oima javnosti djeluje kao poten i razuman u svakom smislu (opta amnestija moe da pokrene uline nemire; isto tako, opte nametanje pravnih sankcija moe da navue na ivi pijesak politikog unitenja). Imajui sve ovo na umu, razvoj koherentne i obuhvatne strategije mora da napadne nekoliko frontova. Veina zemalja, meutim, nee moi da uradi sve odjednom. Reformatori koji su tome posveeni treba da utvrde gdje lee najvei problemi i koja e vrsta politike biti najuspjenija. Oni takoe moraju da znaju kako su povezane razliite strategije: ukidanje kontrole nad slobodom tampe imae malo uticaja ako izvjetai nemaju odgovarajui pristup podacima vlade, isto kao to ni postojanje zakona protiv korupcije nee imati efekta ukoliko je primjena zakona loa i korumpirana. Ovaj prirunik ukazuje na est glavnih oblasti reforme koje mogu da pomognu da se primijeni sveobuhvatna antikorupcijska strategija: vostvo; javni programi; reorganizovanje vlade; primjena zakona; panja javnosti; i stvaranje ustanova za spreavanje korupcije. Mada je primjena prava koju obezbjeuje dravna prinuda van svake sumnje znaajna, strategija koja se usredsreuje samo na primjenu prava gotovo e sigurno propasti i malo je vjerovatno da e stvoriti odrivu etiku sredinu kojoj e korupcija biti nepoznata. Potrebne su i argarepe i tapovi. Diskreciona mo odluivanja javnih slubenika i odgovarajue mogunosti za zloupotrebu moi mogu se smanjiti putem irokog sistema reformi usmjerenih na reorganizaciju i izmjenu javnih programa. Ove promjene nee naprosto smanjiti podsticaje za podmiivanje, ve e takoe usmjeriti poslovne transakcije svih vrsta i, uopte, poboljati pristup ljudi javnim slubama. Reforme mogu da podrazumijevaju ukidanje korumpiranih programa koji nisu opravdani
TI Antikorupcijski prirunik xxi
sa stanovita javne politike neki programi moda imaju malo toga to ide u prilog njihovom trajanju osim to stvaraju linu korist slubenika! Druga mogunost je da se programi i postupci pojednostave kako bi postali efikasniji. Uklanjanje, na primjer, posrednika kojima poloaj omoguuje da naplauju nezakonite provizije od korisnika, ili usmjeravanje na korake neophodne za pribavljanje vladinih odobrenja slue smanjenju mogunosti za odugovlaenje i diskreciju, plodnog tla za korupcijsku praksu. Koje su druge mogunosti za reformu odreenih programa? Kada bi plaanje javnosti stvarno pomoglo da se pobolja efikasnost i kada se ne bi krile norme distributivne pravde, mogla bi se razmotriti legalizacija prodaje vladinih usluga bilo po principu naknade za korienje, bilo onom ko najvie ponudi. Slino, diskreciona ovlaenja birokratije bi se mogla svesti na minimum. U sluajevima kada se ona moraju zadrati, slubenicima bi trebalo dati jasna pisana uputstva za izvravanje njihove dunosti. Privatizacija dravnih preduzea takoe moe da smanji mogunosti za korupciju unutar vlade (ali sam proces privatizacije mora biti transparentan da ne bi podlegao korupciji, a privatni monopoli koji mogu da nastanu kao posljedica privatizacije moraju da budu pravno ureeni kako bi se sprijeile zloupotrebe). Monopolska mo birokratije moe biti smanjena obezbjeivanjem konkurentnih izvora ponude neka se graanima omogui dobijanje vozake dozvole u bilo kojoj policijskoj stanici ili radne dozvole od vie slubenika, ili od vie kancelarija. Ili obrnuto, policiji se mogu dati nadlenosti koje se preklapaju tako da nijedan slubenik ne moe da garantuje prekriocu zakona da nee biti uhapen. Lista moguih reformi vladinih programa je dugaka. Umjesto sprovoenja reformi posebnih programa, panju treba usmjeriti na prevenciju korupcije kroz reorganizaciju vlade. To ukljuuje promjenu naina na koji vlada radi. Kako se ovo moe postii? Davanjem odgovarajuih plata dravnim slubenicima i politiarima tako da potena karijera u javnoj slubi predstavlja razuman izbor za kvalifikovane ljude; demistifikacijom i depersonalizacijom vlade omoguavanjem pristupa informacijama, obavjetavanjem graana o njihovim zakonskim pravima u odnosu na vladu, tampanjem radnih prirunika koji su lako dostupni strankama ministarstava i onima koji imaju poslovne ugovore sa vladom, svoenjem kontakata licem u lice na najmanju moguu mjeru uvoenjem elementa neizvjesnosti (kao to je, na primjer, rotacija osoblja) tako da korisnici ne mogu da znaju sa kojim e slubenicima poslovati. Opseg mogunosti promjena naina djelovanja vlade je obiman. Nekoliko sugestija ukljuuje: razvijanje i primjenu strategija koje stvaraju vrstu etiku osnovu za javnu upravu; otvaranje vlade, kako bi se omoguilo da veina slubenih informacija bude dostupna javnosti te podsticanje pozitivnog i otvorenog odnosa izmeu vladinih organizacija i tampe u sluaju kad tampa trai informaciju ili komentar; razvoj sistema unutranjeg finansijskog menadmenta koji obezbjeuje adekvatnu i efikasnu kontrolu korienja sredstava; uspostavljanje drugih vrsta mehanizama unutranjeg nadzora kako bi se obezbijedila brza i djelotvorna kontrola spornih odluka: obezbjeivanje kompetentnog pravnog nadzora nad radom slubi; postizanje odgovornosti rukovodeih slubenika na svim nivoima za rad njihovih podreenih; poveavanje djelotvornosti nadzora da bi vii slubenici mogli da provjeravaju i kontroliu rad svog osoblja; sprovoenje iznenadnih provjera rada slubenika; zahtijevanje potvrde od rukovodeih slubenika da se njihovi potinjeni povinuju pravilima javne slube i zakonima; preiavanje platnih lista da bi se eliminisali duhovi i otealo njihovo ponovno pojavljivanje; primjenu efikasnog nadzora nad imovinom, prihodima i obavezama slubenika koji su ovlaeni da donose odluke;
xxii TI Antikorupcijski prirunik
Saetak
uvoenje odgovarajuih zabrana na zapoljavanje bivih dravnih slubenika u privatnom sektoru; obezbjeivanje kanala za albe da bi se omoguilo niim slubenicima da se ale na korupciju svojih nadreenih; obezbjeivanje slobode tampe kao takve i njene slobode da moe da otkrije korupciju; nagraivanje dobrog ponaanja; uspostavljanje mehanizama za ukljuivanje graanskog drutva u trajni proces kontrole vladinih postupaka; periodina istraivanja javnog mnjenja o stavu prema radu vladinih slubi; uspostavljanje otvorenog sistema javnih nabavki, istinski baziranog na konkurenciji i transparentnog; preispitivanje sadanje prakse u odnosu na najbolju praksu i postojea pravila u najtransparentnijim sistemima; osiguravanje da izbor ne zavisi od savjeta i interesa odjeljenja; uvoenje spoljnih saradnika (tj. nezavisnih pojedinaca koji nisu dio sistema autsajdera); ubrzavanje donoenja odluka kako bi korupcija imala to manje vremena da se razvije; podsticanje profesionalnih udruenja (raunovoa, revizora, pravnika) na to da uee u korumpiranim djelatnostima (ukljuujui i pranje novca) proglase neprofesionalnim ponaanjem, kao i na to da korumpirani lanovi mogu biti izbaeni iz udruenja; zahtjev da svi pokloni, ukazana gostoprimstva vladinim zvaninicima i slino, kao i sve politike donacije, budu prijavljeni i zabiljeeni; razmatranje i primjena odgovarajuih propisa sukoba interesa (ukljuujui i uvoenje etikih programa i periodinih grupnih rasprava o istinskim etikim dilemama koje potiu iz vlastitog iskustva); i osnivanje interesnih zajednica radi efikasnijeg spreavanja korupcije, oslanjajui se na privatni poslovni sektor i graansko drutvo.
Bez obzira na to koje mogunosti postoje, reforme u javnim programima i procedurama ne mogu se sprovesti izolovano. Pouzdan zakonski okvir mora da postoji da bi podrao administrativne reforme. Ipak, u mnogim zemljama ni tuioci ni sudije se ne potuju dovoljno, a odgovarajui zakoni su loi i neefikasni. Treba razmotriti nekoliko tipova reformi da bi se osnaila primjena antikorupcijskih mera. Nezavisni isljednici, tuioci i sudije mogu tako da se konstituiu da svoje profesionalne dunosti obavljaju na transparentan i nezavisan nain i vladavinu prava primjenjuju protiv svih koji ih kre. Potrebno je obezbijediti odgovarajua ovlaenja istranim organima i tuilatvu (u skladu sa meunarodnim normama o ljudskim pravima), ukljuujui pristup vladinim dokumentima, te ugovore o uzajamnoj pravnoj pomoi sa relevantnim dravama i preispitivanje postojeeg dokaznog postupka i kazni za korupciju da bi se utvrdilo da li odgovaraju trenutnom stanju. Mehanizmi transparentnosti koji ukidaju imunitet koji visoki javni slubenici uivaju na osnovu svoje funkcije mogu takoe da budu ukljueni u reforme mjera za obezbjeenje primjene prava. To se odnosi i na razvoj naina za stvaranje boljih i efikasnijh albi bez obzira na to da li se one podnose unutar javnih slubi ili ih upuuju lanovi drutva. I postupci za kanjavanje onih koji su ukljueni u korupciju unutar drave, ali koji ne podlijeu jurisdikciji te drave, trebalo bi takoe da se ozbiljno razmotre u okviru napora za sprovoenje antikorupcijske reforme. Sankcije graanskog prava, crna lista korupcionakih firmi, sporazumi za izruenje i druge zakonske odredbe koje omoguavaju da profit dobijen korupcijom bude blokiran i oduzet u zemlji ili van nje sve su to mona sredstva za odvraanje od mogueg bavljenja korupcijom.
TI Antikorupcijski prirunik xxiii
Zajedniki inilac svih antikorupcijskih napora, bez obzira na to da li oni ukljuuju promjene javnih programa, reorganizaciju vlade ili jaanje primjene zakona, jeste uivanje podrke javnosti. Antikorupcijska kampanja ne moe da uspije ako javnost ne stoji iza nje. Ukoliko obini, ali i poslovni ljudi, odnosno ljudi na svim nivoima drutva plaaju usluge da bi poslovali sa dravom, bie teko promijeniti stavove. Ipak, to je neninovno ako elimo da se dogode sutinske promjene. Ljudi moraju da shvate ozbiljnost problema korupcije i ta se moe uiniti u tom smislu grupe graanskog drutva (vjerske voe, poslovne organizacije, strukovna udruenja i ad hoc grupe) u partnerstvu sa vladom i privatnim sektorom igraju vanu ulogu u skretanju panje javnosti na tetu koju prouzrokuje korupcija. Moe se preduzeti nekoliko koraka. Najprije bi trebalo ispitati kako javnost gleda na postojee nivoe korupcije i na sredinu u kojoj se ona odvija da bi se odredio reper na osnovu koga e se mjeriti napredak antikorupcijske reforme. Drugo, zakonodavno i administrativno okruenje treba da obezbijede i omogue uslove za razvoj slobodne tampe. Slobodi tampe doprinose mjere kao to su: uvoenje zakona o pravu na pristup informacijama, koji privatnim licima, ukljuujui i novinare, omoguuje pristup informacijama kojima raspolae vlada (pod uslovom da vlada vodi blagovremenu i urednu evidenciju); ukidanje ili revizija zakona protiv klevete i zakona protiv uvrede da bi se onemoguilo da se oni iskoriste kao prijetnja tampi i za njeno sputavanje; ukidanje cenzure tampe i medija; podizanje profesionalnog standarda novinara; ukidanje vladine diskriminacije (poput kontrolisanog pristupa novinskom papiru i oglaavanju) izvjesnih medija; i obezbjeivanje da zaposleni u dravnim medijima odravaju profesionalni standard nezavisnosti i odgovornosti. Uz to, sredina u kojoj djeluje graansko drutvo treba da bude primjerena slobodnom i demokratskom drutvu. Osnivanje nevladinih organizacija i drugih ustanova graanskog drutva treba da bude jednostavno (pri emu treba voditi rauna o zloupotrebama pri korienju forme neprofitne organizacije), a pravila o njihovoj registraciji treba da budu jednostavna i jeftina. Osnivanje graanskih grupa treba da bude pravo, a ne privilegija. Nacija koja ozbiljno shvata borbu protiv korupcije takoe bi trebalo da osnuje nove ustanove ili da ojaa postojee, kako bi posebno vrile neke funkcije tokom antikorupcijskog mandata. Mada postoji izvjestan broj razliitih modela, svaki mora da obezbijedi da ustanova raspolae odgovarajuim osobljem i sredstvima. Ukoliko bi bilo drugaije, dugaak spisak nedjelotvornih primjera antikorupcijskih mera koji se mogu nai irom svijeta samo bi se produio. Jedna od mogunosti je osnivanje nezavisne Komisije za borbu protiv korupcije, kakva postoji u Hongkongu, sa irokim ovlaenjima da istrauje i da krivino goni, i sa mandatom za obrazovanje javnosti. Takva komisija mora u pravom smislu biti nezavisna u odnosu na one koji upravljaju zemljom, ali potinjena vladavini prava jer se u suprotnom rizikuje da ona sama postane sila represije. Takva tijela su, ipak, uglavnom bila promaaji, najee zato to ih je odsustvo nezavisnosti sprijeilo da ispitaju sluajeve korupcije na vrhu i zato to su im bila uskraena sredstva, bilo kroz zanemarivanje njihovih potreba za odgovarajuim resursima bilo da bi im se potkresala krila. Aksiom je da pristup koji se zasniva na prinudnom obezbjeenju primjene prava ima anse za uspjeh samo tamo gdje ve postoji funkcionalan i nezavisan pravosudni sistem. Druga mogunost je jaanje ustanove glavnog finansijskog revizora i ustanove ombudsmana (a tamo gdje je neophodno stvoriti ustanovu ombudsmana jedinstvenu ustanovu koja je postavljena da unaprijedi rad zvaninika a u isto vrijeme je brzo i jeftino sredstvo koje stoji na raspolaganju pripadnicima zajednice). Ljudi na elu ovih ustanova moraju da budu postavljeni na nain koji bi osigurao nezavisnost i profesionalizam ustanove, izvjetajima koji bi dolazili iz ovih ustanova mora biti dat irok publicitet, a vlada mora da radi na primjeni preporuka. Ustanove ombudsmana su formirane u mnogim dravama i one pruaju priliku da se uvede odgovornost administracije za vrijeme dok se pravosudni sistem prilagoava svojoj novoj ulozi ili dok smanjuje neefikasnost i korupciju koji su ga onemoguavali da ispunjava svoju dunost. Osnivanje ustanove za kontrolu vladinih komercijanih ugovora bi obezbijedilo nezavisan nadzor nad procesom zakljuivanja i izvravanja komercijalnih ugovora koje sklapa vlada5.
5
Sa ovim se pokualo na Jamajci, ali iako je ustanova dobro radila, klasa politiara nije bila posebno voljna da povue odgovarajue poteze kako bi iskljuila politiko uplitanje u zakljuivanje ugovora sa vladom. TI Antikorupcijski prirunik
xxiv
Saetak
Izborna komisija je neophodna da bi se obezbijedio nezavisan i nepristrasan nadzor koji ne favorizuje nijednu politiku partiju ili grupu. Komisija bi zahtijevala transparentnost u svim dijelovima izbornog sistema (izuzev, razumije se, pri pojedinanom glasanju), ohrabrivala uee javnosti u postupcima nadzora da bi se izgradilo povjerenje, i starala se o obuci slubenika politikih partija da bi se upoznali sa sistemom i profesionalno ga posmatrali. Uz to, treba jaati mehanizme odgovornosti koji stoje na raspolaganju zakonodavnoj vlasti, poput skuptinskog odbora za kontrolu javnih prihoda i javnih rashoda koji treba da javnosti obezbijedi pristup postupku nadzora. U situaciji sistemske korupcije sudovi, a sa njima i vladavina prava, gotovo uvijek izgube ugled. Njihova korist kao dijela maine reformskog programa moe biti pod velikim znakom pitanja. Ove institucije moraju da budu spremne da prihvate mnogo otvorenije kritike nego to su navikle, a ne da pribjegavaju nipodatavanju optubi na raun suda, ma kako neosnovane one moda bile, da bi utiale svoje kritiare. Vrh pravosua mora da postane kljuni dio koalicije za promjene i uini neophodne promjene u svojoj sopstvenoj praksi. Prosto poricanje istine koju priznaje veina graanstva samo potvruje stav javnosti da visoki zvaninici pravosua oklijevaju da obezbijede vostvo i poteno priznaju injenicu da imaju problem. Graansko drutvo moe da pomogne izgradnju koalicije korisnika sudova kako bi se prevazila prepreka koja stoji pred potencijalnim reformatorima pravosua. Ni interes javnosti za ograniavanje korupcije u privatnom sektoru ne moe se ignorisati. On je, naravno, znaajan u kontekstu veze drave sa privatnim sektorom u svojstvu snabdjevaa robom i uslugama. Danas je privatni sektor, meutim, mnogo vie od toga. Imovina u javnom vlasnitvu se sve vie privatizuje, a strateki javni interesi stavljeni su pod privatnu kontrolu i vlasnitvo. Stoga javnost ima interes, vei nego ikad, za dostizanjem valjanih etikih standarda. Povrh toga, u mnogim zemljama u razvoju privatni sektor se smatra glavnim pokretaem razvoja. Napori koje je preduzimala vlada su uglavnom propali, a teorija smatra da privatni sektor, putem trita, moe da postigne ono to vlade nisu. Ipak, ukoliko je to trite zahvaeno korupcijom, ukoliko je ogrezlo u beae a cijene roba i usluga su lairane, onda je malo vjerovatno da e trite stvoriti ono to treba da stvori u korist ire zajednice. Ovaj prirunik predstavlja samo odskonu dasku za upoznavanje korupcije. On ispituje programe reforme, reorganizaciju vlade, primjenu zakona, stvaranje ustanova i vie od toga. ta ovjek moe da uradi sa svim ovim podacima? Kada u nekoj zemlji grupa pojedinaca koja eli da utie na smanjenje korupcije trai da se to stavi na dnevni red politike, kako treba da postupi? Izvori politike moi i politikog uticaja razlikovae se od sistema do sistema, ali evo nekoliko sugestija koje mogu da budu primjenljive u mnogim razliitim situacijama. Jedan od naina da se pone jeste osnivanje radne grupe za drutveni integritet koja okuplja sve glavne inioce unutar vlasti (izvrnu vlast, javnu upravu, organe gonjenja, tuilatvo, sudstvo, obrazovanje, informisanje i kljune najosjetljivije slube kao to su carina, nabavke, javni prihodi, lokalna samouprava) sa koalicionim partnerima izvan vlasti (graansko drutvo, vjerske voe, privatni sektor, relevantna profesionalna tijela iz domena prava, revizije, knjigovodstva, zdravstva i obrazovanja, kao i grupe koje predstavljaju interese potroaa). Ova grupa bi mogla da: postigne sporazum da je korupcija suvie vano pitanje da bi se rjeavalo na partijskom principu i da obezbijedi podrku svih glavnih politikih grupacija za rad na zajedniki odreenom cilju. Potom, da analizira postojei okvir i utvrdi oblasti reforme radi razvijanja sveobuhvatnog plana koji bi ukljuio kratkorone, srednjorone i dugorone ciljeve (ukljuujui i programe za poveanje panje javnosti) i odredi zaduenja za nastavak akcije i povratno izvjetavanje radne grupe; objavi obavjetenje o osnivanju radne grupe i njenom cjelovitom planu i trai miljenje ire javnosti, a nastavi sa zahtjevom da politiko vostvo odobri plan;
TI Antikorupcijski prirunik xxv
odrava redovne sastanke radne grupe i daje im primjeren publicitet, pridajui posebnu panju postizanju brzih pobjeda radi postizanja povjerenja javnosti; postavi nacionalni akcioni plan u vidu internet prezentacije i proizvede interesovanje medija za izvjetavanje o uinjenom napretku i uspjenim primjerima, bez prostog lamentiranja nad korupcijskim skandalima; kako programi reformi ukljuuju razna ministarstva i razliite uesnike, utie na vladu da postavi uticajnu osobu za ministra javne uprave, politiku figuru koja je jasno odgovorna i koja je dobro postavljena tako da dri na oku razliite igrae na sceni; radi na tome da se vri pritisak i odozgo nadolje i odozdo nagore na korumpirane elemente unutar i izvan javnog sektora; obezbijedi da svi koji su ukljueni prepoznaju injenicu da je zadatak dugoroan i da, iako moe biti nekih brzih pobeda, da bi se ilo naprijed, vremenski okvir ne moe biti skraen u zemljama gdje je problem dostigao najvee razmjere. Mnoge antikorupcijske strategije su se spotakle na nerazumijevanju ove proste injenice.
No, ovakav scenario pretpostavlja i spremnost i sposobnost za djelovanje od strane politikog vostva. U mnogim zemljama postoji odsustvo volje i privrenost udobnom, i korumpiranom, statusu kvo. Da li je u takvom okruenju naivno razmiljati o osnivanju antikorupcijskog pokreta? Ovaj prirunik zastupa stav da nije. ak i u takvoj situaciji koja ne obeava, postoji vjerovatnoa da e biti prostora za otpoinjanje argumentovane rasprave meu onima koji stvaraju javno mnjenje o tome na koji nain drutvo eli da se njime vlada; za identifikovanje moguih ampiona reformi unutar administracije i obezbjeivanje njihove podrke; i za stvaranje ostrva integriteta, makar to bilo u pojedinanom poslu javne nabavke, pojedinanoj privatizaciji ili jednoj vladinoj organizaciji. Mali je broj administracija, ukoliko takvih uopte i ima, koje su u potpunosti korumpirane, a oni dijelovi koji nisu ili nee da budu korumpirani mogu da predstavljaju osnovu na kojoj e se izgraditi odriva promjena. Na putu ka primjeni antikorupcijske reforme sa svim njenim procesima, procedurama, izborima i mogunostima, vano je zapamtiti da je to dugotrajan proces; proces koji mora otvoreno da se podri sa vrha i u kome se etiki stavovi i ponaanja moraju njegovati i uvrivati na svim nivoima. Na svom poetku reforma treba da se uhvati u kotac sa problemima kod kojih moe biti najdjelotvornija ili kod kojih se moe postii najvei napredak, imajui pri tom na umu vanost pravovremenosti i usklaenosti, kao i izgraivanje javnog povjerenja u transparentnost i odgovornost drave. Antikorupcijska kampanja mora da postane posao svih.
xxvi
Poglavlje 1:
Izazov obnove
Svim novim istinama, ili obnovljenim starim istinama, mora biti kao u Nojevoj barci izmeu svijeta koji je uniten i onoga koji treba da bude obnovljen. Mora se poslati gavran prije goluba, a prijetea kontroverza mora da prethodi miru i maslinovoj grani. Samjuel Tejlor Kolrid (Samuel Taylor Coleridge)1
Kako nas nae novine i informativne emisije svakodnevno podsjeaju, mnoge zemlje dananjice moraju pod hitno da se suoe sa korupcijom, esto kao uvod u ekonomski rast2. Korupcija je pogubna i po drutveno i po ekonomsko zdravlje i dobrobit bilo gdje i bilo kad da se pojavi, bez obzira na stepen razvoja drave. Izvjetaji o korupciji se svakodnevno umnoavaju. To jasno ukazuje na to da je uprkos naporima za suzbijanje korupcije u mnogim dijelovima svijeta, ona, zapravo, moda u porastu. To takoe pokazuje da korupcija nije neto to je Da li kriterijumi opadaju? Veina uesnika u optoj evropskoj debati iskljuivo, ili prvenstveno, problem zemalja u razvoju. Dogaaji u Evropi i Sjevernoj Americi su pokazali sasvim jasno da korupcija nije tema o kojoj industrijske zemlje mogu bilo kome da daju lekcije iz morala. Niti pak lekcije tu prestaju. Kao to je Suzan Rouz-Akerman (Susan RoseAckerman) pokazala na primjeru Italije, demokratija i slobodno trite nisu neizostavno protivotrov za korupciju. Prelaz sa autoritarne na demokratsku vladavinu ne smanjuje obavezno nelegalne isplate. On, zapravo, definie norme javnog ponaanja u dravi. Drava koja se demokratizuje, a pritom ne donese i primijeni zakone koji ureuju sukob interesa, finansijsko bogaenje i podmiivanje, rizikuje da joj nove, mlade institucije budu podrivene eljom za sticanjem privatnog bogatstva. Zemlja koja pone da liberalizuje ekonomiju bez sline reforme drave rizikuje da stvori snaan pritisak na zvaninike da za sebe uzmu dio novog privatnog bogatstva.3 Ukratko, problem korupcije je transsistemski, u smislu da je inherentan svakom drutvenom ureenju feudalizmu, kapitalizmu, komunizmu i socijalizmu.4
o vrijednostima izgleda da misli da se pribliavamo moralnoj krizi. Vie od krize autoriteta politiara, to je kriza povjerenja u predstavniki karakter i legitimitet demokratskih sistema kriza sa ozbiljnim posljedicama za javnu upravu, koja se odraava na gubitak potovanja prema institucijama i nedostatak etikih i sudskih uzora. (Blymke i Bhagen, Norveka) U javnosti postoji percepcija propadanja... (Whetanall, Velika Britanija) Proteklih nekoliko godina smo bili svjedoci poveanja zabrinutosti javnosti za integritet javne uprave u Holandiji. (Maas, Holandija) ... postoji opta saglasnost o slabom povjerenju javnosti u saveznu vlast i njene institucije. (Gilman, Sjedinjene Drave) Izvor: Studija OECD-a Ethics in Public Servi-
ce: Current Issues and Practice, Public MaIpak, iako je situacija u industrijalizovanim zemljama ozbiljna, u dobrom dinagement Occasional papers No. 14 (1966) jelu zemalja u razvoju i zemalja u tranziciji ona je kritina. Zemlje iz ove posljednje grupe su dole do bolnog otkria da su propali pokuaji za poboljanje ivota ljudi koje je vodila i kojima je upravljala drava kroz centralizovano planiranje. ak su i kreatori javnog mnjenja u azijskim tigrovima, ekonomijama koje su neko vrijeme izgledale kao da prkose prirodnim zakonima vaeim za druge, pristupili konsenzusu.5 Sada je iroko prihvaeno da odrivi razvoj mora da vodi privatni sektor, a da drava treba da ga pomogne, a ne da njime
1 2
4 5
Citirano u The Writting on the Wall: Peace at the Berlin Wall Terija Tilmana (Terry Tillman). TI koristi kratku definiciju korupcije: zloupotreba povjerenog javnog ovlaenja za privatnu korist. U njoj su prisutna tri elementa: (i) zloupotreba ovlaenja, (ii) ovlaenje je povjereno (npr. ono moe da bude u privatnom sektoru isto koliko i u javnom), (iii) privatna korist (npr. ne obavezno lina za onoga ko zloupotrebljava vlast , ve ukljuujui i lanove njegove ili njene najblie porodice ili prijatelje). Susan Rose-Ackerman, Lessons from Italy for Latin America (Journal of Public and International Affairs, 1998, str. 447469). Istu pouku moemo da izvuemo iz dogaaja u Narodnoj Republici Kini. Alatas, Syed Hussein,Corruption: Its Nature, Causes and Functions, 1990. (Aldershot, Surrey) str. 11. Organizacija Transparency International (TI) uporno je zastupala stanovite, kad su je napadali oni koji su smatrali da malo korupcije nije naudilo Indoneziji i njenim susjedima, da je takvo stanje neodrivo. Tako su, kad je ef Korejske berze bio uhapen zbog lairanja trgovine, svi mogli da vide da je korupciju nemogue ograniiti na mjesta na kojima bi bila korisna, ve da e se ona proiriti i zaraziti ak i ustanove na kojima poiva ekonomija. U Transparency Internationalu je stalno zastupano stanovite da je azijsko udo neodrivo. 1
TI Source Book 2000
upravlja. Korupcija udara u srce trine privrede ometajui donoenje odluka i nagraujui korumpirane i manipulatore umjesto efikasne i produktivne. Izgleda da je korupcija u porastu Najozbiljniji izazov uprkos jednom od najupornijih meunarodnih i nacionalnih napada na kriSasvim jasno, najozbiljniji izazov demokratine oblasti, dosad nezabiljeenog u svijetu. tiji postoji u novim demokratijama (...) koje
su ostavile iza sebe autokratiju. Veina njih uopte nema iskustva sa demokratijom; ona je za njih neto potpuno novo. Svako posrtanje koje se pripisuje demokratiji podsjea narod na to kako su stvari bile bolje u autokratiji. Meutim, sve je bilo toliko loe, toliko korumpirano da malo njih eli da se vrati unazad; kada moraju birati izmeu napora da demokratija profunkcionie i povratka u autokratiju, veina stisne zube i nada se da e se rtve na kraju isplatiti ako ne za njih, a ono barem za njihovu djecu. Oni su odrasli s korupcijom, oni su navikli na nju i nauili da ive sa njom i da je iskoriste kad god mogu. iroko rasprostranjena korupcija za njih nije nita novo, ali novo je to da se kasta zlikovaca preobrazila, javni poredak i pravni sistem se raspadaju kako kriminal buja, a novostvoreno bogatstvo se izvozi ostavljajui mnoge u goroj poziciji nego ranije. Ukoliko se situacija brzo ne promijeni, nezadovoljstvo njihovim prethodnim reimima e se preusmjeriti na njihove nove voe i institucije. Ako se ovakve pojave ne sasijeku u korenu, na kraju e preuzeti i preobraziti nain na koji se javni poslovi obavljaju.
Ne moe biti sumnje da korupcija produbljuje ve neprihvatljive nivoe krajnjeg siromatva. Po podacima iz nedavnog izvjetaja Nacionalne kancelarije za reviziju u Kini, korupcija proguta oko jednu petinu svih sredstava koje je drava namijenila za kontrolu siromatva. Istraga koja je sprovedena izmeu 1997. i prve polovine 1999. godine otkrila je da je oko 4,3 milijarde juana (519 miliona amerikih dolara) namijenjenih fondovima za siromane preusmjereno na privatne raune, inei 20,4 % ukupne sume. Vie od etvrtine ukradenog novca je korieno za kupovinu imovine ili automobila, ili za finansiranje nelegalnih zajmova. Nasuprot ovome, oko 42 miliona Kineza ivi ispod nivoa siromatva, zaraujui samo jedan dolar dnevno.6
ta je onda polo naopako? Zato se korupcija javlja na sve vie naina?
Odgovor mogu da prue dvije stvari, a o objema se govori u ovom priruniku. Prva je slabljenje drutvenih vrijednosti, pri emu se u etici mnogih pojedinaca drutvena odgovornost i iri javni interes podreuju poboljanju linog maGerald E. Caiden, The Ubiquity of Corrupterijalnog statusa. Druga je nedostatak transparentnosti i odgovornosti unutar tion, pripremljeno za Udruenje za uposistema drutvenog integriteta. U mnogim zemljama postoji rasprostranjeno redna istraivanja (Society for Comparative Research), The Crisis of Condence in Admiljenje da je javna uprava na stranputici da su korumpirani mnogi divanced Democracies, Evropski parlament, jelovi javnog sektora, kao i mnoga preduzea privatnog sektora koja posluju Brisel, 79. novembra 1996. sa njima. Javnost vidi slubenike, a izgleda da i oni sami sebe tako vide, kao ljude koji postoje da bi sluili politikim ambicijama svojih nadreenih, to moe da rezultira njihovim unapreenjem. Javna odgovornost je samo puka retorika koja se koristi u izvjetajima parlamentu ili prilikom govora u Ujedinjenim nacijama. Ovakvo vienje moe da bude nepravedno prema mnogima, ali je iroko prihvaeno.
Denicija korupcije
Prosto reeno, korupcija je zloupotreba povjerenog javnog ovlaenja radi sticanja privatne koristi.7 Ipak, donedavno je sama rije predstavljala potpuni tabu u strunim i politikim krugovima. Rije se rijetko pojavljivala u novinama, ekonomisti su je takoe rijetko pominjali, mada su oni koji se bave politikim naukama poeli da se nauno interesuju za nju. Zakonske definicije korupcije zahtijevaju odreeno stanovite, standard estitosti i model ispoljavanja korupcije u konkretnim sluajevima.8 Za potrebe ovog prirunika, korupcija ukljuuje ponaanje slubenika javnog sektora, bez obzira na to da li su politiari ili javni slubenici, koje im omoguava da se oni sami ili oni koji su u njihovoj blizini neasno i nezakonito bogate zloupotrebom javnog ovlaenja koje im je povjereno. Prirunik se usredsreuje vie na administrativnu nego na politiku korupciju kao takvu, usmjeravajui se na aktivnosti pojedinaca koji u svojstvu javnih slubenika kao tvorci politike ili upravljai kontroliu razliite aktivnosti i odluke.
6 7
Poverty Funds Siphoned Off, Agence France Presse, Beijing, 17 July 2000. JJ. Senturia, Encyclopedia of Social Sciences, Vol. VI (1993) daje tradicionalnu definiciju: zloupotreba javne vlasti za privatnu dobit. Ipak, vremenom, naroito sa dolaskom privatizacije i padanjem tradicionalnih aktivnosti drave i potpunih monopola u privatne ruke, TI i drugi su prihvatili iru definiciju. Susan Rose-Ackerman, Corruption: A Study in Political Economy (New York: Academic Press, 1978), str. 9. TI Antikorupcijski prirunik
Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove
Nakon privatizacije i prenoenja na privatni sektor poslova koji su ranije smatrani za poslove drave, uz prelazak djeliminih ili potpunih monopola za snabdijevanje javnim dobrima u privatne ruke (npr. voda, struja), koncept koji se istrauje u ovom priruniku ukljuuje i korumpirano ponaanje u privatnom sektoru, izvan javnih slubi ili isprepleteno sa njima, ponaanje koje svakako ima loe posljedice po javnost.
Korupcija administracije
Postoje dvije potpuno odvojene kategorije administrativne korupcije: prva se javlja, na primjer, tamo gdje su poslovi obezbijeeni u skladu sa propisima, a druga tamo gdje se poslovi obavljaju protivno propisima.
Koliko je stara korupcija? U decembru 1997. godine objavljeno je da je holandski tim arheologa naao u Raki (Rakka), u Siriji, oko 150 ploica sa tekstom na klinastom pismu koje upuuju na to da je lokalitet bio administrativni centar asirske civilizacije poev od XIII vijeka p.n.e. Pronaena je posebna arhiva, koja moda odgovara savremenom ministarstvu unutranjih poslova, sa podacima o tome kako su zaposleni primali mito, ukljuujui i imena visokih slubenika i ime asirske princeze. Citirano u radnom dokumentu Evropskog parlamenta, Measures to Prevent Corruption in EU Member States, mart 1998.
U prvom sluaju slubenik nelegalno ostvaruje linu korist za obavljanje neega to bi se od njega redovno trailo po zakonu. U drugom sluaju mito se plaa da bi se dobile usluge koje slubenik ne smije da prua. Prema propisima i protivno propisima korupcija se praktikuje na svim nivoima hijerarhije vlasti, a njene posljedice idu od velike korupcije pa sve do raznih manjih oblika.9 U praksi, stavovi javnosti mogu da prevaziu pravne definicije administrativne korupcije, a javno mnjenje moe da definie korupciju na nain koji e zanemariti zakon. Ako javno mnjenje i zakonske definicije nisu u saglasnosti, velika je vjerovatnoa da e slubenici postupati u skladu sa javnim shvatanjem i radei tako prekriti zakon. Zato je od izuzetne vanosti da je javnost obavijetena i upoznata sa tetom koju korupcija moe da uini.
Kako je korupcija tetna?

Korupcija je tetna iz prostog razloga to se vane odluke donose iz zadnjih namjera, bez obzira na posljedice koje to moe da prouzrokuje iroj zajednici. Diter Fri (Dieter Frish), bivi generalni direktor za razvoj Evropske komisije, primijetio je da korupcija podie cijenu roba i usluga, poveava dug zemlje (i nosi sa sobom trokove servisiranja duga u budunosti), dovodi do opadanja standarda poto se obezbjeuje roba ispod standarda a pribavlja nepotrebna i neodgovarajua tehnologija, vodi ka opredjeljivanju za projekte koji se vie zasnivaju na kapitalu (poto se to vie isplati poiniocu korupcije) nego na radnoj snazi, to bi bilo korisnije za razvoj. Fri ukazuje na to da, kada zemlja povea zaduenost da bi ostvarila projekte koji nisu ekonomski opravdani, onda dodatni dugovi ne ukljuuju samo 10-20 % dodatne cijene zahvaljujui korupciji ve se prije moe rei da se cjelokupna investicija, svih 100 %, moe pripisati neasnim odlukama koje za posljedicu imaju neproduktivne i nepotrebne projekte.10 Ako se korupcija ne moe staviti pod kontrolu, u opasnosti su demokratske ustanove i trina privreda. U korumpiranoj sredini resursi e biti direktno usmjereni prema neproduktivnim oblastima policiji, oruanim snagama i drugim organima drutvene kontrole i represije kako se elita okree ka zatiti svojih interesa, poloaja i materijalnog bogatstva. Donosie se zakoni (na primjer, Zakon o javnom redu i miru iz 1982. godine u Sudanu) a sredstva, koja bi inae bila na raspolaganju za drutveno-ekonomski razvoj, bie preusmjerena u izdatke za bezbjednost. Ovo zauzvrat moe da prouzrokuje slabljenje demokratskih institucija poto korupcija (a ne investicije) postaje glavni izvor finansijske dobiti.11 To podriva legitimitet vlade, a konano i same drave.12
9
10
11 12
Vidjeti: George Moody-Stuart, Grand Corruption in Third World Development (Oxford: World View Publishing, 1997). Za primjere obje kategorije vidjeti sukcesivne brojeve TI Newsletter (www.transparency.de). Dieter Frish u The Effect of Corruption on Development; predstavljeno na Forumu afrikog liderstva Korupcija, demokratija i ljudska prava u Africi, Cotonou, Benin, 1921. septembar 1994. Vidjeti El-Wathig Kameir i Ibrahim Kursany, Corruption as the Fifth Factor of Production in the Sudan, (1985), str. 11. Prva svjetska drava kriminala jo nije nastala, ali neki posmatrai su smatrali da bi to vjerovatno mogla da bude Kolumbija, pod uticajem narkobosova. Nedavni pokuaji hrabrih reformatora za suzbijanje korupcije su doveli do toga da se izgledi za to smanje. 3
Ako je ovo situacija na makronivou, ni na mikronivou situacija nije nita veselija. Indijski komentator u The Times of India, piui o kraju milenijuma, primijetio je da: Nedostatak transparentnih pravila, valjano primijenjenih, glavni je razlog zato talentovani Indijci ne mogu da napreduju u Indiji. Drugi razlog je tradicionalni poredak koji je ostao netaknut uprkos pretpostavljenoj liberalizaciji. Ali, jednom kad talentovani Indijci odu U Zambiji ostvaren rast od 1 % za proteklih 9 godina u na pravilima zasnovana drutva na Zapadu, oni ponu da napreduju. U tim U Zambiji je u proteklih devet godina ostvadrutvima svi ljudi potuju ista pravila, svi imaju slobodu da inoviraju, a da ren zanemarljivo mali odrivi rast, primijetio je profesor Zambijskog univerziteta Venkate ne budu ugueni propisima. Zbog toga Indijci uspijevaju u zemljama kojima Seamani (Venkatesh Seshamani). U intervjuu vladaju bijelci, a propadaju u svojim. To je najtunija pria stoljea.13 je profesor Seamani rekao da je za proteklih
devet godina ostvaren rast od jedva jednog procenta, dok je planirani cilj bio est procenata. Seamani je situaciju bez rasta pripisao uktuaciji kada su nakon perioda ostvarenog malog pozitivnog rasta slijedile godine negativnog rasta. Posebno se smanjio prihod od donacija zbog odnosa izmeu Zambije i donatora koji ponekad mogu da nametnu stroge uslove zato to je vlada optuena za korupciju i nedostaje joj kredibilitet. Profesor Seamani je, citirajui Transparency International, rekao da Zambija ima visok indeks percepcije korupcije. On je savjetovao vladi da uini dodatni napor kako bi podstakla dobru upravu, ukljuujui i unapreenje transparentnosti pruanjem podataka o svojim rashodima. Profesor Seamani je izjavio da ne postoji detaljano obrazloen spisak nekih vladinih trokova, kao to pokazuje stavljanje velikih suma novca, poput predsjednikog diskrecionog fonda, pod kategoriju ostalo u spisku rashoda odreenih ustavom i zakonom. Lusaka, Post of Zambia, 20. mart 2000.
Uticaj na razvoj privatnog sektora

Danas je irom svijeta opteprihvaeno miljenje da su razvojni napori koje je u prolosti vodila drava bili loi i proizveli prije pusto nego razvoj. Jaka drava je potrebna, ali mora da ima jasne zadatke i ureenje. Ona treba da obezbijedi vitalne usluge koje su od sutinske vanosti za uspjean razvoj privatnog sektora, ali ne treba da pokuava da se takmii sa privatnim sektorom, niti da preuzima zadatke koje privatni sektor moe da obavi djelotvornije i efikasnije ukoliko za to ne postoje preovlaujui socijalni razlozi.
Ako, znai, privatni sektor treba da vodi razvoj, kakav je uticaj korupcije na okruenje u kome privatni sektor treba da djeluje? Prvo i najvanije, ona unosi neizvjesnost. Da li e se dobiti posao? Da li sporove mogu da rijee nepristrasne i strune sudije? Da li se budue odluke slubenika mogu predvidjeti sa potrebnom izvjesnou? Tamo gdje korupcija uvede neizvjesnost, takoe poveava i rizik, a kako rizik raste, tako investitori moraju da trae da im se ulog bre i u veem iznosu vrati. Dalje, korumpirani odnosi djeluju tako da spreavaju ulazak novih igraa i tako sputavaju rast samog privatnog sektora.
Korumpirani reimi takoe nameu vanredne obaveze menadmentu privatnog sektora. U Ukrajini, na primjer, 1994. godine, preduzea koja su uestvovala u anketi izjavila su da su prosjeno troila 28 procenata vremena koje je menadmentu bilo na raspolaganju na ispunjavanje birokratskih formalnosti. Do 1996. to se popelo na 37 procenata.14 Uklanjanje nepotrebnih birokratskih prepreka se, naravno, ne vri samo zbog smanjenja korupcije ve i zbog podsticanja veeg broja preduzea da preu na legalan nain poslovanja, kao i da bi se ohrabrila nova proizvodna ulaganja.15
Uticaj na direktne strane investicije

Jedan od presudnih inilaca za ubrzanje razvoja privatnog sektora jeste povean priliv direktnih stranih investicija (DSI). Kakav je onda, ukoliko ga uopte ima, uticaj korupcije na DSI? U nedavnoj studiji16, ang Jin Vej (Shang-Jin Wei), profesor Kenedi kole za javnu upravu Univerziteta u Harvardu, ispitao je, sa iznenaujuim rezultatima, bilateralna ulaganja 14 zemalja, tradicionalnih izvora investicija, u nekih 45 zemalja tokom perioda 19901991.17 On poredi
13 14
15
16
17
Ankalesaria Aiyer, Indians succeed; India fails, The Times of India, 26. decembar 1999. Ove cifre, koje je pribavio Danijel Kaufman (Daniel Kaufmann) 1997. godine, mnogo su vee nego one koje su prijavljene u drugim dravama, koje se kreu od 7 procenata u El Salvadoru do 15 procenata u Litvaniji i Barazilu. Za iru raspravu vidjeti Jeremy Pope, Productivity and Corruption, predstavljeno na Nedjelji nauke 1997. u Amanu, Jordan, 1518. septembar 1997. Shang-Jin Wei, How Taxing is Corruption on International Investors?, Harvard University, February 1997. Mimeograph. Vidjeti www.transparency.org/. U svom radu profesor ang Jin koristi dvije mjere za korupciju, obje zasnovane na odgovorima anketiranih. Jednu anketu je sprovela organizacija Business International (podrunica Economist Intelligence Unita), a drugu Indeks percepcije korupcije Transparency Internationala, sa prosjeno sedam do deset rezultata ankete o korupciji. Primjeujui da su dvije ankete u znatnoj korelaciji, on ovo uzima kao polazite i sprovodi ispitivanje odnosa izmeu marginalne poreske stope i njenih efekata na DSI. Pokazano je da poveanje marginalne poreske stope od 1 procenta smanjuje DSI za oko 5 procenata. TI Antikorupcijski prirunik
stanje korupcije sa marginalnim poreskim stopama i zakljuuje da na skali od jedan do deset (kao to koristi TI indeks percepcije korupcije), poveanje nivoa korupcije od jednog poena dovodi do smanjenja DSI za 16 procenata to je, otprilike, ekvivalentno poveanju marginalne poreske stope od tri procenta. Drugim rijeima, pogoranje stanja korupcije u zemlji-domainu na nivou Singapura (sa rangom od priblino nula) do nivoa Meksika (sa rangom od 6,75 u vrijeme pisanja studije) izaziva poveanje marginalne poreske stope za strance od 21 procenta. To je, zauzvrat, dovoljno da gotovo potpuno ugasi nade jedne zemlje da e imati priliv DSI. Vejov rad nas podstie da na korupciju gledamo kao na dodatan, mada neformalan, porez koji tereti privatni sektor, porez na koji su strani investitori vrlo osjetljivi i na koji vrlo loe reaguju. Poruka je stoga jasna: da bi jedna zemlja privukla optimalan nivo DSI, ona mora da smanji korupciju i njen nezakonit porez na investicije.18 Neko bi moda mogao da se zapita ta je sa tigrovima Istone Azije? Oni imaju korupciju na znaajnom nivou, a njihov rast je ipak bio fantastian. Da li zaista moe da se kae da su meunarodni investitori osjetljivi na korupciju u Istonoj Aziji? Vej zakljuuje da nema nikakvih dokaza koji bi potkrijepili tvrdnju da se investitori manje brinu za korupciju u Istonoj Aziji nego to je to sluaj drugdje. Posebno u vezi sa Kinom, on primjeuje da, iako je godinji priliv veliki, preko 60 procenata investicija dolazi od Kineza iz inostranstva, naroito onih iz Hongkonga. U tom smislu, Vej zakljuuje da se Kina ne moe smatrati tipinom zemljom u koju se investira. Kad se ispita DSI iz deset zemalja koje su najvei izvor investicija, a sve one su lanice OECD-a, ispada da njihove investicije ine relativno mali deo ukupnih DSI koji ulaze u Kinu. Njegove nalaze je takoe potvrdilo istraivanje lidera privatnog sektora, koje je sprovela Grupa za kontrolu rizika (Control Risks Group) u oktobru 1999. i koje je pokazalo da je tri puta vea vjerovatnoa da e investitore iz SAD-a od investiranja u neku zemlju odvratiti prije visok nivo korupcije nego njen lo istorijat potovanja ljudskih prava.19
Da li je korupcija uvijek loa?

Neki bi mogli da zastupaju stav da korupcija ima i neke korisne posljedice, kao to je nenasilan pristup poslovima sa vladom i administracijom kada su zatvoreni politiki kanali, ili korupcija kao sredstvo za smanjenje potencijalno opasne napetosti izmeu javnog slubenika i politiara koje ih povezuje u lako razumljivu mreu sopstvenih interesa.20 Protivargumenti su, meutim, jo prihvatljiviji. Usredsreuju se na to da korupcija nosi sa sobom ekonomsku neefikasnost i rasipnost, utiui pritom na raspodjelu fondova, proizvodnju i potronju. Dobit koja se postie korupcijom teko da e se prenijeti u sektor investicija budui da se nepoteno steen novac koristi ili za nekontrolisanu potronju ili se prebacuje na strane bankovne
18
Sitno podmiivanje prouzrokuje veliku tetu sistemu puteva u Keniji MALABA, Kenija. Kamion Fransisa Kurije (Francis Kuria) snano se zatresao jue dok se kretao Transafrikim autoputem ka ovom malom pograninom gradu. Put je bio toliko deformisan od upotrebe da je asfalt djelovao kao da je izgnjeen i iscijeen poput plastelina. Oteenja puta mogu da budu posljedica loe gradnje, ali i za najboljeg izvoaa bi bio izazov da izgradi autoput koji bi odolio pretovarenim kamionima koji esto saobraaju istonoafrikim putevima. Prevoznici tvrde da redovno prekomjerno tovare kamione u istonoj Africi, podmiujui slubenike stanica za mjerenje teine koji bi trebalo da se staraju o javnim autoputevima. Kurijin ef, Anvar Bajusuf (Anwar Bayusuf), direktor u M.A. Bayusuf & Sons Ltd., izjavio je da je on donedavno uglavnom preoptereivao svoje kamione, ak i do 50 procenata. Rezultat korupcije je da prevoznici ostvaruju velike zarade na raun putne mree, unitavajui je tako temeljno da Kurija mora da uspori do brzine peaka kako bi proao razrovanim kolovozom. Trokovi nastali zbog izgubljenog vremena i oteenja vozila se ne mogu izraunati. Prije dvije godine Meunarodni monetarni fond je odbio da pozajmi novac Keniji djelimino zbog toga to je korupcija postala toliko otvorena da je ekonomiju vukla unazad. Tada je Kenija preduzela akciju za ograniavanje korupcije i pretovareni kamioni se vie ne toleriu. Nema vie pretovarivanja kamiona, rekao je Bajusuf. Imam previe kamiona da bih rizikovao. Da li znate zato ovo inimo? MMF je postao previe pametan za nas. Ali korupciju je teko iskorijeniti preko noi. Veliki broj ljudi oekuje baki za obavljanje svog posla. To se naziva TKK Toa Kitu Kidogo, to na svahiliju znai dati neto malo. Dok vozi afrikim putevima, Kuriju esto zaustavljaju na policijskim punktovima i trae od njega da im da baki. Zahvalan je to na ovom putu ima u kamionu bijelca iz inostranstva, jer se policajci drugaije ophode prema muzungu. Ako vide muzungua, samo mahnu i propuste te, rekao je Kurija dok je promicao kroz kontrolni punkt. ak i u postkolonijalnoj Africi bijelci esto dobijaju povlaeni status. Sistem podmiivanja je cijelom duinom autoputa uzeo maha. Kurija nikad lino nije podmitio slubenika na stanici za mjerenje teine. Bajusuf je, umjesto toga, slao posrednika da preda gotovinu prije nego to kamion stigne. Kad bi Kurija stigao, samo bi ga propustili. Humanitarne organizacije i agencije Ujedinjenih nacija poput Svjetskog programa za hranu, koje esto nansiraju meunarodni donatori, ne mogu od svojih donatora da refundiraju isplaeno mito. Umjesto toga mi unajmimo posrednika, rekao je Jern Lose (Joern Lose), slubenik za logistiku podrku Svjetskog programa za hranu u kenijskoj luci Mombasi. Posrednici odrade svoj prljavi posao, a troak se knjii kao cijena za administrativnu uslugu. Philadelphia Inquirer, 26. april 2000.
19
20
U regionu poput Bliskog istoka, koji stalno lamentira nad oklijevanjem velikih investitora da investiraju kod kue ili unutar regiona, sve ovo podstie na razmiljanje. Da li moda zabrinutost da nivoi korupcije smanjuju isplativost poslova i podrivaju dugoronu stabilnost bar malo doprinosi tome da region iscrpljuje sopstvene resurse ulaui ih na dobrobit privreda drugdje? Istraivanje je sproveo Biro za industrijsko istraivanje (Industrial Research Bureau - IRB) za raun Kontrole rizika. Ispitanicima je postavljeno pitanje da li su se povlaili iz inae privlanog stranog ulaganja zbog reputacije te zemlje u vezi sa korupcijom, ljudskim pravima, nedoumicom vezanom za radnu snagu ili ivotnu sredinu. Evropska preduzea su rangirala korupciju (38 %) ispred radne snage (35 %), ivotne sredine (34 %) i ljudskih prava (28 %). Meutim, amerike korporacije su rangirale korupciju vie (40 %), a ljudska prava (13 %), ivotnu sredinu (14 %) i radnu snagu (16 %) znaajno nie. ak 92 % amerikih korporacija zabranjuje podmiivanje za dobijanje poslova (u Evropi 85 %), a 76 % amerikih korporacija zabranjuje podmazivanja (u Evropi 62 %). David Bailey, The Effect of Corruption in a Developing Nation, The Western Political Quarterly, str. 719, 727 i dalje. Iskreno govorei, autor razvija ovu tezu na ilustrativan nain, teei prije da postavi pitanja nego da na njih prui konane odgovore, i prilae spisak i pozitivnih i negativnih faktora. Uz to, za potrebe ovog prirunika, sve rei u kurzivu treba da naglase oprez sa kojim se predlozi iznose. 5
raune. Takvi transferi predstavljaju odliv kapitala iz domae ekonomije. Dalje, korupcija stvara neefikasnu alokaciju jer omoguuje ugovarau koji je najmanje sposoban, ali je najvjetiji u podmiivanju, da sklopi ugovore sa vladom. Poto je visina mita ukljuena u cijenu proizvedene robe, potranja opada, struktura proizvodnje postaje proizvoljna, a potronja pada ispod nivoa efikasnosti. Tako korupcija sniava opti nivo blagostanja stanovnitva.21 Sljedee take sumiraju tete koje izaziva korupcionaka praksa: in korupcije predstavlja nemo vlade da postigne ciljeve kojima tei (to jest, korupcija u postupku namjetenja stvara neefikasnost i rasipnost; korupcija u raspodjeli malog broja univerzitetskih mjesta rezultira nedovoljnom iskorienou rijetkih mogunosti, i slino); korupcija truje sredinu u kojoj treba da djeluje privatni sektor, vodei bilo ka brzom (i pretjerano velikom) sticanju profita u nepredvidivim okolnostima, bilo ka obeshrabrivanju unutranjeg investiranja i iskljuivanju moguih ulazaka u igru, i na taj nain ka smanjenju uea i rasta privatnog sektora;korupcija poveava cijenu uprave (poreski obveznik takoe mora da pribjegne podmiivanju plaajui tako istu uslugu po nekoliko puta); ukoliko korupcija poprimi oblik novanih isplata mita, ona ima za posljedicu smanjenje ukupnog iznosa koji moe da se koristi za opte ciljeve; korupcija utie na upravni aparat i podriva njegovu hrabrost neophodnu za ouvanje visokih standarda potenja (kada moral pada, svaki ovjek se pita zato bi on bio jedini uvar morala); korupcija u vladi, koju narod pretpostavlja, umanjuje potovanje prema ustanovljenoj vlasti, a time i legitimitet vlade; ukoliko je opte poznato da su visoki politiari i vii javni slubenici korumpirani, drutvo nee nai mnogo razloga zato da i ono ne pomogne sebi; prepreka razvoju je i nespremnost na politikom nivou da se preduzmu nepopularne mjere (korumpirani slubenik ili politiar je osoba okrenuta samoj sebi, pa e teko ugroziti izglede za svoj uspjeh radi prosperiteta cijele zemlje u dalekoj budunosti); posljedica korupcije je znatan gubitak stvaralake snage poto se vrijeme i energija vie posveuju stvaranju kontakata za zaobilaenje i izigravanje sistema nego poveavanju kvalifikacija i objektivnom jaanju sopstvenog poloaja; kao institucionalno nepotenje, korupcija neizbjeno vodi parnienju i nepravednim optubama kojima se ak i poten slubenik moe ucijeniti; i brzi novac ili podmazivanje, najprisutniji oblik korupcije u nekim zemljama, dovodi do toga da se odluke vrednuju prema novcu, a ne prema potrebama ljudi.22
Korupcija i kultura: islamsko vienje Usvojeno na 19. islamskoj konferenciji ministara spoljnih poslova, na Sesiji o miru, meusobnom uticaju i razvoju, odranoj u Kairu od 31. jula do 5. avgusta 1990. lan 23 (a) Vlast znai povjerenje, pa su stoga zloupotreba i zlonamjerno korienje apsolutno zabranjeni kako bi osnovna ljudska prava bila garantovana. (b) Svako treba da ima pravo da uestvuje, neposredno ili posredno, u voenju javnih poslova u svojoj zemlji. On, takoe, treba da ima pravo da preuzme javnu funkciju u skladu sa odredbama erijatskog prava.
ta izaziva korupciju?
Po nekima je u korijenu problema siromatvo. Bez siromatva ne bi bilo korupcije. Meutim, ak i ako je siromatvo osnovni uzrok, ono ne moe biti i jedini. Ako je siromatvo uzrok korupcije, onda je teko objasniti zato su bogate, imune zemlje preplavljene skandalima, od kojih se veoma mali broj moe dovesti u vezu sa onim koji bi se mogli nazvati siromanim ili u oskudici. To bi, takoe, sutinski izjednailo siromatvo sa nepotenjem, to je shvatanje koje su estoko napali brojni kritiari koji vide ovu navodno potvrenu vezu kao neto to gotovo nesumnjivo klevee siromane. Takoe se ne moe rei da su oni koji manipuliu bankarskim sistemom, proizvodei zajmove koji se ne oplouju i sprovodei dogovore sa onima iznutra o depozitima graana koji nita ne sumnjaju, na to natjerani zbog siromatva. Korupcija je zato ma sa dvije otrice moe da se pojavi u bogatstvu i obilju, ali i u oskudici.
David J. Gould , Jos A. Amaro-Reyes: The Effects of Corruption on Administrative Performance: Illustration from Developing Countries, World Bank Staff Working Papers Number 580; Management and Development Series Number 7 (1983). David Bayley, ranije navedeno djelo, str. 724 i dalje. TI Antikorupcijski prirunik
21
22
Svjetska banka je nedavno proraunala bogatstvo koje su korumpirani afriki lideri sklonili u evropske banke i ono iznosi nekoliko milijardi amerikih dolara. Nijedan od ovih lidera ne moe se opisati kao rtva siromatva, a ipak, pljakanjem nacionalnih bogatstava ti Taktika preivljavanja na Tajlandu afriki lideri su nesumnjivo produbili siromatvo svojih naroda. Odluke o javPria se da je jedan tajlandski slubenik rekao: Ono to vi zovete korupcijom ja zovem nim izdacima podstaknute su privatnom dobiti i ogromnom podmiivanju od preivljavanjem. Moji potinjeni raunaju na strane firmi iz industrijskih zemalja, pri emu se vodi malo rauna o dobrobiti mene da u im pomoi na svaki mogui nain. Dopada mi se moj posao. Izdravam veliku zemlje ili naroda. Drutveni i ekonomski razvoj je teko oteen. Tako se na porodicu. Moda postoje i drugi naini, ali ja veliku korupciju moe gledati kao na uzrok siromatva prije nego na njegov ih ne vidim, a osim toga, ja nikom ne nanosim tetu. Kaite mi, koje alternative postoje? rezultat. Relativno je mali broj pojedinaca ija korumpiranost moe imati veoma negativan uticaj na zemlju, a njihovo ponaanje moe ali ne mora da bude vidljivo obinom graaninu. Meutim, sitna korupcija sa kojom se ljudi susreu iz dana u dan, tokom svojih svakodnevnih aktivnosti, esto se moe pripisati siromatvu u ovom ili onom vidu.
U najsiromanijim zemljama esto onim sa korumpiranom elitom oigledan je neuspjeh vlade u isplaivanju plata javnim slubenicima. esto drava sebi zaista ne moe da priuti da to uini. Tako se na neadekvatne prihode javnih slubenika gleda kao na dodatni uzrok korupcije barem na niim nivoima, ako ne i u cjelokupnom sistemu. Ipak, rjeenje je mnogo komplikovanije od prostog poveanja plata.
Znate li kolika je moja plata? Ja nisam glup. Ja znam svoj zadatak i to znaju i svi drugi. Korupcija je problem na Tajlandu, ali ne postoji bolji nain. Uz to, svako u ovom odjeljenju je godinama ukljuen u podmiivanje. Jon S. T. Quah, Bureaucratic Corruption in the ASEAN Countries: A Comparative Analysis of Their Anti-Corruption Strategies, u Journal of Southeast Asian Studies, Vol. 13, No. 1, str. 153177 (1982); na strani 165. navod iz Clark D. Neher, Political Corruption in Thai Province , u The Journal of Developing Areas XI, 4 (juli 1977), str. 484489.
Mit o kulturi
Jedan od naina da se opravda podmiivanje je kulturnorelativistiki argument. U razvijenim zemljama esto se ukazuje na to da je korupcija dio kulture mnogih zemalja u razvoju. injenica da ljudi u nekim zemljama mogu da toleriu zahtjeve za manjim isplatama u zamjenu za javne usluge (na primjer, izdavanje odobrenja, dozvola, itd.) ne znai da ovu pojavu nuno i podravaju; moda to jednostavno znai da javnost ovo vidi kao najlaki nain da se pribave stvari koje se ele ili koje su potrebne (...) to je stav koji postepeno moe da bude poljuljan rastom cijena (...) ili na grub nain promijenjen ako potroai ponu da vjeruju da su postojee nestaice vjetaki izazvane ili da su povoljnije alternative stvarno mogue.23 Moe se postaviti sljedee pitanje: Zato postoje zakoni protiv korupcije u svim zemljama, kako razvijenim tako i onima u razvoju, ako je korupcija dio njihove kulture? Takoe se moe postaviti pitanje zato je narod Filipina i Bangladea ustao protiv dobro naoruane vojske da bi sruio korumpirane voe. Ovi dogaaji teko da se slau sa optim prihvatanjem korupcije kao dijela kulture.24 Majkl Donston primjeuje da potpuna rasprava o posljedicama korupcije, u bilo kom sistemu, mora da se vodi uzimajui u obzir posebnosti tog sistema. Postojanje etnikih frakcija unutar elite, razmjere do kojih roake veze znae da e graani i/ili slubenici drugaije da gledaju na protekciju roaka nego to je to sluaj sa zakonom, ili da e doi do iskljuivanja nekih ekonomskih interesa iz procesa odluivanja, sve to moe da bude kljuno za razmatranje korupcije u specifinom okruenju. 25 U nekim sluajevima korupcija moe da bude odraz prakse koju je u kulturu uvela strana sila. Indonezija je proeta velikom korupcijom, a neki autori smatraju da ova pojava ne potie od samih Indoneana, nego od Holandske istono-indijske kompanije (Dutch East India Company). Zaposleni u kompaniji su bili slabo plaeni i izloeni raznim iskuenjima koja su proi23 24 25
Michael Johnston, The Political Consequences of Corruption: Reassessment, u Comparative Politics, juli 1986, str. 4678. Vidjeti razne primjere objavljene u TI Newsletters na www.transparency.de. Michael Johnston, navedeno djelo str. 463. 7
zala iz kombinacije slabe domae organizacije, velikih trgovinskih mogunosti i skoro potpunog odsustva kontrole iz domovine ili na samoj Javi (...). Slubenici su se bogatili potkradajui kompaniju.26 Isti pisac primjeuje da je korupcija na Filipinima poela za vrijeme panske kolonijalne vlasti. On, takoe, uoava da su u Singapuru, nakon Drugog svjetskog rata, oficiri britanske vojske zadueni za lokalnu nabavku bili izloeni kao nikada do tada takvoj vrsti iskuBudetske zloupotrebe u Evropskoj uniji enja u vidu novca, vina, ena (...) kakav god da su pruili otpor, istopio se Veina Evropljana bi odbacila svaku pomisao velikom brzinom.27 da je korupcija dio evropske kulture. Ipak,
postoji impresivan niz dokaza koji bi mogli da se upotrijebe u korist ovih optubi. Skoro da i nije potrebno podsjeati na politike i velike poslovne korupcijske skandale koji su uspjeno destabilizovali Italiju i paniju i koji su nedavno izali na vidjelo i u Njemakoj i Francuskoj. Zloupotrebe budeta Evropske unije postale su veliki problem koji je doveo do toga da, kako bi im stala na put, Komisija pokuava da uspostavi mreu uzajamne pravne pomoi imeu drava lanica, a u evropskim zemljama je sve vei broj sluajeva podmiivanja politiara i drugih javnih slubenika u slubama javnih nabavki i agencijama za privatizaciju. Majkl Donston (Michael Johnston)
Autor takoe uoava da je Tajland jedina zemlja ASEAN-a koja nije bila kolonizovana. Sloboda od kolonijalne vladavine, meutim, ne jami da e zemlja biti otporna na bolest korupcije. Uistinu, u sluaju Tajlanda korupcija je lokalna bolest koja se moe pratiti sve do korumpiranog ponaanja vladinih slubenika koji su pripadali birokratiji XVI vijeka.28 Bez obzira na to da li je kolonijalizam u prolosti doprinio rastu korupcije ili ne, smatra se da postoji veoma jaka i korumpirana sprega izmeu nekih bivih kolonija i njihovih evropskih kolonijalnih gospodara.
Danas, naravno, postoje znaajne razlike u tome kakva je praksa i kako se u razliitim kulturama gleda na odreene pojave. Ono to se prihvata kao razumno i primjereno veoma se razlikuje od jedne do druge kulture. Ove razlike su, meutim, moda vie povezane sa nainom obavljanja poslova (kroz davanje poklona i gostoprimstvo) nego sa otvorenim pokuajima da se kupe povoljne odluke. Postoji jasna razlika izmeu reciprociteta i razmjene koja se definie kao mito.29 to se tie Afrike, stav da se davanje skupocjenih poklona za uinjene usluge moe objasniti kulturom otro je napao Olusegun Obasando (Olusegun Obasanjo), prije svog hapenja kao antikorupcijskog aktiviste i izbora za predsjednika Nigerije 1999: Jeim se kako je sastavni dio nae kulture mogao da poslui kao osnova za objanjenje i inae gnusnog ponaanja. Po afrikom shvatanju potovanja i gostoprimstva, dar je najee znak panje. On se ne trai. Vijednost je obino duhovne prirode, a ne materijalne. Obino se daje javno, a nikad u tajnosti. Tamo gdje je pretjeran, izaziva neprijatnost i vraa se. Ako se ita moe rei za korupciju, onda je to da je ona izopaila i unitila ovaj vid nae kulture.30 Na Dalekom istoku se takoe ale da su potkopani tradicionalni obiaji. Nekada je razmjena poklona predstavljala drutveni obiaj dostojan hvale, koji je naglaavao vanost linih odnosa u drutvenom ivotu. Sada su bongtoo i chongji pretvorili stare obiaje u institucionalno podmiivanje pod firmom gestova dobre volje.31
26
27
28 29
30
31
Navedeno u Jon S. T. Quah: Bureaucratic Corruption in the ASEAN Countries: A Comparative Analysis of Their Anti Corruption Strategies, u Journal of Southeast Asian Studies, Vol. 13, No. 1, str. 153177 (1982) i str. 154155. Autor takoe komentarie da je korupcija koja je zanemarivana tokom kolonijalne ere bila viena u mnogo kritinijem svjetlu u posljeratnom periodu. Ibidus, str. 162, na kojoj je navod iz Yoong Siew-Wah: Some Aspects of Corruption, iz National Youth Leadership Training Institute Journal, januara 1973; str. 5556. Ibidus, str. 163. Vidjeti John T. Noonan, Bribes (University of California Press, Berkeley, Los Angeles, 1984). Klasina studija sudije Noonana o podmiivanju biljebiljlei da su srodna djela poput podmiivanja bila osuivana, izmeu ostalog, u starim kraljevstvima Egipta, Mesopotamije i Palestine i, ak jo stroe, u Ciceronovom Rimu. U Corruption, Democracy and Human Rights in Africa, svom vodeem obraanju Forumu afrikog liderstva (African Leadership Forum on Corruption, Democracy and Human Rights in Africa, Cotonou, Benin, 1921. septembar 1994. Vidjeti i Ayodele Aderinwale, Corruption, Democracy and Human Rights in West Africa (ALF Publications, Ibadan, 1995). Isti stav je kasnije iznesen u pismu Fajnenal Tajmsu (Financial Times). Obasano je bio voa vojnog reima (19761979) koji je vratio u Nigeriju demokratski poredak koji je sruen vojnim puem 1984. Nakon pua, on je bio uhapen po nalogu korumpiranog diktatora Sanija Abaa (Sani Abacha), da bi nakon Abaine smrti 1998. bio puten iz zatvora i na izborima izabran za predsjednika. Gerald E. Caiden i Jung H. Kim u A New Anti-Corruption Strategy for Korea, Asian Journal of Political Science, Vol. 1, No. 1 (juni 1993). TI Antikorupcijski prirunik
Zakljuak koji prua jezgrovit protivargument zastupnicima stava da je korupcija naprosto dio kulture jeste sljedei: Ljudi na javnim poloajima koji su se preko noi nezamislivo obogatili nisu naslijedili bogatstvo i osjeanje odgovornosti prema zajednici, ve su skorojeviki tajkuni javne uprave (...). Oni koji su bili na pravom mjestu u pravo vrijeme.32
Prvi mit: jedini problem su male plate

Male plate, one koje su ispod egzistencijalnog minimuma, predstavljaju sr korupcije. Poveaj plate i problem e biti rijeen rjeenje je koje se prvo namee. Ipak, kao i u sluaju svih ishitrenih rjeenja, dokazi ukazuju na suprotno. Tano je da je pritisak na javne slubenike da Kolonijalno naslijee zloupotrijebe poloaj vei ako ive blizu ili ispod linije siromatva. Ipak, dokazi su Kad analiziramo sadanje stanje, poteno je da se osvrnemo i na stanje koje su afrike zeu najboljem sluaju nejasni po pitanju da li samo poveanje plata u javnom sekmlje zatekle u trenutku sticanja nezavisnosti. toru moe da smanji korupciju. Temeljni pogled na konkretne podatke vezane za Kolonijalizam je bio obiljeen nedostatkom odgovornosti osim prema Londonu, Parizu, neku odreenu zemlju ne podrava stav da bi prosto poveanje plata postojeem Lisabonu ili drugom mjestu. Bio je obiljeen 33 osoblju u agencijama zahvaenim korupcijom pomoglo. i nedostatkom transparentnosti. Sudovi su Dalji dokaz protiv ovog stava je nepobitna injenica da veina onih koji su umijeani u veliku korupciju imaju mnogo vie nego to e njima ili njihovim porodicama ikada biti potrebno, a ipak nastavljaju sa zloupotrebama. Jedan afriki kolumnista je komentarisao da su neke od afrikih zemalja toliko daleko od toga da budu demokratije da su, zapravo, kleptokratije.34 Ipak, ovo ne znai da poveanje plata u javnom sektoru nije vaan inilac za smanjenje korupcije. Ali, on moe da bude djelotvoran samo kao dio obuhvatnog paketa reforme javne uprave, gdje su primjerene plate i podsticaji uvedeni zajedno sa regrutovanjem i napredovanjem zaposlenih na osnovu postignutih rezultata, smjenjivanjem korumpiranog osoblja i odgovarajuom obukom.
postojali ne da bi dijelili pravdu i obezbijedili vladavinu prava, ve da bi podrali nametanje kolonijalizma. Sudije su bile, naprosto, javni slubenici koji su nosili perike. Vladavinu je karakterisalo i to da je vlast vrena nad narodom, umjesto da je ljudima vladano na osnovu njihove saglasnosti, a ti instrumenti represije su predati netaknuti novoj upravi. U odnosu na takvu pozadinu, pozitivna dostignua nekih afrikih zemalja skoro su zadivljujua. Jeremy Pope u Civil Service Reform in Anglophone Africa (EDI-World Bank, Washington, 1995)
Drugi mit: dobra uprava je samo za razvijene zemlje

Branioci statusa kvo i oni koji se stide korupcije u svojoj zemlji ili regionu ponekad pribjegavaju argumentu da je dobra uprava batina koja je napravljena u razvijenim zemljama kako bi se njome udarale zemlje u razvoju i u tranziciji. Ovaj argument podrazumijeva da je dobra uprava koncept stvoren u XX vijeku u razvijenim zemljama za njihove sopstvene potrebe. ak i nasumino itanje istorije pokazuje da je ovo daleko od istine. Tokom vijekova, prosvijeeni vladari su pokuavali da ustanove i odre sisteme uprave koji bi bili poteni i pravedni. To se ne odnosi samo na Evropu, ve obuhvata sve dijelove svijeta. Dinastija in u Kini (221. g. p.n.e.), drugi muslimanski kalif Omar I (634644) i vedski kralj Karlo XII (1713) samo su tri primjera pokuaja u razliitim kulturama kroz vijekove.35
Kad drava ne plaa svoje ustanove

Glavni podstrek korupciji moe da prui i sama drava, prvenstveno kada, jednostavno, ne plaa svoje raune. Na primjer, nedavna kontrola u Rusiji (prva takve vrste za 20 godina), pokazala je da je univerzitet Primorje prinudom izvlaio novac od svojih studenata, nezakonito naplaivao lanarinu
32 33
34 35
Ronald Wraith i Edgar Simpkins u Corruption in Developing Countries (Allen and Unwin, London; 1963). Vidjeti, na primjer, prilog Danijela Kaufmana (Daniel Kaufmann) What have we really learned recently, Forum za raspravu o borbi protiv korupcije (Anti-Corruption Discussion Forum), 14. januar 2000. Primjer osnivanja nezavisnog tijela za prikupljanje javnih prihoda (ije e osoblje biti regrutovano izvan javne uprave i odlino plaeno) takoe potvruje ovakav stav. Don Gitongo (John Githongo), ugledni kenijski novinar. Brajan Giling (Bryan Gilling) u svojoj knjizi The Omfbudsman in New Zealand (Dunmore Press and Historical Branch, Department of Internal Affairs 1998 str. 1315) takoe nabraja sluajeve iz istorije Rimljana. Vidjeti takoe John T. Noonan, Bribes (University of California Press, Berkeley, Los Angeles, 1984). 9
u biblioteci i prisiljavao studente da prilau velike sume novca u dobrotvorne fondove. Na Dalekoistonoj dravnoj akademiji za ekonomiju i menadment svaki od 4500 studenata prilae godinje 200 dolara u dobrotvorni fond, koji navodno treba da finansira neke studentske potrebe. (Ova suma je gotovo jednaka petomjesenom prosjenom prihodu u Primorju.) ak i samofinansirajui studenti plaaju ovaj iznos. Neki univerziteti ignoriu povlastice koje djeca bez roditelja ili hendikepirani studenti treba da uivaju. Genadij Turmov, rektor Tokom veeg dijela svog postojanja, Svjetska banka je odbijala da se bavi pitanjem Tehnikog univerziteta u Primorju, izjavio je da je drava kriva jer ne finansira korupcije smatrajui ga politikom stvari fakultete i tako ih prisiljava da trae novac na drugoj strani. i oblau koja se nalazi izvan okvira koji je
postavio osnivaki akt banke. Ova pozicija je naglo naputena kada je novi predsjednik, Dejms Volfenson (James Wolfenson), praktino gurnuo u stranu pravno miljenje i proglasio korupciju ekonomskim pitanjem, a samim tim i sutinski znaajnu za korisnost i djelotvornost projekata koje nansira banka. Ovaj argument on je ponovio i 1999: Uzroci nansijske krize i siromatva su isti (...) ukoliko (drave) nemaju dobru upravu, ako se ne hvataju u kotac sa korupcijom, ako nemaju potpun pravni sistem koji titi ljudska prava, imovinska prava i ugovore (...) njihov razvoj je temeljno potkopan i nee potrajati. Obraanje Upravnom odboru, 28. septembar 1999.
On je rekao: Sama drava koja se istim tim zakonima obavezala da finansira univerzitete dugo to nije inila, ak ni u najmanjem iznosu. Tako univerziteti treba da izvedu uda u poslovnoj domiljatosti.36
Ruenje tabua
Tradicionalno, meunarodna zajednica se uvala rasprava o korupciji. Sada se o ovoj temi nairoko raspravlja. Tabu je prekren.
Korupcija je dospjela u iu interesovanja, moda najotvorenije, kada su se voe Sjeverne i Latinske Amerike srele na Sveamerikom samitu u decembru 1994. U Akcionom planu usvojenom na samitu, vlade su se obavezale da e: promovisati otvorenu diskusiju o najznaajnijim problemima sa kojima se suoavaju vlade i odrediti prioritete za reforme neophodne da bi aktivnost vlade bila transparentna i odgovorna; obezbijediti odgovarajui nadzor nad aktivnostima dravnih organa jaanjem unutranjih mehanizama, ukljuujui sposobnost za policijsku istragu korupcije, i olakavanje pristupa javnosti informacijama neophodnim za smislenu spoljanju kontrolu; uspostaviti standarde za sukob interesa za javne slubenike, kao i djelotvorne mjere protiv nezakonitog bogaenja, ukljuujui i stroge kazne za one koji koriste svoj javni poloaj za privatne interese; pozvati sve vlade svijeta da usvoje i ojaaju mjere protiv podmiivanja u svim finansijskim ili komercijalnim poslovima na hemisferi; razvijati mehanizme saradnje u sudstvu i bankarstvu da bi se omoguio brz i uspjean odgovor u meunarodnim istragama vezanim za korupciju; dati prioritet boljem regulisanju procedure javnih nabavki, prikupljanju poreza, jaanju uprave i sudstva, kao i izbornim i zakonodavnim procesima; i razvijati, uz uzimanje u obzir odgovarajuih meunarodnih ugovora i nacionalnih zakonodavstava, pristup djelima korupcije na nivou hemisfere (kako u dravnom tako i u privatnom sektoru) koji bi ukljuivao izruenje i gonjenje pojedinaca koji su za njih optueni, putem pregovora za novi sporazum na nivou hemisfere ili novih sporazuma unutar postojeih okvira meunarodne saradnje.37
Tada su se zemlje lanice Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) dogovorile da podmiivanje stranih javnih slubenika uine nezakonitom aktivnou i 11. decembra 1997. potpisale su Konvenciju o borbi protiv podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama.38 Kao i niz manje obavezujuih preporuka, i ovo je uinjeno da bi se inkriminisalo podmiivanje u inostranstvu i iskljuila mogunost da se tako plaeno mito odbija od poreza.39
36 37
38 39
Iz Zolotoi Rog i Novosti, 29. februar 2000. Vidjeti Building a Global Coalition Against Corruption: Transparency International Report 1995 (Transparency International, Berlin, 1995), str. 1617. U toku su (1999) napori organizacija graanskog drutva sa svih pet kontinenata za podsticanje veeg entuzijazma u sprovoenju ovih aktivnosti. Tekst se moe vidjeti na www.oecd.org/daf/cmis/bribery/20novle.htm. Dokaz da su namjere iskrene e biti ispunjavanje obaveza koje su zemlje lanice preuzele. Svi bez razlike dijele isti nivo entuzijazma u pogledu sreivanja stanja u oblasti meunarodne trgovine, a neki su pod udarom snane kritike kako proces evaluacije ispunjavanja preuzetih obaveza odmie. TI Antikorupcijski prirunik
10
Zato sistem integriteta?

Ove i druge inicijative ne znae da je smanjenje korupcije cilj sam po sebi, ve da slui viem cilju uspjenijoj, potenijoj i djelotvornijoj dravnoj vlasti. Aktivisti borbe protiv korupcije nisu samo zabrinuti zbog korupcije kao takve ve zbog njenog uticaja na drutvo. Zato je vano procijeniti trokove korupcije i razumjeti da je nemogue ukloniti je odjednom i potpuno. Najee e biti Vienje jednog stanovnika Ugande jednostavno previe skupo ili nepraktino i nesvrsishodno da se pokua sa potpuU mojoj kulturi, u kojoj ne postoji nikakvo nim iskorjenjavanjem korupcije, ukoliko se ono uopte i moe postii. Korupcija socijalno osiguranje, pod stare dane mopostoji od kad postoji i ovjeanstvo, a najvie emu moemo da se nadamo je da ete da preivite samo uz pomo rodbine i lanova klana. Naa kultura je zasnovana na korupciju svedemo na podnoljivu mjeru. U nekim sluajevima diskreciona ovlaobavezi prema drutvu i obiajima. Na prienja birokratije mogu biti neophodna za uspjenu upravu, a snaniji policijskomjer, kad biste bili zaposleni, u naoj kulturi bi se oekivalo da pomognete drugima porepresivni aparat previe skup. Takoe je od sutinske vanosti da se shvati da neke mou svog drutvenog poloaja. To nam je mjere za borbu protiv korupcije nee imati efekta ako se preduzimaju izolovano. odmalena usaivano. Korupcija, ukljuujui Dalje, iri drutveni kontekst e uticati na dejstvo mjera politike za borbu protiv korupcije. Zato cilj nije potpuno potenje ili jednokratni lijek, ve poveanje estitosti ili integriteta vlasti u cjelini da bismo se usmjerili na to gdje i zato korupcija cvjeta i da bi se razvili sistemi i procedure zatite i ograniavanja korupcije koji odgovaraju potrebama konkretnog drutva. Sam ovaj proces mora da posjeduje unutranji integritet. On mora da potuje druge vrijednosti i uskladi konkurentne interese. Potovanje normi osnovnih ljudskih prava, poput garancija potenog suenja, predstavlja aksiom. Zadiranje u linu privatnost mora biti opravdano vanim razlozima. Ukoliko proces dovodi u pitanje postojee i iroko prihvaene drutvene konvencije i pravila, on prouzrokuje probleme.40 Sistem integriteta obezbjeuje praktian okvir za kontrolne mehanizme za izbjegavanje tete koju korupcija nanosi javnom interesu i podsticanje atmosfere u kojoj je kvalitet javnih odluka povean. O sistemu integriteta se govori u etvrtom poglavlju.
nepotizam i tribalizam, denie se kao korienje slubenog poloaja za linu korist itd. Ali ove denicije ne mogu da se odre pred testom koji pred njih postavlja moja kultura. Ako zatvorite oi i ui pred onim to rade pripadnici vaeg klana ili plemena, pritisak kulture e vas vrlo brzo suoiti sa nepotizmom i tribalizmom. Zato je vano poeti sa obrazovanjem mog naroda kako bi odbacio one kulturne vrijednosti koje ga vode u korupciju. Nedavno smo odrali Radionicu za stvaranje nacionalne koalicije na kojoj smo, izmeu ostalih, okupili vladine agencije za borbu protiv korupcije, graansko drutvo, sudstvo, lanove parlamenta, privatni sektor i vjerske i kulturne voe. Svi uesnici su bili zabrinuti zbog korupcije u zemlji, ali kad je trebalo da se precizno denie ta je korupcija u Ugandi, iznijeti su razliiti stavovi. Jedna stvar je bila jasna: taj dio bitke protiv korupcije e se voditi kroz redenisanje naih normi ponaanja i vrednosnog sistema. Zaista, mnogi su se zalagali da se uvede predmet o moralu i etici u sve nae obrazovne institucije poev od osnovnog obrazovanja. Biti ili ne biti korumpiran ima mnogo veze sa neijim nainom miljenja i socijalizacijom jo od perioda djetinjstva. Priznavi sve ovo, Uganda se jasno opredijelila na suoavanje sa korupcijom sa istom odlunou koju je pokazala kad je poast AIDSa prijetila da obuzme cijelu zemlju. Tada je svako u naoj zajednici povjerovao da emo, ukoliko neto ne uradimo u vezi sa AIDS-om, bukvalno nestati sa lica zemlje. Na isti nain, stanovnici Ugande su povjerovali i da se, ukoliko se na isti nain ne pozabavimo korupcijom, nikad neemo osloboditi siromatva i patnje. Uz podrku prijatelja iz cijelog svijeta, agencije za borbu protiv korupcije u Ugandi, kao to su Glavni dravni inspektori (Inspector General of Government) i Direktorat za etiku i integritet (Directorate of Ethics and Integrity), dopiru do svakog dijela naeg drutva. Poput AIDS-a ranije, korupcija je sada postala tema u svakom domainstvu. Dr Mohamed Kisubi (Mohammad Kisubi), prilog za Utstein diskusiju na internetu odranoj 28. marta 2000, Approaches to Curbing Corruption
Izazov
Kada govorimo o smanjenju korupcije, mi smo, zapravo, usmjereni na poteniju raspodjelu dohotka, to podrazumijeva smanjenje prekomjernih prihoda i privilegija koje slubenici danas imaju. Ne samo da im je budui prihod ugroen ve postoji mogunost da e odgovarati i za nedjela iz prolosti. U nekim zemljama su ti elementi dovoljno moni da mogu da potpuno onemogue reformske napore ukoliko osjete da su ozbiljno ugroeni. Kako odgovoriti na ovaj izazov? Prvo, reforme treba da budu usmjerene na sistem. Cilj reformi nisu ljudi ve sistem unutar kojeg oni rade. Potrebno je da postoji jasno razumijevanje da veliki broj javnih slubenika nema razloga da strahuje zbog svoje prolosti.
Drugo, pitanje suoavanja sa prolou treba da se postavi javno i nedvosmisleno. Mogunosti su razliite: od opte amnestije, koja moe ali ne mora biti prihvatljiva iroj zajednici, preko djelimine amnestije (samo krupne ribe treba da snose posljedice, pod uslovom da one nemaju dovoljnu mo da ometu reforme), do procesa evidentiranja i oporezovanja koji prljavi novac isteruje na istac. Tree je da se jednostavno pusti da se prolost sama za sebe pobrine, bez otpoinjanja lova na vjetice, ve bavljenjem sluajevima iz prolosti ako i kad isplivaju na povrinu. Ova posljednja mogunost jeste privlana, ali sadri odreenu dozu neizvjesnosti, a iru javnost ostavlja u nedoumici u vezi sa nainom na koji se suoava s prolou.41
40
41
Neko drutvo se moe smatrati kadrim da zabrani svim javnim slubenicima da primaju poklone bilo kad i od bilo koga. Drugo drutvo moda ima tradiciju davanja poklona u posebnim prilikama koja ne dovodi u pitanje pravila koja titi sistem integriteta. Ukoliko narod smatra da su zabrane nepotrebne, nepotene i u neskladu sa njegovim poimanjem ispravnog i pogrenog, zabrane e vjerovatno biti zaobiene ili jednostavno ignorisane. O pitanju amnestije e se raspravljati kasnije. 11
12
Prvi dio Poglavlje 2 Anatomija korupcije
Poglavlje 2:
Anatomija korupcije
Birokratije su stvorene da obavljaju javne poslove. Ali, im se birokratija uspostavi, ona razvija autonoman duhovni ivot i poinje da javnost posmatra kao neprijatelja. Bruks Atkinson (Brooks Atkinson), September 9, Once Around the Sun (1951)
Iako se korupcija definie kao zloupotreba povjerenog javnog ovlaenja za privatnu korist, ona se takoe moe opisati i kao neostvarivanje principa van dohvata ruke, po kome nijedan lini ili porodini odnos ne bi trebalo da igra nikakvu ulogu u donoenju ekonomskih odluka, bilo da ih donose privatni ekonomski akteri ili vladini slubenici. Jednom kada se princip van dohvata ruke prekri i uini razlikovanje na osnovu linog odnosa, esto e za tim slijediti korupcija. Primjeri su sukob interesa i nepotizam. Princip van dohvata ruke predstavlja osnovu za efikasno funkcionisanje bilo koje organizacije.1 Sutinska, mada neizreena, pretpostavka, koja lei u osnovi teorijskih radova o ulozi javnog sektora, jeste da oni koji ine javni sektor (tvorci politike politiari i javni slubenici) u svom stremljenju ka drutvenom blagostanju imaju dovoljno znanja, da su neutralni i bez linih pobuda.2 Ali, da li je tako? ta slubenici smatraju stremljenjem ka drutvenom blagostanju i ta oni sami smatraju korupcijom? I ta je sa njihovom odlunou da preduzmu akciju protiv nje? Sva ova pitanja se suvie rijetko postavljaju. Godine 1994, veliki istraivaki projekat, koji je sprovela dravna Nezavisna komisija protiv korupcije (Independent Commission Against Corruption) u Novom Junom Velsu u Australiji, imao je zadatak da odredi vrste ponaanja koje bi zaposleni u javnom sektoru ocijenili kao korupciju, kao i da utvrdi one inioce koji bi mogli da odvrate zaposlene od preduzimanja akcije protiv nje. Sprovedeno je istraivanje u okviru kojeg su javni slubenici zamoljeni da procijene dvanaest scenarija u smislu: poeljnosti odreenog ponaanja, njegove tetnosti, opravdanosti takvog ponaanja i njihovih koraka u vezi sa tim.
Pored ovoga, ispitanici su zamoljeni da kau da li se i u kojoj mjeri slau ili ne slau sa dvanaest iskaza.3 Ispitanici su se otro razlikovali po svojim vienjima onoga ta jeste ili ta nije korupcija. Kao to se u izvjetaju navodi: Vano je za sve koji ele da smanje korupciju da shvate da ono to jedan slubenik javnog sektora smatra korupcijom ne mora da bude ono to njegove kolege pod tim podrazumijevaju, nedostatak zajednikog shvatanja je dodatna tekoa u borbi protiv korupcije.
1 2 3
Tanzi, Vito u Corruption, Governmental Activities, and Markets, IMF Working Paper, avgust 1994. Ibidus. Iskazi i drugi detalji pojavljuju se u internet verziji ove knjige na engleskom. 13
Istraivanje je pokazalo da e spremnost za preduzimanje akcije zavisiti od brojnih inilaca, ukljuujui i odnos izmeu preduzimanja akcije i shvatanja tetnosti, nepoeljnosti ili nepravednosti svakog od scenarija. inioci koji smanjuju spremnost da se preduzme akcija podrazumijevaju: vjerovanje da je odreeno ponaanje bilo opravdano u datim okolnostima; stav da nema smisla prijavljivati korupciju budui da se nita korisno u vezi sa njom nee preduzeti; vjerovanje da odreeno ponaanje ne predstavlja korupciju; strah od line i profesionalne osvete; relativno nizak poloaj unutar organizacije; nain na koji zaposleni vide svoje odnose sa krivcem i nadreenim; i brigu zbog nepotpunih dokaza.4 Iz ovoga jasno proistie da se prilikom bilo kog ozbiljnog rada na zaustavljanju korupcije mora poeti od linih stavova onih kojima je povjerena vlast. Kao to je pokazala australijska studija, mora se zapoeti obraanjem panje na granicu koja dijeli prihvatljivo od neprihvatljivog ponaanja, te proirivanjem razumijevanja trokova koje korupcija proizvodi. Potpuno drugaije istraivanje o iskustvima podrunica Transparency International iz 1995. godine ukazalo je na to da korupcija u javnom sektoru ima isti oblik i utie na iste oblasti, bez obzira na to da li se dogaa u razvijenim zemljama ili zemljama u razvoju. Vladine djelatnosti koje su najpodlonije korupciji su: javne nabavke; stvaranje zemljinih zona; prikupljanje javnih prihoda; vladina imenovanja; i lokalne vlasti. Metodologija je takoe bila zapanjujue slina ukljuujui: kronizam, veze, nepotizam; politiku korupciju kroz donacije za politike kampanje, itd; podmiivanje zbog ugovora s vladom (i podizvoakih usluga); i prevare svih vrsta. U okviru javne slube (ukljuujui politiare, kao i izabrane i postavljene slubenike) esto se dogaaju sljedee aktivnosti: ministri prodaju svoja diskreciona ovlaenja. Na primjer, u Novom Junom Velsu, u Australiji, ministar Slube za kazneno-popravne mjere (Minister for Corrective Services) bio je osuen i zatvoren zbog prodaje prijevremenih otputanja iz zatvora trgovcima drogom; slubenici uzimaju procenat od ugovora sklopljenih sa vladom, koji esto uplauju na raune u stranim bankama;5 slubenici dobijaju pretjeranu gostoljubivost od onih koji posluju sa vladom i beneficije poput stipendija za strane univerzitete za svoju djecu; slubenici sami sebi namjetaju poslove sa vladom preko kompanija koje slue kao maska ili preko partnera, ili ak otvoreno angaujui sami sebe kao kosultante;
Unravelling Corruption: A Public Sector Perspective: Survey of NSW Public Sector Employees Understanding of Corruption and their Willingness to take Action, ICAC Research Report Number 1, Independent Commission Against Coruption (NSW), april 1994. Razliiti naini na koje ovo moe da se izvede, ukljuujui i izigravanje pravila za javne nabavke koje su ustanovile meunarodne kreditne institucije, opisao je Dord Mudi Stjuart (George Moody Stuart) u Grand Corruption: How Business Bribes Damage Developing Countries (World View Publishing, Oxford, 1997). Gospodin Mudi Stjuart je predsjednik podrunice Transparency International u Velikoj Britaniji. Njegov originalni rukopis je cirkulisao privatno 1993. godine i uinio je mnogo u ruenju tabua o razgovoru o ovom problemu unutar poslovnih krugova TI Antikorupcijski prirunik
14
slubenici namjerno putuju u inostranstvo da bi mogli da prime dnevnice koje sami sebi odreuju u ogromnim iznosima; politike partije koriste svoje mogunosti da dou na vlast ili ostanu na vlasti da bi nametnuli velike rente, naroito stranim preduzeima, u zamjenu za ugovore sa vladom (koji mogu biti prikazani kao donacije u dobrotvorne svrhe ili namijenjene bolnicama). Na primjer, u Keniji, za vreme Kenijate (Kenyatta), sredstvo pomou kojeg se ovo sprovodilo bila je vojna bolnica Gatundu kojoj su svi oni koji su htjeli da posluju s reimom morali da daju dobrotvorne priloge. Da je bolnica stvarno bila odredite na kome je zavravao sav taj novac, ona ne bi bila relativno skromna bolnica plemenske oblasti tadanjeg predsjednika, ve bi bila glavna medicinska akademija;6 slubenici carine i uprave javnih prihoda se bave iznuivanjem tako to prijete da e dodatno opteretiti poreske obveznike ili uvoznike ukoliko se ne plati mito, a tada se utvruju neopravdano niske procjene poreza, ili se pri uvozu roba proputa bez plaanja bilo kakvih carina. Na primjer, javni prihodi u Tanzaniji dramatino su opali tokom 1994. i 1995. godine. U Italiji, gdje se takoe smatra da je takva praksa rairena, poreski obveznici, naroito velike kompanije, optuuju finansijsku policiju da im iznuuje novac, mada ostaje da se u krivinom postupku provjeri koliki je stepen njihove nespremnosti da plate za nezakonito umanjenje poreske obaveze; policajci iznuuju novac radi sopstvene koristi prijetei saobraajnim kaznama ukoliko se ne plati mito (koje je esto neznatno manje od kazne ukoliko bi se za taj prekraj ilo na sud); oni koji pruaju javne usluge (npr. oni koji izdaju vozake dozvole, naplauju pijanine, obavljaju pasoku kontrolu) insistiraju na plaanju za usluge u zamjenu za ubrzanje procesa ili spreavanje odugovlaenja. U Latinskoj Americi je ova praksa postala toliko institucionalizovana da je nastala cijela jedna nova profesija koja pomae onima koji ele da obavljaju poslove sa javnim slubama7; nadreeni u javnim slubama uzimaju reket svojim slubenicima, traei od njih da sakupe odreene sume svake nedjelje ili mjeseca i da ih proslijede viim instancama. U Meksiko Sitiju, na primjer, razvijena je praksa da policajac na ulici plaa reket za svoja patrolna kola, svoj pitolj i svoj posao, sa posebnim reketom koji ide raznim slubenicima zaduenim za transport, vatreno oruje i nadzor; i, stvaraju se duhovi koji se ubacuju na platni spisak i penzionu listu kako bi se stvorile fiktivne institucije koje bi imale pravo na dravne fondove. U Ugandi su tokom iznenadne kontrole preduzete kao dio projekta reforme javnog sektora pronaene itave kole duhovi. Variobina komisija (Warioba Commission) pronala je mnogo slinih primjera u susjednoj Tanzaniji. ak ni Francuska nije bila na to imuna. Jedan finansijski slubenik je stvorio fiktivne jedinice unutar francuske vojske kako bi ostvario imovinsku korist.
Korupcija, u svim svojim oblicima, nije neto to karakterie samo jednu zemlju. Korupcija u Kini, gdje su birokrate komercijalizovale svoja upravna ovlaenja,8 zapravo se ne razlikuje od one u Evropi, gdje su politike partije uzele veliko mito za projekte javnih radova (u Italiji je cijena izgradnje puteva navodno pala za vie od dvadeset posto zbog napada istih ruku na korupciju). U vajcarskim bankama su otvoreni rauni sa novcem koji je sluio za podmiivanje, odnosno nezakonito finansiranje politikih stranaka, a sumnja se i da je ovaj novac curio u privatne depove. Mito je takoe plaano i politikim partijama za vojne nabavke. Kompanije
6
Nedavni dogaaji u Evropi otkrili su razmjere ove prakse u veini demokratija Zapadne Evrope (npr. u Italiji, Austriji, Francuskoj, paniji, Belgiji (vidjeti veinu brojeva TI Newsletter). Ovi profesionalcisu do te mjere ugraeni u sistem da mogu da odnesu papire do efa odjeljenja i da ih ili sami obrade ili da omogue da se odmah obrade. Pojedini gradovi ak obezbjeuju kancelarijsko mjesto za ove ljude. Ipak, reformski politiari su ih izbacili (npr. Ronald Meklin Abaroa [Ronald McLean Abaroa] kao prvi izabrani gradonaelnik La Paza, Bolivija). Moe se zastupati stav da je upoznatost ovih pojedinaca sa birokratskim sistemom pomo javnoj upravi i da oni pruaju istinsku pomo. Ovaj argument bi mogao da opstane da nije injenice da sam sistem zavisi od prihoda koji ova lica izvlae od graana i predaju slubenicima, i njime se odrava. Razgovor sa Ronaldom Meklin Abaroa i Valerijom Merino Dirani (Valeria Merino Dirani). Vidjeti Yufan Hao i Michael Johnson Reform at the Crossroads: An Analysis of Chinese Corruption, Department of Political Science, Colgate University, Hamilton NY, 13346, USA, januar 1995. godine. 15
su ugoavale, zabavljale i podmiivale zvaninike, naroito u inostranstvu, da bi dole do posla nezakonito i nepoteno, nerijetko sa katastrofalnim posljedicama. U Britaniji je bilo toliko skandala u vezi sa sukobom interesa, u koje su bili umijeani lanovi Parlamenta, da je povjerenje u ministre, za koje se nekada u principu vjerovalo da govore istinu, bilo toliko poljuljano da je iznosilo svega 11 procenata (doktori i nastavnici su vrednovani sa 84 % a televizijski izvjetai sa 72 %). Dok je veina profesionalnih grupa Posljedice prihvatanja mita tokom posljednjih deset godina popravila svoj ugled, ugled ministara, i poliGordon Foksli, dravni slubenik u Ministarstvu odbrane Velike Britanije, osuen je na tiara uopte, ve prilino lo, jo vie je opao. Reakcija tampe ukazuje na to etiri godine zatvora zbog uzimanja najmada je cinizam javnosti u Britaniji u znaajnoj mjeri porastao od 1993. kada je nje 2,25 miliona amerikih dolara mita. U analizi koju je radila podrunica TI Velike ispitivanje sprovedeno.9 Britanski politiari su, uglavnom, prije bili rtve pogrene procjene nego kriminalnih postupaka.10 Ipak, u kontinentalnoj Evropi, ukljuujui Belgiju, Austriju, Francusku i paniju, politike linosti su pod istragom ili se krivino gone zbog zloupotrebe poloaja. U svakom trenutku u Sjedinjenim Amerikim Dravama je veliki broj politiara pod istragom. U Australiji je ministar bio osuen na kaznu zatvora, a na Novom Zelandu je glavni revizor (Auditor General), jo dok je bio na poloaju, optuen za zloupotrebu javnih fondova i osuen na kaznu zatvora.11 Ipak, u anketi TI, koja je sprovedena 1995, Novi Zeland se rangirao kao najmanje korumpirana od 41 zemlje koje su bile ukljuene u anketiranje poslovnih ljudi koji posluju u inostranstvu.
Britanije, za njega se kae da je prouzrokovao nansijsku tetu koja ide do 200 miliona amerikih dolara. Ovdje su ukljueni trokovi zbog gubitka radnih mjesta u fabrikama u Britaniji koje su izgubile narudbine (dobile su ih inostrane rme), gubitka prota koji je vodio smanjenju vrijednosti u sprovoenju privatizacije, gubitka visokospecijalizovanih strunjaka, plaanja viih cijena nego to je bilo neophodno i kupovine, bar u jednom sluaju, neupotrebljivih osiguraa budui da su bili nedjelotvorni u praktinoj primjeni i uslovima borbe. MoD arms chiefs greed cost 130 million, Observer (UK), 16. oktobar 1994.
Mit o kulturi
Prva lekcija: malo je onih koji su u mogunosti da kritikuju druge zbog korupcije. ak i u Singapuru, za koji se tvrdi da je zemlja koja ima jednu od najmanje korumpiranih vlada, postoji korupcija, mada u veoma malom stepenu. Otuda druga lekcija: korupcija utie ak i na najistije vlade i od nje se mora stalno braniti.
Tipovi podmiivanja
Postoji iroka saglasnost o situacijama koje posebno pogoduju korupciji. Ipak, uspjena borba protiv korupcije mora da pone od njenih uzroka. Moramo da razumijemo i ono to podstie na davanje mita i one koji su pogoeni korupcijom drugih. Mogu se razlikovati etiri velike kategorije: Kategorija 1: Kategorija 2: Mito se daje radi sticanja neega to donosi korist, i za ime vlada oskudica, ili radi izbjegavanja troka. Mito se daje radi sticanja neega to donosi korist (ili izbjegavanje troka) ak i kad nema oskudice, ako od diskrecione odluke dravnog slubenika zavisi da li e do koristi doi. Mito se ne daje radi sticanja odreene koristi ve za uslugu koja je povezana sa pribavljanjem koristi (ili izbjegavanjem troka), kao to su bra usluga ili povjerljiva informacija iznutra. Mito se daje da bi se drugi sprijeili da steknu odreenu korist ili da bi se nekom drugom izazvao troak.
Kategorija 3:
Kategorija 4:
10
11
Istraivanje je obavila agencija MORI. Novinari su, meutim, proli jo loije poto su pali sa 19 % na 10 % prikazujui, takoe, krizu u britanskim javnim medijima. Vidjeti Standard in Public Life: First Report of the Commitee on Standards in Public Life Vol. 1: Report (HMSO), London, 1995. na str. 107. Istraivanje se nalazi u djelu Najbolja praksa u verziji ovog prirunika na internetu: www. transparency.org. Bivi ministar Donatan Eitken (Jonatahn Aitken) osuen je na kaznu zatvora zbog prevare nakon to je pokuao da namjesti dokaze kako bi dobio proces zbog klevete protiv novina Gardijan (The Guardian), koje su dokumentovale njegove tajne sastanke sa trgovcem orujem sa Bliskog Istoka dok je bio ministar odbrane. Ono to se na sastancima dogodilo i da li je ponaanje bilo primjereno nije otkriveno. TI newsletter, jun 1997. TI Antikorupcijski prirunik
16
Kategorija 1 ukljuuje svaku birokratsku odluku kod koje je dobitak za onoga koji podmiuje gubitak za nekog drugog na primjer, pristup uvoznim i izvoznim dozvolama, razmjena sa inostranstvom, ugovori sa vladom ili franize, koncesije za eksploataciju nafte ili drugih minerala, dodjeljivanje javnog zemljita, kupovina nedavno privatizovanih firmi, pristup oskudnim kapitalnim fondovima koji su pod dravnom kontrolom, dozvola da se otpone posao kad je ukupan broj dozvola ogranien, pristup javnim slubama kao to je javno stambeno preduzee, subvencionisani proizvodi, ili pojaana policijska zatita poslovanja. U svim ovim sluajevima moe postojati suparnitvo meu podmiivaima kojima birokratija ili politiari mogu da manipuliu ili ak da ih stvaraju. Ukoliko dravni slubenici imaju diskreciono pravo da stvaraju programe, onda mogu i da stvaraju nestaicu zarad svoje novane koristi ili da usmjere previe sredstava u nekom smjeru (pojava poznata kao rastezanje nabavke).12 Primjeri za kategoriju 2 ukljuuju: smanjenje poreskih obaveza ili iznuivanje veih plaanja kada nikakva ogranienja prihoda ne postoje; oslobaanje od plaanja carina i potovanja carinskih propisa; izbjegavanje kontrole cijena; dodjela licenci ili drugih dozvola samo onima koji se smatraju kvalifikovanim; pristup javnim uslugama (prinadlenostima) koje su namijenjene svima; zapoljavanje u javnoj slubi; oslobaanje od krivinog gonjenja (naroito za sluajeve kada nema oteenih i za krivina djela bijelih okovratnika); izdavanje odobrenja za graevinske projekte; gledanje kroz prste pri primjeni standarda zatite na radu ili zatite ovjekove sredine. Diskreciono ovlaenje birokrata esto moe da dovede do iznuivanja mita. Policija moe da plati bandama da prijete poslovnim ljudima, a da istovremeno prima mito od istih tih poslovnih ljudi da bi ih titila.13 Slino, i politiari mogu da prijete da e podrati donoenje zakona koji e prouzrokovati trokove ili da obeaju da e obezbijediti specijalne povlastice ukoliko im bude plaeno mito. Kategoriju 3 predstavljaju usluge koje se vie odnose na prve dvije kategorije nego to su koristi same po sebi. Na primjer, informacije iznutra o detaljima ugovora (kao to je bio sluaj u Singapuru, gdje je konzorcijum preduzea iz zemalja koje izvoze davao mito kako bi pribavio povlaene informacije o ugovorima s Vladom, poslije ega je Vlada Singapura ta preduzea stavila na crnu listu). Ostali vidovi ove kategorije su: bra usluga; smanjena papirologija; dojave o policijskim racijama; smanjena neizvjesnost; povoljni revizorski izvjetaji koji bi smanjili poreze. Birokrate esto mogu da stvore uslove koji dovode do ovog tipa podmiivanja. Slubenici mogu da izazivaju zakanjenja i nameu stroge uslove za prijave. Na primjer, uprkos strogim zakonima o zatiti ivotne sredine u Rusiji, stanje ivotne sredine upuuje na to da je pravni sistem usmjeren vie na pruanje mogunosti slubenicima da iznuuju mito za nepotovanje ovih propisa, nego na stvarnu zatitu ivotne sredine.14 Kategorija 4, kao i 1, takoe ukljuuje dobitnike i gubitnike. Primjer je kad rukovodilac nelegalnog posla plati pripadnicima policije da izvre raciju kod njegovih konkurenata. Vlasnici zakonitog posla ponekad zahtijevaju nametanje pretjeranih normativnih ogranienja konkurentima ili pokuavaju da navedu slubenike da odbiju da izdaju dozvolu moguem konkurentu. Policijski komesar Kvinslenda (Queensland) primio je mito od onih koji se bave nelegalnom kockom da bi podnio izvjetaj svojoj vladi u kome bi se snano zaloio da se industrija kocke ne legalizuje. U kategorijama 1 i 4, gdje postoje neposredni gubitnici, organizacija moguih davalaca mita moe biti vana u odreivanju veliine i rasprostranjenosti korupcije. Ukoliko postoji samo mali broj onih koji bi imali koristi, oni mogu, umjesto da pribjegavaju podmiivanju, jednostavno da na monopolski nain podijele trite izmeu sebe, a onda formiraju jedinstven front prema javnim slubenicima. Ovi sluajevi pokazuju da iskorjenjivanje korupcije nije samo sebi cilj. Politika koja bi podsticala monopolizaciju neke industrije mogla bi da smanji korupciju, ali bi
12 13 14
Alam, M. Shahid, 1991 Some Economic Cost of Corruption in LCDs, Journal of Development Studies 27:89-97 str. 91, 1991. Ibidus. Razgovor sa privatnim preduzeima aktivnim u ovoj zemlji. 17
drutvena korist bila mala. Umjesto da dobit djelimino zavrava kod javnih slubenika, ona bi se slivala u depove monopolskih preduzea. Pored toga, u sluaju kada su ova preduzea u stranom vlasnitvu, ili su meunarodni kriminalni karteli, dobit e uglavnom izlaziti iz zemlje. Ovakvi primjeri pokazuju da problem ne mora da bude korupcija sama po sebi ve monopolske rente koje podstiu podmiivanje. Uzimanje novca od ljudi koji imaju pravo na usluge, ali ne mogu da ih dobiju bez mita (npr. izdavanje vozake dozvole) pravilno se kvalifikuje kao iznuda (i kao krivino djelo u veini zemalja) a ne kao podmiivanje. Kriterijum za procjenu bi trebalo da bude da li se i onaj koji daje i onaj koji prima mito ponaaju protivzakonito, odnosno, da li je onaj koji daje mito neduna rtva prestupa koji je poinio slubenik koji bi inae uskratio davaocu mita ono to mu s pravom pripada.15
Korupcija i trina neekasnost

Neki komentatori smatraju da podmiivanje predstavlja djelovanje trinih sila unutar dravnog sektora i da bi, kada je trite efikasno, mito trebalo tolerisati. Takvi sluajevi moda postoje; ipak, ovu benignu procjenu treba posmatrati sa oprezom. Prvo, javni programi mogu da budu dovedeni u pitanje ako javni slubenici usmjeravaju oskudne resurse ka onome ko ponudi najvie. Program stanova solidarnosti, na primjer, napravljen je za najsiromanije porodice, a ne za one koji mogu najvie da plate. Pored toga, mogunost da dobiju mito moe da navede slubenike da vjetaki stvore nestaice. tavie, tamo gdje se daje mito da bi se javni slubenici naveli da stave jedno preduzee u privilegovani poloaj na raun konkurencije, onaj koji najvie nudi najee nije i najefikasnija organizacija na tritu; naprotiv, to moe biti organizacija sa najviim monopolskim profitima koji su rezultat eliminacije konkurenata. Sama nezakonitost korupcije namee trokove koji e ograniiti efikasnost podmiivanja. Kao prvo, zbog toga to oni koji se bave korupcijom tee da sakriju svoje nezakonite aranmane, nije lako doi do informacije o stvarnim cijenama, to je inae od sutinske vanosti za dobro funkcionisanje trita, a moe da dovede i do neelastinosti cijena. Kad se jednom odredi prihvatljivi iznos mita, bilo u vidu procenta (10 % vrijednosti ugovora) bilo u vidu naknade (100 amerikih dolara za dobijanje vozake dozvole), koji je optepoznat u odreenoj zajednici, taj iznos moe da ostane nepromijenjen ak i kada se tokom vremena promijene trine prilike. Obiaji i tradicija esto mogu vie da utiu na trite korupcije nego na kretanja na obinom tritu. Potrebni su veliki okovi, kao to je pad korumpirane vlade, da bi se iznosi mita prilagodili novonastalim okolnostima. Drugo, da bi se smanjio rizik od otkrivanja, ulazak na trite podmiivanja je, i za onoga koji plaa i za onoga koji prima mito, ogranien na ljude koji se ve poznaju i kojima se vjeruje roaci, bliski prijatelji, ljudi iz istog sela ili plemena. Tree, korist od korupcije se ne rasporeuje ravnomjerno ukoliko neko odbije da uestvuje. Poteni javni slubenici mogu jednostavno da odbiju da se upuste u podmiivanje. etvrto, poto je podmiivanje nezakonito, dogovori izmeu onih koji ostvaruju dobit i javnih slubenika nemaju pravnu zatitu. Tako rizici da jedna od strana ne izvri svoje obaveze ograniavaju broj i vrstu takvih dogovora, te dovode do toga da se takve transakcije najee obavljaju samo izmeu ljudi koji su dobro poznati jedni drugima. Imajui sve ovo u vidu, moe se odbaciti tvrdnja da korupcija efikasno alocira resurse.
Tranzicija ka demokratiji i trinoj privredi

Korupcija cvjeta u rigidnim sistemima u kojima postoji mnotvo uskih grla i izvora monopolske moi unutar vlasti. Planska ekonomija, gdje su mnoge cijene ispod trino odreenog nivoa, prua podsticaj za podmiivanje koje predstavlja nain da se alociraju rijetka dobra i
15
Ovakva razlika se pravi u radu o korupciji koji je nainila Meunarodna privredna komora (International Chamber of Commerce ICC) TI Antikorupcijski prirunik
18
usluge. Transakcije, koje bi u trinoj privredi predstavljale legalnu trgovinu, u takvim sistemima predstavljaju nezakonito podmiivanje. Pored toga to prodaju dobra i usluge onima koji ponude najvee mito, javni slubenici su podstaknuti i na to da stvaraju jo vie uskih grla kako bi izvukli vie novca. Slubenici mogu, na primjer, da odugovlae ili da uvedu skupe uslove. Osnovni problem nije samo postojanje kontrolisanih cijena postavljenih ispod trino odreenog nivoa ve i monopolski poloaj javnih slubenika koji nisu ugroeni efikasnijom i jeftinijom konkurencijom.16 U cijelom nekadanjem sovjetskom bloku stanje privrede je podsticalo slubenike da koriste svoj poloaj za privatne ciljeve, a njihovim muterijama i klijentima davalo podstrek da ih podmiuju. Korupcija je bila uobiajena, jer formalnu krutost sistema nije pratio nepristrasan pravni sistem sposoban da obezbijedi primjenu pravila. Umjesto toga, vrhovnu vlast su sprovodili nadreeni u hijerarhiji koji su esto imali sopstvene razloge za potovanje pravila ili njihovu promjenu po sopstvenom nahoenju. Potinjeni nisu mogli da se pozovu na pravo kao na razlog za pruanje otpora svojim pretpostavljenima. Sistem nije bio samo krut ve i arbitraran. Njegovi zahtjevi i iracionalnosti pretvarali su skoro svakoga u prekrioca zakona. Masovno uee graana u korupciji je postalo sredstvo drutvene kontrole. Sluajevi korupcije su esto korieni za kanjavanje disidenata, a ne za poboljanje funkcionisanja dravne birokratije. Treba primijetiti, meutim, da se situacija razlikuje od jedne do druge zemlje u Istonoj Evropi. Postojali su mehanizmi prigovora i na optinskom i na dravnom nivou, kao i mehanizmi unutar sindikata, a sigurno je da je to u nekim dravama funkcionisalo prilino dobro, barem kada se nije radilo o politikim pitanjima. Sveprisutna dravna bezbjednost pokrivala je i ekonomska pitanja i imala je efekat odvraanja. Ipak, preovlaujui stav je bio da drava krade od nas, a mi samo vraamo svoju imovinu nazad.17 Ova zapaanja bi mogla da ukau na to da e propadanje autoritarnih reima i centralne planske privrede smanjiti sluajeve korupcije kada snage trine privrede stupe na scenu. Prema ovom scenariju, nezakonita podmiivanja pretvorie se u legalne trine cijene i nivo monopolskih renti e pasti. To, meutim, nije bio sluaj. Korupcija i bezakonje su bujali u novonastalim trinim privredama Rusije i Istone Evrope i u novim demokratijama Latinske Amerike. Prie o amerikim gangsterima iz dvadesetih godina XX vijeka se ponovo koriste kako bi se potkrijepila teza da je kaubojski kapitalizam samo jedna prelazna faza koja se mora prei na putu ka stabilnijoj fazi kapitalizma. Opasnost, meutim, lei u tome to korupcija moe da postane rasprostranjena do te mjere da podrije i uniti samu prelaznu fazu. Iako korupcija pod odreenim uslovima moe da bude u skladu sa ekonomskim rastom, to ne znai da ona podstie rast ili da nema neke druge negativne politike ili drutvene posljedice. tavie, veze izmeu korumpiranih poslova i organizovanog kriminala i prekogranina saradnja koju one stvaraju predstavljaju potpuno novu dimenziju problema i razlog za sumnju u to da se istorija jednostavno ponavlja. Ukoliko se tokom tranzicije dozvoli da cijene dostignu trini nivo, niko nee morati da podmiuje da bi doao do robe. Ipak, ukoliko opstanu depovi dravne kontrole, oni mogu da postanu mjesto podmiivanja. Tako sam proces privatizacije, koji na kraju redukuje korupciju smanjivanjem dravnog mijeanja u ekonomiju, moe na poetku da bude izvor korupcijskih aktivnosti dok se investitori bore za poetne pozicije.18 Zato osnovni izvor korupcije nije vie rigidnost sistema nego neizvjesnost koja ga okruuje. Tranzicionoj fazi, kao rezultat krhkih i slabo razvijenih administrativnih i politikih struktura,
16
17 18
Shleifer, Andrei i Robert Vishney, 1992, Pervasive Shortage under Socialism, Rand Journal of Economics 23: 237-246. Montias, J. M. i Susan Rose-Ackerman, 1981, Corruption in a Soviet-type Economy: Theoretical Considerations, u Steven Rosefielde, ed. Economic Welfare and the Economy of Soviet Socialism: Essays in Honor of Abram Bergson, Cambridge: Cambridge University Press. Vidjeti, na primjer, Stern, Mikhail, Defendant, The USSR vs. Dr Mikhail Stern, New York, Urizen Books, 1977. Manzetti, Luigi, Economic Reform and Coruption in Latin America, North-South Issues. North-South Center, University of Miami, 3:16 (1994). 19
nedostaju i pravni legitimitet i jake institucije. Ljudi koji djeluju unutar ovih struktura tranzicionih drava tee postizanju izvjesnosti i to pokuavaju da postignu podmiivanjem slubenika.19 U najgorem sluaju, graani i poslovni ljudi se jednostavno povlae iz zakonite ekonomije i oslanjaju na organizovani kriminal da bi obezbijedili zatitu kako od drave, tako i od prijetnji konkurencije.20 Korupcija tada moe da bude samo sredstvo za podsticanje javnih slubenika da gledaju na drugu stranu. Drava postaje ne samo slaba ve i nebitna. Konani rezultat ovog destruktivnog ciklusa mogao bi da bude pritisak javnosti da se ogranii uloga trita i vrati planska privreda.21 Ukoliko je stabilnost olakavala korupciju u prolosti, a nestabilnost je podstie u sadanjosti, ta bi onda trebalo da se uini? Uprkos dramatinim promjenama u institucionalnim strukturama koje su se desile u drutvima u tranziciji, ostala je vana prepreka: odsustvo iskrene privrenosti vladavini prava. Odgovor drava u tranziciji na korupciju mora da bude i temeljna reforma pravnog sistema i preureenje institucija. Zemlje u tranziciji treba da liberalizuju svoje privrede smanjujui podsticaje za podmiivanje i ukidajui subvencije, trgovinska ogranienja i povlaen tretman prilikom javnih nabavki. Iako drave u tranziciji u nekim oblastima vre deregulaciju i ukidanje kontrole, u drugim oblastima e morati da vre regulaciju. Na primjer, bie im potrebni novi zakoni o zatiti ivotne sredine, zdravlju i zatiti radnika i potroaa, kao i oni o finansijskim tritima i tritu hartija od vrijednosti. Bie im takoe potrebni novi programi subvencija za ljude kojima su one potrebne jer ne mogu da preive u trinoj privredi. Ovi novi programi, meutim, treba da budu nainjeni tako da smanje podsticaje za korupciju. Tako zagaenje moe da se regulie putem prodaje dozvola za imisije, a socijalna pomo moe da se obezbijedi direktnim gotovinskim isplatama ili putem vauer sistema. Ipak, ak i ovi programi mogu da se zloupotrijebe. Pojednostavljivanja i planovi zasnovani na tritu ne mogu da rijee sve probleme; strukturne reforme i reforme morala moraju takoe da budu dio rjeenja.
19 20
21
Shleifer, Andrei i Robert Vishney, 1993, Corruption, Quaterly Journal of Economics 108: 599-617. Susan Rose-Ackerman, 1994, Reducing Bribery in the Public Sector, u: Trang, Duc V. ed., Corruption and Democracy, Budapest, Institute for Constitutional and Legislative Policy, str.2128; Daniel Kaufman, 1994, Diminishing Returns to Administrative Controls and the Emergence of the Unofficial Economy: A Framework of Analysis and Applications to Ukraine, Economic Policy (December) str. 5169. 23. Timothy Frye, 1993, Caveat Emptor: Institutions, Credible Commitment and Commodity Exchanges in Russia, u: David Weimer, ed., Institutional Design, Kluwer. Timothy Frye, 1993, Caveat Emtor: Institutions, Credible Commitment and Commodity Exchanges in Russia, u: David Weimer, ed. Institutional Design, Kluwer. TI Antikorupcijski prirunik
20
Prvi dio Poglavlje 3 Osmiljavanje odgovora
Poglavlje 3:
Osmiljavanje odgovora
ta je vlada ako ne najvjerniji odraz ljudske prirode? Da su ljudi aneli, nikakva vlada ne bi bila potrebna. Kad bi aneli vladali ljudima, ni spoljanja ni unutranja kontrola vlade ne bi bila potrebna. Dejms Medison (James Madison), 17511836, etvrti predsjednik SAD
Uprkos mnotvu aktivnosti irom svijeta tokom proteklog desetljea, budui reformator koji eli da se uhvati u kotac sa korupcijom i dalje moe da bude u nedoumici odakle da pone. Istorija je prepuna prividnih reformi grandioznih obeanja i oigledne nesposobnosti da se ak i pokua sa njihovim ispunjenjem. Primjer je bivi predsjednik June Koreje, Ro Te Vu (Roh Tae Woo). On se na svojoj inauguraciji zaklinjao da e biti najpoteniji predsjednik u istoriji svoje Korumpirani slubenici, zemlje, a zavrio je u zatvoru suoen sa krupnim optubama za korupciju. 1 U drugim sluajevima namjere su iskrene: novoizabrani lideri dolaze odluni u namjeri da otklone korupciju, ali ih ubrzo nadvlada veliina problema sa kojima se suoavaju. Drugi, pak, jednostavno poziraju, dre govore, potpisuju zakone, sve to bez ikakve namjere da za tim uslijede smislene promjene. Neki donose zakone, a onda ih sami kre. Bivi njemaki kancelar Helmut Kol pokrenuo je reforme usmjerene na rjeenje problema nezakonitog finansiranja politikih partija, da bi se kasnije pokazalo da je njegovo kasnije ponaanje bilo u potpunosti suprotno onome u ta je on tvrdio da vjeruje.
Ponovo, optimistiki birai vraaju na vlast vlade koje obeavaju da e se snano i djelotvorno obraunati sa korupcijom. Vlade padaju zbog svoje nesposobnosti da se suprotstave ovoj pojavi; druge se biraju u nadi da e biti uspjenije. Pa ipak, samo mali broj njih moe da povede u trajni napredak, jer nije dovoljno da se promjena samo postigne, ve ona mora i da se odri.
svjesno ili ne, ne potuju druge ljude bez obzira na to koliko njihova korupcija moe da djeluje bezazleno. To nepotovanje krije u sebi sjeme megalomanije koje e, ukoliko mu se dozvoli da iznikne, na kraju da izraste u sve vea i vea nedjela (...) pri emu e se na druge ljude gledati kao na potronu robu, a na njihove ivote kao na neto besmisleno i beskorisno. Svaka korupcija je prevara, la koja rtvuje opte dobro ili javni interes zarad neeg mnogo nieg (...). Ona prua utoite drutvenoj patologiji koja razjedinjuje, destabilizuje i ini neosjetljivim. Ona ne samo da vodi drutvo u pogrenom pravcu ve takoe troi legitimitet vlasti, podrava pogrenu vrstu javnog vostva i predstavlja lo primjer za budue generacije. Gerald E. Caiden, Toward a General Theory of Ofcial Corruption, Asian Journal of Public Administration, Vol. 10, No. 1, 1988, p. 19
Dodatna tekoa za zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji je sutinska slabost vlade kao takve. U nekim sluajevima je potrebnije da se novi sistem vlasti stvara od nule nego da se postojei reformie. Analiza neuspjeha prethodnih pokuaja otkrila je brojne uzroke, ukljuujui i sljedee: ogranienja moi na vrhu. Novi ef drave moe da pokua da odgovori na izazov, ali je faktiki ogranien postojeom korumpiranom dravnom mainerijom. Uzmimo za primjer predsjednika Tanzanije, Makapu, koji je nakon izbora 1995. godine objavio svoje imovinsko stanje i imovinsko stanje svoje supruge i pozvao i druge zvaninike da slijede njegov primjer. S tim u vezi je dravni tuilac izdao saoptenje za javnost iz kojeg su mnogi zakljuili da je predsjednikov in bio ilegalan (u smislu da to nije zakonska obaveza) i da bi bilo neprimjereno da drugi zvaninici slijede njegov primjer; odsustvo privrenosti reformama onih na vrhu. Politiari i javni slubenici nieg ranga mogu da tee ostvarenju promjena, ali su umnogome ogranieni odsustvom privrenosti reformama na liderskom nivou;
1
Vaington Post, 18. novembar 1995. 21
reforme tee da previde one na vrhu i da se usmjere samo na nii politiki i upravni sloj, zbog pretpostavke da onima na vrhu ili nije potrebna reforma ili bi se oni otvoreno neprijateljski ponaali prema bilo kome ko to pokua. Kao rezultat toga, zakoni se doivljavaju kao nepravedni i nejednaki, a ubrzo i prestaju da se primjenjuju; preambiciozna obeanja vode ka nerealnim oekivanjima koja se ne mogu ispuniti. Oni koji obeaju ono to ne mogu da ispune, brzo gube povjerenje onih oko sebe; reformama nedostaje odreen i ostvariv cilj, to onemoguava postizanje konkretne promjene; reforme se sprovode pojedinano i na nekoordinisan nain, to dovodi do toga da se na kraju niko ne smatra odgovornim za reformu, kao i do odsustva posveenosti njenom djelotvornom sprovoenju; reforme se suvie oslanjaju na zakone, koji predstavljaju nesigurno sredstvo u pokuaju da se promijeni ponaanje ljudi, ili pak na dravnu prinudu, to vodi ka represiji, oiglednoj zloupotrebi moi i pojavi novih korumpiranih reima. Ukoliko pravni sistem ne funkcionie, problem e prije biti u pravosudnom sistemu (sa odugovlaenjima, korupcijom i nesigurnou) nego u samim zakonima. Ukoliko postojei zakoni ne daju rezultate, malo je vjerovatno da e i novi imati dejstvo; i nepostojanje institucionalnih mehanizama. ak i tamo gdje su reformski napori istinski, jo uvijek je potrebno postojanje institucionalnih mehanizama koji bi omoguili sprovoenje reforme nakon odlaska njenih prvobitnih pokretaa sa scene. Klasian je sluaj sudije Plane sa Filipina, koji je reformisao poresku upravu poveavajui njenu sposobnost da pravino i djelotvorno prikuplja porez. Reforme su poele da stagniraju im je, zbog unapreenja, sudija napustio dotadanji poloaj.2
Reforme, takoe, moraju da se suoe sa mnotvom linih interesa: oni koji su prekrili zakone, da bi dopunili oskudne prihode ili da bi neopravdano poveali ve dobro napunjene bankovne raune u inostranstvu, potencijalno su u opasnosti i opirae se ovom procesu.
Anketa krivi loe propise zbog zabrinutosti za prot Amerika preduzea u Kini u velikom broju ne uspijevaju da ostvare planirani prot, a glavni razlog za to je oteavajua politika koju sprovodi vlada, saoptila je Amerika privredna komora u svojoj anketi objavljenoj u utorak (...). Samo 13 procenata od 112 ispitanika smatra da su trokovi u Kini manji nego na drugim tritima uprkos njenom imidu zemlje sa niskim trokovima. Cijena radne snage, nekretnine i porezi su vieni kao uzroci poveanja trokova. Anketa je pokazala da je glavna primjedba gotovo svih kompanija koje su uestvovale u anketi prolog ljeta to da je kineski pravni sistem nepredvidiv, nepouzdan i konfuzan. Izvjetaj kazuje da inostrana preduzea trpe tetu zbog nedostatka informacija o vaeim zakonima koji se esto tumae i primjenjuju nekonzistentno. Kae se, takoe, da preduzea trpe zbog iznenadnih i tajnih uredbi koje donose ministarstva i koje su suprotne postojeim zakonima. Napomenuto je da bi ulazak Kine u Svjetsku trgovinsku organizaciju priznao pravo stranim preduzeima da trae informacije o zakonima koji ureuju trgovinu i ulaganja. Uprkos antikorupcijskim pomacima, 72 procenta amerikih preduzea smatra da je korupcija u Kini neprihvatljivo visoka, a veina ne vjeruje da korupcija u privredi opada. Pol Ekart (Paul Eckert), Rojters, 14. mart 2000.
Mnogi su u poziciji da mogu da izbace reforme iz kolosijeka; neki su toliko moni, ili toliko odluni, da mogu da pribjegnu sili. Potencijalne opasnosti za reformatore u takvim zemljama su realnost. Promjene, koje su sastavni dio sveobuhvatnog i djelotvornog preureenja sistema integriteta zemlje, mogu da budu znaajne i da zahtijevaju posebne politike i menaderske sposobnosti. Ponaanje parlamenta takoe moe da bude skandalozno kad, na primjer, poslanici odbijaju da otklone mogunost za korupciju u sluajevima kada od nje sami imaju koristi.3 Na primjer, tekoe koje je predsjednik Obasando imao 1999/2000. prilikom izglasavanja antikorupcijskog zakonodavstva u Narodnoj skuptini Nigerije, neki posmatrai su djelimino pripisali tome to su se neki poslanici osjetili ugroenim ovim zakonima. Glavno, preovlaujue naelo reformi je ne pokuavati nemogue. Pokuaj da se u cjelosti raskine sa prolou u najmanju ruku e izazvati opstrukciju. Vano je odrediti oblasti koje najvie obeavaju u pogledu reformi i na njih se usmjeriti. Nekoliko sigurnih brzih uspjeha ne samo da predstavljaju mali pomak, ve takoe mogu da pokau sistemu i javnosti da su promjene mogue i da su na putu ostvarenja. Drugo, treba obratiti panju na to da promjene budu to manje drastine, koliko to prilike dozvoljavaju, kako bi taj proces djelovao to manje zastraujue za javnost. Postojae oni koji e, shvatajui da su se pravila promijenila, stati iza reformi koje spreavaju buduu korupciju.
2 3
Robert Klitgaard, Controlling Coruption (University of California Press, Los Angeles, California, 1988). Vidjeti, na primjer, odbijanje brazilskog parlamenta da zabrani nepotizam. O nepotizmu e biti rijei kasnije. TI Antikorupcijski prirunik
22
Stvaranje osnove: atmosfera integriteta u javnom ivotu

ta javnost treba, i ima pravo, da oekuje od svojih voa? Ukoliko lideri reformi ne ostavljaju utisak da sami posjeduju integritet, cjelokupan antikorupcijski napor moe da bude osujeen, a javna podrka reformama da splasne. Integritet, meutim, nije cilj sam po sebi; to je prije sredstvo koje obezbjeuje graanima usluge koje oni s pravom mogu da oekuju od onih koji njima vladaju. Nolanov odbor za standarde u javnom ivotu (Velika Britanija, 1995) ukazao je na sedam principa koji su primjenljivi na sve vidove javnog ivota: Nesebinost: Nosioci javnih funkcija treba da donose samo one odluke koje su u skladu sa javnim interesima. Ne bi trebalo to da ine iz finansijske ili materijalne koristi za sebe, svoju porodicu, ili svoje prijatelje. Integritet: Nosioci javnih funkcija ne bi trebalo da budu pod bilo kakvom finansijskom ili drugaijom obavezom prema pojedincima ili organizacijama sa strane koji bi mogli da utiu na njih u vrenju slubenih dunosti. Objektivnost: U obavljanju javnih poslova, ukljuujui tu i postavljanje na javne funkcije, dodjeljivanje poslova, ili preporuivanje pojedinaca za nagrade i beneficije, nosioci javnih funkcija treba da donose odluke na osnovu kvaliteta. Odgovornost: Nosioci javnih funkcija odgovorni su za svoje odluke i postupke javnosti i moraju da se potine svakoj kontroli primjerenoj njihovoj funkciji. Otvorenost: Nosioci javnih funkcija treba da budu to je mogue otvoreniji u vezi sa svim odlukama i postupcima koje preduzimaju. Moraju da obrazloe svoje odluke i da uskrate informacije samo kada iri javni interes to jasno zahtijeva. Potenje: Nosioci javnih funkcija imaju obavezu da prijave svaki privatni interes koji ima veze sa njihovom javnom dunosti i da preduzmu korake za razrjeenje konflikata koji se pojavljuju na nain koji titi javni interes. Vostvo: Nosioci javnih funkcija treba da podstiu i unapreuju ove principe vostvom i linim primjerom. Stvaranje i odravanje integriteta u javnom ivotu i javnim slubama podrazumijeva izvjestan broj elemenata, ukljuujui: zakonodavstvo, pravila i kodekse ponaanja; drutvo ije religiozne, politike i drutvene vrijednosti oekuju potenje od politiara i slubenika; profesionalizam meu slubenicima; osjeanje pozitivnog elitizma i integriteta meu viim javnim slubenicima; i politiko vostvo koje se ozbiljno odnosi prema javnom i privatnom moralu. Ovi elementi zajedno uspostavljaju i njeguju tradiciju etikog javnog ivota i etike sredine u kojoj se uobiajeno smatra da su politiari i slubenici poteni. U takvoj sredini takoe se pretpostavlja da su zakoni i sredstva otkrivanja i istrage dovoljni da krenje pravila, primanje mita i uestvovanje u prevarama uine rizinim i neisplativim.4 Potrebno je, meutim, imati na umu nekoliko kljunih taaka: etika sredina mora da se usvoji, titi, prilagoava i primjenjuje jednako i konzistentno kroz cijeli javni sektor; etika sredina mora biti samoodriva i integrisana: ukoliko etika sredina ima potencijalno slabe take, moraju se uvesti nova sredstva odgovornosti ili se postojea sredstva moraju osavremeniti i osnaiti da bi mogla da poslue u borbi protiv ovih slabosti; etika sredina zahtijeva politiko angaovanje i vostvo koje bi podstaklo povjerenje i sigurnost, ali ne bi trebalo da politiari uvijek budu ti koji e na nju imati tapiju i biti zadueni da je tite; i etika sredina zavisi od promjena na mikronivou (detalji reforme) ukoliko eli da se nosi sa posljedicama neuspjeha. Neuspjeh moe da ima za posljedicu: niske stan4
Alan Doig, Honesty and Public Spending: the Ethical Enviroment, rad prikazan na Drugom seminaru o statusu i prevenciji korupcije, Santiago, Chile, 46 juli 1994, str. 4. 23
darde ponaanja ili slabo potovanje procedure, nezainteresovanost ili neznanje menadera (rukovodilaca), koncentraciju moi u donoenju odluka, neadekvatan finansijski i menaderski informacioni sistem, loe radne navike, slabe odnose meu osobljem, organizacionu autonomiju niih jedinica, slabu politiku regrutovanja i obuke osoblja, te mali ili nikakav pokuaj kontrole, nadzora ili regulisanja sve bliih dodira sa vrijednostima privatnog sektora i njihovom praksom, osobljem i procedurama.5
Zato vertikalna odgovornost ne daje rezultate?

U demokratiji postoje dvije vrste odgovornosti: vertikalna odgovornost, na osnovu koje birai, oni kojima se vlada, ostvaruju kontrolu nad onima koji vladaju, i horizontalna odgovornost, kada oni koji vladaju odgovaraju drugim organima (uvarima the watchdogs). U principu, oni koji vladaju i oni kojima se vlada su slini. Ne postoji posebna grupa koja posjeduje politiku mo. Sam narod povjerava politiku mo izabranim predstavnicima na odreeni vremenski period. Ukoliko je narod nezadovoljan, on moe da ukloni one koji su na vlasti bilo glasanjem na izborima, bilo zahtijevanjem njihove ostavke ili kanjavanja.6 Ipak, tokom istorije se pokazalo da sama vertikalna odgovornost nije dorasla zadatku. Ako oni koji vladaju ne mogu da obezbijede reizbor uz pomo podrke zadovoljnog stanovnitva, oni to postiu kombinacijom skrivanja injenica (tako da birai nisu svjesni onoga to se dogaa) i stvaranjem sistema patronae. Oni koji vladaju se mogu upustiti u kratkotrajni populizam koji moe da ima dugotrajne loe posljedice po javnost. Ne samo da e politiari teiti da proire granice svoje vlasti i autoriteta kako bi vladali uz to je mogue manju opoziciju, ve e u nekim sluajevima intervenisati samo da bi dokazali svoj znaaj. tavie, politika klasa koja nastaje sa profesionalnim politiarima iroko prihvata sistem vrijednosti koji nije u skladu sa demokratskim idealom, a njihova obeanja dok su u opoziciji se drastino razlikuju od onoga to ine nakon dolaska na vlast. Na primjer, laburisti su 1997. doli na vlast u Velikoj Brirtaniji sa vrstim obeanjem da e ukinuti institut slubene tajne. Njihove potonje reforme su se stalno razvodnjavale, pa su neki analitiari tvrdili da bi te reforme, umjesto da uine vladu transparentnijom, mogle da zapravo poveaju oblasti u kojima postoje tajne. Drevne demokratije su bile svjesne ove protivrjenosti i borile su se protiv nje. U Atini, u staroj Grkoj, narodni sud, koji su inile nasumino izabrane grupe graana, sudio je povodom javnih kontroverzi i imao ovlaenje da izmijeni odluke zakonodavnog tijela, narodne skuptine.7 Slino tome, u starom Rimu se na pravo graana na albu plebejskom tribunu na odluke magistrata gledalo kao na kamen temeljac slobode.8 Oba ova sistema su bila demokratska poto su u njima uestvovali graani, a odlikovali su se horizontalnom odgovornou budui da su narodni sudovi bili praktino autonomna i nezavisna politika tijela. Nasuprot tome, drevna Kina, kasno Rimsko carstvo i stare evropske monarhije bili su svjedoci nastanka birokratske klase, koja je u svoje vrijeme sluila kao tampon izmeu naroda i vladalaca. Kada bi joj osjeanja bila povreena, ona bi otpoela pasivan otpor postavljajui suvina pitanja, odugovlaei i preusmjeravajui dejstvo nareenja sa vrha, i na taj nain ostvarivala ogranienu vrstu vertikalne odgovornosti u nedemokratskom okruenju.
5 6
Ibidus, str. 78. Vidjeti raspravu Bjankamarije Fontane (Biancamaria Fontana) sa Univerziteta Luizijane: The Failures of Human Agency: Accountability in Historical Perspective, jun 1997. (neobjavljeno). Morgen H. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, Oxford, Blackwell, 1991, glava 8. Citirala Biancamaria Fontana, supra. Sud je mogao da broji od nekoliko stotina do preko dvije hiljade graana, u zavisnosti od vanosti sluaja. Sudije su birane kockom. Svoje stavove su izlagali i pobornici i protivnici mjere o kojoj se raspravljalo. Oekivalo se da ljudi sami zastupaju svoje stavove, a unajmljivanje profesionalnih govornika ili savjetnika je bilo zabranjeno. Claude Nicolet, Le mtier de citoyen dans la Rome rpublicaine, Paris, Gallimard, 1976. Glava VIII, ibid. TI Antikorupcijski prirunik
24
Paradoksalno, u modernim dravama, birokratski sloj koji je nastao u prolosti i koji je esto bio tampon koji je titio graane, sada je u velikoj mjeri dio problema. Birokratija nije stvorena da bi polagala narodu raune, a u izvjesnoj mjeri gornji slojevi birokratije su i sami zavisni od politiara. Ipak, u mnogim sluajevima birokratija je prigrabila znaajnu mo od politike elite, ukljuujui djelatnosti poput centralne banke, istraivakih ustanova i reguTrula jabuka u korpi Knapova komisija (Knapp commission), koja lacije privrede. Na taj nain, neto to je nastalo kao brana protiv djelovanja je ispitivala korupciju u Njujorkoj policiji, despota, javnost sada vidi kao neto to je i samo despotsko. Na kraju, narod zakljuila je da je meusobni odnos tvrdoglavosti, neprijateljstva i gordosti doprinio osjea da se njegova volja nipodatava, a izabrani narodni predstavnici lamenarmaciji takozvane teorije trule jabuke. tiraju nad gubitkom kontrole nad mnotvom birokratskih ustanova. Po toj teoriji, koja se ne razlikuje mnogo od U demokratskoj sredini mogunost da vertikalna odgovornost postane dominantna djeluje kao najpoeljniji ishod. U teoriji, oni koji vladaju i oni kojima se vlada su slini, pri emu se oni koji vladaju biraju iz naroda na odreeni rok i ovlaenja im se povjeravaju privremeno. Ukoliko loe vladaju, narod, odnosno oni kojima se vlada, mogu da ih smijene na izborima. Ukoliko zloupotrijebe svoja ovlaenja, narod moe da zahtijeva njihovo kanjavanje i/ili ostavku.
zvanine policijske doktrine, bilo koji policajac za koga se otkrije da je korumpiran mora hitno da bude proglaen trulom jabukom u inae zdravoj korpi. Nipoto se ne smije priznati da njegova pojedinana korupcija moda predstavlja simptom ozbiljne bolesti. Citirano iz Bruce L. Benson, An Institutional Explamation for Corruption of Criminal Justice Ofcials, Cato Journal, Vol. 8. (1) 139 na strani 149.
Ipak, uprkos tome, koncept vertikalne odgovornosti se pokazao neadekvatnim. Politika je postala zanimanje i kao takva ustanovila sopstvena pravila i standarde koje politika klasa potuje oni koji vladaju i oni koji ele da dou na vlast su slini. Transparentnost prema narodu je esto prednost za vladare, koji imaju snaan interes da kontroliu ta oni kojima se vlada znaju i kako e im se to predstaviti (otuda i pojava strunjaka za odnose s javnou spin doctors). Oni koji vladaju nastoje, kad god mogu, da se zaklone iza tehnikih pitanja, ne prikazujui svoje aktivnosti ba onakvim kakve jesu. Zbog toga vertikalna odgovornost ne daje rezultate iz nekoliko razloga: narod nije adekvatno informisan o aktivnostima vlade, on nema ovlaenje da detaljno istrauje mogue sluajeve zloupotrebe, a izborni proces je periodian, tako da ak i na slobodnim i potenim izborima birai ocjenjuju one koji su na vlasti na osnovu opteg utiska koji se formira tokom vremena, umjesto na osnovu odreenih akata zloupotrebe.
uvanje uvara vjeita opreznost

Primjer koji pruaju lideri i vii javni slubenici kljuan je za uspostavljanje i odravanje djelotvornog sistema drutvenog integriteta. Ali ko e uvati uvare? Dok su narodni sudovi u staroj Grkoj i Rimu mogli da obavljaju funkciju horizontalne kontrole, kompleksnost moderne drave ini optenarodnu kontrolu nezamislivom. Postoji, naravno, sve vea uloga graanskog drutva u preuzimanju odgovornosti za takvu kontrolu (to podstie dramatino poveanje informisanosti), o emu se govori dalje u ovom priruniku. Ipak, formalan nain kontrole mora da zavisi od drugih mehanizama.
Ravnotea u stvaranju horizontalne odgovornosti

Cilj svakog sistema integriteta je da se izgradi ravnotea izmeu zakonodavne, sudske i izvrne vlasti unutar okvira opteprihvaenih principa (obino garantovanih u pisanom ustavu ili osnovnom zakonu). Zapravo se stvara samoodrivi zaarani krug u kom principe koji su ugroeni kontroliu oni sami, kao i drugi principi. Ovo je horizontalna odgovornost, koja se razlikuje od vertikalne po tome to su uesnici odgovorni jedni drugima po horizontalnoj ravni umjesto da odgovaraju nekome ko je iznad u
TI Antikorupcijski prirunik 25
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Monteskjeov recept za odgovornost U svom djelu O duhu zakona (De lEsprit des Lois) iz 1748, Charles-Louis Secondat, baron Monteskje, predloio je neto to i danas ostaje najuticajnija teorija horizontalne odgovornosti. Prema njegovom vienju, nuan preduslov za umjeren reim (koji postavlja kao suprotnost despotskom) jeste organizacija aktivnosti vlasti kroz posebne funkcije i njihovo povjeravanje odvojenim organima. Ovo rasparavanje vrenja politike moi prua dvostruku prednost: a) razliiti organi vlasti e prilikom svog rada da se takmie izmeu sebe, te e tako svaki od njih ograniavati i kontrolisati rad drugih organa, i b) potreba da se pribave odobrenja razliitih organa usporie primjenu zakona (Monteskje se brinuo zbog samovoljnih i tajnih naloga za hapenje), to e pruiti vie mogunosti za nadzor i uoavanje zloupotreba. Citirano iz Bjankamarije Fontane, supra
hijerarhijskoj strukturi koja se suava prema vrhu. To u sutini znai da nijedan pojedinac ili institucija ne mogu da dominiraju ostalima. Kao takva, horizontalna odgovornost predstavlja poricanje apsolutne vlasti koja, kao u uvenoj maksimi lorda Aktona (Lord Acton), kvari apsolutno.9 Ipak, samoodrivi krug moe da bude konstruisan tako da bude zasnovan na integritetu ili na prevari. Svaki nosilac javne funkcije je u opasnosti, bez obzira na to da li je predsjednik vlade, sudija, revizor ili nii slubenik, mada su neki oito ranjiviji od drugih, to zavisi od odluka koje donose i procesa koje kontroliu. Izazov je u tome da se konstruie transparentan i odgovoran sistem koji ima dva primarna cilja: prvi je da se sprijei nastajanje prevara, a drugi je da se glavni igrai natjeraju da vjeruju da postoji istinska ansa da e prevara biti otkrivena.
Kontrola korupcije se ne moe prepustiti samo javnim tuiocima i policiji. Akcija ne moe da svodi samo na otkrivanje i krivino gonjenje. Ona mora da ukljui kombinaciju meusobno povezanih rjeenja. Ovaj pristup djelimino ukljuuje poveanje transparentnosti odnosa i, do izvjesne mjere, spreavanje nastanka odnosa koji mogu da vode do korupcije. On ukljuuje transparentnost u finansijskim poslovima kljunih inilaca i mogunost provjera od strane nezavisnih institucija koje bi trebalo da budu izvan mree korupcije. Iako korupcija nikad ne moe da se potpuno nadzire, ona moe da se kontrolie kombinovanjem etikog kodeksa, odlunog gonjenja prestupnika, organizacione promjene i institucionalne reforme.
Organizaciona promjena
Organizaciona promjena unutar javnih slubi moe da pomogne da se smanje mogunosti za korupciju. Singapur je, na primjer, poetkom sedamdesetih zapoeo svoj uspjean program protiv korupcije instrukcijom stalnim sekretarima (efovi vladinih ministarstava) da svoje slubenike obavijeste o vladinoj ozbiljnoj namjeri da iskorijeni korupciju i da ih posavjetuju da prijave svaki sluaj korupcije. Od stalnih sekretara je takoe traeno da preduzmu odgovarajue mjere u onim odjeljenjima koja su posebno izloena korupciji. Takve mjere su obuhvatile: poboljanje metoda rada i procedura da bi se smanjila odugovlaenja; uspjeniji nadzor koji bi omoguio viim slubenicima da provjeravaju i kontroliu rad svog osoblja; rotiranje slubenika da bi se obezbijedilo da nijedan slubenik ili grupa slubenika ne ostane suvie dugo na jednom radnom mjestu; sprovoenje iznenadnih inspekcija rada slubenika; stvaranje neophodnih bezbjednosnih uslova za spreavanje neovlaenog pristupa slubenim prostorijama; i reviziju mjera protiv korupcije jednom u tri ili pet godina sa ciljem da se uvedu dalja poboljanja.10
Reforma programa i politike

Javni programi koji su zahvaeni korupcijom mogu se, ponekad, reformisati njihovim preureenjem.11
9
10
11
Vlast kvari, a apsolutna vlast kvari apsolutno. Ovo je primijetio lord Akton u svom pismu Mandelu Krejtonu (Mandell Creighton) 5. aprila 1887. Jon S. T. Quah, Singapoores Experience in Curbing the Corruption u Political Corruption: A Source Book, ed. Arnold J. Heidenheimer et ors. (New Brunswick; Transaction Publishers, 1989), str. 845. Rose-Ackerman, Susan, 1978, Corruption: A Study in Political Economy, New York: Academic Press; Klitgaard, Robert, 1988, Controlling Corruption, Berkley: University of California Press. TI Antikorupcijski prirunik
26
Prva i najee najbolja mogunost je ukidanje programa. Mnoge zemlje imaju propise koji ak i ako bi se poteno primjenjivali, ne bi sluili nikakvom irem javnom interesu. Oni mogu i treba da budu ukinuti (mada se ovdje postavlja i pitanje nisu li oni upravo tako komplikovani i nainjeni da bi omoguili korupciju onima koji treba da ih primijene). Drugi programi bi Udaljavanje prekrioca bez eliminisanja primoda sluili svojoj svrsi u dravi koja funkcionie dobro, ali nisu efikasni tamo like za prekraj Na jednom nivou korupcija moe da se vidi gdje korupcija ima endemski karakter. Druga mogunost je da se osnovni cilj programa zadri, ali da se program preradi tako da bude jednostavniji i laki za nadzor. Ukoliko je, na primjer, cilj programa ekonomska efikasnost, tada reforme mogu da dovedu do donoenja zakona i pravila zasnovanih na trinim mehanizmima. Ipak, pojednostavljivanje (na primjer, smanjivanje broja koraka neophodnih za dobijanje odobrenja i naplatu isporuene robe) nee uvijek smanjiti i korupciju ukoliko su pravila kruta. Birokratska rigidnost esto dovodi do nezakonitog ponaanja i javnih slubenika i onih koji posluju s vladom. Zato e pojednostavljivanje djelovati samo ako nije pretjerano proizvoljno i ako vii slubenici ili nezavisna policijska sluba odluno sprovode antikorupcijske mjere.
kao problem pojedinaca sa prekomjernom ambicijom ili pohlepom. Ukoliko bi to bio sluaj, tada bi strategija odvajanja ita od kukolja trebalo da djeluje. Ali kada je ovakva akcija preduzeta u nekoliko sluajeva (u Sijera Leoneu) protiv viih vladinih slubenika, korupcija je i dalje opstala (...). Otkrivanje i gonjenje (...) mogu da uklone prekrioca, ali ne mogu da eliminiu prekraj. Korupcija je nastavila da cvjeta u Sijera Leoneu jer su organizacioni sistem i kultura ostali nepromijenjeni. Okolnosti koje su stvarale korupciju dozvolile su da se ona ponovi. Sahr John Kpundeh u Prospects in Contemporary Sierra Leone, Corruption and Reform, 7: 237-247, 1993.
Privatizacija (prelazak preduzea kojima upravlja drava u privatni sektor) moe takoe da rezultira smanjenjem mogunosti za korupciju zato to raunovodstveni metodi u privatnom sektoru i potreba da se djeluje tako da krajnji rezultat bude profitabilan predstavljaju snane podsticaje za menadment da primijeni unutranje strategije za borbu protiv korupcije. Neki zagovornici privatizacije idu tako daleko da smatraju da je ona jedan od lijekova za korupciju. Drugi, meutim, na to gledaju kao na uzimanje macole da bi se razbio orah. Potrebno je da, prije nego to se krene tim putem, osim borbe protiv korupcije, postoje zdravi socijalni, ekonomski i politiki razlozi u korist privatizacije. Pored toga, postoji i opasnost od stvaranja monopola u privatnom sektoru putem privatizacije (npr. privatizacija vodovoda i drugih osnovnih komunalnih preduzea), pri emu moe da se desi da sitna korupcija bude eliminisana, ali da se omogue druge vrste zloupotreba. Ukoliko je korupcija posljedica toga to ne mogu svi da budu korisnici javnih programa, onda se ti programi mogu proiriti, pretvarajui se u programe na koje svako ko ispuni odgovarajue uslove Prepreke za reformu ima pravo. Ipak, ukidanje nestaice ne znai obavezno i kraj korupcije. I dalje (U Ukrajni) birokrate iz komandne strukture e postojati potreba da slubenici utvruju ko ima pravo na pogodnosti javnog sovjetskog tipa poznate kao aparat monoprograma. Zbog toga vlada treba da artikulie jasne standarde koje mogu da propoliu faktiku vlast (...). Oni mogu da blokiraju odluku odugovlaenjem ili preispitivacijene i oni izvan vlade. Ukoliko se prinadlenosti koje sljeduju iz javnih progranjem. To ima za posljedicu da ministri nisu u ma jasno definiu kako u trajanju tako i u osobinama, a drava bude spremna da stanju da naprave svoje planove ili inicijative. Ovakva situacija slabi ministarsku odgovorpodri ta prava, smanjie se vjerovatnoa da e neko nuditi ili zahtijevati mito. Da nost i ustanovljava institucionalni okvir za ponovimo, reforme moraju da odgovaraju mogunostima zemlje. korupciju.
Pozitivno utanje
Nedavne reforme u Boliviji su ukljuile i objavljivanje procedure i trokova. Kako bi se sprijeilo da javni slubenici trae mito, sve vladine slube moraju da postave postere na kojima je objanjena potrebna procedura i naznaeni tani trokovi svake transakcije.
Aparat se vrlo snano opire svim reformskim naporima. Na primjer, antikorupcijsku inicijativu, koju je pokrenulo Ministarstvo pravde Operacija iste ruke slubenici su otvoreno sabotirali. Moni birokrati su vodili estoku borbu protiv reformi. Oni su bili uspjeni u slabljenju kljunih dijelova politike i u blokiranju sredstava za (slabo plaeno i loe obueno) sudstvo i policiju. Controlling Corruption: A Parliamentary Handbook, Canadian Parliamentary Centre, (1998) str. 45.
Takoe je uvedeno i pozitivno utanje, to znai da e se, kad graani podnesu zahtjev za izdavanje dozvole za rad, registraciju vozila ili neku drugu dozvolu koju izdaje vlada, ukoliko im se na zahtjev ne odgovori u roku od 15 dana, smatrati da je on automatski prihvaen. Izraz doi sutra je uven u Boliviji. Ono to on stvarno znai je doi sutra s parama. Na osnovu ovih reformi, ukoliko se graanima kae doite kasnije, oni samo treba da saekaju 15 dana da bi utanje uprave dovelo do pozitivnog odgovora.12
12
Bolivija probija antikorupcijski put, Majami herald (Miami Herald), 30. septembar 1998. Ipak, postavljanje administrativnih taksi na javna mjesta nije dalo rezultate u Nigeriji. Posteri se ignoriu, a iako javnost zna koliko bi trebalo da se plaa, ona i dalje dozvoljava da bude primorana da dodatno plaa slubenicima (razgovor sa Tomom Sojerom [Tom Sawyer], avgust 2000). 27
Ukljuivanje graanskog drutva

Tamo gdje istinski pokuaji borbe protiv korupcije nisu uspjeli, obino je nedostajao jedan element uee graanskog drutva. Times of India je primijetio: Mora se prvo uhvatiti u kotac sa ljudskim prihvatanjem korupcije kao ivotne injenice i sa optom ljudskom utuenou.13 Veina ljudi u graanskom drutvu je veoma zainteresovana za uspjean sistem integriteta: privatni sektor, religiozne voe, tampa, profesionalna udruenja i, iznad svega, obini graani koji nose glavni teret svakodnevne korupcije. Uee graanskog drutva je od presudne vanosti za uspjeh bilo kakve antikorupcijske strategije, a ovaj prirunik navodi primjere iz cijelog svijeta o nainima na koje graansko drutvo poinje da igra smisleniju ulogu.14 Neka rjeenja lee u samom graanskom drutvu, na primjer potreba za preokretanjem opte apatije ili tolerancije korupcije. Graansko drutvo je, meutim, takoe dio problema. Ponaanje drave se ne deava u vakuumu.15 Obino najira javnost plaa mito. Taka u kojoj se susreu privatni i javni sektor obino je i taka u kojoj cvjeta velika korupcija i gdje se plaa najvee mito. Zato, svaki pokuaj da se razvije strategija borbe protiv korupcije koja ne uspijeva da ukljui graansko drutvo zanemaruje jedno od potencijalno najkorisnijih i najmonijih sredstava koja su na raspolaganju. Naravno, u mnogim zemljama u kojima je korupcija rasprostranjena, graansko drutvo je slabo, apatino ili tek na poetnom stupnju mobilizacije i organizacije. To, meutim, nisu razlozi za zanemarivanje njegove uloge, naprotiv, poto samo ukljuivanje graanskog drutva koje se formira moe da obezbijedi jainu i podsticaj za dalje razvijanje strategije borbe protiv korupcije. Ipak, ovim se ne eli sugerisati da nevladine organizacije nemaju i svojih problema kako u vezi sa korupcijom tako i u vezi sa kredibilitetom. Mnoge su osnovane samo kao sredstva za pristup fondovima razvojnih agencija, mnoge posluju netransparentno i bez odgovornosti. Neke nisu nita drugo do kriminalni poduhvati obueni u ruho graanskog drutva. Takve besprizorne organizacije ne samo da proizvode nepovjerenje javnosti u graansko drutvo u cjelini, ve takoe obezbjeuju municiju kritiarima na visokim poloajima koji ele da budu sigurni da e graansko drutvo ostati nemono. Zato je moda dobro da graansko drutvo prvo ispita legitimitet i standarde koji vae u njegovim kljunim institucijama i pronae naine da ojaa svoj sopstveni integritet. Graansko drutvo teko da moe da oekuje od onih koji su na vlasti standarde vie od onih koje je spremno da samo sebi postavi.
13
14
15
Uvodnik od desetog maja 1964. godine, str. 6, navedeno u: David Bayley, The Effects of Corruption in Developing Nation, The Western Political Quaterly str. 723. Zaista, graansko drutvo je u prolosti uradilo mnogo. Vidjeti zakljunu raspravu u poglavlju o ulozi privatnog sektora. Kada je u Velikoj Britaniji 1906. usvojen Zakon protiv podmiivanja, veliki broj onih koji su podravali donoenje zakona su osnovali NVO, Ligu za spreavanje tajnih komisija i podmiivanja, iji su lanovi bili gotovo svi vodei bankari i trgovci. Liga je nadgledala sprovoenje novog zakona, a esto je i sama podnosila krivine prijave. Ovo je, upotpunjeno strogim kaznama koje su sudije izricale, dovelo do vidne promjene stavova. Slina liga za borbu protiv korupcije je osnovana i u Njemakoj. Vidjeti diskusiju Dejmsa Kolmana (James Coleman), Foundations of Social Theory (Cambridge, Mass; Belknap Press, 1990) u: Tanzi, Vito, Corruption, Governmental Activities and Markets (IMF Working Paper, avgust 1994). TI Antikorupcijski prirunik
28
Prvi dio Poglavlje 4 Sistem drutvenog integriteta
Poglavlje 4:
Sistem drutvenog integriteta

Tvorevinu su izgradili veoma vini i odani graditelji; njeni temelji su vrsti; njeni dijelovi su isto toliko lijepi koliko i korisni; njeno ureenje je prepuno mudrosti i poretka; a njeni bedemi su spolja neosvojivi. Stvorena je da bi bila besmrtna, ako ovjekov rad moe da tei neem takvom. Ipak ona moe zaas da nestane zbog gluposti, korupcije ili nemara njenih jedinih uvara ljudi. Republike se stvaraju vrlinom, duhom zajednitva i inteligencijom graana. One padaju kada se mudri protjeruju iz dravnih savjeta jer su se usudili da djeluju asno, a nevaljalci se nagrauju jer laskaju ljudima da bi ih izdali. Iz govora dr Saidananda Sihe (Dr Sachidanand Siha), predsjedavajueg sveane sjednice Ustavotvorne skuptine Indije, 9. decembra 1946. Razlog za reformu
Korupcija podriva demokratski razvoj, koi rad javnih institucija i optimalno korienje resursa. Ona pothranjuje tajnost i potinjenost. Na kraju, ona liava najranjivije lanove drutva razvoja i vieg kvaliteta ivota. Dok korupcija moe, bar u teoriji, da se ukroti na autokratski i diktatorski nain velikom batinom, neizbjean pad u korupciju i druge zloupotrebe moi totalitarnih reima pokazuju da to moe da bude samo privremeno. ira promocija drutvenog integriteta kljuna je za svaki proces odrivih reformi. Korupcija moe da se smanji podizanjem nivoa drutvenog integriteta, i ovaj pristup je od vitalnog znaaja ukoliko ne ele da se podriju drugi napori za unapreenje pravinog i odrivog razvoja.
Posljedice korupcije
Kao to je dobro poznato, korupcija dovodi do pogrenih izbora. Ona ohrabruje takmienje u podmiivanju umjesto u kvalitetu i cijeni roba i usluga. Ona koi razvoj zdravog trita. Iznad svega, ona remeti ekonomski i drutveni razvoj, inei posebnu tetu zemljama u razvoju. Suvie esto korupcija znai da najsiromaniji u svijetu, koji to najmanje mogu da podnesu, moraju da daju mito ne samo svojim sopstvenim inovnicima ve i slubenicima kompanija razvijenih zemalja. tavie, dostupna evidencija pokazuje da e, ukoliko se ne obuzda, korupcija narasti do velikih razmera. Jednom kada se model uspjenog podmiivanja institucionalizuje, korumpirani slubenici imaju stalan podsticaj da zahtijevaju sve vee mito stvarajui tako kulturu nezakonitog koja zauzvrat gaji trinu neefikasnost. Kada jednom izgube moralni autoritet zbog korupcije na viim nivoima, menaderi e izgubiti i sposobnost da kontroliu svoje potinjene. Teorija mnoge trokove povezuje sa korupcijom. Ipak, teko da iznenauje injenica da postoji veoma malo vrstih dokaza o opsegu i veliini korupcije. Istraivanja stavova poslovnih ljudi ukazuju na to da problem varira od zemlje do zemlje i da su ak i unutar zemalja neke javne slube (na primjer, carina i poreska sluba) sklonije korupciji od drugih. Istraivanja takoe pokazuju da su tamo gdje korupcija ima endemski karakter prouzrokovani nesrazmjerni trokovi malom biznisu. Ono to je najvanije, najvei troak najee nije samo mito ve izazivanje poremeaja u ekonomiji i podrivanje institucija uprave i vlasti.
29
Argument nije samo pitanje morala ili kulture. Veliku korupciju1 (veliki iznosi mita ili provizije koje preduzea iz razvijenih zemalja nude ili plaaju u svojoj trci za dobijanjem dravnih narudbina u zemljama u razvoju ili zemaljama Centralne ili Istone Evrope) trebalo bi obuzdati iz praktinih razloga. Suoena sa izazovom odravanja ili poboljanja standarda ivota, nijedna zemlja ne moe da dozvoli sebi neefikasnost koja prati korupciju. To vai naroito za tek roene demokratije, jer preuzimaju znaajan politiki rizik ukoliko se korupcija ne obuzda, poto ona moe veoma da oslabi autoritet i sposobnosti mlade drave. Interesantno je da jo uvijek ima onih sa razvijenog Sjevera koji vjeruju da podmiivanje moe da ubrza dobijanje usluga od korumpirane administracije i koji zastupaju stav da korupcija moe da pomogne da se podmau tokovi spore i pretjerano normativno regulisane ekonomije. Istraivanja sprovedena u Tanzaniji ukazuju na suprotno. Kad neka osoba pokae da je spremna da ponudi mito, drugi koji su ukljueni u podmiivanje diu uzbunu, tako da tu osobu usporavaju i podvrgavaju dodatnim vidovima iznude dok ona pokuava da zavri svoj posao. Sa druge strane, oni koji na samom poetku odbiju da plate mito, bivaju oznaeni kao neplatie na koje stoga ne treba gubiti vrijeme i energiju u cilju izvlaenja novca. injenice takoe pokazuju da korupcija poveava cijene roba i usluga, razvija neproduktivno investiranje i vodi ka opadanju kvaliteta infrastrukturnih usluga. Izvjetaji o korupciji koji su iroko prisutni u informativnim medijima jasno pokazuju da korupcija nije neto to je iskljuivo, ili primarno, problem zemalja u razvoju. Skoranji dogaaji u Evropi i Sjevernoj Americi jasno pokazuju da korupcija nije tema o kojoj razvijene zemlje mogu da dre pridike. Razvijene zemlje igraju glavnu ulogu u davanju mita u meunarodnim poslovnim transakcijama, a u njima je i domaa korupcija, naroito politika, sve vei problem.
Odgovor na izazov
Inicijative za unapreenje standarda javne uprave irom svijeta doskoro su previale neto to bi moglo da bude najznaajniji od svih pristupa sistematsko i savjesno stvaranje sistema drutvenog integriteta. ak je i sam izraz skorijeg datuma, a proizaao je iz rasprava voenih unutar pokreta Transparency International. Ovaj izraz su iroko promovisale meunarodne agencije za razvoj. Kao to je potrebno da se jasno shvate bazine ideje i osnove sistema integriteta, podjednako je znaajno da rjeenja koja iz toga budu proizala budu zasnovana na stvarnosti i praksi. tavie, rjeenja moraju da budu u skladu sa drugim dijelovima opteg sistema, te otuda potreba za cjelovitim pristupom. Mnogo antikorupcijskih strategija je propalo zbog toga to su bile previe usko usmjerene. Ne postoje jednostavna rjeenja.
Ali ta je sistem drutvenog integriteta?

Danas je opte prihvaeno da moderan sistem vlasti podrazumijeva odgovornost. Bez toga nijedan sistem ne moe da funkcionie na nain koji bi promovisao javni interes umjesto privatnih interesa onih koji imaju kontrolu. U sutini, cilj zemalja u razvoju i zemalja u tranziciji je da se udalje od sistema koji je u biti zasnovan na hijerarhiji, u kome autokratska vladajua elita izdaje nareenja koja oni na dnu hijerarhije, u veoj ili manjoj mjeri, sprovode. Ovaj pristup zastupa stanovite da se treba kretati ka sistemu horizontalne odgovornosti, u kojoj je mo rasprena, gdje niko nema monopol i gdje svako odgovara posebno.
Izraz velika korupcija (grand corruption), skovao je britanski biznismen roen u Istonoj Indiji (Karibi), Dord Mudi-Stjuart (Georg Moody-Stuart), prvi predsjednik britanske podrunice TI. TI Antikorupcijski prirunik
30
U takvom sistemu mora da postoji slobodna tampa. Ali, slobodna tampa mora da potuje odreena ogranienja koja joj namee pravo, kao to je izbjegavanje uvredljivih napada na pojedince. ak je i slobodna tampa odgovorna, ne samo, na primjer, medijskom savjetu (koji moe ali ne mora da bude tijelo predvieno zakonom), ve i sudovima. Sa svoje strane, sudovi vie nisu sluge vladajue elite, ve postupaju nezavisno, sprovodei vladavinu prava u skladu sa zakonom. Ipak, ta nezavisnost nije apsolutna. Sudije odgovaraju za svoje pojedinane odluke kroz albeni postupak, a svaki sudija je odgovoran za svoj integritet i strunost nekom drugom tijelu, bilo da je to parlament ili pravosudni savjet. To tijelo je dalje odgovorno nekom drugom, a na kraju odgovara graanima koji svoju ocjenu iskazuju na izborima. Stoga standardi odgovornosti povezuju razliite elemente, ili stubove, koji kroz to povezivanje ojaavaju jedni druge. U sistemu horizontalne odgovornosti zatvara se zaarani krug u kome je svaki inilac istovremeno i uvar i uvani, kontrolor i kontrolisani. Ovaj krug zaobilazi, ali na taj nain daje odgovor na vjeno pitanje: Ko e uvati uvare? Priati o zaaranom krugu je jedno, a stvoriti ga je neto sasvim drugo. Potrebno je izokrenuti naopake prastaru tradiciju i obrazovanje, a oigledno je da e za zavretak tog procesa biti potrebna cijela jedna generacija, ako ne i generacije. ak i tada, potpuno savenstvo e izgledati nedostino. Dok je moderni talas demokratije odrao dobar dio svojih obeanja, u praksi su ovi demokratski dobici ugroeni i podriveni fenomenima koji bi trebalo da budu upravo rtve demokratije korupcijom, zloupotrebom moi i nepotizmom. Jednostavno reeno, demokratizovati znai uspostaviti razliitu vrstu horizontalne odgovornosti i to odgovornosti onih na vrhu umjesto onih na dnu. Ipak, potreba da se preuredi instrumentarij vlasti podrazumijeva mnogo vie od prostog prelaza iz totalitarnog sistema u sistem u kome narod s vremena na vrijeme moe da d svoj glas. Zbog toga je potrebno udaljavanje od sistema vertikalne odgovornosti, bilo da se radi o tiraninu ili vladavini jedne partije, i okretanje horizontalnoj odgovornosti, u kojoj je stvoren sistem organa kontrole i nadzora koji kontroliu zloupotrebe ovlaenja drugih organa ili grana vlasti. To ukljuuje: sudove, nezavisne izborne komisije, glavne revizore, centralne banke, strukovna udruenja, parlamente (i njihove odbore za budetsku kontrolu) i slobodne i nezavisne medije. Ipak, put tranzicije je dugaak i bolan. U nekim drutvima je u pitanju obnova onoga to je nekad postojalo, u drugim, posebno u Istonoj Evropi, radi se o stvaranju moderne drave praktino ni iz ega. Nema sjeanja na institucije iz vremena horizontalne odgovornosti, sjeanja na nekadanje vrijeme koje bi moglo da se vrati. Kada se takvi mehanizmi odgovornosti stvaraju kao dio drutvenog napora da se smanji korupcija, oni onda predstavljaju sistem integriteta. Ovaj sistem tea i protivtea (checks and balances) stvoren je sa namjerom da se rasporedi odgovornost izmeu razliitih organa i grana vlasti. Ovaj sistem regulie sukobe interesa u javnom sektoru, uspjeno vri podjelu vlasti i ograniava situacije u kojima se javljaju sukobi interesa ili koje imaju negativne posljedice po opte dobro. To podrazumijeva odgovornost, transparentnost, prevenciju i kanjavanje. Sistem integriteta otjelovljuje sveobuhvatno vienje reforme, bavi se korupcijom u javnom sektoru preko vladinih procedura (kodeksi ponaanja za rukovodioce, organizacione promjene, pravne reforme, reforma birokratske procedure, itd.) i kroz reformu graanskog drutva. ak i tamo gdje je korupcija endemska pojava, ona je najee posljedica sistemske greke. Glavnu panju treba usmjeriti na promjenu sistema umjesto da se krivica svaljuje na pojedince. Neki itaoci prethodnih verzija ovog prirunika ukazali su na to da on usvaja staromodan pristup reformama, od vrha nadolje, koji nije u saglasnosti sa savremenim vienjem problema.
Oni, meutim, previaju kljunu stvar. Kao to se dalje pokazuje, cijela graevina vlasti dri se i njen se integritet odrava (ili se podriva) kroz proces od dna ka vrhu. Riba moe da smrdi od glave, kao to se esto kae, i korupcija moe da se iri nadolje kroz loe primjere i praksu rukovodilaca. Meutim, panja javnosti (i, tamo gdje je potrebno, javni bijes) predstavljaju krajnju drutvenu odbranu. Tamo gdje sve drugo propadne, konano pravno sredstvo je revolucija. Meutim, pretpostavka koja lei u osnovi pristupa koji ovdje zastupamo jeste da evolucija, a ne revolucija, moe da bude djelotvoran i poeljan nain za ostvarivanje uea drutva u svemu ovome, i to kroz demokratski proces i ukljuivanje privatnog sektora, medija, strukovnih udruenja, vjerskih organizacija, kao i nevladinih organizacija. Na taj nain refome pokreu i odravaju ne samo politiari i tvorci politike ve i pripadnici graanskog drutva. Programi reformi, naroito oni u zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji, koje podravaju meunarodne ili donatorske agencije,teili su da se usmjere na jednu jedinu oblast iskljuujui druge. Postoje strategije koje se usmjeravaju na jedan od stubova drutvenog integriteta. esto se biraju one oblasti koje su relativno sigurne, na raun hvatanja u kotac sa teim i izazovnijim. Sigurno je da i program reformi sistema drutvenog integriteta takoe moe da olaka pojedinani pristup, ali on mora da bude usklaen i u granicama jednog sveobuhvatnog programa koji uzima u obzir svaku od relevantnih oblasti, kao i njihov meusobni odnos. Ono to podrava ovakav pristup drutvenom integritetu je ubjeenje da odgovor na sva savremena pitanja od interesa za oblasti javne uprave (razvoj kapaciteta, orijentacija ka rezultatima, uee javnosti i promocija drutvenog integriteta) treba da bude dat na osnovu sveobuhvatnog pristupa. Opti ciljevi trebalo bi da ukljue: javnu upravu koja je i djelotvorna i sposobna i koja doprinosi odrivom razvoju; vlast koja radi po zakonu, pri emu su graani zatieni od samovolje (ukljuujui i krenja ljudskih prava) i razvojne strategije koje donose koristi drutvu kao cjelini, ukljuujui i najsiromanije i najranjivije lanove, a ne samo elitu na dobrim poloajima.
Izgradnja koherentnog sistema drutvenog integriteta Cilj

Krajnji cilj uspostavljanja sistema drutvenog integriteta je da se korupcija uini visokorizinim poduhvatom sa malom zaradom. Kao takav, ovaj sistem tei da sprijei da se korupcija uopte i desi, umjesto da se oslanja na kanjavanje nakon to je do korupcije dolo. Svaka zemlja ve ima neki sistem drutvenog integriteta, ma kako on korumpiran ili neefikasan bio. Ovaj koncept pomae reformatorima da se usmjere na sveobuhvatni pristup. Kao to emo vidjeti, nije dovoljno usredsrediti panju na pojedinaan elemenat ili stub sistema izolovano od drugih. Na primjer, znaajni napori su u Keniji ojaali djelatne sposobnosti Kancelarije glavnog revizora. Meutim, njegovi visokoprofesionalni izvjetaji, iako im je poklonjena velika panja u medijima, jednostavno su ignorisani, budui da je ostatak sistema ostao uspjeno disfunkcionalan.
32
Odrivi razvoj
Pravna drava
Kvalitet ivota
NACIONALNI INTEGRITET
Watchdog agencije
JAV NA S V I J E S T
DRUT VENE VRIJEDNOSTI

Institucionalni stubovi sistema drutvenog integriteta
Zamislite, ako hoete, sistem drutvenog integriteta kao grki hram, iji krov drutveni integritet podupire niz stubova od kojih je svaki poseban dio sistema drutvenog integriteta. Na jednoj strani hrama nalaze se institucionalni stubovi: sudska vlast, parlament, glavni revizor, ombudsman, slobodni mediji, graansko drutvo i tome slino. Sa druge strane, stubovi predstavljaju osnovna sredstva koja institucije treba da imaju na raspolaganju kako bi bile djelotvorne. Na primjer, mediji treba da uivaju slobodu govora, a graansko drutvo da ima pravni okvir u kome bi se organizovalo i sprovodilo svoje aktivnosti. Tri kugle lee na ravnom krovu: kvalitet ivota, vladavina prava i odrivi razvoj. Oni su predstavljeni kao kugle da bi se istaklo koliko je vano da krov ostane ravan da se ove tri kugle i vrijednosti koje one predstavljaju ne bi otkotrljale i pale. Sam hram je sagraen i odrava se na osnovama koje ukljuuju panju javnosti i drutvene vrijednosti. Ukoliko je panja javnosti poviena, a vrijednosti vrste, one e biti dobra osnova stubovima koji na njima poivaju i dodatno e ih ojaati. Sa druge strane, ako je javnost maloduna i nepaljiva, ili ako su vrijednosti slabe, onda e i osnova biti slaba. Stubovi e biti uplji i nekorisni, a nedostajae im i potpora koja je nuna da bi mogli da podravaju drutveni integritet. Stubovi su meusobno zavisni, ali mogu biti razliite vrstine. Ukoliko jedan stub oslabi, povean pritisak se prenosi na jedan ili vie drugih stubova. Ukoliko vie njih oslabi, krov koji podupiru e se bezuslovno nakriviti, tako da e se kugle odrivog razvoja, vladavine prava i kvaliteta ivota otkotrljati i razbiti, a cjelokupna graevina e se sruiti u haosu.
Meunarodni akteri
Zakonodavna vlast
Vrhovni revizor
Civilno drutvo
Privatni sektor
Izvrna vlast
Pravosue
Ombudsmen
Javne slube
Mediji
Stvarni stubovi e se razlikovati od drutva do drutva. Neki e biti jai, drugi slabiji. Uvijek e, meutim, postojati razliiti naini kompenzacije da bi se oni prilagodili jedan drugom. Na primjer, u Singapuru, u kome u poreenju sa drugim zemljama nedostaje sloboda tampe, ovaj nedostatak je nadomjeten efikasnim antikorupcijskim biroom. Mada irom svijeta postoje razlike, najei stubovi integriteta2 jednog drutva koje tei da se u njemu vlada na odgovoran nain podrazumijevaju: izvrnu vlast; parlament; sudstvo; javne slube; agencije za kontrolu (parlamentarni odbor za kontrolu javnih prihoda i rashoda, glavni revizor, ombudsman, policija, agencija za borbu protiv korupcije, itd.); graansko drutvo (ukljuujui strukovna udruenja i privatni sektor); masovne medije; meunarodne agencije.
Stubovi pravila i procedura

Ono to upotpunjava svaki od stubova sistema drutvenog integriteta jesu sutinska pravila i procedure. Oni predstavljaju alat koji koriste ili koji podupire razne institucije. Odsustvo sutinskih pravila i procedura je jasan pokazatelj slabosti. Ona ne moraju obavezno da budu povezana ni sa jednim odreenim stubom, kao to bi se iz naredne tabele moglo zakljuiti: Institucionalni stubovi Izvrna vlast Zakonodavna vlast/parlament Parlamentarni odbor za kontrolu javnih prihoda i rashoda Glavni revizor Javne slube Sudstvo Mediji Graansko drutvo Ombudsman Antikorupcijske1/nadzorne agencije Privatni sektor Meunarodna zajednica Odgovarajua sutinska pravila/procedure Pravila o sukobu interesa Slobodni i poteni izbori Ovlaenje za ispitivanje viih slubenika Javni izvjetaji Etinost javnih slubi Nezavisnost Pristup informacijama Sloboda govora Dobro upravljanje dokumentacijom Zakoni koji su primjenljivi i koji se mogu primijeniti Politika slobodne konkurencije, ukljuujui i pravila o javnim nabavkama Djelotvorna meunarodna pravna pomo
Naravno, ova pravila i procedure ne moraju da budu iskljuivo povezane samo sa institucionalnim stubom sa kojim su povezani u tabeli. I medijima je potrebna sloboda govora iako je to ovdje iz pragmatinih razloga pripisano graanskom drutvu, jer je ona sutinska potreba graanskog drutva. Arhive su kljune za ombudsmana, ali su takoe i sutina odgovornosti,
2
Stubove integriteta je kao takve prvi put predstavio lan TI-a Ibrahim Seui (Ibrahim Seushi) iz Tanzanije. Oni su od tada nali svoje mjesto u sve iroj literaturi o ovoj temi. TI Antikorupcijski prirunik
34
te su zbog toga od velike vanosti i za nadzorne agencije. Neki od pobrojanih principa u sebe ukljuuju pojedine takoe vane pokazatelje (npr. moe se rei da su ukazivanje na probleme i mehanizmi pritubi ukljueni u slobodu govora i etiku javnih slubi). U cjelini, institucionalni stubovi iz lijeve kolone zajedno sa pravilima i procedurama iz desne kolone ine osnovni sistem drutvenog integriteta. Uspostavljanje zdravog sistema drutvenog integriteta zahtijeva sistematsko uoavanje naprslina i slabosti, kao i prilika za jaanje i uvrivanje svakog od ovih stubova u koherentan institucionalni okvir. Ukoliko sistem u potpunosti zavisi od jednog jedinog stuba (moda dobroudnog diktatora), ili samo od nekoliko njih, bie podloan raspadu. Na kratak rok, spolja moe da izgleda da sistem funkcionie, na primjer u sluaju istki koje sprovode vojne hunte prilikom zbacivanja korumpiranih civilnih reima, kao to se upravo dogaa u Pakistanu. Ipak, nepostojanje funkcionalnog sistema integriteta sigurno vodi ka ubrzanom nazadovanju ukoliko se na vrijeme ne uspostavi odgovorna vlast. Pristup koji podrazumijeva sistem drutvenog integriteta otvara nove mogunosti za otkrivanje bolesti i mogue lijeenje. Umjesto da se bavimo pojedinanim ustanovama (pravosuem, na primjer), ili pojedinanim pravilima i procedurama (kao to je krivino pravo), a nakon toga se usmjerimo na pojedinane programe reformi, mi poinjemo da posmatramo meuodnose, meuzavisnosti i kombinovanu djelotvornost na jedan sveobuhvatan nain. Na primjer, ta vrijedi zdravo i isto sudstvo, spremno da podri vladavinu prava, ukoliko su korumpirani policija, istraitelji, tuioci ili pravna profesija? Sudije. Jednostavno. nee dobiti sluajeve koje bi trebalo da sude. i tako e sudstvo ostati u izolaciji, biti asno i sposobno, ali ipak bez mogunosti da mnogo uini.
Radionice drutvenog integriteta

Jedan od najboljih naina da se sistematski ispita i obnovi sistem drutvenog integriteta jesu radionice drutvenog integriteta. One pruaju znaajnu prednost time to okupljaju razliite inioce (slubenike i interesne grupe koji bi se inae vrlo rijetko sretali, ukoliko bi to toga uopte i dolo) i omoguavaju da svi oni osjete pripadnost ovom projektu, to je inae od sutinske vanosti za uspjeh. Mora se naglasiti da ovo nije bio pristup koji je formulisan u glavnim gradovima na Zapadu ili u donatorskim agencijama. Pojavio se kada su u Ugandi i Tanzaniji grupe poele da izlau svoje domae probleme, i postao proizvod meusobnih odnosa ove dvije zemlje. Radionice drutvenog integriteta za svoju polaznu osnovu uzimaju: premisu da ljudi koji ive u jednoj zemlji znaju i razumiju njene probleme daleko bolje nego bilo koji strani strunjak. Nijedan strani strunjak ne moe toliko dobro da poznaje drutvenu dinamiku, istoriju i politiku stvarnost koja lei u osnovi korupcije u drutvu kao to to mogu lanovi tog drutva. A izraz lanovi obuhvata graansko drutvo (ukljuujui privatni sektor) isto toliko koliko i vladu; da je pitanje integriteta iznad podjela politikih partija i da treba da bude neto oko ega se svi mogu sloiti; da bez uea lidera iz sfere vlasti i graanskog drutva nije mogue ostvariti smislene reforme; i da e bez podrke graanskog drutva svakoj antikorupcijskoj reformi koju vlada preduzme vjerovatno nedostajati kredibilitet i anse za uspjeh, a pogotovu dugorona odrivost. Ovu radionicu potpuno osmiljavaju, vode i posjeduju lokalni uesnici. Doprinos saradnika sa strane ogleda se samo u dva oblika: u olakavanju procesa (to je prikazano u nastavku) i u njiTI Antikorupcijski prirunik 35
hovom linom usavravanju (tako da steeno iskustvo moe da se proiri na sline akcije u drugim zemljama). On takoe povezuje ne samo uesnike iz vlade (kako su navedeni u stubovima integriteta) ve i nevladine organizacije, ukljuujui poslovne grupe i profesionalna udruenja, medije i politike partije iz cjelokupnog javnog ivota. Opte pravilo je da grupa bude sastavljena od ljudi koji imaju mo da donose odluke, predstavnika odreenih oblasti, koji treba da napiu kratke osvrte na izazov koji korupcija predstavlja za njihovu instituciju i kako oni na taj izazov odgovaraju. Radionice dobijaju dodatna obavjetenja putem izvjetaja sa slinih radionica iz drugih zemalja (to je korisno za razmjenu ideja i pristupa), kao i putem ovog prirunika (koji je u nekim sluajevima preveden na lokalni jezik). Da bi rasprava bila to ozbiljnija, njeni moderatori, zajedno sa organizatorima, formuliu kratke nizove podsticajnih, jasno usmjerenih pitanja, koja razmatraju male grupe uesnika, uz dodatna pitanja koja mogu da postave i sami uesnici. Tako se tokom dva do tri dana vode rasprave po manjim grupama (najvie do petnaestak ljudi), a pomae im moderator koji nastoji da uhvati sutinu rasprave. Zadatak svih grupa jeste otkrivanje odreenog problema i predlaganje praktinih rjeenja koja su u okviru nadlenosti prisutnih ljudi, a ne, na primjer, traenje opteg poveanja plata u javnim slubama ili ustavnih promjena, itd. O svakoj temi se raspravlja na sesiji na kojoj se prezentuje izvjetaj, koju zatim prati kratka plenarna rasprava. Iz svih sesija na kojima se prezentuju izvjetaji, kao i iz konane sesije planiranja akcije, raa se akcioni plan. Utvruju se praktine mjere, prisutnima se dodjeljuju zaduenja za naredne akcije i dogovara se satnica akcije. Tako je dobijena osnova za dalji rad radionica, moda za 12 do 18 mjeseci, za ocjenjivanje napretka, identifikovanje prepreka i preraivanje akcionog plana u svjetlu postojeeg iskustva i promijenjenih okolnosti. Sljedea odlika radionica drutvenog integriteta je pojava zaklinjanja na integritet, na ta se svi prisutni obavezuju. Prva radionica (u Tanzaniji) postavila je pred tadanje kandidate za predsjednika izazov da se javno unaprijed zaloe za program reforme i da odmah po izborima javno prijave svoju linu imovinu, kao i imovinu svojih suprunika. Bendamin Mkapa (Benjamin Mkapa), koji je 1995. godine pobijedio na izborima, ispotovao je obeanje. Kada je prijavio svoju imovinu, to je prouzrokovalo talas plime interesovanja ne samo u Tanzaniji ve irom Podsaharske Afrike i dalje. Od tada, zakletve su dobile iroku primjenu, najoiglednije u Papui Novoj Gvineji, gdje su tokom nedavnih izbora razne partije potpisale zakletve pred televizijskim kamerama. Zakletve su posluile da se u politiku mapu ucrta pojam integriteta, kao i da se prui argument kritiarima onih koji su pogazili zakletvu. Na primjer, na ove zakletve se poziva u parlamentarnim raspravama na Papui Novoj Gvineji.3 Ovim se ne eli rei da je proces reformi jednostavan, ili da se brzi i dugotrajni rezultati mogu postii odjednom. Svako drutvo treba da je privreno reformama i da im se posveti. Malo je dokaza koji potvruju stav da u oblasti promocije integriteta inostrani faktori, bilo da se radi o pojedinanim vladama ili meunarodnim agencijama, mogu da natjeraju bilo koju zemlju da ostvari odrive promjene. Ipak, spoljni pritisci mogu da pomognu u podsticanju unutranjih rasprava i stvaranju koalicija radi sprovoenja reformi unutar zemlje. Na primjer, uslovi koji prate kredite meunarodnih finansijskih ustanova mogu da natjeraju korumpiranu administraciju da javno objavi podatke koje bi inae drala u tajnosti. Uskraivanje zajmova meunarodnih finansijskih institucija vladama koje bi ih vjerovatno iskoristile suprotno njihovoj svrsi, takoe je korisno koliko i razumno.4 Iako su ove akcije iz inostranstva korisne za promociju integriteta, istinska dinamika mora da bude unutranja.
3 4
Ove zakletve je pripremila i objavila TI Papua Nova Gvineja. Ovdje se radi o dvjema stvarima. Prvo, kredite vraa narod, a ne vlade koje se smjenjuju. Na kraju prie dugovi se moraju vratiti. TI stoga smatra da meunarodne finansijske institucije imaju fiducijarnu dunost da obezbijede, u skladu sa svojim mogunostima, da se novac dobijen iz kredita ne troi nenamjenski. Drugo, meunarodne multilateralne institucije tradicionalno na sebe gledaju kao na produenu ruku svojih vlada, i podlone su diktatima tih istih vlada. Poto su vlade promjenljive i u slubi naroda i drutva, po miljenju TI-a, pravi vlasnik ovih meunarodnih institucija je sam narod. Iako se priznaje da vlade postavljaju upravne organe ovih institucija, same te institucije bi trebalo da imaju svijest o tome da je njihova (stalna) uloga da slue narodu, a ne volji (trenutnih) politikih gospodara. TI Antikorupcijski prirunik
36
Slino tome, uloga spoljnih strunjaka je ograniena na ulogu pomagaa. Oni mogu da informiu i prue savjete o onome to je u drugim zemljama dalo rezultate, ali ne mogu da propiu ta da se radi. Ljudi najbolje poznaju svoja sopstvena drutva. Postoji mnotvo dokaza koji pokazuju da preporuke stranih strunjaka ne ostavljaju traga i ne daju rezultate. tavie, moe se rei da se takve preporuke zasnivaju na grubom presaivanju pristupa preuzetih iz jedne zemlje u drugu. U prethodno opisanim procesima vidi se jasna i djelotvorna uloga takvih strunjaka ali kao mentora, a ne kao onih koji propisuju ta da se radi, kao onih koji daju ideje i planove, a ne rjeenja kao takva. Njihova uloga se mora zadrati da bi se odvijao unutranji dijalog, a ne da bi se ulo nametljivo predavanje neke linosti iz inostranstva o tome kako su druge zemlje pristupile slinim problemima, to moe da ima vrlo malo, a moda i nimalo veze sa izazovima koji su pred dotinu zemlju postavljeni. Prije svega, reforme moraju da budu odrive. Sistem mora da bude u stanju da izdri i ogranii pritiske koje na njega vre promjene vlada. Ovaj proces e vjerovatno biti spor, esto frustrirajui i bez kraja, budui da ne postoje savrena rjeenja. Pred sistem integriteta e se postavljati novi izazovi kako se budu pronalazili novi naini za njegovo zaobilaenje. Reforme e, takoe, biti neophodne kada se stare konformistike pretpostavke budu iznova procjenjivale i pokazale nedovoljnim. Na primjer, u Britaniji je postojala kontroverza oko pitanja da li je primjereno da vie sudije i pripadnici policije budu lanovi tajnih drutava, odnosno masonskih loa. O ovome tek treba da se raspravlja. Zatim, u mnogim razvijenim zemljama se postavljaju ozbiljna pitanja u vezi sa finansiranjem politikih partija i aktivnostima politikih lobista. Da bi se ostvarile reforme, mora se stvoriti koalicija zasnovana na konsenzusu oko podrke jedinstvenoj akciji. One moraju da okupe razliite aktere, i to kako lanove graanskog drutva tako i pripadnike zvaninog dravnog aparata, kao i da obezbijede njihovu posveenost konkretnom planu akcije. Prihvaeni program reformi mora da se sprovodi sa veoma jasnom vizijom o tome kako narod eli da se u njegovoj zemlji vlada, i to ne samo u sadanjosti ili bliskoj budunosti, ve i za budue generacije. Namjena ovog prirunika je da pomogne ovim procesima. On ne pokuava da ponudi laka ili ve gotova rjeenja. Bie potrebno da svaka zemlja, svako drutvo, stvori svoje sopstvene instrumente odgovornosti koji su relevantni i odgovarajui za njihove sopstvene prilike i tenje. Prirunik tei da poduava kroz praksu i da prui informacije koje inae ne bi bile lako dostupne. Iznad svega, on treba da izazove i podstakne argumentovanu raspravu dok se proces ponovne izgradnje i obnove nastavlja.
37
38
Prvi dio Poglavlje 5 Stvaranje politike volje
Poglavlje 5:
Stvaranje politike volje

Ono to je nemoralno nikada ne moe biti politiki ispravno. Abraham Linkoln
Stvaranje politike volje je moda jedna od najteih lekcija koje pokuavamo da nauimo. Pristup borbi protiv korupcije koji se zasniva na ueu javnosti, a naroito znaaj aktivnog ukljuivanja graanskog drutva i medija, sada su opteprihvaena osnova za bilo kakav uspjean antikorupcijski reformski program. Meutim, politika volja je esto sastojak koji nedostaje. Proizlazi da graani, kao oni koji e imati koristi od reformi, ne treba da budu samo pasivni primaoci proizvoda reformi, ve treba da budu aktivni advokati reformi i uvari tog procesa za sve vrijeme njegovog trajanja. Meutim, reforme e zahtijevati samo politiki svjesni graani koji razumiju svoja prava i obaveze svojih predstavnika, to e zauzvrat zahtijevati poveanje i odravanje nivoa javne svijesti.1 Vano je da se na politiku volju ne gleda samo kao na volju politiara i onih koji su previe u politici jedne drave. Trebalo bi da obratimo panju na lidere iz svih sfera ivota profesionalne grupe, privatni sektor, sindikati, vjerske ustanove i ostale grupe graanskog drutva, i vidimo na koji nain oni mogu da se podstaknu da pomognu u borbi protiv korupcije i jaanju integriteta. Polazna osnova ne moraju da budu najvii dijelovi vlasti, ali ukoliko s vrha ne dou jasni i nedvosmisleni signali podrke, oni koji su odgovorni za primjenu kljunih dijelova sistema drutvenog integriteta jedne zemlje vrlo lako mogu da se oseaju sputanim. Naravno, proces izgradnje politike volje mora da doivi svoj vrhunac u pokretanju kljunih figura u politikom ivotu. Odsustvo politike volje ne treba da bude iznenaujue u zemlji u kojoj se politika funkcija doivljava kao preica za pribavljanje linog bogatstva, kao sredstvo line, a ne javne koristi, kao sredstvo bogaenja jedne porodice ili klana umjesto drutva u cjelini. Zaista, razlozi zbog kojih ljudi uopte ulaze u politiku vana su pitanja za javnu debatu. Glavni izazov u procjeni privrenosti politiara reformama jeste sposobnost da se napravi razlika izmeu reformskih pristupa koji su izvjetaeni i nainjeni samo da bi se popravio imid politiara, i onih koji predstavljaju znaajan napor u dostizanju istinskih i odrivih promjena. Neki reimi koji su imali dobre namjere sami su sebe zakopali nevjetim i nedjelotvornim strategijama, dok su neki eksploatatorski vladari uspjeno skrivali svoje namjere iza fasade kozmetikih mjera.
Politiki rizik
Bez sumnje, politiki rizik je realni ograniavajui faktor. Poto je korupcija esto sistemski problem (nasuprot povremenom iskoriavanju prilike od strane javnih slubenika), samo obuhvatna reforma moe da bude uspjena u njenom smanjivanju. Ali paket obuhvatnih reformi u sebi sadri neizvjesnost i rizik za lidere. esto se dogaa da u roku od moda godinu
1
Posebni dio verzije ovog prirunika na internetu sadri najbolje primjere iz ove oblasti: http://www.transparency.org. 39
dana od uvoenja liberalizacije cijena u nekoj zemlji, njen premijer ili ministar finansija, ili obojica, bivaju smijenjeni. Ovakva mogunost mora da ima veliku teinu u glavama politikih lidera2. To se ne mora obavezno tumaiti kao kritika. Politika je zaista umjetnost mogueg, a propast valjanih zbog pretjerane ambicioznosti moe samo da omogui da se na vlast vrate neki koji bi bili manje posveeni reformama. Takoe je suvie est sluaj da su oni koji se popnu do viih nivoa politikog rukovodstva kompromitovani na razliite naine, i to ne samo u oblasti finansiranja politikih kampanja.3 To je najslabija karika sistema integriteta irom svijeta, a ne samo u zemljama u razvoju. Nedavni skandali u zapadnoevropskim zemljama poput Belgije, Francuske i Njemake, ukazuju na posebnu ranjivost politiara u oblasti finansiranja politikih kampanja. Stoga se postavlja pitanje: Da li politika volja moe da bude svjesno stvorena? Ili ona nastaje tako to pojedinci koji se penju na vrh prethodno u sebe svjesno sakriju sklonosti ka reformama? Ukoliko moe da se stvori, kako da utvrdimo neophodne inioce za njenu izgradnju?
Odozdo nagore?
Polazna osnova je podizanje svijesti na najniem nivou. Podrunica Transparency Mauricijusa je 1999. tampala brouru Ne korupciji, da integritetu, koja je distribuirana kao besplatan dodatak jednih od najveih nacionalnih novina, tako da je njena poruka stigla do irokog kruga ljudi u toj zemlji u razvoju sa visokom stopom pismenosti. Finska NVO Svjetski strip (World Comics) promovie upotrebu stripa kao jeftinog obrazovnog medija. Nacionalni demokratski institut na Tajlandu razvio je kreativne obrazovne inicijative koje su dale rezultate u stvaranju politike svijesti u svim slojevima drutva. One su obuhvatile muzike predstave, radio-drame, uline predstave, lutkarske predstave i umjetnika takmienja. Program sa Tajlanda je takoe organizovao seoske forume diskusione grupe za podsticanje graanskog aktivizma. Ankete i bangalorske kartice izvjetaji takoe mogu da pomognu u procesu stvaranja svijesti o tome ta se dogaa i kakvi trokovi zbog loe uprave mogu da nastanu. Nevladine organizacije (NVO) takoe mogu da upute izazov politikom establimentu time to e sprovoditi ankete o stavovima politikih partija o pitanjima korupcije i pitati ih ta e one biti spremne da urade u vezi sa tim ako dou na vlast. Ove politike ankete mogu da postignu uspjeh, kao to je to bio sluaj u Papui Novoj Gvineji gdje su politike partije priznale potrebu da javno podre potrebu za reformama, ali isto tako mogu da budu viene kao prijetnja koju je najbolje ignorisati, kao to se desilo u Maleziji, gdje je vladajua koalicija utala dok su samo opozicione partije uestvovale u anketi.4 Kao rezultat, inicijative u ovoj oblasti su u Papui Novoj Gvineji dovele do stvaranja niza javno-privatnih partnerskih projekata usmjerenih na suzbijanje korupcije. Sve ovo su primjeri reformatora iz graanskog drutva koji razvijaju i artikuliu poseban plan reformi (npr. zakonodavna reforma i postupak primjene), a onda ga iroko promoviu. Tako javnost ima oko ega da se okupi umjesto da prosto nastavi sa nejasnim i neusmjerenim pozivima za promjenom. Posao stvaranja politike volje se ne zavrava time to vlada krene putem reformi. On onda mora da se odri u, esto, tekim vremenima koja slijede. Oekivanja javnosti moraju da budu realna. Sistemska korupcija, ivotna nedaa koja prati ljude u mnogim zemljama, nee nestati preko noi. I dalje e biti skandala na visokom nivou dok prolazi vrijeme potrebno da se postignu promjene u ponaanju.
2 3 4
Opservacija ang-Jin Veja (Shang-Jin Wei), vanrednog profesora na Kenedi koli za javnu upravu Univerziteta Harvard. Oni koji znaju gdje su zakopani leevi imaju znaajnu mo nad onima koji su leeve zakopali. Ovim se ne eli rei da se partije mogu automatski pridobiti za cilj suzbijanja korupcije. Naravno, iskustvo Papue Nove Gvineje iz 1998. godine kazuje da su poslije izbora odreeni politiki akteri, uprkos vrlo javnim izrazima privrenosti reformama, nastavili sa zloupotrebama. Ono emu se TI PNG nada je da e zahvaljujui ovoj njihovoj aktivnosti birai sa poveanom panjom da gledaju na potkupljivost odreenih politiara. Oni se nadaju da e to podstai same glasae da na sljedeim izborima poraze takve politiare. TI Antikorupcijski prirunik
40
Kad je vlada zainteresovana za smanjenje korupcije, graansko drutvo moe da bude aktivan partner traei reforme sa jasnim i ostvarivim ciljevima, nadgledajui proces reformi i inei vladu odgovornom. Ono moe da osnai politiku volju time to e pomoi da se postignu eljeni rezultati i izgradi povjerenje javnosti u procese i na taj nain podstakne politike voe da ne skrenu s puta.
Politika volja i kontrolne agencije?

Iako tehniki nepolitika po svojoj prirodi, postoji ira politika uloga koju igraju rukovodioci zvaninih agencija za kontrolu. U mnogim zemljama moe da se javi mogunost da se efovi kljunih agencija nametnu politikom establimentu. Ipak, u mnogim zemljama rukovodioci takvih agencija moraju da budu spremni da plate cijenu, budui da nedovoljna institucionalna zatita moe da ih uini podlonim bezrazlonim smjenama. Ukoliko je mogui gubitak poloaja dovoljan da primora agenciju za kontrolu da ostane na sigurnom terenu, onda e sama agencija sebi dodijeliti manje znaajnu ulogu. Posljedice smjenjivanja mogu da budu pogubne po linost onoga ko je smijenjen, a tamo gdje se to desi od vitalne je vanosti da graansko drutvo, i javnost uopte, prue osobi koja je povrijeena svoju punu podrku i podstrek. Dva nedavna sluaja ilustruju ono to moe da se dogodi. Glavni revizor jedne male pacifike ostrvske drave je otkrio duboke naslage korupcije koje su ukljuivale i aktivno uee ministara u vladi. Ti ministri su preivjeli kritiku tako to su pokrenuli napad na glavnog revizora ispitivanjem na koji nain je koristio pomo inostranih eksperata u sprovoenju revizije. Istjeran iz slube, i vrativi se u privatnu praksu, on je ostao usamljen, a njegovi potencijalni klijenti se plae da unajme njegovu raunovodstvenu firmu iz straha da establiment na njih ne gleda kao na antireimske. Kakav to model ponaanja ovaj politiki establiment podstie? Kakve poruke ima za onoga ko naslijedi to mjesto u slubi? Da li onda iznenauje u ovom sluaju to to je ubrzo potom ministar ubijen dok je pokuavao da sprijei korupciju svog kolege?5 Drugi sluaj se odnosio na Mari Noel Ferije Piterson, ombudsmana u Vanuatuu, koja nije bila ponovo izabrana na svoju funkciju nakon to je podvrgla nekoliko ministara neprijatnom ispitivanju. Na zgraavanje posmatraa, te politiare koji su preivjeli neprijatnu kritiku, na narednim izborima ponovo su izabrali birai koji nisu pridali veliku vanost ozbiljnim optubama upuenim na raun politiara. Kao bivi novinar i uz dobre kontakte u graanskom drutvu, ona je bila u stanju da izbjegne najgore aspekte sudbine koja je zadesila biveg glavnog revizora Zapadne Samoe. Tragedija za zemlju je to to je ona obezbijedila principijelno vostvo, ali se suoila sa nespremnou ire javnosti da upotrijebi svoje pravo glasa za podrku i ouvanje nalaza njene slube.
Usamljenost usamljenog jahaa

Tanzanija se esto uzima kao primjer zemlje u kojoj hrabri pojedinci iz sfere politike vode borbu. Meutim, od samog poetka predsjednik Mkapa je vodio borbu protiv korupcije kao one-man show, bez ukljuivanja ostalih aktera i bez pokuaja da formira svoju koaliciju za reforme unutar svoje administracije. Zbog toga to nije stvorio koaliciju korienjem pristupa koji podrazumi5
Ubijanje glasnika koji donosi loe vijesti u Vanuatuu Ono ega u se uvijek sjeati iz vremena kad sam bila ombudsman (prvi u istoriji Vanuatua) jeste to to sam stalno nalazila dokaze za nepotenje, lopovluk, dvolinost i lukavstvo, to su sve slabosti koje pogaaju voe, kao i sve nas ostale, kako u zemljama u razvoju tako i u razvijenim zemljama. Rijetko, u stvari gotovo nikad, uprkos vie od sedamdeset javnih izvjetaja koji su izali iz moje kancelarije izmeu 1994. i 1999. godine, nije se desilo da je bilo koji od lidera priznao svoje posrnue i ispovijedio svoje grijehe. To ima za posljedicu da isti ljudi ostaju na poloajima, da je razoaranje sveopte i da ne preovlauje ideja da voe treba da budu primjer (...) U mom sluaju, u maloj junopacikoj Republici Vanuatu, uprkos vestminsterskom tipu demokratije jo od sticanja nezavisnosti 1980. godine i tradiciji gotovo sveobuhvatnog prisustvovanja crkvenim slubama, bila sam suoena sa svakojakim vrstama sistematskog neprilinog ponaanja i zloupotrebama ovlaenja, od javne uprave pa sve do samog vrha vlade. Primjeri, koji su detaljno opisani u velikom broju javnih izvjetaja, ukljuuju nezakonitu prodaju pasoa, nenamjensko troenje fondova za ublaavanje posljedica ciklona, povoljne zajmove iz dravnog penzionog fonda koje su lideri dodijelili partijskim prijateljima za kupovinu stambenog prostora u javnom vlasnitvu za nisku cijenu, prevaru u vezi sa bankarskom garancijom u vrijednosti od 100 miliona amerikih dolara, izvrdavanje tenderske procedure, unitavanje dravne banke za razvoj izazvano time to politiari nisu vratili zajmove koje su uzeli. Moda se pitate koji je bio rezultat toga to su informacije o ovim sluajevima dospjele u javnost? Pa, osim ulinih nemira u glavnom gradu kada je sjedite Provident fonda bilo opsjednuto i brojnih pisama zgraavanja u tampi, nita se drugo nije desilo. Niko nije podnio ostavku. Niko nije bio otputen. Niko nije bio uhapen. Niko nije bio optuen. Niko nije bio krivino gonjen. Reakcije koje su meni kao glasniku bile upuene varirale su od otrovnih linih napada, uvredljivih i neustavnih izjava o boji moje koe, mom polu i mom prethodnom dravljanstvu (francuskom), optubi da sam kolonijalista, preko obeanja ministara datih na nacionalnom radiju da e me smijeniti, zlonamjernih napada na mene u parlamentu, prijetnji smru, do uspjene inicijative jednog poslanika za ukidanjem Zakona o ombudsmanu, iako je taj zakon ponovo donesen. Izgleda da siuni Vanuatu nije toliko razliit, ni bolji ni loiji, od mnogih drugih drava dananjice i prolosti. Mari Noel Ferije Piterson (Marie-Noelle Ferrieux Patterson), obraanje plenarnom skupu na konferenciji Javna uprava u Aziji i Paciku 2000, etika, pravo, menadment, politika, Univerzitet Grit, Brizbejn, Australija, 2728. april 2000.
O tim dogaajima se govori u poglavlju o glavnom revizoru. 41
jevaju iroko uee, poeo je vie da lii na usamljenog jahaa, naroito nakon objavljivanja izvjetaja Varioba komisije (Warioba Commission) o korupciji, koji je predsjednik naruio. Nekoliko osoba koje su spomenute u izvjetaju bile su visoki politiari, pravosudni zvaninici i slubenici policije i vlade, tako da je Mkapina administracija bila kritikovana jer nije Igra make i mia u Keniji preduzela akciju u vezi sa krupnom ribom. Iako je administracija mogla da Kenija je zemlja na iju se vladu ve nekoliko godina sumnja da se povodom pitanja koukae na itav niz mjera preduzetih protiv osoba na niim nivoima, oigledno rupcije sa meunarodnim donatorima igra odsustvo etike na vrhu (osim same funkcije predsjednika) ostalo je evidentno. make i mia.
Sredite sukoba je nezakonit izvozni podsticaj vrijedan 400 miliona amerikih dolara, koji je Moina vlada uinila lokalnom proizvoau nakita, Goldenbergu, navodno kao povraaj carina koje su plaene na uvozne sirovine. Meutim, nikakva carina zapravo nije plaena, niti su neke devize unesene u zemlju. MMF je zahtijevao raunovodstvenu provjeru novca koji je nedostajao, a koji je predstavljao 6 % godinje proizvodnje u Keniji. Kad je kenijska vlada zaustavila postupak koji je voen protiv Goldenbergovog tima na inicijativu Udruenja pravnika Kenije (Kenyan Law Society), MMF je stopirao kredit u vrijednosti od 169 miliona amerikih dolara. Vlada je pokuala da izvrda nudei neke ustupke MMF-u, ali odbijajui da prihvati sutinske unutranje reforme koje je MMF postavio kao uslov za obnovu pomoi.1 Nakon nekoliko mjeseci frustracije i simbolikih gestova kenijske vlade, uslovi MMF-a za obnavljanje pomoi su bukvalno stavili svaku nansijsku transakciju pod lupu donatora. Uslovi su obuhvatili ponovno imenovanje parlamentarnih sekretara, izjavu o imovinskom stanju, usvajanje djelotvornog krivinog zakona i oslobaanje balasta u javnoj upravi. Kritiari su tvrdili da je vlada, udovoljavajui ovim zahtjevima, proerdala dravni suverenitet za triavih 16 milijardi kenijskih ilinga. Uslovljavanje je moda dobronamjerno, ali ono je osueno da bude politiki nepopularno i poniava Kenijce koji su, uprkos gladi i restrikcijama struje izazvanih suom, sauvali ponos u svojoj zemlji, primijetile su vodee novine iz Najrobija.2
U vrijeme pisanja ovog prirunika, predsjednik Nigerije Obasando takoe je preivljavao slinu frustraciju i opstrukciju. Stanovnitvo je glasno u svojoj podrci njegovom antikorupcijskom pregnuu, ali zbog velikog broja poslanika u Narodnoj skuptini Nigerije, duboko umijeanih u razne vidove korupcije, djeluje da je predsjednik gotovo potpuno sam. Iz svega ovoga moemo da vidimo da politika volja ne zavisi samo od politikih i ekonomskih sredstava koja su na raspolaganju voama reformi, ve i od njihove pretpostavljene moi i sposobnosti pribavljanja stabilne podrke kako unutar zemlje tako i u inostranstvu. Kako voe da nametnu etiko ponaanje u sistematski korumpiranom sistemu kada se politika volja jednom stvori na vrhu? Javna uprava moe u dobroj mjeri da izvrda, ako ne i u potpunosti da ignorie, uputstva s vrha. Ovo je pitanje koje se nametnulo i koje eka odgovor iz prakse.
Uloga autsajdera u stvaranju politike volje

Trenutno je iroko rasprostranjeno vjerovanje da donatori na kratak rok igraju izvjesnu ulogu u stvaranju politike volje time to utvruju ko su ampioni antikorupcijske borbe i obezbjeuju im mogunost, a po potrebi i zatitu, koja im je potrebna da bi mogli da rade. Ovo moe da se postigne obezbjeivanjem uslova za nastanak politike volje, kao i ukljuivanjem antikorupcijskih strategija u politike i razvojne planove donatora. Eksperiment koji se odvija u Keniji e se pratiti da bi se vidjelo da li e uspjeti da otvori vrata politikoj volji ili e biti samo nastavak komplikovanog dueta koji podjednako frustrira i donatore i obine Kenijce.
A World War On Bribery, TIME magazine, 22. jun 1998. Peter Munaita, Did we sell our soul to get aid from the IMF?, komentar u Daily Nation (Kenija) od 3. avgusta 2000.
Podsticaj za program reforme treba da bude domaeg porijekla i da ga domaa sredina osjea kao svoj ini-cijativa za borbu protiv korupcije treba da potekne na domaem tlu, a ne iz inostranstva. Postoje mnogi primjeri za pokuaje donatora da zemljama nametnu antikorupcijske programe kao preduslov za dobijanje pomoi, ali se ni za jedan ne moe rei da je doveo do eljenih rezultata.6 Sa druge strane, stav da se nita ne moe postii kada meu vostvom u zemlji nema politike volje za borbu protiv korupcije moe da bude vrlo daleko od istine. Volja za borbu protiv korupcije moe da postoji na mnogim mjestima u razliitim granama vlasti, politikoj opoziciji, slubenim agencijama za nadzor, graanskom drutvu, meunarodnoj zajednici i institucijama javnog i privatnog sektora. Svi oni zajedno mogu da predstavljaju jak politiki faktor i obezbijede vostvo.
6
Na primjer, prethodno insistiranje da vlada Kenije ustanovi Nezavisni biro za borbu protiv korupcije. Institucija je formirana i njena prva rtva je bio visoki slubenik carine koga su mnogi smatrali za jednog od najistaknutijih i najpotenijih u javnoj upravi. Kako je poela istraga protiv njega, tako je on bio automatski suspendovan sa svog poloaja, na radost mnogih koji su vrili utaju carinskih dabina. Moda e se uz politiki pritisak ovaj biro s vremenom razviti u djelotvornu instituciju. Nad njegovim poetnim postignuem moemo samo da lamentiramo, dok je samo njegovo stvaranje kupilo od meunarodne zajednice dodatno vrijeme za korumpirani reim. TI Antikorupcijski prirunik
42
Godine 1999. Institut Svjetske banke je poeo da u sedam afrikih zemalja7 razvija osnovni antikorupcijski kurs Ka zajednikoj akciji za unapreenje javnog upravljanja. U nekim zemljama, poput Kenije, bilo je to prvi put da su se svi uesnici (vlada, antikorupcijske agencije, mediji, privatni sektor i predstavnici graanskog drutva) okupili kako bi raDok su neki od uslova za potpuno objelodazvili obuhvatnu strategiju za borbu protiv korupcije. njivanje nansijskih transakcija, ukljuujui i Poinjui iz poetka, od praznog lista hartije, uz istovremeno korienje svog iskustva i iskustva drugih, svaki od timova je razvio detaljan akcioni plan institucionalnih reformi u oblastima u kojima je do tada bilo teko ostvariti opipljive rezultate.8 U svakoj od sedam zemalja timovi koji su uestvovali su organizovali sastanke sa drugim znaajnim akterima kako bi proirili ankorupcijsku koaliciju svoje zemlje. Na primjer, u Gani su vojni zvaninici prili lanovima tima izraavajui elju da se pridrue koaliciji za borbu protiv korupcije.9 Uinak ovog pristupa e se sa velikim arom posmatrati.
odredbe da centralna banka preda svoje bilanse inspektorima MMF-a, razumljivi, primoravanje vlade da proda dravna preduzea u momentu kad ona jedva mogu da dostignu pristojnu cijenu na lokalnom tritu lii na zavjeru da bi se kenijsko bogatstvo prodalo strancima. Zahtjev da javni slubenici prue podatke o svom imovinskom stanju i da vlada donese Zakon o privrednom kriminalu vjerovatno predstavlja uslienje molitvi Kenijaca za transparentniji javni sektor koji prevarante dri pod kontrolom. Pokojni Robert Makvel je izrekao uvenu primjedbu da se povjerenje, kao i nevinost, moe izgubiti samo jednom. Oigledno, oni koji pozajmljuju novac su izgubili povjerenje u vladu koja pria o vodi, a pije vino, koja se zavjetuje na stezanje kaia, da bi zavrila podrigujui zbog prevelikih zalogaja. Ova tendencija, koja moe da se primijeti uvijek kad su izbori na vidiku, dovela je do stava da vlada koja prikriva krau moe da se dovede u red samo korienjem tapa i argarepe. Strogi uslovi koje MMF postavlja podvlae upravo ovu poruku, zakljuio je pisac uvodnika. Ostaje, meutim, da se vidi da li e ovakve mjere MMF-a dovesti do stvaranja kritine mase politike volje. Sigurno je da unutar zemlje postoje rezervoari politike volje u parlamentu, privatnom sektoru, graanskom drutvu i vjerskim organizacijama. Meutim, kako uvodnik ukazuje, postoje oni koji se, iako podravaju to da sutinu reformi vladi treba da nametne meunarodna zajednica, pribojavaju irih posljedica takvog pristupa.
Pravo vrijeme
Klju izgradnje politike volje moe da bude pravo vrijeme, a pravo vrijeme bi upravo bio momenat izbora ili promjene u vostvu. To je vrijeme kada e aktivni politiari arko eljeti da budu vieni kao antikorupcijski nastrojeni i sa prave strane reformi. U takvom vremenu e biti najlake postizanje eljene retorike meu politiarima. Nakon toga, izazov e biti u tome da se nove voe ili novoizabrani politiari dre za rije u vezi sa obeanjima koja su dali. To nikada nee biti lak zadatak, ali e prednost biti u tome to novi igrai i novi ljudi imaju pristup onima na vlasti.
Stvar se ne zavrava postavljanjem na elo pravih ljudi. Time reforme tek poinju. Reforma je dugoroan proces i ona se ne moe prepustiti samo jednom ovjeku ili jednoj eni, ili staviti u zadatak samo politikom vostvu. Moraju da budu ukljueni svi, od obinih lanova drutva do najvieg vrha. Tokom cijelog ovog procesa, vijesti o uspjesima se moraju prenositi javnosti koja e, barem u poetnoj fazi, vjerovatno biti sumnjiava i oprezna. Ona ima razlog da bude takva. Javna podrka se mora zasluiti, a za to treba i vrijeme i strpljivost. Paljivo, pouzdano i valjano izvjetavanje o napretku, od sutinske je vanosti. Ekstravagantne izjave se moraju izbjegavati, a akcenat treba staviti na naine na koje narod moe da vidi da se stvari u njegovom svakodnevnom ivotu zaista popravljaju. Onda e podrka naroda stvoriti atmosferu oekivanja i uea, koja e zauzvrat pomoi da se odri politika volja na vrhu. Kao to izreka kae: Nita ne uspijeva kao uspjeh.
7 8 9
Benin, Etiopija, Gana, Kenija, Malavi, Tanzanija i Uganda. Za vie detalja posjetite prezentaciju Svjetske banke na internetu: http://www.worldbank.org/wbi/gac. Opaanje Sara Kpundea (Sahr Kpundeh) u raspravi voenoj na internetu, supra 10. decembar 1999. Ovo poglavlje se odnosi na Kpundeov tekst Political Will in Fighting Corruption. 43
44
Drugi dio Poglavlje 6 Zakonodavna vlast
Poglavlje 6:
Zakonodavna vlast
Oni koji govore o tome da su se ljudi dananjice odali pljakanju i slinim porocima treba da shvate da se to desilo zato to su se ljudi ugledali na one koji njima vladaju. Nikolo Makijaveli, Rasprave, III (29)
Skuptina izabranih predstavnika naroda je osnovni stub sistema drutvenog integriteta kada se taj sistem zasniva na odgovornosti prema demokratskim institucijama. Zadatak zakonodavne vlasti je da izrazi suverenu volju naroda preko njegovih izabranih predstavnika i da u korist naroda obezbijedi da izvrna vlast u svako doba bude javno odgovorna. Na posredan nain, time to joj skuptina daje mandat, i vlada dobija neophodan legitimitet. Od naina na koji vlada dobije mandat zavisie da li e biti legitimna i da li e graani u zemlji i vlasti drugih zemalja biti spremni da je prihvate. Kao kontrolno, zakonodavno i predstavniko tijelo, savremeni parlament se nalazi u sreditu borbe za dostizanje i odravanje sistema dobre vladavine i borbe protiv korupcije. Da bi parlament uspjeno izvrio svoje dunosti, njegovi lanovi treba da budu estiti ljudi. Ukoliko javnost gleda na poslanike kao na prevarante koji su kupovinom, podmiivanjem, laskanjem ili na sline naine obezbijedili sebi poloaje koji donose mo, parlament e izgubiti potovanje i praktino biti onemoguen da promovie sistem dobre vladavine i smanjuje korupciju u drutvu, ak i ako tome iskreno tei. Uvijek e biti ljudi koji se politikom bave iz nemoralnih razloga, radi jaanja line moi i ostvarivanja linih interesa, bez ikakve elje da slue javnom dobru. Ova injenica predstavlja stalnu prijetnju sistemu drutvenog integriteta, tako da je potreban poseban oprez kako bi se smanjila mogunost za ostvarivanje ove nelegitimne elje.
Kriminalci pobijedili na izborima Izgleda da birae u Biharu ne zanimaju ni korupcija ni kriminal. Svi pripadnici podzemlja koji su uestvovali na izborima, bilo da se nalaze iza reetaka bilo u bjekstvu, pobijedili su sa znaajnom prednou u odnosu na druge kandidate. Surajbhan Singh, Ranjan Tiwary, Dhumal Singh, Sunil Pandey, Munna Sukla, Zakir Ahmed, Suresh Pasi i Rama Singh, svi optueni za ubistva, otmice ili iznude, lako su osvojili pobjedu iako nisu lino uestvovali u kampanji. Bivi ministar za izgradnju puteva Illiyas Hussain, koga je Centralni biro za istrage uhapsio zbog prevara u vezi sa bitumenom, takoe je pobijedio uz znaajnu razliku. Pobjeda voa podzemlja jasan je pokazatelj da su se oekivanja birakog tijela promijenila nakon kolapsa dravne uprave u toj zemlji. Izgleda da su ljudi poeli da duboko potuju kriminalce, primjeuje jedan politiki lider. Voe partija BJP i Samata, Kailashpati Mishra i Nitish Kumar, branili su odluku da kandiduju kriminalce dobrim ansama koje su ta lica imala za pobjedu... Sa naslovne strane lista Frontline India, tekst The criminal background, autor Kalyan Chaudhuri, 30. mart 2000
Izabrana narodna predstavnitva predstavljaju sr demokratije; demokratizacija sama za sebe predstavlja priliku da se bolje kontrolie sistemska korupcija, jer se dravni funkcioneri izlau javnom nadzoru i javnoj odgovornosti. Ima miljenja da demokratija uspjenije nego drugi politiki sistemi moe da sprijei korupciju, i to institucionalizovanom podjelom i meusobnom kontrolom razliitih dijelova vlasti i drugim znaajnim mehanizmima koji obezbjeuju javnu odgovornost. Ta sredstva smanjuju mogunosti za neopravdanu tajnovitost, monopol i diskreciju pri donoenju odluka. Ona, meutim, ne predstavljaju garanciju da e vlasti biti potene niti ona mogu da otklone korupciju. Uz pomo tih mehanizama moe se samo umanjiti obim, znaaj i rasprostranjenost korupcije.1 Za potrebe ove rasprave pretpostaviemo da demokratske institucije ve postoje. Iskustvo bivih socijalistikih zemalja pri uspostavljanju novih demokratskih sistema pokazuje da e kljuni
1
lan parlamenta iz Zapadne Australije, koji je iskoristio svoj prvi govor kako bi napao neodgovarajua, diskriminiua i pretjerano izdana zastarjela pravila parlamenta, izazvao je reforme. Ipak, ostavljena je mogunost sadanjim lanovima parlamenta da nastave da rade po starim pravilima, a takav provizorijum je izazvao ogorenje javnosti. Pa ipak, laburistiki poslanik Alan Karpenter, koji je oenjen i ima malu djecu, odbio je da se koristi starim pravilima, to ga je kotalo 300.000 amerikih dolara. Bila je laka odluka, jer sam uinio pravu stvar i uopte se ne kajem zbog nje, rekao je on. The Australian, 2. decembar 1999.
Vlast ponekad ne potuje ni zakone koje je, uz veliku buku sama donijela , tvrdei da e ba ona iskorijeniti korupciju. na primjer, afera Kol u Njemakoj je pokazala da je bivi kancelar krio zakone koje je njegova vlada prethodno sa uspjehom predloila parlamentu (Rojters, 26. januar 2000). 45
test sposobnosti sistema u tranziciji biti obezbjeivanje da porast korupcije i predugo odsustvo opteprihvaenih moralnih normi ne upropaste itav poduhvat. Zbog toga je neophodno od poetka ustanoviti pravila ije e potovanje parlamentu dati moralni autoritet. To pitanje je razmatrano u poglavlju o slobodnim i potenim izborima.
Korumpirana zakonodavna vlast pothranjuje pesimizam graana

ta? Nema podmiivanja meu advokatima? Amerika advokatska komora, na podsticaj saveznog kontrolora, usvojila je etika pravila koja zabranjuju lanovima komore da daju politike priloge u cilju dobijanja posla od drave. Protivnici novog pravila tvrde da e ono umanjiti pravo na slobodu govora i da ga je nemogue sprovesti u praksi. Artur Levit (Arthur Levitt), predsjedavajui Komisije za obveznice i dionice, tvrdi da je povjerenje investitora dovedeno u opasnost. <http://news.ndaw.com/ News/s/20000215/ababribe/heml>
Koliko korupcija moe da bude opasna? Stalno izbijanje korupcijskih skandala u Zapadnoj Evropi najvie koristi ekstremnim ljeviarskim i desniarskim partijama. Politiki sistemi veine evropskih zemalja, u kojima dvije velike partije dominiraju ve due vrijeme, takve su prirode da se moe sa izvjesnou oekivati da e biti jo dosta korupcijskih skandala u budunosti. Nacionalisti i nereformisani komunisti, koji se rijetko nalaze u prilici da uestvuju u vlasti, koriste greke partija umjerenije orijentacije koje vladaju dui niz godina. Te greke omoguavaju ekstremistikim partijama da dobiju poveanu podrku, predstavljajui se kao potencijalni reformatori iskvarenog politikog sistema.
Dugotrajna saradnja najveih partija Austrije dovela je do jaanja njihovih uzajamnih interesa, to je povealo mogunost da doe do korupcije. U zemlji koja je postala lan EU, Slobodarska partija Jerga Hajdera je imala uspjeha na izborima 1999. djelimino zahvaljujui i svojoj antikorupcijskoj platformi. Ta partija je izmeu 1985. i 1999. duplirala broj svojih biraa. Antikorupcijska platforma ne moe da bude garant da e takve partije doi na vlast, ali im moe dobro posluiti da uz nju lake proture svoje antievropske i ksenofobine stavove. Ekonomski problemi stvaraju odbojnost biraa prema tradicionalnim partijama. Svi su izgledi da e se veina velikih evropskih partija i u budunosti nositi sa tim problemom. To znai da moemo lako doi u situaciju da nacionalistike ili druge ekstremistike opcije osvoje izmeu 20 i 30 posto glasova, to je u zemljama sa proporcionalnim izbornim sistemom obino dovoljno da se dobije i dio vlasti.2 Poto korupcija predstavlja takvu prijetnju starim demokratskim drutvima (barem onima gdje se izbori vre po proporcionalnom sistemu), problem u tranzicionim zemljama moe da bude kudikamo vei.
Nedosljedna podjela vlasti izmeu zakonodavnih i izvrnih organa

Glavna slabost politikih sistema u brojnim zemljama od Afrike do Latinske Amerike jeste to to lanovi parlamenta imaju preveliku mo. Uloga poslanika bi trebalo da bude donoenje zakona, odreivanje poreza, dodjeljivanje sredstava izvrnoj vlasti u ime naroda i obezbjeivanje da se ta sredstva troe kako treba. Umjesto toga, u mnogim zemljama poslanici su direktno umijeani u zakljuivanje poslova u ime drave i u troenje dravnog novca. Ovakva zbrka u podjeli uloga, u kojoj uvar postaje lopov, pothranjuje i korupciju i pesimizam javnosti. Kada postoji jasna podjela uloga meu organima vlasti, prema kojoj parlament donosi zakone i obezbjeuje da vlada bude odgovorna, takvi skandali se rijetko deavaju. U tim zemljama problem predstavlja lobiranje interesnih grupa koje pokuavaju da utiu na to da se zakoni prilagode njihovim potrebama, ali su skandali poput onih koji su se desili u Kolumbiji i Nigeriji relativno rijetki.3
2
Global Intelligence Update, 3. mart 2000. Kritiari proporcionalnog izbornog sistema ukazuju na to da je Hitler doao na vlast zahvaljujui takvom sistemu. Drugi istiu njegove prednosti, pogotovo u sluajevima kada postoje znaajne manjinske grupe koje bez takvog sistema ne bi mogle da uestvuju u politikim procesima. Istraga je otkrila da su nigerijski zakonodavci pronevjerili vie od 700 miliona nairi (oko 7,2 miliona dolara) dravnih sredstava. Taj izvjetaj je prouzrokovao ostavku predsjednika Senata. Izmeu ostalog, on je sebi dodijelio boini dodatak na platu od 200 hiljada dolara; potroio je 320 hiljada na opremanje svoje kue; suprotno propisima, naruio je 8 automobila pored 30 slubenih vozila koja su ve postojala; ugovore o toj nabavci je zakljuio sa firmom u kojoj je imao interes, a cijena je bila mnogostruko uveana. Protiv njega je ubrzo pokrenut postupak. Independent, 3. avgust 2000. TI Antikorupcijski prirunik
46
Bilo bi daleko od istine rei da su sistemi u kojima postoji jasna podjela vlasti imuni na korupciju. Skoranja evropska iskustva to jasno pokazuju. Ipak, ti skandali su bili u vezi sa manipulacijama izvrne vlasti i politikih partija, a ne sa nezakonitim bogaenjem poslanika. Kada se neki lan parlamenta nezakonito obogati, obino je rije o osobi koja je ujedno i lan vlade, to joj i prua priliku za nezakonito bogaenje. U tom sluaju, greka je u neodgovarajuim mehanizmima za kontrolu i odgovornost izvrne, a ne zakonodavne vlasti.
Uloga politikih partija

Zato postoje politike stranke? Odgovor lei u prirodi politike vlasti, jer se ljudi okupljaju oko voa, ije im se ideje i ciljevi dopadaju.4 Politike partije postoje u svakoj strukturi vlasti, samo to je njihovo prisustvo manje ili vie primjetno. One su u veini zemalja sredstvo koje, s jedne strane, biraima olakava da uvide razliku izmeu raznih politikih ubjeenja, a sa druge, omoguava onima sa slinim ubjeenjima da se okupe i predstave ih narodu.5 Politike stranke Kolumbijski poslanici zadueni za izradu zakona suspendovani i pod istragom zbog imaju brojne funkcije, meu kojima su i ove: korupcije ukrupnjavanje interesa raznih drutvenih grupa, izraavanje njihoKolumbijski dravni tuilac je suspendovao dva kongresmena zaduena za izradu zakovih zahtjeva; deava se i da partije te zahtjeve izraze na nain koji na i otvorio istragu protiv njih zbog optubi iznevjerava oekivanja onog dijela javnosti koji ih podrava; da su uestvovali u korupciji tekoj nekoliko miliona dolara. Dravni tuilac Haime da slue kao veza izmeu javnosti i procesa donoenja odluka; Bernal je rekao da je takoe poveo istragu da doprinesu stabilnosti u drutvu omoguavajui razliitim grupao ulozi pet slubenika Kongresa koji su bili ma da uestvuju u politikom procesu na miran nain i u skladu sa umijeani u skandal. Predstavniki dom je, prema spisku koji su opteprihvaenim pravilima; otkrili vladini istraitelji poetkom marta, da odigraju znaajnu ulogu u odabiru, obuci, pripremi i promovipotroio milione dolara na naduvane fantomske ugovore, meu kojima su izgradnja sanju politiara; novog toaleta koja je kotala 49.000 dolara, da budu sredstvo za mirnu i legitimnu promjenu vlasti. ili 56.000 dolara datih za otklanjanje problePostojanje velikog broja politikih stranaka, to je est sluaj u novim demokratskim sistemima, moe da prouzrokuje zbunjenost u drutvu i da omete proces mobilizacije i integracije raznih drutvenih grupa u zajednicu. Rjeenja za ovaj problem mogu biti sljedea: postavljanje uslova da kandidati poloe visok finansijski depozit kako bi se smanjio njihov broj; ovo rjeenje moe da bude znaajna prepreka za one koji predstavljaju siromanije slojeve drutva; postavljanje uslova da nova partija mora da ima veliki broj osnivaa; propisivanje pravila da mogu da postoje samo dvije partije jedna lijevo i jedna desno orijentisana; s ovim se pokualo u Nigeriji 1992, u doba vojnog reima, ali je eksperiment propao kada je reim osporio pobjedu kandidata koji mu nije bio po volji na predsjednikim izborima.
ma tzv. milenijumske bube. Bernal je rekao da su neki ugovori zakljuivani sa prijateljima i roacima optuenih, kao i da Senat nije na odgovarajui nain konsultovan prilikom zakljuivanja najveih ugovora. Obini Kolumbijci gledaju na Kongres kao na leglo korupcije. Prije nekoliko dana jedna partija se zaloila za raspisivanje referenduma u julu iji bi cilj bio momentalno rasputanje Kongresa. Rojters, Bogota, 4. februar 2000.
Takoe je istina da politike stranke mogu da poprime znaajno nedemokratsko znaenje u javnom ivotu ako rade kao ispostave drave ili ako se pretvore u samodovoljne oligarhije. Da bi se ovakav razvoj situacije izbjegao, u nekim zemljama izborna komisija dobija ovlaenje da sprovodi unutarpartijske izbore;6 u drugim zemljama se pak tei to jasnijem odvajaju funkcija stranaka i funkcija dravne vlasti.
Da li korupcija moe da ugrozi demokratiju?

Politike partije su po svojoj prirodi organizacije graanskog tipa, iji je cilj ostvarivanje politikog a ne finansijskog profita, a esto im je priznato i svojstvo pravnog lica, to im omoguava da
4 5
ak i u bespartijskim (Uganda), ili jednopartijskim dravama (bive zemlje Istone Evrope ili sadanja Kina). Nemamo namjeru da umanjimo napore koje je predsjednik Ugande Musevini uloio u objedinjavanje snaga i rekonstrukciju te zemlje. Njegovim odlukama je odloeno ponovno uspostavljanje politikih partija, ali je u narodu ostalo otvoreno pitanje ta su onda grupe politiara raznih opredjeljenja. U svakom sluaju, predsjednikova odluka ih spreava da se u javnosti pojavljuju kao partije. Na primjer, izborni zakon Gane iz 1992. 47
same ureuju unutranja pitanja. I pored toga, smatra se da je u javnom interesu da se njihova odgovornost za pravilno finansiranje i ispravan rad obezbijedi i na druge naine, a ne samo kroz eventualno uskraivanje podrke biraa.
Prijetnja demokratiji Kolova afera podsjea da SAD nisu jedina razvijena demokratska drava u kojoj neodgovarajue nansiranje politikih kampanja prijeti da podrije i samu demokratiju. Nakon bezobzirnog prikupljanja sredstava tokom amerike predsjednike kampanje 1996, Francuska, panija, Italija i Velika Britanija su i same doivjele sline skandale. Ono to zabrinjava je da se ovako veliki skandal dogodio u Njemakoj, zemlji koja ima najizdaniji sistem nansiranja partija od strane drave, koji je i usvojen da bi se sprijeilo ponavljanje skandala koji se desio tokom osamdesetih. Jasno je da odredbe o nansiranju izbornih kampanja moraju energino da se primjenjuju. Antikorupcijski zakon koji je sam Kol predloio postavlja obavezu da partijski rauni budu potpuno transparentni... Rojters, 26. januar 2000.
Politike stranke imaju velike trokove. Njima su potrebna odgovarajua sredstva za plaanje kancelarija, osoblja, za komunikaciju sa birakim tijelom, sprovoenje predizbornih kampanja7 i kontrolu ispravnosti izbornog procesa. Obino se smatra legitimnim da pojedinci i organizacije koji se bave politikom prikupljaju novac od svojih pristalica, barem do izvjesne granice. Oni koji nemaju pristalice nee imati ni sredstva za politike aktivnosti, pa e na taj nain nepoeljne i nepotrebne partije brzo nestati sa scene.8
S druge strane, prikupljanje manjih priloga od velikog broja pristalica je u veini zemalja skup posao, pa je glavni izvor finansiranja politikih partija privatni sektor. Ova injenica najvie dolazi do izraaja kada je rije o izbornim kampanjama. Glavni razlog zbog kojeg se pojedinci ili firme opredjeljuju na to da finansiraju politiku stranku jeste oekivanje da e dobiti neto zauzvrat, bilo u formi postavljanja na funkcije u dravnim ili paradravnim institucijama, bilo u formi dobijanja prilike za lake sklapanje poslova sa dravom, naravno u sluaju da oni koje finansiraju dou na vlast. esto se deava da je veliki dio novca koji se sliva u partijske fondove nezakonito steen ili barem neprijavljen poreskim organima. U nekim zemljama se i kriminalci odluuju na bavljenje politikom kako bi sebi obezbijedili imunitet od krivinog gonjenja u sluaju da budu izabrani.9 Priliv znaajne sume nezakonito steenog novca moe da omogui partiji da narui izborni proces i na druge sporne naine (npr. kroz napadno reklamiranje). Ova zavisnost finansiranja partija od privatnog sektora esto spreava ak i reformski orijentisane politike voe da se vie zauzmu za sprovoenje antikorupcijskih mjera koje bi onemoguile takve pojave. U zemljama u kojima su mediji slobodni, ovakva korupcija velikog obima se ponekad otkrije, a neuspjeh vlasti da joj se usprotive poveava nepovjerenje javnosti u politike partije. Kakav god da je proces prikupljanja sredstava, vano je obezbijediti da on ne narui osnovna naela politikog sistema tako to e demokratske institucije uiniti slugom onih koji lake dolaze do novca. Mnoge zemlje su propisale mjere koje bi trebalo da obezbijede da ne doe do poremeaja ove vrste, ali se one esto u praksi pokazuju kao neuspjene. Kao to je ve reeno, ak i u Njemakoj, u kojoj se politike partije izdano finansiraju iz dravnog budeta, deavaju se skandali vezani za finansiranje politikih partija. Jedan bivi kancelar je uporno odbijao da otkrije identitet osoba koje su ga velikoduno finansirale tokom dueg vremena, tvrdei da bi tako iznevjerio obeano povjerenje. Na taj nain on je pothranjivao nagaanja javnosti o tome koje su motive mogli da imaju ti anonimni donatori. Takoe, u Italiji, kao to smo imali prilike da vidimo, nasljednici diskreditovanog premijera Kraksija, branili su njegovo oito krenje zakona o finansiranju izbornih kampanja, tvrdei da je njegovo ponaanje bilo plemenito i da ga opravdava moralnost politikih ciljeva koje je zastupao.
7
Naalost, novija istorija demokratije je takoe istorija pokuaja da se kontrolie korupcija u izbornim kampanjama. Na primjer, originalni izborni zakon Novog Zelanda bio je Zakon o spreavanju postupaka korupcije iz 1881. Naravno, politikim partijama treba i vie od novca. Njima su potrebni volonteri puni entuzijazma za organizovanje skupova, dijeljenje letaka, lijepljenje plakata itd. Relativno siromane partije mogu uz pomo brojnih lanova i volontera da nadoknade manjak novca. esto se navodi primjer iz Rusije gdje je jedan popularni prevarant izbjegao krivino gonjenje za ozbiljna krivina djela tako to je izveo da bude izabran u Dravnu dumu prije poetka suenja. Vidjeti TI Newsletter, decembar 1995, http://www.transparency.org/ documents/newsletter/95.4/Dec95.html. TI Antikorupcijski prirunik
48
U emu je greka?
Ukoliko proces finansiranja nije transparentan i ako se od partija ne zahtijeva da objelodane izvore velikih donacija, javnosti ostaje da sama donosi zakljuke kada uvidi da oni za koje se sumnja da finansiraju politike stranke sklapaju profitabilne poslove sa dravom. Izbori se lako mogu izroditi u neku vrstu aukcije za potencijalnu politiku mo. Ambiciozne partije uzimaju sredstva od pristalica koje vjeruju u njihovu pobjedu, ali takoe vjeruju da e svoja ulaganja viestruko naplatiti kroz sklapanje unosnih poslova sa dravom. Isto to rade i pojedinci u zemljama u kojima poslanici koriste dio ovlaenja izvrne vlasti. Zbog toga je transparentnost donacija koje dobijaju politike partije postala glavno pitanje u skoro svakoj demokratskoj dravi. U nekim zemljama su potrebe za sredstvima u toku izbornih kampanja prerasle granice propisane zakonom. Zbog toga partije u tim zemljama trae naina da tajno i na zaobilazan nain pronau dodatna sredstva. esto se deava da njihovi politiki protivnici albe na ovakve prekraje upuuju meunarodnim posmatraima, ali, zaudo, pokazuju malo volje da to pitanje zvanino pokrenu pred organima svojih drava.10 Najgora varijanta je kada se potencijalni donatori trae u stranim poslovnim krugovima. Politike partije u Velikoj Britaniji, Njemakoj i Australiji bile su izloene snanom pritisku javnosti da objasne zato su im strana fizika i pravna lica darivala velike sume novca. U Junoj Koreji korupcija je imala isti institucionalni osnov kao i njen privredni rast. Najsnaniji korejski poslovni krugovi, koji su predvodili izvozno orijentisanu proizvodnju poev od ezdesetih godina prolog vijeka, razvili su veoma bliske odnose sa dravnim funkcionerima koji su mogli da daju podsticaj privredi. Ova kombinacija brzog privrednog rasta i endemske, kvaziinstitucionalne korupcije, dugo vremena je prijetila da obori iroko prihvaenu hipotezu da korupcija negativno utie na privredu zemlje.11
Evropski san opravdava prljave fondove kau Kraksijevi nasljednici Veliki projekti, poput stvaranja Evropske unije i uvoenja jedinstvene evropske valute, opravdavaju korumpirane metode Helmuta Kola, Fransoa Miterana i Betina Kraksija, ako je suditi prema rijeima sina i politikog nasljednika osramoenog italijanskog premijera koji je prole nedjelje umro u izgnanstvu u Tunisu. Vitorio Bobo Kraksi je rekao da o tri oca osnivaa Evrope, koji su optueni za korienje korupcije radi ostanka na vlasti, ne treba suditi na osnovu sitnih optubi za upotrebu nezakonitih fondova, ve po znaajnim dostignuima u izgradnji temelja mirnog i stabilnog kontinenta, na kraju stoljea proteklog u sjenci krvoprolia i nehumanosti koje su donijeli faizam i komunizam. Sinjor Kraksi je rekao: Postoji velika razlika izmeu uzimanja novca u zamjenu za neku uslugu i uzimanja novca zarad politikog pokreta iji je cilj izgradnja politike stabilnosti. Kol, Miteran i Kraksi nisu samo izgradili Evropu, oni su se borili i za rjeavanje regionalnih sukoba u oblastima kao to je Bliski Istok. Oni su za nas stvorili bezbjedniji svijet. Betino Kraksi, premijer izmeu 1983. i 1987. i predvodnik privrednog rasta Italije, bio je jedna od glavnih meta antikorupcijskog pokreta s poetka devedesetih, poznatog pod nazivom iste ruke (Mani Pulite). Kada je osuen na gotovo deset godina zatvora zbog mita, korupcije i nezakonitog nansiranja partije kroz prljave fondove, Kraksi je pobjegao u Tunis (1994). Nikad nije uspio da dokae da je bio nepravedno izabran kao rtveni jarac u aferi Tangentopoli. Dok je leao na samrti, u vili okruenoj palmama, on je paljivo pratio otkrivanje skandala u koji je bio umijean Kol, i tvrdio da neprijatelji Kolove Hriansko-demokratske unije pokuavaju da urade ono to su njegovi neprijatelji u Italiji uradili Socijalistikoj partiji. Times (VB), 26. januar 2000.
Kako odrediti koliko e koja partija dobiti sredstava iz budeta?

Nema nikakvog smisla tretirati sve partije jednako. Teko da bi se moglo smatrati demokratskim ukoliko bi i sasvim male i najvee partije dobijale isti iznos sredstava od drave. Ostaje, dakle, pitanje kako podijeliti finansijski kola koji drutvo investira u izgradnju partija kao dijela demokratskog sistema. U nekim zemljama se sredstva raspodjeljuju srazmjerno broju glasova koje su stranke dobile na prethodnim izborima. To omoguava partijama da se zadue kod svojih pristalica i da pri tom budu sigurne da e taj dug vratiti kad doe vrijeme za to.
Korienje pravih imena

Vlada June Koreje je preduzela jedinstvene mjere kako bi odstranila politiku korupciju i druge vrste finansijskih zloupotreba. Uredbom br. 13957 zabranjena je upotreba izmiljenih ili pozajmljenih imena u finansijskom poslovanju. U starom sistemu Koreanci su mogli da prikriju svoju imovinu, izbjegnu plaanje poreza, podmiuju slubenike i daju nezakonite priloge partijama koristei lana imena. Prema uredbi, obavezna je upotreba pravih imena u svim finansijskim
10
11
Na primjer, izbori u Bangladeu iz 1991, na kojima su posmatrai Komonvelta primili pritube od svih partija koje su na izborima uestvovale, a da nijedna od tih partija nije bila spremna da podnese zvaninu albu izbornoj komisiji zato to su znale da su i same krile zakon. Korupcija i njena cijena za razvoj zemlje: Izgledi June Koreje, dr Tim Bil (Beal) i dr Sali Ji, prezentovano na Petom azijskom forumu o poslovnom obrazovanju, Univerzitet Rangsit, jun 1997. 49
transakcijama, ukljuujui tu i bankarske depozite, akcije i obveznice. Po stupanju uredbe na snagu, oni koji su koristili lana imena morali su da se u roku od dva mjeseca legitimiu pravim imenima, a isti je sluaj bio i sa onima koji su eljeli da otvore raun ili da podignu vee sume novca. Oni koji nisu postupili po uredbi bili su podvrgnuti istrazi poreskih vlasti i rizikovali su da budu kanjeni oduzimanjem dijela novca koji se nalazio na raunu (do 60 % od ukupne sume).12 Vlada Narodne Republike Kine je najavila da namjerava da sprovede sline mjere kako bi uveala prikupljanje poreza.13
Kontrola imovine lanova parlamenta

I pripadnici zakonodavne vlasti moraju da budu odgovorni javnosti za vrenje svojih dunosti. Razrjeavanje situacija koje predstavljaju sukob interesa, kontrola imovine, prihoda, obaveza i poslovnih interesa poslanika jednako su vani kao i za funkcionere izvrne vlasti. Postoje i dva dodatna elementa koja su od znaaja kada je o njima rije. Prvo, poto parlament donosi zakone, obino je na samim poslanicima da ureuju stvari koje mogu da utiu na njihove line interese. Teko da e birako tijelo biti oduevljeno kada uje kako se poslanici zalau za ouvanje sopstvene privatnosti ograniavanjem informacija koje e biti dostupne javnosti a koje se odnose na njihove interese, ili kada nerado primjenjuju mjere osmiljene radi poveanja etinosti u ponaanju.14 U parlamentarnoj tradiciji Velike Britanije i zemalja koje su je slijedile nije praksa da se neetiki postupci lanova parlamenta podvrgavaju krivinom postupku, ve postupku unutar samog parlamenta. Takav pristup je zasnovan na do tanina sprovedenom razgranienju zakonodavne od sudske vlasti. ini se da ovaj dentlmenski sporazum vie ne vai, i sve vei broj zemalja kriminalizuje mito kad je o poslanicima rije. Zabrana je u Australiji izraena na sljedei nain: 73 A. Korupcija i podmiivanje lanova parlamenta 1. lan bilo kog doma parlamenta, koji trai, primi, pribavi, ponudi, ili se saglasi sa tim da e traiti, primiti ili pribaviti bilo kakvu imovinu ili korist druge vrste za sebe ili drugoga, znajui da to moe da se odrazi ili da utie na njegovo vrenje dunosti ili korienje ovlaenja na ma koji nain, poinie krivino djelo. 2. Osoba koja u cilju uticanja na vrenje dunosti ili korienje ovlaenja lana parlamenta, ili u cilju navoenja lana parlamenta da odsustvuje sa sjednica doma iji je lan ili sa sjednice nekog parlamentarnog odbora, d ili dodijeli, odnosno obea da e dati ili dodijeliti bilo kakvu imovinu ili korist druge vrste lanu parlamenta ili drugom licu, izvrie na taj nain krivino djelo. Za ovo krivino djelo propisana je zatvorska kazna u trajanju od dvije godine. Australijski savezni krivini zakon iz 1914. Ovaj lan je dodat 1982. Zakoni i kodeksi utvruju samo minimalne standarde ponaanja. Protivljenje veine u parlamentu da postupa na transparentan nain ne treba da predstavlja nepremostivu prepreku za one sa suprotnim stanovitima. Taj posao moe da se obavi i tako to e oni koji se zalau za otvorenost djelovati linim primjerom, izazivajui na taj nain svoje politike protivnike da pokau potenje i otvorenost pred biraima.15
12
13 14
15
Zakon o korienju pravih imena i njegov detaljan opis mogu se nai u izdanju ove knjige na internetu i u listu World Law Bulletin, iz februara 1994. (pravna biblioteka amerikog Kongresa). Kina namjerava da zabrani otvaranje bankovnih rauna pod lanim imenima, 20. januar 2000, agencija Frans pres. Na primjer, krajem 1999. i poetkom 2000. nigerijska skuptina je odbila da usvoji glavne antikorupcijske mjere koje su bile osnovica antikorupcijske politike predsjednika Obasanda. Iako su neke od mjera osporene iz proceduralnih razloga, ima miljenja, ako ne i dokaza za njih, da su razlozi za osporavanje prije svega zasnovani na elji da se ouva postojee stanje u kojem je korupcija prisutna u visokom stepenu. Vidjeti, na primjer, Proceduralna pitanja ministarstava (sekretarijat Vlade Velike Britanije iz 1992). TI Antikorupcijski prirunik
50
Odnosi ministara i javnih slubenika

S jedne strane, javni slubenici imaju zadatak da slue javnom interesu a ne interesima partije iz koje potie ministar. S druge strane, oni nuno imaju bliske veze sa ministrom, kome moraju biti lojalni, a kada ministar radi po njihovim savjetima i zalae se za mjere koje su oni kao javni slubenici kreirali, prirodno je da se izmeu njih razvije blagonaklon odnos. Ministri treba da poteno razmotre i odmjere savjete koje dobijaju od svojih informisanih i politiki nepristrasnih slubenika i da se ujedno uzdre od toga da od njih trae da urade neto to moe da dovede u sumnju njihovu politiku nepristrasnost ili prui osnov za optube da se javna sredstva koriste za partijske interese. Zbog toga javni slubenici nikada ne treba da prisustvuju, a kamoli da uestvuju na partijskim Rak koji izjeda nau demokratiju konferencijama ili skupovima koje partije organizuju.16 Poljski zvaninici su u ponedjeljak saoptili da Pored toga, jedna od funkcija javnih slubenika je kontrola kvaliteta rada ministara u dijelu koji se odnosi na njihove slubene dunosti, kao i ukazivanje na eventualnu korumpiranost ministara. Iz tog razloga nije poeljno da ministri imaju previe slobode u postavljanju slubenika sa kojima e raditi. Vei broj nepristrasnih slubenika u slubi ministarstva uticae na njegovo stabilnije funkcionisanje.
e objaviti rat korupciji, za koju je reeno da je zarazila vlast, od optina do politiara iz Varave optuenih da su dobili milione kako bi sprijeili donoenje nekih zakona. Blok Solidarnost (AWS), koji uestvuje u vlasti, saoptio je da je ta partija pripremila zakon kojim bi na centralnom nivou bile stvorene antikorupcijska kancelarija i posebna policijska jedinica za ispitivanje prevara koje, prema rijeima zvaninika, odvraaju strane investitore i oteavaju privredne reforme. Korupcija poput raka izjeda nau demokratiju, rekao je poslanik AWS-a Mariju Kaminski novinarima. U prolomjesenom izvjetaju Svjetske banke kae se da Poljska ima ozbiljan problem sa korupcijom i da treba da se s njom izbori u parlamentu, ministarstvima i lokalnim samoupravama. U izvjetaju koji se zasniva na razgovorima sa poslanicima, lokalnim rukovodiocima, sudijama i drugim slubenicima kae se, na primjer, da je cijena za blokiranje zakona u poljskom parlamentu porasla na 3 miliona dolara sa pola miliona iz 1992. Korupcija odvraa strane investitore i turiste. Preduzimamo mjere da se protiv nje borimo, rekao je ministar unutranjih poslova Marek Biernacki na dananjoj konferenciji za tampu. On je rekao da e njegovo ministarstvo saraivati sa antikorupcijskom grupom Transparency International kako bi se pronali zakoni koji bi sprijeili korupciju i popunili pravne praznine. Poljska kae da e unititii naraslu korupciju, Varava, 4. april 2000, Rojters
Sloboda govora
Vana odlika demokratski izabranih parlamenata je ta da njegovi lanovi mogu da govore i diskutuju slobodno, bez straha da e biti tueni za klevetu. U mnogim skuptinama irom svijeta skandali su izbijali na vidjelo upravo zahvaljujui hrabrim i principijelnim lanovima parlamenta a ne energinim novinarima istraivaima.
S druge strane, institucija poslanikog imuniteta moe se i zloupotrijebiti i zato treba da postoje pravna sredstva za one koji ne uestvuju u skuptinskoj raspravi, pa stoga ne mogu da se odbrane od napada nekog poslanika. Na primjer, pravo na odgovor je u Novom Junom Velsu ovako obezbijeeno: Lice koje je pomenuto u parlamentu po imenu, ili na takav nain da se moe lako identifikovati, moe da podnese pismenu predstavku predsjedniku skuptinskog doma iz jednog ili vie navedenih razloga, odnosno ako je izjava negativno uticala na: o ugled tog lica, o sklapanje poslova ili ostvarivanje veza sa drugima, o obavljanje posla, trgovinu, slubu ili finansijski kredibilitet tog lica, ili o na njegovu privatnost koja je bez razloga naruena. Iz navedenih razloga takvo lice moe da zahtijeva da parlament primi njegovu predstavku i da odgovor na iznijete tvrdnje bude zabiljeen u skuptinskom zapisniku. Kada takva osoba podnese predstavku predsjedniku skuptinskog vijea, predsjednik je duan da u to kraem roku razmotri predstavku i da reaguje na neki od sljedeih naina: o da predstavku proslijedi stalnom odboru parlamenta za privilegije i etiku, sa zadatkom da odbor ispita predstavku i da o svojim aktivnostima izvijesti predsjednika; o da predstavku ne uputi na razmatranje ukoliko je njen predmet nebitan, usmjeren na uznemiravanje ili uvredljiv. Predsjednik skuptinskog vijea je duan da o svojoj odluci pismeno obavijesti podnosioca predstavke. 17
16 17
Tekst se u cjelini nalazi u izdanju ove knjige na internetu, www.transparency.org Rjeenje koje se primienjuje u V. Britaniji jeste da se ne mijenjaju propisi o imunitetu, ve da se takvi poslanici zatite kroz osiguranje od ovakvih sluajeva ili tako to im pravnici u slubi drave pruaju besplatne savjete. Ipak, na taj nain se ne moe pomoi lanu parlamenta ukoliko je sudski sluaj u vezi sa njegovim postupcima koji se mogu smatrati linim, kao ni u sluaju da je on sam pokrenuo postupak pred sudom. Daily Telegraph, 21. februar 2000. 51
U nekim sluajevima je pak nuno da se obim imuniteta proiri. Na primjer, u Velikoj Britaniji je jedan zatvorenik osuen za ubistvo tuio lana parlamenta koji ga je kritikovao. Kritika se odnosila na to to je zatvorenik prethodno tuio potansku slubenicu koja nije isporuila novine Financial Times zatvorskoj biblioteci. Zatvor se inae nalazi u izbornoj jedinici Tajvan u borbi protiv poslanika gangstera tog lana parlamenta i kritika je izreena prilikom obilaska zatvora. Tuba je Ministar pravde en Ting-nan planira da se bori protiv korupcije u politici na Tajvanu. povuena, ali je lan parlamenta morao da plati sudske trokove u visini od Pitanja korupcije i novca u politici su meu 4.000 dolara. Da je kritika izreena u parlamentu, poslanik bi od poetka bio onim pitanjima koja su dovela novog predsjednika eng ui-bjena do pobjede, ime se zatien imunitetom od takvog sudskog postupka.18
zavrila pedesetogodinja vladavina nacionalistike partije KMT. Krupne pojave tajvanskih gangstera, spremnih da sa svakim trguju, zauzimale su posebno mjesto u politikom ivotu ostrva. G. en je izraunao da je rije o najmanje 10 poslanika u skuptini Tajvana i o mnogo vie u regionalnim skuptinama. U intervjuu za BBC, on je stavio do znanja da e privoenje ovih kriminalaca pravdi biti teak zadatak. Do sada je bilo nemogue prisiliti skuptine da raspravljaju o sudskim zahtjevima, a da se i ne govori o ukidanju imuniteta njihovim lanovima. G. en je rekao da ukoliko druge partije odbiju da podre ovakav potez, one moraju za to da odgovaraju biraima. Ipak je apelovao na njih da slijede primjer njegove Demokratske napredne partije i da donesu pravila za izbor kandidata za dravne funkcije koja bi onemoguila da se meu njima nau oni koji su povezani sa podzemljem. BBC World Service, Francis Markus iz Tajpeha, 23. april 2000.
Opoziv poslanika od strane biraa

U doba kada se sve vie zahtijeva javna odgovornost, vode se i rasprave o tome da li bi u sluaju da poslanik izgubi povjerenje javnosti biraima trebalo pruiti mogunost da opozovu poslanika izabranog u njihovoj izbornoj jedinici, odnosno da iznude prijevremene izbore. Ne udi to takav prijedlog uiva slabu podrku meu politiarima, a svakako bi se mogle zamisliti situacije u kojima bi opoziv mogao da dovede do politike nestabilnosti, posebno kada vlada uiva podrku tijesne veine poslanika. Prijedlog koji nosi manje opasnosti usvojen je u Tanzaniji, a cilj mu je bio da se poslanici ee pojavljuju u svojim izbornim jedinicama. On se sastojao u tome da je poslanik obavezan da posjeti svoju izbornu jedinicu da bi se konsultovao sa biraima ukoliko dovoljan broj biraa uputi takav zahtjev predsjedavajuem parlamenta.19
Dezertiranje iz partije
U nekim skuptinama poslanici koji su izabrani kao predstavnici jedne politike stranke mogu prei u neku drugu bez odobrenja svog birakog tijela. Takvo ponaanje ozbiljno umanjuje odgovornost i doprinosi porastu korumpiranosti parlamenta. Nekoliko zemalja je posebnim zakonskim normama pokualo da se suprotstavi tom problemu. Takvo ponaanje bilo je esto u Indiji i vodilo je obaranju vlada za koje se mislilo da imaju stabilnu veinu. Uglavnom su prelasci u drugu partiju djelo politikih protivnika, kojima nije teko da privole poslanika da napusti svoju partiju ako mu ponude veliku sumu novca. Amandmanom 52 na Ustav iz 1985, indijski parlament je zabranio takvu praksu.20 Na slian nain je izmijenjen i zakon u Trinidadu i Tobagu, tako da svako ko eli da pree u drugu partiju mora prvo da podnese ostavku na poloaj i da okua potom sreu na ponovljenim izborima. Ustav Malavija iz 1994. takoe ima za cilj da ogranii ovakve pojave, pruajui predsjedavajuem skuptine pravo da oglasi upranjeno mjesto lana parlamenta koji se prikljuio drugoj partiji u toku mandata. Isti zakon prua poslanicima apsolutno pravo na slobodno glasanje (bez obzira na preporuke partije iji su lanovi).21 Manje je vjerovatno da e do ovakvih pojava doi u zemljama u kojima se poslanici biraju sa stranakih lista na osnovu proporcionalnog izbornog sistema. U tim zemljama vri se automatska zamjena poslanika koji je preao u drugu partiju sljedeim poslanikom sa liste i tako se smanjuje mogunost da putem korupcije bude naruena politika teina partija zastupljenih u skuptini. Osnovni argument u prilog ovakvom rjeenju je taj da je prelaskom u drugu partiju
18
19 20 21
Radionica o integritetu, Arua, Tanzanija, 1012. avgust 1995. Vidjeti u: Patricia Langan and Brian Cooksey, The National Integrity System in Tanzania (EDI-World Bank and Transparency International, Washington, 1995). Commonwealth Law Bulletin vol. 11 (1985) 308. lan 65 Ustava Malavija iz 1994. Novozelandske reforme, kojima je 1996. britanski jednokruni veinski sistem zamijenjen njemakim proporcionalnim sistemom, na iznenaenje mnogih nisu uspjele da prevladaju ovaj nedostatak. Javnost se razbjesnela kada su neki lanovi parlamenta, nakon to je njihov izbor proglaen, prebjegli u druge partije, to je imalo znaajne posljedice na odnos politikih snaga. TI Antikorupcijski prirunik
52
od one sa ije je liste izabran poslanik praktino prekrio nepisani ugovor izmeu skuptine i biraa. Kako bi se nivo povjerenja biraa u parlament i s njim povezane odgovornosti parlamenta ponovo uspostavio, neophodno je da poslanik pokua da bude ponovo izabran, sada kao lan nove partije.22
Kontrola imovine i obaveza politikih partija koju vre njihovi sopstveni lanovi
U Junoafrikoj Republici se deava jedna od najveih tranzicija u istoriji parlamentarizma. Reim aparthejda nije bio samo rasistiki, ve je imao sve odlike finansijske netransparentnosti poput jednopartijskog sistema. Ubrzo poto je doao na vlast, Afriki nacionalni kongres je donio kodeks ponaanja Asmalov kodeks, nazvan po profesoru Kadelu Asmalu, ministru obrazovanja. Na osnovu tog kodeksa, svi dravni funkcioneri i lanovi parlamenta iz te partije morali su da prijave svoju imovinu. Primjenjujui inicijativu, veinska partija u skuptini JAR je postala dobar uzor za ostatak parlamenta, tako da je uskoro bez problema usvojen i zakon sline sadrine koji je postao obavezan za sve lanove parlamenta.
Unapreivanje parlamentarne prakse i procedura

Uvoenje javne odgovornosti u parlamentu JAR je u praksi ukazalo na najgore odlike tajnog i visokokorumpiranog naina vladanja iz ere aparthejda, kao i na najbolje odlike otvorene vlade, kakva postoji u posljednje vrijeme. Napredak je zaista spektakularan. Proces reforme u JAR ima za cilj da kompletnu parlamentarnu proceduru uini otvorenom za javnost i za tampu kada god je mogue, kao i da osposobi skuptinske odbore, pogotovo odbor za javne prihode i rashode, da obezbijede odgovorno postupanje vlade. Sjednice skuptinskih odbora su po pravilu javne, a kada postoji potreba da se odri zatvorena sjednica, prethodno se javno raspravlja da li postoje opravdani razlozi da se tako postupi. Parlament je opunomoen da poziva javne slubenike da daju objanjenja o budetskim procjenama (u vrijeme kad se razmatra usvajanje budeta), to plai vie javne slubenike koji su u doba biveg reima dobijali takva odobrenja bez ikakvih problema. Ustavom se zahtijeva i da proces javnih nabavki bude otvoren, poten i transparentan, obezbjeuje se pristup informacijama i druga prava koja garantuju potenu proceduru. Ustavni sud, kome su data velika ovlaenja i koji je izabran na transparentan nain, dobar je garant da e se ustavne odredbe sprovoditi i da e korupciji u parlamentu biti zadat jak udarac. Odbori za finansije imaju zadatak da obezbijede da vlada na vrijeme prezentuje cjelokupan godinji budet. Potpun budet je onaj iz koga se vidi koliki e iznos biti utroen u svakom ministarstvu i za svaki program, kao i onaj iz koga se vidi koliko je dabina naplaeno i potroeno. Kada se budet ne predstavlja na takav nain, tee je provjeriti da li je bilo korupcije i malverzacija u vladi. Sljedea pitanja bi trebalo postavljati prilikom parlamentarne debate o budetu: Koji e korisnik imati koristi, i zato ba taj? Na koji nain e do koristi doi? Koje su trenutne potrebe budetskog korisnika? Koje e koristi imati u budunosti? Ko e podnijeti trokove i rizik, i zato? Koji e trokovi i rizici nastati trenutno? Koji e trokovi i koristi biti u budunosti? Ko e biti odgovoran, kome e biti odgovoran i za ta tano?23
22
23
Iz razgovora sa dr Frene Ginvalom, predsjedavajuim parlamenta JAR. Za detalje, vidjeti izvjetaj Misije Transparency International u JAR iz decembra 1994. Kontrolisanje korupcije: prirunik za lanove parlamenta, Kanadski Parlamentarni Centar, EDI i CIDA, str. 33. 53
Iskustvo JAR je pokazalo da preduzimanje neophodnih koraka za reformisanje i unapreivanje parlamentarne prakse i procedura, poveanjem transparentnosti i javne odgovornosti, moe da dovede do toga da se korupcija svede na minimum bez obzira na to koliko je vrsto bila ukorijenjena. Zakonodavna vlast moe na razne naine da nadzire izvrnu. Na primjer, ministri se mogu ispitivati pred poslanicima, prijedlozi izvrne vlasti se razmatraju nakon to ih ona obrazloi, skuptinski odbori mogu da se specijalizuju za nadzor pojedinih oblasti u okviru dravne uprave. Pored toga, postoje razni kontrolni organi koji za svoj rad odgovaraju parlametnu. Glavni revizor je dobar primjer takvog organa, ali to mogu da budu i antikorupcijske agencije, koje prije treba da odgovaraju parlamentu nego izvrnoj vlasti. Parlamentarni nadzor obezbjeuje da i ti organi budu odgovorni i titi njihovu nezavisnost od izvrne vlasti.
Skuptinski odbor za javne prihode i javne rashode

Od svih skuptinskih odbora, ovaj odbor je moda najvaniji za pitanja o kojima se raspravlja u ovoj knjizi. Zahtjev da izvrna vlast mora da trai odobrenje za budetske trokove je osnovno sredstvo parlamentarnog nadzora. Vlada je duna da opravda svrhu budetskih rashoda koje planira u odnosu na postojee principe i politiku, kao i da prui garancije da se dravni prihodi koje ubira koriste za dobro naroda. Kada odobri sredstva izvrnoj vlasti, parlament je ovlaen da od vlade trai polaganje rauna za pravilan utroak tih sredstava. Tu ulogu obino u ime parlamenta obavlja jedan njegov odbor. Takav odbor kontrolie javne rashode uz pomo glavnog revizora. Glavni revizor svoje izvjetaje takoe podnosi istom odboru. Djelotvoran nadzor predstavlja izazov za izvrnu vlast zato to podrazumijeva i traenje informacija o aktivnostima koje javni slubenici nisu uvijek voljni da otkriju. On postavlja zakonodavnu vlast naspram izvrne. Zbog toga, ovlaenja ovog odbora moraju da budu na nivou koji omoguava da protivnici budu u jednakom poloaju. Od kljune je vanosti da odbor bude ovlaen da trai sva relevantna dokumenta ili izjave slubenika i funkcionera, da zatrai polaganje zakletve prilikom prikupljanja dokaza i da, kada je to neophodno, poziva i ministre na ispitivanje. Oigledno je da bi predsjedavajui odbora trebalo da bude poslanik koga je predloila parlamentarna opozicija, ili barem lan parlamenta koji nema obavezu da se opredjeljuje prema stavu neke politike grupe, i takva praksa vlada u zemljama ija je parlamentarna tradicija zasnovana na britanskom modelu.24
Pristup javnosti parlamentu i uee u donoenju odluka

Stepen demokratinosti drutva moe se odrediti i po stepenu u kojem zakonodavna vlast i javnost utiu jedni na druge. Poto je svrha postojanja parlamenta da razni interesi budu predstavljeni i da se nae njihova rezultanta, od sutinske je vanosti da svaki od tih interesa ima razumnu ansu da bude izloen preko poslanika koji ga zastupaju i sasluan od strane ostalih. Skuptina treba da obezbijedi da javnost dobije informacije o prijedlozima koje razmatra. Kada je jasno da e predloena rjeenja uticati na odreene grupe ljudi, poslanici treba da saznaju i njihovo miljenje, pa je zato nuno da se zainteresovanim grupama omogui da na vrijeme upute svoje komentare na prijedloge zakona koje skuptina razmatra.
24
Funkcionisanje ovog skuptinskog odbora je dobar pokazatelj stanja zakonodavne vlasti i demokratije u drutvu uopte. Pod vostvom preasnog Avgustina Ruzindana, takav odbor u Ugandi je otkrio niz finansijskih skandala, to je zaustavilo mnoge ministarske karijere. TI Antikorupcijski prirunik
54
Moderne tehnologije se u mnogim zemljama koriste da bi olakale ovaj proces. Na primjer, parlamenti irom svijeta su napravili veb-sajtove na kojima su izloili detalje predloenih zakona i omoguili svima koji ele da komentariu prijedloge da to uine aljui elektronsku potu odgovarajuem skuptinskom odboru.25 Neki pokazatelji za procjenu uspjenosti skuptine kao stuba drutvenog integriteta: Da li postoje jasna pravila o sukobu interesa koja predstavljaju djelotvornu prepreku lanovima parlamenta da upotrijebe svoj poloaj za line koristi? Da li postoje mehanizmi za kontrolu privatnih interesa i prihoda poslanika i lanova njihovih porodica? Da li poslanici opozicije imaju razumnu mogunost da izraze svoja vienja u skuptini? Da li su skuptinske rasprave otvorene za javnost? Da li se skuptinski odbori javno sastaju? Da li su njihovi izvjetaji javni? Da li odbori imaju praksu da razmatraju predstavke graana i organizacija graanskog drutva? Da li izvrna vlast prihvata preporuke skuptinskog odbora za javne prihode i javne rashode i radi u skladu sa njima? Da li ovaj skuptinski odbor ima ovlaenje da poziva slubenike dravne administracije i ministre radi ispitivanja o pojedinim pitanjima? Da li postoji propis ili praksa da predsjedavajui tog odbora bude poslanik koji je nezavisan u odnosu na politiku strukturu koja je na vlasti? Da li organi izvrne vlasti (npr. ef drave) mogu da imenuju dodatne lanove parlamenta pored onih koje je narod izabrao? Da li takvi lanovi imaju pravo glasa? Ukoliko imaju, da li je njihov broj toliki da moe u praksi da promijeni volju naroda iskazanu na izborima? Da li lica koja su krivino osuivana mogu da se kandiduju za poslanike? Da li je skuptina spremna da uskrati imunitet nekom poslaniku, bez obzira na to kojoj partiji pripada, kada postoji osnovana sumnja da je uinio ozbiljno krivino djelo?
25 Na primjer, posjetioci veb-sajta estonskog parlamenta mogu da izraze svoje miljenje, odnosno da poalju pismo direktno skuptinskom odboru. U JAR se takoe omoguava direktan pristup odboru na isti nain. Preko veb-sajta u Indiji se moe poslati elektronska pota ma kom poslaniku. Linkovi za veb-sajtove raznih parlamenata se mogu nai na http://www.polisci.umn.edu/ information/parliaments/index.html. TI Antikorupcijski prirunik 55
56
Drugi dio Poglavlje 7 Uloga izvrne vlasti
Poglavlje 7:
Uloga izvrne vlasti

Kada ovjek zadobije povjerenje javnosti, trebalo bi sebe da smatra javnom svojinom. Tomas Deferson (Thomas Jefferson), u prepisci sa baronom fon Humboltom (von Humboldt), 1807.
Izvrna vlast ima centralnu ulogu u izgradnji, odravanju i potovanju sistema drutvenog integriteta jedne zemlje. Od nje se oekuje da prui potreban nivo principijelnog i etinog rukovoenja, kao i da nadgleda javne slube koje su odgovorne za sprovoenje utvrene politike i posebnih programa. Dok ostvaruje te zadatke, izvrna vlast mora da: obezbijedi politiku volju za poteno rukovoenje i potenu vladu; obezbijedi da njeni postupci budu zakoniti, transparentni i da u punoj mjeri podlijeu javnoj odgovornosti; potuje nezavisnost sudova i postupa po sudskim odlukama; obezbijedi dovoljno sredstava i pravnih mogunosti organima kontrole i nadzora kako bi oni mogli da vre svoju dunost bez straha i milosti.
O korupciji i nepotizmu u Otomanskom carstvu Poto sultani vie nisu mogli da kontroliu devsirmu, postavljajui je protiv volje uglednih Turaka, ona je preuzela kontrolu nad sultanom i upotrijebila vladu za svoje dobro, a ne za dobro sultana ili carstva. Posljedica je bila da su korupcija i nepotizam zavladali na svim nivoima administracije. Vremenom, kada je prestao izazov uglednika, devsirma se rasula u brojne frakcije koje su radile samo za sebe, podravajui kandidature odreenih prineva, i stvarajui saveze sa dvorskim frakcijama koje su vodile majke, sestre i supruge prineva. Zbog toga su poslije Sulejmana dolazak na poloaj ili postavljenje bili manje rezultat sposobnosti, a vie posljedica manevara tih frakcija u devsirmi i haremu. Encyclopaedia Britannica
Rukovoenje
Rukovodea uloga izvrne vlasti nikad ne moe da bude prenaglaena. Vrh izvrne vlasti se nalazi na poloaju koji mu omoguava izvanredan pristup medijima i priliku da javnosti poalje svoje poruke. On je u poziciji da primjenjuje model ponaanja koji i za druge moe da bude dobar primjer. Naravno, moe se desiti i da izvrna vlast samo prividno predvodi, ali da je drugi ne slijede, kao to se dogodilo u Tanzaniji poslije izbora predsjednika Mkape 1995, ili u Nigeriji, u vrijeme predsjednika Obasanda, u periodu 19992000. Posmatrai ponekad nisu svjesni izazova sa kojima se susreu voe izvrne vlasti kada treba da upravljaju administracijom koju karakterie sistemska korupcija. Meu najosjetljivijim oblastima nalaze se javne nabavke i proces donoenja odluka kada se sumnja u postojanje sukoba interesa.1 Nova vlast je naroito izloena panji javnosti i medija kada je u pitanju odavanje ekstravagantnom ponaanju ili postavljanje prijatelja na javne poloaje. Vrlo brzo postaje vidljivo kakav e biti moral nove vlasti. Nova vlada moe odmah da utvrdi vrijednosti kojih e se pridravati, odreujui kodeks ponaanja ili etiki kodeks za svoje lanove.2 Predsjednik Obasando je tako postupio u maju 1999. u Abudi i tako stvorio Etiki kodeks za ministre, prvi u toj zemlji.3 Iznad svega, puno razumijevanje pitanja sukoba interesa je od kljune vanosti za vladu i javne slube. Ukoliko se tom pitanju ne prui odgovarajui znaaj, privatni interesi e rukovoditi procesom donoenja odluka, pa e zbog toga donesene odluke biti iracionalne sa stanovita javnog interesa.4
1 2
3 4
O ovim pitanjima se vie govori u narednim poglavljima. Visoki slubenik Mendeline administracije u JAR je rekao da je najvea greka u prelazu sa reima aparthejda bila to to vlada nije odmah sprovela ovakvu aktivnost (razgovor sa autorom, Pretorija, 1998). Kodeks se moe nai na internet verziji ove knjige, www.transparency.org O sukobu interesa se vie govori u posebnom poglavlju. 57
Odnosi sa sudstvom
Odnos izvrne i sudske vlasti je veoma znaajan. Sudstvo mora da bude nezavisno od izvrne vlasti da bi moglo da vri svoju glavnu funkciju: da osigura da izvrna vlast bude odgovorna i da radi po zakonu (odnosno da osigura potovanje vladavine prava). Neizbjeno, taj proces moe da dovede do napetih odnosa jer sudstvo moe ponekad da bukvalno presudi izvrnoj vlasti. Izvrna vlast moe da ima osjeaj da je nju izabrao narod, dok su sudije samo imenovane na nain predvien ustavom. U stvari, izvrna vlast je izabrana da vlada narodom po zakonu, a ne kao razuzdani diktator. Stoga, kada sudstvo vri svoje funkcije, ono djeluje takoe kao predstavnik naroda kojem je cilj da obezbijedi da se izvrna vlast pridrava propisanih ogranienja. Neke sudske odluke mogu biti sporne, a na izvrnoj vlasti je da u takvim sluajevima, koji su neminovni, zatiti i potuje stav sudstva. Sudijama u principu ne prilii da ulaze u javne rasprave i da javno izlau svoje stavove. Zbog toga nisu u poziciji da odgovore na kritike javnosti ak i kada su oklevetani. Priliku da iznesu svoje stanovite sudije imaju samo kada objanjavaju razloge za donoenje odluke. Poslije toga njihova odbrana zavisi od drugih. Jo vanije je da izvrna vlast potuje nezavisnost sudstva i drugih institucija kojima je data mo nezavisnog djelovanja. U mnogim zemljama u kojima sistem drutvenog integriteta ne funkcionie zadovoljavajue, vei dio krivice snosi izvrna vlast koja ne prihvata koncept sudske i tuilake nezavisnosti. Dok ih ne prihvati, nije vjerovatno da e se stanje promijeniti nabolje.
Odnosi sa javnim slubama

Izvrna vlast mora da shvati da uloga javnih slubi nije da tite uske interese vladajuih stranaka, ve interese javnosti. Vlada treba da vodi politiku (na osnovu savjeta javnih slubenika), a na javnim slubama je da tu politiku izvravaju. Ministar nije izvrni direktor svog ministarstva.5 Mjesto efa izvrne vlasti je posebno osjetljivo. Neko iz okruenja takvog lica moe da telefonira javnim slubenicima i da kae: Predsjednik bi elio... U takvoj situaciji javni slubenik moe ili da pokua da neposredno kontaktira predsjednika i provjeri da li je stvarno u pitanju predsjednikova naredba (to je rijetko u poziciji da uini, posebno tamo gdje postoji sistemska korupcija) ili da rizikuje da bude kanjen ako odbije da izvri radnju za koju smatra da nije odgovarajua ili da je nezakonita. Zato je veoma bitno da se jasno utvrde kanali komunikacije i rukovodilac izvrne vlasti mora da osigura da se sva uputstva javnim slubenicima izdaju u pisanom obliku. Telefonski pozivi jesu bre rjeenje, ali ne ostavljaju trag i tako naruavaju javnu odgovornost.6
Primanje i davanje poklona

Ustaljena je praksa da dravnici razmjenjuju poklone od kojih su neki simbolini, dok su drugi od velike vrijednosti. Izvrna vlast treba da etikim kodeksima uredi ovu oblast, posebno u sluaju kada skupi pokloni ili in gostoljubivosti mogu da se shvate kao pokuaj podmiivanja. Ukoliko se vrh vlasti ne ponaa na odgovarajui nain, to e se odraziti i na javne slubenike. Bilo bi, naravno, suvie uproeno rei da ministri nikada ne treba da primaju poklone. Neprijatno je odbiti poklon koji je pripremila vlada neke druge zemlje. Protokolarni razlozi ne dozvoljavaju ministru da odbije ak ni skup poklon. Pravo je pitanje ta e ministar da uradi sa poklonom nakon to ga primi i kome takav poklon pripada.Mnoge vlade imaju pisana pravila kojima se utvruje koje koristi ministar moe, a koje ne moe da primi. Na primjer, Malavi je
5
Prirunik za ministre koji bi sadravao smjernice o ovim i drugim pitanjima (poput putovanja u inostranstvo i odnosa sa medijima) bio bi veoma koristan. Zbog toga se, naravno, telefoni radije koriste. TI Antikorupcijski prirunik
58
Drugi dio Poglavlje 7 Uloga izvrne vlasti
prilikom prelaska na demokratski viestranaki sistem usvojio sljedea pravila: Sluajni poklon je svako uobiajeno gostoprimstvo umjerene vrijednosti ili netraeni poklon umjerene vrijednosti koji je ponuen u znak panje prema funkciji koju lice vri ili kao gest dobre volje prema tom licu. Tu se ubrajaju i prikladni pokloni koje ponude javni ili privatni entiteti, ili fizika lica u sveanim ili drugim posebnim okolnostima i koja nisu u vezi sa vrenjem slubene dunosti na nain koji predstavlja krivino djelo iz odjeljka IV [koji se odnosi na zloupotrebu slubenih ovlaenja].7 Ova pravila treba da budu izraena razumljivim jezikom kako bi bilo potpuno jasno da ministri i javni slubenici ne smiju da prihvate poklone ili gostoprimstvo od onih prema kojima bi na taj nain stvorili ili mogli stvoriti obavezu. Isti se princip primjenjuje i kada je poklon ponuen lanu porodice.8 I kada postoje propisi koji reguliu davanje i primanje poklona, to nee uvijek sprijeiti nitkovluk. Na primjer, neki lanovi britanskog parlamenta su primali poklone i novac kao naknadu za vrenje svojih parlamentarnih dunosti. U isto vrijeme, osobe iz privatnog sektora (iz firmi koje su finansijski pomagale vladajuu partiju) postavljane su na plaene poloaje u dravnoj slubi. U mnogim zemljama takvo ponaanje bi predstavljalo krivino djelo, ali to nije bio sluaj u Velikoj Britaniji.9
Imunitet i privilegije
Imunitet i privilegije su neophodni zbog legitimne zatite poloaja na kojem se nalaze vii dravni slubenici. Na primjer, sudija nee biti lino odgovoran za tetu koja nastane usljed nenamjerne greke u primjeni zakona koju naini tokom suenja. Djelotvorna zatita u takvim situacijama je postupak albe. Bilo bi protivno javnom interesu ukoliko bi politiari visokog ranga bili zauzeti beskonanim privatnim parnicama, ili ukoliko bi ef drave Dugo dranje vlasti bio izloen unakrsnom ispitivanju kada god se to nekome prohtije.10 U zemljaPrije skoro 2500 godina Aristotel je primijema u kojima tekovine demokratske tradicije nisu na cijeni, nuno je da latio: Ne moe lako ovjek da naini veliku tetu kada se na poloaju nalazi krae vrijeme, novi parlamenta uivaju imunitet kako bi se zatitili od korumpirane dravne dok dugo dranje vlasti vodi u tiraniju. uprave. Jednako je vano da imunitet i privilegije budu precizno definisani Aristotle, Politics (4th century B.C.) 5.8 jer se njima kri princip jednakosti pred zakonom. Imunitet nikada ne smije da predstavlja branu da se korumpirani privedu pravdi. Dejstvo imuniteta i privilegija treba da prestane kada prestane vrenje funkcije (osim kada je rije o imunitetu za slubene radnje preduzete u dobroj vjeri za vrijeme vrenja funkcije). Ukoliko imunitet traje due od mandata, on ne slui niemu osim interesima korumpiranih. Aristotelova maksima da vremenski neograniena mo stvara tiraniju lekcija je koju su poeli da ue ustavotvorci irom svijeta. Zato se i postavljaju ogranienja u duini trajanja predsjednikog mandata. Logino je pretpostaviti da e odlazak sa vlasti u budunosti usaditi u svakog nosioca javne funkcije misao da e onda kada se to desi biti javno odgovoran za svoje postupke.11
Budet
Vlada je odgovorna za podnoenje budeta na odobrenje skuptini. Idealno bi bilo da budet drave:
7 8 9
10
11
Corrupt Practices Act 1995, section 3. Ibidus, para. 126 Idui za tragom skandala sa poslanicima koji su upuivali poslanika pitanja za potrebe kompanija i bili plaeni za to, preporueno je donoenje odgovarajuih propisa. Trokovi istraivanja koja su preduzimana kako bi se pripremili odgovori na takva pitanja padali su na teret poreskih obveznika i na taj nain su kompanije ostvarivale utedu jer bi takva istraivanja inae morale same da plate. Komentatori u SAD su ukazali na to da je predsjednik Klinton odvraao panju sa velikih spoljnopolitikih kriza u kljunim trenucima afere Levinski (Monica Lewinsky). Ocjena da li je to bilo namjerno zavisi od politikih opredjeljenja autora, mada ne bi trebalo da udi to to mnogi van Amerike smatraju da kljuni poslovi drave ne bi trebalo da budu zanemareni zbog bavljenja stvarima koje mogu da saekaju zavretak predsjednikovog mandata. JAR, Nigerija i Mozambik su meu onima koji su slijedili primjer SAD sa najvie dva dozvoljena mandata. Takav je bio sluaj i sa namibijskim ustavom, ali je on potom dopunjen amandmanom koji je omoguio predsjedniku Nudomi da bude izabran i trei put. 59
i.
ii. iii.
ne bude tajna. Umjesto da se budet stvara samo u ministarstvu finansija, to bi trebalo initi uz ire uee javnosti, pomou mehanizama kao to su javna sasluanja i interakcija u okviru odgovarajueg skuptinskog odbora;12 ne bude samo godinji budet ve viegodinji budetski okvir, koji bi postavio iri obim javnih prihoda i rashoda; bude kontrolisan i javno objavljen. Ulogu kontrolora treba da vri glavni revizor, koji treba da ima dovoljno sredstava za to i da bude nezavisan. Parlamentarni nadzorni odbor treba da ima mogunost da postupa na osnovu izvjetaja glavnog revizora.
Da bi ovakav sistem postojao, potrebno je da ministarstvo finansija vri finansijsko planiranje, da se obezbijedi uee graana u upravljanju, kao i snana eksterna revizija koja uspostavlja javnu odgovornost za vrenje finansijskih funkcija. Takoe je znaajno da opta javnost, a posebno privatni sektor, ima pravo na pristup informacijama.
Pokazatelji za procjenu izvrne vlasti

Da li se obavljaju konsultacije sa organizacijama graanskog drutva prilikom kreiranja politike? Da li postoje procedure za nadgledanje imovnog stanja i ivotnog stila? (Ukoliko takve procedure postoje, da li se vre provjere izjava nosilaca funkcija o imovnom stanju? Da li su izjave dostupne nezavisnom tijelu ili cjelokupnoj javnosti?) Da li postoje jasna pravila o sukobu interesa? (Da li se ona potuju?) Da li postoje registri poklona i besplatnih usluga? (Da li se oni aurno vode? Da li javnost/mediji/politiki protivnici imaju pristup tim registrima?) Da li lanovi izvrne vlasti imaju obavezu da iznesu razloge za donoenje odluka? Da li postoje jasna pravila koja spreavaju uticaj politike na svakodnevni rad dravne uprave, odnosno formalna pravila o politikoj nezavisnosti javnih slubenika? Da li se dravna imovina prodaje na transparentan nain? Da li se pri prodaji dravne imovine ini da se prekomjerno favorizuju oni koji imaju bliske veze sa vladajuom partijom?
12
Neki elementi konane odluke, kao to su izmjene poreskih stopa, moraju da budu tajni da njihovo prerano objavljivanje ne bi osujetilo namjere tvoraca politike. TI Antikorupcijski prirunik
60
Drugi dio Poglavlje 8 Pravosudni sistem
Poglavlje 8:
Pravosudni sistem
Mo suda koji ne posjeduje ni kesu ni ma na kraju se zasniva na sutinskom povjerenju javnosti u njegove moralne sankcije. Feliks Frankfurter
Nezavisno, nepristrasno i obavijeteno pravosue ima centralno mjesto u ostvarenju pravedne, potene, otvorene i odgovorne vlade.1 Uistinu, pravosue mora biti nezavisno od izvrne vlasti kako bi izvrilo svoju ustavom predvienu ulogu praenja akcija koje preduzmu vlada i javni slubenici, i kako bi ocijenilo da li oni potuju standarde koje je postavio ustav i zakone koje je donijela zakonodavna vlast. U novim demokratijama ono ima i dodatni zadatak da prati da li su propisi koje donose neiskusni parlament i vlada u skladu sa ustavom i zakonima.2 Nezavisnost titi pravosudne institucije od izvrne i zakonodavne vlasti. Poto je tako, ona je u samom srcu principa podjele vlasti. Druge grane vlasti su odgovorne narodu, ali sudstvo i samo ono odgovorno je visokim vrijednostima i standardima sudijske estitosti. Koncepti nezavisnosti i odgovornosti pravosua u demokratskom sistemu pojaavaju jedan drugog. Sudska nezavisnost je u vezi sa sudstvom kao institucijom. Ona nije osmiljena radi koristi pojedinanih sudija, pa ak ni radi sudija kao grupe. Ona postoji da bi titila narod. Odgovornost pravosua ne postoji u nekom vakuumu. Sudije moraju da rade na osnovu propisanih pravila i u skladu sa svojom zakletvom, koja ne ostavlja mogunost da mogu da rade ta god poele. Ali kako postii da sudije budu odgovorne a da se ne potkopa sutina koncepta sudijske nezavisnosti? Pojedine sudije postaju odgovorne zahvaljujui posebnom nainu na koji vre sudsku vlast te okruenju u kojem rade: sudije sude javno;3 njihove odluke podlijeu provjeri po albi; oni podlijeu sudskom nadzoru; oni su zakonom obavezni da obrazloe svoje odluke i da ih objave; oni podlijeu ocjeni na osnovu propisa protiv predrasuda; oni podlijeu ispitivanju od strane zakonodavnih organa; oni podlijeu kritici medija;4 oni podlijeu razrjeenju od strane parlamenta (odnosno Vieg sudijskog savjeta);5 oni su odgovorni prema svojim kolegama.
1
Vidjeti slubeno saoptenje sa sastanka ministara pravosua Komonvelta (Comonwealth Law Minister Meeting), Mauricijus, 1993. godine. Za ovo poglavlje je bilo znaajno to to je autor knjige prisustvovao zavrnom susretu sudija vieg ranga iz zemalja common law sistema, koji je odran u Beu, aprila 2000. Sudije su formirale meu sobom vodee grupe za sudijski integritet i odluile da razviju povezane nacionalne strategije za sudijski integritet, kao i da razmjenjuju informacije o deavanjima u vezi sa tim. Sastanak su zajedno organizovali Centar za prevenciju meunarodnog kriminala Ujedinjenih nacija i Transparency International. Za rasprave o ulozi sudova u Brazilu vidjeti: Brazil: Judicial Institutions at a Crossroads, autor Luiy Guilherme Migloria, Economic Reform Today, No. 4, 1993. U vanrednim situacijama je nekad neophodno da postoji sudstvo bez lica, kada se uva identitet sudije radi zatite od odmazde (npr. odmazde kolumbijskih trgovaca drogom). Neke kritike se upuuju na osnovu netanih informacija i esto ostaju bez odgovora, jer sudije nemaju obiaj da ulaze u javne sporove; ponekad su kritike izazvane time to sudije ne objasne razloge za donoenje odluke dovoljno jasno. Razrjeenje sudija je povezano sa konceptom nezavisnosti, to je pomenuto u dijelu koji govori o sigurnosti poloaja. 61
Doskoro je bilo ravno jeresi pokrenuti pitanje odgovornosti pravosua. U najboljem sluaju, ono je bilo posmatrano kroz prizmu legitimnosti postupka izbora sudija. Veina onih koji pripadaju anglosaksonskoj tradiciji ima odbojnost prema samom pomenu toga da sudije obavljaju javnu slubu, jer im se ini da je taj koncept u suprotnosti sa dunou sudija da tite slabe i marginalizovane. U najgorem sluaju, odgovornost se pominje u vezi sa davanjem prava izvrnoj vlasti Sudije optuene za korupciju Albanski ministar pravde je objavio da je Vida se uplie u sferu sudstva na nain koji moe donijeti samo tete. 6
soki savjet pravosua te zemlje u posljednje tri godine otpustio 70 sudija zbog korupcije i nestrunosti. Posljednja otputanja su se dogodila 4. marta, kada je troje sudija otputeno i lieno imuniteta zbog oslobaanja silovatelja od optubi... Radio Slobodna Evropa, 8. mart 2000.
Sve vie se smatra da je odgovornost (ali ne ona koja se obezbjeuje ubacivanjem glasakih listia) veoma daleko od toga da naruava nezavisnost. injenica da sudija moe da bude pozvan na odgovornost pojaava integritet sudskog procesa i pomae da se sudska vlast zatiti od onih koji bi je povrijedili.
Ali ak i kada su pravila sudijskog postupanja jasno izraena i prihvaena, da li se ona i primjenjuju? Ako je odgovor negativan, moglo bi se pomisliti da nema rizika da sudija odstupi od njih. Ostaje pitanje kako primijeniti pravila. Nije namjera da se vie ovlaenja da izvrnoj vlasti, ije odluke sudovi ocjenjuju, niti zakonodavnoj vlasti, jer bi to znailo da se sudovi uvlae u politike igre. Postavljenje od strane izabranih predstavnika naroda moe da potcrta da su sudije vieg ranga opunomoene od strane naroda i da ih narod moe i opozvati. Isto tako, potreban je oprez u vezi sa odgovornou koju sudije imaju prema rukovodiocu pravosua u zemlji (npr. predsjednik Vrhovnog suda). Rukovodilac pravosua u Hongkongu je sudiju uklonio sa poloaja samo zato to je njegova odluka u kojoj je ukazano da ak i rukovodilac pravosua mora da se povinuje zakonu bila suprotna odluci najvieg suda te zemlje. Pritisak od strane kolega je bitan, kao uostalom i nezavisnost od kolega u sudskom kolegijumu. U apelacionom sudu, na primjer, svaki sudija treba da bude sposoban da takvu nezavisnost odri. Potrebno je da se u procesima protiv sudija optuenih za neprimjereno vladanje primjenjuju potene procedure. Potrebno je da postoji sistem za razlikovanje ozbiljih greaka u radu (koje mogu da prouzrokuju uklanjanje sa poloaja) od manjih (kao to su, na primjer, nedostatak osjeaja, potreba za savjetovanjem, nedovoljno razumijevanje), za koje prije treba dati tihu opomenu nego javni ukor.
Pravosue neke osjetljive take

Prvi pokazatelj da korupcija postaje nekontrolisana jeste nefunkcionalan sudski sistem. Stoga je vladavina prava apsolutno neophodna. Istraivanja u mnogim zemljama pokazuju da javnost smatra svoje sudije beznadeno korumpiranim. U Ukrajini je, na primjer, reeno da se ak 70 posto sudskih odluka ne sprovodi.7 Ovom opasnom stanju doprinose i advokati, koji trae mito navodno za sudije, ali ga sami zadravaju, kao i slubenici suda, koji zagube predmet, pa zahtijevaju novac da bi ga pronali, ili zadravaju poloenu kauciju dok se ne plati mito. Dakle, sudstvo moe biti ranjivo i zato to oni koji su oko njega ne ispunjavaju svoje dunosti. Brojni su i raznovrsni naini na koje izvrna vlast pokuava da utie na pravosue. Neki su jedva primjetni, kao to su dodjela odlikovanja ili napredovanje u hijerarhiji povodom dravnih pra6
Na primjer, u Gruziji, gdje je postojao problem nekvalifikovanosti sudija, sudije nieg ranga su bile podvrgnute pismenim ispitivanjima i oko dvije treine onih koji nisu bili kompetentni je udaljeno iz slube (Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Pablo Zoido-Lobaton, Governance Matters: From Measurement to Action in Finance and Development, jun 2000, Vol. 37 No. 2). Ovakav primjer moe da bude djelotvoran na krae staze, ali je stepen uplitanja izvrne vlasti bio takav da je neizbjeno bacio sjenku sumnje na sudstvo i izazvao sumnju javnosti da je ono nezavisno i samim tim sposobno da odrava vladavinu prava. Controling Corrupiton: A Parliamentarians Handbook, koju je pripremio Parlamentarni centar iz Kanade u saradnji sa EDI, koji radi u okviru Svjetske banke, i sa agencijom CIDA, str. 44. TI Antikorupcijski prirunik
62
znika, i od njih je nemogue odbraniti se, dok su drugi, poput davanja kua, automobila i privilegija djeci sudija, veoma oigledni. Moda je najoiglednija zloupotreba izvrne vlasti praksa da to vie njenih pristalica ili simpatizera dobije namjetenja u sudu. Proces imenovanja zato predstavlja kritinu taku, iako su se neke vlade uvjerile u to da njihove sopstvene pristalice umnogome poinju nezavisno da misle im zauzmu visok poloaj. Da bi se borila protiv nezavisnosti sudstva, izvrna vlast moe da manipulie dodjeljivanjem predmeta u rad, da bi odredila koji e sudija voditi sluaj znaajan za vladu, i da to ini moda preko popustljivog rukovodioca pravosua (Chief Justice). Zato je od sutinskog znaaja da raspodjela predmeta ne bude zadatak vladinog slubenika, ve da to rade sudije izmeu sebe i da oni i rukovodilac pravosua imaju puno meusobno povjerenje. Kada neki sudija izgubi naklonost vlasti, moe da se upotrijebi itav niz razliitih smicalica da bi on bio kanjen. Sudija moe biti poslat na slubu u udaljene krajeve zemlje. Ukidaju mu se beneficije kao to su kola i kuna posluga. I druge pogodnosti koje sudije uivaju mogu da im se uskrate da bi se jo vie sruio ugled sudija u oima javnosti i da bi se njihov ve teak poloaj uinio jo teim. Ponekad se sprovodi i javna kampanja sa ciljem da podrije ugled pravosua (ili pojedinih njegovih lanova) u javnosti. Takva borba moe da ima za cilj kritiku sudija ili tvrdnju da je njihovo imenovanje bilo greka. U tim sluajevima sudije nisu u poloaju da mogu da se brane a da pri tom neizbjeno ne kompromituju sebe i svoju sudijsku funkciju. Da bi se ovo svelo na minimum, odgovornost za pitanja sudske administracije, ukljuujui budet i namjetenja, treba da bude u rukama samih sudija, a ne preputena vladi ili dravnim slubenicima. Kada doe do javnih napada (a oni se deavaju i u dobro uvrenim i u novonastalim demokratijama), sudije se ne smiju ponaati, niti smiju sebe posmatrati, kao da su iznad kritike javnosti. Oni ne mogu da tvrde da su garanti prava na slobodu govora a da istovremeno napadaju svoje kritiare. Oni ne treba da spreavaju raspravu u javnosti o problemima koji se javljaju unutar pravosua, kao to je to bio sluaj u nekim zemljama kada je pokretano pitanje korupcije u pravosuu.8 U Izraelu, predsjednik Vrhovnog suda je iao tako daleko da je izdao obavezno uputstvo sudijama kojim se trailo da sudije na kritike ne odgovaraju pojedinano, ve da svi odgovori moraju da idu preko njegove kancelarije kako bi on mogao da ih filtrira. On je rekao da branioci slobode govora imaju i odgovornost da budu dosljedni. Ukoliko mi kao sud kaemo da je kritika dobra za vladu, ona je dobra i za nas. Mi treba da budemo otvoreniji za kritike nego drugi.9
Venecuelanski put do pravde: istjerano na stotine sudija Karakas. Sudstvo u Venecueli je tako ozloglaeno zbog korupcije, da istraivanja pokazuju da bi veina graana eljela da ga baci u staro gvoe i izgradi potpuno novo. Predsjednik Hugo avez (Hugo Chavez), vatreni populista, izabrao je manje drastian put, ali put koji svejedno nosi dramatinu poruku. U sedmomjesenoj kampanji odstranjivanja kancera korupcije iz sudstva, avezova vlada je suspendovala ili otpustila 400 sudija, od ukupno 1394 koliko ih ima u zemlji. Mnogo njih jo uvijek moe da doeka slinu sudbinu. Pospremanje sudstva donijelo je pozitivan odgovor javnosti, postavi jedna od najpopularnijih mjera koje je preduzeo avez, voa vojnog pua, koji se zaloio za mirnu revoluciju u toj zemlji poznatoj po proizvodnji nafte. Strunjaci kau da vlasti tek treba da prevale dug put. Vlast je uklonila veliki broj sudija, ali jo nije pokazala volju da obezbijedi sudstvu dovoljno novca i autonomije koji bi ga uinili nezavisnim. ak je i ugledni profesor prava, koji je pomogao u proienju sudstva, priznao da napori moda na kraju nee uroditi plodom. Ono to radimo moe da nestane kao pijesak kad proe kroz prste, rekao je Rene Molina Galicia, generalni inspektor tribunala. Molina je rekao da je Venecueli oajniki potreban vei broj sudova, jednaka pravda za bogate i siromane, ekasan sistem javnih pravobranilaca, udvostruavanje sudijskih plata na iznos od 6000 dolara mjeseno i zatvaranje veernjih kola za pravnike koje su stvorile prezasienost trita advokatskim uslugama. Kriza zakona i reda postaje jo primjetnija. Bijesni graani su, prije otprilike nedjelju dana, linovali optuene ubice, silovatelje i kradljivce automobila. Policija biljei prosjeno 21 ubistvo dnevno, to se moe porediti sa gubicima u ratu. Kraa vozila se deava svakih 10 minuta (...) Venecuelanski sudovi su se naglo pogorali u vrijeme prelaska sa vojne diktature na demokratski sistem krajem pedesetih godina (...) Tim Johnson, Miami Herald, 1. maj 2000. Mrlja na sudijskoj etici Ukoliko postoji dio savezne vlasti koji zasluuje da bude izolovan od lobiranja, to je sudstvo. Posljednjih decenija je nastao sistem koji sigurno ne zasluuje pohvale, u kojem sudije, navodno proirujui znanja o pojedinim pitanjima, posjeuju skupe seminare u turistikim centrima, ije trokove pokrivaju grupe sa jakim konzervativnim ubjeenjima. Na seminarima se kombinuje atmosfera odmora sa jednostranim prezentacijama ekolokih i drugih zakona. Novi izvjetaj ekoloke grupe Community Rights Counsel dokumentuje iznenaujui zamah napora da se sudstvo napije, najede i indoktrinira, i pretjeranu spremnost sudstva da pristane na to. Washington Post, 28. jul 2000.
Previe kritike moe da nakodi, posebno onim sudijama koji daju sve od sebe u tekim i opasnim situacijama. Kritika treba da bude uzdrana, potena i umjerena. To naroito vai za politiare koji treba da se uvaju davanja izjava o sluajevima koji se nalaze pred sudom i
8
Na primjer, u Bangladeu. Podrunica TI Bangladea je sprovela istraivanje koje je pokazalo da su sudije niih sudova ekstremno siromane, a magistrati su pozvali vladu da preduzme mjere protiv TI. Ipak, sam predsjednik, koji je nekada bio rukovodilac pravosua (Chief Justice), ukljuio se u raspravu sa stavom da ako i samo dio istraivanja odgovara stvarnom stanju, pravosue ima veliki problem. Citirano prema: Jerusalem Post, 10, decembar 1999. Predsjednik Vrhovnog suda tvrdi da od kada je postavio zahtjev, nije dozvolio nijednu raspravu. 63
ne treba da zloupotrebljavaju svoj parlamentarni imunitet napadajui pojedine sudije ili komentariui njihove postupke pri voenju pojedinanih sluajeva.
Uprkos strogim kaznenim mjerama, korupcija nije savladana i znaajno doprinosi kriminalu u Argentini (...) ali sudstvo, ije lanove postavlja izvrna vlast u sporazumu sa Senatom, tijelom u kojem lanovi predsjednikove partije ine veinu, trpi neprestane optube za inertnost... Bernardo Beiderman, Corruption: Preventive Action and Criminal Policy u: Responding to Corruption, urednik Paolo Bernasconi (International Society of Social Defence, La Citta del Sole, Napulj, 2000), str. 248249.
Ministar pravde (Chief Law Officer) treba da shvati da mu je dunost da brani lanove pravosua od neumjerenih i destruktivnih kritika kolega i vlade. Predsjednik Vrhovnog suda (Head of Judiciary) igra takoe vanu ulogu kada daje izjave u ime svih sudija u onim rijetkim sluajevima kada se mora zauzeti zajedniko stanovite.10
Na niem nivou sudskih struktura mogue je razliitim nainima korupcije poremetiti pravosudni sistem. Moe se, na primjer, uticati na istrane radnje i na odluke u vezi sa pokretanjem krivinog postupka prije nego to sluaj i doe na sud. Mogue je vriti uticaj na sudske inovnike da zagube sudska dokumenta, odlau postupanje po pojedinim sluajevima ili ih daju u rad korumpiranim sudijama. Zatim, mogu se potkupljivati sudije (koje su esto loe plaene ili su prijemive na obeanja u vezi sa vjerovatnim napredovanjem) ili podmiivati advokati protivnike strane da djeluju suprotno interesima svojih klijenata. Revizija postupanja sa sudskim spisima i uvoenje modernih metoda za praenje predmeta moe mnogo da doprinese eliminisanju veeg dijela sitne korupcije koja mui nie sudove u mnogim zemljama.11
Borba protiv ovakve korupcije zahtijeva akciju na nekoliko frontova. Oni koji su odgovorni za istragu i sudsko gonjenje moraju da nametnu visoke standarde svojim potinjenima; slubenici suda moraju biti odgovorni sudijama za svoje ponaanje i rad, a sudije prema njima moraju primijeniti sankcije kada, na primjer, izgube dokumentaciju; samo sudstvo mora da insistira na visokim moralnim standardima unutar svojih redova i paljivo razmatra sve pritube koje se na njega odnose. Kada je neophodno, sudske inspekcije moraju da obilaze nie sudove kako bi se uvjerile da oni rade kako treba.12 Pravnika udruenja i advokatske komore treba podstai da preduzimaju stroge akcije protiv kolega koji su korumpirani. injenica da sam sistem moe biti korumpiran ne znai da sami pravnici moraju da postanu dio takvog sistema. Obino se smatra nepotenim da se advokati udalje na due vrijeme iz advokatske komore jer su, radei u korumpiranoj sredini, bili prinueni da se i sami poslue sitnom korupcijom da bi dobili neke usluge na koje njihov klijent ima pravo po zakonu, ali je nezakonito onemoguen da ih dobije. Uglavnom se to odnosi na neka prava iz postupka.13 Ovakav pristup se mora preispitati sa stanovita tete koju njegovo tolerisanje stvara pravnom sistemu. U nekim situacijama moe da bude nuno zlo za klijenta da plati mito za neku uslugu, ali pitanje je treba li advokat ikad da sebe dovede profesionalno u takvu situaciju. Posljednja taka na kojoj moe biti povrijeena sudijska nezavisnost je penzionisanje. Sudijske penzije obino nisu izdane, a praksa u nekim zemljama da se odreene sudije nagrauju poloajima u diplomatiji nakon naputanja sudijske slube otvara mogunosti za zloupotrebe, osim ako se vri na veoma transparentan nain.
10
11
12
13
Izjave u kojima sudije daju objanjenja mogu i same da stvore tekoe, kao to se dogodilo u Izraelu, kada je sudiju Arbela, kao graanina, tuilo lice koje je u izjavi pomenuo (navedeno prema: Jerusalem Post, 10. decembar 1999). Kanjenja su uobiajeni pokazatelj nivoa korupcije. Jedan popularan brazilski vic kae da je neka ena traila dozvolu da abortira zato to je silovana, a kada je konano stigla pozitivna sudska odluka, njen sin je imao deset godina! U vrlo ozbiljnim sluajevima, provjera estitosti je neizbjena, ak i u pravosuu. Ovaj metod se koristi u mnogim dijelovima SAD i u Indiji kad god ima vjerodostojnih tvrdnji da je meu sudijama bilo korupcije. Ovo bi bila korupcija u-skladu-sa-pravilima, kada neka osoba zahtijeva mito da bi mogla da obavi svoju dunost koju on ili ona obino treba da urade po zakonu, kao to je i napomenuto u prvom poglavlju. To ne znai da advokat smije da ponudi mito da bi dobio neke koristi protiv pravila, poto se to nikako ne moe opravdati sa profesionalnog stanovita.
64
Izbor sudija
Dunost sudije je da tumai zakon i osnovne principe, kao i pretpostavke koje lee u njihovoj osnovi. Da bi to mogao da radi, sudija mora da bude nezavisan, to ne znai da moe da radi proizvoljno. Pravo na poteno suenje pred nepristrasnim sudom svuda se priznaje kao osnovno ljudsko pravo. Pojedinci koji su izabrani za pravosudnu slubu moraju da budu estiti, sposobni i adekvatno kvalifikovani. U procesu izbora ne treba da bude diskriminacije na osnovu rase, etnikog porijekla, pola, religije, politikog ili drugog miljenja, nacionalnog i drutvenog porijekla, imovine, roenja ili statusa. Diskriminacijom se, meutim, ne smatra insistiranje da kandidat za poloaj sudije bude dravljanin zemlje u ijem pravosuu treba da radi. Naini imenovanja sudija kljuni su za njihovu nezavisnost. Ne smije se dozvoliti da sudije budu imenovane iz politikih razloga, ve iskljuivo zbog svojih sposobnosti i politike neutralnosti. Javnost mora biti uvjerena da se sudije biraju na osnovu linih vrijednosti i da izbor nije nagrada za partijsku podobnost. Razliite zemlje imaju razliite sisteme biranja, reizbora i napredovanja sudija. U proces moe da bude ukljuena zakonodavna, izvrna ili sama sudska vlast, a u nekim zemljama ukljueni su i predstavnici pravnike profesije i graanskog drutva. U nekim oblastima, posebno u SAD, ide se toliko daleko da se sudije biraju na izborima. To sa sobom nosi svojevrsne opasnosti. Mada je ovaj metod privlaan zbog demokratinosti, rizikuje se da populizam pretegne nad profesionalizmom. Ovaj rizik moe da se smanji ukoliko se zabrani kandidovanje za sudije onima koji nisu dovoljno struni ili koji su partijski opredijeljeni. Meutim, spektakl u kome se budue sudije bore za narodne glasove veina drutava eli da izbjegne. Pojedinac ima pravo na poteno suenje, a ono se teko obezbjeuje ukoliko sudija pri voenju rasprave mora da se udvara populistikom miljenju kako bi bio ponovo izabran. Naravno, postoje i potencijalne opasnosti kada izbor sudija zavisi iskljuivo od zakonodavne, izvrne ili sudske vlasti. Moe se rei da u zemljama koje su zadovoljne stepenom nezavisnosti sudija, a u kojima izbor formalno vre zakonodavna ili izvrna vlast, postoji visok stepen saradnje i prethodnih konsultacija sa sudstvom koji znaajno utie na donoenje odluka o izboru. Meutim, ukoliko javnost osjea da proces imenovanja suvie zavisi od interesnih grupa ili politikih faktora, tada ga treba dopuniti uticajem nepravnikih struktura. Moda takve strukture ne mogu da daju ocenu strunih sposobnosti, ali mogu da budu korisne u spreavanju otvorenih zloupotreba. Napredovanje sudija treba da bude zasnovano na objektivnim faktorima, pogotovo na strunosti, estitosti i iskustvu. Ono treba da bude nagrada za pokazanu strunost, a nikako povratna usluga za sumnjive odluke u korist izvrne vlasti. U odabiru sudija koje e napredovati treba da uestvuju i njihove kolege, dok uticaj izvrne vlasti treba svesti na minimum.
Uklanjanje sa poloaja
Razrjeenje sudija je ozbiljno pitanje. Ne moe se dozvoliti da se sudije razrjeavaju na osnovu kaprica vlade, ve treba da postoje jasno definisane i odgovarajue procedure u kojima i pravosue mora da uestvuje. Takoe je od sutinske vanosti da se pred sudovima mogu voditi sasluanja po optubama za zloupotrebe u slubi. Ukoliko to nije mogue, razrjeenje sudije moe da narui koncept sudske nezavisnosti. Ipak, sudije moraju da budu odgovorne, jer bi inae mo koja im je dodijeljena vodila u korupciju. Treba paljivo nai ravnoteu. Sudije treba da budu razrijeene samo u izuzetnim sluajevima, a razloge za razrjeenje treba da razmatra organ u okviru pravosua. Ukljuivanje viih sudskih organa u ureivanje rada sudija smatra se u oima javnosti najboljom garancijom nezavisnosti.
Aksiom je da sudija mora da uiva imunitet u odnosu na pojedinane zahtjeve za naknadu tete zbog neodgovarajueg rada ili propusta u vrenju sudijske funkcije. To ne znai da oteeni nema pravo na naknadu tete; umjesto prema sudiji, zahtjev treba da bude usmjeren prema dravi. Sudije bi trebalo da budu razrjeavane ili suspendovane samo zbog nesposobnosti ili ponaanja koje ih ini nepodobnim da vre svoje dunosti.
Indonezija isti svoje sudove U pokretu za vraanje povjerenja i razmatranje optubi za korupciju, indonezijski dravni tuilac je najavio da e njegova kancelarija sljedee nedjelje imenovati posebnu vrstu sudija radi breg razrjeavanja zaostalih sluajeva iz oblasti trgovinskih i parninih sporova. Restruktuiranje banaka je oteano usljed odluka trgovinskih sudova, koji ili rade nedosljedno ili su naklonjeni nesolventnim rmama. U spornom sluaju prole nedjelje, Trgovinski sud iz Dakarte je odluio da Agencija za restruktuiranje banaka, koja je preuzela Bali banku jula ove godine, nije imala pravo na to. Jedan od predstavnika antikorupcijske kampanje, pravnik Teten Mazduki, procijenio je da je samo mali broj od 51 sudije Vrhovnog suda ist. Zbog toga je uslijedila rasprava o tome gdje da Trgovinski i Vrhovni sud potrae nove sudije. Po planu za ad hoc sudije, vlada e ih potraiti meu privrednim strunjacima i profesorima koji nisu umrljani vezama sa prethodnom vlau. Predstavnik MMF-a u Indoneziji, Don Dodsvort (John Dodsworth) prethodno je iznio optube o postojanju korupcije u okviru pravosua zbog nemogunosti Agencije da preuzme imovinu nesolventnih kompanija. Da bi se prevladao manjak potenih i strunih sudija, predsjednikov savjetnik je sugerisao uvoz holandskih sudija za sluajeve pred Trgovinskim sudom. Gospodin Mazduki je jue rekao da bi tako neto bilo pravno nemogue, jer samo indonezijski dravljani mogu da predsjedavaju sudskim vijeima. The Strait Times, South East Asia News, 6. april 2000.
Uobiajena je praksa, meutim, da se pravi razlika izmeu sudija viih sudova i sudija niih sudova, koji svakodnevno obavljaju sasluanja u obinim sluajevima. U svakom drutvu ima mnogo vie ovih drugih i zadatak je sudija viih sudova da iskoriste svoju nezavisnost da bi osigurali da se to pravo sprovodi i na niim nivoima hijerarhije. Sudije niih sudova se obino imenuju na mnogo manje formalan nain i mnogo se lake uklanjaju iz opravdanih razloga. Meutim, ni sudije niih ni sudije viih sudova nisu iznad zakona. Moraju se predvidjeti kazne za one koji zloupotrijebe svoj poloaj ili pokau veliku nestrunost.
Stalnost slube i nadoknada

Pojam nezavisnosti pravosua14 (rasprava koja slijedi usmjerena je na vie sudstvo kao na okosnicu pravosudnog sistema integriteta) podrazumijeva da su stvoreni uslovi za adekvatnu nadoknadu i da se pravo sudija na nadoknadu ne mijenja na njihovu tetu.15 Ukoliko sudije nisu uvjerene u stalnost svoje slube ili svojih prihoda, njihova nezavisnost se dovodi u pitanje. Princip stalnosti sudijske funkcije, koji znai da se sudija ne moe ukloniti sa poloaja (osim iz opravdanog razloga, u odgovarajuem postupku) i da na poziciji sudije ostaje do smrti ili penzionisanja (na nain odreen zakonom), predstavlja vanu odbranu vladavine prava. Uopte uzev, poeljno je da se sudije penzioniu kada navre odreeni broj godina. Time se smanjuje prostor izvrnoj vlasti da produava radni sta probranim sudijama prema kojima je naklonjena, a sa druge strane smanjuje se mogunost da sudije dou u iskuenje da trae produenje mandata kada se priblii vrijeme za penzionisanje.
Prijatelji i roaci sudija Nae drutvo je takvo da sudija djeluje u sredini gdje svako svakog zna, a osumnjieni za krivino djelo uskoro otkriva roaka, ili nekog sa kim je u srodstvu preko ene, ili prijateljevog prijatelja koji je prijatelj zaboravljene sudijine tetke... 1 Govor predsjednika Benina, N. Sogloua, na otvaranju Seminara o korupciji, demokratiji i ljudskim pravima u zapadnoj Africi (Corruption, Democracy and Human Rights in West Africa Seminar), Africa Leadership Forum and Transparency International, Cotonou, Benin, septembar 1994.
Sudski kodeks ponaanja u Indiji zabranjuje sudijama da sude u sluajevima kada se njihovi roaci pojavljuju kao advokati. Ta praksa je prerasla u seriju skandala u prolosti, naroito u Bombaju.
Pravosudna administracija
U veini zemalja postoji ogroman prostor za korupciju unutar sudske administracije. Korupcija ide od manipulacije sudskih slubenika dokumentacijom do zloupotreba pri odreivanju ko e od sudija postupati u konkretnom sluaju. Kao rezultat svega toga, u mnogim zemljama se javlja tendencija da se sudskoj vlasti daju ovlaenja da upravlja sudovima, kao i da drava obezbijedi budet koji sudovima omoguava rad. Politika linost je za budet formalno odgovorna zakonodavnoj vlasti koja odobrava sredstva. Pedesetak nezavisnih zemalja Komonvelta je odobrilo ovaj pristup 1993. godine i njihovi ministri pravde su zauzeli stav da omoguavanje sudstvu da raspolae sopstvenim budetom podupire nezavisnost sudstva, ali ujedno i sudstvo stavlja u poziciju da maksimalno povea efikasnost svog rada.16
14
15
16
Bilo je nekoliko znaajnih meunarodnih izjava o nezavisnosti sudstva, od kojih se neke pojavljuju i u odjeljku Najbolja praksa u izdanju ove knjige na engleskom jeziku, na internetu. U nekim zemljama suoenim sa poraznim ekonomskim problemima sudije su prihvatile smanjenje plata i usaglaavanje sa platama u javnim slubama, ali to je obino bilo uinjeno na zahtjev samih sudija koji su traili tretman slian ostalima, a ne protiv njihove volje. Vidjeti slubeno saoptenje sa sastanka ministara pravosua Komonvelta (Comonwealth Law Ministers Meeting Communique), Mauricijus, 1519. novembar 1993. (dostupno preko Sekretarijata Komonvelta, Marlborough House, London SW1, United Kingdom). TI Antikorupcijski prirunik
66
Kodeksi ponaanja
S obzirom na to da, barem dok parlament ne povede postupak za razrjeenje, sudskoj nezavisnosti najvie pomae obezbjeenje individualne odgovornosti kontrolom od strane samih sudija (uz minimalno uee drugih), postavlja se pitanje kako ouvati nepristrasnost i estitost. Jedna mogunost je uspostavljanje formalne mainerije. Druga je da se rjeavanja zadatka prihvate sudije viih sudova. Sredstvo koje prua najvie mogunosti je odgovarajui kodeks ponaanja. Njega treba da osmisle same sudije. Kodeks treba da bude primjenjiv, a njime treba predvidjeti i mogunost da sudija koji je u dilemi da li se odredba kodeksa primjenjuje na odreenu situaciju dobije savjet. Kodeksi su korieni da bi se izbjegle neprihvatljive situacije, kao to je ona kada se sin ili kerka sudije pojavljuju u ulozi zastupnika stranke u postupcima u kojima neko od njihovih roditelja sudi. U zemlji u kojoj postoji snano povjerenje u sudstvo ovakav dogaaj moda ne bi ni izazvao brigu, ali u zemljama u kojima je rairena sumnja u korupciju u pravosuu takva situacija se posmatra u drugom svjetlu.
Pristup ustanovljen u Karnataki

U indijskoj dravi Karnataka, koja ima 30 miliona stanovnika, ustanovljen je dvostran pristup unapreenju estitosti sudija. Od dana postavljenja, sudija se obuava u vezi sa pitanjima etike, upravljanja, transparentnosti i javnih oekivanja. Novi sudija daje izjavu o svojoj imovini i obavezama (ukljuujui i dugovanja) prije nego to dobije postavljenje, a potom svake godine. Izjave se daju registru Vrhovnog suda, koji ih vodi u elektronskom obliku. U izjavi se navode lanovi porodice (suprunik, djeca, roditelji). Vladina Komisija za budnost (antikorupcijska komisija) provjerava popunjene izjave i diskretno vri provjere podataka. Javnost ima pristup ovim izjavama. itav postupak nije propisalo zakonodavno tijelo, nego Vrhovni sud, to znai same sudije. Rad na unapreenju slube se neprestano odvija i postoji plan samounapreenja, po kojem sudije u redovnim vremenskim razmacima uestvuju na sastancima na kojima razmjenjuju miljenja sa kolegama i pripremaju istraivanja o pitanjima koja ih zanimaju. U isto vrijeme je i sam sistem podloan provjerama. Predmeti se dodjeljuju u rad metodom sluajnog izbora, i to to je mogue kasnije u toku dana. Kada pristigne neka prituba, ispituje se da li se ona odnosi na neke obrasce ponaanja koji su ve due vrijeme prisutni. Rukovodilac registra se ak preruava da bi provjerio kako njegovi slubenici tretiraju obine graane i ukoliko utvrdi nepravilnosti, slijede disciplinske mjere. Posljedica uvedenih mjera je da su informacije o sluajevima i predmetima postale dostupne, ime je prevazien problem slubenika koji su traili mito da bi zainteresovanog informisali o postupku. Stalno se prati rad na starim predmetima da bi se obezbijedilo da se njihov broj smanji, a dat je i podstrek sudijama koji u tome pokau najbolje rezultate.
Formalna mainerija za disciplinovanje sudija Komisiju za ponaanje sudija drave Njujork ini 11 lanova, etiri sudije, jedan pravnik koji nije sudija i etiri osobe koje nisu pravnici. Vrhovni sudija postavlja tri lana, guverner etiri, a zakonodavno tijelo drave Njujork sve ostale (u okviru njega, voe manjine i veine u Predstavnikom domu i Senatu postavljaju po jednog lana). lanovi komisije su blie regulisali uslove za svoj rad. Od formiranja komisije 1974, preko 110 sudija je uklonjeno iz slube, 400 je javno, a 700 diskretno opomenuto, dok je 200 sudija podnijelo ostavku prije nego to je istraga koja se o njima vodila okonana. Ustanovljenje ove komisije je omogueno odredbama Ustava drave Njujork. Izvjetaj ad hoc Komisije za ponaanje sudija, Zapisi saveza advokatskih komora drave Njujork, septembaroktobar 1999. Vol. 54, No. 5, na strani 601.
Neka pitanja u vezi sa pravosuem

Da li su sudovi nadleni da ispituju zakonitost vladinih odluka? Ako jesu, da li se tim pravom koriste? Da li vlada potuje i primjenjuje sudske odluke? Da li prema izvrnoj vlasti sudovi imaju poseban tretman, bilo negativan bilo povlaen? Da li sudije imaju zadovoljavajui pristup informacijama o razvoju zakonskih rjeenja u uporednom pravu?
67
Da li advokati u dovoljnoj mjeri koriste sudove da bi zatitili svoje klijente i unaprijedili pravednost i potenje vlasti u skladu sa zakonom? Ukoliko ne, da li je pristup sudovima onoliko jednostavan koliko bi mogao biti? Da li su uslovi koji se trae za pristup sudu nepotrebno komplikovani? Da li je proces postavljenja sudija viih sudova nezavisan od drugih grana vlasti? Da li postoji utisak da se pri ovim postavljenjima uzimaju u obzir politiki faktori? Da li sudije mogu da donesu presudu protiv vlade a da ne rizikuju da doe do odmazde poput gubitka poloaja, gubitka prava na vozilo i drugih pogodnosti, odnosno premjetaja u manje privlane dijelove zemlje? Da li postoji bezrazlono kanjenje u rjeavanju sluajeva? Da li se kanjenje poveava ili smanjuje? Da li se presude donose u razumno brzom roku po okonanju rasprave? Da li se kasni sa primjenom, odnosno izvrenjem sudskih naredbi? Da li se kasni sa dostavljanjem presuda? Da li je pouzdan sistem voenja sudskih spisa? Da li javnost ima i druge mogunosti da se na djelotvoran nain ali protiv loeg rada sudova izuzev podnoenjem albe u okviru samog formalnog sudskog sistema?
Ostali inioci pravosudnog sistema

Pravosue nije jedina oblast kojoj je potrebna nezavisnost koja slui kao garancija vladavine prava. Nezavisnost sudstva moe biti dovoljna u oblasti upravnog ili graanskog prava, ali kada je rije o krivinom pravu, postoje i drugi bitni inioci u koje sudstvo mora da se pouzda. Ukoliko istraitelji ili tuioci nisu nezavisni ve su pod politikom kontrolom, krivini postupak e gotovo sigurno biti nedovoljno uspjean kada se treba uhvatiti u kotac sa sluajevima korupcije velikog obima koji su od znaaja za partiju na vlasti. Nainiti reforme u ovakvoj situaciji je sve samo ne lako. Na primjer, pokuaj da se popravi zastarjeli sudski sistem u Francuskoj, zaglibljen u korupciju i trgovinu uticajem, prije kratkog vremena je propao. Optueni, okrivljeni, kao i nevin, moe da provede mnogo godina u zatvoru ekajui suenje, pri emu se unitava i njegov i ivot njegove porodice. Krivino gonjenje moe da se ubrza, uspori ili da se od njega odustane u zavisnosti od volje ministra pravde, dok istraitelji, koji bi htjeli na naslovne strane, otkrivaju povjerljive detalje svojih istraga medijima koji se, opet, ne uzdravaju od imenovanja osoba koje se nalaze pod istragom. Uprkos tome to su istraivanja javnosti upuivala na to da veina biraa podrava predloene promjene, plan predsjednika iraka da sistem uvede u eru nezavisnosti je podbacio. Politiki konsenzus koji je bio neophodan da se zakon donese nije postignut, jer je opozicija tvrdila da su amandmani za koje se ona zalagala bili ignorisani. Poslanici su brinuli i zbog toga to bi se previe ovlaenja stavilo u ruke sudija, a da pri tom ne postoji protivtea kontrole nekog drugog organa (drugim rijeima, da bi sudstvo postalo nezavisno). U stvari, oni su se plaili da vie ne bi mogli da kontroliu sudije. Bilo je planirano da se prekine sa sistemom imenovanja tuilaca od strane vlade, i to tako to bi se ovlaenja prenijela na Vii savjet magistrata, tijela koje je takoe trebalo da bude reformisano tako to bi se obezbijedilo da veinu njegovih lanova ine predstavnici pravosua. Ministarstvo pravde bi izgubilo pravo da daje instrukcije o pojedinanim sluajevima. To pravo je bilo razlog zbog kojeg politiari upleteni u skandale nisu optuivani. Pretpostavka nevinosti bi takoe bila ojaana putem mjera koje, izmeu ostalog, predviaju pravo na momentalni kontakt sa braniocem. Magistrati bi se rotirali da bi se sprijeilo da postanu previe jaki. Posebna komisija bi bila ustanovljena da istrauje pritube.17
Rukovodilac pravosua (Chief Law Ofcer)

U zemljama precedentnog prava (common law) vrhovni dravni tuilac (Attorney-General) ne samo to je lan izvrne vlasti ve je i glavni pravni slubenik drave.
17
Publics puts paid to law reforms, NZ Herald, 24. januar 2000. Chirac faces dereat on justice reform, Financial Times, 20. januar 2000. TI Antikorupcijski prirunik
68
Napomena: U zemljama common law sistema vrhovni javni tuilac je istovremeno i lan vlade. Pri tome on nije ef ostalim javnim tuiocima, kao to je to sluaj kod nas. Kao takav, dravni tuilac djeluje kao uvar javnog interesa18 i ima iroka ovlaenja i diskreciona prava u vezi sa pokretanjem, sudskim gonjenjem i prekidom krivinog postupka. Dravni tuilac takoe ima dunost da prua pravne savjete u vezi sa pitanjima koja se odnose na javnu upravu i vladu. Korektno obavljanje ovih funkcija zavisi od nepristrasnosti tuioca i njegove nezavisnosti od partijskog uticaja; nepristrasnost se moe dovesti u pitanje ukoliko je javni tuilac podreen kontroli vlade i ako parlamentom dominira izvrna vlast. Ulogu dravnog tuioca kao podrke vladavini prava razmatralo je pedeset nezavisnih zemalja Komonvelta kada su se njihovi ministri pravde sastali na Mauricijusu 1993. godine. Ovaj skup se zavrio zakljukom da je funkcija dravnog tuioca vodea kad je reij o sljedeem: davanje savjeta vladi o tome kako se vlada na osnovu zakona; obezbjeivanje da vlada djeluje u zakonskim okvirima, kao i da se vlada i javne slube pridravaju meunarodnih standarda o ljudskim pravima; vrenje nadzora nad novim ili predloenim zakonodavnim mjerama. Podravajui ulogu dravnog tuioca ili rukovodioca pravosua u jednoj dravi, uesnici su takoe zatraili da se donesu mjere kojima bi se, obukom i na druge naine, obezbijedilo da svi dravni slubenici imaju svijest o svojoj odgovornosti u obezbjeivanju potovanja prava graana. Najvanije je to su u sve ovo ukljueni i pripadnici policije. Neka pitanja u vezi sa rukovodiocem pravosua drave (ili dravnim tuiocem) Da li vlada, nosioci funkcija i javnost, dobro razumiju ulogu dravnog tuioca kao uvara javnog interesa? Da li kolege dravnog tuioca u vladi dobro razumiju pitanje nezavisnosti njegove slube i sutinske razlike izmeu javnog interesa i interesa politike partije? Ima li vrhovni dravni tuilac mo da promijeni odluke rukovodioca javnog tuilatva? Ako je tako, da li se od njega trai da izvijesti parlament o okolnostima sluaja?19 Postoji li zakonsko odreenje ovlaenja, funkcija i odgovornosti vrhovnog dravnog tuioca? Ako ne, da li je ono potrebno ili poeljno?20 Kada zahtjev pojedinca za pokretanjem sudskog postupka podlijee davanju saglasnosti dravnog tuioca, da li postoji bilo kakav formalan nain na koji dravni tuilac mora da objasni odbijanje davanja takve saglasnosti?21
Javno tuilatvo
Koncept vladavine prava zahtijeva da se sudsko gonjenje u ime drave sprovodi na poten i razloan nain. Pokretanje postupka gonjenja ili odbijanje da se on pokrene ne treba da bude motivisano neprikladnim, a posebno ne politikim razlozima, ve javnim interesom i potrebom za zadovoljenjem pravde. Bez sumnje, jedan od najteih problema ovdje je diskrecija, odnosno sloboda pri donoenju odluke o pokretanju postupka. Ovo pitanje je jedno od osnovnih u pravosudnom sistemu. Jasno je da, pri ocjeni da li postupak treba pokrenuti, politike implikacije, rasno ili drugo porijeklo i pripadnost osumnjienih treba da budu potpuno nebitni. Meutim, razmatranje drugih znaajnih pitanja koja mogu da utiu na proces odluivanja treba da bude izvreno putem nezavisne procjene. Da bi donio odluku na poten i transparentan nain, javni tuilac ne smije da bude pod uticajem nijedne politike partije ili interesne grupe. Sluba javnog tuioca se umnogome moe izjednaiti sa viim sudovima. Na primjer, osiguravanje odgovornosti ove slube i razlozi koji opravdavaju razrjeenje treba da budu slini.
18
19
20 21
Autoritativni tekst o ulozi javnog tuioca u pedeset zemalja Komonvelta je Law Office of the Crown, John L. Edwards, Sweet and Maxswell, London 1964). Za skoranji prikaz poloaja vidjeti The Report on Review of Independence of the Attorney General by the Electorial and Administrative Review Commission, Queensland (July 1993; Brisbane, QLD., Australia; ISBN 0 7242 5666 0). Takva procedura je razmatrana u nacrtu zakona koji se pojavljuje u odjeljku Najbolja praksa, u verziji ove knjige na internetu, na engleskom jeziku. Ibidus. Ibidus. 69
Odluivanje o tome kakve vrste krenja zakona treba da budu uzete u obzir pri odluivanju da li nekog treba krivino goniti ili ne, moe da bude zasnovano na jasnim smjernicama, koje bi bile dostupne pravnikim udruenjima i iroj javnosti.
Nezavisni tuioci
Povjerenje javnosti u potenje i otvorenost sistema odgovornosti zavisie nekad jedino od povjerenja koje javnost ima u osobe koje su bile zaduene za istragu izuzetno spornih sluajeva. tavie, ako su ti sluajevi bili u vezi sa unutranjim radom vlade ili pak sa samim sudskim, odnosno istranim postupkom, oni ija je redovna dunost da sprovode istrage mogu da se nau u situaciji u kojoj ne mogu da obave zadatke ak i kada imaju povjerenje i podrku javnosti. Takva situacija moe da se rijei uspostavljanjem istrane komisije (anketnog odbora). Meutim, kada se sumnja da je poinjeno krivino djelo, takva komisija e biti onemoguena da obavi svoj zadatak jer istovremeno mora da zatiti i ustavno pravo osumnjienog na poteno suenje. Specijalno tuilatvo dravna sluba koja se koristi u SAD sa izvjesnim uspjehom (na primjer, u otkrivanju skandala Votergejt) mogua je alternativa istranoj komisiji. Neki pravni sistemi predviaju postojanje nezavisnog tuioca pored ve postojeeg sistema javnog tuilatva. Pokazalo se da ovaj pristup ima prednosti tamo gdje su optube i istraga povodom korupcije u vezi sa viim instancama izvrne vlasti. U takvim okolnostima, javnost moe da pokae nepovjerenje prema sposobnosti dravne uprave da vodi istragu u sluaju u kojem je ona sama predmet. Mogunost imenovanja nezavisnih tuilaca moe biti koristan dodatak arsenalu sredstava za istragu i gonjenje. Sve vei broj zemalja pokazuje interesovanje za ovakav model.22 Meutim, mora se primijetiti da je obino suvie kasno da se eka da se neto dogodi da bi se iskoristile zakonske mogunosti za imenovanje takvog tuioca. Kada se imenovanja vre u urbi, moe da se desi da sredstva koja stoje na raspolaganju nezavisnom tuiocu ne budu adekvatna. Time se ostavlja prostor za sumnju u to da nezavisni tuilac moe da obavi svoje dunosti. Ukoliko je potrebno ustanoviti slubu nezavisnog tuioca, to treba raditi u atmosferi koja nije optereena skandalom. Treba nauiti i lekciju o postupku (i trokovima) postavljenja javnih tuilaca na primjeru postavljenja za vrijeme Klintonove administracije u SAD.
Neka pitanja u vezi sa tuilatvom

Da li su graani uglavnom uvjereni u to da su odluke o tome da li treba nekoga goniti ili ne donesene poteno, razlono i bez uticaja politikih razmatranja i politikih veza? Da li je javni tuilac odgovoran za odluke koje sprovodi po javno objavljenim smjernicama? Ako nije, da li bi se povjerenje u slubu povealo ukoliko se ove smjernice utvrde i objave? Ako smjernice ve postoje, da li su dostupne javnosti? Ako ne, zato i koji su razlozi neobjavljivanja?
22
Ova mogunost postoji na osnovu novog nigerijskog antikorupcijskog zakonodavstva (usvojenog ove godine i ustanovljenog sa ciljem da se sprovedu istrage protiv najviih izabranih predstavnika vlasti bez obzira na imunitet koji uivaju), koje sadri jednostavan zahtjev da drugi dravni organi sarauju sa tuiocem. Ne postoji formalna garancija da e tuilac imati budet koji smatra da mu je potreban. Pomou takvih odredbi se izbjegavaju situacije do kojih je dolazilo u SAD, to u isto vrijeme znai da istraga moe da bude onemoguena zbog nedovoljno raspoloivih resursa. TI Antikorupcijski prirunik
70
Drugi dio Poglavlje 9 Glavni revizor
Poglavlje 9:
Glavni revizor
Quis custodiet ipsos custodes? (Ko e uvati uvare?) Juvenal (Satores. vi. 347)
Javni slubenici moraju biti odgovorni pred javnou i organima zakonodavne vlasti za svoje poslovanje i nain upravljanja dravnim fondovima i imovinom. Mjera finansijske odgovornosti je informacija, ali ministri i slubenici nisu ba uvijek spremni da se sloe sa lanovima zakonodavnih tijela o kvantitetu i kvalitetu informacija koje treba dati. Poto je tako, sluba glavnog revizora (revizor pojedinac ili vrhovna revizorska ustanova) stoji na vrhu piramide institucija kojima se obezbjeuje finansijska odgovornost. Zbog toga je od sutinske vanosti da izbor na ovu funkciju ne bude dar partije koja je na vlasti. Ukoliko jeste, to bi bilo kao dati lopovu mogunost da izabere svog uvara. I stvarno, u mnogim zemljama svijeta je biranje glavnog revizora po politikoj liniji nakodilo sistemu drutvenog integriteta.
Sluba glavnog nansijskog revizora
Paragvaj: pokuaji da se glavni kontrolor dovede na sud propali Donji dom Kongresa u Paragvaju nije uspio u pokuajima da inicira politiki proces protiv glavnog kontrolora, Daniela Fretes Ventrea, zbog optube za korupciju. Fretes, koji je zaduen za borbu protiv korupcije, u zemlji je pod istragom za 18 krivinih djela, meu kojima su nezakonit rad, iznuivanje, ucjenjivanje, pranje novca i prikrivanje. Potrebno je, meutim, da dvije treine ukupnog broja kongresmena glasa za takvu odluku kako bi ona bila formalno ispravna (47 od 76). Samo je 44 kongresmena glasalo za, 25 je glasalo protiv, a uzdranih je bilo 7, to je praktino okonalo postupak pokrenut prolog novembra. Ovo je za aljenje, jer dokazi pokazuju da je glavni kontrolor zloupotrijebio poziciju za linu korist, da nije potovao ustav, da je iznuivao i nagonio podreene da ine ozbiljne zloine, rekao je opozicioni poslanik Rafael Filizzola agenciji Rojters. Reuters, 2. mart 2000.
Glavni revizor i njegova sluba predstavljaju jednu od okosnica sistema integriteta jedne zemlje. On je slubenik odgovoran za nadzor prihoda i rashoda vlasti i kada je uspjean, on djeluje kao najbolji uvar integriteta finansijskih operacija i vjerodostojnosti finansijskih izvjetaja. Evo jednog klasinog opisa uloge slube glavnog revizora: [Glavni revizor] vri nadzor nad raspodjelom odobrenih sredstava u ime donjeg doma. On je spoljni revizor poslovanja vlade, djeluje u ime svih poreskih obveznika preko parlamenta i parlament mora da se osloni na njegovu reviziju kada razmatra tanost i ispravnost vladinih finansijskih izvjetaja.1 U domenu odgovornosti slube glavnog revizora je i da: obezbijedi povinovanje izvrne vlasti volji zakonodavne, iskazanoj prilikom raspodjele budetskih sredstava (aproprijacija); unaprijedi efikasnost i racionalnost troenja sredstava; utie na spreavanje korupcije tako to e osmisliti finansijski postupak i postupak nadzora u pravcu poveanja vjerovatnoe otkrivanja korupcije.2
Proces imenovanja
Sluba glavnog revizora je od takve vanosti da je neophodno propisati posebne odredbe za imenovanje i razrjeenje glavnog revizora, kao i za zatitu nezavisnosti nosioca ove funkcije od
1
House of Commons, First Special Report from the Committee of Public Accounts, zasjedanja 1980-1981, Uloga kontrolora i glavnog dravnog revizora, tom 1, izvjetaj HMSO, 4. februar 1981.godine. Glavni revizor ne treba, naravno, da bude nadlean i za razvoj finansijskih procedura i za nadgledanje njihove primjene. To bi dovelo do konfuzije izmeu uloge koju on ima kao nezavisno tijelo i onih uloga koje vri izvrna vlast. 71
kontrole vladajue partije, politiara i viih dravnih inovnika. Pitanja izbora, odgovornosti i ovlaenja glavnog revizora najbolje bi bilo ugraditi u ustav zemlje.
Nacija trai psa uvara javnih nansija koji i laje i ujeda Posljedice dodjeljivanja dunosti (kontrolora i glavnog revizora CAG) nekvalikovanim osobama bile su pogubne za Indiju (...) Snaan i uspjean glavni revizor je najbolji saveznik kojeg vlada i narod mogu da imaju u nastojanju da smanje ogromne gubitke i prevare koje vidimo na sve strane, kako u centralnoj vladi, tako i u vladama saveznih drava. Bilo bi u interesu vlade da ne podlegne pritisku penzionisanih vladinih slubenika koji su postrojeni u redu ekali da dobiju posao, ve da nae profesionalnog, kvalikovanog i nezavisnog glavnog revizora (...) Naciji je potrebno da vidi psa uvara javnih nansija koji i laje i ujeda. Sad je vrijeme da potraimo takvog. Priliku ne bismo smjeli da propustimo. Selecting the Next CAG, K. P. Joseph u lanku za Economic and Political Weekly, 27. maj 1995.
Glavni revizor se u javnosti prihvata slino kao ombudsman, jer se na obje te slube gleda kao na nezavisne i potene uvare finansijske odgovornosti. Procedura za izbor glavnog revizora je zato veoma znaajna. Ako izvrna vlast zadri za sebe pravo da bira i razrjeava glavnog revizora a da pri tom ne obavi konsultacije sa drugima, i ako se imenovanje zasniva na politikim razlozima, javnost e takvog glavnog revizora vjerovatno smatrati obinim inovnikom vlade, a ne nezavisnim i kvalifikovanim revizorom. Izbor mora da bude zasnovan na linim kvalitetima, a u proces treba ukljuiti i institucije i pojedince koji su izvan kontrole partije na vlasti. Moe se diskutovati o pitanju uloge profesionalnih udruenja raunovoa i revizora prilikom izbora glavnog revizora. U nekim zemljama takva udruenja se briljivo trude da bude imenovana visokoprofesionalna osoba. U idealnom sluaju, imenovanje bi trebalo da bude potvreno od strane kvalifikovane veine poslanika u skuptini.
Odgovornost
Da bi bio efikasan, svaki spoljni revizor mora biti imun na pritiske klijenata ili institucija u kojima vri nadzor. Klijenti glavnog revizora su parlament i dravni slubenici kojima je povjereno rukovanje dravnim novcem. Na nesreu, sluba glavnog revizora moe biti izuzetno osjetljiva na pritiske ako izvrna vlast: postavlja glavnog revizora; odreuje izvore i visinu sredstava koja se dodjeljuju slubi; odreuje uslove za prijem slubenika u radni odnos (stepen i vrstu kolske spreme), kao i njihovo rasporeivanje; odgovara za cjelokupno poslovanje i administraciju finansija (preko ministra finansija). Glavni revizor koji nije adekvatno zatien ustavom i zakonima podloan je proizvoljnom uklanjanju usljed kaprica nezadovoljne dravne uprave. Veina administracija koje pretrpe ozbiljnu kritiku zbog loeg finansijskog poslovanja prije e ubiti glasnika loih vijesti nego to e prihvatiti odgovornost za svoje pogrene postupke. Ovaj se problem moe smanjiti ako se nosilac funkcije glavnog revizora imenuje kao slubenik zakonodavne vlasti umjesto da bude samo dodatak izvrne. Na primjer, britansko zakonodavstvo sada propisuje da e kontrolor, odnosno glavni revizor, samom injenicom da radi u toj slubi biti inovnik Donjeg doma (predstavnikog doma parlamenta).3 Da bi ova sluba bila istinski nezavisna i ustrojena u skladu sa ustavom, i ona treba nekom da odgovara za svoje postupke, pa se iz tog razloga podvrgava periodinim kontrolama zakonodavne vlasti (u mnogim zemljama kontrolu vri parlamentarni Odbor za javne prihode i javne rashode [Public Accounts Committee]). Slubi se omoguava neposredan pristup parlamentarnom Odboru za javnu potronju (Public Expenditure Committee), Javnom tuilatvu (Director of Public Prosecutions) i drugim istranim organima, ako je potrebno. Uz to, najbolja iskustva upuuju na to da sluba glavnog revizora treba i sama da bude podlona nadzoru spoljnih revizora i inspekcija.4
3 4
National Audit Act Velike Britanije iz 1983. godine, odjeljak 1 (2). Auditing Standards Vlade SAD iz 1994. (optepoznati kao uta knjiga) naveliko se koriste irom svijeta. Objavila ih je amerika Sluba za raunovodstvo (General Accounting Office) i u njima stoji da bi svaka organizacija za reviziju pri sprovoenju revizije u skladu sa ovim standardima trebalo da (...) proe pregled spoljne kontrole kvaliteta svog rada. TI Antikorupcijski prirunik
72
Pitanje sklapanja ugovora sa privatnim sektorom

U vrijeme kada se irom svijeta tei smanjenju birokratije tako to vlasti sklapaju ugovore sa privatnim sektorom, kojima mu povjeravaju vrenje odreenih poslova koji su tradicionalno pripadali javnom domenu, treba voditi rauna da se ouvaju ustavne funkcije slube glavnog revizora. Kada drava unajmljuje izvjestan broj privatnih raunovodstvenih i revizorskih firmi da obave dio njenog posla, neke stvari se dovode u pitanje: ouvanje i razvoj specijalizacije za poslove revizije u javnom sektoru; kontinuitet (posao firmi iz privatnog sektora zavisie od dobre volje onih koji ih unajmljuju u pogledu budueg angaovanja); dobra reputacija koju su javne raunovodstvene i revizorske slube odravale dugi niz godina; uzdravanje javnih slubenika od nepravilnih i nezakonitih poOpasnosti od ugovaranja sa privatnim sektorom stupaka ili rasipnikih odluka, kao posljedica saznanja da nema Opasnosti od sklapanja ugovora o reviziji sa vie glavnog revizora koji u bilo kom trenutku moe da izvri privatnim sektorom osvijetlio je 1989. gonadzor nad njihovim radom; dine gospodin Kenet Daj (Kenneth Dye), u to vrijeme kanadski glavni revizor, kada je nepristrasnost pri obavljanju dunosti; i opisao kako su revizori iz privatnog sektora postavljeni da nadgledaju dravne korpora mehanizam odgovornosti javnih slubi prema parlamentu. tavie, injenica da se revizorske kue nadmeu na tenderima kako bi dobile posao, uznemirava revizore u smislu da takvo nadmetanje moe da teti kvalitetu obavljanja posla. Ta zabrinutost je naroito izraena meu raunovoama i revizorima u SAD.5
cije: (Dravna korporacija) ne postavlja sopstvenog revizora. To radi vlada, pa tako, na primjer, direktor pote nema mnogo izbora; on ne zna ko e biti njegovi sljedei revizori. Oni e biti postavljeni na mig kabineta vlade. Obino ostaju na poloaju pet godina, ali ponekad je to drugaije i tei se da se oni mijenjaju sa promjenom vlade (...) vrsto sam zastupao stanovite da raunovodstvenim i revizorskim kuama ne treba da bude dozvoljeno da daju priloge politikim partijama jer one to mogu initi na osnovu oekivane nagrade u budunosti (...) Postoji povezanost izmeu visine priloga i odreivanja revizorskih kua od strane vlade. Dokazi koji su ponueni skuptinskom odboru. Citirano u The Auditor-General: Ally of the People and Parliament Report 296 Joint Committee of Public Accounts, Australian Government Printing Service, Canberra, 1989, str. 113.
Ako razlog za ugovaranje revizorskih usluga sa privatnim sektorom nije pokuaj da se smanji odgovornost vlasti, takav potez bi mogao da se zasniva na preutnom uvjerenju da revizorske kue iz privatnog sektora bolje mogu da obave reviziju poslovanja privrednih organizacija nego sluba glavnog revizora. Ako je taj razlog u pitanju, onda treba raditi na tome da sluba glavnog revizora bude bolje opremljena i obuena. Ako pak okolnosti nalau da dio revizije obavi neko spolja i da to bude u skladu sa ustavnim odredbama, najbolje je da glavni revizor zadri svoju nadlenost, ali da nakon konsultacija sa resornim ministrom odlui da kao podizvoaa za dio poslova revizije uzme neku privatnu revizorsku kuu.6 Od sutinskog je znaaja da glavni revizor bude i ostane ovlaeni revizor poslovanja svih dravnih organa i javnih slubi.
Kada bi svaka javna sluba imala potpunu slobodu pri odluivanju koju e revizorsku kuu da odabere i na koji period, to bi bila snana provokacija konceptu javne odgovornosti. S druge strane, ima situacija, posebno u zemljama u kojima je slabo razvijena revizija u javnom sektoru, kada privatne firme moraju da budu angaovane. Stalna opasnost pri angaovanju privatnih firmi za poslove iz domena glavnog revizora jeste sukob interesa. Revizorskim firmama iz privatnog sektora trebalo bi zabraniti da pruaju druge usluge slubi ili ministarstvu u kojem obavljaju reviziju, makar za vrijeme trajanja ugovora o reviziji. Jedan od glavnih argumenata koje privatne revizorske kue navode u svoju korist je taj da one mogu da prue niz dodatnih finansijskih usluga koje sluba glavnog revizora ne moe. Mada istinit, ovaj argument zanemaruje vanost pitanja sukoba interesa.
5
Vidjeti, na primjer, B. Simmons, The Case for Audit Tenders, Business Review Weekly, 4 November 1988, str. 117; M. Peers, Auditors in uproar over fee discounts, Australian Financial Review, 17 August 1988; i T. Thomas, No Merger, But Links to be Stronger, Business Review Weekly, 16 December 1988, str. 89. Takva preporuka postoji u Australiji. Vidi: The Auditor General: Ally of the People and Parliament - Report 296 Joint Committee of Public Accounts, Australian Government Printing Service, Canberra, 1989, str. 108. Njome je podrana slina preporuka koju je dao Stalni odbor Senata za finansije i vladino poslovanje u 1982. godini. 73
Najvaniji argument protiv davanja poslova privatnom sektoru jeste taj da glavni revizor djeluje kao filter izmeu slubi, ministarstava i pojedinaca nad kojima se sprovodi revizija, s jedne, i zakonodavne vlasti, s druge strane. Ako zakonodavna vlast ne moe da se osloni na to da e od glavnog revizora dobiti izvjetaj o najvanijim pitanjima, doi e u situaciju da se suoi sa zbrkom izvjetaja koje podnosi veliki broj revizorskih kua. U takvoj situaciji, zadatak parlamenta da iz brojnih izvjetaja koji privlae njegovu panju izdvoji najvanije probleme bio bi i skup i spor. Meutim, trend je da se firme u dravnom vlasnitvu (koje kontrolie izvrna vlast) sve ee oslobaaju nadzora glavnog revizora tako to stiu mogunost da imenuju privatne revizorske kue na osnovu sopstvenih pravila. U takvoj situaciji moe se rei da izvrna vlast sama sebi postavlja revizora.7 Najbolje to se moe rei u prilog takvoj praksi jeste da izvrna vlast vjeruje da se time dobija na efikasnosti, a pri tom ne gubi na odgovornosti. Najgore to se moe rei jeste da u mnogim zemljama postoji, u najmanju ruku, sumnja da su firme u vlasnitvu drave, koje kontrolie vlada, iskoristile priliku da izbjegnu kontrolu glavnog revizora.
Epitaf za jednog asnog revizora

Ubrzo nakon to je sainio godinji izvjetaj, glavni revizor Zapadne Samoe, Sua Rimoni D. Ah. ong, bio je uklonjen sa te pozicije. U njegovom izvjetaju bile su detaljno opisane krupne finansijske greke u upravljanju visokih funkcionera, od kojih nijedna nije sutinski opovrgnuta. Razlog za razrjeenje bio je taj to je on neovlaeno uputio poziv jednoj meunarodnoj revizorskoj kui da mu pomogne prilikom traganja za podacima. Obavljanje dunosti kontrolora i glavnog revizora u malom mjestu u Zapadnoj Samoi stvara uistinu teku odgovornost, ijih potpunih posljedica tek poinjem da bivam svjestan. Odluke koje moram da donesem da bi se ostvarila funkcija moje slube, o pitanjima koja proizlaze iz revizija koje sam sainio, utiu i nastavie da utiu na mnoge mone ljude i neke od mojih prijatelja i roaka, jer su njihove odluke i ponaanja u vezi sa raspolaganjem dravnim novcem i imovinom dovedene u pitanje. Ono to me je dralo imunog na uticaje jeste moje vrsto uvjerenje da budunost nae djece, naeg naroda i nae zemlje zavisi od toga da li emo uspjeti da postignemo da na sistem funkcionie ispravno, jednako za sve, onako kako je na ustav i predvidio... To je obaveza svake uspjene vlade prema narodu, a parlament treba da osigura da vlada ide putem koji vodi dosezanju i odravanju toga cilja.8 Pet godina poto je revizor uklonjen sa dunosti, ministar koji je pokuavao da zadri bujanje korupcije u administraciji, na koje je revizor Ah. ong ukazao, ubijen je od strane dva biva ministra i sina jednog od njih.
Djelotvornost
Kada pravni sistem omoguava da izvrna vlast kontrolie osoblje i finansiranje slube glavnog revizora, oito je da se radi o anomaliji. Ako je izvrnoj vlasti preputeno da odredi izvore sredstava za ovu slubu, ona e biti u iskuenju da na njoj tedi. Mnogo je bolje da visinu sredstava za njeno finansiranje propie zakonodavna vlast.
U nekim zemljama je zbog ovakvih postupaka porastao broj pritubi na sniavanje profesionalnog standarda, posebno u Sjedinjenim Dravama. Vidjetii United States General Accouniting Office, Report to Chairman, Legislation and National Security Subcommittee, Committee on Government Operations, House of Representatives, CPA Audit Quality: Many Governmental Audits Do Not Comply With Professional Standards, USAGO iz marta 1986. godine. Sua Rimoni D. Ah. Chong, nadzornik i glavni revizor, Sluba za reviziju, Zapadna Samoa, 6. juli 1994. godine u svom izvjetaju skuptini za period od 1. januara 1993. do 30. juna 1994. godine. TI Antikorupcijski prirunik
74
Neke zemlje (poput Australije i Britanije, na primjer) osnovale su parlamentarne odbore, iji je zadatak da savjetuju glavnog finansijskog revizora o prioritetnim oblastima u kojima parlament eli da se revizija obavi, kao i da do detalja razmatraju finansiranje slube glavnog revizora. Meu lanovima odbora nalaze se i predsjednik Odbora za javne prihode i javne rashode (koji je odgovoran za razmatranje izvjetaja glavnog revizora) i ministar finansija, ime se obezbjeuje da zahtjevi za finansiranje budu podvrgnuti istom nivou analize i procjene kao i kada je rije o drugim dravnim organima. Rezultat je podijeljena odgovornost izmeu izvrne i zakonodavne vlasti. Argument protiv ovakvog rjeenja je obiaj da samo izvrna vlast priprema i predlae trokove parlamentu. Meutim, taj obiaj se ne kri, jer parlament samo uestvuje u procesu u kojem su van parlamenta ve nainjene procjene trokova. Da bi u potpunosti bila uspjena, sluba glavnog revizora treba da ima relativnu slobodu u upravljanju sopstvenim budetom, kao i pravo da unajmljuje i rasporeuje odgovarajue struno osoblje. Obino se struno osoblje nalazi u privatnom sektoru i ono se moe privui da radi u slubi ukoliko mu se obezbijedi adekvatna nadoknada.9 Kako bi sluba mogla da parira privatnom sektoru u pogledu ponuenih zarada, tendencija je da se ona izdvoji iz Samoanski politiari osueni na smrt opteg okvira sistema plata u javnom sektoru, ime joj se omoguava da sama vjeanjem Ubijeni ministar bio je popularan ovjek i odredi uslove zaposlenja. Sluba takoe treba da ima mogunost da proiri snaan protivnik korupcije. Dva biva minisvoja znanja i sposobnosti zapoljavanjem ili privremenim angaovanjem lica stra su osuena na smrt zbog ubistva svog biveg kolege koji je prijetio da e razotkriti zaposlenih u privatnom sektoru. Teko je oekivati da bi u dravnoj slubi korupcijski skandal. Razrijeeni ministar za mogle da budu obezbijeene plate kakve dobijaju rukovodioci u privatnom enska pitanja, Leafa Vitale (57) i bivi minisektoru. Ako je tako, korak koji vrijedi pokuati je privremeno angaovanje star saobraaja, Toi Aukuso (68) osueni su zbog zavjere koja je dovela do ubistva Luagaviih slubenika iz privatnog sektora na osnovu dogovora sa profesionalnim lau Levaula Kamua, 44, koji je pogoen u glaasocijacijama raunovoa i revizora.10 vu tokom politikog skupa prolog jula (...) Pitanje adekvatnog finansiranja je vano za osiguravanje djelotvornosti slube glavnog revizora. Ponekad, posebno u manjim zemljama, glavnom revizoru moe da bude potrebna pomo spolja da bi razrijeio odreene sloene situacije. Bez stavke u budetu koja bi glavnom revizoru omoguila da angauje meunarodne revizorske kue ili druge strunjake, sluba moe biti nemona u veini ozbiljnih sluajeva. Ako je liena neophodnih izvora sredstava, sluba takoe moe biti onemoguena da ide u korak sa savremenom raunovodstvenom praksom i tehnologijom i da efikasno obavlja svoj posao. Razvijene zemlje posveuju i do 50 % ukupnih prihoda slube osiguravanju djelotvornosti revizije. Procenat koji mogu da izdvoje zemlje u razvoju daleko je nii, a ponekad ak i zanemarljiv. Ipak, ukoliko te zemlje ele da se znaajnije razviju, uz to manje korupcije i loeg upravljanja javnim fondovima, tada im djelotvorna revizija omoguava da izvuku maksimalnu korist upotrebljavajui svoja ograniena sredstva. Djelotvornost slube glavnog revizora moe takoe biti podrivena propisima kojima se stvaraju kvaziautonomne dravne organizacije sa funkcijama slinim slubi, ili privatizovanjem funkcija koje pripadaju izvornom djelokrugu slube. Novinari, javnost i parlamentarna opozicija treba budno da motre na ovakve situacije i da budu na oprezu zbog svakog neopravdanog smanjenja nadlenosti glavnog revizora. Uz to, propisi koji ureuju osnovna naela finansijskog upravljanja, kontrole i odgovornosti u javnim fondovima i upravljanja dravnom svojinom treba da budu strogi i aurni.
Alatise Leafa Vitale (34), najstariji sin ministra Leafa Vitale, koji je prole godine priznao krivicu za ubistvo ministra, svjedoio je da su mu njegov otac i porodini prijatelj Aukuso naredili da to ubistvo izvri. Tuilatvo je tvrdilo da je ministar ubijen da bi se sprijeilo objelodanjivanje dokaza o rairenoj korupciji i zloupotrebi javnih fondova. BBC World Service, 14. april 2000.
Odnosi sa drugim slubama

Sluba glavnog revizora sve ee tijesno sarauje sa slubenicima koji se bave kontrolom primjene zakona u drugim organima vlasti kako bi razmijenili iskustva i kako bi sluba postala to sposobnija u otkrivanju korupcije. Skoranji dogaaji su otkrili manjkavosti u tradicionalnoj
9
10
U Australiji su, na primjer, plate viih slubenika u slubi glavnog revizora bile upola manje nego kod zaposlenih slinog ranga u privatnom sektoru, to je stvaralo probleme u traenju osoblja i umanjilo djelotvornost i efikasnost slube. Vidjeti: The Auditor General: Ally of the People and Parlament Report 296 Joint Comittee of Public Accounts, Australian Government Printing Service, Canberra, 1989, str. XV. Takva sugestija je data u Australiji. 75
odvojenosti funkcija raznih organa vlasti. Na primjer, kada je dolo do promjena u klasinom nainu rada, u Njemakoj je sredinom 1995. izbio na vidjelo izvjestan broj ozbiljnih skandala. Rad na tim sluajevima doveo je do jaanja saradnje izmeu slube glavnog revizora i poreskih vlasti, s jedne, i policije i tuilatva, s druge strane. Pokazalo se da i mali tim briljivo odabranih istraitelja najvieg integriteta, koji posjeduje odgovarajua ovlaenja, nezavisan je od politike kontrole i uiva podrku sa najviih mjesta, moe da predstavlja odgovarajue tijelo za istraivanje korupcije velikog obima i za odvraanje od nje.
Primjena
Primjena jasnih finansijskih procedura i adekvatno reagovanje na izvjetaje glavnog revizora treba da imaju praktine efekte. Na primjer, mala je korist od toga to visoki politiki funkcioneri objelodane stanje svojih finansija ako neko te podatke ne analizira i ne provjeri njihovu potpunost i istinitost. To ne znai da ba svaka takva izjava mora da bude provjerena, ali mora da postoji svijest o velikoj vjerovatnoi da e to biti uraeno, kao i o riziku koji davanje lanih informacija nosi. Ustanovljavanje odgovarajuih metoda za istraivanje i spreavanje korupcije poinje izgradnjom institucija. U prvim redovima institucija sistema integriteta nalaze se oni javni slubenici koji su ujedno i lanovi profesionalnih asocijacija, kao to su udruenja advokata, raunovoa i revizora, istraivaa i istraitelja. Osim odgovornosti koju imaju prema neposredno pretpostavljenima, oni mogu biti podvrgnuti i disciplinskim mjerama u okviru profesionalnih asocijacija, ako se pokae da su profesionalne dunosti obavljali neetiki. U situacijama kada su javni slubenici ujedno i lanovi profesionalnih asocijacija, oni treba da u okviru posebne sekcije vode rasprave o etikim i profesionalnim pitanjima koja mogu da se pojave tokom obavljanja dunosti.11 Uz to, profesionalno osoblje javnih slubi moe da bude odgovorno i prema slubama koje se nalaze van organa vlasti u kojem rade. Na primjer, slubenicima interne revizije i raunovoama pojedinih dravnih slubi se ponekad omoguava da se obrate slubi glavnog revizora kada vjeruju da im pretpostavljeni postavljaju zahtjeve koje po pravilima svoje profesije ne bi smjeli da izvre. Snagu njihovom obraanju daje podvrgavanje internih revizora nadzoru glavnog revizora. Na slian nain, pravnici iz raznih vladinih slubi bi mogli da budu odgovorni dravnom tuiocu (engl. Attorney General, institucija iji je status drugaiji od statusa dravnog tuioca u Bosni i Hercegovini prim. prev.) za profesionalno obavljanje posla. Ovo jaanje profesionalne odgovornosti moe u velikoj mjeri da zauzda korupciju. Drugaije miljenje imaju oni koji tvrde da analogija izmeu dravnog tuioca i glavnog revizora navodi na pogrean put, jer je dravni tuilac dio izvrne vlasti, a funkcije glavnog revizora se najbolje obavljaju kada je ta sluba u potpunosti odvojena od izvrne vlasti, a ne kada je njen dio.
Jedanaest preporuka za provjeru

Shvatajui znaaj institucije glavnog revizora, predstavnici zemalja koje su bile u procesu pridruivanja Evropskoj uniji usvojile su sljedeih 11 preporuka u oktobru 1999. godine12:
Pravni okvir
Preporuka broj 1: Vrhovne institucije za reviziju treba da budu zasnovane na vrstoj, stabilnoj i primjenjivoj osnovi, zasnovanoj na ustavu i zakonima, upotpunjenoj drugim propisima, pravilima i procedurama.
11
12
Vidjeti, na primjer, diskusiju profesora Dona Edvardsa (John LI. Edwards) o jurisdikciji udruenja pravnika ili advokatske komore nad dravnim tuiocem kada se on ponaa neprofesionalno u vrenju funkcije, The Office of Attorney-General: New Levels of Public Expectations and Accountability, in Memoranda presented to the 1993 Meeting of Commonwealth Law Ministers, Grand Baie, Mauritius (Commonwealth Secretariat, London: 1995). Preporuke za rad vrhovnih institucija za reviziju u kontekstu procesa evropskih integracija iz oktobra 1999. pripremila je radna grupa koju su inili predstavnici vrhovnih institucija za reviziju iz Albanije, Bugarske, Hrvatske, eke, Estonije, Maarske, Letonije, Rumunije, Slovenije, Slovake, Evropskog revizijskog suda, pod predsjedavanjem Vrhovnog vijea za kontrolu Poljske. Predsjednici SAI su odobrili 11 preporuka i saglasili se da daju pun prioritet njihovoj upotrebi i razvoju u radu svojih institucija. TI Antikorupcijski prirunik
76
Preporuka broj 2: Vrhovne institucije za reviziju treba da budu funkcionalno, organizaciono, operativno i finansijski nezavisne u mjeri koja je potrebna da zadatke ispune na objektivan i djelotvoran nain. Preporuka broj 3: Vrhovne institucije za reviziju treba da imaju ovlaenja i sredstva, jasno predviena ustavom i zakonima, za potrebe revizije svih javnih fondova, sredstava i operacija (ukljuujui tu i fondove i sredstva EU) bez obzira na to da li su ti fondovi i sredstva predstavljeni u dravnom budetu i bez obzira na to ko se koristi tim javnim sredstvima i fondovima, odnosno ko njima upravlja. Preporuka broj 4: Vrhovne institucije za reviziju treba da preduzmu reviziju javnog sektora u punom obimu, kontroliui kako regularnost, tako i nain rada. Preporuka broj 5: Vrhovne institucije za reviziju moraju da imaju mogunost da slobodno i bez ogranienja izvjetavaju o nalazima svog rada. Izvjetaji mogu da se podnose parlamentu i treba da budu javni.
Usvajanje i primjena standarda za revizije

Preporuka broj 6: Vrhovne institucije za reviziju, uz priznanje postojeeg iskustva u dravnim okvirima, treba da formalno usvoje, objave i razdijele naela i standarde za revizije, koji su u skladu sa standardima za revizije INTOSAI, evropskim smjernicama za primjenu standarda za revizije INTOSAI i svim bitnim standardima za revizije javnog sektora koje izda IFAC i koje prihvati EU. Standardi za revizije treba da budu primjenjivani na dosljedan i pouzdan nain, koji ima osnovu u radu SAI, kako bi se osiguralo da revizije imaju prihvatljiv kvalitet i kompetentnost. SAI e u tu svrhu izraditi prirunike za obavljanje revizije i detaljna tehnika uputstva, sa ciljem da se pomogne unapreenje standarda u praksi i njihovo dostizanje.
Upravljanje institucijom za reviziju

Preporuka broj 7: Vrhovne institucije za reviziju treba da osiguraju da se njihovi ljudski i finansijski resursi koriste na najefikasniji nain, koji obezbjeuje djelotvorno obavljanje njihove uloge. U tom smislu, rukovodstvo SAI treba da razvije i uoblii odgovarajue stavove i mjere koji bi garantovali da je SAI dovoljno kompetentno organizovan da moe da prui visokokvalitetne i djelotvorne revizije i izvjetaje. Preporuka broj 8: Vrhovne institucije za reviziju treba da razviju svoju unutranju organizacionu strukturu tako da ona omogui pravilan rad na ostvarenju zahtjeva priprema za ulazak u EU. Preporuka broj 9: Vrhovne institucije za reviziju treba da obezbijede kompetentno, sposobno i posveeno osoblje, i to na nain koji garantuje da e rad revizora biti usklaen sa meunarodnim standardima i dobrom evropskom praksom. Preporuka broj 10: Vrhovne institucije za reviziju treba da razvijaju tehniku i strunu osposobljenost svog osoblja kroz obrazovanje i obuku.
Uloga SAI u ocjenjivanju i podsticanju razvoja unutranjih kontrola

Preporuka broj 11: Vrhovne institucije za reviziju treba da se usmjere na razvoj visokokvalitetnih, djelotvornih unutranjih kontrolnih sistema u entitetima nad kojima sprovode reviziju.
Pokazatelji za ocjenu slube glavnog revizora u funkciji stuba drutvenog integriteta

Da li je zagarantovana stalnost glavnog revizora (ustavom ili na drugi nain obezbijeena zatita od politikog uticaja)? Da li se mjesto glavnog revizora smatra nepolitikom funkcijom? Da li je nadoknada za rad glavnog revizora adekvatna? Da li je osoblje slube glavnog revizora odgovarajue? Da li su izvjetaji koje glavni revizor podnosi zakonodavnoj vlasti aurni? Da li se izvjetaji odmah stavljaju na uvid javnosti? Da li skuptinski odbor za javne prihode i javne rashode, ili drugo za to odreeno tijelo, razmatra izvjetaje glavnog revizora? Da li se preduzimaju mjere u skladu sa nalazima iz izvjetaja? Da li postoje pravila na osnovu kojih su dravne i paradravne institucije obavezne da podvrgnu reviziji svoje godinje finansijske izvjetaje i da li je obavezno objavljivanje tih izvjetaja? Da li je glavni revizor odgovoran za sainjavanje tih izvjetaja? Da li postoji sistem praenja stanja imovine dravnih i paradravnih institucija koji omoguava da se periodino provjerava da li su sredstva nabavljena za potrebe tih institucija sve vrijeme pod njihovom kontrolom? Da li sluba glavnog revizora primjenjuje odgovarajue standarde za raunovodstvo i revizije? Da li sluba stvarno dobija ono to je za nju predvieno odlukom ministarstva finansija, odnosno zakonodavne vlasti?
78
Drugi dio Poglavlje 10 Ombudsman
Poglavlje 10:
Ombudsman
Nikakvo pravo korisnije i neophodnije ne moe se dati onima koji su imenovani da se staraju o slobodama drave od mogunosti da optue, pred narodom ili nekim visokim slubenikom ili sudom, one graane koji su izvrili prekraj koji teti slobodi drave. Nikolo Makijaveli (Niccolo Machiavelli), Rasprave, I (8)
ta moe da uradi obian graanin kada stvari krenu pogrenim putem? Kada podigne glas negodovanja protiv dravne birokratije, ali se pritube pretvore u razgovor gluvih? Jedna od mogunosti je traenje rjeenja u okviru sudskog postupka, ali ak i kad sudovi rade po zakonu, oni su spori, skupi i daleko od toga da budu bliski korisnicima. I u okviru samih sudova moe doi do poremeaja izazvanih, na primjer, korupcijom, tako da obezbjeivanje vladavine prava, ako je ikada i bilo njihova stvarnost, moe svakog trenutka da bude dovedeno u pitanje. Kako bi takvi sudovi mogli da prue zatitu graanima? Mnogi se zato okreu slubi ombudsmana, kako god da se ona naziva narodni branilac (Defensor del Pueblo) u paniji, ili javni zatitnik (Public Protector) u Junoj Africi.1
Junokorejski ombudsman U duhu Shin-moon-go i O-sa (kraljevski inspektor koji je putovao inkognito da bi provjerio lokalne vlasti), korejska vlada je ustanovila ombudsmana Koreje u aprilu 1994. Obrazloenje za odluku je bilo sljedee: Poveani zahtjevi javnosti za reformom uprave Sloene funkcije javne uprave neizbjeno stvaraju mnogo ureivanja i ogranienja za svakodnevni ivot graana. Pored toga, porast svijesti o individualnim pravima ima kao rezultat poveani broj nezadovoljenih elja i zahtjeva za unapreenje javne uprave i srodnih oblasti. Posljedica toga je rapidan porast peticija upuenih slubama kao to su sekretarijat predsjednika, kancelarija premijera i odbor za revizije i inspekcije. Poveano nepovjerenje u postupanje vlasti po albama graana Uprkos vladinim naporima da rijei probleme o kojima se u predstavkama govori, samo mali broj njih su rijeile slube kojima su one dostavljene. U mnogo sluajeva, ove slube su prebacivale poslove jedna drugoj, da bi se oni na kraju vratili slubi koja je i pokrenula sluaj. Takvi postupci su pruali malo razloga za zadovoljstvo i ubrzo su izazvali nepovjerenje javnosti u sposobnost vlasti da radi po predstavkama. Potreba da se povrati povjerenje javnosti Imperativ za vladu koja eli da ima uspjenu dravnu upravu i da zadobije povjerenje javnosti je eliminisanje zastarjelih pravila i nepotrebnih ogranienja za ostvarivanje prava graana. Administrativne reforme usmjerene na stvaranje pogodnosti za graane Korejski ombudsman je ustanovljen da bi titio prava i interese graana od nezakonitih i neumjerenih postupaka vlasti i da bi omoguio vladi da sprovede potene i ekasne administrativne reforme. http://www.ombudsman.go.kr/eng_page/
ta je ombudsman?
Mada je rije ombudsman skandinavskog porijekla, prvi ombudsman je postojao u Kini prije vie od 2000 godina, za vrijeme dinastije Han, kao i u Koreji, za vrijeme dinastije oseon. Stari Rimljani su takoe tragali za slinim rjeenjima. Meutim, na vedskog kralja Karla XII je uticao primjer drugog muslimanskog kalifa, Umara I (634644) i koncept Qadi al Qadat koji je razvijen u muslimanskom svijetu. Kada se 1713. godine vratio iz izgnanstva u Turskoj, Karlo XII je ustrojio Kancelariju visokog ombudsmana. Skandinavci su nadalje dali ovoj instituciji savremeni oblik. Ona se koristila samo u Skandinaviji sve do ezdesetih godina XX vijeka, kada je Novi Zeland prvi put ustanovio instituciju ombudsmana.2 Kako je ser Gaj Pauls (Guy Powles), prvi ombudsman iz zemalja precedentnog prava (common law), kasnije primijetio, graani smatraju da je ova sluba veoma korisna u odnosima sa monom mainerijom vlasti, pa se koncept veoma brzo rairio na ostale dijelove svijeta. Danas je ustanova ombudsmana utvrena u ustavima mnogih zemalja. U mnogim drugim zemljama ona se proirila putem imenovanja ad hoc ombudsmana u raznim oblastima bankarstvu, zdravstvu, osiguranju i drugdje.3
1
Veliki broj graana Velike Britanije odluio se za usluge ombudsmana. The Sunday Times (14. avgust 1994) objavio je spisak usluga za koje graani trae ombudsmane: ombudsman uprave za lina ulaganja (Personal Investment Authority Ombudsman), ombudsman za investicije (Investment Ombudsman), ombudsman za osiguranje (Insurance Ombudsman), ombudsman graevinskih preduzea (Building Societies Ombudsman), ombudsman za bankarstvo (Banking Ombudsman), dosudilac za unutranje prihode (Inland Revenue Adjudicator) i ombudsman za agente za nekretnine (Estate Agents Ombudsman). Ombudsmani su takoe traeni i za druge oblasti dravne uprave. Bryan Gilling, The Ombudsman in New Zealand (1998, Dunmore Press and Historical Branch, N.Z. Department of Internal Afairs, str. 1315). U posljednjih 30 godina ombudsman se iz Skandinavije proirio na preko 80 zemalja svijeta. 79
Britansko i irsko udruenje ombudsmana radi na izradi kriterijuma za eliminisanje institucija ombudsmana koje zavise od onih koje treba da nadgledaju. Ono priznaje samo kancelarije koje zadovoljavaju etiri kriterijuma: nezavisnost ombudsmana od organizacija ije aktivnosti ima pravo da istrauje; djelotvornost; potenje; odgovornost prema javnosti. Nezavisnost je ono to ini osnovnu razliku izmeu ombudsmana i drugih postupaka za pritube. Interni postupci u okviru neke vladine institucije, ak i kada se nazivaju ombudsmanskim, nisu nezavisni i na taj nain se vri zloupotreba termina. Koncept ombudsmana postao je popularan i u privatnom sektoru, gdje se sve vie koristi, ali za potrebe ove rasprave termin ombudsman emo koristiti u klasinom smislu, oznaavajui njime ombudsmana u javnom sektoru. Ombudsman zapravo predstavlja slubu koja nezavisno prima i istrauje optube o loem radu dravnih slubi.4 Ombudsman nema zadatak da se nadmee sa sudovima, niti da bude organ kome e se aliti oni koji ne mogu da se ale sudu.5 Osnovni zadatak ombudsmana je da ispita: (1) odluke, postupke, preporuke, akt proputanja, akt protivan zakonu, radnju koja je u suprotnosti sa zakonom i drugim propisima ili predstavlja odstupanje od utvrene prakse, osim ako je uinjena u dobroj vjeri (bona fides) i uz postojanje valjanih razloga; da li su odluke izopaene, proizvoljne, nesuvisle, nepravedne, pristrasne, plod nasilja ili diskriminacije; da li su zasnovane na nebitnim injenicama; ili da li su ovlaenja iskoriena za donoenje odluke iz razloga koji su koruptivne ili neodgovarajue prirode, usljed podmiivanja, pljake, favorizovanja, nepotizma i prekoraenja ovlaenja; (2) nemar, nepanju, nestrunost, odugovlaenje, neefikasnost i nespretnost u upravljanju ili u izvravanju dunosti i odgovornosti.6 U osnovi, ombudsman moe da unese svjetlost nadzora u mjesta koja bi inae bila u mraku, ak i kada se tome protive oni koji bi vie voljeli da upravljaju slijepima.7 Institucija ombudsmana prua dodatnu mogunost pojedincima, pored postojeih parlamentarnih, sudskih i internih mehanizama za pritube, da se ale na rad izvrne vlasti nezavisnom i strunom tijelu. Pritube ombudsmanu mogu da rezultiraju akcijom iji je cilj otklanjanje loeg rada uprave u posebnom sluaju, odnosno, ire gledano, uspostavljanje povjerenja u institucije. Da bi se ta uloga ostvarila, esto zakonsko rjeenje je imenovanje jednog ombudsmana na nivou cijele zemlje kao predstavnika institucije koja u oima spoljnog svijeta predstavlja protivteu bezlinoj birokratiji. Kao institucija utvrena ustavom, ombudsman je u boljoj poziciji da se odupre pritisku izvrne vlasti nego drugi. On moe da vri svoju nadzornu funkciju tako to e pospjeivati protok
4
6 7
Nosilac ovog zvanja u Zambiji napisao je da zloupotreba vlasti ili loe voenje administracije (...) moe da uzme razliite forme, na primjer korumpiranost, favorizovanje, podmiivanje, naklonost prema pripadnicima svoga plemena, surovost, obmanu pripadnika javnosti u pogledu njenih ili njegovih prava, proputanje da se navedu razlozi za donoenje odluke kada je to obavezno, korienje moi za loe ciljeve, neodgovaranje na korespondenciju i prouzrokovanje neopravdanog zakanjenja u obavljanju javnih postupaka. Vidjeti Annual Report of the Commission for Investigations, 1975, Lusaka, Zambija, str. 3. Nekim slubama ombudsmana zabranjeno je primanje pritubi koje bi mogle da se procesuiraju pred sudovima. U drugim zemljama, kao uslov za razmatranje pritube se postavlja da se alilac odrekao prava na zatitu u sudskom postupku (da bi se onemoguilo da alilac preko ombudsmana trai informacije korisne za voenje sudskog postupka). Ova definicija potie iz pakistanskog zakona. Navod je iz rasprave jednog znaajnog kanadskog sluaja u vezi sa ombudsmanom (British Columbia Development Corporation and another v. Friedman, 1984, 14 DLR 129 at 140). TI Antikorupcijski prirunik
80
informacija koje otkrivaju korupciju i nivo korupcije u vladi. Tajnost procedure pred ombudsmanom daje ovoj slubi dodatnu prednost ona postaje odbrana od zastraivanja onima koji prijavljuju nepravilnosti.8 U mnogim zemljama ovlaenja ombudsmana proteu se i na ispitivanje i na nadzor sistema uprave da bi se obezbijedilo da se korupcija svede na minimum. Sluba moe da preporui unapreivanje postupaka i prakse i da podstie zaposlene u dravnim slubama da neprestano vode urednu dokumentaciju. Smatra se da je ova sluba veoma prilagodljiva i da dobro djeluje u razliitim etnikim i religioznim sredinama, u parlamentarnim demokratijama, u jednopartijskim dravama i vojnim diktaturama. Kada je, na primjer, Tanzanija postala jednopartijska drava, predsjednika komisija je izloila sljedee miljenje: U dravama koje se brzo razvijaju neizbjeno je da mnogi slubenici u vladi i vladajuoj partiji treba da imaju ovlaenja i iroka diskreciona prava pri odluivanju. Odluke koje takvi slubenici donose mogu, meutim, da imaju veoma ozbiljne posljedice za pojedince, i komisija je svjesna da je dobar dio javnosti ve zabrinut zbog zloupotreba te moi. Zato smo ozbiljno razmotrili mogunosti obezbjeenja zatite za obine graane.9 Rezultat je bio osnivanje Stalne komisije za istragu (Permanent Commission of Enquiry) ombudsmana. To je bila prekretnica. Prvi put je zabrinutost lidera zemalja u razvoju zbog korumpiranosti dovela do toga da se ustanovi kodeks ponaanja za vostvo zemlje. Ombudsman je, pored tradicionalnih dunosti koje ima, dobio zadatak da nadgleda primjenu tog kodeksa.10 Poljska je formirala kancelariju ombudsmana 1987. radi istrage krenja zakona i principa ivota zajednice i socijalne pravde od strane uprave. Njen uspjeh je inspirisao druge evropske zemlje u tranziciji da urade isto.11
Koje kriterijume primjenjuje ombudsman kada procjenjuje slubene odluke?

Da li je poslovanje bilo nepravilno? Ako je neko djelo vlasti protivno propisima i principima, a ne postoji drugi osnov koji bi ga opravdavao, onda se ne moe smatrati da je poslovanje bilo pravilno. U idealnom sluaju, reakcija ombudsmana e se zasnivati na irokom pristupu koji obuhvata provjeru da li je prekreno pisano pravilo, nepisano naelo ili standard dobre vladavine. Istraivanje takvih djela, u pogledu odredbi pisanih propisa, obuhvataju oblasti ljudskih prava, ustavnih prava graana, opis nadlenosti organa, pravila postupaka i slino. Istaivanje da li je dolo do prekraja nepisanih pravila (u zemljama precedentnog prava) jednako je znaajno za ocjenu zakonitosti rada vlasti. Ono obuhvata istraivanje naela jednakog tretmana u jednakim sluajevima, razlonosti, srazmjernosti izmeu sredstava i ciljeva, pravne sigurnosti i legitimnih oekivanja, zahtjeva da se navedu razlozi za donoenje odluke, dune panje. Pored toga, kada razmatra rad vlasti, ombudsman koristi standarde ili smjernice za dobru vladavinu koji opisuju prihvatljive naine rada izvrne vlasti. Standardi se mogu svesti na zahtjev za velikim stepenom panje u radu. Ova panja se manifestuje u primjeni prihvaenih standarda upravnog postupka, kao i u odnosu sa javnou. Trai se postupanje bez neopravdanih kanjenja, pruanje svih vanih informacija, jednak odnos prema strankama i potovanje, nepristrasnost i spremnost za pomo.
9 10 11
John Hutchard, The Office of the Ombudsman in National Human Rights Institutions in the Commonwealth, Commonwealth Secretariat, London (1992). Izdava duguje zahvalnost g. Hutchardu za pomo pri izradi ovog poglavlja. Ibidus. Ovaj model su slijedili Papua Nova Gvineja, Solomonska Ostrva i Vanuatu. Using an Ombudsman to Oversee Public Officials, Nick Manning i D. J. Galligan (PREM Notes, The World Bank, Washington D.C., april 1999). 81
Najzad, ombudsman postavlja standarde i samim organima vlasti, koji se odnose na koordinaciju, praenje napretka, zatitu privatnosti i pristupanost organima vlasti. Kako ombudsman odluuje koje e sluajeve istraivati? Kancelarije ombudsmana irom svijeta dobijaju dosta pritubi po kojima nisu ovlaene da postupaju. Smjernice za prihvatanje ili odbacivanje pritubi obino ukljuuju i sljedea pitanja: Da li je rad po pritubama uopte u nadlenosti ombudsmana? (U iznenaujue velikom broju zemalja nije.) Da li je nuno da osoba koja se obraa ombudsmanu prethodno iscrpi sva druga pravna sredstva? (Ombudsman treba da bude posljednje sredstvo, a ne prvo.) Ukoliko nije, da li se oekuje da podnosioci zahtjeva ipak isprobaju druga sredstva? Da li je podnosilac zahtjeva dovoljno zainteresovan za predmet na koji se zahtjev odnosi? Da li se sluaj ve nalazi pred sudom? Ako je tako, da li je prikladno da i ombudsman bude umijean? Da li izgleda kao da podnosilac zahtjeva ne postupa iz pravih namjera?
Da li ombudsman ima jasnu antikorupcijsku ulogu?

Klasian ombudsman se brine o otklanjanju loih postupaka uprave a, uopte gledano, takvi postupci mogu u odreenoj mjeri da potiu od korupcije u javnoj upravi. Zbog toga e ombudsman morati da se usmjeri na korupciju kada je ona uzrok propusta u radu uprave. Da bi se bavio unapreivanjem rada javne uprave, ombudsman treba da razvije odnos povjerenja sa onima koje treba da nadzire. Uopte uzev, nije preporuljivo, ako ve ne moe da se izbjegne, da ombudsman zauzima stav istraitelja ili tuitelja. To bi pretvorilo prijateljskog ombudsmana u opasnog policajca, to u nekim sredinama moe da vodi smanjenju uspjenosti slube. Pa ipak, neke zemlje su zauzele stav da ombudsman, koji ima pravo neogranienog pristupa dokumentaciji, moe da bude u boljoj poziciji da vri istragu u upravi od policijskih istraitelja, koji su manje iskusni u administrativnim poslovima.12 Interesovanje za ovakav vid ombudsmana pokazala je australijska drava Novi Juni Vels, koja je postavila ombudsmana koji je ujedno povjerenik nezavisne komisije za borbu protiv korupcije.
Kontrola imovine
U nekim zemljama, na primjer u Papui Novoj Gvineji i na Tajvanu,13 smatra se da ombudsman ima jedinstvenu mogunost da pregleda izjave o prihodima i imovini koje podnose vii dravni slubenici. Nezavisan od vlasti, uvaen u javnosti i sposoban da istrauje sadraj ovih prijava, ombudsman i njegova sluba postaju djelotvorni izvrioci ovih aktivnosti, pa se tako izbjegava stvaranje posebnih organa koji bi imali ovu funkciju. Alternativa ovom rjeenju, u sluaju kada ima previe posla, predstavlja ustanovljenje posebne slube ombudsmana koja bi se bavila ovim pitanjima.14
Pristup informacijama
Iz slinih razloga, smatra se da ombudsman ima dobre mogunosti da prima pritube protiv slubenika koji odbijaju da prue one informacije na koje graani imaju pravo. Takve pritube
12 13
14
Na primjer, sluba Generalnog inspektora Vlade Ugande. Model Papue Nove Gvineje je esto smatran uspjenim. Na Tajvanu, u namjeri da se izae na kraj sa primjenom Zakona o prijavljivanju imovine, Kontrolni Juan je 1993. uspostavio slubu za prijavu imovine dravnih funkcionera. Na primjer, u Finskoj. TI Antikorupcijski prirunik
82
spadaju u djelokrug rada ombudsmana. Meutim, kada se pristup informacijama regulie posebnim pravilima, moe se postaviti pitanje ko e da prima zahtjeve u takvim situacijama. Oigledno je da kancelarija ombudsmana ovdje ima prednost zato to je vina postupanju sa osjetljivim informacijama.15
Povratne informacije o kvalitetu rada vlasti

Ombudsman moe znaajno da doprinese kvalitetu vlasti pruajui joj informacije o tome kako uprava vri svoje zadatke. To je posebno vano za one javne slube koje ele da se priblie korisnicima svojih usluga. Pritube predstavljaju vaan izvor informacija o kvalitetu rada slubi. Ove povratne informacije mogu da budu posebno znaajne zbog toga to su javne slube esto monopolske organizacije i rijetko su izloene kretanjima u svijetu van njih. Ukratko, prihvatanje mjerila za uspjean rad koje razvije sluba ombudsmana moe da uvea racionalnost i da prui legitimnost javnoj upravi.
Proces postavljanja
Kao i mnogi drugi elementi sistema provjere i ravnotee izmeu raznih grana vlasti, proces imenovanja ombudsmana je kljuan za zadobijanje i odravanje povjerenja javnosti u dravne institucije. Ako su u slubi preteno zaposleni odani lanovi partije ili penzionisani slubenici, anse za uspjeh su veoma male. U nekim zemljama sam parlament vri izbor lanova, a ef drave ih formalno imenuje. U drugim dravama postavljanje obavlja ef drave nakon konsultovanja sa voom opozicije i predsjednikom vlade. U nekim sluajevima vlada naprosto vri imenovanje bez ikakvih konsultacija. Stvarni mehanizam procesa je od sekundarnog znaaja za rezultat. Javnost mora da slubu smatra potenom, kompetentnom, nezavisnom, da u njoj vidi nekog ko slui interesima naroda, a ne birokratski dodatak koji slui ostvarenju ciljeva vladajue politike partije.16
Objanjenje uloge ombudsmana u borbi protiv korupcije lan Komisije za borbu protiv korupcije, Irene Mos (Moss) saoptila je 17. novembra 1999: Jue je premijer (Novog Junog Velsa) objavio u parlamentu da sam ja sainila prijedlog koji govori o koristima od blie saradnje slube ombudsmana sa Komisijom. Moja sugestija je bila da se ovo moe postii ukoliko bi jedna osoba obavljala i funkciju ombudsmana i funkciju lana Komisije. Zbog zabrinutosti koja se pojavila povodom tog prijedloga, elim da naglasim da vjerujem da bi moj prijedlog, ukoliko bude usvojen, omoguio jaanje obje ove organizacije. U isto vrijeme elim da ispravim greke koje su se pojavile u medijima u vezi sa mojim stavom prema istranoj funkciji Komisije i posebno prema korienju metode javnih sasluanja. Obje organizacije tee da doprinesu stvaranju etinog, ekasnog i djelotvornog javnog sektora i imaju funkcije koje su u nekim aspektima sline, ali meu njima postoje i znaajne razlike. Potpuno spajanje ovih organizacija bi bilo neumjesno i ja se za to ne zalaem. Zbog mog lanstva u Komisiji, ukazala se rijetka prilika da se oproba jedinstveno rukovoenje objema organizacijama sa ciljem da se ostvari strateka saradnja koja bi dovela do boljeg sluenja interesu javnosti od strane obje organizacije. Ta javnost je zabrinuta zbog loeg upravljanja i korupcije u javnom sektoru, a obje organizacije su prema toj javnosti odgovorne. Mislim da je inicijativa korisna, posebno u oblastima: bolje saradnje i smanjenja preklapanja: u prikupljanju i iniciranju ispitivanja koja se vre po pritubama, u konsultacijama sa javnim sektorom i pruanju savjeta graanima; stvaranja razumljivijeg pristupa prevenciji korupcije, obrazovanja i smanjenja loeg rada javne uprave; unapreenja znanja o javnom sektoru koje bi doprinijelo kvalitetnijim istragama i projektima Komisije i ombudsmana.
Jedan istaknuti ombudsman je primijetio: Kakva god da je procedura za imenovanje, institucionalne garancije nezavisnosti e biti podrivene ukoliko postoji mogunost da partijska pristrasnost, ili samo privid pristrasnosti, bude uoljiva pri imenovanju ombudsmana. Jednako je vano sprijeiti imenovanje pri kojem ne bi bili ispotovani, ili bi bili ublaeni, zahtjevi za strunim kvalifikacijama. S obzirom na to, jedino to preostaje onda kada zakon predvidi dobar postupak izbora, jeste nada da e organ odgovoran za izbor da postupi mudro. Sam ombudsman, naravno, mora da nastoji da se kloni bilo kakvog ponaanja koje bi moglo da podrije njegovu nepristrasnost ili povjerenje javnosti. On nikad ne smije da koristi slubu radi zadovoljenja sopstvenih interesa, na primjer, radi izgradnje svoje budue karijere.17
15
16
17
Ovaj pristup je prihvaen na Novom Zelandu. U nekim drugim zemljama, gdje ima mnogo zahtjeva za informacijama, u okviru slube ombudsmana ustanovljava se Sluba povjerenika za informacije, ali sa ogranienom nadlenou. Jedan od najatraktivnijih modela je onaj iz Papue Nove Gvineje, gdje imenovanje vri predsjednik (koji nema izvrnu vlast), saraujui pri tom sa posebnim odborom koji ine predstavnici sudstva, javnih slubi i parlamenta (meu njima je i voa opozicije). Pozdravna rije dr Martena Ostinga (Marten Oosting), predsjednika Meunarodnog instituta ombudsmana i ombudsmana Holandije, u The independent Ombudsman in a democracy, governed by the Rule of Law, na otvaranju Tree konferencije azijskih ombudsmana, Makao, 4. maj 1998. 83
Trajanje slube
Pozicija ombudsmana je takve prirode da su potrebne jake garancije za ouvanje njegove nezavisnosti. Trebalo bi utvrditi mjere kojima e se sprijeiti da se ombudsman razrijei prije nego to mu istekne mandat. Ako je ombudsmana mogue razrijeiti prije isteka mandata, potrebno je za to predvidjeti posebnu proceduru, kao i zahtijevati postojanje bitnih razloga. Sve ovo je vano radi zatite od politikih uticaja ili uticaja uprave koji bi mogli da tete nezavisnosti slube ombudsmana. Ombudsman ne smije da bude podreen tijelima iji rad ispituje. Zarada ombudsmana nije nuno povezana sa njegovim statusom. Mnogi ombudsmani u zemljama Komonvelta i van njega imaju nie plate od rukovodilaca institucija koje su u njihovoj nadlenosti, a ipak rade uspjeno. Za vrijeme vrenja slube, ombudsman ne bi trebalo da se nalazi na drugim funkcijama. Tako se na najmanju mjeru svode mogunosti za sukob interesa i razlozi da uprava bude usluna prema njemu.18 Uklanjanje sa poloaja Ombudsman mora da se osjea sigurno na poloaju i da bude uvjeren da nee biti uklonjen zbog trenutnih potreba vlasti. Kada stalnost poloaja ombudsmanu nije garantovana, on moda nee raditi slobodno i nepristrasno koliko bi trebalo. Idealno bi bilo da ombudsman uiva istu zatitu poloaja kao sudije Vrhovnog suda, koje se sa poloaja mogu ukloniti samo u posebnom postupku.19 Da bi svoj posao mogao dostojno da obavlja, ombudsman mora da bude zatien od naglih ili zlonamjernih radnji onih koji su izloeni njegovoj kritici. Interesantno je primijetiti da je samo nekoliko ombudsmana iskusilo takvu sudbinu.20 Najbolji primjeri ukazuju na to da bi razlozi za uklanjanje ombudsmana trebalo da budu slini onima koji postoje za vie predstavnike sudstva. Drugim rijeima, ombudsman moe da bude uklonjen samo zbog nemogunosti da obavlja svoje dunosti iz razloga fizike ili psihike bolesti, ili zbog loeg rada ili malverzacija. U ovoj proceduri obino uestvuje zakonodavno tijelo. Na primjer, trai se da dvije treine poslanika glasa za ustanovljenje tribunala koji ispituje razloge za razrjeenje. Ombudsman mora da uiva izvjesnu zatitu i po naputanju funkcije. Ovo je posebno vano kada je provedeno vrijeme u slubi bilo kratko i kada bivi ombudsman treba da nae poloaj u privatnom ili javnom sektoru koji e mu donijeti pristojne prihode. Na nesreu, neke administracije ikaniraju bive ombudsmane. Da bi se sposobni ljudi privukli na ovu poziciju (kao i na poziciju glavnog revizora), vano je onemoguiti ovakav vid osvete.
Sredstva
Sluba ombudsmana koja nema adekvatan budet, odgovarajue osoblje i podrku onih koji su je osnovali nije nita drugo nego fasada.21
18
19
20
21
Na primjer, u novozelandskom Zakonu o ombudsmanu (19751996), odjeljak 4, kae se: Ombudsman ne smije da zauzima drugi poloaj. Ombudsman ne moe da bude lan parlamenta niti organa lokalne samouprave, a bez odobrenja premijera za svaki pojedinaan sluaj ne moe ni da vri funkciju u privrednom subjektu, niti da dobija nadoknadu za bilo ta osim za obavljanje svojih dunosti ombudsmana. Zakon o ombudsmanu (Novi Zeland) u odjeljku 6: 1. Ombudsman moe da bude uklonjen sa funkcije ili suspendovan odlukom generalnog guvernera (efa drave), na osnovu prijedloga predstavnikog doma, iz razloga kao to su gubitak sposobnosti, bankrotstvo, zanemarivanje dunosti ili malverzacije. 2. Kad parlament ne zasjeda, ombudsman moe da bude suspendovan odlukom generalnog guvernera u Savjetu zbog gubitka sposobnosti, bankrotstva, zanemarivanja dunosti ili malverzacija, koji su na zadovoljavajui nain dokazani generalnom guverneru. Takva suspenzija moe da traje najdue dva mjeseca nakon to pone prva sljedea sjednica parlamenta. Marie-Noelle Ferrieux-Patterson, prvi ombudsman drave Vanuatu (imenovana od strane predsjednika 1994), okonala je mandat 1999. Ona je objavila 68 izvjetaja koji se odnose na zloupotrebe i korupciju lidera i slubenika te drave. Konkurisala je za reizbor, ali i pored neosporne popularnosti, nije izabrana. Arthur Maloney QC u svom 5. izvjetaju kao ombudsman Trinidada i Tobaga. TI Antikorupcijski prirunik
84
Uobiajena prituba je da je sluba ombudsmana nedovoljno finansirana za posao koji mora da obavi. U praksi moe malo da znai to to je u ustavu zemlje utvreno da e slubi ombudmsana biti obezbijeeno adekvatno osoblje za uspjeno obavljanje (njegovih ili njenih) funkcija, kao to, na primjer, pie u Ustavu Trinidada i Tobaga. Kada nema dovoljno resursa da bi ispunio ulogu koju ima, esto je samo volja ombudsmana ono to ga odrava u poslu. Takva situacija nije poeljna i treba je ozbiljno tretirati u svakoj rekonstrukciji sistema drutvenog integriteta. Ombudsman se nalazi na jedinstvenom poloaju sa koga moe da uoi nedostatke i slabosti u sistemu i da preporui preventivna dejstva. Propust da se njegova sluba na adekvatan nain opremi za ispunjenje zadatka koji ima, na mnogim se mjestima pokazuje kao krupna greka koja se plaa neotkrivanjem korupcije, neefikasnou i zloupotrebama. Funkcionalna kancelarija ombudsmana je, s druge strane, izuzetno djelotvorna u utedi dravnog budeta i u javnosti je prepoznatljiva kao takva. Bez obzira na to da li je nedovoljno finansirana ili nije, sluba ombudsmana treba da bude odgovorna za sopstveni budet, a ne da u finansijskom smislu zavisi od drugih, veih odjeljenja. Na primjer, ombudsman u Zimbabveu se finansira uglavnom preko Ministarstva pravde. Ombudsman na Barbadosu alio se da je vlada odbila da prizna nezavisnost njegove slube prikazujui njegove predraune godinjih trokova kao podstavku u raunu ministarstva, a ne kao nezavisan troak. Mada je pitanje budetske raspodjele i kontrole pitanje za parlament i druge organe, ombudsman bi trebalo da bude ovlaen da odobrava putovanja i druge trokove za svoje slubenike, u okviru postavljenih granica, u cilju sprovoenja cjelishodnih i diskretnih istraivanja, bez traenja dozvole od nekog drugog. Kako se mnoge pritube odnose upravo na sporost vladine administracije, ombudsman ne smije da postane rtva iste bolesti, inae e sluba ubrzo poeti da lii na jo jedno neefikasno odjeljenje vlade. Vaan je, takoe, i kvalitet slubenika. U nekim odjeljenjima bie potrebno primiti osoblje sa sposobnostima za istragu (u Ugandi su slubi dodijeljeni policajci), a od sutinskog znaaja je i odgovarajua obuka.22
Pristupanost
Specifinost slube ombudsmana je to to graani mogu neposredno da joj pristupe, odnosno ne moraju da joj se obraaju preko advokata niti da u cijelu stvar upliu svoje izabrane predstavnike.23 Proces je slobodan i moe se sastojati jednostavno iz pisanja pisma za koje se zna da e ga neko proitati i zabiljeiti.24 Meutim, posebnu panju treba obratiti na ono to je predsjednik Dulijus Njerere (Julius Nyrere) jednom primijetio, da ne smijemo da zaboravimo da ombudsman prima albe jedino od naih najpismenijih, svjesnih ili energinih i hrabrih graana.25 Neke kancelarije ombudsmana zato smatraju neophodnim da putuju u seoska podruja da bi narod upoznale sa njihovom slubom i na taj nain slubu uinile pristupanijom. Dostupna evidencija ukazuje na to da takvi napori dovode do sve veeg broja pritubi protiv loe administracije u seoskim podrujima. Na primjer, Kancelarija ombudsmana u Svazilendu nije obilazila zabaene krajeve. Rezultat toga bio je da je samo 40 albi primljeno za tri godine rada i institucija je prestala da postoji. U veim zemljama je takoe neophodna decentralizacija slube, kao i druge inicijative za jaanje svijesti, ukljuujui javne kampanje, plaene oglase (ukoliko budet to dozvoljava), novine, intervjue i kontakt-emisije na radiju; takve emisije se esto koriste za poveanje pristupanosti slube.
22
23
24 25
Na sreu, Meunarodni institut ombudsmana (IOI) postao je aktivan u pravljenju materijala za obuke. Postoji izvrstan prirunik Guidelines for Investigators of Pacific Ombudsmen - The Dawson File, IOI; Alberta, Kanada; prirunik je proizaao iz radionice za istraivae pacifikih ombudsmana, Okland, Novi Zeland, april 1993. Uplaeni zbog mogunosti gubljenja profita i uticaja (a moda i elei da nadgledaju proces), lanovi Parlamenta u Britaniji poricali su svojim biraima pravo na neposredan pristup ombudsmanu. Umjesto toga, albe su morale da se kanaliu preko njih, kao izabranih predstavnika birakog tijela. Ovo nije u skladu sa najboljim postupcima i neizbjeno dovodi u pitanje integritet procesa, jer albe na ponaanje vlade idu preko poslanika koji su u veini sluajeva pripadnici iste partije kao i vlada. U nekim sistemima se plaa minimalna taksa kako bi se pristup ombudsmanu sveo na razumnu mjeru. Julius Nyrere, Freedom and Development/Uhuru na Maendeleo: a selection of writings and speeches 1968-73, Dar es Salaam, 1973, str. 182. 85
Uz to, ombudsman mora da zadobije povjerenje razliitih odjeljenja unutar vladine strukture da bi uspjeno djelovao. Ova odjeljenja treba podsticati da ombudsmana posmatraju i kao pristupanog i kao potencijalnog saveznika onog koji e nezavisno braniti odjeljenje i njegove slubenike kada budu izloeni nepravednim optubama. Pravo na pritubu ombudsmanu e ostati mrtvo slovo na papiru ukoliko narod za to pravo ne zna. Obrazovanje javnosti je vaan dio uloge ombudsmana. Ono treba da bude adekvatno finansirano i, kad god je mogue, potpomognuto od strane drutvenih grupa. Obrazovanje moe da poprimi oblik savjetovalita koje bi predstavljalo dio ombudsmanovih dodatnih aktivnosti. Takvo pribliavanje ove institucije narodu je vaan element u izgradnji njenog integriteta.
Pravna sredstva
ta e se desiti kada ombudsman utvrdi nepravilan rad ili korupciju? Sluba ombudsmana djeluje tako to oekuje da javni slubenici preduzimaju preporuene mjere. Tamo gdje se preporuke zanemaruju ili njihovo izvrenje odlae sa najvieg nivoa javnog upravljanja, pojavie se nepotovanje i sluba e polako gubiti svoju efikasnost. Graansko drutvo zato ima posebnu ulogu u potvrivanju nalaza ombudsmana i insistiranju na primjeni njegovih preporuka. Ombudsman nije sud i nema ovlaenje da naredi primjenu mjera u skladu sa svojim nalazima. To moda izgleda udno, ali treba imati na umu da ombudsman ne donosi obavezujue odluke u skladu sa zakonom, kao to to radi sudija na kraju sudskog procesa. Prije se moe rei da ombudsman utvruje zakljuke istraivanja u skladu sa vrijednostima svakog pojedinanog sluaja. Odreivanje vrijednosti je daleko neodreenije i neopipljivije. Meutim, sluba se rukovodi sopstvenim prethodno izreenim preporukama i preporukama kolega iz zemalja sa slinim upravnim i ustavnim rjeenjima. Ukoliko bi ombudsman imao mo donoenja odluka a ne samo davanja preporuka, sluba bi vjerovatno morala da postupa sa mnogo vie opreza i forme. Bili bismo svi tamo odakle smo i poeli: alili bismo se na odsustvo pravnih sredstava koja su dostupna, brza i jeftina. U praksi, strah da e pojedina odjeljenja jednostavno zanemariti nalaze ombudsmana retko se ostvari, a opti stav kancelarija ombudsmana irom svijeta je da ovlaenja za zakonsku prinudu ne bi bila od pomoi. Sa druge strane, postoje i snani argumenti u korist poveanja izvrnih ovlaenja u situacijama kada kancelarija ombudsmana ima poseban zadatak da istrai korupciju. U Ugandi je, na primjer, kancelarija glavnog inspektora Vlade (Inspector-General of the Government) otkrila brojne sluajeve korupcije i, poto je o tome imala dokumentovan materijal, svu dokumentaciju je proslijedila tuilatvu da bi ono preduzelo odreenu akciju, ali je kasnije bila svjedok iezavanja predmeta ili sprovoenja postupka sa oiglednim nedostatkom odlunosti. Kao posljedica toga, novi ustav Ugande (1995) dodijelio je ovlaenja tuilatva ombudsmanu. ak ni tada ova nova ovlaenja ne podrazumijevaju ovlaenja policije, ve doputaju ombudsmanu da pristupi krivinim sudovima i da dokazuje nalaze do kojih je doao.
Djelotvornost
Da bi ombudsman obavio svoju ulogu, treba da bude prisutan u javnosti, a javnost zauzvrat treba da ima puno povjerenje u nepristrasnost ombudsmana i njegov nain rada. Odluke ombudsmana se obino ne mogu neposredno primijeniti na vladu. Kada nema formalnih ovlaenja, potovanje autoriteta i odluka ombudsmana je od najveeg znaaja da bi on imao ikakav uticaj. Taj uticaj prije svega odreuje kvalitet njegovog rada: otra i potpuna istraga, dobro obrazloene odluke i itljivi izvjetaji. Kvalitetan rad je uslov bez kojeg se ne moe, ali sam nije dovoljan. Da bi ombudsman radio kao nezavisna institucija, potrebni su i izvjesni uslovi koji se odnose na demokratsko okruenje u
86 TI Antikorupcijski prirunik
kome se nalazi. Ombudsman mora da ima politiku podrku (parlamenta, vlade, administracije i sudova), mora da ima adekvatne resurse, a javnost mora da bude svjesna koje su funkcije njegove slube i da ih razumije. U okruenju u kojem se nedovoljno priznaje da vlada postoji da bi sluila narodu i u kojem se ne prihvata pretpostavka da funkcioneri izvne vlasti moraju da se pridravaju vladavine prava, odnosno da izvrna vlast mora stalno da bude odgovorna tijelima koja su izvan nje, postojanje nezavisnog ombudsmana e lako biti shvaeno kao prijetnja postojeim interesima i raspodjeli moi. Odnosno, kao to je dr Marten Osting primijetio: Ombudsman, u najmanju ruku, nee moi da radi u takvom okruenju. Obraanje ombudsmanu e za graane postati rizino, dok e samom ombudsmanu biti teko, ako ne i nemogue, da istrauje i da nae nekog u vladi ko bi sasluao njegova vienja i preporuke. To znai da e ombudsmanova uloga zatitnika javnosti biti pod pritiskom i da e mu biti teko da ouva sopstveni kredibilitet. Neki ombudsmani zaista rade u takvim uslovima i zavise od podrke onih koji su, kao i oni sami, posveeni razvoju zemlje u pravcu ostvarenja demokratije zasnovane na vladavini prava. Pritisak pod kojim oni treba da obavljaju svoje dunosti moe da ugrozi i njihovu linu bezbjednost, ili bezbjednost njihovih porodica. Izuzetno uvaavam posveenost mojih kolega koji se i u takvim uslovima trude da dostojno obavljaju svoj zadatak i da odre nezavisnost.26
Prvi meunarodni ombudsman

Iako je Evropski parlament ustanovio svoju regionalnu slubu ombudsmana, prvi koraci u prevoenju koncepta ombudsmana u meunarodno okruenje poduzeti su 1999. godine. Tada je, poslije vie rasprava u okviru privatnog sektora, zainteresovanih NVO i njihovog osoblja, predsjednik grupe Svjetske banke zaposlio slubenika da radi kao savjetnik za pritube ombudsman (CAO). Slian proces savjetovanja meu raznim uesnicima pomogao je u izradi smjernica za rad novoustanovljene slube, a koristi se i dalje radi davanja preporuka. Nova sluba ima tri glavne funkcije: da odgovara na pritube pojedinaca, gupa, zajednica i drugih stranaka koje su pogoene ili su vjerovatno pogoene projektima IFC/MIGA. Sluba koristi veliki raspon tehnika za razrjeavanje sukoba, meu kojima su i posredovanje i pomirenje. Istiu se pregovaraki procesi koji su iroko prihvaeni i koji funkcioniu; da bi djelovao proaktivno i preventivno dajui savjete na vrijeme i tako pomogao da se problemi rijee prije nego to se pretvore u krizu, savjetnik moe biti upuen kako u posebne projekte, tako i u ire okruenje i politiku; da uvrsti primjenu prihvaene politike i procedura IFC/MIGA. Uloga slube kod pritubi je da nadgleda revizije i izvjetaje o ostvarenju IFC/MIGA u okruenju i drutvu. Radei to, sluba pokuava da izgradi povjerenje izmeu svih onih koji uestvuju u projektu u skladu sa usvojenim standardima, u okviru poznatih, provjerljivih i primjenljivih smjernica.27 Dalji razvoj slube bie praen sa najveim interesovanjem, jer uspjeh inicijative moe da dovede do usvajanja ovakvog pristupa u meunarodnim institucijama i da ih naini odgovornijim nego to su ikada u prolosti bile.
26
27
Pozdravna rije dr Martena Ostinga (Marten Oosting), predsjednika Meunarodnog instituta ombudsmana i ombudsmana Holandije, u The independent Ombudsman in a democracy, governed by the Rule of Law, na otvaranju Tree konferencije azijskih ombudsmana, Makao, 4. maj 1998. Prvi CAO, postavljen sredinom 1999, bila je Meg Tejlor (Taylor), advokat iz Papue Nove Gvineje, sa iskustvom u diplomatiji i u NVO (Transparency International). Vie informacija o CAO na www.ifc.org/cao 87
KANCELARIJA OMBUDSMANA, HONGKONG, KINA KODEKS PONAANJA IZ 1998.

Predgovor Cilj ustanovljavanja Kancelarije ombudsmana (KO) jeste obezbjeivanje kanala za nezavisnu istragu po pritubama javnosti na obavljanje upravnih poslova, odluke i postupke dravnih organa. Kljune odlike KO su nezavisnost, prilagodljivost, vjerodostojnost i pristupanost. Misija KO je da radi po albama i da se usmjeri na pitanja koja su u vezi sa loim radom javne uprave, tako to e vriti savjetodavni nadzor sa ciljem unapreivanja standarda i kvaliteta javnih usluga i podsticati potenje javne administracije. Preduslov za to je da rad KO i estitost njenih slubenika budu takvi da mogu da poslue kao uzor onima u javnom sektoru koje KO nadzire i savjetuje. Potovanje obaveza iz ovog kodeksa podlijee godinjoj ocjeni. Uvod Ovaj kodeks se primjenjuje na ombudsmana i zaposlene u Kancelariji. Namjera je da kodeks prui opte smjernice za sve osoblje od koga se oekuje da obavlja svoje dunosti sa najviim stepenom estitosti i strunosti. Vano je da svi napori zaposlenih budu u skladu sa misijom, vizijom i vrijednostima KO i da doprinose ostvarivanju postavljenih ciljeva. Kodeks poiva na deset osnovnih naela, koja svi zaposleni treba da slijede. On takoe ustanovljava posebna pravila u sredinjoj oblasti rada i ovlaenja ombudsmana. Sadanji kodeks ne iscrpljuje obavezu potovanja i drugih pravila. Njegove odredbe treba tumaiti u vezi sa Dekretom o ombudsmanu, radnim procedurama i smjernicama, kao i optim uputstvima, koja su na snazi ili koja e biti donesena. Svaki slubenik je odgovoran da se upozna sa svim aktima koji se odnose na posao koji obavlja. Osnovna naela Tajnost i bezbjednost informacija Javnost je ovlaena da trai od ombudsmana da postupa po njenim albama. Ona ima razloga da oekuje da e od ombudsmana dobiti visokokvalitetnu uslugu, koju e karakterisati: bezrezervno traenje istine, bez straha i milosti, pravovremeno davanje odgovora i izvjetavanje jasnim i jednostavnim rijeima, jednakost i jednostavnost pristupa, jednostavan i poten postupak, obraanje javnosti i organizacijama na uljudan nain i sa potovanjem, odsustvo osuivanja unaprijed, predrasuda i privatnih interesa, vjerno, marljivo i struno vrenje dunosti za koje je odgovoran, unapreenje potenja u javnoj upravi, unapreivanje dobrih postupaka u upravi i etikih naela, ekasna i djelotvorna upotreba sredstava. Povinovanje zakonima, uputstvima i politici U obavezi ste da postupate u skladu sa odredbama Dekreta o ombudsmanu i sa administrativnom i radnom politikom, procedurama, prenijetim nadlenostima i uputstvima koja su u vezi sa upravljanjem resursima. Takoe, na vas se odnose vladina uputstva i pravila koja su od znaaja za ekasan i djelotvoran rad ove Kancelarije. Treba da se i sami s vremena na vrijeme upoznajete sa svim propisima i uputstvima koji su usvojeni ili izdati. Sve legitimne instrukcije nadreenih treba da brzo izvravate i da dajete odgovarajua upustva i podrku onima kojima ste vi nadreeni. Lino ponaanje Od vas se oekuje da radite odgovorno i odgovaraete za svoje radnje ili proputanje radnji. Treba da budete poteni, utivi, i pravedni prema kolegama, aliocima i organizacijama na koje se albe odnose i da se prema svima njima odnosite sa potovanjem. Treba da radite na nain koji odgovara vaoj poziciji i da se uzdravate od poslova ili ponaanja koji bi mogli da diskredituju vau slubu ili da joj donesu neprilike. Ne smijete da diskriminiete kolege, alioce i organizacije na koje se albe odnose po osnovu rase, nacionalnosti, pola, uzrasta, branog statusa, jezika, zdravstvenog stanja, drutvenog statusa, religije, obrazovanja, zanimanja, sposobnosti ili politikih ubjeenja. Sluba moe u svako vrijeme da provjeri vae sposobnosti, napore i panju. Treba da nastojite da date sve od sebe kako biste postigli najvie mogue Uspjeh i integritet sistema ombudsmana su izgraeni na povjerenju i pouzdanju javnosti. Treba strogo ouvati povjerljivost, to vai za sve informacije do kojih doete a koje se odnose na pritube, alioce, dobijene podatke, preduzete istrage, u skladu sa odredbama o tajnosti Dekreta o ombudsmanu. Sukob interesa Sukob interesa ili mogui sukob interesa (situacija koja moe da proizvede utisak da na nepodesan nain utie na nepristrasno vrenje vaih dunosti) morate da prijavite im se ukau izgledi za to. U tom sluaju moete biti udaljeni sa rada na predmetu po pritubi. Opte smjernice o denicijama sukoba interesa, bilo da je rije o stvarnom ili moguem sukobu, kao i procedura za njegovo prijavljivanje, nalaze se u Optem slubenikom aktu. Prihvatanje pogodnosti, poklona i koristi Traenje ili prihvatanje pogodnosti, poklona i koristi podlijee odredbama vaeih propisa. Opte je pravilo da ne smijete da prihvatite nijednu pogodnost, poklon ili korist za koje bi moglo da se smatra da imaju uticaj na va rad, ili da mogu da dovedu do stvarnog i oiglednog sukoba izmeu vaeg privatnog interesa i vaeg slubenog poloaja. Opte je pravilo da takve ponude treba da odbijete osim u sluaju kada bi odbijanje bilo uvredljivo. O takvoj situaciji tada treba da izvijestite i da traite dozvolu od ombudsmana za zadravanje takvih poklona. Ispitivanje od strane medija i javne izjave Sluba se zalae za politiku otvorenosti i pristupa informacijama od strane medija u skladu sa odredbama propisa o tajnosti. Sva pitanja medija treba da uputite slubenicima koji imaju odgovarajua ovlaenja, osim ukoliko ste vi taj slubenik. Ne smijete da otkrijete nijednu informaciju osim onih koje se redovno daju javnosti ili su ve publikovane u godinjim izvjetajima, publikacijama koje KO izdaje, odnosno date u ranijim obraanjima javnosti. Krenje kodeksa i drugih instrukcija Ombudsman daje veliki znaaj punoj primjeni ovog kodeksa i osnovnih naela na osnovu kojih je k odeks sainjen. Ukoliko neki slubenik radi protivno odredbama kodeksa (ili ma koje odredbe Dekreta o ombudsmanu i drugih propisa pomenutih u kodeksu) tako to na nezadovoljavajui nain vri svoje dunosti ili mu je ponaanje takvo da moe KO da dovede na lo glas, on podlijee disciplinskim kaznama. standarde u obavljanju svojih dunosti. Pravilo je da nemate pravo ni na kakav rad sa strane bez prethodnog odobrenja. Treba da se trudite da izbjegnete rasipanje i pogrenu upotrebu sredstava. Imate obavezu da uvate sredinu u kojoj radite. Profesionalno ponaanje Duni ste da ouvate visok nivo strunosti i etikog postupanja koji je u skladu sa potrebama vae struke. Treba da budete posveeni radu u slubi i da stalno tragate za rjeenjima koja e unaprijediti vaa ostvarenja. Dunosti treba da obavljate paljivo, priljeno i temeljno, u skladu sa relevantnim odredbama propisa, kao i sa politikom, postupcima, instrukcijama i praksom koje objavi ombudsman, pri emu posebnu panju treba da obratite na: potenje i estitost, potovanje rokova, preciznost i potpunost, konstruktivnost i umjerenost, nepristrasnost i potenu primjenu postupka, jednakost i prirodna prava, odgovornost i profesionalizam, sukob interesa, povjerljivost informacija. Oblaenje, ponaanje i izgled Oekuje se da ouvate profesionalne standarde ponaanja, potujui formalne obaveze u pogledu oblaenja i linog izgleda.
88
Neki pokazatelji uloge ombudsmana kao stuba drutvenog integriteta:

Da li postoje ombudsman ili slina institucija? Da li je javnost svjesna postojanja takve slube? Ukoliko jeste, da li je sluba potovana u zajednici? Da li sluba ima potreban budet i odgovarajue osoblje? Da li se imenovanje ombudsmana vri na partijskoj osnovi? Da li je ombudsman zatien od arbitrarnog uklanjanja sa poloaja na osnovu odluke onih koji su trenutno na vlasti? Da li izvrna vlast potuje i slijedi izvjetaje i preporuke ombudsmana? Da li postoji lak pristup ombudsmanu od strane alilaca? Da li alioci imaju mogunost da podnose anonimne pritube u situacijama kada bi mogli da trpe posljedice ukoliko bi njihov identitet bio poznat?
89
90
Drugi dio Poglavlje 11 Nezavisne agencije za borbu protiv korupcije
Poglavlje 11:
Nezavisne agencije za borbu protiv korupcije

Postoji nekoliko dobrih naina da se odupremo iskuenju, ali je svakako najpouzdaniji kukaviluk. Mark Tven (Marc Twain), Puddnhead Wilsons New Calendar, Following the Equator, 1897.
Kako korupcija postaje sve savrenija, dravni organi koji se obino bave njenim suzbijanjem sve tee mogu da otkriju i uklone njene sloene oblike. Osim toga, u sistemu u kom je korupcija endemska pojava, slubenici bivaju korumpirani i u samim tim organima. Tokom prethodnih godina, vlade su teile da pojaaju otkrivanje korupcije (ili da barem stvore utisak da na tome rade) tako to su osnivale nezavisne agencije i komisije za borbu protiv korupcije.1 Uistinu, takve institucije su postale moderne, ali je pitanje da li su i da li mogu biti djelotvorne? Mogue je, naravno, kombinovati takvu jednu agenciju sa uobiajenom kancelarijom ombudsmana (kao to je uinjeno u Ugandi i u Papui Novoj Gvineji). Drugi bi rekli da izmeu ovih tijela postoji jasna razlika: ombudsman je tu da bi poboljao rad javne administracije, a to se najbolje postie sticanjem povjerenja birokratije; agencija ili komisija koje imaju ovlaenja za voenje istrage i podizanje optube prije e kod javnih slubenika izazvati strah nego povjerenje. Vano je od poetka razumjeti zato se hongkonki model dokazao u praksi. Nije to samo zbog kvaliteta i posveenosti osoblja tamonje komisije, niti zbog odlinih zakona koji su olakali njen rad, ve zato to su i prevencija i otklanjanje korupcije bile u njenom opisu posla. Prevencija nije bila posljednja misao osnivaa komisije pri ustanovljenju njenih dunosti. Naprotiv, prevencija, zajedno sa obrazovanjem zajednice i podizanjem svijesti graana, predstavlja sr ovog modela, a stalno je kombinovana sa otkrivanjem rezultata istraga koje je onaj dio komisije koji se bavio gonjenjem sprovodio. To je omoguilo komisiji da razvije povezan i meusobno usklaen skup strategija i da postigne rezultate na kojima joj mnogi zavide. Oni koji su pokuali da prepiu ovaj model esto nisu uspijevali, bilo zato to su propustili da primijene ovaj povezani pristup bilo zato to nisu obezbijedili dovoljno resursa za rad komisije.2 Takoe je vano od samog poetka istraiti da li je takvo novo tijelo neophodno i, posebno, da li je mogue osigurati priliv sredstava koja su mu neophodna za rad. Pokuaj sa nedovoljnim finansijama je osuen na neuspjeh. U nekim dravama agencije se nagrauju udjelom od sredstava koje povrate, iako takav pristup moe da dovede do pretjerivanja u revnosti i do zloupotreba.
1
Zato antikorupcijske agencije nisu uspjele? Antikorupcijske agencije nisu uspjele zbog: slabe politike volje pritisci kojima su bili izloeni unitili su vostvo agencija; nedostatka resursa ne cijeni se dobitak koji donosi ista administracija i nedovoljno se priznaje nunost da agencija bude primjerno nansirana; politikih uticaja agenciji se ne dozvoljava da radi nezavisno, a u najmanju ruku ne dozvoljava joj se da vri istrage na viim nivoima vlasti; straha od posljedica nedostatak posveenosti i spremnosti da se mijenja zateeno stanje dovodi do toga da agencija izgubi nezavisnost, resurse ili i jedno i drugo; nerealnih oekivanja borba protiv sistemske korupcije je dugotrajan proces; previanja vanosti eliminisanja mogunosti da korupcija nastupi primjenjivanje prisile nakon dogaaja dovodi do toga da korupcija ostane nepobijeena; neadekvatnih zakona bez primjenjivih i djelotvornih zakona agencija ne moe uspjeno da radi; preoptereenosti prolou nova agencija, obino mala, koja tek treba da uredi svoj rad, optereena je naslijeenim nezavrenim poslovima drugih slubi koje se bore protiv korupcije, i tako od poetka ima probleme u radu; neuspjeha da se zainteresuje ira zajednica ne postoje kampanje za podizanje svijesti; nedovoljne odgovornosti ukoliko sama agencija nije odgovorna na pravi nain, ona moe da postane agencija za proganjanje kritiara vlasti; gubitka vjere ako ljudi izgube povjerenje u agenciju, njeno osoblje e izgubiti vjeru u uspjenost svog rada. Sama agencija je postala korumpirana... Adaptirano prema Why do anti-corruption agencies fail, Bertrand de Speville, Be, Austrija, april 2000.
Kao model obino slui hongkonka Nezavisna komisija za borbu protiv korupcije. Osim to istrauje tvrdnje o postojanju korupcije, ona sprovodi kampanje za podizanje svijesti i kontrolie sistem upravljanja u pojedinim vladinim odjeljenjima i organima sa aspekta borbe protiv korupcije. Na primjer, u Zambiji. 91
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Pakistanski nacionalni biro za odgovornost dobie dio vraenog novca Pakistanski nacionalni biro za odgovornost dobie prilian dio novca koji je vraen zahvaljujui naporima tog biroa. Biro e dobiti razliit procenat vraenih iznosa na osnovu pet kategorija predvienih za razne sluajeve. Dobie tri procenta od sume dobijene od onih koji nisu vraali zajmove. U sluaju vraanja potraivanja koje su banke otpisale, dobie 20 posto od uplaenog iznosa. Kada Biro uestvuje u naplati poreza za koji je obaveza poznata, dobija 10 posto, a kada je zbog izbjegavanja plaanja poreza bio nepoznat osnov za naplatu, Biro dobija 30 procenata od te sume. Kada povrati novac koji su vladini slubenici zaradili nelegalnim sredstvima i korupcijom, Biro dobija jednu etvrtinu ukupnog iznosa. Dawn News Service, 13. juli 2000.
Gdje bi agencija trebalo da bude smjetena?

Uspjehu u Singapuru mnogo je doprinio svojom odlunou bivi premijer Lee Kuan Yew. Neki autori su ukazali na to da je bitan faktor uspjeha agencije to to je bila u slubi premijera.3 Dobro pozicioniranje slube bilo je takoe kljuni faktor uspjeha u Hongkongu, gdje je komisija bila u slubi guvernera, ali je u isto vrijeme izvjetaje davala skuptini. Njena odvojenost od javnih slubi i autonomija u radu odrazili su se na primjenu zakona u praksi.
Odgovor na pitanje da li ovaj model i drugi treba da slijede zavisi umnogome od razvijenosti drugih mehanizama javne odgovornosti.4 Takva agencija moe i sama da bude iskoriena u korupcijske svrhe ukoliko svoja opasna posebna ovlaenja okrene protiv politikih oponenata vlade. Prilikom osnivanja svake nove agencije mora se voditi rauna o takvim opasnostima. Mada je stalna estitost vladalaca svakako preimustvo, na nju se ne moe sa sigurnou raunati. Najgori primjeri korupcije velikog obima obino su vezani za efa drave i njegovo okruenje. Agencija treba da bude odgovorna zakonodavnim tijelima i sudovima na slian nain kao ombudsman. Graanski savjetodavni odbori budno prate svakodnevni rad Nezavisne komisije protiv korupcije Hongkonga (ICAC), obezbjeujui na taj nain dodatno povjerenje javnosti u ovu instituciju.
Organizovanje okvira agencije za borbu protiv korupcije

Da bi uspjeno djelovala, agencija za borbu protiv korupcije mora da ima: podrku sa najvieg politikog nivoa; adekvatne resurse da ostvari svoje zadatke;5 politiku i operativnu nezavisnost da vri istrage ak i na najviim nivoima vlasti; adekvatna ovlaenja za pristup dokumentaciji i za ispitivanje svjedoka; odgovarajue zakone na raspolaganju (ukljuujui tu i kriminalizaciju nelegalnog bogaenja); vostvo koje se smatra estitim.6 Takoe je vano da sva posebna ovlaenja koja se dodjeljuju agenciji za borbu protiv korupcije budu u saglasnosti sa meunarodnim normama za ljudska prava, da sama agencija djeluje po zakonu i da je odgovorna sudu. Pri postavljanju parametara za osnivanje ovakve agencije, vlada mora da se zapita radi li ona neto to bi za nju bilo prihvatljivo i u sluaju da se nalazi na mjestu opozicije. Odgovori se esto mijenjaju sa promjenom perspektive. Treba tragati za formulom koja se ini pravom i takvom da pomou nje moe svako da radi, bez obzira na to da li je na vlasti ili ne, uz odgovarajua ovlaenja za istrane radnje, gonjenje i, to je ponekad najvanije, prevenciju. Ona mora da bude takva da moe da preivi promjene na vlasti. Dvije vane stvari treba uzeti u obzir kada je rije o izboru i odgovornosti agencije: Agencija za borbu protiv korupcije nee biti nezavisna ako dospije pod politiko rukovodstvo i ako se koristi kao oruje kojim se napadaju kritiari vlasti. Sama agencija moe da postane sredstvo za iznuivanje i korupciju.
3 4
5 6
Singapurski zakoni nalaze se u odjeljku Najbolje prakse, u verziji ove knjige na internetu, na www.transparency.org Hongkong je poeo sa neuobiajenim prednostima. Guverner, ujedno i predsjednik vlade, bio je stranac i iskusan javni slubenik, bez porodinih i istorijskih veza u tadanjoj koloniji. Imao je visoku penziju i dobar status poslije penzionisanja. Zbog toga je bio na jedinstven nain zatien od pritisaka kojima su ostali stanovnici mogli da budu izloeni. U doba kad je komisija osnovana, Hongkong je ve imao sudski sistem koji je funkcionisao i u kome se primjenjivala vladavina prava, kao i pouzdano i veoma profesionalno tuilatvo (ono je gonilo i dovelo do hapenja biveg direktora slube javnog tuilatva kada je odstupio od pravilnog vrenja slube). Neke ovakve agencije nisu uspjele da zaponu sa radom zbog protivljenja (ili odbijanja?) da im se omogue adekvatni resursi. Zakonskom procedurom se moe obezbijediti da lice koje e da vodi agenciju imenuju voe vladajue i glavnih opozicionih politikih partija i predsjednik vrhovnog suda. Moe se takoe obezbijediti da takav izbor potvrdi parlament. TI Antikorupcijski prirunik
92
Izbor rukovodioca agencije za borbu protiv korupcije

Oblik i nezavisnost komisije od samog poetka mogu da zavise od toga kako se bira i razrjeava njen rukovodilac. Ako pri izboru vai mehanizam kojim se obezbjeuje podrka konsenzusom, i to bolje preko parlamenta nego preko vlade, i ako je agencija odgovorna nekom tijelu izvan izvrne vlasti (na primjer skuptinskom odboru u kome su predstavljene sve vee partije), prostor za zloupotrebu moe biti sveden na najmanju mjeru. Nedostatak mnogih zakonskih koncepata je to predsjedniku (ili bilo kojoj drugoj politikoj linosti) daju suvie moi u postavljanju i radu antikorupcijske agencije. Konano, predsjednik je vrh izvrne vlasti, a lanovi te vlasti mogu takoe da podlegnu iskuenjima. To bi moglo da dovede predsjednika u teak poloaj da odluuje da li da goni ili ne bliske politike saradnike. Na primjer, tanzanijski zakon zahtijeva da se izvjetaji u povjerenju proslijede predsjedniku, pa tanzanijski sistem protiv korupcije nije imao nikakvo stvarno dejstvo i potpuno je izgubio povjerenje javnosti.7 Nasuprot tome, istraivanja javnosti u Hongkongu godinama pokazuju da je rejting povjerenja u ICAC izmeu 98 % i 99 %, to je daleko iznad bilo kojeg dravnog organa. Zato je vano da procedura imenovanja bude procedura koja e da prepozna zadatak rukovodioca agencije da nadzire izvrnu vlast i naroito rad partije na vlasti. Ukoliko izvrna vlast ili politika partija na vlasti imaju slobodne ruke pri izboru rukovodioca agencije, smanjie se djelotvornost agencije u praksi, kao i povjerenje javnosti. U najboljem sluaju, izabrani slubenici e rizikovati da budu vieni kao ljudi od povjerenja, koji ne talasaju bez potrebe. U najgorem, na njih e gledati kao na izvrioce partijskih prljavih poslova. Zakljuak je da u proceduri izbora treba da uestvuje iri krug aktera od onih koji su trenutno na vlasti. Detalji procedure izbora razlikuju se od zemlje do zemlje, ali svaka drava treba da se zapita da li predloeni mehanizam obezbjeuje da nezavisna i estita linost moe da pristane da bude izabrana na tu poziciju i da li e biti dovoljno zatiena dok se na njoj nalazi. Rukovodilac agencije treba da ima iste garancije u pogledu stalnosti poloaja kao i sudija vrhovnog suda. Razrjeenje sa poloaja ne smije da bude pitanje slobodne volje vlasti i mora biti u skladu sa propisanom procedurom, a razlozi mogu biti samo oni koji se odnose na nestrunost ili ravo ponaanje.
Sistem provjera i ravnotee u pravljenju okvira za rad antikorupcijske agencije

Treba razmotriti i teorijsku situaciju da li je procedura djelotvorna u situaciji kada se istrauje da li je predsjednik korumpiran. Moda je vjerovatnoa da se tako neto desi slaba, ali dobar zakon mora da bude takav da djeluje i u situacijama koje se nisu mogle predvidjeti u trenutku njegovog donoenja. Mora se takoe misliti i na gubitak povjerenja javnosti u sluaju da predsjednik ostane izvan domaaja stvarne jurisdikcije agencije. to je jo vanije, ako niko ne bude bio izuzet od kontrole agencije, vladi i parlamentu bie poslat vaan signal o ozbiljnosti namjere da se protiv korupcije bori. Sugerisano je da i sam povoljan uticaj takve mjere na odnose sa javnou garantuje da e se ona nai u zakonu. Rukovodilac agencije za borbu protiv korupcije obino ne moe da tui predsjednika dok je na poloaju, poto predsjednik po ustavu ima pravo na imunitet. Procedura impimenta (anglosaksonski sistem za izglasavanje nepovjerenja, prim. prev.) obino se vri na osnovu odredbi poslovnika parlamenta, a postupak vodi predsjedavajui skuptine. Problem sa imunitetom moe se prevazii ako zakon dozvoli rukovodiocu agencije da o sluaju izvijesti predsjedavajueg skuptine kada: postoje osnovane sumnje da je predsjednik prekrio antikorupcijski zakon, o tome postoji vjerodostojan dokaz koji bi mogao da se upotrijebi u sudskom postupku.
7
Razgovori sa viim slubenicima Biroa za prevenciju korupcije (Tanzanija 19951998) otkrili su da je u doba kada je Dulijus Njerere bio predsjednik biro dobro radio. Predsjednik je lino radio na izvjetajima i bio je estit, pa je mogao da zahtijeva i od drugih da se ponaaju moralno. U vrijeme njegovog nasljednika, izvjetaji su bili ignorisani, a korupcija se brzo razvijala. U doba kada je trei predsjednik, Bendamin Mkapa, izabran, biro i mnoge druge instituciije su propale i nestale. 93
Nakon toga, odgovornost za nastavljanje procedure ima predsjedavajui skuptine. Alternativu predstavlja rjeenje iz SAD, gdje je u takvim sluajevima ovlaen specijalni tuilac. Mogunost suspenzije treba da bude predviena zakonom. Kada ima dovoljno razloga da se vjeruje da su slubenici agencije zloupotrijebili ovlaenja, svakako ima smisla da oni budu udaljeni sa rada dok traje istraga. Pa opet, pravo na suspenziju se lako zloupotrebljava. U jednoj afrikoj zemlji, na primjer, visoka politika linost drana je u zatvoru samo zbog toga to reim nije postavio sudiju vrhovnog suda.8 Moe se zamisliti scenario u kojem neki predsjednik u budunosti suspenduje rukovodioca agencije samo zbog toga to ovaj istrauje optube koje mogu dovesti do uznemirenja politiara. Zato uvijek mora da postoji i odgovarajui sistem provjere opravdanosti suspenzija. Da li ministar ima svoju ulogu u sistemu provjera i ravnotea i ako je ima, kakva ona treba da bude? Na primjer, Zakon protiv korupcije u Malaviju izriito kae da e direktor ili onaj koji vodi agenciju za borbu protiv korupcije biti podvrgnut upravljanju i kontroli resornog ministra u vezi sa svim pitanjima politike djelovanja, ali nee biti izloen kontroli ili upravljanju bilo koje osobe u sprovoenju svojih profesionalnih dunosti.9 Ali ta to u stvari znai? Gdje se zavrava politika a poinju profesionalne dunosti? Da li je pitanje politike, na primjer, odluka da se ne istrauje rad drugog ministra? I zato je ova mjera uopte potrebna? Ne bi li bilo bolje da sva uputstva ministra direktoru kancelarije budu u pisanoj formi i iznesena na raspravu u parlamentu kako bi se osiguralo da odnos bude transparentan? Ili da direktor kancelarije bude izjednaen sa ombudsmanom: nezavisan slubenik izvjetava narod preko izabranih predstavnika naroda o pitanjima od opteg interesa?10 U Africi je uobiajeno da izvjetaj agencije ili komisije za borbu protiv korupcije, koja je istraivala navodno korumpirano ponaanje bilo kog dravnog slubenika, mora direktno da se dostavi predsjedniku ili ministru. Meutim, gdje god je komisija bila u potpunosti pod kabinetom predsjednika (bez podrke drugih mehanizama za utvrivanje odgovornosti) i davala izvjetaje predsjedniku, pokazalo se da je bila izuzetno neuspjena u borbi sa korupcijom na visokom nivou.11 U Junoafrikoj Republici, gdje je Hitovoj komisiji bila potrebna dozvola ministra pravde prije nego to pone sa radom na pojedinanoj pritubi, dobri odnosi neophodni za rad su nestali nakon promjene ministra 1999. godine. Odnos izmeu agencije za borbu protiv korupcije i dravnog tuioca takoe je od sutinskog znaaja. Kakva je korist od dokaza ako osumnjieni ne moe da bude krivino gonjen? Dravnom tuiocu ustavom je dato jedinstveno pravo nadzora nad svim optunicama i on je ovlaen da intervenie u svakom krivinom postupku koji je zapoelo drugo lice ili organ. Meutim, u procjenjivanju nezavisnosti i vjerovatne uspjenosti komisije za borbu protiv korupcije, javlja se pitanje da li po ustavu dravni tuilac uiva dovoljnu nezavisnost da djeluje na nain koji ne ostavlja mnogo prostora za politiko mijeanje nakon to komisija zavri istragu. Odnos agencije sa javnou je takoe vaan za uspjeh. Neke agencije, kao izuzetno uspjena hongkonka ICAC, sainile su formalne aranmane pomou kojih je obezbijeeno uee javnosti u formulisanju njene politike. Kada se napravi takav aranman, koji moe da bude otjelotvoren u odboru kojim predsjedava ministar pravosua, podstie se javna odgovornost u borbi protiv korupcije.
9 10
11
U Nigeriji su se, tokom skoro okonanog perioda vojne diktature, lanovi vrhovnog suda sami diskvalifikovali sa pretresa po prigovoru g. Abiole. iroko je bilo rasprostranjeno uvjerenje da je Abiola pobijedio na demokratski odranim predsjednikim izborima u junu 1993, koji su poniteni od strane vojnog reima prije objavljivanja rezultata. Sudije su se izuzele na osnovu toga to su se ranije pojavile u ulozi tuioca za klevetu u procesu protiv jednog lista iji je Abiola vlasnik. Rezultat je bio da je sudu nedostajao kvorum za sjednicu, a vojni reim nije izvrio neophodan izbor sudija za postupanje u tom sluaju. Abiola je umro u zatvoru u junu 1998, a da njegov prigovor nije nikada razmatran. Odjeljak 5 (2). O ovim temama su raspravljali poslanici (njih 120) u Malaviju, na skupu u Zombi u oktobru 1995. godine. Tada je zauzeto stanovite da sluba pripada zakonodavnim tijelima i da je bolje da izvrna vlast (koju ona mora da nadgleda) ima to manje posla sa postavljenjima, uklanjanjima i aktivnostima slube. Na primjer, Zambija, Tanzanija i Uganda (prije dolaska Musevenijeve vlade). TI Antikorupcijski prirunik
94
Odnos sa javnou je takoe vaan za uvrivanje preventivne funkcije agencije za borbu protiv korupcije. Treba omoguiti ukljuivanje velikog broja ljudi i interesa u formulisanje politike prevencije i u izvravanje te politike. Na ovaj nain, u proces prevencije ukljuuju se razliiti akteri, a institucije kojima pripadaju, bilo iz dravnog bilo iz privatnog sektora, mogu biti mobilisane za podrku naporima agencije. Drugo vano pitanje je kako agencija moe u svom radu da utie na smanjenje korupcije u praksi a da ne proiri svoja ovlaenja na mjere prinude. Bilo bi pogreno misliti da e sve preporuke agencije biti uvijek relevantne i praktine. Zato bi moglo da bude kontraproduktivno da agencija ima pravo da zahtijeva da se naine tano odreene izmjene. Moda je bolje da rukovodioci dravne uprave upute sva svoja odjeljenja na saradnju sa agencijom, a da agencija zajedno sa rukovodstvom tih odjeljenja radi na praktinim i prihvatljivim promjenama sistema u njihovim oblastima. Rjeenja do kojih zajedno dou treba da primjenjuju sama odjeljenja dravne uprave. Ukoliko to ne uine, na njima je da objasne svoj propust kako nadreenima, tako i agenciji. Mogue je, na primjer, da doe do nekih promjena u uslovima rada koje su predloene reforme uinile neodgovarajuim u novim uslovima. U nekim zemljama se dogodilo da javne slube ignoriu preporuke antikorupcijskih tijela. Kako odgovoriti na to? Moe li parlament, na primjer, prilikom razmatranja godinjih izvjetaja agencije ili na drugi nain, da bude mjesto na kojem e se preispitivati odgovornost onih slubi koje nisu izmijenile lou praksu? Drugi vaan inilac koji treba razmotriti jeste pruanje zakonskog osnova agenciji za pristup dokumentaciji i ispitivanje svjedoka. U nekim zemljama je agenciji otean pristup dokumentima. Ne postoje ni teorijski ni praktini razlozi zbog kojih agencija ne bi uivala ista prava kao i ombudsman, kad je rije o pristupu informacijama koje posjeduju vlada i kriminalistika sluba i pristupu svim javnim slubenicima.
Treba li novi zakon da ima retroaktivno dejstvo?

Antikorupcijska agencija se obino osniva u situacijama kada se korupcija otrgne kontroli. Tako se deava da ima puno sluajeva korupcije koji su se ve dogodili i koji privlae panju, a u isto vrijeme postoji potreba za hitnim reformama postojee prakse i procedura. Javnost je tada obino sumnjiava prema tome da li su napori za spreavanje korupcije istinski. U takvim okolnostima nova agencija lako moe da bude zatrpana starim sluajevima i da ubrzo postane jo jedno neuspjeno tijelo. Kako izbjei takvu opasnost? Uopte uzev, bilo bi mnogo bolje za agenciju kada bi joj zakonski okvir omoguio da se usmjeri na budunost, a ne da se bavi naslijeenim i moda osakaenim policijskim istragama. Takvo stanje bi moglo da nametne agenciji obaveze u domenu prisile, nautrb obaveza koje ona ima u prevenciji. ICAC iz Hongkonga, priznata kao jedna od najuspjenijih agencija, prevazila je ovaj problem na sljedei nain. Zakon glasi: Uprkos odredbama poglavlja 12 (jurisdikcija), lanovi komisije nee postupati kako se zahtijeva u stavovima (a), (b) i (c) tog odjeljka s obzirom na navodne prekraje ili prekraje za koje se sumnja da su izvreni prije 1. januara 1977. godine, izuzev u sluajevima koji su u vezi sa: a) licima koja se ne nalaze u Hongkongu ili protiv kojih je izdat nalog za hapenje koji nije realizovan do 5. novembra 1977. godine; b) licima koja su prije 5. novembra 1977. bila ispitivana i protiv kojih se osnovano tvrdi da su poinila prekraj; c) prekrajem koji guverner smatra dovoljno tekim da bi pokrenuo postupak.12
12
18 A, Hong Kong Independent Commission Against Corruption Ordinance (Cap. 204). 95
Ovakav zakon ostavlja mogunost da prethodno poinjeni prekraji budu rjeavani u uobiajenoj proceduri i po postojeem zakonu. Opet, postoji i dovoljna fleksibilnost da stare sluajeve, za koje se smatra da su od javnog interesa, istrauje komisija. Kada postoji ovakva mjera, komisija moe sa elanom da krene iz poetka i umiri strahovanja od lova na vjetice u vezi sa prolim dogaajima. Ovakvo rjeenje ini umjesnijim itav koncept o ostavljanju prolosti po strani.
Zamrzavanje imovine, zapljena putnih dokumenata, zatita dostavljaa i profesionalne tajne

Vano je da agencija za borbu protiv korupcije ima ovlaenje da u sluajevima osnovane sumnje u interesu istrage zamrzne imovinu osumnjienih. U situaciji kada je brzina od sutinskog znaaja, ovlaenje agencije ne treba da bude vezano sa izdavanjem sudskog naloga. Ukoliko bi morao da se eka sudski nalog, bankari bi mogli elektronskim putem, za svega nekoliko minuta, da transferiu novac sa rauna osumnjienog na sigurno mjesto. U ovakvim sluajevima treba obezbijediti zatitu treih lica, ukoliko je njihovo pravo ugroeno, kroz pravo na albu viem sudu. Takoe je uobiajeno da agencija ima pravo da zaplijeni i oduzme putna dokumenta kako bi sprijeila osumnjienog da napusti zemlju. U hitnim sluajevima ni ovdje ne bi trebalo ekati sudski nalog. Za ovom mjerom postoji potreba jer agencija ima ovlaenje da hapsi osumnjiene samo u sluaju da postoji osnovana sumnja koja upuuje na to da je poinjeno krivino djelo. Takoe je uobiajeno da agencija ima pravo da zatiti svoje izvore informacija. U nekim sluajevima izvor moe biti nii vladin slubenik koji se ali na korumpiranost svojih nadreenih. Ne moe se oekivati da takav slubenik daje informacije agenciji ukoliko postoji rizik da izgubi posao ili da bude maltretiran. Ne samo da treba da postoji zakonska zatita dostavljaa informacija, nego i fizika, koja ponekad obuhvata i mogunost za sklanjanje u inostranstvo. Relevantne mjere o zatiti dostavljaa informacija u Bocvani su sljedee: 45. (1) U svakom suenju u vezi sa prekrajima iz odjeljka IV svjedok nije obavezan da otkrije ime ili adresu dostavljaa ili da navede bilo ta to bi moglo da dovede do njegovog otkrivanja. (2) Ukoliko postoje bilo koja knjiga, dokument ili papir (koji sadre njegovo ime, itd.) sud (...) e uiniti da svi takvi zapisi budu skriveni ili ak uniteni ako je to neophodno... (3) Ako je u takvom postupku (...) sud poslije detaljnog istraivanja uvjeren da je dostavlja svojevoljno dao materijalni iskaz za koji je znao ili vjerovao da je laan ili nije vjerovao da je istinit, ili ako je u drugom postupku sud bio miljenja da ne moe pravedno presuditi o odnosu izmeu strana bez otkrivanja imena dostavljaa (...) sud moe dozvoliti istragu i zahtijevati potpuno objelodanjivanje (...)13 Zakoni treba takoe da obezbijede da advokati, raunovoe i finansijski revizori mogu da budu prisiljeni da objelodane izvjesne informacije o poslovima svojih klijenata, nasuprot obavezi uvanja profesionalne tajne.
Kontrola imovine i prihoda donosilaca odluka u javnom sektoru

Najznaajnije sredstvo za spreavanje korupcije, to je glavna svrha agencije, jeste dobro osmiljen, jasno ogranien i djelotvoran sistem za kontrolu imovine, prihoda, obaveza i ivotnog stila donosilaca odluka i slubenika u javnom sektoru. Kada se takav koncept pravi, treba voditi rauna o potovanju legitimnih aspekata privatnosti.
13
Corruption and Economic Crime Act iz 1994. Ovaj propis se nalazi u odjeljku Najbolje prakse, u izdanju ove knjige na internetu, www.transparency.org TI Antikorupcijski prirunik
96
Kontroli treba da podlijeu oni koji su u poziciji da posluju sa javnom imovinom ili imaju neku drugu mogunost da dobiju mito, na primjer u oblasti odreivanja i ubiranja javnih prihoda, kao i oni koji imaju diskreciona ovlaenja. Kako bi sistem bio uspjeno primijenjen, treba odluiti da li agencija moe da vri nasumine kontrole prijavljenog poreza radi provjere javnih slubenika koje kontrolie. Postoje odredbe o tajnosti plaenog poreza, ali one ne smiju biti jae od ovlaenja za voenje istrage. Miljenja o tome da li sudski nalog treba da bude uslov za provjere ili je dovoljan i nalog rukovodioca agencije mogu da se razlikuju. I kada je neko drugi odgovoran za kontrolu, agencija ipak treba da ima pravo na pravovremen pristup poreskim izjavama. Predsjednik Azerbejdana provjerava satove Mnogi se nadaju da bi ovakva kontrola mogla da predstavlja prepreku za nezakonito sticanje bogatstva, ali to za sada nije dokazano. Donoenje odredaba prema kojima se oni koji daju lane izjave o svojoj imovini podvrgavaju krivinom gonjenju djelotvorno je samo ako na osnovu odluke suda krivci izgube pravo na neprijavljenu imovinu. Osnovna vrijednost prijave imovine je utvrivanje aktuelnog i mogueg sukoba interesa.
Predsjednik Azerbejdana Hajdar Alijev izdao je dekret sa ciljem da zaustavi korupciju koja se iri kao zaraza u toj bivoj sovjetskoj republici i plai strane investitore, pisale su dravne novine prolog petka. Predsjednik je takoe sazvao brojne sastanke vlade, koji su u cjelini prenoeni na dravnoj televiziji, na kojima je kanjavao slubenike zbog uzimanja mita, a u jednom trenutku za stolom provjeravao je ak i kvalitet njihovih runih asovnika. Agencija France Press, Baku, 12. jun 2000.
Korupcija u javnim nabavkama

Korienje provizija koje se daju lokalnim zastupnicima predstavlja najei izvor korupcije u meunarodnim transakcijama. Ne samo da ova praksa dovodi u opasnost poteno donoenje odluka nego i poveava spoljne dugove. Oni koji na taj nain dobiju novac obino na njega ne plate porez. Narod gubi u sva tri sluaja. Zbog toga antikorupcijski zakoni treba da obaveu one koji uestvuju na tenderima za poslove sa dravom i njihove zastupnike na terenu da u potpunosti otkriju sve provizije i bonuse koje su dali da bi njihova ponuda bila prihvaena, kao i da na zahtjev agencije prue detaljan opis usluga koje su tim provizijama plaene. Izjave treba zahtijevati u vrijeme odravanja tendera i ponovo est mjeseci nakon prestanka vaenja ugovora.14
Strane kompanije
Inostrani dobavljai esto smatraju da za njih lokalni zakoni ne vae, jer znaju da su izvan domaaja vlasti, pa kre lokalni krivini zakon plaajui mito javnim slubenicima. Ova situacija se moe poboljati, makar djelimino, izmjenama zakona. Tako se moe propisati da, u sluaju kada agencija raspolae dokazima kojima se utvruje da su neka kompanija ili njene podrunice napravile zakonski prekraj, agencija moe da se obrati sudu traei nalog za iskljuenje te firme, njenih direktora i svih drugih kompanija koje su povezane sa njom iz svih poslova sa vladom, onoliko dugo koliko to sud odlui.
Javna sasluanja
Nezavisna antikorupcijska komisija Novog Junog Velsa u Australiji, jedna od vodeih antikorupcijskih agencija, od prije nekoliko godina ima pravo da vri javna sasluanja. Svjedoci se pozivaju da prue dokaze i, mada se ovakvi dokazi ne mogu upotrijebiti protiv njih u eventualnom krivinom postupku, sasluanje omoguava javnosti da jasnije shvati ta se dogodilo. Kada se na ovakav nain otkriju nedozvoljene veze i ponaanja, ima razloga za vjerovanje da e osramoeni probati da poprave svoje ponaanje. Jedno ispitivanje koje se vodilo oko zloupotrebe prava na putovanje lana parlamenta N. J. Velsa dovelo je do razjanjenja procedura i podizanja standarda u toj oblasti.15
14 15
O ovim pitanjima se detaljno raspravlja u poglavlju o javnim nabavkama. Vidjeti Corruption Matters: Ferbruary/March/ 1999 NO 11, publikacija Komisije N. J. Velsa na www.icac.nsw.gov.au 97
Ovakva sasluanja su prouzrokovala mnoge rasprave o tome na koji nain bi komisija trebalo da ih sprovodi u budunosti. Sasluanja van suda mogu negativno da utiu na sudske procese, jer sasluani moe da istakne kako nakon sasluanja pred komisijom proces prema njemu vie ne bi bio poten. Moda e ova praksa biti ukinuta u Novom Junom Velsu, ali u nekoj zemlji ogrezloj u sistemsku korupciju, i nestrpljivoj da stavi prolost iza sebe, ovakav pristup ima svoju vrijednost jer obznanjuje javnosti obrasce sistemske korupcije. Ukoliko i ne doe do sudskog procesa, ovakvo sasluanje moe da poslui kao nain da se posrame oni koji su grijeili u prolosti i kao sredstvo da se stavi do znanja ta u budunosti treba da se promijeni.
Nekoliko rijei upozorenja

Ne moe se oekivati da se agencija sama bori protiv korupcije. Ona mora da uiva podrku svih segmenata drutva, ukljuujui i javni sektor. Svi dijelovi vlade, ukljuujui i policiju, treba da joj prue odgovarajuu pomo. Ona treba snano da primjenjuje trostruki pristup u borbi protiv korupcije prevenciju, krivino gonjenje i obrazovanje drutva, i to koordinisano. Za saveznike treba da pridobije graansko drutvo i privatni sektor. Osoblje agencije treba da se osposobi da slijedi tragove nezakonite dobiti od korupcije. Na primjer, jedan funkcioner Iskustvo Novog Junog Velsa optuen za korupciju bio je pod prismotrom radnika agencije dok se nalazio Antikorupcijska karta dovela je novu admina odmoru u inostranstvu. Dok je bio u ljetovalitu, funkcioner je potroio nistraciju na vlast i ona je osnovala Nezaviveliku sumu novca na skupe dragulje i na kupovinu jednog apartmana na ime snu komisiju za borbu protiv korupcije. Bila je toliko blagonaklono doekana da je za svog roaka. Koristio je kreditne kartice strane banke.16 U ovakvim sluajevijednu od svojih prvih rtava odabrala nikog ma, saradnja sa stranim antikorupcijskim agencijama ima posebnu vrijednost. drugog nego premijera koji je predloio
osnivanje Komisije. Komisija je kao korupciju ocijenila to to je premijer ponudio dobro plaeno mjesto rukovoenja jednom javnom slubom kandidatu ija je jedina kvalikacija bila to to je kao nezavisni poslanik zauzimao poziciju koja bi inae pripadala premijerovoj stranci. Uslov za dobijanje poloaja bila je ostavka na poslaniku funkciju, ime je premijerova partija dobila jedno poslaniko mjesto vie. Osoblje slube u kojoj je bivi poslanik postavljen za efa zapoelo je trajk i protest zbog manipulacije. Premijera je branio politiki protivnik, u to doba savezni premijer, Bob Houk (Bob Hawke), koji je tvrdio da je to jednostavno bila politika igra. Direktor Komisije, koji je veoma uspjeno napao mnoge vidove korupcije u Novom Junom Velsu, nije ponovo izabran, a kancelarija se od tada bori da preivi. Sudovi su ukinuli nalaze Komisije tvrdei da premijerov in ne predstavlja korupciju prema onome kako je ona denisana u zakonu (mada se i neupuenima inilo da je takav stav vrlo neprikladan). Report on Investigation into the Metherell Resignation and Apointment, juni 1992. (ICAC, NSW) 1
1
S posebnom panjom treba obaviti postupak imenovanja i garantovati stalnost funkcije rukovodeeg kadra agencije da bi se osiguralo da se na tim funkcijama nalaze samo oni koji uivaju podrku javnosti. tavie, s posebnom panjom treba pratiti rad slubenika svih nivoa u agenciji. Pa opet, iako antikorupcijska agencija moe da stane na put zloupotrebama na najviim nivoima vlasti, i ona sama moe da bude zloupotrijebljena u politikim obraunima. I kada se potuje nezavisnost i kad agencija moe slobodno da radi, njen rad nije nimalo lak. Treba dobro osmisliti i da sama agencija bude odgovorna, a anse za korupciju unutar nje svedene na najmanju mjeru. U Hongkongu su uspjeli da to postignu uspostavljanjem organa koji nadzire rad agencije. Nijedan sluaj ne moe da se zavri i nijedna istraga da se prekine prije nego to se o tome izvijesti nadzorno tijelo. Na nesreu, nezavisne komisije za borbu protiv korupcije ee su neuspjene nego uspjene. Iz razloga koji jo nisu potpuno jasni, one postiu vie uspjeha u zemljama istone Azije, kao to su Singapur, Malezija, Tajvan i Hongkong, nego na drugim mjestima. Jedno je jasno: u svakoj od ovih zemalja komisije su uivale visok nivo politike i javne podrke. Imale su takoe adekvatne mogunosti za voenje istraga, a pored istranih mjera bavile su se i programima prevencije i obrazovanja javnosti. Sa interesovanjem se posmatra rad novostvorenih agencija u Bocvani i Malaviju.
Sluba konstantno uiva veliki ugled u zemlji i u inostranstvu zbog strunosti koju pokazuje u radu.
Moe se posumnjati da su u drugim zemljama agencije osnovane a da se nije ni oekivalo da e se uhvatiti u kotac sa teim sluajevima korupcije u vrhovima vlasti. U skladu sa takvim namjerama, agencije dobijaju loije osoblje i oskudna finansijska sredstva. Neke od njih su postigle dobar uspjeh u borbi protiv korupcije na niim nivoima, ali zanemarljiv u borbi protiv korupcije velikog obima. I kada imaju na raspolaganju dobre resurse, agencijama je jo uvijek potrebna pomo drugih institucija. Ako je sudski sistem nepouzdan, bie problematino i rjeavanje slu16
Vidjeti: Methods for the Investigation of Corruption, Michael Hershman, dokument predstavljen na Drugom seminaru o statusu i prevenciji korupcije, Santjago, ile, 46. jul 1994. TI Antikorupcijski prirunik
98
ajeva korupcije. A kada je korupcija iroko rasprostranjena, ne moe samo agencija da prui odgovore na sva pitanja, ve mora da se radi na irem planu.
Pokazatelji za ocjenu antikorupcijske agencije kao stuba drutvenog integriteta

Da li procedura imenovanja rukovodioca agencije obezbjeuje njegovu strunost, nezavisnost od partije na vlasti i vjerovatnou da e dunosti obavljati bez straha i nepristrasno? Da li je rukovodilac agencije nezavisan u svakodnevnom radu ili je izloen neprestanoj kontroli politikog tipa? Da li agencija ima na raspolaganju odgovarajue resurse? Da li je osoblje agencije nezavisno od politikih uticaja i da li je zatieno od politiki zasnovanih otputanja? Da li postoje mjesta koja istraiteljima agencije nisu dostupna ? Da li je osoblje obueno? Da li je osoblje dovoljno dobro plaeno? Da su kabineti predsjednika i premijera u nadlenosti agencije? Ako jesu, da li osoblje agencije ima samopouzdanja da vri ispitivanja u ovim institucijama kad se ukae potreba? Da li se osoblje na osjetljivim mjestima povremeno provjerava? Da li postoje naini kojima se osigurava da sama agencija ne postane izvor korupcije? Da li osoblje ija je estitost dovedena u pitanje moe brzo da bude otputeno? Da li je agencija odgovorna skuptini, sudovima i optoj javnosti?
99
100
Drugi dio Poglavlje 12 Javne slube u slubi javnosti
Poglavlje 12:
Javne slube u slubi javnosti

Nikada ne pruate, niti moete pruiti dovoljno usluga. Dejms R. Kuk
Uloga javnih slubi

Uloga javnih slubi prema ustavu i u praksi jeste da pomau valjanoj vladi u formulisanju politike, donoenju odluka i obavljanju poslova za koje je vlada odgovorna. Pema ustavu, cjelokupna administracija ini dio dravnog aparata i potinjena je ustavnim normama, a slubenici moraju da budu lojalni ministarstvu u kojem rade.1 Javni slubenici treba da obavljaju svoje poslove prihvatajui: da su za svoj rad odgovorni ministru; da im je dunost da svoje funkcije obavljaju razumno i u skladu sa zakonom; da treba da se povinuju zakonima, meunarodnim propisima i ugovorima, kao i sudskim odlukama; da treba da potuju etike standarde svoje profesije. Javni slubenici treba da se ponaaju estito, nepristrasno i poteno i da javne poslove obavljaju sa razumijevanjem, aurno, klonei se samovolje i malverzacija. Oni treba da nastoje da osiguraju da korienje javnih sredstava bude odgovarajue, uspjeno i efikasno. U isto vrijeme, javni slubenici treba da budu neprestano svjesni da i njima nadreeni ministri takoe imaju dunosti i da su odgovorni na mnoge naine: ministri su odgovorni izabranim predstavnicima naroda u zakonodavnom tijelu; ministri su duni da skuptini i javnosti daju potpune informacije o svojoj politici, odlukama i aktivnostima i da ih ne varaju ili svjesno obmanjuju; ministri su obavezni da javne resurse ne koriste u politike svrhe, da uvaju politiku nepristrasnost javnih slubi i da od javnih slubenika ne trae da se ponaaju na nain koji bi bio suprotan kodeksu javne slube; ministri su duni da pri donoenju odluka sa primjerenom panjom i poteno razmotre nepristrasne i informativne savjete koje dobiju od javnih slubenika, kao i druga njihova razmatranja; ministri su duni da se pridravaju zakona, ukljuujui tu i meunarodne propise i sporazume, kao i sudskih odluka (kao to su odgovorni i sudovima kada prekorae ili zloupotrijebe svoja ovlaenja).
Osnovne vrijednosti i naela kojima se rukovodi javna administracija 1. Javna administracija mora da se rukovodi vrijednostima i naelima odreenim Ustavom, meu kojima su sljedea: a. Odravanje i unapreivanje visokih standarda profesionalne etike. b. Ekasno, ekonomino i djelotvorno korienje sredstava. c. Usmjerenost ka daljem razvoju javne administracije. d. Nepristrasno, poteno i prema svima jednako postupanje. e. Zadovoljavanje potreba ljudi i podsticanje graana da uestvuju u osmiljavanju politike. f. Odgovornost javne administracije. g. Transparentnost rada, koja se obezbjeuje pruanjem pravovremenih, aurnih i lako dostupnih informacija. h. Dobro upravljanje ljudskim resursima i dobra politika razvoja karijere kako bi se potencijal slubenika iskoristio u punoj mjeri. i. Predstavljanje naroda JAR u javnoj administraciji, uz praksu zapoljavanja zasnovanu na sposobnosti, objektivnosti, potenju i potrebi da se ispravi neravnotea stvorena u prolosti. 2. Prethodno navedena naela se primjenjuju na: j. administraciju u svim dijelovima Vlade; k. dravne organe; l. javna preduzea. 3. Zakoni moraju da obezbijede ostvarivanje vrijednosti i naela navedenih u stavu 1. 4. Postavljenje jednog broja lica na osnovu politikih kriterijuma u javnoj administraciji nije iskljueno, ali takva postavljenja moraju da budu regulisana zakonom. lan 195 Ustava JAR iz 1996.
Uloga komisije za javne slube

Kako bi osigurale kvalitetno funkcionisanje javnih slubi, mnoge zemlje su ustavom ili sistemskim zakonima utvrdile komisije za javne slube. Ove institucije, nezavisne od trenutne vlasti,
1
Vidjeti takoe poglavlje u kojem se govori o etici u javnom sektoru. U poglavlju 25 se vie govori o mehanizmima za zatitu duvaa u pitaljku i alilaca. 101
stvaraju se radi zatite i podsticanja estitosti javnih slubi. U vezi sa tim, navodimo dio odredaba junoafrikog zakona:2 Komisija za javne slube 1. Postoji jedinstvena Komisija za javne slube na nivou Republike. 2. Komisija je nezavisna i mora da bude nepristrasna i da svoja ovlaenja upotrebljava i svoje funkcije vri bez straha, naklonjenosti ili predrasuda, u interesu odravanja uspjene i efikasne javne administracije i visokih standarda etinosti i strunosti javnih slubi. 3. Drugi dravni organi, zakonodavnim i drugim mjerama, treba da pomau i tite Komisiju, obezbjeuju njenu nezavisnost, nepristrasnost, dostojanstvo i djelotvornost. Nijedan dravni organ ne smije da ometa rad Komisije. 4. Ovlaenja i funkcije Komisije su da: a. unapreuje vrijednosti i naela u javnim slubama propisana u lanu 195; b. ispituje, nadzire i ocjenjuje organizaciju i nain obavljanja rada u javnim slubama; c. predlae mjere koje obezbjeuju uspjeno i efikasno obavljanje poslova javnih slubi; d. daje uputstva iji je cilj da obezbijede da se postupak zapoljavanja, premjetanja, unapreenja i otputanja javnih slubenika obavlja u skladu sa naelima i vrijednostima iz lana 195; e. izvjetava o aktivnostima i nainu obavljanja svojih funkcija, ukljuujui tu i sve nalaze do kojih doe, sva uputstva i savjete koje izda, kao i da prui ocjenu u kojoj mjeri su potovane vrijednosti i naela utvrena lanom 195; f. na osnovu svoje inicijative ili po pritubi: i. ispituje i ocjenjuje praksu voenja kadrovskih i upravnih poslova i izvjetava o tome odgovarajue organe izvrne i zakonodavne vlasti; ii. ispituje albe zaposlenih u javnim slubama u vezi sa donoenjem ili proputanjem donoenja akata i daje preporuke i uputstva o pravnim lijekovima; iii. nadzire i ispituje pridravanje procedura u javnim slubama; iv. savjetuje centralne dravne organe i organe pokrajina u vezi sa kadrovskim pitanjima javnih slubi, i to onim koja se odnose na zapoljavanje, postavljenje, premjetaj, otputanje, kao i o drugim pitanjima koja utiu na profesionalnu karijeru javnih slubenika. 5. Komisija za svoj rad odgovara Narodnoj skuptini. [lanovi 6 do 8 su izostavljeni.] 9. Parlament je duan da donese akt kojim e se regulisati nain izbora lanova Komisije. 10. lanovi Komisije se imenuju za period od pet godina i mogu biti ponovo izabrani jo najvie jedanput, a uslov za izbor je da su: i. dravljani JAR i j. lica sa odgovarajuim znanjem ili iskustvom u dravnoj upravi, upravljanju ili u pruanju usluga javnih slubi. 11. lan Komisije moe da bude uklonjen sa poloaja samo iz sljedeih razloga: i. zbog loeg rada, nesposobnosti ili nestrunosti; j. ako razlog za uklanjanje utvrdi odbor Parlamenta, odnosno, u sluaju da je lan Komisije imenovan od strane premijera pokrajine, odbor zakonodavnog tijela te pokrajine; i k. ukoliko centralna ili pokrajinska skuptina tako odlue veinom glasova ukupnog broja poslanika.
lan 196 Ustava JAR. TI Antikorupcijski prirunik
102
Politizacija javnih slubi

Sposobne i estite javne slube su za mnoge zemlje dalek cilj. U mnogim zemljama u ijem okruenju vlada visok stepen korupcije, borba za reforme javnih slubi koje se due vrijeme nalaze pod kontrolom politiara izuzetno je teka. Neke javne slube su potpuno nesposobne da vre svoju osnovnu ulogu da rade kao sistem provjere zakonitosti radnji njihovih politikih gospodara. 3 Posebno su u zemljama u razvoju javne slube koriene za udomljavanje siromanih roaka (koji su poslije lojalni svojim vezama, a ne korisnicima javnih usluga), odnosno onih koji su bukvalno kupili svoje poloaje (i koji oekuju uzvratnu korist za takvu investiciju). U nekim zemljama ministarstva izgledaju kao privatna imanja ministara, na kojima oni i njihovi prijatelji stiu korist bez protivljenja (ak i bez aktivnog uea) slubenika ministarstva. Spoljne prijetnje potenoj i djelotvornoj javnoj slubi potiu ne samo sa vrha nego i odozdo. Graani ponekad toliko esto nude zahvalnost javnim slubenicima da do korupcije neminovno dolazi i protiv elje rukovodstava javnih slubi. Podrka javnosti se moe zadobiti matovitim kampanjama, kao to su stvaranje zona bez korupcije, mada savladavanje nametljivih ministara moe da bude veoma problematino. Potrebno je da se jasno povuku granice izmeu osmiljavanja politike (koja je u nadlenosti ministra) i sprovoenja politike (koja je u nadlenosti javnih slubi). Uopte uzev, to vie se ministar uplie u dnevna pitanja upravljanja ministarstvom, izvjesnije je da e politiki obziri nadjaati dobru upravnu praksu. ak i kada reforma javnih slubi uspije, pitanje je kako zatititi javne slube od ponovnog zapadanja u politizaciju; i drugo, kada se vlast poslije dueg perioda promijeni, kako e nove vladajue strukture imati povjerenja u visoke javne slubenike koji su bili lojalni bivoj vlasti i radili uspjeno u njenu korist.
Profesionalne javne slube naela kontinuiteta i vrijednosti

Glavni zadatak javnih slubi je da sprovode politiku vlasti. One ne stvaraju tu politiku, ali savjetuju politiare i izvravaju politiku u skladu sa propisima. Postavljeni politiari e naravno biti posveeni politici svoje vlade, to ne mora da bude sluaj sa slubenicima. Pa ipak, slubenici esto imaju nadmono iskustvo u stvaranju politike i u odluivanju koje poteze treba povui da bi se ona sprovela, tako da su u poziciji da, savjetujui ministre, doprinesu da se izbjegnu skupe greke, kao i da pomognu u nalaenju pravih personalnih rjeenja za obavljanje zadataka koje nova politika nalae. tavie, profesionalnost javnih slubi obezbjeuje odreeni nivo kontinuiteta i tako smanjuje poremeaje do kojih nuno dolazi usljed promjene vlade. Veina dnevnih poslova vlade nastavie da se obavlja i veoma je vano ne izazivati nepotrebne poremeaje. Duboko politizovane javne slube, kao to su one u SAD, skupo plaaju svaku promjenu dravne administracije, pogotovo kada je jedna od partija due vrijeme bila na vlasti. Da bi bili profesionalni, javni slubenici treba da budu politiki neutralni. To znai neto vie od prostog neopredjeljivanja za neku od politikih partija i vie od izbjegavanja da lino budu umijeani u politike rasprave. Politika neutralnost znai da javni slubenici treba da budu sposobni da vjerno i djelotvorno rade pod vladama razliitih ubjeenja. To znai i da vii javni
3
Naela upravnog prava i okolnosti u kojima sudovi treba da preispituju odluke izvrne vlasti mogu da budu mono oruje u rukama viih javnih slubenika koji ele da odvrate ministre od insistiranja na nezakonitim postupcima. 103
slubenici moraju da budu sposobni da bez straha i iskreno savjetuju ministre i da im donose vijesti koje oni moda nee eljeti da uju. To takoe znai da javni slubenici treba da budu sposobni da se usprotive kada ministar izdaje smjernice koje su nezakonite, odnosno kada ministar pokuava da se mijea u stvari koje nisu u njegovoj nadlenosti. Politiari mogu takoe da imaju uticaja na zapoljavanje i zadravanje kvalitetnog osoblja. Zapoljavanje i napredovanje u javnim slubama bi trebalo da se zasniva na pokazanim vrijednostima. Neki bi rekli da ovo pravilo mora uvijek da vai, ali je u mnogim zemljama situacija takva da treba sprovesti politiku ukljuivanja kako bi se u rad vlasti uvele i marginalizovane grupe i na taj nain se izlijeile posljedice ere diskriminacije (kao to je bio sluaj u Nigeriji i Junoafrikoj Republici). Kada javnost smatra da su poloaji u javnim slubama rezervisani za one kojima su naklonjeni politiari koji se u tom trenutku nalaze na vlasti, bez obzira na to koliko su kvalitetni, ambiciozni pojedinci e radije izabrati da rade u privatnom sektoru nego u javnim slubama. Oni koji ve rade u javnim slubama e imati malo podsticaja da unapreuju svoje sposobnosti, osim ako ne planiraju da napuste javni sektor i ponu da rade u oblastima gdje su im anse za napredovanje vee.
Politika neutralnost
Neutralnost i profesionalizam javnih slubenika mogu da budu dovedeni u pitanje na mnogo naina: postavljanjem pojedinaca sa dobro poznatim partijskim vezama koji e biti potpuno neprihvatljivi za neke nove vlasti; postavljanjem ljudi koji su dobro poznati po zalaganju za odreenu politiku, to ih moe uiniti neprihvatljivim za budue vlasti; premjetanjem postojeih javnih slubenika nakon promjene vlasti iako ne postoji dobar razlog za to, niti se mogu dovesti u sumnju njihova strunost ili lojalnost, ve to predstavlja samo elju vlasti da pokae svoju mo (pogotovo u sluajevima kada se slubenici otputaju bez prava na nadoknadu ili zadravanje statusa koji su imali). 4 Ustav JAR spreava politizaciju na sljedei nain: lan 197. Javne slube 1. Dravna uprava vri javnu slubu za Republiku; kao takva, ona mora da radi i da bude izgraena na osnovu pravila postavljenih zakonima i mora vjerno da sprovodi politiku vlade koja je u skladu sa zakonom. 2. Uslovi i rokovi zapoljavanja u javnim slubama moraju da budu u skladu sa zakonima Republike. Zaposleni imaju pravo na pravinu penziju u skladu sa zakonima Republike. 3. Nijedan zaposleni u javnim slubama ne smije da bude privilegovan niti oteen zbog podravanja odreene politike partije ili ubjeenja.
Naini upravljanja u privatnom sektoru

Tradicionalni izazov politizacije javnog sektora postao je jo sloeniji usljed shvatanja koje se javlja u posljednje vrijeme, naroito u razvijenim zemljama, da moderne javne slube treba djelimino da kopiraju model upravljanja iz privatnog sektora. U raspravi su pokrenuta mnoga pitanja, ali kada je rije o integritetu, najznaajnije je sljedee: Da li treba kopirati privatni sektor tako to bi se vlada i ministri izjednaili sa upravnim odborom koji ima odrijeene ruke u imenovanju slubenika?
4
Preneseno iz: Richard Mulgan, Politicising the Australian Public Service? Politics and Public Administration Group, Parliament of Australia, Research Paper 3, 199899. TI Antikorupcijski prirunik
104
Poreenja sa privatnim sektorom u najboljem sluaju navode na pogrean put. Naravno, neki aspekti upravljanja u privatnom sektoru mogu da budu od znaaja za uspostavljanje efikasnijeg i djelotvornijeg upravljanja javnim sektorom. Pa ipak, rijetko se deava da u nekoj korporaciji doe do potpune zamjene lanova upravnog odbora (Board of Directors) i da novi lanovi imaju potpuno drugaije poglede na to ta korporacija treba da radi u budunosti, pri tom imajui malo iskustva u voenju takvog preduzea. S druge strane, takve dramatine promjene su pravilo u demokratskim sistemima. Novi timovi prolaznih politiara treba da budu u mogunosti da preuzmu efikasnu kontrolu kada dou na vlast, i to je osnovni razlog koji ide u prilog ouvanju neutralnih, strunih javnih slubi u demokratskoj eri.
Profesionalizacija protiv politizacije ugovorno angaovanje viih javnih slubenika

Sigurno je da postoji potreba za iskrenim i od straha osloboenim savjetima koje bi davali javni slubenici, a jednako vana je i potreba za tim da javne slube budu strune, iskusne i sposobne da sprovode razliite politike. Kako ouvati ove vrijednosti kada vii javni slubenici sve ee rade po ugovoru, bez stalnog zaposlenja i sigurnosti poloaja? Kako u takvim okolnostima sprijeiti dalju politizaciju? Pobornici strunosti kao brane politizaciji usredsreuju se na vrijednost nezavisnosti javnih slubi.5 Da li slubenik moe da savjetuje iskreno i bez straha ukoliko mu posao nije siguran? Stvarnost moda i nije tako crna kao to se ini. Mnogo toga zavisi od shvatanja pojedinih ministara. Ukoliko su oni arogantni ili nesigurni, pa im je potrebno potvrivanje i ulagivanje, sigurno je da e im to i pruiti slubenici koji zavise od njihove dobre volje. Ako se sami ministri ponaaju profesionalno i ako priznaju vrijednost savjeta koji mogu da ih sauvaju od politikih problema, i nesigurni javni slubenici e dobiti podstrek da budu iskreni i neustraivi. U razvijenim zemljama, pod uticajem menaderskog pristupa iz privatnog sektora, naglaava se potreba da javni slubenici budu vie na raspolaganju i odgovorniji resornim ministrima. Tako se koncept stalnosti javnih slubi naao pod udarom. U isto vrijeme, ini se da menaderski pristup nedovoljno panje posveuje odravanju naela nepolitizovanih javnih slubi, a posebno onog koji govori o tome da postavljenja i razrjeenja treba da se zasnivaju iskljuivo na strunosti i sposobnostima koje su politiki neutralne prirode i koje se mogu smatrati odgovarajuim za odreenu javnu slubu. Ovo je posebno vano u zemljama u tranziciji, gdje je tradicija javnih slubi naruena. U tim zemljama jasnu prevagu treba da ima profesionalnost javnih slubi kao nain odbrane od manipulacija politiara.
Uspostavljanje ravnotee model Novog Zelanda

Da li vrijednosti nepolitizovanih javnih slubi mogu da opstanu kada se postavljenja vre na krai rok i kada naela novog upravljanja javnim slubama, iji je cilj njihova vea odgovornost i raspoloivost, smanjuju element stalnosti javnih slubi? Iskustva Novog Zelanda, koji se meu prvima odluio za promjene, pokazuju da mogu. Prema odredbama Zakona o javnom sektoru iz 1998. (State Sector Act) posljednju odluku o zapoljavanju naelnika odjeljenja u javnim slubama donosi Savjet ministara, ali za predlaganje je nadlean povjerenik za dravne slube, koji se prije predlaganja kandidata konsultuje sa vladom
5
Izvjetaj Zajednikog odbora za javne rashode, Kanbera 1997. 105
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Istraivanje o radu javnih slubenika u Ugandi ak i tamo gdje su veoma slabo plaeni, zaposleni imaju jasnu sliku ta je korupcija i koje su njene posljedice. Antikorupcijsko istraivanje iz 1998, koje je sproveo generalni inspektor Vlade Ugande, obuhvatilo je i pitanje zaposlenima o tome ta je po njima prihvatljivo ponaanje. Gotovo svi (93 %) smatrali su da je traenje mita tetno, a 94 % da je to korupcija. Samo 5 % je takvo ponaanje smatralo poeljnim, a 17 % da se ono moe opravdati. Zloslutno zvui da bi samo 6 % prijavilo takvo ponaanje. Rezultati istraivanja su objavljeni na radionicama o integritetu: Izgradnja integriteta radi borbe protiv korupcije i unapreivanja kvaliteta javnih slubi, Inspektorat Vlade Ugande, 1999. Uputstvo za visok standard u pruanju usluga Odgovorno pruanje usluga klijentima podrazumijeva: da uslugu pruite brzo, bez nepotrebnih kanjenja, i vodei rauna o misiji organizacije, ciljevima i radnim ostvarenjima; pravilno i zakonito ponaanje; paljivo procjenjivanje svih znaajnih injenica u procesu donoenja odluka; osjeaj za odravanje odgovarajue ravnotee izmeu negativnih efekata odluke javnog slubenika na legitimna prava i interese stranaka i svrhe koja se postie takvom odlukom, pogotovo onda kada se radi na osnovu diskrecionih ovlaenja. Pruanje usluga strankama na razuman nain znai: tretiranje stranki sa potovanjem; uivljavanje u njihove probleme i razumijevanje njihove legitimne potrebe i interese, vodei rauna o ivotnom dobu stranaka, njihovoj sposobnosti da razumiju sloena pitanja, njihovoj zikoj i psihikoj sposobnosti, osjeanjima, privatnosti i ugodnosti; testiranje donesenih odluka na osnovu zdravog razuma i rasuivanja; pomaganje strankama pojednostavljivanjem procedura i obrazaca, pruanjem jasnih i preciznih informacija o obimu i ogranienjima slube, i upuivanje na odgovarajue druge javne slube. Pruanje usluga strankama na poten nain znai: tretiranje ljudi u slinim okolnostima na dosljedan nain; obrazlaganje donoenja odluka i njihovog dejstva strankama; informisanje stranaka o napredovanju predmeta za koji su zainteresovane; informisanje stranaka o nainima za izjavljivanje pritubi u vezi sa donesenim odlukama ili preduzetim radnjama;
u vezi sa tim. Nakon postavljenja naelnika odjeljenja, povjerenik nastavlja da obavlja dunosti uobiajene za poslodavca: prati rad postavljenih lica u toku godine, sainjava izvjetaje o tome i ima fomalno pravo da trai da naelnik koji podbaci u radu bude razrijeen. 6 Novozelandsko iskustvo pokazuje da, kada postoje slubenici ija je osnovna dunost da odravaju profesionalnost u radu javnih slubi, postoji i snaan podstrek za postizanje politike neutralnosti slubi i za bavljenje stvarima koje su od znaaja za uspjeno obavljanje javnih poslova. Sekretari ministarstava su, pak, prije svega usmjereni na koordinisanje politike vlade i manje su skloni da na postavljenja gledaju iz ire perspektive. Zahtjev za visokim nivoom transparentnosti moe jo vie da onemogui uklanjanje pojedinih naelnika prije isteka njihovih ugovora. Oni mogu biti razrijeeni na osnovu uredbe Savjeta ministara, a po preporuci povjerenika za dravne slube iz opravdanih razloga. U svakom sluaju, povjerenik e morati da ove razloge tano navede i da ih obrazloi. Zahtjev da se javnosti prue razlozi za razrjeenje, koji moraju da budu u skladu sa kriterijumima koje postavljaju struka ili institucija, zbilja ograniavaju vladu. Ukoliko politiarima nije teko da razrijee slubenike, nunost da takav potez javno opravdaju moe da ih privoli da dva puta promisle o tome da li e ipak postojeim slubenicima pokloniti povjerenje da sprovode novu politiku. Ovo iskustvo ponovo potvruje vanost postojanja komisije za dravne slube i drugih institucija koje na potpuno transparentan nain mogu da zatite strune javne slube, obezbjeujui da se zapoljavanje i napredovanje u okviru njih odvija na osnovu utvrenih vrijednosti, i djelujui na taj nain kao konica politizaciji.
ta javni slubenici ne treba da rade?

U svakoj javnoj slubi treba da postoje jasna pravila i postupci koji omoguavaju da slubenici shvate svoja prava i dunosti. Treba da bude jasno da: javni slubenici ne smiju da za svoj ili privatni interes drugih koriste svoj poloaj ili informacije do kojih dou vrei svoje slubene dunosti. Oni ne smiju da primaju poklone u bilo kom obliku od strane onih za koje bi se s razlogom moglo pomisliti da ele da utiu na njihov sud ili estitost; javni slubenici ne smiju bez ovlaenja da objavljuju informacije koje su kao povjerljive nastale u okviru slube ili su ih u povjerenju doznali od drugih. Oni ne treba da rade na osujeivanju politike, odluka i aktivnosti ministarstava ili zakonodavnog tijela tako to e neovlaeno, na nepodesan nain ili prerano da obznane informaciju do koje su u slubi doli; javni slubenici ne smiju da osujeuju politiku, odluke i aktivnosti dravne uprave tako to e odbiti da izvre ili to e se uzdrati od vrenja radnji koje proistiu iz odluka izvrne ili zakonodavne vlasti. Kada se stvar ne moe rijeiti na nain prihvatljiv za javnog slubenika, on e ili raditi po izdatim uputstvima ili napustiti javnu slubu. Javni slubenici e uvati povjerljive podatke i kada prestanu da slue Kruni.7
7 106
Novi Zeland je jedna od zemalja koje nemaju pisani ustav. Komisija za dravne slube je ustanovljena zakonom. Komisija alje pismo o odgovornosti svakom novopostavljenom naelniku odjeljenja, u kojem su odreeni standardi ponaanja koji se od njega oekuju, a koji su u vezi sa poslovima koje treba da obavlja za ministra, sa predstavljanjem ministarstva, voenjem poslova, profesionalnom i linom etikom, nezavisnou u radu, interesima kolektiva i kolegijalnou. Neki primjeri su navedeni u poglavlju Najbolja praksa u izdanju ove knjige na internetu. Prema Kodeksu javnih slubi, Velika Britanija, 1996. TI Antikorupcijski prirunik
Zato su vani dobri kanali za pritube?

Kao i u privatnom sektoru, otvoreni i djelotvorni kanali za pritube slue da se obezbijedi kvalitet obavljanog posla, da budu uoeni oni koji su odgovorni za lo rad i da se zatite alioci koji sa povjerenjem daju svoje pritube. O ovome se vie govori u poglavlju 25.
Graanske povelje
Dobro organizovane i dobro motivisane vladine slube vjerovatno e izdati graanske povelje obeanje usluga koje e ponuditi graanima. Ova vrsta aktivnosti smatra se sredstvom za poveanje etinosti javnih slubi i o njoj se takoe govori u poglavlju 25.
Deset pravila za opstanak birokratije
Moda bi posljednje rijei u tekstu o javnim slubama trebalo prepustiti ser Antoni Deju (Sir Anthony Jay), koautoru veoma cijenjene TV serije, komedije Da, ministre. Piui za Daily Telegraph 17. juna 1999, on je pokazao 10 pravila za opstanak birokratije. Ova knjiga je namijenjena onima koji bi eleli da ova pravila ukinu. Proiri odgovornost. Obezbijedi da bilo koju pogrenu odluku donese vie osoba, najbolje neka velika komisija, tako da ne mogu da upere prst u tebe. Nairoko se konsultuj. Najvie protivljenja dolazi od kolega i onih koji su van slube, a koje vrijea da ne budu u sve ukljueni, pa ih sve ukljui u donoenje odluke. To oduzima dosta vremena, ali troenje vremena ne mora da odobri dravna blagajna. uvaj tajnovitost. Ukoliko ljudi ne znaju ta radi, oni nee znati ni ta radi pogreno. Nita ne unitava birokratsku karijeru kao javno negodovanje, tako da je tajnovitost od ivotne vanosti. Pokrij sve aktivnosti za koje si odgovoran krutim pravilima i procedurama. Dok god moe da dokae da potuje pravila i da se dri ustanovljene prakse, na dobrom si. Kad napravi izuzetak, ulazi na nepoznatu teritoriju. U svakoj situaciji u kojoj postoji mogunost da bude okrivljen stavi sve na papir kako bi pokazao da krivica nije tvoja. Izbjegavaj rizik. Nagrade za uspjeh su neuporedivo manje od kazni za neuspjeh. Izbjegavaj promjene, inovacije i urbu, ne samo zbog dodatnog rada ve i zbog mogunosti da pogrijei kada izgubi zatitu koju ti prua utvreno pravilo. Prvo pravilo birokratije Miltona Fridmana (Friedman) glasi: Jedini izvodljiv nain da se neto radi je ba onaj koji se primjenjuje. Izbjegavaj urbu, jer kad se stvari rade brzo vea je vjerovatnoa da doe do greke. Izbjegavaj mjerljive standarde. Ukoliko postoje objektivna mjerila za tvoj uspjeh, moi e da se dokae i tvoj neuspjeh. Svim sredstvima namei ove kriterijume drugima, ali dokazuj da se oni ne mogu primijeniti na tebe. iri se. Daj prijedloge koji zahtijevaju vie osoblja, vee prostorije i vee budete. U najboljem sluaju, to e te nainiti znaajnijim i monijim u okviru sistema. U najgorem, tako e izbjei rezanje budeta. ta god da se desi, nikad nemoj da dozvoli da ti dio budeta ostane neutroen, ili e ti ga smanjiti naredne godine. Svali sve dunosti i odgovornost na druge tvoje kolege, druga ministarstva, druge organe, optu javnost. Neka okrive ma koga, samo da to ne bude ti.
pristupanje takvim pritubama sa razumijevanjem, oprezom i otvorenog uma; izbjegavanje stvaranja nejednakosti krutom primjenom pravila i propisa kada je mogue postii odreenu eksibilnost; mijenjanje pravila i procedura kada je to nuno da bi se ilo u korak sa okolnostima; savjetovanje sa osobama koje bi bile pogoene izmjenama pravila i procedura ili sa njihovim zastupnicima; obavjetavanje tih osoba o promjenama pravila i procedura prije nego to nastupe; postojanje unutranjeg sistema za kontrolu u kojem negativne odluke moe da preispita neko ko nije uestvovao u njihovom donoenju. Pruanje usluga strankama na nepristrasan nain znai: donoenje odluka na osnovu relevantnih pravila i zakona, a ne na osnovu arbitrarnosti ili linih prioriteta; izbjegavanje predrasuda na osnovu rase, pola, uzrasta, branog stanja, zdravstvenog stanja, linog izgleda, etnikog porijekla, kulture, jezika, religije, seksualne orijentacije, ugleda, drutvenog statusa, politikog opredjeljenja i linih naklonosti, drutva ili predrasuda klijenata; obezbjeivanje usaglaavanja prioriteta na poten i dosljedan nain uz visok nivo transparentnosti. Pruanje usluga strankama na pozitivan nain znai: izbjegavanje donoenja negativnih odluka kada je vjerovatno da e biti pokrenuta parnica; priznavanje i ispravljanje greaka; nuenje izvinjenja kada je potrebno; preuzimanje inicijative u nuenju pomoi stranci kada joj nisu dovoljno jasne procedure, dostupnost usluga ili koje odjeljenje je odgovorno za pruanje usluga; postavljanje adekvatnih naina za izjavljivanje pritubi, kao i izgraivanje procedure za djelotvorno postupanje po pritubama i informisanje stranaka o njima kada to prilike zahtijevaju; shvatanje pritubi kao prilike za unapreenje pruanja usluga javnih slubi i upotrebljavanje pritubi kao naina za kontrolu primjene standarda i promjena u oekivanjima stranaka. Sainio ombudsman Hongkonga
107
Pokazatelji javnih slubi kao stuba drutvenog integriteta

Da li ministri potuju nezavisnost i profesionalizam viih javnih slubenika? Da li se od tih slubenika oekuje da iskreno i bez straha savjetuju ministre? Da li postoje napori da se birokratija usmjeri u pravcu olakavanja pristupa javnosti? Da li se objavljuju graanske povelje i druga sredstva koja uvruju obaveze prema korisnicima usluga javnog sektora? Da li se vre ispitivanja klijenata ministarstva kako bi bio utvren stepen njihovog zadovoljstva? Da li su javni slubenici obavezni da obrazloe razloge za donoenje odluka? Da li postoji jasno razumijevanje na obje strane da ministri ne treba da se mijeaju u dnevno voenje poslova? Da li mediji imaju pristup ministarstvima i odjeljenjima? Da li informacije koje se objavljuju treba prvo da odobri ministar, ili naelnik odjeljenja? Da li graani mogu lako da otkriju identitet javnog slubenika sa kojim kontaktiraju? Da li su rukovodioci odgovorni za korupciju, odnosno neodgovarajui uinak podreenih? Da li postoje mehanizmi za pritube (zatita duvaa u pitaljku) na javne slubenike u koje oni imaju povjerenja? Da li postoje registri poklona koje prime javni slubenici koji rade na osjetljivim mjestima? Da li se redovno rotiraju zaposleni na osjetljivim mjestima? Da li se povremeno vre javne kampanje (na lokalnim jezicima) kojima se objanjavaju procedure i kriterijumi za donoenje odluka i postupke administracije (dodjeljivanje dozvola, odobrenja, zajmova, zemljita, razrezivanje poreza i slino)?
108
Drugi dio Poglavlje 13 Lokalna samouprava
Poglavlje 13:
Lokalna samouprava
Prepustite Istinu policiji i nama; mi znamo Gospoda; gradimo Savreni Grad koji vrijeme nikada nee promijeniti; na Zakon e vas uvijek tititi kao kao vijenac planina... V. H. Oden (W. H. Auden)
Kako se svijet sve vie urbanizuje, i uloga lokalnih vlasti postaje znaajnija. U mnogim zemljama u razvoju broj stanovnika gradova je premaio polovinu ukupne populacije. Prema nedavnim procjenama UN, broj milionskih gradova u Aziji e se sa 359, koliko ih je bilo u 1990, u 2015. godini poveati na 903. To znai da e se njihov broj utrostruiti za samo 25 godina.
U urbanim sredinama je poelo da raste uee graana u radu demokratskih institucija i da se razvija svijest o graanskim dunostima. Graanin koji daje svoj glas na optinskim izborima na neki nain utie na to kako e se upravljati u njegovoj sredini. Organi lokalne samouprave predstavljaju prvu stepenicu na kojoj se graani susreu sa administracijom. Odluke koje se odnose na urbano planiranje, odravanje puteva, kolstvo, lokalna javna preduzea, lokalnu policiju i usluge javnih slubi koje izdaju razne vrste dozvola, obino spadaju u djelokrug rada organa lokalne samouprave. Lokalna samouprava ima mnogo vie dodira sa svakodnevnim ivotom graana nego centralne vlade i ona je umnogome neposredno odgovorna za stanje zdravstvene zatite, odravanje zgrada, obrazovanje, odravanje istoe i ivotne sredine, kao i za obezbjeivanje funkcionisanja osnovnih sistema poput vodovoda i kanalizacije.
Pogledi ruskog autora Potrebna je jaka centralna vlada da ne bi dolo do raspada zemlje. Istovremeno, jednako moan stub predstavlja lokalna vlast koja izvire iz lokalne zajednice. Ove dvije mone strukture moraju da kontroliu jedna drugu. Vlada treba da osigura dosljednu primjenu zakona, a organi lokalne vlasti da provjeravaju otvorenost i adekvatnost odluka viih nivoa vlasti. Ukoliko ne bude tako, naa velika zemlja prostrana, sa mnotvom naroda koji u njoj ive i sa mnotvom vjerskih grupa nee moi da opstane. A. Solenjicin u intervjuu za Guardian (UK), 18. mart 2000.
Sistem drutvenog integriteta djeluje na dravnom nivou. Sve je primjetnije da borba protiv korupcije ponekad moe uspjenije da se vodi odozdo, to je dovelo do toga da su mnogi antikorupcijski programi usmjereni na reforme na nivou lokalne samouprave. Na tom nivou graani mogu najbolje da osjete razarajue dejstvo korupcije i na tom nivou se najlake Izbjegavanje sukoba interesa u Bosni Privremena izborna komisija OEBS-a odluila stvaraju savezi zainteresovanih za stvaranje humanijih i odrivih uslova za ije da lica koja su na aprilskim izborima postavot. Danas se mnogi slau s tim da gradska uprava moe da bude dobra jedino la odbornici lokalnih samouprava ne mogu vie da budu direktori ili lanovi upravnih odako postoji visok nivo transparentnosti u procesu donoenja odluka i visok bora preduzea u kojima dravno vlasnitvo nivo uea organizacija graanskog drutva u tom procesu. prelazi 25 posto. Portparol OEBS-a je 21. feSve ee se vlade odluuju da decentralizuju svoje aktivnosti slijedei filozofiju subsidijariteta, prema kojoj se odluke donose na najniem odgovarajuem nivou. Ovdje nailazimo na paradoks. to vie nadlenosti prelazi na lokalne organe, njih umjesto korumpirane birokratije na dravnom nivou preuzimaju institucije koje su jo manje pouzdane. Lokalnim institucijama esto nedostaju i ljudski i materijalni resursi koji su neophodni za obavljanje javnih funkcija koje treba da izvre.
bruara u Sarajevu izjavio da je cilj ove odluke spreavanje odbornika da zloupotrebljavaju svoje poloaje za zatitu, privilegovanje ili proirenje patronata nad preduzeima u kojima imaju interes. Robert Beri (Barry) iz OEBSa je primijetio da u Bosni nije neuobiajeno da izabrana lica zauzimaju visoke poloaje u nekoliko preduzea istovremeno. RFE/RL Newsline Vol. 4, No. 37, Part 11, 22. februar 2000.
Kao to je, uostalom, sluaj i sa centralnim vlastima, postoje mnogi zadaci koje lokalna samouprava moe da izvri samo u saradnji sa privatnim sektorom. Ta injenica otvara put opasnosti da privatni interes utie na nain donoenja odluka i preusmjeri ga u pravcu koji ne odgovara interesima najveeg dijela graana. Odreivanje zona za korienje gradskog zemljita je oblast
u kojoj postoji konstantna prijetnja integritetu. Cijena zemlje moe da se znatno povea u zavisnosti od namjene koju to zemljite ima. U mnogim zemljama, bez obzira na stepen njihovog razvoja, postoji tenja da se podmiuju oni gradski slubenici koji mogu da promijene namjenu odreenog zemljita. Takoe, na lokalnom nivou su veze izmeu ljudi mnogo jae nego to je to u centralnoj dravnoj administraciji, to poveava mogunost da doe, recimo, do favorizovanja roaka i prijatelja ili slino.
Javna rasprava o budetu U Junoj Americi graani na nov nain uestvuju u donoenju odluka. Sve je poelo 1995. u Paragvaju, kada je gradonaelnik prestonice te zemlje, Asunsiona, pozvao graane na raspravu o gradskom budetu. Od tada se svake godine vie od 300 lokalnih organizacija i uticajnih graana okuplja i razmatra budet. Drugi gradovi su slijedili ovaj primjer i ukljuili u raspravu lokalne organizacije koje se bave obrazovanjem, kulturom, sportom, kao i poslovne ljude iz lokalnih sredina. Peticije koje nastaju kao rezultat ovakvih rasprava odnose se na pitanja odlaganja otpada, zdravstvene zatite, osnovnog obrazovanja i zatite ivotne sredine. Mnoge od njih su uticale na izmjene budeta. Podsticanje transparentnosti i graanskog uea na ovaj nain otvara nove puteve za komunikaciju izmeu gradskih vlasti i javnosti i za istinsko uee graana u upravljanju zajednicom. Graani su bolje informisani o javnim poslovima i voenju javnih nansija, imaju mogunost da proire sopstvene vidike, a i lokalne vlasti imaju priliku da bolje objasne budetske kategorije. Usljed poveanja transparentnosti smanjuje se prostor za korupciju, a graani su ohrabreni time to njihovo miljenje moe da utie na vlasti. Graani koji imaju uvid u to kako, gdje i za ta se troe porezi koje plaaju, mogu da nadgledaju aktivnosti, smanje rasipanje i korupciju i tako pomognu da se postigne vea ekasnost u budetskoj potronji. Ima miljenja da ovakve rasprave mogu da doprinesu prikupljanju poreza od graana, jer se smatra da e graani manje izbjegavati plaanje poreza ukoliko prepoznaju koje dobrobiti im to donosi.1 CADEP, Centro de Anlisis y Disfusin de Economa Paraguaya
1
Potena, transparentna i djelotvorna gradska uprava od kljune je vanosti za postizanje najboljih moguih uslova za ivot graana, kao i povjerenja u nain vladanja. Zbog toga je od sutinskog znaaja da se borba protiv korupcije i podsticanje transparentnosti i odgovornosti odvija ne samo na nacionalnom nego i na lokalnom nivou. Kao i drugdje, i ovdje je najbolje rjeenje da se korupciji stane na put uspostavljanjem iroke koalicije koja treba da ukljui lokalne vlasti, privatni sektor i predstavnike graanskog drutva. Takvoj reformi mora da prethodi kampanja za podizanje nivoa svijesti javnosti u vezi sa potrebom da do promjena doe i dobrobiti koju bi reforme donijele. Poruke treba usmjeriti direktno na pitanja koja utiu na ivote graana, a korupciju ne treba tretirati iskljuivo kao pitanje morala. Vlasti treba prethodno da analiziraju ko ostvaruje dobit od korupcije, ta sve podstie korupciju i kakav je uticaj korupcije na njihove zaposlene. Kada je moral u nekoj instituciji na niskom nivou, rjeavanje problema bi, na primjer, moglo da pone organizovanjem seminara i rasprava za sve zaposlene, ak i za one koji su umijeani u korupciju.
Sistem integriteta lokalne samouprave

Kada su gradonaelnici nekoliko afrikih gradova zamoljeni da navedu stubove drutvenog integriteta u njihovim lokalnim samoupravama, oni su istakli iste one koji su opisani u ovoj knjizi,1 a kao zavrni dodavali sam nacionalni sistem drutvenog integriteta, koji obezbjeuje funkcionisanje sudstva i policije i koji je najjai partner lokalne vlasti.
Prirunici i radionice o integritetu lokalne vlasti
Vie informacija o procesu javnog razmatranja budeta u Paragvaju moete dobiti od CADEP , Centro de Anlisis y Disfusin de Economa Paraguaya, Oliva 1019, Piso 12, Ofic. 22, Asuncin, Paraguay: e-mail cadep@sce.cnc.una.py.
Izgleda da postoji potreba za pripremom prirunika koji bi se bavili specifinostima sistema drutvenog integriteta na nivou lokalnih samouprava. Oni bi mogli da nastanu kao rezultat rada radionice na kojoj bi uestvovali svi relevantni faktori odreene sredine, recimo gradonaelnici, gradski odbornici, komisija za tendere, finansijsko rukovodstvo, predstavnici nadzornih organa, vjerske voe, udruenja graana, udruenja poslodavaca i lokalni mediji. Na takvim radionicama bi bile razmotrene dobre i loe strane postojeeg sistema drutvenog integriteta. Kao rezultat diskusije mogao bi da nastane i akcioni plan daljeg djelovanja na izgradnji sistema drutvenog integriteta lokalne samouprave. Pitanja koja bi se na takvim radionicama obraivala mogla bi da budu sljedea: stvaranje odgovarajuih kodeksa ponaanja za gradonaelnika, odbornike, slubenike vieg i srednjeg ranga; uvoenje obaveze objavljivanja imovinskog stanja i prihoda viih slubenika u gradskoj upravi; osmiljavanje transparentnog postupka javnih nabavki;
Vidjeti poglavlje 4 ove knjige. TI Antikorupcijski prirunik
110
Drugi dio Poglavlje 13 Lokalna samouprava
otvaranje svih sastanaka za javnost; osmiljavanje transparentnih procedura za zapoljavanje osoblja; podsticanje organizacija graanskog drutva da uestvuju u izgradnji efikasnog i potenog sistema javnih slubi.
Promjene na lokalnom nivou se suoavaju sa slinim preprekama kao i one na dravnom. Dodatnu prepreku predstavlja to to je pravni okvir postavljen izvan lokalne zajednice, na nivou drave, to je mnogo manji broj uesnika iz privatnog sektora i to, kada je rije o veini zemalja, nedostaju ljudski i finansijski resursi za rad. Nijednu od tih prepreka ne treba potcijeniti. S druge strane, na lokalnom nivou vlasti postoje i mnoge prednosti: vea bliskost sa narodom; manje ambicije politiara; vea konkurentnost istih optina u odnosu na korumpirane prilikom dobijanja investicija. Za mlade politiare je naroito znaajan faktor u borbi protiv korupcije ansa da izgrade podrku u svojoj sredini tako to e poboljati ivot ljudi, to nee ostati neprimijeeno. Kada lokalni politiari ukljue predstavnike graanskog drutva u razvoj njihove sredine i kada optine izau sa svojim idejama na trite kako bi privukle privatni sektor da ulae, nema sumnje da e javnost prepoznati predvodnike reformi i nagraditi ih. Zbog svih navedenih razloga, kao i zbog toga to je mnogo tee pokrenuti promjene na dravnom nivou, organizacije graanskog drutva sve vie se usredsreuju na promjene na lokalnom nivou. Ogranci Transparency Internationala u srednjoj i istonoj Evropi posebno su aktivni u ovoj oblasti i rade na osmiljavanju strategije za organizovanje graanskih grupa oko institucija lokalne samouprave.2 Kada se na najniem nivou vlasti ostvare pozitivne promjene, jaaju argumenti i za promjene na regionalnom ili centralnom dravnom nivou i tada ih je daleko lake ostvariti.3 Pokazatelji za ocjenu organa lokalne samouprave Da li su organi lokalne samouprave odgovorni kao i druge demokratske institucije? Da li rad tih organa podlijee ocjeni nezavisne revizije? Da li su sjednice organa lokalne samouprave otvorene za javnost (osim kada zakonom propisani razlozi nalau suprotno)? Ukoliko javnost moe da bude iskljuena na osnovu odluke organa, da li su razlozi za iskljuenje ogranieni i da li je procedura koja prethodi odluci o iskljuivanju javnosti otvorena? Da li nadzor nad radom organa lokalne samouprave mogu da vre ombudsman i slina nezavisna tijela? Da li postoje registri primljenih poklona za one slubenike koji se nalaze na osjetljivim pozicijama? Ukoliko postoje, da li su dostupni javnosti?
Vidjeti: Juliet S. Gole (1999), The Role of Civil Society in Containing Corruption at the Municipal Level: Proceedings from the Regional Conference of Transparency International Representatives (Budapest: Open Society Institute and Transparency International). Organizacija Transparency International je pokrenula projekat kojim e dokumentovati ove aktivnosti, analizirati ta ih je uinilo uspjenima i ponuditi ih kao korisno iskustvo drugim organizacijama graanskog drutva. Rezultati e biti objavljivani na veb-sajtu TI. 111
112
Drugi dio Poglavlje 14 Nezavisni i slobodni mediji
Poglavlje 14:
Nezavisni i slobodni mediji

Mo u Americi dananjice oliena je u kontroli nad sredstvima komunikacije. Teodor Vajt (Theodore White)
Bez informacija nema javne odgovornosti. Informacija predstavlja mo, i to vie ljudi posjeduje informacije, to je i mo bolje rasporeena. Slobodan pristup informacijama od strane javnosti osnova je sistema drutvenog integriteta. Ako pristup informacijama ne postoji, organizacije demokratske vlasti nee raditi kao to bi trebalo, ljudi nee biti u mogunosti da ostvare svoja prava, a ponekad nee ni znati da su im prava naruena. Glavno sredstvo kojim se informacije prenose javnosti su nezavisni i slobodni mediji.1
Sloboda tampe
to je drutvo otvorenije i transparentnije, to vie informacija o radu onih koji pripadaju javnom sektoru postaje dostupno. Takva poplava informacija onemoguuje ak i najpriljenijim graanima da idu u korak sa svim dogaajima. Parlament, sastanci centralnih i lokalnih vlasti, sudnice i javna preduzea mogu biti otvoreni za javnost, ali nijedan pripadnik te javnosti ne moe praktino da bude prisutan u svima njima. Najvie emu graanin moe da se nada jeste da marljivi profesionalni mediji, koji svakodnevno provjeravaju ovu masu informacija, izdvajaju (mudro i bar jednim okom sa pogledom u javni interes) ba ono to treba da se tie savjesnog graanina i potom tom graaninu prosljeuju informaciju odgovorno i u saetom i razumljivom obliku. Naravno, dolazie do neizbjenih sukoba interesa izmeu tampe koja vri svoju ustavnu funkciju informisanja javnosti, s jedne strane, i njene elje da privue to vei broj italaca kako bi imala vie reklama i vei profit, s druge. Pored nezavisnog sudstva, slobodna tampa predstavlja jednu od dvije vlasti koje ne treba da budu pod kontrolom politiara i koje mogu da slue kao mona protivtea korupciji u javnom ivotu. Nasuprot sudijama i javnom tuilatvu, privatne medije nisu ni imenovali ni postavili u slubu politiari. Mediji se sami organizuju, ali odrava ih javnost koja smatra njihov uinak vrijednim i koja je spremna da za njega plati. Mediji bi trebalo da budu, i mogu da budu, osloboeni od politikog patronata, koji je ak i u najdemokratskijim drutvima veoma prisutan. Privatno vlasnitvo nad medijima nosi neke druge opasnosti, koje se javljaju naroito onda kada je veina medija u stvari u rukama nekoliko ljudi ili korporacija. To moe da predstavlja prijetnju i za samu demokratiju, jer vlasnici medija, koji imaju prilinu mo da manipuliu miljenjem birakog tijela, mogu da ucijene ak i velike politike stranke samo ako tako odlue. Zbog ove opasnosti potrebno je da postoje vrsta pravila koja onemoguavaju koncentraciju vlasnitva nad medijima (na primjer putem ogranienja prava integrisanja i preuzimanja medija), a svaka drava bi trebalo da osigura da uvijek postoji nadmetanje na medijskom tritu. Tekoe u postizanju ovih ciljeva predstavlja globalizacija medija, pogotovo u eri satelitskih televizija. Pa ipak, sa porastom korienja interneta, proces prenoenja i saznavanja vijesti je demokratizovan. To, naravno, moe da stvori probleme druge vrste, ali se ipak moe rei da komunikacija na
Ukorijenjen je izraz sloboda tampe. Sa porastom znaaja elektronskih medija i sve veim brojem graana koji ih koriste kao izvor informacija, izraz slobodni mediji poinje da dobija primat. 113
svjetskom nivou nije vie samo u rukama monih interesnih grupa.2 Stepen u kome su mediji nezavisni predstavlja stepen u kome oni mogu da budu uvari javnosti od tetnih postupaka dravnih slubenika. Ba kao to zakonodavna vlast treba da dri pod svakodnevnim nadzorom izvrnu vlast, mediji treba da pod takvim nadzorom dre i zakonodavnu i izvrnu vlast, kao i sve druge koji mogu da ugroze javni interes. Kako je prethodni glavni urednik magazina Tajm (Time Inc.), Henri Grunvald (Henry Grunwald), primijetio: ak i demokratski izabrana i dobronamjerna vlada moe lako da bude korumpirana kada njena vlast nije pod kontrolom nezavisne tampe. 3 Mediji moraju da igraju posebnu ulogu u borbi protiv korupcije, ali su i posebno ranjivi kada je ona u pitanju.4 Politiari i dravni slubenici mogu ee da budu u iskuenju da zloupotrijebe svoje poloaje za privatnu dobit kada su sigurni da nema opasnosti od izlaganja javnosti i ponienja koje im ono moe donijeti. U elji da obezbijede takvu udobnost, politiari tee da uutkaju medije. ak i danas postoje mnoge zemlje koje cenzuriu tampu, imaju restriktivne zakone ili zatvaraju novinare. Danas, kao nikada ranije, novinarstvo je opasna profesija i sve ee su novinari izloeni kidnapovanju i fizikim napadima. Instinkt da se ubije glasnik koji donosi loe vijesti (ponekad i bukvalno) nikada nije bio prisutniji nego danas. Vlastodrci esto tee da ogranie ulogu onih koji ih nadziru i da otvoreno eksploatiu svoj poloaj bez straha da e biti izloeni javnosti. ak i u drutvima koja se ponose otvorenou postoje monici koji, pod pretpostavkom da tampa moe da se ponaa neodgovorno, podravaju zakone o slubenim tajnama koji u velikoj mjeri ograniavaju pravo na saznanje i pravo na objavljivanje; oni takoe podravaju krivino sankcionisanje klevete koje moe biti iskorieno i za zaplaivanje pojedinaca i novinara. Mora se priznati, naravno, da korupcija postoji i u novinarskoj profesiji. U Meksiku i Indiji mnogi izvjetai primaju stipendije od institucija o ijem radu izvjetavaju da bi dopunili svoje loe prihode. Novinari su i u mnogim drugim zemljama, kao to je Indonezija na primjer, takoNovinarski skandal sa dionicama e poznati po prihvatanju mita. Na taj nain se znatno smanjuju mogunosti da mediji istrae zloupotrebe na visokim poloajima. U Velikoj Britaniji su novinari jednog tabloida otputeni nakon to se otkrilo da su zloupotrijebili svoje poloaje kupujui akcije nekih rmi i potom piui tekstove koji su vodili spektakularnom poveanju vrijednosti tih akcija. Utvreno je da su time prekrili svoje ugovore o radu jer su postupili suprotno Kodeksu koji nalae da objelodane da posjeduju dionice kompanije koju su preporuivali svojim itaocima.1 Mirror duo sacked after share scandal, Guardian, 19. februar 2000.
Nezavisnost medija
Nezavisnost medija je vrlo sloen koncept. U principu, on se usredsreuje na ideju da novinari treba da su slobodni od bilo kakvog mijeanja u ono o emu ele da piu i u nain na koji to ine. U stvarnosti, vlasnici medija svakodnevno se upliu u rad novinara koji rade za njih. U mnogim zemljama sama vlada je najvei vlasnik medija (esto su to vodee televizijske i radio-stanice), a takvo stanje podriva sam koncept obezbjeivanja istinske nezavisnosti medija od dravnog uticaja.
Kodeks je objavljen na internet verziji ove knjige, www.transparency.org
3 4
Primjer problema koje internet moe da prouzrokuje izborima primijeen je u Kanadi. Po tamonjem zakonu nelegalno je anonimno objavljivanje politikih reklama. To znai da svaka reklama koja se objavljuje mora da sadri ime autora ili sponzora, kao i njihovu politiku pripadnost. Zakon kae: Svako ko sponzorie ili objavi reklamu, a da pri tom ne objavi ime sponzora i napomenu da je reklama odobrena od sponzora, poinie prestup. tavie: Trokovi reklamiranja politike stranke koje vri trea strana, i koje primijeti slubeni agent te politike stranke, raunae se kao troak reklamiranja te politike stranke, bez obzira na to to stranka nije uestvovala u kreiranju te reklame, i podlijegae ogranienjima potronje u politikoj kampanji. Ova regulativa pokriva i reklamiranje na internetu, ukoliko se reklama moe kvalifikovati kao direktno hvaljenje ili kuenje odreenog kandidata ili politike partije. U Kanadi je zakonom regulisano i pitanje pokrivenosti reklama po vremenskim zonama. Iako se rezultati izbora mogu ve znati u Halifaksu, koji se nalazi na istoku zemlje, nezakonito ih je objaviti sve dok ljudi u Vankuveru, na primjer, jo uvijek mogu da glasaju. Zabrana objavljivanja istraivanja u posljednji as glasi: Niko ne smije da emituje, objavi ili rairi rezultate istraivanja koje govori o tome koliko e ko dobiti glasova na nain u kome se moe prepoznati odreeni kandidat ili stranka poev od petka u pono pa sve do zatvaranja biralita. Izazov ovim odredbama predstavljaju korisnici interneta, posebno onda kada se sajtovi koji objavljuju informacije nalaze van kanadske jurisdikcije. U jednom govoru odranom u Moskvi 1993. U Ugandi i Tanzaniji su toga postali svjesni, pa su tamonje vlasti podrale odravanje kurseva za novinare istraivae u organizaciji Transparency International i Instituta Svjetske banke. TI Antikorupcijski prirunik
114
Ponekad se zakonom garantuju prava novinara koji rade u dravnim preduzeima i stepen slobode koji uivaju. Nedostatak zakonodavstva i propisa u ovom smislu direktna je prijetnja nezavisnosti medija. U Velikoj Britaniji, na primjer, gdje se smatra da BBC djeluje van domaaja vlade i da uiva vie nezavisnosti nego dravni mediji u drugim zemljama, vlada gospoe Taer je izriito zabranila direktno emitovanje intervjua sa liderima Irske republikanske armije. Oigledna je opravdanost argumenta da finansijski zavisna tampa ne moe da bude istinski nezavisna . Treba preduzimati napore da se ojaa nezavisnost medija putem privatizacije postojeih dravnih ili kontrolisanih medija. U isto vrijeme, moraju se razvijati sistemi koji e osigurati da vlasnici razliitih medija budu zaista razliite osobe, tako da konkurencija meu njima stimulie stvaranje ire slike o pitanjima javne politike i kontrole politike vlasti. Slobodno novinarstvo u medijima u privatnom vlasnitvu je mogue jedino kada u punom smislu postoji nadmetanje na tritu. Rivalstvo na tritu dovodi do toga da se vlasnici korumpiranih novina boje publiciteta na isti nain kao to ga se boje i korumpirani dravni slubenici. Krajem 1994. godine, na primjer, izdavaka kua iji je vlasnik kompanija News Corporation (svjetsko preduzee na ijem elu stoji Rupert Mardok [Murdoch]), ponudila je kongresmenu Njutu Gingriu (Newt Gringrich), tadanjem predsjedniku Zastupnikog doma amerikog Kongresa (House of Representatives) 4,5 miliona amerikih dolara unaprijed za pisanje dvije knjige. Ubrzo su mnogi mediji izvijestili o ponudi, a neki su ukazali na mogunost da je Mardok, koji je imao znaajne predmete pred vladinim tijelima u Vaingtonu u vezi sa svojim televizijskim interesima, ponudio mito novom republikanskom partijskom lideru. Izvjetaji u tampi doveli su do otkazivanja posla sa knjigama. Meutim, u mnogim zemljama vlasnitvo nad medijima nije u rukama vie ljudi. U njima je rivalstvo medija daleko manje prisutno i, vremenom, medijski karteli mogu da budu tako formirani da odgovaraju dnevnopolitikim interesima. U nekim sluajevima jedna porodica vlada svim medijima u zemlji. U takvoj situaciji medijski magnati se ne plae da e ih suparnici razotkriti i, s obzirom na uticaj elektronskih medija, mogu da imaju znaajan upliv na rezultate glasanja. U mnogim zemljama u razvoju koliina novca koji se troi u reklamne svrhe veoma je mala. Kao posljedica toga, mediji u tim zemljama imaju hronian manjak sredstava i ponekad zbog toga postaju zavisni. Sa jedne strane, veliki oglaivai (a sama vlast je esto meu najveima) vre kontrolu, dok s druge strane politiki i poslovni entiteti imaju iroke mogunosti da podmiuju izvjetae (koji su obino slabo plaeni) da prave priloge koji slue njihovim politikim i poslovnim interesima.5 U takvoj situaciji tampa esto ne uspijeva da igra ulogu uvara drutva od zloupotreba. Proces privatizacije medija kao i ira pitanja u vezi sa vlasnitvom nad medijima moraju se zato briljivo razmatrati unutar drutvenog i ekonomskog konteksta. Monopol u medijskoj oblasti moe da bude jo opasniji od monopola u drugim oblastima privrednog ivota. U brojnim sluajevima vlada tvrdi da su njene demokratske institucije jo krhke i da je njihova tampa neiskusna, te da zato treba nastaviti sa praksom dravnog vlasnitva nad medijima. Bez obzira na to da li je to istina, ni u takvim okolnostima mediji koji su vlasnitvo drave ne treba da uivaju monopol. U zemljama u kojima vlada insistira na zadravanju nekih mjera kontrole, nezavisna regulatorna tijela treba da stoje izmeu vlasti i prava slobodne tampe.
Ko treba da bude garant slobodne tampe?

Cenzura tampe ima mnogo oblika i pojavljuje se gotovo u svim zemljama. Samo nekoliko zemalja ima zakonski sistem koji garantuje apsolutnu slobodu tampe. Prvi amandman Ustava Sjedinjenih Drava, kao to je provjereno pred Vrhovnim sudom Amerike, toliko je blizu garan5
Na radionicama istraivakog novinarstva u organizaciji Transparency Internationala i Instituta Svjetske banke esto se uju i prie o novinarima koji ucjenjuju one na koje se njihove prie odnose. Pojedinci koji su predmet pria daju novinarima mito da prie ne bi objavili. Ukoliko su ve spremne za objavljivanje, potplauju se direktori da bi takve priloge izostavili iz programa. 115
tovanja drutva bez cenzure koliko i neka odreena zakonska odredba. Ustav Malavija je takoe jedinstven u tom pogledu poto podrava koncept slobode tampe, i to ne jednom ve dvaput, sljedeim rijeima: Svaka linost ima pravo na slobodu izraavanja i tampa ima pravo da slobodno izvjetava i objavljuje u Malaviju i inostranstvu i da ima najpotpuniji mogui pristup svim javnim informacijama. Zakonima o slobodi izraavanja neophodna je podrka i zatita sudstva. Nezavisno sudstvo je sluga slobodne tampe. Bez nezavisnog sudstva ideal slobodne tampe je prilino iluzoran. Zato je preduslov za stvaranje slobodne tampe dobar pravni sistem koji priznaje koncept slobodne tampe, koji je vrsto ustavno utemeljen i koji se nee mijenjati zavisno od trenutnog uticaja politikih snaga. Ovakvu upuenost slobodne tampe na nezavisno sudstvo priznaje i lan 19 Meunarodne konvencije o graanskim i politikim pravima (International Convention on Civil and Political Rights)6 koji glasi: Svako e imati pravo na slobodu miljenja i izraavanja; to pravo e ukljuiti slobodu traenja, primanja i prenosa informacija i ideja svih vrsta bez obzira na granice, bilo usmeno, pisano ili tampano, ili u obliku umjetnikog djela, ili bilo kojim drugim izabranim sredstvom. 7 Ogranienja ovih iroko prihvaenih prava odnose se na pravo ili ugled linosti, kao i na pitanja iz domena dravne bezbjednosti. Mnogi novinari smatraju takva ogranienja razumnim, a gotovo svi bi se sloili da se ona uvijek moraju usko tumaiti. Na primjer, propisi ne treba da ograniavaju tampu tako to e spreavati objavljivanje informacija koje bi mogle da tete javnom ugledu nosioca neke dravne funkcije, jer bi to podrilo slobodu izraavanja. U odluci Evropskog suda za ljudska prava navodi se da se politiar neizbjeno i sa znanjem otvoreno izlae strogom javnom nadzoru nad svakom svojom rijei i djelom, kako pred novinarima tako i pred cjelokupnom javnou, i da zato mora da pokazuje visok stepen tolerancije. U mnogim mladim i krhkim demokratijama, meutim, novinari i mediji su ogranieni svojim nedovoljnim iskustvom, pa je iskuenje da budu manje odgovorni veoma primamljivo. Zakoni koji u biti obezbjeuju punu slobodu medijima da ne budu odgovorni mogu da nanesu tetu ovim mladim demokratijama. U tom smislu vano je osnivanje, na primjer, Savjeta za tampu (Press Councils). Mada ovi savjeti uglavnom nisu bili naroito uspjeni, oni mogu da budu sastavljeni tako da obezbijede otvoreni forum za albe javnosti protiv medija, da upute prekore tampi ukoliko je neodgovorna i da tim sredstvima utiu u izvjesnoj mjeri na promjenu ponaanja medija. Medijski savjeti treba da budu nezavisni i da njima upravljaju ljudi koji su uvaavani u drutvu zbog nepristrasnog stava i integriteta. Ova tijela ne bi trebalo da imaju ovlaenje izricanja sankcija, jer bi im to omoguilo da postanu moni cenzori. Izvjetaji savjeta treba da imaju snaan moralni uticaj koji e crpiti snagu iz ugleda koji to tijelo treba da uiva u javnosti i integriteta njegovih lanova. Korisno je postojanje obaveze da svaki medij na iji rad je bila podnesena primjedba objavi u punom obimu nepreraen tekst saoptenja medijskog savjeta o tom sluaju. Tanka je linija izmeu odgovornog i neodgovornog novinarstva. Poto je tako, vrijeme i mjesto objavljivanja su vani faktori koji treba da utiu na donoenje suda o radu medija. Uistinu, moralna snaga medijskog savjeta je bolji put za obezbjeivanje odgovorne tampe nego snabdijevanje vlade i sudova irokim ovlaenjima za suzbijanje njene slobode. Tvrdnje o neodgovornosti tampe esto vode do pozivanja da se uspostave sistemi i donesu zakoni koji bi obezbijedili samo razumno slobodnu tampu. Iskustvo pokazuje da je pojam razumno veoma subjektivan i da njegovo prihvatanje u ovom kontekstu predstavlja prvi korak ka raznim oblicima cenzure.
6 7
Konvencija je stupila na snagu 23. marta 1976. Tvrdi se da je ovo pravo prekreno u jednom australijskom gradu 1999, kada je jedan medijski magnat bio vlasnik svih novina. On se protivio tome da Australija bude monarhija (zvanino pod vlau britanske krune prim. prev.) i tokom referenduma o tom pitanju sve njegove novine su se zalagale za proglaenje republike. Oni koji su se zalagali za postojei status alili su se organima zaduenim za obezbjeivanje konkurencije, tvrdei da je pravo ljudi da uju razna miljenja bilo narueno. TI Antikorupcijski prirunik
116
Razumni pristup esto se istie u pitanjima vezanim za nacionalnu bezbjednost. Zakon o slubenoj tajni u Velikoj Britaniji i slini zakoni u drugim zemljama mogu da obezbijede pokrie za sve oblike tajnih aktivnosti vlade. Na primjer, predsjednik Nikson pokuao je poetkom sedamdesetih da sprijei da sudu i Kongresu pokae trake na kojima su snimljeni razgovori u Bijeloj kui, na osnovu naela o nacionalnoj bezbjednosti. Eventualno objavljivanje traka dovelo bi, smatrala je nekolicina, u opasnost nacionalnu bezbjednost. Vladini slubenici, uvjebavani dugi niz godina da prilijepe etikete povjerljivo, tajno, strogo povjerljivo, stvorili su snane predrasude prema objelodanjivanju informacija i esto tee da pristup informacijama sprijee tvrdnjama da to ine iz razloga nacionalne bezbjednosti. Da bi se ovakvo stanje poboljalo, vano je da sudstvo bude nezavisno i objektivno prilikom procjenjivanja opravdanosti takvih tvrdnji. Sudstvo bi trebalo da zauzme stanovite prema kome bi svi dokumenti u posjedu vlasti bili otvoreni za nadzor javnosti, osim u sluaju kada vlasti prezentuju snane argumente koji bi ili u prilog ouvanju tajnosti iz razloga nacionalne bezbjednosti. Mnogo ee nego razlozima nacionalne bezbjednosti, tajnost se moe opravdati legitimnom zatitom privatnosti, odnosno zatitom poslovnih tajni. Najefikasnije se sloboda medija titi kada su oni sami u stanju da briljivo procijene svoje tvrdnje prije nego to ih iznesu u javnost. Dati izdavaima i novinarima slobodu u isto vrijeme znai i opteretiti ih tekim odlukama koje se tiu njihove odgovornosti prema javnosti. Tokom ezdesetih godina (XX vijeka) Njujork Tajms je primio nekoliko hiljada stranica dokumenata od svog izvora iz Ministarstva odbrane SAD. Ti dokumenti su se odnosili na rat u Vijetnamu i postali su poznati pod imenom Pentagon Papers. Urednici Tajmsa, nakon to su utvrdili autentinost dokumenata, dugo su se muili oko toga da li bi bilo odgovorno da ih objave. Paljivo su odmjeravali razloge nacionalne bezbjednosti u odnosu na pravo javnosti da sazna informacije koje su se u dokumentima nalazile. Odluili su da ih tampaju. Njihova odluka nije donesena lako. Mnoge linosti, iskusne u oblastima javnih poslova, prava i medija, imale su drugaije vienje u odnosu na pitanje objavljivanja tih dokumenata. Pa ipak, niko nije tvrdio da je sud novinara nuno manje vrijedan od suda strunjaka, kao to niko nema monopol na mudrost. Nakon to je razmotrio opravdanost odluke da se objave dokumenta iz Pentagona, sud je zakljuio da je sloboda tampe, onako kako je utvrena Prvim amandmanom Ustava Sjedinjenih Drava, bila u ovom sluaju od vee vanosti nego zahtjevi za uvanje nacionalne bezbjednosti koje je zastupala vlada. Dosljedne presude ove vrste od strane nezavisnog sudstva mogu da poslue da se vremenom izgradi tradicija slobode tampe. Takva tradicija moe biti ojaana sjajnim potezima zakonodavstva, kao to je bilo donoenje amerikog Zakona o slobodi informisanja (Freedom of Information Act), koji omoguava svakom graaninu da ima pristup gotovo svim dokumentima vlade. Kroz odgovorno prosuivanje urednika i novinara, uz podrku sudstva, razvijaju se tradicija i kultura slobode medija. Ova kultura je najvaniji garant slobode medija i samim tim garant da e oni biti sposobni da stalno nadziru rad nosilaca javnih funkcija. Medijska kultura ukljuuje i osjeanje da je dunost tampe da uznemirava one koji ive udobno (nosioce visokih dravnih poloaja) da bi uznemireni (iroka javnost) iveli udobno. Bez sumnje, takva kultura moe ponekad da ode u krajnost i da stvori neodgovorne medije. Ova cijena je, izgleda, neizbjena. Nezavisno i mudro sudstvo i efikasan medijski savjet mogu da pomognu da se takvi ispadi obuzdaju. No, bez obzira na sve, drutvo bi trebalo da pristane da plati tu cijenu kako bi se obezbijedilo vee dobro, to sloboda tampe i jeste.Vrijedno je panje zbog svog duha, ako moda ne u potpunosti zbog svog znaenja, stanovite lorda Mek Gregora (McGregor of Durris), koji je predsjednik Komisije za albe na tampu Velike Britanije (U. K. Press Complaints Commission), da slobodno drutvo koje oekuje odgovorno ponaanje od strane slobodne tampe mora da nastavi da tolerie i neke, esto zapanjujue, neodgovorne postupke medija kao cijenu slobode, zato to tampa koja je slobodna da bude odgovorna mora takoe da bude slobodna da bude neodgovorna.
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Urednik izaao ist Bila je to pria koja je mjesecima odjekivala irom zemlje. San Jose Mercury News je objavio u avgustu lanke pod naslovom Mrani savez, koji su povezivali CIA sa irenjem kokaina u amerikim crnakim predgraima. lanci su prouzrokovali federalnu istragu i bijes Afroamerikanaca. Tri dnevna lista koja pokrivaju cijelu zemlju su pokuala da dobiju kopije nalaza istrage, ali bez uspjeha. Sada znamo i zato. U jednoj neuobiajenoj nedjeljnoj kolumni, izvrni urednik novina, Jerry Ceppos, napisao je da su zakljuci iz lanaka koji su privukli najvie panje bili uproeni i nepotkrijepljeni injenicama. Urednik je zakljuio da su na nekim mjestima lanci bili jednostrani, da nisu prikazali informacije koje govore suprotno, da su procjene prikazivane kao injenice i da su stvarali utisak koji se mogao pogreno razumjeti. Uprkos utisku koji su lanci proizveli, urednik je napisao da list ne posjeduje dokaze da su visoki slubenici CIA znali da nikaragvanski dileri droge prodaju kokain u Los Anelesu da bi prikupili sredstva za armiju kontraa (koju je CIA podravala). lanci ovog lista su bili dobra lekcija i za itaoce i za novinare. Oni ukazuju na opasnost rastezanja injenica kako bi se potkrijepile nesigurne tvrdnje u sloenim situacijama u kojima se istina ne moe jasno sagledati. Ovaj sluaj nam prua pogled iznutra na to kako novine, ba kao i druge institucije, mogu da pogrijee kada unutranji proces donoenja odluka nije odgovarajui. lanci koji su mjesecima pripremani i koji su imali bombastine zakljuke nisu bili podvrgnuti odgovarajuem nadzoru. Urednik nije itao cijele tekstove prije njihovog objavljivanja, drugi urednik je mjesec dana ranije napustio novinare, a ostali nisu bili ukljueni u rad na ovim lancima. Ova nesrena epizoda ne bi trebalo da djeluje negativno na istraivako novinarstvo koje se bavi spornim pitanjima i koje otkriva nedostatke vlasti ili korupciju. Novine koje se uzdravaju od ambicioznog izvjetavanja i sloenih pria ne slue dobru zajednice. Ovaj sluaj je bolni podsjetnik na znaaj potenja i korektnosti, a ne izgovor za autocenzuru. Kada izgube povjerenje italaca time to odbiju da priznaju greku, novine gube sve. Ukazujui na problem sa lancima svog lista, Ceppos je svojim hrabrim potezom povratio povjerenje italaca i dao primjer urednicima drugih listova. Uredniki tekst St. Petersburg Times (US), 15. maj 1997.
Kljuna stvar u svim pitanjima koja se odnose na ograniavanje slobode tampe jeste da se o tim granicama javno raspravlja i da ih tumai nezavisno sudstvo sastavljeno od osoba najviih moralnih vrijednosti.
Autocenzura
Moda je jo zloslutnija pojava autocenzura, odnosno kada novinari i urednici ne piu o temama koje bi mogle da uzdrmaju neije poslovne interese, vlasnike medija ili one koji su im bliski. Autocenzura uzrokuje da se o takvim temama uopte ne pie ili da se pie na nain koji je u najboljem sluaju samo nemoralan. Autocenzura moe da se izrazi na razne naine (na primjer, pria izgleda vana ali dosadna, pa se zbog toga ne objavljuje) a moe da bude i posljedica sukoba interesa (npr. u sluajevima kada moe da negativno utie na one koji se u mediju oglaavaju ili na prijatelje rukovodstva medija).8 Srean je urednik medija iji upravni odbor potpie izjavu poput ove: Upravni odbor Time Warnera, njegov izvrni direktor, kao i izvrni direktor Time inc. shvataju da je finansijski uspjeh magazina koje izdaje kompanija Time inc. u tijesnoj vezi sa njihovim kredibilitetom. Upravni odbor i direktori e smatrati glavnog urednika Time inc. odgovornim za kvalitet ureivanja i za integritet magazina koje ova kompanija izdaje. Dok je tako, oni e biti posveeni uvanju nezavisnosti glavnog urednika. Oekuje se da sve publikacije koje su pod kontrolom glavnog urednika prue itaocima sintezu, analizu, pregled i komentar. Od glavnog urednika se oekuje da na nepristrasan nain govori o interesima oglaivaa i samog Time Warnera. Nezavisnost urednika je od sutinskog znaaja i omoguava mu da stvori publikacije koje unapreuju javni interes i ujedno donose zaradu izdavau...9
Naela slobodne tampe

Vlade treba da prihvate osnovna naela koja odreuju njihov pristup medijima. Primjer takvih naela nalazi se u Povelji o slobodnoj tampi (Charter for a Free Press) koju su usvojili novinari iz 34 zemlje na Svjetskoj konferenciji Glasovi slobode (Voices of Freedom World Conference), na kojoj se raspravljalo o problemima cenzure, a koja je odrana u Londonu od 16. do 18. januara 1987. godine.10 Tadanji generalni sekretar Ujedinjenih nacija Butros ButrosGali izjavio je da ona (naela Povelje) zasluuju podrku svakoga ko se zalae za unapreenje i zatitu demokratskih institucija. Dodao je da mjere, iako neobavezne, izraavaju ciljeve kojima tee sve slobodne nacije.
Povelja glasi: Direktna ili indirektna cenzura su neprihvatljive; zakoni i praksa koji ograniavaju pravo informativnih medija da slobodno prikupljaju i distribuiraju informacije moraju biti ukinuti, a predstavnici vlasti na nacionalnom i lokalnom nivou ne smiju se mijeati u sadraj tampanih ili emitovanih vijesti, niti smiju braniti pristup bilo kom izvoru informacija.
8
9 10
Pew Research Center for the People je sproveo istraivanje meu novinarima irom SAD. Zakljuak istraivanja za 2000. bio je da je oko 20 procenata novinara prijavilo kritike ili pritiske svojih efova nakon to su napisali tekstove ili napravili priloge za koje se smatralo da mogu naruiti finansijske interese kue u kojoj rade. Veina onih koji su priznali autocenzuru rekla je da su dobili od nadreenih signale koji su ih odveli u tom pravcu. San Jose Mercury News je izgubio oko milion dolara koje bi dobio od reklama prodavaca automobila nakon to je pisao o tome kako itaoci mogu da na isplativiji nain nabave kola. Columbia Journalism Review, majjun 2000, str. 41. Ibidus, str. 46. Konferencija je odrana u Londonu, januara 1987, u organizaciji Svjetskih izdavaa slobodne tampe (FIEJ), Meunarodnog instituta za tampu, Meuamerike novinske asocijacije, Asocijacije sjevernoamerikih dravnih emitera i Meunarodne federacije periodine tampe. TI Antikorupcijski prirunik
118
Nezavisnim informativnim medijima, kako tampanim tako i elektronskim, mora se dozvoliti da se pojave i djeluju slobodno u svakoj zemlji. Vlade ne smiju praviti razliku u svom postupanju, ekonomskom ili nekom drugom, prema informativnim medijima unutar zemlje. U onim zemljama gdje postoje i vladini mediji, nezavisni mediji treba da imaju isti slobodan pristup svim materijalima i sredstvima neophodnim za njihovu izdavaku djelatnost, kao i onima koji se emituju u etar, kao i dravni mediji. Drave ne smiju da ogranie pristup roto-papiru, sredstvima za tampanje i distributivnim sistemima, radu informativnih agencija, frekvencijama za emitovanje i sredstvima neophodnim za to. Osuuju se vlasti koje zakonskom, tehnikom i poreskom praksom spreavaju distribuciju vijesti i protok informacija. Vladini mediji moraju imati nezavisno urednitvo i biti otvoreni za razliita stanovita. Ovo treba potvrditi i u zakonu i u praksi. Treba omoguiti neogranien pristup tampe i elektronskih medija u zemlji spoljnim servisima za vijesti i informacije, i javnost treba da uiva slinu slobodu u primanju stranih publikacija i stranih vijesti bez razlike. Dravne granice moraju biti otvorene za strane novinare. Ne smiju se primjenjivati kvote, a molbe za vize, akreditivi za predstavnike tampe i druga dokumenta neophodna za njihov rad treba brzo odobravati. Stranim novinarima treba da se dozvoli da putuju slobodno po zemlji i da imaju pristup kako slubenim tako i neslubenim izvorima vijesti, kao i da im se dozvoli da slobodno uvoze i izvoze sav neophodan profesionalni materijal i opremu. Moraju se ukinuti sva ogranienja slobodnog pristupa oblasti novinarstva ili njegovoj praksi davanjem dozvola ili drugih proceduralnih potvrda. Novinarima se, kao i svim graanima, moraju osigurati lina bezbjednost i puna zakonska zatita. Novinari koji rade u ratnim zonama smatraju se civilima koji uivaju sva prava i imunitet koji su priznati drugim civilima.
Zastraivanje medija Nasilje protiv novinara prisutno je u mnogim zemljama i vlasti tih zemalja esto pokazuju svoju nespremnost da preduzmu bilo ta u vezi sa tim. Jedina mogunost da se suprotstavi takvom ponaanju jesu zakoni i sistemi koji garantuju medijske slobode. U Aliru i Kolumbiji, na primjer, veliki broj novinara je ubijen u posljednjih nekoliko godina. Ubice nisu pronaene, a vlasti nisu pokazivale veliku revnost u pronalaenju krivaca. Na pedesetoj generalnoj skuptini, odranoj u Torontu od 16. do 20. oktobra 1994. godine, Meuameriko novinsko udruenje (Inter American Press Association) naglasilo je da znaajan broj politikih zatvorenika na Kubi izdrava kaznu zbog irenja neprijateljske propagande; u prethodnoj godini deset novinara je ubijeno u Kolumbiji, etvorica u Meksiku, tri u Gvatemali i jedan u Brazilu. Dio deklaracije sa ove konferencije glasi: Nastavljanje sa praksom reklamiranja vlade, voenje neosnovanih parnica protiv medija i zastraivanje medija od strane narkodilera gue slobodno bavljenje novinarstvom. 11 Nejednako tretiranje medija od strane vlasti time to je nekim novinarima obezbijeen bolji pristup vladinim informacijama i vea nezavisnost djelovanja u odnosu na druge predstavlja opte mjesto. Ono moe da poprimi otvoreni oblik pruanjem prednosti u pristupu informacijama novinarima koji rade za dravne medije. Neto prefinjeniji oblik iste pojave postoji kada se privrednicima sugerie da se reklamiraju iskljuivo na dravnim medijima ili u onima koji podravaju vladina stanovita.
11
Na pedesetoj skuptini Asocijacije, oktobra 1994. 119
Mogunosti kontrole medija koje proizlaze iz zakona takoe se esto koriste da zastrae ili cenzuriu medije. Vlasti mogu da ogranie medije uvodei kvote za uvoz roto-papira, posebne takse i potanske stope, ili ogranienjem broja frekvencija dostupnih nezavisnim elektronskim medijima. To pitanje postaje sve vanije jer elektronska pota i savremene informaciono-komunikacione tehnologije pruaju ljudima nove mogunosti da slobodno izraze svoja stanovita iroj publici. Zatita izvora informacija je jedan od sutinskih uslova od ijeg ispunjenja zavisi slobodno obavljanje novinarske profesije. Novinari moraju znati da mogu da objavljuju tekstove bez rizika od novane ili zatvorske kazne zato to su odbili da otkriju svoj izvor informacija. Neophodno je i da pojedinci koji novinarima daju nezvanine informacije budu sigurni da novinari kojima su se povjerili nee biti zastraivani od strane dravnih vlasti da bi otkrili njihov identitet. Sa mehanizmima koji tite izvore informacija mediji mogu da budu protivtea zloupotrebi moi dravnih slubenika. Izdavanje dozvola za rad novinarima esto moe da poslui kao sredstvo zastraivanja. U nekim zemljama vlasti neposredno reguliu izdavanje dozvola za rad medijima i novinarima, dok u drugim postoje novinarski sindikati koji tee da ogranie djelovanje svojim lanovima. Praksa izdavanja dozvola ne slui javnom interesu. Ukidanje reima dozvola treba da vai i za dopisnike iz inostranstva; oni uvijek treba da imaju pristup informacijama i isto toliko mogunosti za obavljanje svoje profesije koliko i domai novinari. Propisi protiv klevete postoje svuda i potreba da se pojedinci tite od neosnovanih optubi uopte se ne dovodi u pitanje. Ali, dok tube protiv klevete u graanskom postupku mogu da idu u korak sa konceptom medijskih sloboda, to se ne moe rei za tube u krivinom postupku. Propisi protiv uvreda, koji postoje u mnogim zemljama, bez razloga i na nain koji tlai medije, tite nosioce javnih funkcija ak i kada propisi protiv kleveta u istim tim zemljama utvruju nii nivo zatite za zvaninike u odnosu na ostale graane. Na primjer, u posljednje vrijeme su vlasti u brojnim zemljama srednje Evrope usvojile zakone koji predviaju otre kazne za novinare iji tekstovi mogu da se shvate kao uvreda nosilaca visokih dravnih funkcija. Ponekad se ak ne pravi razlika u odnosu na to da li je informacija istinita ili ne. Drugim rijeima, injenica da je novinar pisao istinu o nedolinom ponaanju najviih predstavnika vlasti nee pomoi kao odbrana na sudu kada je tuba podnesena zbog uvrede. To, naravno, vodi do zastraivanja novinara i cenzure, ime se poveavaju anse da korumpirani zvaninici ostanu neotkriveni. S tim u vezi, smatramo da bi propisi koji se odnose na uvrede trebalo da budu podvedeni pod propise koji reguliu klevete. Sudovi treba da prepoznaju zastraivanje medija i da ga nazovu pravim imenom: to je napor povlaenih da nastave svoju korupcionaku praksu, kao i centralni dio kulture korupcije. Svi propisi koji se odnose na medije (davanje dozvola, odobrenja, pitanje vlasnitva) treba da se primjenjuju potpuno transparentno i treba da ih primjenjuju ljudi koji su nezavisni i nepristrasni.
Obezbjeivanje najbolje prakse

Breme obezbjeivanja odgovornosti i nezavisnosti medija treba da ponesu prije svega oni sami. Novinari moraju mnogo da rade da bi stekli potovanje javnosti. Svoju nezavisnost, objektivnost i profesionalnost moraju da dokazuju svakog dana kako bi zasluili povjerenje javnosti. Istovremeno, imperativ vlasnicima medija je da obezbijede novinarske prihode u mjeri koja e ohrabriti njihovu nezavisnost. Brojne nacionalne i multinacionalne medijske organizacije usmjeravaju se na uvanje medijskih sloboda. Fondacija za tampu Azijskog komiteta (The Press Foundation of Asia Committee), Ka120 TI Antikorupcijski prirunik
nadski odbor za zatitu novinara (Canadian Committee to Protect Journalists), Meunarodna federacija novinara (International Federation of Journalists) i Svjetski odbor za slobodu tampe (World Press Freedom Committee) samo su neke od organizacija koje bi trebalo podravati zbog njihovog napora da pomognu vladama da donesu zakone i uspostave sistem koji e biti u saglasnosti sa principima slobodne tampe. Velike fondacije kao to su Forum za slobodu (Freedom Forum), Rojterova fondacija (Reuters Foundation), Najt-Rajderova fondacija (Knight-Ridder Foundation) i mnoge druge, tee da prue odgovarajuu obuku za novinare kako bi podigli kvalitet medijskog izvjetavanja u onim zemljama u kojima su mogunosti za obuku novinara ograniene. Da bi se borili protiv korupcije, novinari moraju da se izvjete u istraivakom novinarstvu, da razumiju sistem odgovornosti prema javnosti, savremene poslovne transakcije, a naroito u tome da prepoznaju korupciju.
Neki indikatori djelotvornosti medija kao stuba drutvenog integriteta
Da li postoje propisi koji garantuju slobodu javnog informisanja i/ili procedure koje obezbjeuju da javnost dobije informacije od vlasti? Da li zemlja ima zakon o dravnoj tajni ili neki slian, i ako ima da li se on koristi u praksi kao sredstvo cenzure medija od strane vlasti? Da li se propisi protiv kleveta u praksi koriste radi cenzure medija i spreavanja irenja informacija o licima koja imaju uticaj u zajednici? Da li novinarima trebaju dozvole za rad? Da li se dozvole koriste za ograniavanje novinarskih sloboda? Da li su mediji u dravnom vlasnitvu nezavisni od vlasti po pitanju ureivake politike? Ako nisu, da li su ti mediji prepoznati od strane javnosti kao pouzdani izvori informisanja? Da li je uobiajeno da mediji u dravnom vlasnitvu donose kritiki intonirane tekstove i priloge o dravnoj upravi?
Deklaracija Savjeta Evrope o zatiti novinara u situacijama sukoba i tenzija Komitet ministara SE osuuje porast ubistava, nestanaka i drugih napada na novinare i smatra da su te pojave takoe napad na slobodno i neogranieno bavljenje novinarskom profesijom. Komitet ministara poziva sve drave, a posebno zemlje lanice SE, da priznaju pravo pojedinaca i opte javnosti da budu informisani o svim stvarima od javnog interesa i da budu u mogunosti da ocijene radnje javnih vlasti i drugih koji su umijeani u sukobe i netrpeljivosti. Komitet ministara sveano potvruje da svi novinari koji rade u situacijama sukoba i tenzija bez posebnih uslova imaju pravo na punu zatitu koju im garantuju meunarodni standardi humanitarnog prava, Evropska konvencija o ljudskim pravima i druga meunarodno priznata sredstva za ostvarenje ljudskih prava. Komitet ministara ponovo potvruje obavezu vlada zemalja lanica da potuju postojee garancije za zatitu novinara. Komitet ministara, povodom svjetskog dana slobode tampe, skree panju na Preporuku No. R (96) 4 o zatiti novinara u sukobima i tenzijama i na osnovne principe koji uz nju idu. Komitet ministara e zajedno sa generalnim sekretarom razmotriti naine za jaanje postojeih aranmana Savjeta Evrope za dobijanje informacija i za preduzimanje mjera u vezi sa uskraivanjem prava na slobodu novinara u situacijama sukoba i tenzija. Komitet ministara u ovom kontekstu smatra da generalni sekretar moe da u hitnim sluajevima odmah preduzme sve neophodne aktivnosti po prijemu izvjetaja o uznemiravanju novinara u zemljama lanicama u situacijama sukoba i tenzija i poziva zemlje lanice da u vezi sa tim sarauju sa generalnim sekretarom. Usvojeno na 98. sjednici Komiteta ministara Savjeta Evrope 3. maja 1996.
Vlasnitvo
Da li postoji konkurencija meu tampanim medijima, televizijama i radio-stanicama? Da li postoje antimonopolski zakoni i da li se oni primjenjuju? Da li postoje nezavisni mediji, ukljuujui tu i internet, neformalne urnale i biltene, i da li njihov broj raste? Da li mediji moraju da dobiju posebne dozvole za rad od strane vlasti? Ukoliko moraju, da li se izdavanje tih dozvola koristi za uspostavljanje cenzure? Da li strani mediji imaju jednaka prava kao i domai? Da li su javnosti poznati poslovni interesi vlasnika medija koji su van medijske sfere (a posebno oni koji se odnose na poslovanje sa dravom)?
Istraivako novinarstvo
Da li su novinari dovoljno plaeni? Da li e novinar biti bezbjedan ukoliko otkrije korupciju ili istrauje interese monih pojedinaca iz privatnog ili javnog sektora?
121
Da li se esto vode krivini postupci protiv novinara za klevetu? Da li mediji esto objavljuju tekstove koji su plod istraivakog novinarstva? Da li postoje kole za novinare i da li se u njima vri obuka za istraivako novinarstvo?
122
Drugi dio Poglavlje 15 Graansko drutvo
Poglavlje 15:
Graansko drutvo
Slobodu nikad nisu dale vlasti. Nju su uvijek donosili podanici. Vudro Vilson (Woodrow Wilson)
Graansko drutvo1 nikada nije bilo ee u ii interesovanja javnosti nego to je u dananje vrijeme. Nagli preokreti u politici i ekonomiji koji su se desili poslije zavretka hladnog rata duboko su se odrazili na raspodjelu moi. Nekada su drave pretendovale na monopol vlasti zbog svoje suverenosti, a danas je njihov autoritet u opadanju. Sada tu vlast sve vie preuzimaju globalizovani biznis i graansko drutvo. Takozvani meki zakoni u obliku smjernica i preporuka izrastaju u iroko rasprostranjena pravila na svjetskom nivou. Ta pravila su postala toliko bitna da, iako jo uvijek nemaju snagu meunarodnih zakona, drave mogu da ih ignoriu samo na sopstveni rizik. Na nivou pojedinanih drava optepriznata pravila o slobodnoj trgovini su smanjila mogunost vlasti da utie na aktivnosti u privrednom ivotu, jer kompanije u veini privrednih grana imaju mogunost da premjeste svoje aktivnosti u predusretljivije zemlje. S druge strane, institucije graanskog drutva esto stavljaju pod sumnju legitimnost vlasti da govori u ime naroda i esto predstavljaju kanal kroz koji u zemlju stie pomo za razvoj kada se ele zaobii zvanini dravni organi. Danas se preko nevladinih organizacija dravama prua vie pomoi nego kroz cijeli sistem Ujedinjenih nacija.2 U mnogim zemljama one zajednici pruaju pomo koju posrnuli reim ne moe.3 S druge strane, dananje vlasti imaju samo privid samostalnosti u uspostavljanju ekonomskih pravila. Sve vie takva pravila uspostavlja trite uz pomo sopstvenih mehanizama prisile.4 Na meunarodnom nivou, pitanja zagaenja, organizovanog kriminala i koncentracije medijske moi nainila su dravne granice gotovo nebitnim. Uistinu, kada su se 122 zemlje saglasile da prestanu sa upotrebom i prodajom nagaznih mina (decembar 1997), uspjehu su mnogo vie od samih vlada doprinijele aktivnosti 1000 nevladinih organizacija iz 60 zemalja koje su bile na tome angaovane. Prilikom ceremonije potpisivanja u Otavi, Dodi Vilijams (Jody Williams), koja je bila koordinator kampanje, primijetila je da su nevladine organizacije nale svoje mjesto na meunarodnoj sceni. Zajedno, rekla je ona, mi smo supersila.5 Postoje ogranienja u toj transnacionalnoj moi graanskog drutva. Njegovo djelovanje je posredno i svodi se na ubjeivanje vlasti, privrednika, graana ili potroaa. Mree graanskog drutva e biti mone samo ukoliko ouvaju svoj kredibilitet. U nekim stvarima je graansko drutvo nainilo velike greke. Organizacije za isporuku humanitarne pomoi su ozbiljno izgubile na kredibilitetu 1996, kada se ispostavilo da su njihovi izvjetaji o patnjama i umiranju izbjeglica u Ruandi bili preuveliani. Kada transnacionalne organizacije daju neaurirane informacije ili informacije koje navode na pogrean zakljuak (bilo namjerno ili usljed nepanje), one podrivaju svoju uspjenost. Kada transnacionalna organiza1
2 3
4 5
U graansko drutvo spadaju organizacije, strukture i mree koje su odvojene od zakonodavne, upravne i sudske vlasti drave, ali na njih utiu na razne naine. Ovdje nisu raunati zajmovi Svjetske banke i Meunarodnog monetarnog fonda. Klasina rasprava o ovom pitanju je ona koju je napisala Desika Metjus (Jessica T. Mathews) u djelu Power shift, Foreign Affairs, January February 1997, str. 5066, koja je djelimino koriena u ovom poglavlju. D. Metjus, navedeno djelo, str. 57. Citirano prema Michael Shaw Bond, Specijalni izvjetaj: The Backlash against NGOs, Prospect, april 2000, strane 5255. 123
cija graanskog drutva zaboravi da je njena mo meka, ona ne samo da ne uspijeva da ostvari svoje ciljeve ve podriva i svoj moralni autoritet, koji joj je glavni adut za ostvarivanje uticaja. 6 Zahvaljujui internetu, umanjen je znaaj nekadanjih dozvola i pretjeranih trokova za komuniciranje. Meunarodne mree mogu brzo da razmijene veliki broj informacija uz veoma male trokove ili, kako je Desika Metjus rekla, telefoniraj lokalno, radi globalno.7 Globalni odgovori graanskog drutva sve su ei, posebno meu grupama boraca za ljudska prava, koji su spremni da se oglase u roku od nekoliko sati od dogaaja, ma gdje u svijetu se on desio. Njihov razvoj je u nekim oblastima bio toliko brz da su zasjenile aktivnosti organizacija koje sa slinim ciljem rade u okviru UN. Amnesty International, na primjer, ima bolje resurse od dijela UN koji se bavi ljudskim pravima.8
Suvie veliki za svoje cipele? U globalnom svijetu koji nema globalnu vladu NVO su stupile na scenu kako bi popunile prazninu. No, sad se javlja zazor od njihove moi koja ne podlijee mehanizmima odgovornosti. Da li su NVO postale previe velike za svoje cipele? Treba li da brinemo zbog ovog izmjetanja moi? Da li je bezbjedno pruiti priliku neizabranim organizacijama koje rade pod zastavom demokratije, ali koje su odgovorne samo svojim direktorima, nansijerima i lanovima i koje su manje transparentne od veine politikih partija, da mijenjaju svijet? Isto pitanje postavljaju NVO multinacionalnim korporacijama. Meutim, da li su oni koji su bili tlaeni u opasnosti da ponove neke od tlaiteljskih grehova? Jo vanije, koliko su NVO odgovorne za upotrebu novoosvojene moi? Michael Shaw Bond, Special Report: The Backlash Against NGOs, Prospect, april 2000.
U isto vrijeme, trend decentralizacije vlasti je nainio dravu jo slabijom. Odlukama koje su donesene u vezi sa minimumom nivoa vlasti lokalnih organa (subsidijarnost je termin koji koristi EU), itav niz tradicionalnih dravnih funkcija je prenesen na regionalne i lokalne vlasti, od obrazovanja i zdravstvene slube do urbanizma i saobraaja. Kako ovlaenja vlade opadaju i kako sve vie moi pripada globalnom biznisu, i graansko drutvo izrasta u inioca ije su mogunosti djelovanja u porastu. Nekima e se initi da graansko drutvo popunjava prazan prostor koji je vlada ostavila. Predstavljajui ljude na tritu, graansko drutvo je u situaciji da zauzme stav protiv poslovne prakse koja se nekim pokretima u okviru graanskog drutva ini neprihvatljivom. Neki od motiva i naina rada organizacija graanskog drutva mogu se dovesti u pitanje. Ulini nemiri sa tekim posljedicama u Sijetlu 1999, koji su omeli sastanak Svjetske trgovinske organizacije, ilustruju raznolikost ciljeva organizacija graanskog drutva. Neki su protestovali da bi sauvali posao koji imaju, a drugi protiv eksploatacije radnika u zemljama u razvoju.
Scenario je zaprepaujui, a predstava jo uvijek nije zavrena.
Ko ini graansko drutvo?

Za potrebe ove rasprave moemo smatrati da ono obuhvata sve organizacije i mree koje se nalaze van formalnog dravnog aparata. To je irok spektar organizacija koje se tradicionalno nazivaju interesne grupe i meu njima nisu samo nevladine organizacije ve i sindikati, strukovna udruenja, privredne komore, vjerske zajednice, studentska udruenja, kulturna drutva, sportski klubovi i neformalne grupe. Zbog toga graansko drutvo obuhvata organizacije iji su ciljevi ponekad dijametralno suprotni, kao to je, na primjer, sluaj sa lovakim drutvima i drutvima za zatitu ivotinja.9 Termin graansko drutvo vodi porijeklo od Cicerona, a razvili su ga politiki teoretiari prije 200 godina, nazivajui tako domen koji postoji paralelno sa dravom, ali je od nje odvojen. To je oblast u kojoj se graani udruuju na osnovu sopstvenih interesa i elja.10 Takav koncept je
6
8 9 10
Dr Anni Florini (saradnik na projektu Transparency and Civil Society, Carnegie Endowment for International Peace), Transnational Civil Society Networks, Managing Global Issues Seminar Series, 14. mart 2000. Sama TI je primjer za ovaj fenomen. U punom smislu organizacija TI je poela sa radom 1994. i za 6 godina uspostavila je ogranke ili ogranke u formiranju u gotovo 100 zemalja, i to u svakom kraju svijeta. Takav uspjeh bio bi nezamisliv u doba dok internet nije postojao. Bond, navedeno djelo, str. 53. Thomas Carothers u djelu Civil Society in Foreign Policy, zima 1999/2000, str. 18. Isto djelo. lanak se bavi pitanjima kao to su: Da li je graansko drutvo postalo globalno? Da li uspon graanskog drutva znai pad drave? Da li pravo graansko drutvo odbija finansiranje od strane drave? Da li je graansko drutvo vano za uspjenost ekonomije? Da li snano graansko drutvo obezbjeuje funkcionisanje demokratije? Svi autorovi odgovori su potvrdni. U SAD jedno istraivanje pokazuje da NVO dobijaju dvaput vie sredstava od drave u odnosu na privatni sektor. U Evropi, grupe za ljudska prava i zatitu okoline koje napadaju svoje vlade i dalje dobijaju njihovu finansijsku pomo. TI Antikorupcijski prirunik
124
mnogo obuhvatniji od samih nevladinih organizacija, ma koliko one bile vane. Najzad, ciljevi za koje se bore organizacije graanskog drutva ne moraju biti ni plemeniti ni u interesu opteg dobra. Ukoliko se graansko drutvo svede na one koji se bore za uzviene ciljeve, to e biti teoloki, a ne politiki ili socioloki koncept.11 Mnoge grupe tee ostvarenju samo sopstvenih ciljeva i nemaju nikakav interes da pri tom uspostave ravnoteu sa ciljevima od opteg znaaja.12 Dug je niz politikih komentatora koji su raspravljali o udjelu uea graanskog drutva u kvalitetu upravljanja. Snagu demokratije u SAD Aleksis de Tokvil (Alexis de Toqueville) pripisivao je mnoenju i snazi hiljada razliitih vrsta udruenja graana koja rade na zajednikim ciljevima. Nedavno istraivanje uea graana u upravljanju utvrdilo je da u onim zajednicama koje karakterie aktivno uee graana u javnim poslovima narod oekuje da njegova vlada slijedi visoke standarde i da ljudi voljno potuju pravila koja su sami sebi nametnuli.13 Sve vea uloga graanskog drutva u zahtjevima da vlast bude odgovorna odnosi se na veinu osnovnih pitanja o moi, transparentnosti, participaciji i demokratiji.14 Zatvorene strukture u kojima se upravlja od vrha nadolje i autokratske vlade u mnogim zemljama u prolosti usporile su rast graanskog drutva i omoguile dravnim slubenicima da rade u atmosferi lienoj javne odgovornosti i transparentnosti. Neuspjeh komunizma i vojnih diktatura u Latinskoj Americi, Aziji i Africi u obezbjeivanju uspjenog upravljanja, zatite graanskih sloboda, razvoja drutva i privrede, doveo je do toga da se promijeni drutveni i ekonomski reljef dananjeg svijeta. Pojavljuju se nove na ustavu zasnovane vlade i viepartijske demokratije i raa se oekivanje da e demokratija i ekonomija, osloboene dravne kontrole, konano donijeti rjeenje za stare probleme.
Graansko drutvo ne govori jednoglasno! Ono takoe moe da bude osumnjieno za zloupotrebe i manipulacije, o emu svjedoi sljedee: Da bi se suprotstavila Transparency Internationalu, francuska NVO dodjeljuje nagradu za izuzetnog dravnika predsjedniku Bijau... U irokom pokretu, iji je cilj da ublai ponienje koje je donio reim predsjednika Bijaua poto je Transparency International proglasila Kamerun za najkorumpiraniju zemlju, jedna NVO iz Pariza je dodijelila ove godine tom predsjedniku nagradu za najistaknutijeg dravnika. anet Britel-Diba (Janette Brutelle-Duba), osniva NVO Centre dEtudes Politique et Sociale (CEPS), pourila je u Jaunde prolog utorka da obavijesti predsjednika Bijaua da je dobio nagradu, koja e mu i slubeno biti uruena u naknadno odreenom terminu (...). Dibaova se oglasila u tampi, ali je odbila da otkrije kriterijume koje je njena organizacija koristila prilikom izbora Bijaua za ovu nagradu. Ipak je rekla da e CEPS objasniti svoj izbor na dan dodjele nagrade, koji e tek biti odreen. The Herald (Cotonou, Benin), 56. oktobar 1998.
U ovim novonastalim demokratijama, meutim, ak ni oni slubenici koji istinski trae rjeenja ne primjenjuju uvijek osnovna naela demokratije. Primjenjivanje ovih naela svakako bi podrazumijevalo estoku raspravu o dravnoj politici, otvorenost za zahtjeve graana i prijemivost za ono to donosi graansko drutvo, poto rjeenja ve postoje. Umjesto toga, drava oklijeva da uzme graansko drutvo za partnera. Neke vlade doivljavaju graansko drutvo kao suparnika po moi i uticaju; a kad je rije o stranoj pomoi koju graansko drutvo dobija, vlada ima utisak da se na taj nain gube mo i uticaj koji su joj u uobiajenom poretku stvari pripadali. Takve vlade, ignoriui graansko drutvo, u sutini ne primjenjuju u praksi mehanizme koji bi institucionalizovali odgovornost i izgradili povjerenje javnosti. Komentator meksikog sluaja primjeuje: Niko ne spori stav da je pluralistika javna politika rasprava kljuna za samo postojanje demokratskog procesa. Razvoj javnih politikih rasprava u drutvu koje postepeno gradi demokratske institucije, meutim, daleko je sloenije pitanje.15 U prilog pomenutoj sloenosti govori injenica da je graansko drutvo takoe u tranziciji. U onome to se naziva irom svijeta rasprostranjena pojava bez presedana,16 svjedoci smo globalnog porasta broja organizacija graanskog drutva u posljednje dvije decenije, koje rade sa najirim
11 12
13 14
15
16
Isto djelo, navedeno prema Dejvidu Rifu (David Rieff). Drutvo vlasnika oruja (National Rifle Association) u SAD primjer je kratkovide grupe, koja je zaokupljena sopstvenim ciljevima i potpuno zanemaruje opravdana prava drugih. Nasuprot takvim organizacijama, organizacija Transparency International je uvijek insistirala da borba koju ona vodi nije krstaki rat protiv korupcije i da se u borbi protiv korupcije moraju potovati osnovne drutvene vrijednosti, i to je jo vanije, osnovna ljudska prava. Robert D Putnam, Making Demokracy Work, p. 89; citirano iz: Alexis de Toquille, Democracy in America, str. 513514. Claudio Orego, Citizen Participation and the Strengthening of Accountability in Chiles Municipal Governments, april 1995. godine, str. 6. Luis Rubio, Democracy and Institution Building in Mexico: A Case Study, u Citizens, Strenghtening Global Civil Society, CIVICUS, str. 291. Miguel Darcy De Oliveria, The Case for a Global Civil Society, National Civic Review, proljee 1995, str. 131133. 125
drutvenim slojevima u zemljama u razvoju, na politikom nivou promoviui demokratiju, ljudska prava, razvoj i druge ciljeve.17 Donatori i tvorci politike poeli su da shvataju da su institucije demokratije koje se raaju u fazama tranzicije krhke i da same sile trita nisu dovoljne da se osiguraju drutvena i ekonomska jednakost bez uea graanskog drutva u procesu donoenja odluka. Pa ipak, organizacije graanskog drutva u zemljama u razvoju esto se suoavaju sa tekoama u obezbjeivanju odgovarajueg finansiranja i pristupa informacijama, odravajui svoju nezavisnost i ujedno se borei protiv optubi da su strani plaenici. Poto narod sve vie zahtijeva da njegovo uee u odluivanju bude vee nego to je ono koje se moe obezbijediti glasanjem svake etvrte godine, graansko drutvo e u zemljama u razvoju, kao i u razvijenim zemljama, u poreenju sa prolou, zauzimati sve bitnije mjesto.
Odakle graansko drutvo crpi legitimitet?

U sutini, graansko drutvo crpi legitimitet iz zalaganja za javne interese, kao to su briga za ostvarenje ljudskih prava, ivotnu sredinu, zdravlje, obrazovanje i, naravno, borba protiv korupcije. Njegov motiv je ostvarenje nekog od javnih interesa, a ne profit. Karakteriu ga snani elementi dobrovoljnosti: ljudi rade zato to vjeruju u to to rade, a ne samo da bi proveli jo jedan dan na poslu. Ovo se najjasnije vidi kada se pogledaju neki dijelovi graanskog drutva. Sindikati, na primjer, misle da djeluju u javnom interesu, ali to nije uvijek istina, jer oni neizbjeno ponekad tee ostvarenju uih interesa grupe koju predstavljaju. Oni su, dakle, jednom nogom u graanskom drutvu, a drugom van njega. Isto se moe rei i za privatni sektor. Jo uvijek ne postoji opta saglasnost oko toga da li privatni sektor pripada graanskom drutvu ili ne. Rukovodioci u privatnom sektoru su odgovorni vlasnicima privrednih subjekata za koje rade. Pa opet, porast drutvene odgovornosti i prepoznavanje nunosti da biznis mora da se, radi sopstvenog interesa, prepozna kao dio zajednice, proirila je odgovornost ovog sektora i dovela do toga da se on shvati kao dio graanskog drutva ili barem kao njegov saveznik. Isto vai i za strukovna udruenja, posebno ljekara, advokata, raunovoa i inenjera. Kritiari imaju vrsto uporite kada pitaju A ko bira graansko drutvo?, jer to niko ne ini. Grupe se same stvaraju, obino oko neke harizmatine linosti. Sindikati biraju svoje voe. Dioniari biraju direktore kompanija. Kod NVO postoji manjak legitimiteta. One su umnogome osnovni sastojak graanskog drutva, mada se esto grijei kada se smatra da odraavaju njegovu cjelokupnost. Odgovorne NVO obezbjeuju da njihov rad bude demokratian i podloan provjeri, ali se ne moe porei da to sa mnogima od njih nije sluaj. U stvari, mnoge od njih su i stvorene samo radi dobijanja sredstava od donatora i line dobiti osnivaa. Postoje napori da se putem usvajanja etikih kodeksa i transparentnog voenja poslova unutar NVO doe do dobrih argumenata koji se mogu upotrijebiti u raspravi sa kritiarima. U svakom sluaju, glavni razlog za reforme u NVO treba da bude prepoznavanje potrebe da e graansko drutvo biti u poziciji da od vlasti zahtijeva visoke standarde pri obavljanju javnih poslova tek kada takve standarde primijeni i na svoj rad. Kao to je Majkl Bond (Michael Bond) zakljuio u svojoj kritici NVO: Kada su dobre, one su
17
Postoje desetine hiljada u Latinskoj Americi i na Karibima (Towards an Inter-American Development Bank (IBD) Strategy for Strenghtening Civil Society, Conference of IDB, Washington DC, septembar 1994). Postoji bar 80000 registrovanih dobrovoljnih organizacija u Istonoj Evropi, prema izvjetaju CIVICUS-a, v. naprijed. TI Antikorupcijski prirunik
126
stvarno dobre katalizator za pozitivne promjene. Ali kada su loe, one su potpuno neodgovorne i rade samo na sopstvenoj promociji. 18
Uloga graanskog drutva u suzbijanju korupcije

Opasan korov Graansko drutvo stvara ekspertizu i mreu koje su neophodne da bi se poKenijski ministar Dulijus Sunkuli nazvao je svetilo pitanjima od zajednikog interesa, meu kojima je i korupcija. To je NVO opasnim korovom koji mora da se iskorijeni. G. Sunkuli, iz predsjednikovog kabinenjegovo pravo. Veliki dio korupcije u drutvu ukljuuje dva naelna inioca, ta, zaloio se kod poslanika da odbiju da ih javni i privatni sektor. Graansko drutvo je tu obino glavna rtva. Kako mo NVO koriste rekavi da njih vode beskrupulozni i pohlepni ljudi koji tee da se obogate u u dravi sve vie prelazi iz centra u lokalne organe, prilike za korupciju se pruime demokratije. aju novim akterima koji su u neposrednijem kontaktu sa graanskim druEast Africa News, 22. jul 1999. tvom. Blizina i poznavanje lokalnih pitanja u novim okolnostima poveavaju sposobnost graanskog drutva da nadgleda, otkriva i mijenja pravac aktivnosti javnih slubenika u svojoj sredini. Uistinu, ovo moe biti poligon potreban za sticanje iskustva i samopouzdanja neophodnih za akciju na dravnom nivou.
Odgovor graanskog drutva na probleme bio je u prolosti nepotpun. Advokati su moda doprinosili radom u advokatskim komorama, raunovoe preko svojih strunih udruenja, ali je malo onih koji su unutar graanskog drutva zauzeli ire stanovite: razmotriti ta su sastavni dijelovi sistema integriteta graanskog drutva, kakvi oni treba da budu, i izvriti pritisak radi sprovoenja reformi koje vode do ostvarenja svetog cilja. Nita, ipak, ne prolazi bez problema. U Australiji, na primjer, prema miljenju tamonjeg udruenja patologa, razni novani ustupci i besplatni odmori u inostranstvu bili su samo dio onoga to su vodee firme nudile pojedinim ljekarima. Australijsko drutvo patologa je pozvano da saini pregled korupcijskih propisa koji igou kulturu kreativne prevare u privredi. Citiran je njegov predsjednik dr Ben Haagsma, koji je izjavio da e, iako korupcija u privredi predstavlja mali problem, novi propisi olakati istrage tako to e ohrabriti doktore da progovore o podmiivanju.19 Takoe je vano primijetiti da graansko drutvo moe da bude dio rjeenja ili dio problema. Na primjer, esta je praksa da biznismeni plaaju mito javnim slubenicima radi sklapanja poslova sa dravom.20 U mnogim uticajnim krugovima postoji snano protivljenje mijenjanju osnovnih pravila koje bi moglo da dovede do njihovih gubitaka. Pravi je izazov promijeniti pravila u odnosu na sve, tako da nema ni dobitnika ni gubitnika. Jedini dobitnik bi bilo drutvo u cjelini.
Izmeu vlade, kapitala i graanskog drutva postoji trostrani odnos. Korupcija moe da se ukorijeni na svakoj od strana u odnosu. Tada je i teorijski i praktino nemogue za jednu od strana da se bavi pitanjima korupcije nezavisno od druge dvije strane ovog trougla, a sporno je da li je uopte mogue rijeiti ovo pitanje uspjeno bez uea sve tri strane.
Jo jedna ansa... U odnosu na potrebu da se graansko drutvo ukljui u upravljanje, jedan politiki analitiar je primijetio da su u procesu razvoja drutva prokockane tri decenije u klaenju na dravu i jo jedna decenija u klaenju na trite. Sada je vrijeme da se isproba i trea mogunost: ranije uloge treba pokriti sistemom provjera i ravnoteom izmeu pretjeranog dravnog centralizma i surovosti trita. The Rise of the Non-Prot Sector, Foreign Affairs, juli/avgust 1994, Vol. 73, No 4.
Vlada je zato duna da obezbijedi regulatorni okvir u kojem e postojati nuan prostor za djelovanje graanskog drutva, koji obuhvata slobodu izraavanja, slobodu udruivanja i slobodu osnivanja nevladinih organizacija. Zakoni koji odreuju formalno konstituisanje nevladinih organizacija i njihov poreski status mogu se razlikovati, ali oni moraju da budu lako razumljivi, pristupani i u skladu sa meunarodnim normama, a nikako bespotrebno restriktivni ili gloma18 19
20
Bond, navedeno djelo, str. 55. Sharon Verghis, Doctors accept BMW bribes in kickback culture of creative fraud, 31. juli 2000, www.smh.com.au:80/ news/0007/31/text/pageone2.html Vidjeti, na primjer, sluajeve italijanskih biznismena koji sada, branei se od optubi za podmiivanje poreskih slubenika, tvrde da su im slubenici prijetili da e razrezati vei porez ukoliko im ne bude plaeno za umanjenje poreza. 127
zni. Dravnim slubenicima koji rukovode procesom registracije NVO treba da bude jasno da se zakon mora primjenjivati za sve jednako i da nema mnogo mjesta za primjenu diskrecionih ovlaenja. U tom smislu, jo je bolje kada zahtjeve za registraciju razmatra sud ili neko drugo nezavisno tijelo. U graanskom drutvu postoje mnogi iji je osnovni interes uspostavljanje uspjenog sistema integriteta u njihovim zemljama. U velikom broju zemalja lanovi graanskog drutva djeluju kao nezavisni uesnici u ad hoc nadzornim odborima.21 Ponekad, ako vlada ne odgovara na zabrinutost javnosti povodom neega, graansko drutvo moe, i hoe, da se organizuje radi zatite svojih sutinskih interesa. Na primjer, slabo povezane grupe na Novom Zelandu, koje su imale preteno komercijalne interese i bile umorne od zloupotreba privatnih monopolista, ujedinile su se u Udruenje glavnih korisnika monopolskih usluga MUMS (Major Users of Monopoly Services). U nedostatku zakonodavstva koje bi pokrivalo poslovanje monopola i njihovu odgovornost, MUMS nadzire sve njih, od meunarodnih aviokompanija i telekomunikacija, pa do proizvoaa papira i kompanija za proizvodnju filmova. 22
Strategija Transparency Internationala za ukljuivanje graanskog drutva

Od svog poetka, organizacija Transparency International (TI) je tvrdila da vlada ne moe da se nada da e ukrotiti korupciju bez pomoi sopstvenog naroda i da put za dobijanje te podrke vodi preko nevladinih organizacija sa ozbiljnim namjerama, koje su spremne da budu partneri svojim vladama i njeni nezavisni kritiari. Kada nema takve spremnosti, poveavaju se anse da vlada ne bude shvaena ozbiljno i da njeni napori propadnu. U prvim godinama je taj pristup odobren od strane vlasti, humanitarnih organizacija i meunarodnih institucija, ali je primjena u praksi trpjela ogranienja usljed toga to je u zemljama koje su najvie patile od korupcije graansko drutvo bilo slabo. Prioritet TI je zato bio da izgradi kapacitete graanskog drutva u takvim zemljama. TI zasniva svoj pristup borbi protiv korupcije na tri osnovna naela. Prvo, tei da izgradi iroku koaliciju protiv korupcije povezujui grupe koje su izriito nestranake i koje su protiv sukoba. Poinje se savjetovanjem sa drugim bitnim segmentima graanskog drutva, gdje se prije svega nalaze poslovni ljudi, novinari, vjerske voe, akademici, postojee NVO sa slinim ciljevima, lanovi privrednih komora i strukovnih udruenja, sve u cilju provjere zajednikih interesa i izvodljivosti stvaranja ogranka TI u toj zemlji. U nekim sluajevima, druga NVO, koja uiva visok ugled u zajednici, amandmanima dopunjava svoje konstitutivne akte tako da usvaja pristup TI i potom i zvanino postaje ogranak TI. 23 Drugi osnovni princip organizacije Transparency International i njena najvanija strukturna karakteristika jeste presudna uloga nacionalnih podrunica. Podrunice su vlasnici pokreta
21
22 23
Klasian primjer za ovo desio se na Novom Zelandu gdje je, poslije masovnog protesta irom zemlje da se jezero Manapuri spasi od neodgovarajueg razvoja energetike, parlament te zemlje zakonom osnovao odbor nazvan uvari jezera. Odbor je bio ovlaen da osigura nezavisan nadzor nad razvojem i aktivnostima, a imao je i savjetodavnu ulogu. Drugi primjer angaovanja graanskog drutva odnosi se na Nezavisnu komisiju protiv korupcije iz Hongkonga (Independent Commission Against Corruption), koja je imala cijelo odjeljenje posveeno odnosima u zajednici i savjetodavne odbore u koje je u znaajnoj mjeri ukljuen privatni sektor i drugi elementi graanskog drutva. Danas je u mnogim zemljama poznat sistem susjedske strae (Neighbourhood Watch), gdje graani uestvuju u obezbjeivanju podrke naporima policije u patroliranju. U Australiji, radnici odreenih zanimanja ukljueni su u inspekciju industrijskog obezbjeenja, a grupe potroaa u Novom Junom Velsu pomau da se utvrde opasni proizvodi koji se tamo prodaju. The Evening Post (Wellington, NZ), 14. septembar 1994. Kao to je bio sluaj sa organizacijom Poder Cuidadano u Argentini. TI Antikorupcijski prirunik
128
i slobodne su da definiu svoje polje rada i programe,24 ali moraju da slijede dva vana pravila ponaanja: 1) one nee istraivati i otkrivati pojedinane sluajeve korupcije poto bi takva aktivnost podrila napore za stvaranje koalicije koja bi vodila profesionalnom i tehnikom poboljanju antikorupcijskih sistema; i 2) one moraju da izbjegavaju uplitanje u partijsku politiku jer bi uee u stranakim aktivnostima loe uticalo na kredibilitet TI.25 Kako ne postoje globalni recepti za borbu protiv korupcije, nacionalne podrunice kroje programe za ovu borbu prema situaciji u regionu u kojem rade. U zajednici sa drugim organima graanskog drutva, nacionalne podrunice TI moraju da zadobiju povjerenje dravne administracije zadatak koji je jo tei u zemljama gdje vlada sa sumnjom gleda na nevladine organizacije zbog njihovog finansiranja iz inostranstva ili njihovog programa rada. Trei bitan element strategije Transparency Internationala odnosi se na ukljuivanje graanskog drutva na evolucioni nain. Umjesto dramatinih programa koji bi sve da rijee odmah, TI primjenjuje male i uskospecijalizovane planove rada, koji rjeavaju probleme korak po korak. Na primjer, nadmo korupcije esto obeshrabruje pojedina preduzea ili ak i drave da preduzmu prvi korak u pravcu okonanja takve prakse. Kada svi plaaju mito, niko ne eli da bude prvi koji e da prestane i moda ostane praznih ruku. Da bi se protiv toga borila, TI organizacija je razvila pristup nazvan ostrva integriteta, gdje su, u specifinom projektu, sve strane stupile u pakt integriteta. Pristup ostrva integriteta razvijan je i u oblastima vladinih aktivnosti koje su posebno podlone korupciji (na primjer prikupljanje dravnih prihoda). U takvim sluajevima ponekad je izvodljivo da se neko takvo odjeljenje izdvoji od drugih javnih slubi, a njegovo osoblje dobije odgovarajue plate. TI je takoe razvila katalitiki pristup graenju mrea integriteta. Ovdje je rije o malom broju pojedinaca koji podstiu postojee znaajne nevladine organizacije da se ujedine oko pitanja integriteta, da djeluju zajedniki kako bi ovo pitanje razmatrali u irokom i potpunom obuhvatu i odredili mogue korake za akciju. Neke od najznaajnijih projekata sproveli su ogranci TI obavljajui istraivanja koja su osvijetlila glavne nedostatke u radu javnih slubi i koja su za posljedicu imala pad cijena usluga javnih slubi. Nadgledanje procesa privatizacije je takoe bilo uspjeno, a ogranci su uestvovali u sluajevima kada su postojale sumnje javnosti u regularnost procesa (npr. kada se pojavio jedan ponua za telefonsku kompaniju). Drugi ogranci su istraivali gdje lee problemi javnih slubi, to je pomoglo da se podigne svijest javnosti i da se doe do ocjene borbe protiv korupcije na nivou cijele drave. Navedeni primjeri osvjetljavaju ulogu koju graansko drutvo moe da igra u jaanju etinosti, posebno tamo gdje su umijeani i privatni i javni sektor. Lekcije nauene iz pomenutih scenarija i mnogih drugih, suvie brojnih da bismo ih navodili, tee da ukau da je uloga graana vie u oblasti prevencije i pruanja informacija, nego u sprovoenju mjera na osnovu represivnih antikorupcijskih propisa. Drugim rijeima, stvarna uloga graanskog drutva jeste da proklamuje i brani sopstvene vrijednosti, a ne da to preputa onima koji su na vlasti.
24
25
Prioritet TI je bio demokratizacija pokreta. Svi pokreti zavise od malog broja posveenih ljudi na terenu, i to je bio sluaj i sa TI. Inicijalna grupa je ipak donijela strateke odluke da kontrolu nad pokretom treba to prije, im se stvori kritina masa podrunica, prenijeti nacionalnim ograncima, to se i dogodilo poslije pet godina. Ovo je dogovoreno na prvom sastanku nacionalnih ogranaka u Kitu, Ekvador, maja 1994. 129
Pokazatelji za graansko drutvo Postoje li ogranienja omoguavanju da se graansko drutvo organizuje putem stvaranja nevladinih organizacija? Ukoliko ogranienja postoje, da li je rije samo o onima koja su neophodna radi obezbjeivanja odgovornosti NVO ili im je cilj uspostavljanje neopravdanih prepreka za formiranje NVO? Da li postoje ogranienja za odravanje javnih skupova koja mogu da se tumae kao prepreka za okupljanje NVO? Da li se trae dozvole za odravanje skupova (na primjer dozvola lokalne policije) i da li se dozvole uskrauju samo kada postoji bojazan od naruavanja zakona i reda?
Advokatska profesija
Da li u advokatskoj profesiji postoje disciplinske mjere? Da li advokati za koje se dokae da su uestvovali u korupciji gube pravo na bavljenje profesijom?
Raunovodstvena i revizorska profesija

Da li u raunovodstvenoj i revizorskoj profesiji postoje disciplinske mjere? Da li oni za koje se utvrdi da su uestvovali u korupciji gube pravo na bavljenje profesijom?
Ljekarska profesija
Da li u ljekarskoj profesiji postoje disciplinske mjere? Da li ljekari za koje se utvrdi da su uestvovali u korupciji gube pravo na bavljenje profesijom? Da li je zdravstvenim radnicima u javnom sektoru dozvoljeno da se bave plaenom privatnom praksom? Ako je tako, postoji li djelotvorna procedura da se sprijei mogui sukob interesa?
130
Drugi dio Poglavlje 16 Privatno-korporativni sektor
Poglavlje 16:
Privatno-korporativni sektor
Kada sam se bavio izvozom u zemlje Azije i Afrike, podmiivao sam ministre i razne slubenike dajui im novac, proviziju, honorare za poznanstva, automobile, plaajui im bolnike tretmane, i tako vie od 40 godina. Da nisam u penziji, i sada bih radio isto. To je nain na koji se sklapa posao u tim zemljama... Mi oekujemo od stranaca da svoje poslovanje u naoj zemlji prilagode naim zakonima i obiajima; bilo bi vrlo drsko i u isto vrijeme veoma naivno tvrditi da mi ne treba da potujemo njihove obiaje i da ne treba da se ponaamo onako kako oni ele u njihovim zemljama... Don Hembri od Saksmundema (John Hembry of Saxmundham), Safolk, Engleska, Pisma uredniku lista Daily Telegraph, 26. juni 2000.
Privatni sektor ima posebnu ulogu u odravanju sistema integriteta u jednom drutvu, i to ne samo onog drutva i one zemlje gdje se nalazi sjedite kompanije nego i svih onih zemalja koje ine trite na kome se aktivnosti te kompanije odvijaju. Korporacije postoje da bi pravile profit i ako u tome ne uspiju, njihovi zaposleni i preduzea koja su sa njima povezana e takoe trpjeti. Da bi ostvarivale dobit, korporacije moraju da rade u svijetu onakvom kakav zapravo jeste, a ne u onakvom kakav bi mnogi od nas htjeli da bude. Na sreu, tradicionalni pogled na stvari da korporacije postoje samo da bi pravile profit za svoje dioniare ustupa mjesto novom osjeanju ire odgovornosti kompanija, i to ne samo prema njihovim kupcima i klijentima ve i prema zajednici i drutvu u kome djeluju. Takoe je prepoznato da su ljudi sreniji ako rade za organizacije koje smatraju moralnim i to na naraslom tritu rada moe da postane moan podstrek kompanijama da rade ispravno.1 Kada je poveana uloga privatnog sektora u obezbjeivanju osnovnih roba i usluga, onih koje su generacijama unazad obezbjeivale razne javne slube i preduzea, pojaana korporativna odgovornost je postala mono sredstvo u borbi protiv korupcije. Prenoenjem poslova privatnom sektoru, odgovornost vlade prema parlamentu za pravilno obavljanje takvih poslova znatno je smanjena, ako ne i potpuno nestala. Privatni sektor poinje da u tom procesu sagledava sebe sve vie kao dio graanskog drutva. Dok jure za profitom, akteri u privatnom sektoru rade samo za sebe; kada je njihova aktivnost usmjerena na zajednicu i ka ostvarenju drutvenih ciljeva, kada ulaze u saveze sa drugima koji tee da se ostvari dobrobit za drutvo, oni rade kao dio graanskog drutva.2 Korporacije sve vie trae partnerstvo nevladinih organizacija, a posebno Tranpsarency Internationala. Korporacije su postale dalekovidnije i u mnogim zemljama se najbolji primjeri etinosti rukovodstva mogu nai u poslovnom svijetu. Nova situacija takoe predstavlja izazov i za pravni sistem. U sve veem broju zemalja sudovi uviaju svoju ulogu nadzornog mehanizma za ocjenu zakonitosti obavljenih javnih poslova. Kao to je na drugom mjestu primijeeno, itav sudski sistem
1 2
The Economist, 19. april 2000. Slino razlikovanje se moe primijeniti na advokatske komore. Kada staju u odbranu tarifa koje njihovi lanovi naplauju, ona djeluju kao sindikat, a kada se zalau za javne interese, njihova uloga postaje drugaija. I sami sindikati, kada se zalau za uslove rada svojih lanova, naprosto su udruenje radnika. S druge strane, kada poteu pitanja od ireg znaaja, oni zauzimaju mjesto meu organizacijama graanskog drutva. 131
se razvija u pravcu pojaanog provjeravanja da li je bilo zloupotrebe javnih ovlaenja. Ovakva sudska praksa postaje sve vie znaajna za postupanje u vezi sa nekim aktivnostima privatnog sektora, barem sa onima u kojima je ostvarenje javnog interesa od znaaja. Drutvena odgovornost se sve vie prepoznaje ne samo kao nuna ve kao poeljna. Razvijeni su standardi korporativnog upravljanja koji omoguavaju bolju zatitu ne samo korporacija i njihovih vlasnika ve i svih onih kojima koristi uspjeh privatnog sektora, to znai, praktino, svih nas.3 Opravdavanje duvaa u pitaljku se takoe prepoznaje kao vano za zatitu javnog interesa. Zaposleni koji u toku rada saznaju informacije od znaaja za javnost pa o njima javno progovore, iako bi poslodavac vie volio da informacije ostanu tajne, treba da budu zatieni.4 Ovo Banke moraju da prestanu sa skrivanjem prevara je izuzetak od opteg pravila, ali doprinosi ostvarenju javnog interesa, posebno u Britanske banke moraju da napuste dugosluajevima kada se otkriju informacije da su proizvodi neke kompanije opasni po trajnu praksu uutkivanja glasova o prevazdravlje, da su signali na elieznici nepouzdani, da i ne pominjemo zloupotrebu ili rama koje poine njihovi zaposleni ili trea lica rekla je elnica Britanske kancelarije za nepravilnu upotrebu javnih fondova.
borbu protiv tekih prevara, Rosalind Wright. Prevare se ne prijavljuju jer se ini da ne bi bilo u interesu banaka da priznaju da ih je prevario pametan kriminalac. Praksa da se prevarantima koji se otputaju daju u najgorem sluaju neutralne reference mora da se napusti. Prevaranti koji ostanu neidentikovani i protiv kojih se ne povede postupak trae nove rtve. Ona je takoe osudila plaanje sigurnosnih honorara hakerima koji upadnu u kompjuterski sistem banke. Bankama naloeno da prestanu da tite prevarante, Guardian (UK), 14. mart 2000.
Paralelno sa tim, u mnogim zemljama se stvaraju pravila koja osiguravaju da obine ljude ne eksploatiu monopolisti i njima bliski.5 SAD prednjae na tom polju. Kritiari trine ekonomije treba da se zamisle nad injenicom da je telefonska korporacija Bell podijeljena na insistiranje regulatora naprosto zbog toga to je bila tako uspjena da je postala previe nadmona. Postoji mit da je u kapitalizmu trite sve i da su kapitalisti slobodni da rade ta im je volja. Da bi sistem nadmetanja funkcionisao, kljuno je da nadmona pozicija ne bude zloupotrijebljena (na primjer putem izrazitog smanjivanja cijena da bi se manji konkurent doveo do propasti, kao to se desilo u sluaju British Airwaysa i Virgina). Ako trite treba da poslui zadovoljenju potreba svih, onda ono mora da bude djelotvorno, efikasno i poteno i, iznad svega, ono ne moe da bude korumpirano a da se to ne odrazi negativno na sve. Aktivnosti koje se preduzmu u privatnom sektoru, bilo da su dobre ili loe, odraavaju se i na druge u tom sektoru. Na primjer, kada banka ne daje negativne karakteristike slubenicima koji su otputeni zbog neasnog ponaanja, ona to radi zato to joj je tako lake u tom trenutku. Tako se moe desiti da drugi poslodavac uposli nepotenog radnika vjerujui da je estit. Privatni sektor djeluje u dvije potpuno odvojene arene: transakcije sa javnim sektorom i transakcije koje se u potpunosti zavravaju u privatnom sektoru. Neki poslovi koji su u prolosti bili iskljuivo poslovi javnog sektora sve ee prelaze u privatne ruke. Kako se privatizacija odigrava brzo u mnogim zemljama, znaaj provjeravanja korumpiranosti privatnog sektora raste jo bre. U obje arene treba odluno djelovati.
Korupcija u koju su umijeani javni slubenici

Korumpiranje javnih slubenika je na eksplicitan ili implicitan nain uinjeno nezakonitim u svim zemljama koje imaju pravni sistem, tako da ne bi trebalo da bude drugaije ni kada ih podmiuju privatne kompanije. U principu nema razlike izmeu krupnog mita datog ministru ili funkcioneru visokog ranga i malog mita koje se da niem javnom slubeniku. Praktini problemi u radu u nekim zemljama navode kompanije da opravdavaju razliku opisujui malu korupciju kao plaanje koje olakava da se dobije ono to bi i bez podmiivanja trebalo da bude bez problema dobijeno, poput carinskih dozvola, prikljuenja telefonske linije i slino. Kako god bilo, direktori kompanija su odgovorni za to da osiguraju da se kompanija povinuje svim vaeim propisima.
Korupcija u privatnom sektoru

Korupcija u privatnom sektoru je daleko od toga da bude jasno odreena kao ona u javnom. U nekim zemljama se eksplicitno kriminalizuje prihvatanje tajne provizije ili mita od strane zapo3
4 5
OECD i Svjetska banka su zapoele sa aktivnostima u ovoj oblasti, a postoje i brojne inicijative na unutranjem i meunarodnom nivou. Brojne NVO su ukljuene u ove aktivnosti. O duvaima u pitaljku se vie govori na drugim mjestima u ovoj knjizi. O ovim pravilima se detaljno govori u poglavlju o politici konkurencije. TI Antikorupcijski prirunik
132
slenih u privatnom sektoru, dok u drugim ovakvo ponaanje ostaje van obuhvata krivinog prava. Sve ee se i ovakve radnje kriminalizuju. Zaposleni koji primaju mito, kao i oni koji u doba nestaica koriste priliku da prodaju robu po veoj cijeni, u stvari potkradaju svoje poslodavce. Kada bive javno preduzee pree u ruke privatnog sektora, esto nastane situacija da takvo preduzee zadri monopol koji je imalo, to ini jo jaom potrebu da se propusti u zakonu, kad je rije o takvim sluajevima, otklone.6
Korupcija izmeu dva subjekta u privatnom sektoru je rairena

Korupcija u privatnom sektoru proima brojne privredne grane i prisutna je u svim dijelovima svijeta.7 U dananjoj globalnoj ekonomiji, ova vrsta korupcije je postala meunarodna koliko i korupcija u javnom sektoru. Bankovni rauni u inostranstvu se uveliko koriste za polaganje novca dobijenog podmiivanjem u privatnom sektoru.
Najvii upravljaki kadar i neetiko ponaanje etiri vrhunska problema neetikog ponaanja (obuhvataju vie od 80 %) u upravljakom vrhu jesu sukob interesa, nezakoniti uzvratni darovi, zloupotreba informacija o vlasnitvu kompanije i nejednak pristup dobavljaima i ugovornim stranama. Istraivanje o poslovnoj etici, ICAC Hongkong, mart 1994.
Odbor kvalifikovanih istraivaa prevara (the Board of Certified Fraud Examiners) tvrdi da je zloupotreba povjerenja kamen temeljac za djelovanje profesionalnih prevaranata i preporuuje da se uspostavi ravnotea izmeu premalog i prevelikog povjerenja u zaposlene.
Odbor se zalae za: uspostavljanje etikih pravila od strane rukovodstva, donoenje pisanih etikih kodeksa (neto to male firme nemaju i zbog ega su one izloene najveem riziku), provjeru karakteristika zaposlenih, odreivanje osobe koja ne uestvuje u poslovanju firme sa bankom, a koja e biti odgovorna za primanje firminih neotvorenih bankovnih izvjetaja i ija bi uloga bila da ispita neuobiajene formulare i isplate, otvaranje crvenog telefona za zaposlene koji ele da prijave zloupotrebe, stvaranje pozitivne radne atmosfere u kojoj zaposleni ne bi osjeali potrebu da otete poslodavca zato to vjeruju da se on prema njima ne odnosi poteno. Ovaj odbor predvia dalji rast pojava poput prevara i zloupotreba, tvrdei da je porast upotrebe kompjutera drastino promijenio brzinu transakcija i da prevaranti sve manje moraju da falsifikuju dokumenta na osnovu kojih se moe ui u trag prevarama. S druge strane, Odbor istie da kompjuteri mogu u odreenim okolnostima takoe da poslue kao sredstvo za otkrivanje prevara. Oblasti u kojima se korupcija u privatnom sektoru najee pojavljuje su sljedee: Nabavke: Podmiivanje slubenika zaduenih za nabavke u privatnom sektoru je jednako esto kao i podmiivanje radi angaovanja na javnim projektima. Napori da se podmite kupci velikih lanaca kao to su Wal Mart i K-Mart postali su uobiajeni, posebno kad je rije o snabdjevaima iz azijskih zemalja. Slina je stvar i sa nabavkama elektronskih ureaja moderne tehnologije. O nekim skandalima koji su se dogodili u SAD se dosta pisalo. Radilo se o tome da su proizvoai boja i lakova potkupljivali slubenike zaduene za nabavke u fabrikama automobila. Takoe je uobiajeno i potkupljivanje sa ciljem dobijanja uloge podizvoaa na nekom velikom projektu.
6 7
OECD i Meunarodna privredna komora se trenutno bave ovim pitanjem. Prema miljenju Mihaela Hermana (Michael Hershman) iz januara 2000, rukovodioca firme Decision Strategies, The Fairfax Group International, koja se bavi poslovnim istraivanjima i bezbjednou. Mihael Herman je jedan od osnivaa Transparency Internationala. 133
Distribucija, dozvole, franiza: Skandal koji se u Njemakoj desio u vezi sa firmom Opel, kada su slubenici kompanije primali mito da bi dali dozvole za unosno pravo na distribuciju, primjer je iroko rasprostranjene korupcije u toj oblasti. Prostor u izlozima prodavnica: Predstavnici proizvoaa robe iroke potronje zadueni za prodaju imaju obiaj da podmiuju efove prodavnica da bi obezbijedili uoljivo mjesto svojim proizvodima u izlozima. Na slian nain izdavake kue podmiuju disk-dokeje da putaju njihove audio-snimke. Tajni tehniki i ekonomski podaci o preduzeu: Brojni su sluajevi podmiivanja zaposlenih iz konkurentske firme radi dobijanja informacija poput tehnikih nacrta, liste muterija, politike cijena i slino. Finansijski sektor: Podmiivanje bankarskih slubenika da bi se dobio zajam ili bolja kamatna stopa bilo je esto i otkriveno je kroz istrage i skandale u bankama Japana, Indonezije, kao i u sluaju firme Savings i Loans u SAD. U oblasti prometa hartijama od vrijednosti bilo je sluajeva da su brokeri davali mito da bi odreene dionice bile prodavane pod povoljnijim uslovima. Prodaja proizvoda kojima je istekao rok trajanja: U ovom sluaju esto dolazi do korupcije i povezanosti sa organizovanim kriminalom. Postoji nekoliko varijanti, a jedna je da se podmiti inspektor koji kontrolie kvalitet proizvoda kako bi odbio da odobri prodaju proizvoda koji je sasvim u redu. Takav se proizvod poslije nabavlja po nioj cijeni, kao da mu je istekao rok trajanja, a zatim se u maloprodaji prodaje po cijeni koja odgovara njegovom stvarnom kvalitetu. Sport: Naveemo nekoliko primjera podmiivanja u ovoj oblasti: otkriveno je da su elnici Meunarodnog olimpijskog komiteta primali neprikladne poklone; bokserski menaderi podmiuju bokserski savez kako bi njihovi tienici dobili vie mjesto na rang-listi, to im kasnije omoguava uee u unosnijim meevima; organizatori klaenja podmiuju igrae kriketa da igraju loije nego to bi mogli; fudbaleri timuju rezultate utakmica i slino. Skrivanje mita ima za posljedicu lairanje poslovnih knjiga, davanje netanih poreskih izjava i nastavak prakse podmiivanja slubenika kompanije. Korupcija je neprihvatljiv faktor koji unitava slobodno i poteno nadmetanje na tenderima. Ona usporava razvoj privatnog sektora. Ona djeluje tako to se nove firme praktino iskljuuju iz igre, a neproduktivnost starih se nagrauje umjesto da bude obrnuto.
Ko je odgovoran za spreavanje prevare? Jo uvijek vlada velika zbrka oko toga ko je odgovoran za sistem unutranje kontrole u pojedinanim preduzeima i za spreavanje i otkrivanje zloupotreba. Svega 29 %, odnosno 22 %, odgovorilo je tano: cijeli upravni odbor. Istraivanje Price Waterhouse o korporativnom upravljanju, januar 1995.
Prevare prilikom nabavki u privatnom sektoru

Prevare predstavljaju dugoroan problem u privatnom sektoru na slian nain kao i u javnom, pogotovo u oblasti upravljanja finansijama. Uzmimo za primjer raunovou koji upozorava nadreene da jedan knjigovoa potkrada firmu tako to izdaje lane naloge za plaanje. Nakon toga, rukovodstvo otpusti prokazanog knjigovou i poalje ga na sud, ali ne uini nita da unaprijedi sistem nadzora. Kao rezultat, raunovoa koji je u prethodnom sluaju ukazao na prevaru, poinje i sam da ih vri, npr. vrei nabavke za sebe samog o troku firme, ali za vee iznose,. Drugi primjer je situacija kada sekretar kompanije plaa svoje raune ekovima kompanije koje je direktor unaprijed potpisao. Ako je sekretar dovoljno paljiv i ako nabavke vri od istih dobavljaa kao i upravni odbor, takva prevara e vjerovatno dugo ostati neotkrivena. Ovakve pojave nije lako uoiti i ponekad ih je jo tee zaustaviti. U tim sluajevima se kontrole jednostavno zaobilaze. Podmiivanje da bi se dobio posao na tenderu jo uvijek je najei oblik prevare u privatnom sektoru i rairen je vie nego to to poslodavci shvataju. Mijenjanje lanova tenderskih komisija od sluaja do sluaja i na razliitim nivoima odluivanja ne predstavlja dovoljnu zatitu sve dok procedure takoe ne sprijee lanove komisije da:
odabiraju ko e na tenderu moi da uestvuje, a ko ne; prave specifikacije koje pruaju prednost jednom dobavljau u odnosu na druge; alju specifikacije razliite sadrine raznim dobavljaima.
Sa prelaskom na metode naruivanja putem interneta, i prevare prelaze na nov teren; kako se nabavke sele na internet, to isto ine i obmane. Pa ipak, elektronski sistemi interneta minuciozno biljee promet informacija i sadre programe za pronalaenje podataka koji mogu da otkriju sumnjive tragove. U posljednjem izvjetaju koji se bavio pitanjima trgovine putem interneta preporuuje se sljedee: provjera imena kompanije, osnivakih dokumenata i registracije; provjera solventnosti rauna u posljednje tri godine; pronalaenje imena i adresa direktora i dioniara kompanije; provjera i drugih pozicija u kompaniji zbog sumnje da postoji sukob interesa; traenje izvoda iz sudskog registra da bi se utvrdilo da li je firma bila u sporu i da li je protiv nje pokrenut steajni postupak; potvrda trgovake adrese u slubi za registraciju; provjera da li se slau adrese elektronske pote, plaanja i isporuke; provjera da li je potanska adresa samo usluna, a ne stvarna adresa firme, odnosno da li je kao adresa dat samo potanski pretinac; lociranje internet provajdera koji koristi muterija.8 Prevare u nabavkama imaju razne oblike, od stvaranja kartela do lairanja faktura, ali je najei sluaj primanje mita u zamjenu za dodjelu ugovora o nabavci. Tu je praktino rije o povraaju dijela plaene cijene, ali poto se novac vraa zaposlenom, a ne poslodavcu, i taj iznos ulazi u trokove poslovanja.
Korupcijski bumerang se vraa vajcarskim kompanijama Poto manje od jednog procenta Pakistanaca plaa porez na dohodak, prihodi od carinskih dabina predstavljaju glavni izvor prihoda te zemlje. Taj sistem je, meutim, ve decenijama korumpiran, a poslovni ljudi plaaju mito da bi njihov uvoz bio prikazan kao manji, te da bi izbjegli plaanje obaveza. Tokom osamdesetih, Pakistan se nalazio pod pritiskom MMF-a da povea dravne prihode i da smanji narasli budetski decit. Za vrijeme prve vladavine gospoe Buto, Pakistan je uveo dobijanje odobrenja za svaki vei uvoz kao uslov, a dvije cijenjene vajcarske kompanije, Societe Generale de Surveillance S.A. i Cotecna Inspection S.A., bile su ovlaene da ga izdaju ili ne. Dokumenti pokazuju da je ovaj pokuaj unapreenja pakistanskih nansija ubrzo postao nain za uveanje rauna lanova porodice ge Buto. Tokom 1994. godine, izvrni slubenici ove dvije vajcarske kompanije pisali su im, obeavajui proviziju u visini od 9 procenata koja bi bila upuena of-or kompanijama u vlasnitvu gospodina Zardarija i Nusrat Buto. Pismo kompanije Cotecna iz juna 1994. bilo je direktno: Ukoliko u roku od est mjeseci od dananjeg dana dobijemo ugovor za inspekciju i odobrenje cijena dobara koja se uvoze u Pakistan, daemo vam 6 procenata ukupnog iznosa koji emo platiti Vladi Pakistana za takav ugovor tokom njegovog trajanja, kao i u sluaju produenja ugovora. Societe Generale de Surveillance je u martu i junu iste godine poslao slina pisma obeavajui konsultantske honorare u visini od 6 odnosno 3 posto dvjema of-or kompanijama koje kontrolie porodica Buto. Prema pakistanskim istraiteljima, dvije vajcarske kompanije su nadzirale uvoz u vrijednosti od 15,4 milijardi dolara u periodu januar 1995 mart 1997. i pri tom su ostvarile dobit od 131 miliona dolara. Procjena je da su kompanije porodice Buto ostvarile dobit od 11,8 miliona dolara na osnovu saradnje sa tim vajcarskim kompanijama, to je najmanje treina iznosa na koji ukazuju dokumenti iz banke koje je pokazao vajcarski advokat. Za kompaniju Societe Generale de Surveillance, koja ima 35.000 zaposlenih i vie od 2 milijarde dolara godinje zarade, veze sa porodicom Buto bile su bolna epizoda. Pored toga to je ova kompanija vrila inspekciju carina, ona je dodjeljivala i sertikate o tehnikom kvalitetu. U sutini, njen posao je bio da brine o integritetu. Kua korupcije: U potrazi za milionima porodice Buto specijalan izvjetaj: Klan Buto ostavio iza sebe tragove korupcije , John F. Burns, New York Times, 9. januar 1998.
Osjetljiva mjesta
Kad je rije o korupciji velikog obima, privatne kompanije su prinuene da podmiuju u trima glavnim oblastima. Prva oblast se odnosi na pojavu da je u nekim zemljama, naroito onima u razvoju, veoma teko dobiti veliki ugovor sa vladom ili paradravnom institucijom bez davanja velikog mita. Uobiajeno je da se ovo radi preko zastupnika kompanije, koji prima proviziju kada obezbijedi dobijanje takvog posla. Provizija je dovoljno velika da podmiri sve neophodne trokove podmiivanja. Kompanije tada pravdaju svoju akciju ne samo poslovnom nunou nego i uklapanjem u lokalnu praksu. Ako zastupnik igra prljavo, on e traiti poveanu proviziju tvrdei da mora da potplati ministra ili druge visoke funkconere vlade, a u stvari e razliku zadrati za sebe ili je podijeliti sa drugim korumpiranim slubenicima u kompaniji koji su ukljueni u taj posao.9
8
Prevare pri nabavkama u elektronskom poslovanju, Jon Hayton (PricewaterhouseCoopers, London) u listu Daily Telegraph, 10. juli 2000. Iz razgovora sa poslovnim krugovima u Tanzaniji 1998 i drugim prilikama. 135
Druga oblast proizlazi iz stava da, iako se svaki oblik podmiivanja moe smatrati moralno pogrenim, podmiivanje u stranim zemljama moe da se opravda poto to svi rade. Nastavak moralnog opravdanja takvog stava je to to dobijanje posla upotrebom mita dovodi do ouvanja zaposlenosti u zemljama odakle kompanije potiu; problematinost ovakvog stava je to to se previa da se zbog korumpiranja smanjuje zaposlenost u drugim zemljama. Trei sluaj je kada kompanija koja nema dovoljno posla tei da ga stvori nudei veoma privlane iznose donosiocima odluka kako bi odobrili nepotrebne kupovine ili projekte. Argumenti koje kompanija moe imati pri podmiivanju u prva dva prethodno opisana sluaja su dovoljno istiniti da bi zadovoljili savjest kompanije koja u neprestanom traganju za poslovima ne smatra sebe zakonski obaveznom da izbjegava veliku korupciju kao sredstvo za njihovo dobijanje, naroito kada do korupcije dolazi uz posredovanje. Mnogi direktori osjeaju da imaju pravo da se sakriju iza neobavjetenosti o operacijama kompanije, naroito o operacijama u stranim zemljama. Iako ovakav stav nije pravno valjan, on je iroko rasprostranjen i moe da bude opravdanje direktoru da se ne osjea odgovornim za provizije date zastupnicima u inostranstvu, ak i kada su one oigledno pretjerano velike.
Istraivanje o poslovnoj etici, korupciji i zloupotrebama Vii upravljaki kadar smatra da se etiki standardi malo potuju ili uopte ne potuju: u okviru njihove profesije ili djelatnosti: 53,8 % u okviru poslovne zajednice u cjelini: 74,4 % meu mladima na poslu: 77,4 % Istraivanje Centra za razvoj etike, Hongkong, novembar 1994.
Podmiivanje u inostranstvu
Ako kompanija sa sjeditem u zemlji A podmiuje slubenika u zemlji A, ona vri krivino djelo. Ako kompanija daje mito slubeniku u zemlji B, ona vri krivino djelo po zakonu zemlje B. Da li ona vri krivino djelo i po zakonu zemlje A? Ako je kompanija amerika i stoga podlona Zakonu o korupciji u inostranstvu (FCPA), ona je bez sumnje izvrila krivino djelo.10 Ali sve doskora, ako kompanija nije bila amerika, a cijela transakcija se odvijala izvan zemlje porijekla kompanije i preko posrednika, bilo je neizvjesno da li bi takva transakcija predstavljala krivino djelo ak i prema zakonu zemlje u kojoj kompanija ima sjedite. Situacija se u posljednje vrijeme mijenja i to na radikalan nain. Inicijativa Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) dovela je do potpisivanja Konvencije OECD-a protiv podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama.11 Kao to je na drugim mjestima opisano, konvencija trai od zemalja potpisnica da kriminalizuju podmiivanje stranih javnih slubenika. Uz konvenciju koja je stroga, postoji i mnotvo manje strogih pravila baziranih na idejama koje iz nje proizlaze, meu kojima je i zahtjev da se prestane sa praksom oslobaanja od plaanja poreza za firme koje podmiuju u inostranstvu, to se nekad smatralo legitimnim utrokom za sklapanje posla. Konvencija i pratea pravila i preporuke nisu ostali mrtvo slovo na papiru. Strogo se prati da li su izmijenjeni zakoni i praksa u zemljama potpisnicama. Ako se stave na stranu sporazumi o kontroli naoruanja, ini se da nikad nije bilo meunarodne konvencije ija je primjena toliko praena. Na primjer, timovi iz zemalja potpisnica imaju pravo da uu na teritoriju drugih zemalja i da istrauju procedure i praksu u njima. Ulog je veliki, a energinost sa kojom se sprovodi nadzor nad primjenom konvencije prua razloge za nadu da e njeni ciljevi biti ostvareni. Sve manje od toga bio bi neuspjeh. Direktori bi trebalo da razumiju i prihvate odgovornost za povinovanje svojih kompanija zakonima zemalja u kojima rade i da, kad god je to mogue, igraju aktivnu ulogu u obezbjeivanju
10
11
Ameriki Zakon o korupciji u inostranstvu (Foreign Corrupt Practices Act) donijela je Karterova administracija 1977, kao odgovor na korupciju pri prikupljanju sredstava za politike svrhe, otkrivenu tokom skandala Votergejt. Znai, zakon je usvojen iz domaih razloga, kako bi se nadomjestili propusti u zakonu koje je Karterov prethodnik Nikson koristio za prikupljanje sredstava, i na taj nain zatitile demokratske institucije SAD. Mada je isticano da administracija nije primjenjivala ovaj zakon onoliko koliko je trebalo (samo 50 sluajeva je pokrenuto za 25 godina, a od njih je svega 7 dospjelo na sud), energija sa kojom su se poslovni krugovi u toj zemlji zalagali za njegovo ukidanje ukazuje na to da je zakon imao jai efekat nego to su mnogi bili spremni da priznaju. U zaslugu potonjih administracija SAD se moe upisati to to su ovakve zahtjeve odbili i to su se izborili da kroz meunarodne konvencije njihov pristup bude ire prihvaen. Pun tekst ove konvencije moe se nai u izdanju ove knjige na internetu, www.transparency.org TI Antikorupcijski prirunik
136
potovanja slova i duha tih zakona. Takoe, ini se da i po pravilima Svjetske trgovinske organizacije (World Trade Organisation) velika korupcija u meunarodnim transakcijama, koja iskrivljava naela konkurencije i ograniava trgovinu, predstavlja prekraj. Iako je ve reeno da, u principu, ne postoji razlika izmeu sitne i velike korupcije, kompanijama se moe oprostiti to vjeruju da razlika nije samo kvantitativna. Velika korupcija ima za cilj da utie na donosioce odluka u korist jedne kompanije protiv druge ili da favorizuje jedan projekat ili kupovinu u odnosu na druge. Podmazivanje ili podsticajno plaanje niim slubenicima (da obave posao za koji su ve plaeni) izuzetno su nepoeljna sredstva, ali se shvata da se u realnom svijetu od kompanija ne moe uvijek oekivati da se strogo dre principa kada je rije o veoma sitnim pitanjima. Na primjer, ameriki FCPA ne odnosi se na plaanje podmazivanja, ali ga svakako ni ne oprata. Primjer u kome se sitno podmiivanje moe opravdati je sluaj kada isporuka ivotno vane opreme eka zarobljena u luci zato to carinski slubenici ne dozvoljavaju iskrcavanje prije nego to za to budu podmieni.
Ova oblast je puna sloenih pitanja i kontradiktornih odgovora, a dilema e biti i dalje, sve dok se ne uspostave pouzdana pravila u svim zemljama. U meuvremenu, sve dok kompanije, makar i protiv svoje volje, nemaju mnogo izbora osim da plate mito i tako postanu rtve svojevrsne iznude, potrebno je da u okviru njih budu propisana jasna pravila. Sva takva plaanja treba da budu zabiljeena i za sva, osim za zaista veoma sitna, treba zahtijevati odobrenje sa vieg nivoa kako bi se osiguralo da plaanje za podmazivanje ne otvori kapiju velikoj korupciji. Kompanija mora svim slubenicima da ukae da se tako neto ne bi moglo opravdati.
Lo publicitet i gubitak povjerenja Zakon nije jedini motivator. Strah od neprijatnosti koje im mogu nanijeti nevladine organizacije ili mediji dao je podsticaj razvoju poslovne etike. Kompanije su nauile teku lekciju da ive u svijetu CNN-a, u kojem loe ponaanje u inostranstvu moe da se uskoro pojavi na televizijskim vijestima u njihovoj sopstvenoj zemlji. (...) Postoje barem dva dobra razloga zbog kojih bi kompanije trebalo da brinu o svojoj moralnoj reputaciji. Jedan je predvianje: jednom kada izazove bijes javnosti, loe ponaanje moe da isprovocira donoenje propisa koje e biti tee podnijeti nego se uzdrati od loih djela. Drugi, iji je sutinski znaaj jo vei, jeste povjerenje. Kompanija kojoj ne vjeruju njeni radnici, partneri i kupci trpjee posljedice. U svijetu elektronskih komunikacija, u kojem se kupci nalaze na udaljenim mjestima, povjerenje postaje jo znaajnije. Najzad, kompanije treba da prihvate da pokazivanje vrlina ponekad ide i u njihovu korist. Jedna od vjenih istina je da loi ne rade uvijek loe, niti dobri uvijek dobro. The Economist, 19. april 2000.
Sve dok podmiivanje u meunarodnim transakcijama ne bude jasno ureeno u krivinom i graanskom pravu, pravila ponaanja koje kompanija dobrovoljno donosi bie vana za uspostavljanje smjernica koje e svi zaposleni potovati i koje e ukazivati treim stranama na standarde ponaanja koje kompanija oekuje. Unutranja pravila kompanija se veoma razlikuju po snazi. Najmanje korisna su ona koji su ograniena na dobronamjerne, ali dosta nejasne formulacije principa. Efikasnija su ona koja podrobno propisuju ta zaposlenima nije doputeno da rade u ime kompanije. Najbolja su ona pravila koja nisu samo detaljna, ve zahtijevaju da se potpisom rukovodioca ovjeri (jednom godinje ili na pola godine) da su potovana u svakom pogledu.12 Mora biti jasno da e i najbolje pravilo kompanije, doneseno na dobrovoljnoj osnovi, biti onoliko efikasno koliko uprava kompanije odlui da bude. Direktori moraju preuzeti odgovornost za kontrolu primjene pravila ponaanja kompanije, jer treba da shvate da ta pravila mogu predstavljati pouzdano sredstvo za otklanjanje tereta odgovornosti za pridravanje zakonskih i moralnih standarda koji e inae biti na njima. Velike kompanije treba da udahnu ivot etikim programima jer e u suprotnom oni sluiti samo za ukras; kompanije ne treba da daju lekcije koje kau ta treba raditi a ta ne, ve treba da obuavaju slubenike, opisujui prave ivotne situacije i dileme i podstiui aktivnu diskusiju meu zaposlenima o tome kako da se one razrijee. Razumljivo je da u sadanjoj situaciji rasprostranjenosti velike korupcije i pravne nesigurnosti mnoge kompanije, koje tee da dobiju poslove u inostranstvu, nerado rizikuju poslovne gubitke koji mogu da nastupe usljed toga to druge kompanije daju mito. Svaka kompanija, meutim, moe da pozdravi uspostavljanje Sporazuma o nedavanju mita i Sporazuma o integritetu koji se u pojedinim zemljama namee svim podnosiocima ponuda za dobijanje poslova velike vrijednosti. Kod takvih sporazuma svi uesnici poinju od nule i rizik od podmiivanja, mada jo uvijek postoji, veoma je umanjen.13
12 13
Primjeri kodeksa ponaanja pojedinih kompanija mogu se nai u verziji ove knjige na internetu, www.transparency.org Vidjeti primjere u verziji ove knjige na internetu, kao i u poglavlju koje govori o javnim nabavkama. 137
ini se da se mogu ukljuiti i obavezujue antikorupcijske odredbe u etike kodekse meunarodnih profesionalnih organizacija, to bi pruilo mogunost da se iskljui iz lanstva onaj ko se takvih odredaba ne bi pridravao. U sluaju da je rije o udruenju koje je rasprostranjeno irom svijeta, njegovi lanovi imaju malo razloga da se boje da e oni koji nisu lanovi ostvariti neke pogodnosti putem mita i obmana. Na primjer, bilo bi oekivano da finansijske institucije podravaju lanove jednog takvog profesionalnog tijela u odnosu na one koji to nisu. Konano, privatne kompanije treba da shvate da je velika korupcija neprijatelj visokog standarda i efikasnosti. Kada mito utie na donosioca odluke, omoguava se da izvoa koji je ispod nivoa koji se standardom trai dobije ugovor na raun onih koji bi na osnovu kvaliteta svojih proizvoda, ugleda ili vjetine vjerovatno pobijedili u potenom nadmetanju.
Kompanije kao rtve

Jedan od razloga koji ponajvie nagoni kompanije da razmatraju svoje etiko ponaanje jeste sopstveni interes. Sve je vie dokaza koji ukazuju na to da kompanije koje toleriu korupciju svojih slubenika u inostranstvu i sebe dovode u opasnost. Nezavoenje rauna, korienje tajnih bankovnih rauna, plaanje slubenika dok su na odsluenju zatvorske kazne i korienje bivih viih slubenika kompanije kao posrednika, stvara atmosferu iji je krajnji rezultat opravdavanje kriminalne aktivnosti. To je veoma opasno i moe biti samo pitanje vremena kada e se i sama kompanija nai u situaciji da bude rtva slinog ponaanja svojih zaposlenih.14 U nekim zemljama pravni sistem jo uvijek ne predvia krivino gonjenje preduzea zbog kriminalnih aktivnosti, to je zasnovano na premisi da samo ljudska bia mogu imati svijest o djelu, a ona je preduslov za postojanje krivine odgovornosti. Ovakva ogranienja mogu da umanje mogunost kanjavanja i da znaajno uveaju probleme u prikupljanju dokaza o krivici. Naime, moe da bude oigledno da je kompanija ta koja je prekrila zakon, ali da bi bila valjano optuena, tuilac treba da imenuje odgovorne pojedince i da dokae njihovu linu odgovornost u sluaju. ak i ako ti pojedinci mogu da budu sa uspjehom identifikovani, deava se da oni u meuvremenu napuste firmu ili ak zemlju boravka. U svakom sluaju, naplata novane kazne e zavisiti od finansijskih mogunosti pojedinaca umjesto da zavisi od mogunosti kompanije ili od profita koji je ona stekla nezakonitom radnjom. Kada sud prihvati navode optube, kompaniji moe biti naloeno da plati trokove suenja i da nastavi da osuenom slubeniku daje platu dok se on nalazi u zatvoru, ali su takvi trokovi beznaajni u odnosu na profit koji je kompanija ostvarila nelegalnim poslom. Kako da se kompanija odbrani ako se nae pred sudom u zemlji u kojoj i pravna lica mogu da budu optuena zato to su njeni zaposleni prekrili zakon? Ako je kompanija drala informacije o nezakonitom plaanju u krugu malog broja slubenika i krila ih od svog upravnog odbora, nijedan sudija nee ba biti impresioniran tvrdnjom o nevinosti koju bi zastupnik kompanije iznio na suenju. Drave sve ee propisuju obavezu firmama da osmisle mehanizme za internu kontrolu. Na taj nain zakonodavac slijedi put koje su najnaprednije korporacije ve utabale. SAD pomau u ovom procesu. Tamo je razvijen izvanredan model koji moe da poslui za rjeavanje ovog problema i u drugim zemljama Savezne smjernice za kanjavanje (Federal Sentencing Guidelines) iz 1991. godine. Komisija koja je sainila ove smjernice bila je prvenstveno osnovana da ispita kanjavanje pojedinaca, ali je njen veliki doprinos krivinom pravosuu izaao na svjetlo dana kada je istraila poloaj korporacija. Odgovarajui na istraivanje koje je pokazalo da srednja vrijednost novane kazne za korporacije iznosi u prosjeku samo 20 % tete koju je prekraj prouzrokovao, komisija je odluila da
14
Brojne njemake firme su bile upletene u skandale tokom 1995, koji su bili u vezi sa podmiivanjem da bi se dobili ugovori za graenje novih fabrika. Najmanje jedan agent za prodaju u inostranstvu je manipulisao izvoznim poslovima radi line koristi. TI Antikorupcijski prirunik
138
kazna treba da bude odreena s obzirom na to o kojoj vrsti kompanije se radi; drugim rijeima, dobro korporativno graanstvo kompanije treba takoe da se cijeni. Cilj ove odluke nije toliko da kazni kompanije za loe korporativno ponaanje, ve prije da nagradi dobro. Ukoliko je kompanija osuena za prekraj, kazna e obino biti tri puta vea nego to je gubitak (teta) koji je prouzrokovala. Meutim, tamo gdje kompanija moe da dokae da ima uspjean etiki program, kazna moe da se smanji i do 95 %.15
Savezne smjernice za kanjavanje iz 1991. godine:

Znak da je program za spreavanje i otkrivanje povreda zakona uspjean jeste situacija u kojoj organizacija sa dunom panjom tei da sprijei i otkrije kriminalno ponaanje svojih zaposlenih i svojih zastupnika. Koncept dune panje obuhvata sedam taaka: 1. postojanje standarda i procedura kojih se zaposleni moraju pridravati, a za koje se moe oekivati da e u razumnoj mjeri smanjiti mogunost kriminalnog ponaanja; 2. postojanje jednog ili vie lica koja u potpunosti odgovaraju za obezbjeivanje uslova iz take 1;16 3. korporacija mora da povede dunu panju o tome da ne ovlasti znaajnom diskrecionom moi pojedince za koje se zna (ili se moralo znati) da imaju sklonosti prema angaovanju u nezakonitim aktivnostima; 4. korporacija mora da ima dobre puteve interne komunikacije i da sprovodi programe obuke zaposlenih; 5. korporacija mora da preduzme razumne korake kako bi postigla da se standardi koje je prihvatila potuju (npr. da uspostavi savjetodavna tijela i da garantuje zatitu duvaa u pitaljku); 6. standardi se moraju primjenjivati konzistentno kroz odgovarajue disciplinske mehanizme, ukljuujui tu i sanckionisanje pojedinaca koji su odgovorni za to to prekraji nisu otkriveni na vrijeme; 7. nakon to se prekraj otkrije, korporacija mora da preduzme sve razumne korake da bi prilagodila svoj sistem i izbjegla da se slian prekraj ponovi. Postoji prilino interesovanje za ove smjernice i nain na koji one pospjeuju etiko ponaanje i samokontrolu korporativnog sektora u SAD. Postoji velika vjerovatnoa da e biti korisne i na drugim mjestima, naroito kad se uzme u obzir da je pitanje krivine odgovornosti kompanija teko pitanje u veini pravosudnih sistema i da se stoga sve vie pospjeuju interni mehanizmi i samoregulacija. Ima prijedloga da preduzea treba da izvre reviziju koja bi pokazala kako se rjeavaju tekui etiki problemi, pri emu bi za poreenje posluili standardi koje su drugi prihvatili i vrijednosti koje je sama kompanija utvrdila.17 Evropski institut za poslovnu etiku (European Institute for Business Ethics) razvio je Obuku za rjeavanje dilema, koja je od pomoi onim organizacijama koje se ele pozabaviti etikim pitanjima da diskutuju o njima i da nau nain da se putem ove obuke priblie ostvarenju ciljeva organizacije.18
Mogu li etine kompanije da se nadmeu na korumpiranom tritu?

Mogu li etine kompanije da se nadmeu na korumpiranom tritu? Da li je etiki da makar pokuaju? Da li se izlau opasnosti da ekonomski budu ugroene, a da njihovi zaposleni izgube
15
16 17 18
Pristup korien u smjernicama takoe pomae da se ogranii jedan od oblika korupcije u pravosuu (izricanje neadekvatnih kazni kao posljedica korupcije). Naime, smjernice omoguavaju da se ispita istorija presuivanja odreenog sudije kad god postoji sumnja u njegovo potenje. U vezi sa smjernicama vidjeti Business Ethics: The New Bottom Line, Sheena Carmichael (Demos, London, 1995). Isto djelo, strana 51. Vie informacija se moe nai na veb-sajtu Instituta, Univerzitet Nijenrode, Holandska poslovna kola, www.nyenrode.nl/research_ faculty/eibe/products.htlm 139
posao od koga ive? Ukazano je da, uopte uzev, kompanije mogu da se opravdaju s moralne take i kada rade u kulturama koje se odlikuju neetinou ukoliko: neetike crte njihovog ponaanja jesu neminovne, barem za izvesno vrijeme; rade dobar i drutveno koristan posao; i rade na tome da promijene situaciju u okruenju.19 Argument u korist gornjeg stava su sluajevi kada su grupe kompanija podnijele zvanine pritube i tako promijenile praksu podmiivanja u nekim zemljama, to je pokazalo da su takvi pokuaji uspjeniji nego napori pojedinanih firmi. Iskustvo amerikih kompanija koje su se odgovorno ponaale takoe ukazuje da ak i na neetikim tritima injenica da vlada posluje sa kompanijom koja je poznata kao moralna moe, sama po sebi, da predstavlja marketinki faktor. Poslujte sa nama, kau te kompanije, i va Rani znaci upozorenja o moguem postojanarod e znati kakav je va integritet. Slubenici zadueni za prodaju napominju korumpiranog slubenika nju da i samo pominjanje amerikog Zakona o korupciji u inostranstvu (U.S. U sljedeim okolnostima bi menaderi trebalo da obrate posebnu panju na slubenike: Foreign Corrupt Practices Act) i politika njihove kompanije da potuje taj za odbijanje postavljenja, ak i onog kon mogu biti dovoljni da skinu sa dnevnog reda svaku priu o podmiivanju. koje donosi unapreenje, ili odbi janje da uzme godinji odmor; redovno ostajanje kasno na poslu, kada je smanjen broj prisutnih; este i stalne kupovine manjih koliina materijala (od istog/istih dobavljaa); plaanje gotovim novcem ili izuzetno brzo ili sporo plaanje; esti izvjetaji o gubljenju robe, otpisu uskladitenih roba ili loih dugova; pretjerano kupovanje po diskontnim cijenama sa popustom ili cijenama za osoblje; i velike kreditne olakice.
Meutim, bilo bi pojednostavljeno tvrditi da u poslu profit ide samo onima koji moralno posluju. injenice su jednostavne: ponekad kompanije dobijaju velike poslove zahvaljujui nemoralnom ponaanju koje je, u nekim sektorima, transformisalo nadmetanje u prednostima ponude u nadmetanje u podmiivanju. Zato bi bilo nerealno zanemariti elju amerikih kompanija da se ogranienja koja vae za njih primijene i na njihove konkurente. Takoe je oigledno da se sa korupcijom lake bore velike nego male korporacije , koje u dobijanje posla ulau srazmjerno mnogo vie i iji je gubitak u sluaju da ne uspiju dobiti posao vei.
Najbolja praksa
Najbolja praksa nalae da kompanije iz privatnog sektora treba da: potuju zakon u svim zemljama u kojima rade; obezbijede da direktori budu svjesni svoje zakonske odgovornosti i obaveza; vre pritisak da zakon bude jasniji ili stroi ukoliko potovanje vaeeg zakona stavlja kompaniju u nepovoljan poloaj prema njenim konkurentima; unesu posebne antikorupcijske odredbe u kodeks ponaanja korporacije i da se staraju da svi zaposleni znaju da se one moraju potovati; podstiu direktore da nadgledaju primjenu i djelotvornost kodeksa ponaanja korporacije; ohrabruju svako meunarodno profesionalno tijelo, iji su lanovi direktori kompanije, da ukljui obavezne antikorupcijske odredbe u svoj kodeks ponaanja; podravaju nacionalni antikorupcijski pakt za svaki tender u inostranstvu; i vre pritisak na vladu svoje zemlje, neposredno ili preko odgovarajuih komercijalnih ili strunih tela kompanije, da podri antikorupcijsku inicijativu OECD-a i da podstiu Svjetsku trgovinsku organizaciju da korupciju velikog obima pone da smatra za prepreku potenoj trgovini.
Pokloni kome i zato?

Lini kontakti na poslu, kao i u drugim ivotnim okolnostima, esto nau izraz u razmjeni poklona i gostoljubivosti. U poslu, meutim, ovo moe da postane pitanje neega to je mno19
Ethical Attitudes to Bribery and Extortion, predavanje Jacka Mahoneya na Hongkonkom univerzitetu iz 1994. TI Antikorupcijski prirunik
140
go znaajnije kada se potencijalni prodavci i kupci nau zajedno. Ubrzo moe da se postavi pitanje prikladnosti poklona i, moda, da li neki poklon treba otvoreno da bude oznaen kao mito. Na primjer, kada prodavac radi da bi dobio bonus u zavisnosti od uinka ili kada mora da obezbijedi porudbinu da bi sauvao svoj posao, on pada u iskuenje da iskoristi sva dostupna sredstva (ukljuujui i davanje poklona klijentima). Zato je poeljno da kompanije imaju unutranju politiku i pravila koja reguliu davanje i primanje poklona. Danska konsultantska firma je izradila nacrt Pravila u vezi sa davanjem i primanjem poklona nakon to je nova uprava uvidjela da je u najveem interesu firme da suzbije praksu koja je poela da izmie kontroli. Uopte uzev, javni pokloni koji su legalni u zemlji u kojoj su dati smatraju se normalnom poslovnom praksom i kompanija podrava njihovo davanje. Tajni pokloni, s druge strane, smatraju se mitom i kompanija ne podrava njihovo davanje. Jedini izuzetak predstavljaju nezvanine naknade u cilju olakavanja svakodnevnih ivotnih obaveza koje su u vezi sa ugovorenim poslom (dobijanje dozvola, viza, pretplata na telefon, itd.). Biljeka o davanju takvog poklona mora se priloiti uz potvrdu o utroku sredstava, kao i detaljno obrazloenje o naporima koji su uloeni da bi se to izbjeglo.20
Inicijative privatnog sektora

Pravila ponaanja Meunarodne trgovinske komore za borbu protiv iznuivanja i korupcije (Chamber of Commerces Rules of Conduct to Combat Extortion and Bribery) prvi put su usvojena jo 1977. Od tada su mijenjana 1996. i 1999. godine. Kodeks Meunarodne trgovinske komore ide dalje od minimuma zakonskih zahtjeva mnogih zemalja. Ako bi se primijenili, propisi bi donijeli more promjena u meunarodnom poslovnom svijetu. Meutim, cilj propisa je metod samoregulacije i nada da e njihovo voljno prihvatanje od strane preduzea ne samo promovisati visoke standarde integriteta u poslovnim transakcijama ve i da e stvoriti dobru zatitu za ona preduzea koja su podlona pokuajima iznuivanja.21 Firme su rado potpisale ova pravila, ali se nijedna u stvari nije osjeala obaveznom da ih potuje jer je dobrovoljna priroda Meunarodne trgovinske komore smanjila njenu mogunost da upravlja politikom lanova i da uspostavi efikasan mehanizam nadzora. Trgovinska komora, meutim, sada odgovara na kritike, iznova razmatrajui pravila i traei naine kako da povea njihovu efikasnost. Razumljivo, Meunarodna trgovinska komora (budui da je zasnovana na dobrovoljnom lanstvu i da zavisi od uplata lanarine) ostaje oprezna kada je rije o nadgledanju rada korporacija. Trenutno Transparency International sprovodi studiju o izvodljivosti razvoja standarda integriteta unutranjeg upravljanja u privatnom sektoru, a u tom pokuaju uestvuje i Meunarodna trgovinska komora.22
20 21 22
Neka pitanja za razmatranje Kada se Svjetski ekonomski forum (World Economic Forum) sastao u Davosu januara 1995. godine, razmatrao je, izmeu ostalog, i sljedeu problematiku, jer je dao inicijativu da se pokrenu pitanja o antikorupcijskim standardima za globalno poslovanje:1 U kojoj mjeri je u interesu preduzea da se pridravaju etike prakse? Pored toga to uprava mora da se titi od krivine odgovornosti i sankcija graanskog prava za korupciju, korupcija donosi i druge trokove i stvara ekonomske poremeaje, mada te trokove nije jednostavno izmjeriti. Sve je vie literature u kojoj se tvrdi da odravanje visokog etikog standarda u preduzeima prua izvjesne prednosti u odnosima sa kupcima i dobavljaima, zaposlenima i dravnim nadzornim agencijama. S druge strane, veoma je teko kvantikovati ove prednosti. Da li je ova posljednja teza, koju predlae sve vei broj strunjaka za poslovnu etiku, u skladu sa stvarnim svijetom? Da li pojedinana preduzea opredijeljena za visoke etike standarde sama sebe dovode u nepovoljan poloaj u odnosu na konkurente? Da li se ovi trokovi mogu nadoknaditi koristima koje mogu doi sa druge strane? Kakav je odnos izmeu sveobuhvatnih etikih standarda kompanije i vjerovatnoe da e sama kompanija biti pretvorena u rtvu sopstvenih slubenika? Da li kompanije koje daju visok prioritet etici time kupuju neko osiguranje protiv kriminala bijelih okovratnika u njihovim sopstvenim redovima, koji bi ih skupo kotao? Veliki dio korporativne korupcije svodi se na prilagoavanje lokalnim pravilima igre u datoj zemlji. Do koje mjere moe samo preduzee da podstakne globalnu standardizaciju etike prakse, odnosno u kojoj mjeri podsticaj za to mora da doe od vlade? Do koje je mjere korupcija konica razvoja zemlje? Pojedini ruski strunjaci brinu da su se korupcija i kriminal sada poveali do take koja ozbiljno ugroava strane investicije. Da li zemlje u kojima je korupcija meu zvaninicima velika imaju vee tekoe u privlaenju stranog kapitala, odnosno mogu li druge komparativne prednosti zemlje (npr. niske nadnice) da potru uticaj visoke korumpiranosti? U kojoj mjeri se moe od zemalja koje doputaju korupciju velikih razmjera oekivati da odgovore na inicijativu svjetske poslovne zajednice? Moe li preduzee da utie na svoju politiku sredinu tako to e se njime bolje upravljati? Da li bi usaglaavanje svjetskih etikih standarda pomoglo da se objasni sloeno i promjenljivo pravno i politiko okruenje u kome multinacionalne kompanije sada djeluju? Da li je smisleno da svjetski biznis bude predvodnik borbe za standardizovanje etikih normi?
1
Ovaj nacrt se moe nai u verziji ove knjige na inernetu, www.transparency.org Pravila se mogu nai u verziji ove knjige na internetu, www.transparency.org Nevladina organizacija Social Accountability International (SAI), sa sjeditem u Njujorku, koja je razvila standarde drutvene odgovornosti (Social Accountability standard, SA8000) partner je organiyaciji TI u ovoj inicijativi. Izvjetaji o napredovanju u ovom procesu e biti objavljeni na veb-sajtu TI.
The World Economic Forum, 53 Chemin des Hauts-Crts, CH-1223, Colony/Geneva, Switzerland. Take su izvedene kao saetak iz dokumenta Initiative on anti-corruption standards for global business, koji je za Forum pripremio Patrick Glynn iz Amerikog preduzetnikog instituta za javnu politiku.
141
Ukljueno je mnogo zainteresovanih korporacija i nevladinih organizacija iz raznih regiona. Studija istrauje mogunost razvijanja standarda koje bi, u sluaju da odreena kompanija to eli, verifikovao nezavisni organ. Sa jasnim fokusom prije na integritet nego na pitanja korporativnog upravljanja i sa namjerom da standardi budu takvi da se mogu verifikovati, ova inicijativa se veoma razlikuje od pokuaja koji se bave pitanjima korporativnog upravljanja i odgovornosti u poslovnom svijetu. Ako je veina opisanih meunarodnih aktivnosti u ovoj knjizi do danas bila manje produktivna nego to bi mnogi eljeli, one ipak slue da pokau jasno i nedvosmisleno da i razvijene zemlje i zemlje u razvoju jednako prepoznaju postojanje ovog problema.
Da li etiki kodeksi mogu da funkcioniu u privatnom sektoru?

Vodi se debata oko sutinskog pitanja uticaj etikih kodeksa kompanija na promjenu njihovog naina rada.23 Iako su ovakvi kodeksi postali veoma popularni meu kompanijama koje potiu iz visokoindustrijalizovanih zemalja, oni su u nekim sluajevima dio unutranje regulative organizacije bez sredstava koja bi omoguila njihovo spovoenje. esto se kodeksi shvataju kao zavretak posla, a ne kao sredstvo koje e pomoi da se posao zavri. Postoje mnoge studije koje se bave etikim kodeksima korporacija, ali mnoge od njih izuavaju same norme kodeksa vie nego to analiziraju sutinu onoga to takav kodeks moe da naini efektnim. Pored toga, vei dio istraivanja bavi se razliitim pitanjima, kao to je pitanje da li etiki programi korporacije unapreuju drutvenu odgovornost i slino. Ima pak i nekih studija koje ukazuju na mogue inioce koji bi unaprijedili djelotvornost etikih kodeksa. Izvjetaj Etika pitanja i upravljanje potencijalnim opasnostima za reputaciju24 fokusira se na sredstva koja su izabrana za primjenu etikih normi u poslovnom sektoru, ukljuujui i vrstu obuke koja se sprovodi, pitanje koje osobe imaju najveu organizacionu ulogu u promociji etike i da li su ukljueni oni koji donose odluke, dok se manje panje posveuje razmatranju djelotvornosti takvih napora. Ovaj izvjetaj je otkrio da akta koja se donose pod imenom vrijednosti, izjava o misiji ili etiki kodeks predstavljaju najire prihvaen vid praktikovanja etike u poslovnom svijetu jer 80 posto kompanija ima ovakva akta i na osnovu njih praktikuje odreene programe. Ovi rezultati pokazuju znatno poveanje u odnosu na istraivanje raeno tri godine ranije, kada se takvih kompanija bilo oko 60 posto. Moda je najinteresantniji nalaz iz izvjetaja onaj koji govori o nedostacima sistema prilikom sprovoenja normi etikih kodeksa: U 20 posto sluajeva kodeksi nisu uinjeni dostupnim svim zaposlenima. U 65 posto kompanija kodekse je sainilo odjeljenje za pravne poslove zajedno sa sekretarijatom. Slubenici zadueni za rad sa osobljem (human resource) bili su ukljueni u pravljenje kodeksa samo u 43 posto posmatranih kompanija. Drugim rijeima, rukovodstvo kompanija je imalo namjeru da nadzire stvaranje kodeksa, ali se kodeksi vie fokusiraju na pravnu stranu problema nego na pitanje samog ponaanja.
23
24
Ovaj odjeljak je zasnovan na istraivanju Effectiveness of Codes of Conduct koje je preduzeo Thomas F. McInerney iz CEP-AA. Istraivanje je pripremljeno za skup Business Integrity Standard Feasibility Committee, koji je odran 21. februara 2000 u organizaciji CEP-AA (sadanji SAI) i Transparency Intenationala. Zasnovano na studiji Konsultantske grupe za moralan i odgovoran biznis Artura Andersena i Londonske poslovne kole, iji savjetodavni odbor ine predstavnici poslovnog svijeta, teoretiari i konsultanti. Ta studija iz 1999. je obuhvatila razliite pristupe etici u poslovnom svijetu meu 78 kompanija iz Velike Britanije (sa spiska FTFE, gdje ih ima 350), kao i znatan broj kompanija koje se ne nalaze na listi. TI Antikorupcijski prirunik
142
Oko 40 % kompanija organizovalo je obuku samo za odabrane slubenike. Od njih, manje od polovine je obuku usmjerilo na primjenu kodeksa u praksi, u stvarnim situacijama; jo manji broj njih je organizovao razmjenu iskustava uesnika obuke. Nije onda ni udo da su u prosjeku zaposleni na niim poloajima mnogo manje upoznati sa postojanjem ovakvih kodeksa od onih koji se nalaze na viim funkcijama. Studija je takoe utvrdila da manje od polovine kompanija koje su posmatrane ima slubu kojoj se moe prijaviti sumnjivo ponaanje ili krenje kodeksa, a 60 % onih koji ovakve slube imaju izvijestilo je da niko nije koristio ovakvu mogunost. To ne iznenauje mnogo, jer veina kompanija nije predvidjela mjere zatite za one koji bi na takve injenice ukazali. Izvjetaj je pruio zakljuak da mnogi programi poslovne etike nisu ukazali na vane principe i da mnoge organizacije jo uvijek imaju tekoe da navedu zaposlene da rade u skladu sa vrijednostima koje promoviu kodeksi. Drugi izvjetaj, koji je pripremila KPMG a koji se bavio pitanjima prevare meu kompanijama u Junoj Africi, dao je drugaiju sliku djelotvornosti sredstava za borbu protiv prevara.25 Od 540 kompanija koje su dale odgovore istraivaima, 83 % je naznailo da su imali sluaj prevare u toku posljednjih godinu dana. Da bi se smanjile mogunosti da se prevare deavaju, veina kompanija je navela da e ispitati sluajeve i unaprijediti kontrolne mehanizme (83 %), ili da e uspostaviti etiki kodeks (46 %), odnosno da e primijeniti sveobuhvatni etiki program (32 %). Relativno malo interesovanje za primjenu etikih kodeksa i programa za veu etinost u poslovanju ukazuje da se takve mjere u najmanju ruku shvataju kao nedjelotvorne u poreenju sa vrstom unutranjom kontrolom. U dokumentu pripremljenom za Devetu meunarodnu antikorupcijsku konferenciju, koja je odrana u Durbanu, u Junoafrikoj Republici,26 Ronald Berenbajm (Berenbeim) ustvrdio je da kodeksi, iako su postali iroko rasprostranjen institut u korporacijama, nisu imali uticaja koliko je trebalo. Istraivanja koja je njegova organizacija27 objavila pokazuju da u oko 80 posto sluajeva odbor direktora korporacije uestvuje u pisanju ovog kodeksa, tako da ga zaposleni ne osjeaju kao neto svoje u punoj mjeri. On je primijetio da mnogi kodeksi u korporacijama sadre gotovo identine odredbe koje zabranjuju koruptivnu praksu i naglasio da su unutranje procedure korporacija, kojima se obezbjeuje podnoenje izvjetaja i odgovornost, od kljunog znaaja za postojanje djelotvornog etikog kodeksa. Od ostalih odredaba posebno je istakao vanost normi o zatiti duvaa u pitaljku i zatitu onih koji na drugi nain izvijeste o prekrajima. Druga, unekoliko drugaija studija, pripremljena je za Business&Society Journal 1999. godine. U njoj se zakljuuje da se, prema njihovoj analizi, nije pokazalo da dobro drutveno ponaanje vodi ka loim finansijskim ostvarenjima. Studija pokazuje da je precizno odreenje ta ini djelotvoran etiki kodeks teko pitanje. Da li djelotvoran znai da se ljudi ponaaju moralno, ili znai da se ne dogodi nijedan veliki skandal? Odnosno, da li znai da se kompanija dri samo zakonskih ogranienja? OECD, organizacija koja je sada veoma aktivna u oblasti korporativnog upravljanja, preduzela je istraivanje 233 etika kodeksa 1998. godine. Istraivanje je bilo ogranieno na to da dokumentuje odredbe kodeksa. Rezultat ukazuje na to da veina (82 %) kodeksa pokriva ponaanje u samoj korporaciji, dok je manje njih imalo proireno dejstvo na ponaanje ugovaraa i podugovaraa korporacije (50 % i 22 %). Svega 18 % kodeksa se eksplicitno pozivalo na meunarodne
25
26
27
U ovom izvjetaju je prevara iroko definisana kako bi obuhvatila sve prekraje kod kojih je poinilac na nepoten nain upotrebljavao svoj poloaj ili se lano predstavljao. Ronald Berenbeim (1999), How Effective are Corporate Codes in Combating Corruption? dokument je dostupan na veb-sajtu 9. IACC, do koga moete doi preko www.transparency.org. Odbor Konferencije. 143
standarde. Samo se jedan od njih pozvao na OECD-ove smjernice za meunarodna preduzea, a samo dva su inkorporirala odredbe OECD-ovih Preporuka za suzbijanje podmiivanja u meunarodnim poslovnim transakcijama. Ostali kodeksi su se uglavnom pozivali na meunarodno priznata ljudska prava, univerzalno prihvaene norme i slino. U kompanijama u kojima je istraivanje vreno, malo panje je posveeno nadziranju da li se norme potuju. Veinom je bilo propisano interno nadziranje u okviru korporacije, a u 40 procenata ono uopte nije pomenuto. Samo u etvrtini preduzea se propisuju aktivnosti za ispravljanje greaka, a u svega nekoliko njih je propisano da nepotovanje kodeksa povlai kao posljedicu otkaz ugovora o radu ili prekidanje daljih poslovnih veza. Takoe u 1998. godini, Institut poslovne etike iz Londona sproveo je drugo istraivanje o primjeni kodeksa poslovne etike. Iz odgovora koje su dobili, istraivai su procijenili da je 57 % najveih kompanija iz Velike Britanije imalo ovakav kodeks, to je znaajan porast u odnosu na 18 % iz 1987. godine. Veoma se razliito tretira unutranje i spoljno obavjetavanje o kodeksu. Oko 93 % kompanija pruilo je neki vid podrke primjeni ovih kodeksa. Jedna treina je svoje kodekse javno objavila. Manje od polovine kompanija koje imaju kodeks je obezbijedilo obuku o tome kako se kodeks primjenjuje i koji je njegov znaaj, a ak 30 % kompanija nije obezbijedilo kopije kodeksa za svoje zaposlene. Rezultati su potvrdili utisak da je za mnoge kompanije pisanje i usvajanje kodeksa bilo samo za sebe cilj. U mnogim firmama rukovodstvo je tvrdilo da je njihovo osoblje i inae dovoljno moralno i da ne vide koju bi praktinu svrhu takav kodeks imao.
Da li kodeksi ponaanja funkcioniu?

Uopteno gledano, istraivanja koja su vrena nisu potpuna. Ona ukazuju na to da kodeksi imaju izvjestan pozitivan uticaj, ali takav uopten zakljuak jo uvijek nije potkrijepljen sa dovoljno iskustvenih zakljuaka. Istraivanja pokazuju da e stepen u kome etiki kodeksi budu ugraeni u kulturu ponaanja u korporaciji biti stepen u kome e oni proizvesti pozitivne efekte. U svakom sluaju, izmie nam precizna definicija ta bi to ugraivanje trebalo da znai kad je rije o konkretnim organizacionim strukturama u preduzeu. Kljune odrednice u postizanju odanosti zaposlenih pomou pravila poslovne etike jesu obuka, nadziranje primjene i druge aktivnosti koje su u vezi sa primjenom kodeksa. Ovaj zakljuak je ipak vie intuitivan nego potkrijepljen vrstim dokazima. Neki pokazatelji djelotvornosti privatnog sektora kao jednog od stubova integriteta drutva Da li su asocijacije privatnika na nivou drave aktivne? Da li se aktivno angauju na izgradnji potenog trita? Da li domaa privredna komora aktivno promovie kodeks dobre poslovne prakse koji je izradila Meunarodna trgovinska komora? Da li privatni sektor uestvuje u dijalogu o tome kako politika potenog nadmetanja moe da donese dobro svima? Da li vodee firme imaju kodeks poslovne etike? Da li su njime pokrivene korupcija i davanje poklona? Da li su ove teme pokrivene na odgovarajui nain? Da li poslovni ljudi u principu izbjegavaju da podmiuju kako bi dobili poslove u zemlji? Ukoliko je podmiivanje esta praksa, da li su poslovni ljudi ti koji je promoviu ili se oni trude da se sa njom prekine? Da li vodee domae kompanije aktivno uestvuju u kreiranju kodeksa poslovne etike? Ako je tako, da li se izbjegava situacija u kojoj postoji sukob interesa? Da li je njihovo angaovanje transparentno?
144
Drugi dio Poglavlje 17 Meunarodni inioci i mehanizmi
Poglavlje 17:
Meunarodni inioci i mehanizmi

Bolje je znati neka pitanja nego sve odgovore.1 Dejms Tarber (James Thurber)
Mnogi na korupciju gledaju kao na domai problem vide policajca koji trguje kartama za parking, poreznika koji trguje poreskim olakicama, slubenike lokalne vlasti koji trguju dozvolama za pijane tezge. Ne tako oigledna, ali mnogo ozbiljnija je korupcija na meunarodnom nivou, koja se obino ne praktikuje tako otvoreno i tako besramno kao ona sitna.2 Postavlja se ipak pitanje kako to da meunarodni inioci imaju toliki znaaj za sistem drutvenog integriteta pojedinih drava i da predstavljaju njegov vaan d Dio odgovora lei u injenici da svaka zemlja mora povremeno da baci pogled na ono to druge zemlje i institucije rade, pogotovo kada joj je potrebna saradnja u primjeni antikorupcijskih zakona. Najee je to sluaj kada se trai izruenje javnih slubenika ili davalaca mita iz privatnog sektora koji su prebjegli u inostranstvo, ili kada treba povratiti korupcijom steenu dobit koja je iznesena iz zemlje. ak i kada se sazna gdje se tano nalazi odbjegli kriminalac, pred dravom koja ga trai stoje razliite mogunosti. Ako postoji bilateralni sporazum o izruivanju, drava koja trai kriminalca treba da ispuni zahtjeve koje pred nju postavljaju strana administracija ili sud da bi izruenje dopustili. Ti uslovi se propisuju sporazumom o izruivanju izmeu dvije zemlje. Ali kako dokazati optube? U nekim sluajevima se dokazi nalaze upravo u zemlji od koje se trai izruenje. Sa porastom broja krivinih djela sa meunarodnim elementom, policije u svim zemljama suoavaju se sa novim izazovom. U prolosti bi one najee dizale ruke od takvih sluajeva. Policija iz jedne zemlje nema ovlaenje da ide u drugu i tamo vri pretrage i koristi zvaninu dokumentaciju. Ona ne moe da hapsi osumnjiene ako ih nae. Drave se obino protive svakoj vrsti akcija stranih policija na svojoj teritoriji.
EU pristala da vrati plijen korumpiranih afrikih reima Evropska unija je pristala da vrati novac koji su ukrali korumpirani afriki reimi i sakrili ga na raunima Evropske banke. Vjeruje se da su afriki reimi nepoteno stekli milijarde funti. Neki od njihovih nasljednika sada pokuavaju da iz banaka povrate velike iznose, koji su im oajniki potrebni za programe razvoja. Na zahtjev vlade Nigerije, Britanija i vajcarska su ve zamrzle stotine miliona funti za koje se vjeruje da ih je uzela porodica biveg diktatora Sani Abae. vajcarske sudije su jue donijele prve presude za pranje novca u vezi sa otprilike 400 miliona funti na 140 razliito numerisanih rauna iji tragovi vode do generala Abae. Dravni tuilac eneve, Bernar Bertosa, rekao je da je jedna osoba optuena zbog davanja lanih informacija prilikom otvaranja bankovnog rauna i da e vjerovatno biti jo optubi.
Meunarodna pravna pomo

Borba protiv korupcije velikog obima, posebno protiv one sa meunarodnim elementom, podrazumijeva uspjeno otkrivanje i gonjenje poinilaca u njihovim zemljama. Razlog za to je injenica da korumpirani zvaninici saradnike u zloinu esto imaju u industrijski razvijenim zemljama, koji, uopte uzev, misle da su izvan domaaja vlasti oteenih zemalja. Dobit od korupcije skriva se na bankovnim raunima u industrijalizovanim zemljama i primjenjuju se
1 2
Poruka je namijenjena kako donatorskoj zajednici tako i svim ostalima. Vidjeti S. J. Rubin, International Aspects of the Control of Illicit Payment, u Siracyse Journal of International Law and Commerce, 1982, vol. 9, na str. 315. 145
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA EU se sloila sa akcionim planom u 130 taaka na Prvom afroevropskom samitu u Kairu, koji je zasnovan na principu da ukradeni novac mora da se vrati u zemlju porijekla i da treba preduzeti mjere za borbu protiv korupcije. Afrike diplomate kau da su voe EU nerado pristale na ovo. EU je u poetku vie eljela da se izda saoptenje o situaciji, jer povraaj novca sa privatnih rauna u bankama predstavlja pravni problem i moe da razori sistem bankarskih tajni. Ministar spoljnih poslova Junoafrike Republike, Nkosasana Dlamini - Zuma, rekao je za johanezburki list Star: Bilo je teko odrati pozicije EU (...). Ne moete priati o borbi protiv korupcije a onda ne vraati novac koji korumpirani iznesu iz zemlje. Taj novac je ukraden od zemalja kojima je neophodan za razvoj. Kako bogate zemlje mogu da se tako dre? Visoki junoafriki zvaninik privatno je izrazio sumnju u mogunost povraaja veih iznosa u skorije vrijeme. Jedan od pregovaraa je rekao da je princip ustanovljen, ali je dug put dok se neto zaista ne desi. O tome e biti podnesen izvjetaj ekspertskom komitetu, koji e sainiti preporuke za ministarski sastanak, iji datum jo nije odreen. Portparol britanskog ministarstva spoljnih poslova je rekao: Britanija je ve poela sa radom na nigerijskom sluaju. Preduslov za rad je dokaz iz zemlje o kojoj se radi da je bankarski raun u Britaniji plod korupcije. Electronic Telegraph (Velika Britanija), 6. april 2000.
tehnike pranja novca koju su osmislile raunovoe, advokati i bankari u slubi prodavaca narkotika. Da bi mogla da odvrati od takvog ponaanja i da ga kazni, svaka drava mora da se u borbi protiv kriminala koristi sredstvima koja joj stoje na raspolaganju na osnovu sporazuma o meunarodnoj pomoi. Na popritu meunarodne pravne pomoi takoe je vano da slubenici kriminalistike slube budu u toku sa novim meunarodnim razvojem i da ne misle da ako je novac otiao iz zemlje, nema nikog ko bi mogao ili htio da pomogne da se on vrati. Sve vie je odreenih vidova pomoi koje nude pojedini bankarski centri.3 Na primjer, vajcarska vlada sada pomae u sluajevima kada sud utvrdi da je novac ukraden.
Ogranienja u ostvarivanju meunarodne pravne pomoi

Organi jedne drave ne mogu da prue drugoj dravi pomo ako ta pomo obuhvata i radnje koje nisu predviene zakonodavstvom zemlje u kojoj ih treba preduzeti. Tako, na primjer, specijalni postupci koji postoje u jednoj zemlji ne moraju postojati i u zakonodavstvu druge, pa se ne moe ni oekivati njihovo sprovoenje u okviru meunarodne pravne pomoi.
U veini zemalja, prije nego to prue pomo, sud ili administracija te zemlje e traiti ispunjenje uslova da su standardi pravosua i izvrenja sankcija u dravi koja zahtijeva pomo takvi da je u interesu pravde da joj se bjegunac preda.4 Takoe treba preispitati i neka proceduralna pitanja. Na primjer, da li sudovi zemlje koja trai pomo imaju legitimnu nadlenost za postupanje u predmetu; da li su istraga ili krivino gonjenje politiki motivisani; da li se koristi redovna sudska procedura (tj. da nije u pitanju ad hoc, vojni ili neki drugi specijalni sud); da li je prekraj koji se istrauje smatran prekrajem i u vrijeme kada se desio; da li se potuje vladavina prava. Neke zemlje takoe trae uvjeravanja da nee biti izreena smrtna kazna niti tjelesno kanjavanje. Uz to, ako odreeni sluaj treba da garantuje mjere uzajamne pravne pomoi, trai se i da navedeno ponaanje bude kanjivo u obje zemlje, kao i da se za njega moe izrei kazna odreene visine, pri emu se kao granica uzima mogunost izricanja kazne zatvora u trajanju od jedne ili dvije godine.
Zahtjevi u pogledu organizacije

Treba razviti vjetinu u oblasti meunarodne pravne pomoi. Izvjesnu ulogu u podnoenju i procesuiranju takvih zahtjeva ima diplomatska sluba. Uobiajeno je da postoje mehanizmi koji obezbjeuju da se zahtjevi za meunarodnom pomoi ne upuuju bez prethodne provjere. Obino je neophodno postojanje centralnog autoriteta, u vidu slube resornog ministarstva koja postupa po svim zahtjevima, kako onima koje zemlja upuuje tako i onima koje prima. Takvo tijelo ima zadatak da se stara o ispunjenosti uslova za pruanje pomoi. Mada takvo tijelo moda ve postoji i radi na primjeni drugih meunarodnih ugovora, njegovom osoblju e u veini sluajeva biti potrebna dodatna obuka kako bi sporazumi o pravnoj pomoi, kada zatreba, bili brzo i efikasno primijenjeni.
Meunarodna pomo u borbi protiv pranja novca

Posebne veze izmeu planova za pranje novca, nedovoljno regulisanih finansijskih sistema i korupcije nalaze se u sreditu panje meunarodne zajednice. Uticaj stranih inilaca na sistem
3
Bankarski centri su pod sve veim pritiskom meunarodne zajednice, uglavnom zbog zabrinutosti koju stvaraju trgovina drogom i pranje novca. Izruenje (Extradition) (Cmnd. 9421) (1985), p. 15. Saoptenje parlamentu koje je objavila britanska vlada. Izjava odslikava poloaj obiajnog prava irom svijeta. TI Antikorupcijski prirunik
146
drutvenog integriteta jedne zemlje moe da bude i negativan, npr. kada strana zemlja vodi politiku davanja poreskih olakica za podmiivanje u inostranstvu, odnosno kada ne predvia kanjavanje podmiivanja u inostranstvu. Takoe, jedna zemlja moe da se stavi u poloaj da bude finansijski centar koji omoguava pranje novca koje su ukrali zvaninici drugih drava. Te zemlje imaju propise o tajnosti koji oteavaju ili ak u potpunosti onemoguavaju prikupljanje dokaza o takvim fondovima, pa tako postaju pravi raj za korumpirane. Tokom vie decenija nasluivalo se da postoji veliki broj vajcarskih numerisanih bankovnih rauna na kojima je takav novac dran. U posljednje vrijeme su se, naroito sa irenjem takozvanih of-or bankovnih centara, umnoila i parkiralita za nezakonito steen novac, pa je vajcarska vlada zarad kredibiliteta zemlje uinila izvjesne napore (koji nisu uvijek nailazili na dobru volju vajcarskih banaka) da djeluje protiv najflagrantnijih zloupotreba vajcarskog bankovnog sistema. vajcarska se sada doivljava kao mjesto gdje nije potpuno bezbjedno sakriti nezakonito steeno bogatstvo. Sve zemlje imaju zakone o bankarskoj tajni koji omoguavaju zatitu legitimnih privatnih interesa. U mnogim drutvima ljudi ele da podatke o iznosu tednje i ostale finansijske podatke zadre za sebe. Ovi zakoni nisu napravljeni da bi omoguili klijentima banaka da izbjegnu plaanje poreza i izmaknu poreznicima i oni su, uopte uzev, podloni kontroli lokalne uprave prihoda. Pa ipak, ove zakone nemilosrdno eksploatiu profesionalni savjetnici trgovaca drogom i korumpirani visoki dravni slubenici. Oni su koristili meunarodni konsenzus koji je dugo vaio da nije posao jedne zemlje da pomae drugoj u ubiranju poreza. Zemlje poreski rajevi koriste tu slabost u meunarodnoj saradnji i onemoguavaju pristup podacima o vlasnitvu nad raunima. Postoji i ekstremna tvrdnja da, zato to su, na primjer, podaci iz registra o vlasnitvu nad akcijama tajni u zemljama poreskim rajevima, a njihovo objelodanjivanje podlijee krivinom gonjenju, takav registar ne mogu da trae ni vlasti drugih zemalja (koje moda imaju kopije detalja iz registra) pod izgovorom da bi lice koje bi podatke pruilo izloilo sebe krivinom gonjenju.5 Pranje novca se ne koristi samo nakon to je zloin uinjen, nego i u vrijeme kada se on vri, pa ak i prije, kada se plaa mito. Kako bi se kamufliralo porijeklo i odredite novca od mita, finansijski tokovi se usmjeravaju preko zemalja koje nemaju obimne i djelotvorne sisteme otkrivanja pranja novca i slinih nezakonitih transakcija. Finansijski sektor u tim zemljama se, uopte uzev, neadekvatno regulie i nadgleda, zakoni tih zemalja ne garantuju pravo sudskim vlastima da dobiju informacije, a njihovi zakoni o preduzeima dozvoljavaju formiranje kompanija omotaa, koje skrivaju pravi identitet korisnika transakcija i vlasnika sredstava.6 esto se koriste akcije na donosioca (pa vlasnitvo nad kompanijom moe da se prenese bez traga na papiru, slino kao novac) i tedne knjiice na donosioca (u kom sluaju posjedovanje knjiice sa raunom i sa numerisanim pristupnim brojem povlai sa sobom i vlasnitvo nad raunom). Od pokretanja inicijative Snaga za finansijske akcije (Financial Action Task Force Initiative) grupe G77 1989. godine, podstaknuto je donoenje niza meunarodnih mjera koje su preduzete da bi se pranje novca steenog u trgovanju drogom ili drugim kriminalnim aktivnostima okvalifikovalo kao krivino djelo. Kao rezultat tog napora, barem etrdeset zemalja, ukljuujui sve lanice OECD-a, primjenjuju zakonodavne i administrativne sporazume da bi ule u trag takvim fondovima u svom bankarskom sistemu. Ovi sporazumi zahtijevaju da banke prijave centralnoj banci ili kriminalistikoj slubi prijem depozita koji mogu imati kriminalno porijeklo. Kada je rije o Evropskoj uniji, ti sporazumi su otje5
6 7
Vidjeti postupak pred Komisijom za ispitivanje poreskih aranmana na Kukovim Ostrvima (istraga u sluaju Winebox) koji je vodio bivi predsjednik suda Novog Zelanda, ser Ronald Davidson. U tom sluaju, svjedok je pokuao da se sakrije iza zakonodavstva ofor drave (to mu sudija nije dao za pravo). Jedna of-or kompanija je tvrdila da ima pravo da se pojavi na pretresu i da unakrsno ispituje svjedoke, ali je odbila da otkrije svoju vlasniku strukturu. Sastanak grupe strunjaka o korupciji i finansijskim kanalima, odran u Parizu (april 1999) u OECD-u. FATF su smjetene u OECD-u u Parizu. Godine 1990. izdale su izvjetaj koji sadri program sa 40 preporuka u ovoj oblasti. Njihov veb-sajt je http://www.oecd.org/fatf . 147
lotvoreni u direktivama koje su obavezujue za drave lanice. Pa opet, ima jo zemalja koje nisu kriminalizovale pranje novca i zato ne mogu (ili ne ele) da prue pravnu pomo drugim zemljama u sluajevima koji se odnose na ovo krivino djelo. Razvijeni su principi za borbu protiv pranja novca.8 Njihov cilj je ostvarenje rezultata na mnogo irem polju, jer pomau da se ustanove tragovi svakog poslovanja i da se stvori sistem globalne kontrole u finansijskom sektoru. U te principe ubrajaju se i sljedei: upoznaj svog klijenta finansijske institucije ne bi trebalo da posluju sa nepoznatim klijentima; budi posebno obazriv u svim neuobiajenim okolnostima; uvaj dokumentaciju o identifikaciji, kao i zapise o ekonomskoj osnovi transakcija; upozori nadlene o sumnjivim transakcijama.9 Pranje novca se nastavlja, naizgled nesmanjeno, zbog nadmetanja meu bankama da privuku klijente, mada se meu bankarima javlja i odreena uznemirenost kada treba da rade sa raunima zvaninika drava i lanova njihovih porodica. Postoji potreba za jo nekim mjerama i mogue akcije bi mogle da idu u sljedeem pravcu: revidiranje registara sumnjivih transakcija kako bi se u njih ukljuile transakcije koje potiu iz regiona u kojima je korupcija endemska, kada je vlasnik ili korisnik rauna osoba koja vri javnu funkciju, odnosno kada su klijenti umijeani u oblasti u kojima je korupcija esta, kao to je, na primjer, trgovina orujem; podizanje panje onih koji rade sa finansijama, odnosno podsticanje finansijskih institucija da pravila primjenjuju sa dunom panjom. Da bi se obezbijedilo da radnici budu paljivi i da bi se utvrdile oblasti u kojima im je potrebna obuka, treba ih provjeriti pomou testova estitosti; utvrivanje koje finansijske institucije i koji slubenici ne rade po meunarodnim standardima, zato to to ne ele ili ne mogu, i izricanje administrativnih kazni prema njima.10
Drite vau imovinu daleko od radoznalih oiju Deset dobrih razloga da izaberete Dominiku: 1. Zakonodavstvo te zemlje je relativno novo i dobro napisano. 2. Vrenje usluga je regulisano dobrovoljnim kodeksima ponaanja. 3. Ako elite da osnujete meunarodno preduzee, trokovi osnivanja su najjeftiniji. 4. Vlasnici udjela se biljee samo u registru same kompanije i na osnovu zakona se ne mogu otkriti nijednoj instanci vlasti. 5. Rauni kompanije ne moraju da budu zabiljeeni u arhivama. 6. Ako je potrebno, moete premjestiti kompaniju u drugu zemlju ili registrovati postojeu kompaniju u Dominici. 7. Strani investitori ne plaaju porez dvadeset godina. 8. Informacije o vama ne mogu biti otkrivene stranim vlastima. 9. Strane presude se ne mogu primijeniti u Dominici. 10. Rok u kojem povjerilac mora da podnese tubu protiv Povjerenitva za zatitu aktive dunika je relativno kratko. Oglas objavljen na veb-sajtu Safe Haven Offshore Limited, jun 2000. http://www. safehavenoffshore.com/10reasons.htm
Nije potpuno jasno da li e ove zakonodavne i administrativne mjere za borbu protiv pranja novca ukinuti koristi dobijene mitom. Zemlje koje nisu ukljuene u meunarodne sporazume protiv pranja novca i koje mogu biti dio lanca pranja novca treba da promijene svoja zakonska rjeenja i da ih formuliu na takav nain da i primljeno mito bude predmet oduzimanja po osnovu krenja propisa o spreavanju pranja novca. injenica da u dananje vrijeme trgovina drogom utie na zemlje na jugu, koje ranije nikada nisu imale veze sa tom trgovinom, potvruje da skoro svaka zemlja moe da bude iskoriena za transfer robe ili novca. Postoji ozbiljna mogunost da tokom nekoliko sljedeih godina bude usvojena meunarodna konvencija protiv podmiivanja koje izlazi iz granica pojedine drave. Rad na takvoj konvenciji je poeo u kancelariji UN-a u Beu. Takva konvencija e naravno mnogo lake biti primijenjena ako to vei broj zemalja prije toga usvoji odgovarajue propise.
Meunarodna policijska saradnja i Interpol

Interpol, meunarodna policijska organizacija ije je sjedite u Lionu, u Francuskoj, smatra se organizacijom koja posjeduje nadnacionalnu vlast nad kri-
9 10
Vidjeti izjavu iz Bazela o principima iz 1998, i tekst Marka Pietha The harmonisation of law against economic crime, European Journal of Law Reform, 1999, str. 530 et seq.; idem in European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1998, str. 159. et seq. FATF 1996 R 11,14,12 i 14,15. Mark Pieth, Common Standards to Prevent and Control the Laundering of Corruption Proceeds, UNCICP , sastanak strunjaka, Be 13. i 14. maj 2000. TI Antikorupcijski prirunik
148
minalistikom policijom. To nije tano. Interpol je prvenstveno komunikaciona mrea koja osposobljava nacionalne policijske snage da veoma brzo uspostavljaju meusobne kontakte, razmjenjuju informacije i obavjetavaju jedni druge o traenim licima.
Interpol se oslanja na policiju zemalja lanica i centralne biroe drava lanica koji djeluju kao referentne take za meunarodne istrage i obezbjeuju brzu i efikasnu pomo policijskim snagama drugih zemalja. Interpol sam ne obezbjeuje pomo, mada obezbjeuje mreu usluga i trenutno razvija baze podataka koje dopunjavaju i koje koriste biroi zemalja lanica. Sistem nije potpuno centralizovan poto nacionalni biroi mogu da komuniciraju i neposredno.
Kolumbija pootrava mjere u vezi sa pranjem novca smaragdima Kolumbijski ministar pravosua naredio je istraivanje svih postojeih izvoznih dozvola za smaragde i objavio da nee izdavati nove dozvole. Lani izvoz je, vjeruje se, korien za operacije pranja dolara. U 1992. godini, u sluaju zeleni led, kalifornijski juveliri su zapazili naduvane cijene kolumbijskih smaragda kojima su se opravdavali multimilionski dolarski transferi novca zaraenog od kokaina natrag u Kolumbiju. Financial Times, 1. septembar 1995.
S vremena na vrijeme uju se pritube Interpola da neke od njegovih zemalja lanica ne pruaju efikasnu i uspjenu pomo. Jasno je da se takvo stanje ne moe tolerisati. Prvi korak za bilo koju zemlju koja se bori sa korupcijom treba da bude provjera efikasnosti i uspjenosti njenih biroa za policijsku saradnju. Ako je ova karika u lancu slaba, i veze sa drugim antikorupcijskim snagama bie oslabljene.
Crvene potjernice i ekstradicija

Jedno od najznaajnijih antikorupcijskih sredstava u postupku Interpola su crvene potjernice. Njih koriste policije pojedinih zemalja da obavijeste upravu Interpola da se trai osumnjieni i da e po hapenju biti podnesen zahtijev za izruenje kako bi se suoio sa optubama. Po hvatanju osumnjienog, primjenjuju se redovna pravila ekstradicije izmeu zemalja koje su u pitanju. Ukoliko sporazum o ekstradiciji ne postoji, i ako ne moe da se napravi ad hoc sporazum tada e osumnjieni biti osloboen. Zato je osnovno da na poetku postupka zemlja koja trai izruenje razmotri prava koja joj sporazumi o ekstradiciji pruaju, razmatrajui da li je mogue da traene kriminalce izvedu iz bezbjednih luka u kojima se nalaze.
Meunarodne konvencije i drugi aranmani

U dananje vrijeme je iroko prihvaeno shvatanje da internacionalizacija zloina (ukljuujui tu trgovinu drogom, finansijske prevare i terorizam) diktira potrebu da drave promijene svoje stavove u pogledu mogunosti primjene krivinih zakona drugih zemalja i da proire meusobnu pravnu pomo u odreenim sluajevima.11 Takva saradnja moe da se uspostavi bilo na osnovu meudravnih sporazuma bilo na osnovu paralelnih propisa koji odslikavaju najbolju meunarodnu praksu u mjeri u kojoj je ona usaglaena sa normama koje tite ljudska prava.12 Mnoge zemlje se kreu ka formalizovanju sporazuma o meunarodnoj pomoi koji mogu da stegnu omu oko vrata meunarodnoj korupciji. Na primjer, Savjet Evrope je uveo okvir za uzajamnu pravnu pomo koji se prenio na druge krajeve svijeta preko zemalja Komonvelta 1986. godine. Sporazumima Komonvelta predvieni su postupci koji potuju prava optuenih, a izuzetno olakavaju zadatak tuilatva u sluajevima kada se svjedok ili kljuni dokaz nalaze u drugoj zemlji Komonvelta. Zemlje Komonvelta su se sloile da pruaju pomo jedna drugoj u pronalaenju traenih osoba, dokaza i u obezbjeivanju dokaza i davanju iskaza svjedoka bilo u svojoj zemlji bilo u zemlji u kojoj e se odrati suenje. Sporazum sadri i odredbe o zamrzavanju,
11
12
Neformalna pomo, kao to je korienje zakona o imigraciji radi deportovanja traenih prebjega, uopte uzev je neprihvatljiva, jer zaobilazi sutinske proceduralne zatite, a esto je i neustavna. Na primjer, njemaki sud je odluio da zapone pripremu izruenja odbjeglog britanskog bankara Nika Lisona (Nick Leeson) Singapuru u okotobru 1995. tek kada je dobio zadovoljavajua uvjeravanja da e suenje biti poteno, da u toj zemlji pretee vladavina prava i da optueni nee biti izloen sankcijama koje se u Evropi smatraju surovim ili neuobiajenim. Da nije tih uvjeravanja bilo, Njemaka bi prekrila svoje meunarodne obaveze (na primjer Evropsku konvenciju o ljudskim pravima). 149
zapljeni i oduzimanju prihoda steenog zloinom. Sporazumi Komonvelta o ekstradiciji takoe su u skladu sa novim sistemom meudravne pomoi.13 Sporazumi zemalja Komonvelta su adaptirani od strane Ujedinjenih nacija i predstavljaju osnovu za Konvenciju protiv nezakonite trgovine drogama i psihotropskim supstancama iz 1989. godine (United Nations Convention Against Illicit Trafficing in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances). Pod pokroviteljstvom Organizacije amerikih drava, 1996. godine usvojena je Meuamerika konvencija protiv korupcije, koju je potpisala 21 zemlja, a iji je cilj borba protiv domae i meunarodne korupcije. Instrumenti koje taj sporazum predvia ne samo da olakavaju povraaj ukradenog novca ve i obezbjeuju da se krivina djela korupcije ne tretiraju kao politiki zloini. Zbog toga su optueni podloni izruenju i ne mogu se vie kriti pod dobro poznatim tvrdnjama da su politiki progonjeni. Utvreno je da korupcija predstavlja prepreku za proirenje Evropske unije, pa su preduzeti sveevropski napori da se ona obori. Kao rezultat, uslijedio je niz konvencija Savjeta Evrope, kao to su: Konvencija o pranju novca, voenju istrage, izvravanju zapljene i konfiskacije dobiti steene bavljenjem kriminalnim aktivnostima, iz 1990. Krivinopravna konvencija o korupciji, iz 1999. Sporazum o uspostavljanju Grupe zemalja za borbu protiv korupcije GRECO, iz 1998. Graanskopravna konvencija o korupciji, iz 1999. Po odredbama Krivinopravne konvencije o korupciji, sve strane potpisnice su se saglasile da usvoje irok spektar mjera sa ciljem borbe protiv korupcije u javnom ivotu, javnoj upravi i u privatnom sektoru. Preduzea treba da podlijeu mjerama krivinog prava kako bi se olakalo prikupljanje dokaza i konfiskacija nezakonite dobiti. Iako su ove mjere sutinski stvar zakonodavstva pojedinih drava, one e znatno olakati primjenu krivinih propisa i na meunarodnom nivou. Primjenu ove konvencije treba da nadgledaju lanice GRECO-a, koje e uz to nadgledati i mjere koje osmisli Savjet Evrope kao dio akcionog plana za borbu protiv korupcije. Graanskopravna konvencija o korupciji je jedinstven pokuaj da se rijee pitanja koja se odnose na graansko pravo pruanjem naknade rtvama korupcije u graanskopravnom procesu. Ova konvencija se bavi pitanjima kao to su: naknada tete i gubitaka; odgovornost (ukljuujui tu i odgovornost drave) za djela korupcije koje poine javni slubenici; vaenje ugovora zakljuenih na osnovu korupcije; zatita zaposlenih koji korupciju prijave; jasnoa i tanost rauna i revizorskih izvjetaja.14 U SAD, na inicijativu potpredsjednika Ala Gora (Al Gore), odrana je u februaru 1999. konferencija na kojoj je dogovoreno da vlade redovno prate ostvarivanje svojih meunarodnih obaveza. Planirano je da se konferencije odravaju svake druge godine, a za 2001. je planirano odravanje konferencije u Holandiji.
Konvencija OECD-a protiv podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama
Industrijalizovane zemlje imaju poseban zadatak: da pomau ouvanje sistema drutvenog integriteta u velikom broju zemalja u razvoju i tranziciji. Ovo je posebno vano u kontekstu podmiivanja sa meunarodnim elementom, kao i u oblasti davanja izvoznih garancija.
13
14
Potpuno je u skladu sa najboljim meunarodnim postupcima da se od drave koja trai izruenje zahtijeva plaanje veih finansijskih izdataka koje proces predstavlja za druge zemlje. Postupati drugaije znailo bi odvratiti zemlje od primjene takvih sporazuma. Tekst ove konvencije moe se vidjeti na veb-sajtu Savjeta Evrope, http://conventions.coe.int TI Antikorupcijski prirunik
150
Tokom osamdesetih godina XX vijeka, kada su poslovne transakcije postajale sve globalnije, postalo je manje realno da se problem podmiivanja posmatra samo kao problem zemalja u razvoju. Ameriki poslovni interesi su bivali sve vie uzdrmani Zakonom protiv podmiivanja u inostranstvu koji je ta zemlja usvojila 1977. Amerika vlada je tokom devedesetih izvrila jak pritisak na OECD da i druge lanice preduzmu sline akcije. U maju 1994. date su neobavezujue preporuke OECD-a15 kojim je od drava lanica traeno da preduzmu niz specifinih koraka da bi zastraile, sprijeile i borile se protiv podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama, da se meusobno izvjetavaju o konkretnim i znaajnim koracima koje su preduzele radi nadzora, odnosno reformi u oblastima: krivinopravnih zakona ili njihove primjene u odnosu na podmiivanje stranih javnih slubenika; graanskopravnih, poslovnopravnih i upravnopravnih zakona i propisa koji podmiivanje odreuju kao nezakonit in; poreskog zakonodavstva, propisa i prakse u mjeri u kojoj oni posredno mogu da utiu na podmiivanje; zahtjeva koji se trae od poslovnih i kompanijskih raunovodstava radi obezbjeivanja adekvatnog biljeenja relevantnih plaanja; odredaba koje se odnose na banke i druge finansijske organizacije koje omoguavaju da njihove knjige budu adekvatno voene i podlone kontroli inspekcija i istranih organa; zakona i propisa koji se odnose na subvencionisanje, izdavanje dozvola, sklapanje poslova javnih nabavki i druge pogodnosti koje javni sektor prua, tako da sankcija za utvreno podmiivanje moe biti ponitavanje posla. Poslije preporuka napravljen je istorijski sporazum, koji je stupio na snagu 1997. godine Konvencija OECD-a protiv podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama.16 Ova konvencija trai od zemalja potpisnica da kriminalizuju podmiivanje stranih javnih slubenika i da prue pravnu pomo u cilju olakavanja sasluavanja osumnjienih. Takoe, moralo je da se okona davanje poreskih olakica na osnovu takvog podmiivanja, koje je ranije bilo praksa u veini zemalja lanica OECD-a. Na taj nain, problem korupcije je prvi put obraen na strani sa koje mito dolazi. Poslije svih zemalja lanica OECD-a, sve vei broj drugih zemalja pristupa Konvenciji i proiruje njen obuhvat. Uz Konvenciju ide i veoma nametljiv i kritiki proces ocjenjivanja, stvoren da bi zemlje sprijeio da nastave sa starom praksom nakon potpisivanja Konvencije. Ulozi su oigledno veoma visoki. Konvencija se primjenjuje na najvei dio svjetske trgovine, pa je od kljune vanosti da se svi glavni uesnici osjeaju jednako lagodno u novim okolnostima. Drugim rijeima, niko ne treba da se osjea kao da je dao prednost onima koji se nadmeu za posao sa mnogo manje skrupula. Dok je odgovor glavnih industrijskih i izvoznih zemalja na ovu inicijativu vaan kao osnov svake akcije, takoe je izuzetno vaan i odgovor drava ije su privrede siromanije. Bez snanog i usklaenog odgovora ovih zemalja, u kojima je negativan uticaj transnacionalnog podmiivanja bez sumnje znaajan, uticaj inicijative OECD-a e biti skroman. Saradnja sa zemljama u razvoju i zemljama koje su nekada imale centralizovane planske ekonomije, kroz paralelne inicijative, odluujua je za obuzdavanje transnacionalnog podmiivanja. Konvencija OECD-a zahtijeva da krivini zakoni zemalja potpisnica proire svoje dejstvo i na podmiivanje u inostranstvu. Samo su Sjedinjene Drave imale takav zakon (Foreign Corrupt
15
16
Princip preporuka OECD-a, koje nisu obavezujue, jeste da zemlje lanice obavjetavaju jedna drugu o napretku koje su postigle u primjeni njegovih razliitih detaljnih mjera. Konvencija se nalazi u odjeljku Najbolja praksa u izdanju ove knjige na internetu, na engleskom jeziku.. Izvjetaj o napretku u primjeni Konvencije moe se vidjeti na OECD-ovom antikorupcijskom veb-sajtu: www.oecd.org/daf/nocorruption. 151
Practice Act, 1977), dok su neke zemlje, lanice OECD-a, poele da amandmanima mijenjaju postojee propise. U zemljama kontinentalnog prava (veina zemalja EU) sada je napravljen presedan da se zakoni primjenjuju i van zemlje koja propis donosi. Kada je rije o zemljama anglosaksonskog pravnog sistema (common law), kao to su Velika Britanija i Australija, postoji presedan kojim se mijenja postojee zakonodavstvo u smislu da se nezakonitim smatra prekraj koji je kanjiv po domaim propisima ma gdje u svijetu se on desio.17 Australija danas primjenjuje taj presedan na podmiivanje u inostranstvu. Meutim, u oba sistema bie nuno dokazati da je inkriminisani dogaaj krivino djelo i u zemlji gdje su se davanje mita ili prevara desili. Zato je izuzetno poeljno da se u to je mogue vie zemalja u nacionalno zakonodavstvo uvede pravilo da je podmiivanje koje je planirano u toj zemlji, ali je izvedeno negdje drugdje, nezakonito. Na slian nain treba uvesti i pravilo da osoba koja nudi mito dravnom slubeniku, ili njen posrednik koji to ini, dok se slubenik nalazi izvan zemlje, takoe vri krivino djelo. Zakon Hongkonga sadri izriite odredbe za ovakve sluajeve.18
Garancije za osiguranje kredita izvoznicima

Industrijalizovane zemlje esto osiguravaju svoje izvoznike, jer kada su transakcije velike, a postoji odreeni nivo politikog rizika, javni je interes osigurati poreskog obveznika. Kakva je pozicija takvog izvoznika kada je dobio posao na osnovu korupcije? Njemaka vlada je usvojila brojne sistematske promjene u upravljanju Hermesovog izvoznokreditnog osiguranja, na osnovu zahtjeva koje joj je prezentovala organizacija Transparency International. Njemaka je, zajedno sa Belgijom, podnijela i poseban prijedlog radnoj grupi OECD-a koji se odnosi na to pitanje. Na domaem terenu razlog za promjene je primjena konvencije OECD-a u Njemakoj. Po vaeim Optim uslovima, ne postoji obaveza vlade da pokrije osigurane gubitke ukoliko se zahtjev odnosi na isplatu osiguranja za ugovor o izvozu koji je zakljuen bez pravnog osnova.19 Nakon kriminalizacije podmiivanja stranih slubenika na osnovu konvencije OECD-a, ako se tokom postupka pokae da je kriminalni akt doprinio sklapanju izvoznog ugovora, sam ugovor postaje nevaei. Da bi se uklopila u novu situaciju, postojea pravila Hermesa su proirena. Od poetka se trai izjava da ugovor nije zakljuen zahvaljujui kriminalnom aktu i, posebno, podmiivanju. Onaj ko nije u stanju da takvu izjavu da bie odbijen. Ukoliko se pokae da je osiguranik dao lanu izjavu, smatrae se da je time prekrio obavezu da prikae potpunu istinu, to e za posljedicu imati uskraivanje obaveza vlade prema takvom osiguraniku, kao i to da e osiguranik izgubiti pravo na uplaene iznose. U sluaju da osiguranje treba da pokrije finansijski kredit, dokument koji sadri obaveze vlade e ubudue sadrati klauzulu da u sluaju da je ugovor o izvozu plod podmiivanja, vlada nee imati nikakve obaveze prema izvozniku. Slina klauzula bie unesena i u druge ugovore o osiguranju. U svim sluajevima kada se vlada oslobaa obaveza, ona zadrava iznose koje je dobila za osiguranje. Takoe, korisnik osiguranja mora da ima na umu da e vlada proslijediti sve injenice sluaja dravnom tuiocu, kao i da e ponavljanje prekraja voditi jo stroijim mjerama vlade prema prekriocu. Kada bi se takav pristup primijenio i van Njemake, sigurno je da bi se smanjio nivo korupcije velikog obima na meunarodnom nivou koju podstiu zemlje izvoznice.
17 18 19
Na primjer, krivina djela koja naine pedofili dok se nalaze van zemlje. Odjeljak 4, paragraf 1, Dekret o spreavanju mita (Prevention of Bribery Ordinance). AGA Ausfuhr-Gewaehrleistungen Aktuell Report od 16. marta 2000. TI Antikorupcijski prirunik
152
Uloga donatora
Donatori treba da igraju posebnu ulogu u sluajevima korupcije u zemljama koje primaju znaajnu meunarodnu pomo. U prolosti su neke donatorske agencije imale malo skrupula u svom poslovanju. Slino kao i u privatnom sektoru, davanje mita dravnim slubenicima bilo je pravilo i inilo je dio trokova poslovanja. Meunarodne finansijske institucije, takoe, nisu toliko cjepidlaile oko toga gdje ide dio novca, a korupciju su vidjele kao politiko pitanje i vru krompir koji sreom nije bio na njihovom jelovniku. Ove institucije su u prolosti bile u velikoj mjeri dio problema. Istina je da su njihovi motivi bili isti, inspirisani eljom da pomognu obinim ljudima, bez obzira na to to su im voe bile gramzive, ali su rijetko u tome uspijevale, jer se pomo koristila da bi se zadobila mogunost za dobijanje poslova.20 Djelovanje donatorskih agencija moe se retrospektivno posmatrati i kao uveavanje pohlepnih apetita onih slubenika koji su vie bili zainteresovani da se obogate nego da slue narodu. Sada se uloga donatora promijenila. Korupcija zauzima visoko mjesto na listi politikih prioriteta. Ona se pojavljuje kao jedna od najvanijih tema u razgovorima koje donatori imaju sa vladinim predstavnicima. To je novina, jer je doskora ta tema bila tabu. Mnogo ee su nevladine organizacije koriene radi isporuke pomoi lokalnim zajednicama i zaobilaenja dravne administracije u koju donatori nisu imali povjerenja, mada treba rei da se ni nevladine organizacije nisu uvijek pokazale pouzdanima.
Vrua linija Svjetske banke sondiranje podmiivanja u Argentini Svjetska banka ispituje tvrdnje da su slubenici bive argentinske vlade uzimali mito od rmi koje su radile na projektima koje je ona nansirala. Svjetska banka je dobila anonimnu prijavu prole godine, kada je bivi peronistiki predsjednik Karlos Menem bio jo uvijek na vlasti, putem vrue linije, specijalno ustanovljene u Vaingtonu za primanje pritubi. ovjek koji je zvao tvrdio je da su vladini slubenici uzimali mito u procesima nadmetanja za neke programe koje je Svjetska banka podrala. Sudei po vremenu deavanja, izgleda da se to dogodilo za vrijeme bive vlade rekla je via slubenica Svjetske banke Mirna Aleksander (Myrna Alexander). Poto je napravila preliminarno razmatranje tvrdnji, Aleksanderova je rekla da ima dovoljno materijala za pokretanje istrage. Uobiajeno je da takve istrage potraju i do godinu dana. Od kada je La Ruina (La Rua) Alijansa lijevog centra preuzela vlast u decembru 1999, novoosnovana Antikorupcijska kancelarija je zapoela procese protiv bivih slubenika bliskih Menemu. Meta istrage bili su i sekretar javnih slubi Klaudija Beljo (Claudia Bello), ef dravnih penzija Viktor Alderete i sekretar za ivotnu sredinu Marija Hulija Alsogaraj (Maria Julia Alsogaray). Svi oni poriu optube. Najpoznatiji sluaj podmiivanja u Argentini bio je onaj kad je kompanija IBM 1993. navodno platila milione dolara kako bi dobila posao vrijedan 250 miliona za instaliranje kompjuterskog sistema u Nacionalnoj banci. Reuters, 16. mart 2000.
Takoe je novina da donatori moraju da mijenjaju tradicionalne (i ne uvijek uspjene) naine pruanja ekspertskih savjeta, prerastajui u uzdrane posrednike ili partnere u lokalizovanju korupcije. Banke za razvoj aktivno trae da im se alju pritube na korupciju koja se pojavljuje u projektima koje one finansiraju. Tako Svjetska banka ne samo da ima svjetsku vruu liniju za te svrhe, nego je stvorila i slubu savjetnika/ombudsmana za albe (CAO) koji radi na pritubama i koji podstie povjerenje meu svima koji rade na projektu, izdajui preporuke koje su primjenljive, usaglaene sa standardima i ija se primjena moe motriti.21 Nijedno drutvo nije bez korupcije, i svako treba neprestano da dorauje svoj sistem integriteta kako bi on drao opasnost na oku. Sada je prihvaeno da samo oni koji ive u nekom drutvu mogu da procjenjuju njegove nijanse i da su samo oni u poziciji da sude koje promjene je mogue sprovesti.22 Uloga donatora zato treba da se ogranii na olakavanje mogunosti da se unutar zemlje povedu prave diskusije i na pomo pri pravljenju programa reformi koji e na kraju biti zaista domai. Donatori ne treba da pokuavaju da diktiraju uslove spolja, niti da postavljaju nerealne uslove ili uslove koje ne podravaju znaajni unutranji inioci. Ovakav koncept partnerstva se podstie u multilateralnim sporazumima. Jedan od primjera kako novi duh partnerstva moe biti preveden u jezik propisa je onaj koji primjenjuje Evropska unija sa afrikim, karipskim i pacifikim (ACP) dravama. Veze sa ovim dravama regulisane su od 1975. Konvencijom iz Lomea, koja predstavlja vaan momenat u razvoju politike saradnje EU i njenih akcija van Evrope.
20
21
22
Indeks davalaca mita (BPI), koji je agencija Gallup International 1999. pripremila za Transparency International, pokazuje raireno vjerovanje u zemljama u razvoju da su uslovi koji su postavljani za dobijanje pomoi bili jedno od najnepotenijih sredstava koja su koriena za dobijanje poslova u inostranstvu. Detalji o ovoj slubi nalaze se na www.ifc.org/cao. Nevladine organizacije uestvuju u izboru rukovodilaca slube. Prvi meu njima bio je jedan od osnivaa Transparency Internationala Papue Nove Gvineje. Na primjer, predloeno je ustanovljenje vruih linija za zemlje srednje i istone Evrope, gdje jo uvijek postoji nepovjerenje u bilo kakav proces potkazivanja, koje je posljedica iskustava iz blie prolosti. 153
Poslije velikih preokreta na meunarodnoj sceni, socijalno-ekonomskih i politikih promjena u zemljama Afrike, Kariba i Pacifika, i produbljivanja siromatva u tim zemljama, bilo je neophodno ponovo razmisliti o modalitetima saradnje. Prestanak vanosti Konvencije iz Lomea u februaru 2000. pruio je idealnu priliku za razmatranje buduih odnosa. Novi sporazum je potpisan 23. juna 2000. u Kotonuu, u Beninu, i on sadri sljedee: Potovanje ljudskih prava, demokratskih principa i vladavine prava, koje podrava partnerstvo izmeu EU i ACP zemalja, bie oslonac unutranje i spoljne politike svih strana i inie osnovni element ovog sporazuma. U kontekstu politikog i institucionalnog okruenja koje podrava ljudska prava, demokratske principe i vladavinu prava, dobra vladavina e se sastojati od transparentnog i odgovornog upravljanja ljudskim, prirodnim, ekonomskim i finansijskim resursima u cilju pravinog i odrivog razvoja. Zato su potrebne jasne procedure za donoenje odluka, transparentne i odgovorne institucije, primat zakona u upravljanju i distribuciji resursa i jaanje sposobnosti za razradu i primjenu mjera koje imaju za cilj prevenciju ili borbu protiv korupcije.23 Donatori takoe treba da se na najbolji nain postaraju da mrlja korupcije ne padne na nabavke koje vre prije isporuke pomoi, bilo da se te nabavke obavljaju u zemlji iz koje dolaze bilo u zemlji u kojoj se pomo prua. Dobavljae koji koriste korupciju kako bi dobili ili sprovodili projekte treba javno imenovati, osramotiti ih i staviti na crnu listu. U radu na terenu i samo osoblje donatorskih agancija treba da bude skrupulozno. Agencije treba da primjenjuju model koji oekuju da primijene i korisnici njihovih donacija. Kada je vidljivo da su donatorske institucije nemarne u otklanjanju korupcije meu svojim slubenicima, teko da e biti u poziciji da drugima ukazuju kako treba da se ponaaju. Naravno, postoje i sluajevi hitne humanitarne pomoi, situacije kada je pomo oajniki potrebna, a vremena nema. U takvim situacijama zvaninici pogoene zemlje mogu da se nau na pogodnim mjestima da izvuku ogromnu dobit ubrzavajui snabdijevanje na nain koji ele, npr. da sprovedu uvoz bez plaanja carina, da izdaju vie dozvola za prelijetanje i slijetanje, i tako dalje. Takvi ucjenjivai ponekad uzimaju humanitarce kao taoce radi otkupa. Ovo je samo jedna od slabih taaka. Jo uvijek se trae odgovarajui pristup, nain i sredstva za zaobilaenje uskih grla koja u takvim sluajevima stvaraju priliku za korupciju velikog obima.
Kako donatori pomau da se unitavaju putevi Du istonoafrikog autoputa sistem podmiivanja je dobro ureen. Kuria (voza) nikad nije potplatio slubenika na mjernoj stanici da bi mu dozvolio vonju sa pretovarenim kamionom. Umjesto toga, njegov poslodavac je slao agente za plaanje posrednike koji su isporuivali novac unaprijed. Kada bi kuria stizao, na mjernoj stanici su ga jednostavno proputali. Humanitarne organizacije i agencije Ujedinjenih nacija, kao to je Svjetski program za hranu, koji obino nansiraju meunarodni donatori poput Vlade SAD, ne moe da trai od donatora povraaj novca datog za podmiivanje. ta drugo moemo da uradimo osim da uposlimo agenta za plaanje? rekao je Joern Lose, slubenik za logistiku Programa za hranu u kenijskoj luci Mombasa. Agenti odrade svoj prljavi posao, a troak se u izvjetajima prikazuje u okviru administrativnih trokova. Philadelphia Inquirer, 26. april 2000.
Meunarodni privatni sektor

Meunarodni privatni sektor je sljedei veliki akter. Njegovo glavno tijelo, Meunarodna privredna komora, sa sjeditem u Parizu, trai rjeavanje pitanja meunarodnog podmiivanja ve 25 godina i razvila je sopstvena pravila za borbu protiv podmiivanja i iznuivanja. Kao to je ve bilo rijei u poglavlju o privatnom sektoru, ona nastavlja rad na istom cilju sa OECD-om i drugim zainteresovanim stranama.
Neki pokazatelji za ocjenu uloge meunarodnih faktora kao stuba drutvenog integriteta Da li postoje sporazumi o meusobnoj pravnoj pomoi sa najznaajnijim zemljama? Da li je nedavno analizirana potreba za promjenama u ovoj oblasti meunarodne saradnje? Da li neka zemlja odbija da sarauje? Da li je bilo zahtjeva za saradnju i da li je odgovor bio povoljan? Ukoliko nije, da li su zahtjevi bili postavljeni u pisanom obliku?
23
http://europa.eu.int/comm/development/cotonou/index_en.htm TI Antikorupcijski prirunik
154
Da li su zahtjevi za pomo pristizali iz inostranstva? Da li je po njima odmah postupano? Da li se strana preduzea koja rade u zemlji pridravaju Konvencije OECD-a protiv podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama? Da li su vane donatorske agencije zadovoljne naporima koje vlasti preduzimaju kako bi smanjile korupciju? Da li donatorske agencije pospjeuju probleme u zemlji svojim djelovanjem ili pak pruaju znaajnu i djelotvornu pomo u jaanju sistema drutvenog integriteta u zemlji u kojoj rade?
Donatori takoe mogu da budu dio problema: iznuivanje od kitolovaca prijavljeno Japan izdvaja veliki dio svog budeta za meunarodnu pomo kako bi prisilio zemlje u razvoju da podre njegove interese u lovu na kitove, koristei pri tom i prijetnju da e ukinuti pomo malim zemljama ukoliko ne glasaju isto kao Tokio u Meunarodnoj komisiji za kitolovstvo (IWC) potvrdio je jue bivi ministar iz Dominike. Atherton Martin, do prolog mjeseca ministar ivotne sredine i ribolova majunog karipskog ostrva, obznanio je ono to je sam nazvao japanska potpuna iznuda upotrebu mita za dobijanje glasova zemalja treeg svijeta za interese lovaca na kitove. Na prolom sastanku Komisije, kada je odbijeno uspostavljanje zone zabrane lova na Paciku, sve istonokaripske zemlje i Gvineja promijenile su svoje stavove u odnosu na oekivane. Ove optube kao da su odjek onih o kojima je The Times izvijestio prole nedjelje, da je Japan koristio sredstva za pomo drugim zemljama za kupovinu glasova kako bi obezbijedio da njegov kandidat dobije mjesto generalnog sekretara UNESCO-a prole godine. Posljednji detalji o ekovnoj diplomatiji Tokija pojavili su se u trenutku kada je japanska kitolovaka ota u sjeverozapadnom Paciku poela da ubija neke od najugroenijih vrsta na svijetu. Gospodin Martin, kao ovjek iznutra, pruio je do sada najrjeitije dokaze o tome kako Tokio obezbjeuje glasove u IWC-u i drugim meunarodnim tijelima, koristei programe meunarodne pomoi kao pritisak na siromanije zemlje, to su borci za ouvanje prirode ve odavno tvrdili. G. Martin je napustio poziciju 4. jula u znak protesta zbog glasanja Dominike protiv uspostavljanja zone zabrane lova u junom Paciku. G. Martin je rekao da su japanski zvaninici posjetili premijera i prijetili da e povui svu pomo za novi ribarski kompleks u Dominici ukoliko se ona ogradi od pitanja zone zabrane lova. Japan je Dominici, koja ima oko 70.000 stanovnika, dao oko 4 i po miliona funti sterlinga za olakice ribarima od kada se ova zemlja pridruila IWC-u i platio taksu za pristup toj organizaciji umjesto Dominike kae on. Rekao je i da je pet drugih ostrvskih zemalja Grenada, Sent Vinsent, Santa Lucija, Antigva, Sent Kits i Nevis takoe podleglo istoj iznuivakoj taktici Japana. Oni takoe kupuju novcem savjetnike efova u ribolovstvu, koji putuju u Japan tokom cijele godine. Tokio je odbio tvrdnje g. Martina. Visoki zvaninik je rekao: Optube su u potpunosti bez osnova. Japan daje meunarodnu pomo za 150 zemalja, a meu njima su i Indija i Brazil koji glasaju razliito od Japana u IWC-u. Zvaninik je optuio zemlje Zapada za dvostruke standarde u sentimentalnosti prema kitovima rekavi: Zar su samo kitovi toliko slatka stvorenja da bi se Japan zbog toga odrekao resursa koji ga odrava? The Times (UK), 14. avgust 2000.
155
156
Trei dio Poglavlje 18 Slobodni i poteni izbori
Poglavlje 18:
Slobodni i poteni izbori

Politika: borba za interese maskirana u nadmetanje oko naela. Embrouz Birs (Ambrose Bierce), \avolji rjenik, 1911.
Vlast stie legitimitet time to od naroda dobije mandat da vlada. Nain na koji je taj mandat dobijen od kljune je vanosti za kvalitet legitimiteta i za spremnost svih da taj legitimitet priznaju. Izbori koji nisu legitimni pospjeuju nestabilnost i stvaranje okruenja u kojem se raa korupcija.
Nezavisna izborna komisija

Moralni autoritet vlasti se snano uveava ukoliko je vlast izabrana u skladu sa zakonom i pod budnim okom nezavisne izborne komisije. U osnovi izbornog procesa je tijelo odgovorno za njegovo sprovoenje. Dok u nekim zemljama obini javni slubenici sprovode ovaj postupak a predstavnici politikih partija ga nadgledaju, nova tendencija je ustanovljavanje posebne izborne komisije, koja zatim zapoljava osoblje koje je potrebno da bi se izbori uspjeno sproveli. Ta komisija treba da bude nezavisna od vlasti. Nju moe da ini jedna osoba (to je u Indiji isprobano sa znaajnim uspjehom), ili predstavnici raznih politikih grupa, graanskog drutva ili razliitih polova. Sutinu nezavisnosti komisije predstavlja nain izbora njenih lanova. Idealno bi bilo da izbor potvrde predstavnici vodeih politikih partija koje uestvuju na izborima, a obavezno partije koje imaju svoje predstavnike u parlamentu. Komisija moe da bude ustanovljena ustavom ili zakonom. Vano je da postoji distanca izmeu komisije i onih koji su na vlasti, kako ne bi imali priliku da manipuliu izbornim procesom. Zato komisija treba da bude odgovorna za pripremu birakih spiskova (kao i za primjedbe na te spiskove), za prijem prijedloga kandidata i provjeru njihove kvalifikovanosti, pripremu izbornih listia, opremanje birakih mjesta, obavljanje samog procesa glasanja, prikupljanje i objavljivanje rezultata izbora, nadgledanje trokova politikih partija i pojedinih kandidata (da bi se osiguralo da su u skladu sa zakonom), za izvjetavanje javnosti o tome kako su sprovedeni izbori, kao i za predlaganje reforme izbornog postupka. Komisija treba da ima i obrazovnu ulogu, da sprovodi programe obuke graana (idealno bi bilo da to ini u saradnji sa grupama graanskog drutva, jer na taj nain komisija obezbjeuje dodatne resurse) informiui ih o tome kako i gdje da glasaju.
Transparentnost izbornog procesa

iroko je rasprostranjeno miljenje da se izbori gube i dobijaju prije nego to doe do glasanja. Sam izborni proces moe biti korumpiran a izborni rezultati lairani na razne naine: spreavanjem biraa da glasaju i zastraivanjem biraa na putu do biralita; zaokruivanjem kandidata protivno volji hendikepiranih ljudi (od strane slubeniTI Antikorupcijski prirunik 157
ka birakog odbora koji takvim licima pomae); zamjenom kutija sa glasakim listiima kutijama koje su unaprijed napunjene; tajnim prebrojavanjem glasova. Prikupljanje podataka je takoe prilika za zloupotrebe, to se dogodilo na Filipinima kada je Markosova vlada koristila kompjuterske programe da bi falsifikovala rezultate izbora; korienjem neizbjenih manjih neregularnosti kao povoda za ponitavanje cjelokupnih izbora kada je oigledno da ih oni koji su na vlasti gube.
Jedinstveno rjeenje za mnoge od ovih problema je transparentnost. Smo glasanje mora da bude tajno, ali postoje mnogi dijelovi izbornog procesa koji treba da budu pod nadzorom predstavnika kandidata na izborima i meunarodnih posmatraa.
Investiranje u nigerijske predsjednike izbore Podrunica TI Nigerije je izvijestila da su jo mnogo prije nego to je poela kampanja za predsjednike izbore 1992, koji su poslije poniteni, neke strane institucije religioznoekonomske orijentacije investirale u akcije preduzea nekih ljudi koji je trebalo da uestvuju na predsjednikim izborima, uredivi stvar tako da su kasnije mogle da povuku svoje investicije bez ikakvih smetnji. Iako su dokazi koji upuuju na postojanje politikih pozajmica i koji bi mogli da dovedu do ponitavanja izbornog procesa slabi, oni mogu da poslue gubitnikim partijama da u posljednjem trenutku proglase izbore za neslobodne i nepotene iako sve ukazuje na suprotno. Partijski lideri koji ne uspiju u nadmetanju za vlast ne mogu jednostavno da kau onima koji su ih podravali: ao mi je, ali kladili ste se na pogrenog konja... Umjesto toga, oni se ale bez osnova da bi opravdali svoj neuspjeh u dobijanju javne podrke i tako podrivaju demokratski kredibilitet pobjednika. Finansijsku potporu mogu da zloupotrijebe partije koje se bore za vlast, ali ona moe da podrije i sam demokratski proces zato to naruava vjeru u javne institucije od koje zavisi da li e demokratija da zaivi i koliko e biti jaka.
Transparentno treba da bude imenovanje lanova izborne komisije. Svaka politika stranka treba na vrijeme da pripremi listu kandidata za lanove komisije kako bi njeni politiki protivnici imali razuman rok da procijene da li su neki od predloenih kandidata politiki pristrasni. Naravno, itav proces je bri kada stranke predlau kandidate ija se nepristrasnost ne moe osporiti. Rasporeivanje izbornog materijala takoe mora da bude potpuno transparentno. Svaka stranka mora da ima uvid u kretanje ovog materijala, kao i u serijske brojeve glasakih listia. Dok glasanje traje, slubenici koji sprovode izbore treba da obavjetavaju predstavnike partija na birakim mjestima o materijalu koji je iskorien i kojim redom. Kopije birakih spiskova treba da budu dostupne predstavnicima partija kako bi i oni mogli da evidentiraju koji su birai izali na izbore, a koji ne. Pri odreivanju slubenika koji pomae hendikepiranim biraima treba voditi rauna da se ogranii broj biraa kojima e pomagati jedan slubenik. Naravno, ako se sve stranke saglase, taj posao moe da radi i samo jedan slubenik. S druge strane, obino se smatra potrebnim da izgled glasakih listia ostane tajna sve do posljednjeg trenutka kako bi se na najmanju mjeru svele mogunosti za krivotvorenje.
Na kraju glasanja predstavnici partija treba da imaju jasan uvid u to koliko je ljudi glasalo i koji su glasaki listii iskorieni (na osnovu serijskih brojeva). Na taj nain se oteava eventualna zamjena glasakih kutija. Zatim, predstavnici partija treba da imaju mogunost da ostanu uz glasake kutije do trenutka otvaranja. Svaki od njih treba da potvrdi da li je prebrojavanje glasova obavljeno kako treba. Primjerak izvjetaja o glasanju na odreenom birakom mjestu koji potpiu svi prisutni lanovi birakih odbora i politikih partija treba da ostane svakom od njih. Na taj nain svaka partija moe da formira svoju sliku o rezultatima izbora. ak i kada nema rezultate sa svih birakih mjesta, svaka partija na taj nain moe da metodom provjere sluajnog uzorka u odnosu na zvanino proglaene rezultate na djelotvoran nain sprijei falsifikovanje veeg obima. Stvar dobre politike je da se graanima omogui da posmatraju tok izbora predstavnika za svoje organe. Na nesreu, u mnogim zemljama u razvoju postoji potreba za inostranim posmatraima, ali sve dok domae graansko drutvo ne bude dovoljno snano da obavi ovaj posao na struan i nepristrasan nain, strani posmatrai e imati znaajnu ulogu. U mnogim zemljama predstavnici graanskog drutva smatraju da je potrebno promijeniti izborne zakone kako bi i oni bili ovlaeni posmatrai pri prebrojavanju glasova. I kada im zakoni ne dozvoljavaju da budu zvanini posmatrai izbornog procesa, oni ipak mogu da djeluju tako da se njihovo prisustvo osjeti. Oni mogu da vre nadzor nad agitovanjem i tako to e ispitivati glasae nakon to glasaju. Anketiranje glasaa pri izlasku moe da privede pameti one koji su u iskuenju da manipuliu izbornim rezultatima.
158
Trei dio Poglavlje 18 Slobodni i poteni izbori
Broj ljudi koji je ukljuen u izborni postupak je neposredno povezan sa nivoom transparentnosti i pouzdanosti tog postupka. to je vie ljudi ukljueno, to je tee prikriti informacije i manipulisati ciframa. Naroito kada su u proces ukljueni i predstavnici graanskog drutva, nivo povjerenja u izborni postupak znaajno raste. Evo nekoliko praktinih sugestija za rjeavanje problema u izbornom postupku i finansiranju izbornih kampanja. One potiu iz velikog broja izvjetaja posmatraa sa izbora iz raznih krajeva svijeta: Kontrola imovine i prihoda senatora nagriza Prije izbora treba ustanoviti kodeks ponaanja koji bi potkorupciju u Tajlandu Kada je Tajland 1997. usvojio novi ustav, ak pisale sve partije i koji bi se odnosio na njihovo ponaanje ni njegovi tvorci nisu oekivali da e za manje tokom izborne kampanje, ime bi se osiguralo da ona bude od 30 mjeseci od njegovog usvajanja i izbora organa za borbu protiv korupcije najozloglaslobodna i potena. eniji politiari biti najureni. Politiari koji Izborna komisija treba da, kad god je to mogue, stvori uslosu sa prezirom doekali ustavnu odredbu o prijavljivanju imovine nisu se mnogo brinuli ve za prethodnu raspravu meu partijama da bi se omoguizbog novih zakona, jer su vjerovali da e novi lo da se one upoznaju sa svojim pravima i obavezama u svim organi, kojima je namijenjena uloga psa uvara od korupcije moi samo da laju oblastima izbornog postupka. ali da nee ujedati. I u doba starog ustava Vrijednost poklona (u novcu ili uslugama) koje partije mogu bilo je mnogo organa iji je zadatak bio da se bore protiv korupcije. da primaju od pojedinaca ili firmi treba da bude ograniena Ovoga puta novi organi se, uz jasnu podrkako bi se sprijeilo kupovanje uticaja. Takvim ogranieku biraa, dre ustava i vie ne zatvaraju oi pred korupcijom. njima ne bi trebalo da podlijee rad partijskih volontera. Birai su bili jo vie skeptini prema tome da Predlagai lista za koje se utvrdi da su dali lane izjave ili da li e novi ustav biti ekasan. Tajlanani jedva da su trepnuli kada je kampanja za prvi nesu prekomjerno troili u izbornoj kampanji treba da budu posredno birani Senat potonula u uobiajenu kanjeni gubitkom osvojenih mandata. kaljugu kupovine glasova. Poetni rezultati su pokazali da je Senat, iji Od svih partija i kandidata treba zatraiti da prijave svoju su doivotni lanovi odranije bili penzioniimovinu i obaveze prije nego to pone izborna kampanja, sani generali i vii dravni slubenici, sada postao klub za ene i roake ministara i bikao i neposredno nakon glasanja. rokrata. Plaene radio i televizijske reklame treba da budu ogranieKada je izborna komisija odbila da potvrdi pobjedu 78 kandidata, nairoko je zavladane ako ne i potpuno zabranjene. Pored toga, izborna komila nevjerica. Meu odbijenim kandidatima sija treba da odredi besplatne termine na javnim RTV stanibile su supruge i sestre trojice ministara i dva cama koji bi bili ponueni svim partijama koje uestvuju u biva efa policije. Veina kandidata koji su pobijedili potiu iz bogate tajlandske politiizbornoj kampanji. ke elite koja se prije inila nedodirljivom, kao Reklamiranje interesnih grupa i drugih koji ne uestvuju monatvo, monarhija ili vojska. Objavljivanje liste diskvalikovanih kandidata od strane na izborima, a u vezi sa izborima, treba da bude zabranjeno medija koji su dijelili nevjericu javnosti, udkako bi se sprijeilo zaobilaenje ogranienja o maksimalvostruilo je sramotu koja do tada nije viena na tajlandskim izborima. nom utroku sredstava za reklamiranje tokom kampanje od Izborna komisija je naredila odravanje nostrane navodnih duebrinika za javni interes. vih izbora za 78 senatora u 35 pokrajina. Odreujui budet od 400 miliona bahta Svi lanovi izborne komisije treba da prijave svoju imovinu, (17,3 miliona dolara) za nove izbore zakazaprihode i obaveze prije i poslije svakih izbora. ne za 22. april, izborna komisija se izjasnila da e odrati onoliko izbornih krugova ko Izborne kampanje ne treba da traju predugo da trokovi ne liko bude potrebno da bi se obezbijedilo da bi bili preveliki, ali ni prekratko da vladajua partija ne bi kandidati dou do pobjede na poten nain. It wont wash: Thai politics comes clean: bila u prednosti nad opozicijom. Bangkok Observed, Bruce Cheesman, Fi Treba ograniiti ukupne trokove izbornih kampanja. Izvjenancial Review, 31. mart 2000. taji o utroku tokom kampanje treba da budu dostupni javnosti i predati izbornoj komisiji najkasnije dva mjeseca od dana zavretka izbora zajedno sa sertifikatom ovlaenog revizora. Pored toga, politike stranke svake godine treba da podvrgnu reviziji svoje finansijske knjige u kojima bi trokovi izbora za razne nivoe vlasti bili posebno iskazani. Treba zabraniti anonimne donacije i donacije preko organizacija koje slue kao fasada za politike partije, a ako su ipak primljene, treba ih oduzeti u korist izborne komisije (radi pokria dijela njenih trokova). Treba omoguiti finansiranje iz budeta, bilo na osnovu rezultata na prolim izborima bilo na osnovu dogovorene formule. Ta sredstva treba rasporeivati kandidatima i partijama preko nezavisne izborne komisije.
159
Neki pokazatelji da li su izbori slobodni i poteni
Da li je za izborni proces nadleno nezavisno i struno tijelo koje uiva ugled u javnosti? Da li je proces imenovanja lanova izborne komisije takav da ga podravaju politike partije i ira javnost? Da li partije i kandidati mogu slobodno da vre kampanju za podrku njihovoj politici? Da li sve vee partije imaju razumnu ansu da svoju poruku upute preko masovnih medija, posebno preko medija koje kontrolie drava? Da li je izborni proces transparentan (osim u dijelu koji se odnosi na tajnost glasanja)? Da li su politike stranke svjesne svoje uloge u provjeravanju razliitih faza izbornog procesa i da li stoga mogu da garantuju njegov integritet? Da li izborni zakoni u pogledu transparentnosti i otvorenosti predstavljaju najbolja rjeenja iz uporednog prava? Da li postoje djelotvorni mehanizmi kojima se obezbjeuje da se dravna sredstva ne koriste za potrebe izbornih kampanja? Da li postoje realna ogranienja partijskih trokova kako tokom kampanje tako i van nje? Da li se partijski prihodi i rashodi djelotvorno nadgledaju? Ukoliko u graanskom drutvu postoje grupe koje bi mogle da nadgledaju izbore na nacionalnom nivou, da li postojei izborni zakoni to dozvoljavaju? Da li, uopte uzev, izborni proces (ma koliko nesavren bio i ma koliko vladajue partije bile u prednosti koju im poloaji njenih lanova omoguavaju) prua mogunosti da do izraaja doe javno mnjenje koje je naklonjeno promjeni dravne administracije?
160
Trei dio Poglavlje 19 Sudska revizija odluka organa uprave
Poglavlje 19:
Sudska revizija odluka organa uprave

Mnogo vie dobrobiti i napretka ljudskom rodu donijelo je speavanje loih djela nego injenje dobrih. Vilijem Lajon Mekenzi King (William Lyon Mackenzie King)
Jednostavno reeno, vladavina prava znai da vlast u radu mora da bude ograniena zakonom. U takvom sistemu graani iji su interesi povrijeeni odlukama vlasti imaju pristup nezavisnim sudovima ovlaenim da presude da li je radnja koju je preduzela drava ili neko u njeno ime u skladu sa zakonom. U tom sluaju sud ispituje da li je konkretna odluka slubenika ili organa vlasti bila u njegovoj nadlenosti utemeljenoj zakonom. Drugim rijeima, sud odluuje da li je odluka zakonita. Radei taj posao, sudovi ne zamjenjuju diskreciju vlade svojom diskrecijom. Oni samo procjenjuju da li je vlast radila u okviru svojih ovlaenja. Zato se ne moe smatrati da sudovi vladaju zemljom, niti da preuzimaju redovnu ulogu vlade.
Ispravljanje zloupotreba tajlandske birokratije Tajlandska birokratija je stvorila ogroman upravnopravni sistem koji joj prua mogunosti za korupciju. Prema ustavu iz 1946, krajni tuma ustava nisu sudovi nego Parlament. Rezultat je bio da je svaka sudska odluka protiv Vlade mogla da bude oborena zato to su sudovi neodgovarajue tumaili ustav. Takav stav je ublaen 1991, ali je Ustavni sud u to doba bio dio izvrne, a ne sudske vlasti i njegove sudije su smatrale da ne bi bilo pametno osporavati ustavnost odluka Vlade. Novi ustav iz 1997. oznaio je kraj politikim uticajima, jer je Ustavni sud postao nezavisno tijelo. Prvi put u istoriji ove zemlje, sudije Ustavnog suda se smatraju dijelom sudstva, a ne vie politikim namjetenicima ili javnim slubenicima. Ustav Kraljevine Tajland, 1997, lan 259.1
Uloga sudova postaje sve znaajnija usljed sve ee dominacije privatnog sektora u mnogim oblastima i promjene uloge vlade u privrednom ivotu (umjesto direktnog uea preko dravnih kompanija, vlada se 1 Za pregled tajlandskog ustava, vidjeti: bavi regulisanjem aktivnosti privatizovanih kompanija). Odluke vladinih James R. Klein (1998) The Constitution of regulatora utiu na privatni sektor koji e od sudova traiti zatitu u sluthe Kingdom of Thailand, 1997: A Blueprint for Participatory Democracy, The Asia Founaju kada oni zloupotrijebe svoju veliku mo. Vremenom e se od sudova dation Working Paper Series, Working Paper traiti da idu i dalje i da ispituju legalnost odluka donesenih u privatnom #8, March 1998. sektoru primjenom naela upravnog prava (koje se do sada primjenjivalo samo na dravne institucije) onda kada te odluke u znaajnoj mjeri utiu na javni interes.1
ta je upravno pravo?
Uopte uzev, upravno pravo je pravo koje regulie obavljanje dravnih poslova. Ono regulie rad centralnih vlasti i lokalnih samouprava kada oni koriste svoja zakonska ovlaenja i vre javne dunosti. U zemljama oba velika evropska pravna sistema ove vrste funkcija se ponekad nazivaju javnopravne funkcije da bi se nainila razlika u odnosu na privatnopravne funkcije, kojima se ureuju odnosi meu pojedinim graanima i neki oblici odnosa sa dravom. Na primjer, ako se graanin koji radi u dravnoj fabrici povrijedi, on e koristiti privatnopravnu funkciju da bi dobio odtetu. Ukoliko stanovnici neke oblasti pokau zabrinutost za ekoloku situaciju zbog izgradnje neke dravne fabrike u njihovoj okolini, zakonitost odluke o izgradnji e biti sudski preispitana na osnovu javnopravne funkcije. Pri reviziji administrativnih odluka nije pitanje da li bi sudija, da se kojim sluajem radilo o ministru ili javnom slubeniku, donio drugaiju odluku. Pitanja koja se postavljaju su: Na osnovu
1
Ovo se ve dogodilo u sportu. Jo u doba aparthejda, zvaninici ragbi saveza Novog Zelanda su odluili da poalju svoju ekipu u Junu Afriku uprkos svjetskom bojkotu sportskih kontakata sa rasistikim reimom. Sluaj koji je predstavljao prekretnicu pokrenula su dva ragbi igraa. Oni su sa uspjehom pred sudom zatraili reviziju zakonitosti te odluke pozivajui se na naela javnog prava i smatrajui da bi turneja imala negativan uticaj na meunarodni poloaj Novog Zelanda. Turneja je otkazana.
161
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Kako su javne slube u Letoniji postale stvarno slube: zakon daje graanima pravo da ospore vladine odluke Iako nije imao glamur razgovora o pristupanju EU, niti harizmu dobrog politikog poteza, propis koji je tiho prostrujao kroz skuptinu i koji je postavio pravila o vladi i vladanju uticae na svakodnevni ivot ljudi u Letoniji vie nego svi gore navedeni razgovori zajedno. Blago nazvan Zakon o upravnom postupku, ovaj propis donosi graanima nita manje nego pravo da tue javne slubenike, policiju i predstavnike lokalne vlasti kada osjeaju da su oteeni njihovim radnjama. Ovo je osnovno pravo u veini demokratija, ali je bilo gueno u doba sovjetske vlasti i zapostavljeno u godinama formiranja mlade letonske demokratije zbog prekomjernih sudskih taksi, sporog pravosudnog sistema i starih navika. Ono je neophodno kao vazduh koji diemo, rekao je Arvids Dravnieks, advokat iz Rige, koji je uestvovao u pisanju zakona. Mi skoro nikad ne primjeujemo vazduh, ali primjeujemo kada ga nema, jer se tada guimo (...) The Baltic Times, 1117. novembar 1999.
kojih ovlaenja je odluka donesena? Da li su ovlaenja prekoraena i da li je bilo neke druge povrede zakona? Na primjer, u Engleskoj su organi lokalne samouprave ovlaeni da organizuju praonice u koje ljudi mogu da donose ve na pranje. Sud je odluio da to pravo ne omoguava lokalnim vlastima da pruaju usluge pranja u punom obimu radi sticanja profita.2 Pravni sistem veine zemalja je zasnovan na pisanim ustavima kojih se vlasti moraju pridravati u radu. Meutim, neizbjena je suprotstavljenost politiara koji su zainteresovani da vladaju i ire svoj uticaj, s jedne, i ustava koji definiu naine na koje mo politiara moe da se ogranii i graani zatite od njihove samovolje, s druge strane. U sreditu tog odmjeravanja snaga se nalaze sudovi. Na njima je da ocijene da li je osporena odluka u skladu sa zakonom. To ponekad povreuje izabrane politiare. Oni za sebe smatraju da kao izabranici naroda imaju ovlaenje da sprovode politiku volju. Kada dou u sukob sa nekim sudijom, skloni su da ga pitaju: Ko je tebe izabrao? Odgovor e biti: izabrani politiari. Pa opet, uloga sudova nee biti da manjini nameu politike poglede veine, ve da zatite manjinu od tiranije veine. Veina moe da ima pravo da donosi odluke, ali one moraju da budu u skladu sa zakonom. Formulisanje principa dobre javne administracije
Zakon trai da javni slubenici vre svoje funkcije nepristrasno i poteno. Ustav Malavija odreuje da svaka osoba treba da ima pravo na: (a) zakonit i pravian upravni postupak, koji je opravdan kada su neko pravo, sloboda, legitimno oekivanje ili interes povrijeeni ili ugroeni; i (b) pismeno obrazloenje administrativnog akta kojim su mu prava, slobode, legitimna oekivanja ili interesi povrijeeni ili ugroeni ukoliko su ti interesi poznati. U Malaviju je dobra javna administracija zagarantovana ustavom i jasno je naznaena njena javna odgovornost. Nedvosmisleno se nalae upravi da obrazloi sve svoje odluke i preduzete radnje. To je od presudnog znaaja, jer bez takvog obrazloenja bilo bi znatno tee dovesti u pitanje valjanost njenih odluka. Kada je obrazloenje obavezno i kada sadri razloge donoenja odluke, kao to je to sluaj u Malaviju, sudu e biti mogue da ispita da li su ti razlozi zasnovani na zakonu. S obzirom na to da odluke javne administracije utiu na sve oblasti jedne zajednice, od izuzetne je vanosti obezbijediti da pitanje njihove zakonitosti mogu da preispituju graani nezadovoljni sadrajem tih odluka. Zbog toga svi javni slubenici treba da prou obuku i naue naela dobre javne administracije. Dobar primjer naela kojima treba da se rukovodi administrativno pravo moe se nai u izjavi o zakonitoj vladi donetoj u Lusaki 1992, koju su naredne godine potvrdili ministri pravde zemalja Komonvelta, kao i sudije vieg ranga na sastancima odranim u pojedinim regionima. Izjava glasi: Kada odluuje na osnovu diskrecionih ovlaenja, organ dravne uprave treba: da se rukovodi samo svrhom zbog koje takvo ovlaenje postoji; da postupa nepristrasno i objektivno, uzimajui u obzir samo inioce koji su od znaaja u konkretnom sluaju; da se pridrava naela jednakosti pred zakonom i da se uzdrava od neopravdane diskriminacije; da ouva pravinu ravnoteu izmeu povreivanja prava, sloboda i interesa osoba na koje se odluka donosi i svrhe koja se odlukom eli postii;
2
Dravni tuilac protiv korporacije Fulam (Attorney-General v. Fulham Corporation) (1921) 1 Ch 440. TI Antikorupcijski prirunik
162
da donosi odluke u vremenu koje je objektivno potrebno uzimajui u obzir prirodu stvari; da konzistentno primjenjuje opte administrativne smjernice uzimajui u obzir okolnosti svakog sluaja.
Procedura
Dostupnost smjernica: Svaka smjernica za rad uprave kojom se ureuje postupanje po diskrecionim ovlaenjima zainteresovanom licu (na njegov zahtjev) treba da bude predoena na odgovarajui nain i u potrebnom obimu, prije ili poslije donoenja odluke koja se odnosi na to lice. Pravo na odgovor: Kada se nekim administrativnim aktom mogu naruiti prava, slobode ili interesi nekog lica, to lice treba da bude ovlaeno da predoi svoje stavove i injenice, kao i da predoi dokaze koje uprava treba da uzme u obzir. O tom pravu takvo lice treba da bude informisano pravovremeno i na odgovarajui nain. Pristup informacijama: Svaka zainteresovana osoba treba da bude na odgovarajui nain informisana o svim znaajnim faktorima za donoenje neke odluke ili preduzimanje neke radnje prije nego to takva odluka bude donesena ili radnja preduzeta. Izjava o razlozima: Kada se nekim administrativnim aktom mogu ugroziti prava, slobode ili interesi nekog lica, takvo lice treba da dobije informacije o razlozima na kojima je zasnovan takav akt. Obrazloenje moe da bude dio samog akta, ili ga treba pruiti zainteresovanom licu na njegov zahtjev, u razumnom roku. Navoenje pravnih lijekova: Kada se pismenim aktom mogu ugroziti prava, slobode ili interesi nekog lica, treba tano navesti pravne lijekove koji tom licu stoje na raspolaganju, kao i rokovi za njihovo podnoenje.
Revizija
Svaki akt koji je donesen na osnovu diskrecionih ovlaenja treba da podlijee sudskoj reviziji ili reviziji drugog nadlenog tijela. To ne spreava organ upravnog nadzora da u preliminarnom razmatranju donese odluku o zakonitosti ili cjelishodnosti donesenog akta. Kada ne postoje zakonska ogranienja za donoenje odluke koja se zasniva na diskrecionim ovlaenjima, a organ uprave ne donese odluku u razumnom roku, proputanje donoenja odluke treba da podlijee reviziji nadlenog organa. Sud ili drugo nezavisno tijelo koje kontrolie primjenu diskrecionih ovlaenja treba da ima ovlaenja koja su mu neophodna za pribavljanje svih informacija neophodnih za vrenje takve funkcije
Primjena naela
U radu administracije odgovarajuu vanost treba dati naelima dobre i efikasne administracije, legitimnim interesima treih strana i najvanijim interesima javnosti. Iako e moda biti neophodno da se ova naela modifikuju u posebnim sluajevima ili u odreenim oblastima javne administracije, treba uvijek nastojati da se naela to vie potuju i teiti najviem ostvarivom nivou pravinosti.
Razlozi zbog kojih pojedine odluke mogu biti nezakonite

Odluka moe biti nezakonita u mnogim situacijama. Na primjer, ministar moe da ima veoma iroka ovlaenja, ali se uvijek moe postaviti pitanje da li se ona koriste na odgovarajui nain.
Da li su ona koriena na nain koji promovie namjere i ciljeve zakonodavca koji je ovakvo ovlaenje ministru pruio? Da li su ovlaenja koriena u svrhe radi kojih su data? Kolika god da su zakonom data diskreciona ovlaenja, sudovi e sa razvojem administrativnog prava teiti da ih ogranie tako da njihova upotreba pravilno odraava svrhu zbog kojih su takva ovlaenja data. Treba postaviti prava pitanja, obaviti neophodne konsultacije i ostaviti po strani sva pitanja koja nisu od znaaja u konkretnom sluaju. Daleko su spornije situacije kada se od suda trai da donese odluku o cjelishodnosti neke odluke. Genaralni stav sudova je da administracija treba da koristi svoja ovlaenja na razuman nain i to bi malo ko mogao da ospori. U praksi, meutim, sudovi se nerado upliu u razumnost osim ako neka odluka na otvoren nain prkosi logici ili prihvaenim moralnim standardima.3 Drugi izazov sa kojim se sudstvo susree jeste neodgovarajua procedura donoenja administrativnih odluka. Obino je rije o tome da licima na koje se odluka odnosi nije bilo omogueno da izloe svoj stav na adekvatan nain. Od okolnosti e zavisiti da li su ta lica zaista oteena po ovom osnovu. Nekada e, na primjer, postojati povreda jer advokatu nekog lica nije bilo dozvoljeno da ispituje svjedoke. Suprotna situacija je kada se od vlasti zahtijeva da javno oglase da razmatraju odreeni prijedlog i da e biti uzet u obzir svaki pismeni prijedlog u vezi sa tim prijedlogom. Administrativna odluka moe biti osporena i zbog toga to je donesena automatski i bez razmatranja jedinstvenih okolnosti sluaja. Sudovi uvijek podravaju, a ponekad i obezbjeuju, potovanje politike jednakog tretmana jednakih sluajeva. Pa opet, jednakost ne moe da nadjaa pravinost, a pravinost nalae da se svaki sluaj razmatra na osnovu njegove sutine. Zakonske pretpostavke poput legitimnih oekivanja predstavljaju drugi uobiajeni izazov za administraciju. Dobar primjer legitimnih oekivanja desio se u Britaniji. Sindikat je tvrdio, i u tome pred sudom uspio, da je imao legitimno oekivanje, proizalo iz dugotrajne prakse, da bude konsultovan prije donoenja nekih mjera sve dok se ne prue razlozi za ukidanje tog prava i sindikat dobije mogunost da uloi predstavku protiv promjene postojee prakse. Koncept zloupotrebe ovlaenja znai da sudovi treba da ispituju nain na koji se dolo do odreene odluke i da istrauju kakva bi odluka trebalo da bude. Takav izazov se pojavljuje veoma rijetko u sluajevima koji se odnose na administrativne odluke. Primjer za to je sluaj oveka koji je tvrdio da su mu poreske vlasti rekle da e, ukoliko ne zatrai osloboenje od poreza po nekim stavkama, one odustati od svojih zahtjeva po drugim osnovama. Sud je donio odluku da bi u sluaju da je takav dogovor postojao (to nije bilo istina) on predstavljao zloupotrebu ovlaenja poreskih vlasti, jer bi bilo u pitanju ponovno otvaranje okonanog postupka.4 Pored toga, znaaj se pridaje i konceptu proporcionalnosti i smatra se da je on neodvojivi dio administrativnih odluka. U zemljama common law sistema postoje pravni lijekovi za ovakve sluajeve, mada nije vrsto ustanovljen sam princip, a same sudije nerado oznaavaju sam pojam pravinosti kao osnovni pravni princip. Umjesto toga, zalau se za pragmatina rjeenja. U posljednje vrijeme postoji trend da se sudije radije bave pitanjem da li je konkretna odluka neproporcionalna, kao to je bilo u sluaju kada je organ lokalne vlade zabranio jednom graaninu pristup svim sjednicama lokalnih vlasti zbog njegovog ponaanja na raznim privatnim skupovima.5
Obrazlaganje administrativnih odluka

Uopte uzev, sudovi ne prisiljavaju dravne funkcionere da obrazlau svoje odluke. Ponekad sudovi utvrde da relevantan zakon zahtijeva da administrativna odluka bude obrazloena, a po3
4 5
Advokati ovo nazivaju Wednesbury neobrazloenost, po nazivu uvenog sudskog sluaja na osnovu koga je upostavljeno pravno shvatanje: Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223. Vidjeti: Preston protiv IRC (Preston v. IRC) (1985) AC 835. Vidjeti: Jeffrey Jowell i Anthony Lester, QC in Proportionality: Neither Novel Nor Dangerous, objavljeno u New Directions in Judicial Review: Current Legal Problems, Special Issue (Stevens & Sons, London). TI Antikorupcijski prirunik
164
nekad su takve odredbe izriito sadrane u zakonu. Kada neko ima pravo da izjavi albu, moraju mu biti poznati i razlozi za donoenje odluke. Takoe postoji opasnost da u odsustvu informacija koje bi ukazivale na suprotno sud zakljui da nisu postojali razlozi za donoenje administrativne odluke i da ona nije opravdana. Zbog toga je davanje obrazloenja krajnje poeljno i treba ga podsticati. Ako ni zbog ega drugog, pisanje obrazloenja e pomoi i slubeniku koji donosi odluku da jasnije sagleda situaciju.
Tvorci odluka treba da se zapitaju...

Nikad nije suvino rei da je bolje sprijeiti nego lijeiti. Kad god neki funkcioner treba da donese odluku, treba da sebi postavi niz pitanja, ili da se izloi riziku da mu odluka bude oborena u procesu sudske revizije. Pitanja su sljedea:

Da li sam ovlaen da uradim ono to sam namjerio? Da li interpretiram propise na nain koji mi odgovara? Da li koristim ovlaenja radi ostvarenja svrhe zbog kojih njima raspolaem? Da li se rukovodim pravim razlozima? Da li sam uzeo u obzir sve informacije od znaaja i iskljuio iz razmatranja one koje nisu bitne? Ukoliko obrazlaem odluku, da li su razlozi koje navodim ispravni i da li e oni proi ocjenu nezavisnog sudije? Da li u sasluati gledita ljudi na koje e uticati moja odluka? Da li sam ih dovoljno informisao o tome ta je predloeno da bi oni imali potenu ansu da izraze svoje neslaganje? Da li sam ostavio dovoljno vremena za konsultacije i predstavke? Da li sam unaprijed donio odluku bez razmatranja svih okolnosti konkretnog sluaja i da li odajem takav utisak ak i ako nisam? Da li ja i drugi koji su ukljueni u donoenje odluke imamo sukob interesa koji bi stavio pod sumnju nau nepristrasnost? Da li ima osnova da neko pomisli da ne radim pravino? Da li sam nekog naveo da pomisli da u postupati na drugaiji nain nego to namjeravam? Da li je neko drugi nadlean za donoenje odluke? Treba li da potraim pravni savjet po ovom pitanju? Da li namjeravam da djelujem na nain koji e sud smatrati zloupotrebom ovlaenja ili nerezonskim?6
Revizija administrativnih akata je od sutinske vanosti kako bi antikorupcijski napori bili podrani od strane vlasti i kako se reforme ne bi odbile o virtuelni zid dvosmislenosti propisa. Iznad svega, graani treba da osjeaju da propisi koji se odnose na upravu u potpunosti podravaju i jaaju transparentnost i odgovornost procesa u kome dravni funkcioneri donose odluke.
Pokazatelji djelotvornosti sudske revizije kao sredstva u okviru sistema drutvenog integriteta

Da li su sudovi nadleni da ispituju sluajeve u kojima graani tvrde da su odluke dravne uprave nezakonite? Da li se ovo pravno sredstvo koristi? Da li graani imaju povjerenje u nezavisnost sudstva u ovakvim sluajevima? Da li se slubenici svjesno trude da se povinuju naelima dobre administrativne prakse i da donose odluke pravino i poteno (tj. da trae miljenje od graana koje
Prema: The Judge over Your Shoulder: Judicial Review of Administrative Decisions, Cabinet Office/Management and Personnel Office, HMSO (1987). Iz ovog djela potie veina materijala iskorienog u ovom poglavlju. 165
e njihove odluke pogoditi prije nego to ih donesu, da prue graanima priliku da budu sasluani, da obrate panju na razliita miljenja, da navedu razloge za donoenje odluka, da ostanu u granicama ovlaenja koja imaju po zakonu i tome slino)? Da li su javnosti dostupne procedure koje bi joj mogle biti od znaaja? Da li su graani upoznati sa svojim pravima?
166
Trei dio Poglavlje 20 Etika javnih slubi, kontrola imovine i provjera estitosti
Poglavlje 20:
Etika javnih slubi, kontrola imovine i provjera estitosti

Vlast je ili estita ili nije. Nije mogue biti pomalo poten. Dravna uprava opstaje ili pada zavisno od estitosti vlade. Ako vlada izgubi integritet, ona gubi povjerenje naroda. Bez povjerenja javnosti demokratija ne moe da funkcionie. U tom sluaju nema demokratije. Ovo je zastraujua slika. Catherine I. Dales, ministar unutranjih poslova, u obraanju na godinjoj konferenciji Saveza holandskih lokalnih vlasti, juna 1992.
Sve vie je u sreditu panje pitanje kako postii i odrati visok nivo etinosti javnog sektora. Opta je sumnja da se dravni slubenici (inovnici i njihovi politiki gospodari) bogate na raun drave, pa se pozivi na praenje imovinskog stanja dravnih funkcionera, a posebno onih koji su na poloajima gdje se donose znaajne odluke, uju sa svih kontinenata. Ovu sumnju pothranjuju skandali koji izlaze na vidjelo gotovo svakodnevno, kako u zemljama u tranziciji tako i u razvijenim. U razvijenim zemljama pritisak na dravne slubenike potie iz razliitih krugova. Pojaana privatizacija i sklapanje ugovora sa privatnim sektorom u oblastima koje su bile tradicionalno vezane za javni; razvoj javne odgovornosti, a posebno odgovornosti za finansije u okviru organizacija javnog sektora; pritisci za veu otvorenost i intenzivni nadzor medija nad radom javnog sektora; pojaan intenzitet lobiranja onih koji bi da preuzmu poslove vlade; velika spremnost graana da se ale kada je kvalitet rada javnih slubi lo svi ovi razlozi su doprinijeli jaanju svijesti o potrebi da se preduzmu koraci kako bi se poduprla moralna osnova na kojoj su zasnovane javne funkcije. Skoranje reforme uprave su donijele prenoenje odgovornosti javnih slubi i nove naine pruanja usluga od javnog interesa. Te promjene predstavljaju izazov tradicionalnoj etici javnih slubi. Poveanje broja viih javnih slubenika pod ugovorom i druge promjene okruenja u kome rade javne slube, mogu uticati na pad kvaliteta rada i vjernost javnih slubenika. Moda se moral nee promijeniti, ali e se proiriti oblasti u kojima se primjenjuje diskreciono odluivanje.1 U zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji problem je jo vei. U tim zemljama ove slube ne funkcioniu, a nerijetko su i duboko zahvaene sistemskom korupcijom. Taj razlog je dovoljan da opravda proaktivan pristup na etikom frontu, ak i bez pritiska koji stvaraju pokuaji
Vidjeti: Ethics Framework for the State Sector, avgust 1999, State Services Commission, Wellington, New Zealand. 167
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Neusaglaeno, nesistematino, jednostrano, bez uea... Tim rijeima je sekretar portugalske vlade opisao tradicionalno reagovanje drave na etika pitanja i napomenuo da se etika pitanja koriste za partijske svrhe: Reakcija nije bila usaglaena, jer nita nije bilo unaprijed isplanirano, niti je odreeno ko je odgovoran za akciju. Nije se vodilo rauna ni o vremenu ni o nainu na koji e se postupati, i razni centri moi su sprovodili reforme bez ikakve meusobne koordinacije. Iako je ministarstvo odgovorno za reformu dravne uprave stajalo iza veine inicijativa, nema sumnje da su one esto bile u protivrjenosti sa tonom, a ponegdje i sa metodologijom inicijativa drugih ministarstava. Druga odlika intervencija vlasti je ta da su one nesistematine. Mjere koje se preduzimaju su pojedinane i nepovezane i ne prati se razvoj situacije nakon to se mjere donesu. Sve one su, pa ak i kada su bile donoene u obliku zakona i standarda, sprovoene u nadi da e ih javni slubenici spontano prihvatiti. Isto vai i za sve glavne ideje o modernizaciji dravne uprave, koje su se pojavljivale tek da bi se neto radilo, pri emu nije uzimano u obzir da li e ih ljudi na koje se odnose prihvatiti. Mada je istina da su postojali znaajni napori da se osoblje upozna i obui za primjenu novog Zakona o upravnom postupku, koji je moda i znaajnije sredstvo za unoenje etike u rad ovih organa od Kodeksa ponaanja javnih slubenika, izgleda da je ova obuka bila usmjerena vie na operativne procedure nego na naela upravnog postupka koja se odnose na naela postavljena kodeksom. Trea odlika je da je akcija bila jednostrana. Kada je postala jasna potreba da se uradi neto po pitanju etike, politike vlasti su odgovorile donoenjem posebnih mjera u pojedinim sektorima a da nisu konsultovale ljude na koje e se mjere odnositi. Dobar primjer za to je Kodeks ponaanja javnih slubenika, koji je napisan u kancelariji ministra i potom proslijeen ljudima kojima je namijenjen, liivi ih na taj nain bilo kakve uloge u pripremi tako vanog dokumenta. Vrijednosti nisu proistekle odozdo, ve su ih javnim slubenicima izdale politike vlasti kao zapovijest.
modernizacije javnih slubi koje ni u starom sistemu vlasti nisu radile na odgovarajui nain.2 Glavna briga u svim zemljama potie iz pojaane sumnje (koja esto nije poduprta niim sem dokazima anegdotske prirode) da se opte vrijednosti nalaze u opadanju. Takvu sumnju pothranjuje nain na koji se u zemljama u razvoju gleda na dravnu upravu. Odnos koji je nekada bio isto administrativan u meuvremenu je postao komercijalan. Na dravne slube se sada gleda kao na stvaraoce i isporuioce odreenih dobara i usluga, dok su graani postali kupci i korisnici. Zbog toga je panja sada usmjerena na pitanja efikasnosti, produktivnosti i kvaliteta, a odvraena od stvari koje se tee mogu izmjeriti, kao to su stavovi i ubjeenja.3 tavie, javni slubenici ive u stvarnom svijetu, pa promjena dranja u njihovim zajednicama, a pogotovo dileme ta jeste a ta nije prihvatljivo ponaanje, slue samo za to da zadatak razvoja etike javnih slubi uine jo teim i jo potrebnijim.
Zbog ega pristup zasnovan na moralu?

Integritet moe da se nae pod pritiskom na mnogo naina i to ne samo zbog korupcije, ve prije svega i iznad svega zbog neprikladne upotrebe moi. A neprikladna upotreba moi je irok koncept, koji obuhvata degeneraciju, raspad i eroziju standarda ponaanja (...) tako da prerasta u prevaru i korupciju.4 Stoga je spreavanje loeg ponaanja sloena stvar kao i samo takvo ponaanje. Za uspjeh je neophodan i sistem za osiguravanje etinosti. Isto vai i za javni i za privatni sektor. Veina ljudi bi eljela da bude potena i potovana i da ih drugi kao takve vide, kako zbog sopstvene estitosti, tako i zbog estitosti njihovih porodica i prijatelja. Ukoliko je ova pretpostavka tana, ona prua polaznu taku za stvaranje sistema kojim se osigurava etinost i koji bi mogao da predstavlja udarac neprimjerenom ponaanju pogotovo kada se ima u vidu injenica da prestupi mogu da budu kako posljedica nerazumijevanja i pogrenih tumaenja, tako i oiglednog krenja zakona.
Pristup zasnovan na etici je u sutini preventivan i kao takav daleko unosniji od onog koji je zasnovan na dugom tapu prisile i gonjenja. Dobro motivisane javne slube su u boljem poloaju od onih koje rade u strahu i zebnji i gdje svaka lina inicijativa, kako god bila dobronamjerna, izaziva ispitivanje i cenzuru. Takav kurs moe jo vie da odgovara situaciji u kojoj se nalaze javni slubenici u nekim zemljama u razvoju gdje tradicionalno drutvo oekuje od onih koji se nalaze na vlasti da se zalau za interese svoje porodice ili klana prije nego za iri javni interes.
2
3 4
Na primjer, godinje pismo izvrnim rukovodiocima kojim su iskazana oekivanja novozelandske Dravne komisije za nadzor nad radom uprave 1997/98. sadri i oekivanje da se donese kodeks ponaanja i da se vodi politika za spreavanje sukoba interesa. Komisija naroito oekuje da vidi dokaze o: uobiajenom kodeksu ponaanja koji se bavi prirodom poslova u svakom organu; razvoju strategija za poduavanje, poboljavanje i nadzor nad primjenom etikog kodeksa, npr. o planovima koji se odnose na pitanja integriteta u izjavi o misiji organizacije, u planiranju ljudskih resursa, politici davanja informacija i slino; sistematinom pristupu savjetovanju sa javnou; smjernicama za zakljuivanje ugovora; procedurama za razrjeavanje sukoba interesa; sredstvima koja se koriste za odnose sa javnou; mjerama za jasno razumijevanje obaveza ustanovljenih zakonima i drugim propisima; radu na uzajamnom razumijevanju pitanja od javnog interesa u kontekstu organizacije. Vargas Moniz, Portugalija:The Management of Ethics and Conduct in the Public Service, 1995, OECD. Johan Maas, Holandija: The Management of Ethics and Conduct in the Public Service, 1995, OECD. TI Antikorupcijski prirunik
168
Dva afrika komentatora su primijetila da se veina istraivanja o uzrocima korupcije u upravi na njihovom kontinentu usredsreuje na istrajnost tradicionalnih vrijednosti i obiaja (obino u obliku nepotizma), koje su u suprotnosti sa savremenim birokratskim pravilima. Oni su primijetili da se afrike birokrate (kao i one u drugim zemljama u razvoju) suoavaju sa dva sistema vrijednosti. Iako dravni slubenici prou obuku i upoznaju se sa normama kojima se ureuje moderna administracija, teret tradicije je takav da se inovnik, ak i kada sam ne dijeli tradicionalne vrijednosti, ipak nalazi pod stalnim pritiskom da im se oda. Na primjer, kako bi izbjegli optube za nezahvalnost, politiari i vii javni slubenici moraju se okruiti lanovima svog klana, kao i svojim bliim roacima. Ova situacija stvara nekim javnim slubenicima tekoe u usklaivanju sa zahtjevima moderne birokratije za bezlinou, nepristrasnou i legalizmom.5 Jasno je da je put zasnovan na etici pravi put. Takoe je vano da je etiki kodeks prilagoen uslovima drutva za koje je namijenjen. U razvijenom svijetu ima smisla zabraniti dravnim slubenicima da se angauju u privatnom sektoru, ali to u nekim zemljama u razvoju nije realistian koncept. Aktivnost dravnih slubenika u privatnom sektoru je nunost tamo gdje su zarade u javnom sektoru preniske. U takvim situacijama izazov je urediti na djelotvoran nain situaciju u kojoj je javni slubenik esto umijean u privatne aktivnosti. Kao to je jedan afriki pisac komentarisao: Etiki kodeks mora biti takve prirode da ne pretvori voe u siromahe napaene misionare i crkvene mieve. Takoe, ne treba da bude otar i neizvodljiv, niti da u one koji bi eljeli da vode zemlju usadi strah koji bi mogao da ih odvrati od te uloge.6
Ovo nas dovodi i do etvrte karakteristike odsustva uea. Vlasti i javne slube nisu imale sveobuhvatnu diskusiju o profesionalnoj etici. Propisane smjernice nisu stvorene zajedniki. Drugim rijeima, nije bilo nikakvog zajednikog rada sa ljudima kojih se dokument tie. Najzad, dolazimo do partijske eksploatacije. Nemoralno ponaanje nije ogranieno na jednu struku niti na jedan dio vlasti; javnost doivljava nemoralnost kao neto to proima i kalja sve oblasti vlasti i sve politike stranke. Oigledno je da javnost ne pravi razliku izmeu nepodmitljivih i podmitljivih javnih slubenika i partija. Zbog toga politiari svih boja pokuavaju da optube za korupciju iskoriste kao najsnanije oruje u kampanji. Etika javnih slubenika i visokih dravnih funkcionera je dugo sluila kao topovsko meso za politike obraune, koriena jednako i od vlasti i od opozicije. injenica da je u posljednjih pet godina bilo ak pet raznih zakona o sukobu interesa i o nespojivosti funkcija govori sama za sebe. Vargas Moniz na skupu: The Management of Ethics and Conduct in the Public Service, 1995, OECD
Organizacije javnog sektora su razliite Organizacije u javnom sektoru se razlikuju od veine drugih institucija po tome to povjerenje javnosti u vladu moe da zavisi od njihovog integriteta i razultata rada. Ova posebnost vai zato to je slubenicima u javnom sektoru povjereno da upravljaju javnim fondovima i resursima, tako da oni mogu da djeluju kao zatitinici ustavnosti i ispravnosti rada vlasti. Introduction to the Principles, Conventions and Practice Guidance Series, OECD (1995)
Osnovne odlike djelotvornog sistema za upravljanje etikom

Poveana zabrinutost zbog korupcije i pad povjerenja u dravnu administraciju podstakao je mnoge vlade da izmijene svoj pristup etikim kodeksima. Kako bi pomogao ovaj proces, OECD je razvio niz naela koja mogu da pomognu pojedinim dravama da preispituju svoje institucije, sisteme i mehanizme za unapreenje etike u javnim slubama.7 Naela se mogu prilagoditi uslovima u pojedinim dravama i zemlje mogu da nau svoj put za uravnoteenje raznih elemenata kako bi sainile djelotvoran okvir koji e posluiti u okolnostima u kojima se nalaze. Naela, naravno, nisu sama za sebe dovoljna da obezbijede sredstva za ukljuivanje sistema za upravljanje etikom u ire upravljako okruenje. 1. Etiki standardi za javne slubenike treba da budu jasni. Javni slubenici treba da znaju osnovne principe i standarde koje treba da primjenjuju u svom radu, kao i gdje su granice prihvatljivog ponaanja. Saeta, dobro promovisana izjava o sutinskim etikim standardima i naelima kojima treba da se rukovode javne slube, na primjer, u obliku kodeksa ponaanja, moe tome da doprinese, jer stvara i iri razumijevanje u okviru vlasti i u iroj zajednici.
5
N. Mhembere i C. Rukobo, Fraud and Corruption: Experiences of Other African Countries, Zimbabve, Institute of Public Administration and Management, 1992. C. H. M. Barlow, Ethical Codes for African Administrations: Nature, Content, Limitations and Required Improvements, u djelu Ethics and Accountability in African Public Service, autora Sadig Rasheed i Dele Olowu (Ekonomska komisija UN za Afriku i Afrika asocijacija za javnu administraciju i upravljanje, 1993), str. 270. Improving Ethical Conduct in the Public Service: Principles for Managing Ethics in the Public Service, preporuke Savjeta OECD-a od 23. aprila 1998. 169
[Napomena:8 Ovdje je naglasak na jasnoj izjavi o naelima. Takva izjava ne treba da opie sve detalje, da lii na zakonske odredbe, niti da bude lista zabrana i ogranienja. U njenoj sri treba da budu osnovne vrijednosti. Ona treba da ukae na vie vrijednosti od minimalnog praga dozvoljenog ponaanja koji propisuje, na primjer, krivini zakon. Njome se ukazuje na ono emu se tei. O kodeksima ponaanja vie se govori u tekstu ispod, a o kodeksima ponaanja u privatnom sektoru u odgovarajuem poglavlju.] 2. Etiki standardi treba da se odraavaju u propisima. Zakonski okvir predstavlja osnovu koja predvia minimalne standarde i naela ponaanja svakog javnog slubenika. Zakoni i drugi propisi mogu da postave osnovne vrijednosti javnih slubi i treba da prue okvir za savjetovanje, istragu, disciplinske mjere i krivino gonjenje. [Napomena: Postoji i obrnut tok. Kada se donosi kodeks, njegove tenje mogu biti tako odreene da pojaaju vrijednosti koje se tite propisima koji mu slijede.] 3. Savjeti za etinost treba da budu dostupni javnim slubenicima. Kroz profesionalnu socijalizaciju javni slubenici treba da razviju neophodne sposobnosti za primjenu etikih principa i rasuivanje u konkretnim okolnostima. Obuka olakava sticanje svijesti o etici i razvija sposobnosti neophodne za analiziranje zasnovano na etici i moralno rezonovanje. Nepristrasan savjet moe da pomogne u stvaranju okruenja u kojem e javni slubenici biti spremniji da se uhvate u kotac sa etikim napetostima i problemima i razrijee ih. Savjetovanja i unutranje konsultacije treba da budu dostupni javnim slubenicima koji treba da primjenjuju osnovne etike standarde na radnom mjestu. [Napomena: Kodeks bez mentora je kao brod bez krme na uzburkanom okeanu. Javni slubenici treba da znaju gdje i kome da se obrate kada se suoe sa tekoama. To treba da budu osobe u koje oni imaju povjerenje i kojima bi u tajnosti mogli da se povjere.] 4. Javni slubenici treba da znaju svoja prava i obaveze kada ukazuju na prestupe. Potrebno je da javni slubenici znaju koja su im prava i obaveze kada ele da ukau na prestup koji se desio u okviru javne slube ili na koji sumnjaju. Treba da postoje jasna pravila i postupci koje slubenici treba da slijede i formalan lanac odgovornosti. Slubenici treba da znaju na kakvu zatitu mogu da raunaju kada otkriju prestupe. [Napomena: Osnovna vrijednost javne slube je posveenost vladavini prava. To je via vrijednost od obaveze prema pretpostavljenima, kolegama i podreenima i lojalnosti prema partiji koja je na vlasti. Pitanje duvanja u pitaljku je obraeno u poglavlju 25. Nikad, sem u izuzetnim sluajevima, ne bi trebalo da bude potrebno da javni slubenik bude prisiljen da van sistema trai panju za prestup koji je uoio. Ovo je oblast koja sve vie zanima i privatni sektor. Nekadanji menaderi su vie voljeli da ne saznaju za probleme, ali dananji su spremniji da obezbijede uslove u kojima e se njihovo osoblje osjeati slobodno da ukae na zabrinjavajua pitanja kako bi se stvari postavile na mjesto, a utisak popravio. Zbog toga je vano da zvanini kanali za pritube budu dostojni povjerenja (kako bi ih osoblje koristilo bez straha da e biti izloeno represalijama pretpostavljenih na koje se ale) i djelotvorni (kako bi ih osoblje koristilo s povjerenjem i znajui da e pritube biti ozbiljno razmotrene).]
Napomene su autorove i ne pripadaju originalnom tekstu. TI Antikorupcijski prirunik
170
5. Politika privrenost etici treba da pojaa etiki kodeks javnih slubenika. Politike voe su odgovorne za ouvanje visokih standarda prikladnosti ponaanja u obavljanju javnih funkcija. Oni svoju privrenost treba da pokau linim primjerom i preduzimanjem akcija koje su mogue samo na politikom nivou, na primjer stvaranjem zakonskih i institucionalnih aranmana koji podravaju etiko ponaanje i sankcioniu prestupe, pruanjem adekvatne podrke i sredstava za aktivnosti koje se odnose na etiku a koje se sprovode u okviru vlade, i izbjegavanjem da se etika pravila koriste u politike svrhe. [Napomena: Sve dok politike voe ne pokau visok nivo moralnosti, one nemaju autoritet na koji bi se mogli pozvati kada treba da ukore druge koji pogrijee. Tana je izreka da riba smrdi od glave, a iskustvo pokazuje da tamo gdje se smatra da se pretpostavljeni ponaaju nepravilno slino se moe oekivati i od podreenih. Vano je da politike voe jasno artikuliu svoju nedvosmislenu podrku visokim etikim standardima i da na njima insistiraju.] 6. Proces donoenja odluka treba da bude transparentan i otvoren za nadzor. Javnost ima pravo da zna kako javne institucije koriste svoja ovlaenja i povjerena sredstva. Nadzor treba da bude olakan transparentnim i demokratinim postupcima kao to su parlamentarni nadzor i postupak za pristup informacijama. Transparentnost moe da se dalje obezbijedi mjerama kao to su sistemi za objelodanjivanje informacija i priznanje uloge aktivnih nezavisnih medija. [Napomena: Korumpirana i/ili neefikasna administracija eljee da se sakrije tako to e uskratiti pristup informacijama. Uspjean lijek za ovu boljku je pravo na pristup i obezbjeivanje kanala za protok informacija. to je vea transparentnost, manja je sjenka u kojoj takva administracija moe da se sakrije.] 7. Treba da postoje jasni putokazi za interakciju izmeu javnog i privatnog sektora. Prilikom poslovanja sa privatnim sektorom javni slubenici moraju da imaju jasne putokaze za primjenu etikih standarda, na prime, u javnim nabavkama ili kod uslova zapoljavanja u javnom sektoru. Poveana interakcija izmeu privatnog i javnog sektora trai da se vie panje posveti vrijednostima javnih slubi i da se oekuje da se i van njih ta pravila potuju. [Napomena: Znatan dio korupcije velikog obima koja kvari administracije irom svijeta deava se na dodirnim takama privatnog i javnog sektora. Ovom problemu je posveena posebna panja u poglavlju o javnim nabavkama. Pitanje potovanja zajednikih vrijednosti ne vezuje se iskljuivo za javni sektor. Vodei akteri privatnog sektora se pojaano trude da obezbijede da njihovi partneri u privatnom sektoru takoe potuju i dijele iste vrijednosti kojima su i oni odani.] 8. Menaderi treba da demonstriraju i promoviu etiko ponaanje. Okruenje u kojem se na odgovarajui nain podstie visokomoralno ponaanje, obezbjeivanjem adekvatnih uslova rada i djelotvornom ocjenom radnih ostvarenja, direktno utie na primjenu vrijednosti i etikih standarda u javnim slubama. Menaderi imaju vanu ulogu jer treba da se ponaaju dosljedno i da slue kao uzor u pogledu etikog ponaanja i profesionalnog odnosa sa politiarima, drugim javnim slubenicima i graTI Antikorupcijski prirunik 171
anima. [Napomena: Ovo naelo odraava, samo ovdje u vezi sa menaderima, iste interese koji su sadrani u naelu broj 5.] 9. Politika, postupci i praksa menadmenta treba da potpomau etiko ponaanje. Politika i praksa menadmenta treba da ukau na privrenost organizacije etikim standardima. Nije dovoljno da vlasti imaju samo strukturu zasnovanu na pravima ili na pridravanju zakona. Sistemi zasnovani na pridravanju zakona, ako nema niega vie, mogu nenamjerno da dovedu do toga da slubenici rade na ivici malverzacija, uz izgovor da ako ne kre zakon, postupaju moralno. Vladina politika treba ne samo da ocrta minimalne standarde ispod kojih slubene radnje nee biti tolerisane ve i da jasno artikulie vrijednosti javnih slubi kojima zaposleni treba da tee. [Napomena: Ovo naelo naglaava vanost aspekta tenji etikog kodeksa i potrebu da se izbjegne minimalistiki pristup u kome je dozvoljeno sve to nije izriito zabranjeno.] 10. Uslovi za rad u javnim slubama i upravljanje ljudskim resursima treba da pomognu etikom ponaanju. Uslovi za zasnivanje radnog odnosa, anse za napredovanje, lini razvoj, adekvatna nadoknada i politika upravljanja ljudskim resursima treba da stvore okruenje pogodno za etiko ponaanje. Dosljedno korienje osnovnih naela u svakodnevnom procesu zapoljavanja i unapreivanja, kao mjerilo pokazane vrijednosti, pomae razvoju integriteta u javnim slubama. [Napomena: Moralno ponaanje moe da iscijeli, kao to i nemoralno moe da bude zarazno. Ukoliko vlada praksa nepotizma, favorizma, selektivne primjene i zaobilaenja pravila, svi postavljeni standardi bie dovedeni u pitanje.] 11. Javne slube treba da imaju adekvatne mehanizme odgovornosti. Javni slubenici treba da budu odgovorni za svoje radnje pretpostavljenima i, u irem smislu, javnosti. Odgovornost treba da se odnosi na povinovanje propisima i etikim pravilima, kao i na ostvarivanje rezultata. Mehanizmi odgovornosti mogu da budu unutranji, u okviru samog organa ili na nivou cijele vlade, a moe ih obezbijediti i graansko drutvo. Mehanizmi za unapreenje odgovornosti mogu biti stvoreni tako da osiguraju adekvatnu kontrolu i u isto vrijeme ostave prostora za dovoljno fleksibilnosti u upravljanju. [Napomena: Korupcija i neefikasnost cvjetaju u okruenju lienom odgovornosti. U tom smislu ombudsman moe da igra veoma znaajnu ulogu.] 12. Treba da postoje odgovarajue procedure za sankcionisanje malverzacija. Mehanizmi za otkrivanje i nezavisnu istragu u sluaju prestupa poput korupcije su neophodni deo etike infrastrukture. Neophodne su pouzdane procedure i sredstva za praenje, izvjetavanje i istraivanje prestupa u oblasti pravila javnih slubi, kao i srazmjerne administrativne ili disciplinske sankcije koje bi obeshrabrile malverzacije. Menaderi treba da rasuuju na odgovarajui nain kada koriste ove mehanizme i kada odluuju da li treba preduzeti odreene radnje.
[Napomena: Mehanizmi treba da budu poteni i dostojni povjerenja. Oni treba da tite nevine i naivne, isto kao to treba da otkrivaju krivce. Kada se primjenjuju kazne, one treba da budu proporcionalne i dosljedne. Reim sankcija u koji osoblje nema povjerenja moe ozbiljno da podrije napore za podizanje i zatitu etikih standarda.]
Stvaranje etikih kodeksa u javnom sektoru

Kodeksi ponaanja u javnom sektoru, kao i oni u privatnom, dio su sistema drutvenog integriteta koji narasta. Oni ukazuju na put kojim treba ii u strategiji prevencije.9 Oigledno, ukoliko se dravni funkcioneri ponaaju kako treba od samog poetka, problemi e biti svedeni na najmanju mjeru. Kao to smo napomenuli u prethodnom tekstu, kodeksi u javnom sektoru se obino piu na vrhu, a zatim se prosljeuju ostalom osoblju. Suvie rijetko je osoblje na svim nivoima ukljueno u pripremu ovih kodeksa. Ishod je takav da ne samo da kodeks ne uspijeva da na odgovarajui nain odrazi situaciju i tenje osoblja na svim nivoima, nego ga nii slubenici manje osjeaju svojim. Na neki nain, vanost postupka pripreme je jednaka vanosti samog kodeksa. Takoe je vano da kodeks govori o tenjama, barem u jednom svom dijelu, umjesto da naprosto navodi listu zabranjenih aktivnosti. Treba mu dati pozitivan karakter da ne bi liio na neku vrstu krivinog zakona. Kada se kodeks dovri, mnogi misle da je proces zavren. Da bi bili djelotvorni, kodekse treba objaviti u cijeloj organizaciji u kojoj vai, kao i spoljnim zainteresovanim licima, tako da se svako moe upoznati sa njegovim sadrajem. I vie od toga, treba redovno odravati obuke, na kojima bi grupe slubenika zajedno razrjeavale probleme koji proistiu iz stvarnog ivota. Tumaenje kodeksa je takoe vano radi zatite osoblja koje ima pritube. Iz tog razloga dobar kodeks treba da odredi ko e da savjetuje i upuuje slubenike u situacijama kada imaju tekoe u odreivanju svoje pozicije u odnosu na odredbe kodeksa. ak i kada je slubenik pogreno razumio savjet, ako obznani sve relevantne injenice i trudi se da po savjetu postupa, trebalo bi ga osloboditi krivice.
Sluba za etinost u Vladi, SAD10

Radi uspjenije primjene pravila, odgovornost za etinost javnih slubi se jasno vezuje za jedno ministarstvo ili drugi dravni organ. Obino je to ministarstvo za dravnu upravu. U relativno novom eksperimentu (a na tragu skandala Votergejt), SAD su 1978. oformile Slubu za etinost u Vladi (Office of Government Ethics, OGE).11 OGE obezbjeuje politiko vostvo i izdaje smjernice za etike programe u okviru izvrne vlasti. Sistem je decentralizovan i svako ministarstvo je odgovorno za sprovoenje sopstvenih etikih programa. Ova odgovornost lei na rukovodiocu dravnog organa koji postavlja slubenika za etiku u okviru organa, koji je odgovoran rukovodiocu za svakodnevno sprovoenje etikih programa.
9
10
11
Kodeksi ponaanja mogu da obuhvate, na primjer, lanove vlade i parlamenta, cjelokupni sektor javnih slubi, pojedina ministarstva i odjeljenja u okviru vlasti, pojedine profesije u okviru javnog sektora. Primjeri kodeksa se mogu nai i u poglavlju o najboljoj praksi u izdanju ove knjige na internetu, na engleskom jeziku. O njima se govori i u poglavlju o privatnom sektoru. Opis je preuzet iz: Stuart Gilman, The United States Federal Government: The Management of Ethics and Conduct in the Public Service, OECD, decembar 1995. Sluba je ustanovljena Zakonom o etinosti u vlasti iz 1978, kao dio personalne slube. Unaprijeena je 1989, kada je Kongres odluio da ona bude poseban organ u okviru izvrne vlasti. Slubom rukovodi direktor koga postavlja predsjednik, po savjetu i po pristanku Senata, na period od 5 godina. Potpuni opis organizacione eme OGE, kao i standardi ponaanja i naela etikog ponaanja, sistem finansijskih izvjetaja, obrasci, neformalni savjeti, materijal za obuku i propisi od znaaja dostupni su na internetu, na adresi http://www.usoge.gov/. 173
OGE je izdala Standarde za etiko ponaanje zaposlenih u izvrnoj vlasti, koji se primjenjuju na sva ministarstva i odjeljenja. Ovaj propis sadri izjavu o 14 optih naela kojima treba da se rukovode zaposleni u federalnoj administraciji. Sredinji od ovih principa je koncept da javna sluba treba da opravda povjerenje javnosti. Federalni slubenici moraju da budu nepristrasni u radu i ne smiju da koriste poloaj za privatnu korist. Takoe su navedeni posebni standardi koji pruaju detaljna uputstva u mnogim oblastima: pokloni sa strane, pokloni meu zaposlenima, sukob finansijskih interesa, nepristrasnost, traenje zaposlenja, zloupotreba poloaja, aktivnosti sa strane. Pravila se primjenjuju u disciplinskom postupku ako je potrebno. OGE takoe primjenjuje jedinstven sistem za objavljivanje finansijskih izvjetaja. Ovi sistemi, kako povjerljivih tako i javnih izvjetaja, primjenjuju se u svim dijelovima izvrne vlasti i podlijeu periodinim provjerama OGE. OGE odrava blisku vezu sa slubenicima za etiku u 129 odjeljenja izvrne vlasti preko sistema slubenika za vezu. Svaki od njih prikuplja podatke iz jednog broja odjeljenja, kojima takoe prua informacije, savjete i pomo pri sprovoenju programa. OGE redovno nadzire etike programe u pojedinim odjeljenjima, daje odgovarajue preporuke za unapreenje sistema finansijskih izvjetaja slubenika, daje savjete i obuava slubenike. OGE redovno organizuje obuke za slubenike zaduene za etiku u Vaingtonu i irom zemlje. Takoe je ustanovljen i centar za informisanje, koji dijeli edukativne materijale. OGE izdaje bilten i odrava godinje konferencije na kojima se razmjenjuju informacije i izgrauje na etici zasnovana zajednica. Biro za elektronski bilten prua obilje informacija na brz, pogodan i neposredan nain. U isto vrijeme, svako odjeljenje izvrne vlasti moe da optim standardima pridoda i posebne, koji su prilagoeni njegovim potrebama. Obino se tu propisuju zabranjeni finansijski interesi, zabranjene aktivnosti sa strane, odnosno aktivnosti za koje se trai prethodno odobrenje. Posljednjih godina je mnogo zemalja slijedilo ovaj model, a meu njima su Argentina i Junoafrika Republika.
Prilaz problemu u Kvinslendu 12

Zakon o javnim slubama australijske drave Kvinslend iz 1996. potcrtava ono to ministri tradicionalno oekuju da profesionalne javne slube budu apolitine, odgovorne vladi i osjetljive na programske ciljeve. Odluka da se pojaa aspekt zapoljavanja slubenika od karijere u javnim slubama jasno je izraena 1997, a podrku za koncept predstavljaju odredbe Zakona o zapoljavanju, razvoju karijere i albama. Zasebno, okvir vrijednosti koje odreuju integritet javnih slubi profesionalizam, etinost (na primjer, lina nepristrasnost u radu u slubi) i sluenje zajednici definisan je Zakonom o etici u javnom sektoru, koji je usvojen 1994. Kvinslend je jedna od rijetkih drava koje su usvojile posebne zakone koji se odnose na etinost ponaanja u javnom sektoru. Zakon iz 1994, kao i njegov parnjak, Zakon o zatiti duvaa u pitaljku, prvi su primjeri posebnih zakona sa ciljem postizanja visokih profesionalnih standarda. Zakonima se od izvrnih rukovodilaca ministarstava trai da razviju kodekse, da ih uine dostupnim javnosti, da ustanove obuku i da u godinji izvjetaj o radu zaposlenog ukljue i izvjetaj o pridravanju etikog kodeksa. Jasno se priznaje potreba da upravljanje javnim poslovima bude moralno, struno i odgovorno.13
12
13
Hauard Viton (Howard Whitton), The Ethics of Managing Risk: A Public Sector Ethics Perspective, (mimeo), juli 1999. Razgovori sa Hauardom Vitonom su znatno doprinijeli izgledu ovog poglavlja. Oba zakona se mogu nai u odjeljku Najbolja praksa u izdanju ove knjige na internetu, na engleskom jeziku. TI Antikorupcijski prirunik
174
Zakon o etici u javnom sektoru esplicitno izraava niz oekivanja u vezi sa pridravanjem profesionalnih standarda, kao to je vrijednost socijalizacije, to je do 1988. u Kvinslendu bilo stvar konvencije. Oba zakona su nastala kao odgovor na zahtjeve zaposlenih i njihovih efova za veom odreenou ponaanja koje se od njih oekuje na radnom mjestu. Ovaj zahtjev je rukovoen svakodnevnom brigom za potenje, pravinost, pravovremeno reagovanje, integritet, kao i za oekivanje zajednice da se prestupi zvaninika djelotvorno obuzdaju u okviru samog sistema.
Zakon o etici u javnom sektoru iz 1994. (Kvinslend)

Zakon je proglasio pet naela kao osnovu Moralnih obaveza, koje su takoe odreene Zakonom, i naloio da one budu osnova za posebne etike kodekse pojedinih dravnih organa. Posebne etike kodekse organi treba da razviju uz konsultacije sa svojim osobljem i zainteresovanim krugovima iz ire zajednice. Ove osnovne vrijednosti su: potovanje zakona i sistema parlamentarne demokratije; potovanje linosti; integritet; marljivost; ekonominost i djelotvornost.14 Obaveza integriteta je izraena na sljedei nain: Integritet Prihvatajui da javna sluba zahtijeva povjerenje javnosti, svaki javni slubenik treba da tei: a. da odri i unaprijedi povjerenje javnosti i estitost javne administracije; b. da radi za dobro zajednice kojoj slui; U vezi sa tom obavezom, javni slubenik: a. ne treba da na neprikladan nain koristi svoja ovlaenja ili poloaj, niti da dozvoli da oni budu iskorieni na neprikladan nain; b. treba da osigura da se bilo koji sukob koji se pojavi izmeu njegovog linog interesa i slubene dunosti razrijei u korist javnog interesa; c. treba da otkrije prevaru, korupciju i loe upravljanje za koje sazna.15 Praktino, ova obaveza znai da slubenik nee, na primjer, otkriti slubene informacije na neprikladan nain, nee zloupotrijebiti ovlaenja niti sredstva koja su mu na raspolaganju, da e izbjegavati svaki sukob izmeu linog interesa i slubene dunosti, a kada je sukob neizbjean, takav sukob e razrijeiti u korist javnog interesa. Obaveza takoe podrazumijeva da e javni slubenici izbjegavati ponaanje koje bi moglo da podrije povjerenje javnosti u vlasti ili sistem javne administracije, kao to bi bio, na primjer, propust slubenika da izvijesti nadlene o prevarnom ili koruptivnom ponaanju za koje sazna ili o neodgovarajuem vrenju slube od strane drugog slubenikaObaveza marljivosti je definisana na sljedei nain: Marljivost U vrenju slubenih dunosti slubenik treba da pokae umjesnu marljivost, brigu i panju i treba da tei dostizanju visokih standarda javne administracije.16
14 15 16
lan 4 (2). lan 9. lan 10. 175
U praksi ova obaveza znai da e slubenik, na primjer, pruiti poten svakodnevni rad, koji obuhvata potovanje procedu8na. Kao to primjeuje Sluba za javno upravljanje (PUMA), koju je osnovao OECD, narasla interakcija izmeu javnog i privatnog sektora: (...) stvara vie situacija u kojima postojea pravila i smjernice za ponaanje funkcionera mogu da budu neadekvatni, na primjer u odnosu na mogui sukob interesa. Situacije dovode do moralnih dilema, kada smjernice i pravila ne mogu da prue sve odgovore koji su funkcionerima potrebni da bi donijeli jasan moralni sud. tavie, za brigu je i to to se zamagljuju granice izmeu javnog i privatnog sektora, pa sutinske vrijednosti javnog sektora mogu da se razvodne na tetu javnog interesa.17 Umjesto da razvodni razlike koje ve postoje, zakonodavstvo Kvinslenda je uspostavilo standarde integriteta javnog sektora kako bi ukazalo na pitanja u kojima se proimaju vrijednosti javnog i privatnog sektora.
Kanadski pristup
Brojne kanadske pokrajine, kao i federalna vlada, ustanovile su slube koje lanovima parlamenta i viim dravnim slubenicima pruaju smjernice u vezi sa pitanjima etike. Slube se razliito nazivaju povjerenik za etiku u Alberti, povjerenik za integritet u Ontariju, povjerenik za sukob interesa u Britanskoj Kolumbiji, Saskaevanu, Novoj kotskoj, Novom Brunsviku, Sjeverozapadnim Teritorijama i Jukonu, povjerenik za interese lanova (parlamenta i javnih slubi) u Njufaundlendu, odnosno etiki savjetnik na federalnom nivou.18 Ove slube prepoznaju da u oblasti etike postoje dva velika rizika u potpunom oslanjanju na pravni sistem. Prvo, nosioci javnih funkcija esto zaborave ta je u stvarnom ivotu moralno ponaanje i brane se zaklanjanjem iza svog tumaenja slova i koncepta zakonskih normi. Drugo, pravila su esto veoma detaljna u stvarima koje bi trebalo da podrazumijeva svako ko pravilno moralno rasuuje, to na prosjene graane ostavlja utisak da nosioci javnih funkcija uopte nemaju osjeaj ta je moralno. Kada se to desi, norme e donijeti vie tete nego koristi u sticanju povjerenja javnosti. Kanadska federalna vlada je pola od toga da nosioci javnih funkcija ele da postupaju moralno. Ona pretpostavlja da funkcioneri ele da zadobiju vee potovanje meu graanima. Iz tog razloga nije izabran est pristup ovom problemu rigidna kodifikacija etikog ponaanja koja se odraava kroz niz normi Ne treba da....19 Kanadski pristup za izgradnju etikog sistema i upravljanje njime okree se izbjegavanju mogunosti za sukob interesa prije nego to on postane injenica. Pristup je okrenut radu sa ljudima i zasnovan na pretpostavci da i oni sami ele da rade ispravno. Federalna sluba etikog savjetnika bavi se potencijalnim sukobom interesa i drugim etikim pitanjima za koja je najvjerovatnije da mogu da utiu na donoenje kljunih odluka u federalnoj vladi. Predmet razmatranja je ponaanje svih lanova kabineta, ukljuujui i premijera. Obuhvaeni su i suprunici ovih lica i njihova djeca koju izdravaju, politiki namjetenici u ministarstvima, kao i vii javni slubenici savezne drave. Sluba se bavi kontrolom imovine, prihoda i obaveza tih lica.
17 18 19
Iz rasprave o dokumentu pripremljenom za Seminar o etici u javnom sektoru, novembar 1997, u organizaciji PUMA. Linkovi za relevantne veb-sajtove mogu se nai na http://www.ontla.on.ca/Library/BPs/offices/o5.htm. Ovaj dieo potie iz teksta Etika i vlada, napomene za prezentaciju Hauarda Vilsona (Howard R. Wilson), etikog savjetnika kanadske federalne vlade, sa II svjetskog foruma Demokratska drava i upravljanje u XXI vijeku, Brazilija, Brazil, 29. maj 2000. TI Antikorupcijski prirunik
176
Sluba je odgovorna i za sprovoenje Zakona o registraciji lobiranja i Kodeksa ponaanja lobista.20 Ovi propisi su osmiljeni da bi se unio jedan nivo otvorenosti u aktivnosti lobiranja i da bi se osigurali visoki profesionalni standardi rada ljudi koji su ukljueni u te aktivnosti. Sluba, naravno, nije zamjena za policiju, tuioce i sudije kada postoji sumnja da je uinjeno krivino djelo. Ona se bavi situacijama koje se nalaze u sivoj zoni i koje se mogu initi pogrenim u oima graana ak i ako nisu nezakonite.21 Osmiljeno je da uloga slube bude da savjetuje ljude iz vlasti, a ne da djeluje kao tuilatvo, sudija ili porota. U praksi sluba tijesno sarauje sa osobama koje kontrolie. One dolaze sa pitanjima kako tretirati odreenu imovinu ili interes, a sluba im nudi savjete. Na molbu premijera, sluba istrauje i komentarie posebna pitanja koja se pokrenu. ini li se da ova sluba funkcionie? Jedan funkcioner vjeruje da je odgovor pozitivan: Da li funkcionie? Rekao bih da. Ljudi sa kojima radim shvataju da donoenje pravih odluka pomae da se obezbijedi zdrav politiki ivot na due staze. Oni shvataju da Kanaani oekuju visoke standarde ponaanja i da na to imaju pravo. Uopteno reeno, oni su na putu da dostignu te standarde.22
Bugarska skuptina odobrila zakon za borbu protiv korupcije meu dravnim funkcionerima Skuptina je 26. aprila odobrila zakon po kome e podaci o prihodima, trokovima i vlasnitvu viih dravnih slubenika biti javni, javio je AP pozivajui se na BTA. Na osnovu tog zakona, glavna bugarska institucija za reviziju e prikupljati i prikazivati zapisnike o prihodima i rashodima predsjednika, premijera, ministara, poslanika, viih vladinih i sudskih funkcionera. Zapisnici e biti dostupni javnosti i medijima. Radio Slobodna Evropa, 27. april 2000.
Kontrola imovine, prihoda i obaveza

Sa porastom sumnjienja dravnih funkcionera, koje dijelom potie i iz otkrivenih injenica o dravnicima koji su opljakali dravne blagajne ili iz sumnji o porijeklu novca kojim kupuju skupe automobile, poraslo je i vjerovanje da treba nadgledati imovinu, prihode i obaveze dravnih funkcionera. Nekada se u razvijenim zemljama smatralo dovoljnim da lanovi vlade neformalno obznane svoje investicije efu vlade. U dananjem svijetu, usljed porasta sumnjiavosti, i sam ef vlade je predmet sumnje. Trae se rigoroznija rjeenja, kao i nezavisno tijelo koje e kontrolisati tanost datih podataka ukoliko oni nisu u potpunosti otvoreni za javnost. U mnogim dijelovima svijeta se uje argument da bi jedno od glavnih sredstava za ouvanje integriteta javnih slubi trebalo da bude periodino popunjavanje podataka o prihodima, imovini i obavezama funkcionera na uticajnim poloajima, kao i lanova njihovih porodica. Iako oni koji primaju mito nee aurno popunjavati ove izvjetaje, smatra se da obaveza da formalno iskau finansijske pozicije moe da bude dobar osnov za neko budue krivino gonjenje. Kada postoje finansijski izvjetaji, ogranien je manevarski prostor za tvrdnje kako je bogatstvo koje nije prijavljeno u njima legitimno steeno. Tvrdi se da bi objelodanjivanje ovakvih informacija trebalo da se protee i na period poslije naputanja dravne slube kako bi se sprijeilo plaanje mita poslije isteka mandata. Istraivanja su pokazala da je malo vjerovatno da bi plaanje po osnovu korupcije moglo da bude izvreno tri godine poslije odlaska u penziju, odnosno isteka mandata ili naputanja slube.
20 21
22
Vidjeti u odjeljku Najbolja praksa, u izdanju ove knjige na internetu. ta, na primjer, sa sluajem kada ministar podnosi predstavku kvazisudskom tijelu u ime biraa? Ona se moe odnositi, recimo, na izdavanje dozvola za emitovanje, albe u vezi sa penzijama, zahtjevom za priznavanje izbjeglikog statusa ili na neto drugo. Kvazisudsko tijelo, poput tribunala, dio je izvrne vlasti, ne sudske. Kanadski federalni etiki savjetnik je ukazao na ire ustavne razloge zbog kojih bi ovakvo ponaanje bilo neprikladno. lanove tribunala su imenovali vlada ili ministar i njihovo potenje bi bilo izloeno opasnosti ukoliko bi primali predstavke od strane onih koji im daju posao. Principles respecting government contacts: Backdoor communications: Principles respecting government contacts with judicial and quasi-judicial bodies, napomene uz prezentaciju Hauarda Vilsona, etikog savjetnika, na 15-om godinjem seminaru o administrativnom pravu, Otava, Ontario, 2. april 1998. Ibidus. 177
Da li ovi sistemi funkcioniu? ri Lanka je jedna od brojnih zemalja koje su pokuale da se protiv korupcije bore uz pomo krivinih zakona, ali su shvatile da taj nain nije adekvatan. Kao to je dravni tuilac ri Lanke izjavio na sastanku ministara prava zemalja Komonvelta 1990. godine, takav pristup se pokazao kao nepotpun. Zbog toga je ova zemlja uvela obavezu za sve javne slubenike i politike funkcionere koji rade u dravnoj slubi da daju izjavu o svojoj imovini odmah po preuzimanju slube, kao i s vremena na vrijeme u kasnijem periodu. Takve izjave su dostupne dravnom tuiocu, kao i bilo kom graaninu koji plati potrebnu taksu. Pokloni i gostoprimstva takoe podlijeu kontroli.23 Naalost, ako se o povjerenju javnosti moe suditi po naslovima novina iz Kolomba, problem je jo ozbiljniji nego to je bio prije deset godina. Tano je da nadgledanje moe da bude nametljivo i da utie negativno na privatnost, pogotovo ako se protee ne samo na javne slubenike nego i na lanove njihovih porodica. Ima tradicionalista koji su protiv pravila o objelodanjivanju i koji se zalau za vestminstersku tradiciju neformalnih i nepisanih pravila. Ta pravila su stvorena da bi se po njima usmjeravala elita koja ivi po visokim etikim standardima, koji su vii i fleksibilniji od onih koji se mogu postaviti crno na bijelo. Ipak, svi dokazi dananjice ukazuju da je neformalni sistem postao potpuno neodgovarajui. Dananja korupcija se moe smanjiti samo ako postane djelatnost koja je visokorizina i koja donosi malu dobit. Neformalna pravila ne funkcioniu i ne mogu da opravdaju osumnjiene u oima javnosti. 24 Ako se prihvati koncept objelodanjivanja, postavlja se nekoliko pitanja: Kome davati podatke? ta ukljuiti u obavezu objelodanjivanja? Koliko irok krug lanova porodice treba da bude obuhvaen? Koliko esto treba davati podatke? Koliki stepen dostupnosti ovim podacima bi trebalo da imaju mediji i ira javnost? Koji nivoi slubenika od karijere treba da budu obuhvaeni? Ne postoji jednostavan odgovor ni na jedno od ovih pitanja. Najtei dio u definisanju procesa objelodanjivanja nije koje kategorije imovine treba da budu obuhvaene, niti koje kategorije lica, ve obim u kom informacije treba da budu dostupne javnosti. Pri odreivanju bi se trebalo rukovoditi pitanjem ta je to to e donijeti spokoj javnosti, a ne ta ele ogoreni protivnici objelodanjivanja. Nijedna stvar nije prosta kao to se ini. esto se citira ministar finansija Kolumbije, koji je rekao da politiar koji javno saopti podatke o svom bogatstvu otvoreno poziva kidnapere da krenu u akciju i da zahtijevaju objelodanjeni iznos kao otkupninu. U Australiji se smatra da je sistem u kojem funkcioneri podnose godinje izvjetaje svojim pretpostavljenima uspjean. Ti izvjetaji nisu javni. Slino se postupa i u Kanadi. U mnogim zemljama su ovakva rjeenja posluila za podnoenje lanih izjava o imovnom stanju. Nigerijska Komisija za etiki kodeks iz 1979. godine ima ovlaenje da zahtijeva od svih javnih slubenika da popune izvjetaje. Ova komisija nema ni sredstva ni ovlaenja da provjerava sadraj popunjenih izvjetaja. Kao posljedica, u dugom periodu u kome je dravne funkcionere odlikovalo pljakako ponaanje, deavalo se da budu tueni samo oni koji izvjetaje nisu podnosili dok niko nije kanjen zbog podnoenja lanog. U Tanzaniji, pisci zakona nisu bili nita viniji tom poslu. Iako se zakonom zahtijeva izjanjavanje o cjelokupnoj imovini u posjedu dravnog funkcionera, od oekivanja da se one potuju nije ostalo nita. Zakon koji je usvojen u posljednjim danima posebno korumpirane administracije bio je planiran samo za promotivnu upotrebu. Za vrijeme Jeljcinove vladavine u Rusiji postojao je prijedlog da svaki funkcioner i javni slubenik, od predsjednika do istaa ulica, treba da napismeno d izjavu poreskoj policiji, vjerovatno najkorumpiranijoj grani ruske administracije. itav prijedlog je bio neostvariv i nije udo to se na kraju nita nije desilo.
23 24
Zapisnici sa sastanka ministara prava zemalja Komonvelta, Krajster, Novi Zeland (Commonwealth Secretariat, London, 1990). Vidjeti: Michael Atkinson and Maureen Mancuso, Edicts and etiquette: regulating conflict of interest in Congress and the House of Commons, u Corruption and Reform, Vol. 7, No. 1, 1992, str. 118. TI Antikorupcijski prirunik
178
Pravila o objelodanjivanju imovine koje su 1999. predloili lanovi dolazee Evropske komisije stidljiva su i nedjelotvorna. Ona su pripremljena poslije naglog odlaska njihovih prethodnika koji je uslijedio nakon opubi za nepotizam i korupciju. Paljivo formulisane, ove odredbe ine lanove Komisije sudijama u sopstvenom sluaju i oni su duni da prijave samo injenice za koje smatraju da bi u budunosti mogle da budu povod za sukob interesa. Ne trai se potpuno objelodanjivanje. Rezultat je da se prema izjavama veine lanova Komisije, koje se mogu nai na sajtu EU, kao i izjava njihovih suprunika, moe zakljuiti da su oni siromani po evropskim standardima i nema nikakve sumnje da ove izjave ne bi mogle pomoi da ne doe do skandala kakav je gotovo progutao njihove prethodnike. Odredba glasi: Finansijski interesi i imovina lanovi Komisije moraju da prijave svaki finansijski interes ili imovinu koji bi mogli da dovedu do sukoba interesa u vrenju njihovih dunosti. Prilikom preuzimanja dunosti, i kada god bude nekih promjena za vreme mandata, oni treba da daju, saglasno modelu u Aneksu, izjavu o takvim interesima. Izjava e biti pod nadzorom predsjednika i sa dunim potovanjem bie tretirana oblast odgovornosti lana Komisije. Ove izjave treba da budu javne. U dananjem svijetu, vlasti uvode sve smislenije obaveze objelodanjivanja, a Bugarska i Tajland su dva primjera za to. JAR je trei primjer, jer je uvela plan nadgledanja svih lanova parlamenta (meu kojima su i ministri). Postignut je kompromis u naporu da se ouvaju legitimni interesi privatnosti. Neki dijelovi izjava su otvoreni za javnost; neki se objavljuju tako da se vidi sutina interesa, ali sama vrijednost ostaje u sferi privatnosti; interesi lanova porodice se takoe prijavljuju, ali se ne objavljuju. Argument u korist ovakvog rjeenja je da lanovi porodica imaju pravo na privatnost i da je dovoljno da se podaci o njihovim interesima nalaze u spisima, a da ne moraju da budu objavljeni.25 Razvoj uspjenih i pravinih sistema za nadgledanje prihoda, imovine i obaveza viih javnih slubenika e pratiti antikorupcijski aktivisti, jer ukoliko se sistemi pokau kao funkcionalni (a u tome postoje oigledne tekoe), oni mogu da poslue kao vrijedno sredstvo za uzdravanje od zloupotreba u slubi.
Provjeravanje estitosti
Ako se djelo korupcije ne otkrije, kako moemo da znamo da je slubenik korumpiran? Jo vanije, kako da budemo sigurni da ti slubenici nee biti unaprijeeni na poloaje sa kojih mogu da ine jo vie tete? Kako da budemo sigurni da tvrdnje o korumpiranosti slubenika nemaju za cilj samo nanoenje tete? Kako zatititi one koji iznesu optube, kao i nevinu treu stranu? Lako je optuiti. Ukoliko optube nisu zasnovane na istini, one mogu da donesu velike tete optuenima. Dodatnu komplikaciju predstavlja kad oni koji optuuju imaju krivini dosije, pogotovo kada stavljaju pritube na raun policije. Takva optuba ima slabu vjerodostojnost. Kako, dakle, doi do pouzdanog dokaza koji bi potovao ustavom garantovana prava funkcionera i graana, i to na nain na koji ni alilac, ni lice na koje se prituba odnosi, ne bi bili prekomjerno izloeni opasnosti? j Testovi estitosti se javljaju kao posebno korisno sredstvo za ienje policijskih snaga od korupcije, kao i za odravanje istoe jednom kada se ona postigne.
25
Falsikovana izjava o imovini tajlandskog ministra Moni tajlandski ministar unutranjih poslova je danas podnio ostavku nakon to ga je novoformirana antikorupcijska agencija optuila da je prikrio visinu svoje imovine tako to je isfabrikovao zajam od milion dolara. Ostavka ministra predstavlja snaan udarac vladajuoj partiji na poetku izborne godine, u kojoj se oekivalo da e g. Sanan (bivi ministar) igrati znaajnu ulogu. Ja sam nevin, rekao je g. Sanan u svojoj izjavi prilikom davanja ostavke, i dokazau istinu pred Ustavnim sudom. Ukoliko sud odlui protiv njega, bie mu izreena petogodinja zabrana obavljanja politikih aktivnosti. G. Sanan je najmoniji dravni funkcioner koji je postao meta antikorupcijske agencije od njenog osnivanja 1997. Agencija je stvorena kao dio pokuaja da se reformie politika na Tajlandu. Prema nalazima agencije, g. Sanan je iznio falsikovane tvrdnje da je od jedne privatne rme pozajmio 45 miliona bahta (1,21 milliona dolara) kako bi prikrio stvarno stanje svoje imovine. ta god da je istina u ovim optubama, injenica da je nezavisno tijelo bilo u stanju da srui sa vlasti jednu od najmonijih gura tajlandske politike znak je da su poele promjene u duboko korumpiranom politikom sistemu te zemlje. Posebna komisija formirana sa ciljem da se kontroliu prevare na izborima je tokom posljednjih nedjelja diskvalikovala 78 od 200 pobjednikih kandidata na izborima za novi sastav Senata. Jedna od diskvalikovanih je supruga g. Sanana. New York Times, 29. mart 2000.
Vie o rjeenjima iz JAR u verziji ove knjige na internetu, na www.transparency.org 179
U mnogim razvijenim zemljama korupcijski skandali u policiji se ciklino javljaju. Kada se otkrije razgranata korupcija, sprovode se mjere za njeno odstranjivanje, a krivci bivaju kanjeni i otputeni. Ali, poslije nekoliko godina izbiju na vidjelo novi skandali. Danas se shvata da je to posljedica smjetanja strategije reforme na pogreno mjesto. Nekada se vjerovalo da je odstranjivanje trulih jabuka, odnosno korumpiranih policajaca, dovoljno da se problem obuzda. Sada se shvata da nije dovoljno poistiti oblast u kojoj je korupcija izbila na Pria o korumpiranom komesaru policije Godine 1988, vlada australijske drave Kvinvidjelo. Treba razviti sistem koji e obezbijediti da ne bude ponavljanja. Ovo slend je shvatila da je komesar policije koje oblast u kojoj naknadno posmatranje i testovi estitosti mogu da nau svoje rumpiran. Ne samo to. On je bio korumpiran ve due vrijeme, tokom karijere za koju se pravo mjesto.
inilo da je izvanredna. Dok se peo na policijskoj ljestvici, ostavljao je iza sebe zamrene tragove prevara i iznuda. Tokom gotovo 12 godina je, kao najvii policijski slubenik u dravi, vodio sistematski korumpiranu organizaciju. Poteni policajci su ili sa gaenjem naputali slubu ili su bili poslati tamo gdje nisu mogli da naine nikakvu tetu da dre acima asove o prevenciji zloina. U zamjenu za dio dobiti od korupcije on je obezbjeivao da policajac bude postavljen na poziciju sa veim ovlaenjima i uticajem, to bi olakalo namjerno izbjegavanje vrenja dunosti policajaca u sluaju onih koji su platili mito. Takoe je uzimao dio od novca plaenog za zatitu od strane onih koji su umijeani u nelegalno kockanje i prostituciju. Moda je najbolji primjer njegovih postupaka taj da se saglasio (za sumu od 15.000 amerikih dolara) da poalje vladi preporuku protiv uvoenja poker-maina ne da bi zatitio javni interes, ve radi interesa onih koji su u zemlji takve maine drali ilegalno! Presuda Vrhovnog suda Kvinslenda (koji je naloio da se uhapenom komesaru oduzme penzija) moe da bude pouna. Sudija je takoe potpuno odbacio tvrdnju komesarove ene da je bila nevina u cijeloj stvari i da stoga, kao osoba koja nije bila svjesna djela, treba da uiva zatitu od nansijskih posljedica daljih sudskih odluka. Ona je preuzimala neke od smeih koverata u kojima se nalazio novac za nelegalna plaanja (mada tvrdi da nije znala ta se unutra nalazi); njen mu se esto vraao kui, poslije veeri provedene sa njom i nekoliko kolega, sa dva-tri depa napunjena svenjevima novca; ona je morala da zna da njen mu ne bi mogao da priuti takav stil ivota, niti da je vodi na skupe odmore u inostranstvu, da je koristio samo policijsku platu kao izvor prihoda. Vidjeti: Re Terence Murray Lewis, Supreme Court of Queensland O.S. No.156 of 1994; presuda B.W. Ambrose J., 28. april 1995.1
1
Provjere estitosti u gradu Njujorku

Od 1994. se u njujorkoj policiji (NYPD) praktikuju intenzivni programi provjeravanja estitosti.26 Jednostavno reeno, to znai da biro za unutranje poslove osmiljava scenarije zasnovane na poznatim injenicama o korupciji u policiji, kao to su uzimanje droge i novca od ulinih narko-dilera, sa ciljem provjere potenja policajaca. Provjere se paljivo motre i snimaju uz pomo audio i video ureaja za prismotru, kao i smjetanjem brojnih svjedoka na mjesto dogaaja ili u blizini. Policija tei da scenariji budu to realniji i razvijaju ih na osnovu obavjetajnih podataka i analiza. Svi policajci znaju da takvi programi postoje i da svako moe da bude podvrgnut kontroli s vremena na vrijeme (iako im nije poznat taan broj provjera koje se vre, to stvara utisak da ih je daleko vie nego to je stvarno sluaj). Provjere se vre ciljano ili na sluajnoj osnovi. Znai, neke provjere se vre u odnosu na policajce koji su pod sumnjom usljed optubi javnosti, kriminalaca ili drugih policajaca da su poinili akt korupcije.27 Druge provjere se vre na sluajnoj osnovi meu policajcima koji rade na poslovima za koje se vezuje kraa ili korupcija. Sve provjere se paljivo planiraju kako bi se izbjeglo da budu okarakterisane kao podstrekavanje, tako da nijedan policajac ne moe da smatra da je namamljen na akt korupcije. Scenarijima se samo stvaraju realne okolnosti u kojima policajac moe da se odlui na to da poini akt korupcije. Vie od hiljadu i po provjera se obavi svake godine (policija ima ukupno 40.000 pripadnika). Podaci prikupljeni na osnovu provjera pruaju pouzdane, empirijske dokaze o stepenu korupcije u njujorkoj policiji. Ti podaci su i korisni i pouni. Uee provjera koje pokau umijeanost u korupciju je znaajna kada su provjere ciljne. Oko 20 posto takvih provjera rezultira krivinim gonjenjem i otputanjem policajaca. ini se da se na ovaj nain potvruje pouzdanost paljivo analiziranih pritubi na korupciju u policiji, kao i efikasnost provjera estitosti.
Postoje kliei nevinih supruga, razvoda brakova i sporazuma o branoj imovini koji stupaju na scenu kada se skandal otkrije i koji se primjenjuju kako bi nezakonita dobit bila prenesena u ruke nevinog treeg lica da bi se zatitila od oduzimanja. Neki pravni sistemi bi trebalo da se pozabave otvorenim zloupotrebama u ovoj oblasti. Trebalo bi omoguiti da se prihodi od korupcije mogu oduzeti od svakoga ko nije u dobroj vjeri i za pravu vrijednost nabavio stvar.
26
27
Za pisanje ovog odjeljka bili su korisni razgovori sa antikorupcijskom jedinicom londonske prestonike policije i sa Kevinom Fordom, direktorom Goldman Sachs-a i bivim zamjenikom efa Komisije za istrage grada Njujorka (199498). On je proveo vie od 25 godina istraujui i uklanjajui korupciju u SAD. U Velikoj Britaniji su se policijski sindikati u poetku protivili sluajnim provjerama tvrdei da bi provjere trebalo vriti samo kada za to postoji razlog. Takvo stanovite su napustili kada im je ukazano da e pozitivan ishod ovakvih provjera po policajca uticati povoljno na njegovu ocjenu, to je mogue samo ako postoje i sluajne provjere. Inae bi prolaenje na testu bilo pokazatelj da su postojale ozbiljne optube za korumpiranost, ali da je policajac ipak preivio test. Najzad, prolaenje ovakvog testa je jedan od elemenata koji utiu na mogunost dobijanja unapreenja. TI Antikorupcijski prirunik
180
Uvoenje ovog sistema je dovelo do toga da policajci ee prijavljuju pokuaje podmiivanja. Dok su nekada ponuae mita ismijavali ili ih nisu uzimali za ozbiljno, sada ih prijavljuju. Nijedan policajac vie nije siguran da li je ponuda mita u stvari provjera njegovog potenja, i za njih je bolje da se osiguraju tako to e prijaviti dogaaj, nego da rizikuju da ga tretiraju kao nebitan, a da ne govorimo o tome da mito prime. Nasuprot velikom broju sluajeva gdje je korupcija dokazana primjenom ciljanih provjera, u svega jednom procentu sluajnih provjera je potenje policajaca palo na ispitu. ini se da ovi nalazi potvruju tvrdnje rukovodilaca NYPD-a da veina njihovih policajaca nije korumpirana. Pored toga to prua vrijedne empirijske dokaze o stepenu korupcije meu policajcima, testiranje je pruilo i veoma korisne lekcije o snazi i slabostima nadzora i kontrole policajaca na terenu. Neke lekcije su iskoriene za osmiljavanje boljih obuka i djelotvornije politike, kako bi se obezbijedilo da policija svoj posao radi djelotvorno i poteno.28 Uopte ne dolazi u sumnju da je testiranje izvanredna mjera za odvraanje od korupcije. Njujorka policija je primjer nevjerovatnog poveanja broja izvjetaja policajaca o pokuajima podmiivanja od strane graana ili kolega. Svakako, taj pomak je znaajnim dijelom posljedica spoznaje policajaca da njihove radnje mogu biti posmatrane i da ih ak i proputanje da prijave pokuaj podmiivanja moe kotati disciplinskih kazni. Londonska prestonika policija je inicirala slian program, a prvi izvjetaji ukazuju na to da e i korist od sprovedene akcije biti slina.
ira upotreba provjera estitosti

Ovaj koncept ne treba da se ogranii samo na policijske aktivnosti. U nekim zemljama je skrivena kamera koriena u krivinim procesima kako bi se motrilo na nezakonite aktivnosti u sudnicama, sudskim kabinetima ili privatnim kancelarijama sudija. Na taj nain su otkrivene nezakonite transakcije izmeu sudija i advokata. Tehnika za provjeravanje se moe osmisliti i u kontekstu pravosua. ini se da ova metoda moe da se koristi i u drugim oblastima gdje je javni sektor umijean u neposredne transakcije sa graanima, na primjer u carinskoj slubi. Bilo bi zanimljivo vidjeti kakav bi efekat imao ovakav pristup u oblasti javnih nabavki sa meunarodnim elementom. Primjena provjera estitosti u ovoj oblasti bi mogla da dovede do toga da se meunarodne korporacije koje se nadmeu za dobijanje poslova u zemljama u razvoju uhvate u kotac i sa provjerama potenja uz saznanje da e svako nuenje mita (pa ak i proputanje da se prijavi traenje mita) istog asa da ih izloi stavljanju na crnu listu.29 ini se da je jednostavno koristiti ovakve provjere da bi se odstranilo osoblje nieg ranga koje esto prima manje iznose mita. Ipak, nii slubenici ne predstavljaju sutinu problema korupcije. Bie mnogo tee prilagoditi metodologiju za suzbijanje korupcije meu viim slubenicima koji su umijeani u mali broj veoma unosnih transakcija. Mogunosti ove tehnike se jo uvijek ne koriste dovoljno u zemljama u razvoju. ini se ipak da bi bilo razborito ustanoviti ovaj sistem tako da bude poznat svim javnim slubenicima ako ni zbog ega drugog, a ono radi smanjenja nivoa sitne korupcije.
Tajne istrage
Tajne istrage su sline prethodno opisanom metodu, osim to se ne sprovode na sluajnoj osnovi. U ovim istragama se traga jedino za prestupnicima.
28
29
Na Novom Zelandu je dokaz o zloupotrebi ovlaenja komesara policije ve sljedeeg dana korien na obukama za policajce. To je dovelo do objavljivanja dogaaja u javnosti i ostavke komesara u januaru 2000. Sugestija Kevina Forda u kontekstu internet foruma za razvoj antikorupcijske strategije 1999/2000, koji je koordinisala Svjetska banka. 181
Postoje brojne opasnosti koje treba svesti na minimum i zemlje treba da slijede jasna pravila kada primjenjuju ovakve vidove istrage. Opasnosti mogu biti sljedee: povrede tajnih agenata; nanoenje tete pojedincima ili firmama, uz rizikovanje da drava odgovara za nanesenu tetu;30 ugroavanje privatnosti; pretvaranje provjere u podsticanje (tj. krivino djelo koje se vjerovatno ne bi dogodilo u stvarnosti, poput nuenja velikog mita); neprikladnost tajnih agenata ili njihovih saradnika za uee u operaciji. Obino se misli da je poeljno da onaj ko e biti tuilac u potencijalnom sluaju nadzire istragu. Na taj nain se moe osigurati da dokazi koji se prikupe budu takvi da se mogu uzeti u obzir u sudskom postupku, te da njihov kvalitet bude takav da mogu da obezbijede donoenje osuujue presude.31
Opominjua napomena
Provjere estitosti se moraju osmiljavati i sprovoditi veoma paljivo. Na primjer, bitno je da iskuenje koje se na ovaj nain stavlja pred slubenika ne bude toliko veliko da bi mu podlegao ak i poten ovjek. Cilj je provjeriti slubenika, a ne podstrekivati ga na korupciju. U mnogim zemljama postoji mogunost za rad agenata provokatora koji rade uz odobrenje i nadzor suda. Pravila su razliita od zemlje do zemlje, ali je svakako vano obezbijediti da iskuenja ne budu ekstremna. Nema sumnje da je iskustvo Njujorka pokazalo da provjere estitosti, kada se sprovode na odgovarajui nain i pravino, potencijalno mogu da predstavljaju uspjeno oruje u kampanji za suzbijanje sistemske korupcije u mnogim dravnim organima.
Neki pokazatelji djelotvornosti politike etinosti kao potpore sistema drutvenog integriteta Etika
Da li pristup za unapreenje etike karakterie uee onih na koje se odnosi, tako da omoguava da se o njegovom sadraju i primjeni raspravlja? Da li je moral javnih slubi depolitizovan u smislu da je podizanje etikih standarda neto oko ega se sva legitimna politika miljenja slau i u emu svi mogu na znaajan nain da uestvuju? Da li postoje kodeksi ponaanja u javnom sektoru? Ako postoje, da li su oni zasnovani na vrijednostima koje su kreirane odozdo? Da li se kodeksima izraavaju tenje? Da li se redovno odravaju obuke javnih slubenika iz oblasti morala? Da li se na seminarima uesnici uivljavaju u uloge i da li izlau situacije iz stvarnog ivota?
30
31
Podmiivanje urbaniste da na neprikladan nain promijeni namjenu zemljita moe da bude nain za identifikovanje korumpiranih slubenika lokalnih vlasti, ali bi posljedice za one koje ive u kraju ija se urbanistika namjena mijenja bile toliko ozbiljne da je bolje izbjei primjenu ove metode. Razgovori autora sa Denisom Ficderaldom (Fitzgerald) u Viljnusu tokom 1998. i 1999. doprinijeli su izgledu ovog i prethodnog odjeljka. TI Antikorupcijski prirunik
182
Kontrola imovine
Da li se redovno kontroliu imovina, prihodi i obaveze javnih slubenika koji uestvuju u donoenju odluka? Da li su ove mjere djelotvorne u oima javnosti? Da li javnost ima utisak da je ivotni stil javnih slubenika u skladu sa njihovim primanjima?
Provjere estitosti
Da li je razmatrano uvoenje provjera estitosti javnih slubenika? Ukoliko se ova metoda ne primjenjuje, da li postoje opravdani razlozi za to?
183
184
Trei dio Poglavlje 21 Sukob interesa, nepotizam i kronizam
Poglavlje 21:
Sukob interesa, nepotizam i kronizam

Pojava nove klase afrikih biznismena koji odbijaju da uestvuju u starom sistemu kronizma, nepotizma i da sklapaju poslove sami sa sobom, i koji zahtijevaju otvorenost, poteno nadmetanje i isto poslovanje, predstavlja priliku bez presedana. Glavni dio ove nove grupe biznismena smatra da je za odrivi privredni razvoj kljuno smanjiti nivo korupcije. E. Gyimah-Boadi1
Uzajamno dejstvo sukoba interesa, nepotizma i kronizma je toliko da se mogu analizirati zajedno. To posebno vai kada se analizira fenomen sloma azijskih tigrova.
Kako je vlast u Indoneziji izgubila legitimnost Suhartova Indonezija je jedna od najkorumpiranijih zemalja na svijetu, centar kronokapitalizma koji je omoguio predsjedniku i njegovoj porodici da uveaju svoje bogatstvo na 30 milijardi dolara. Taj novac je uglavnom ukraden od zemlje u kojoj desetine miliona ljudi pati u siromatvu. Indoneani kao da nisu mnogo obraali panju na korupciju sve dok je njihova privreda biljeila prosjean godinji rast od 8 procenata tokom protekle decenije. Kada je prole jeseni dolo do privrednog sloma, narod vie nije vidio razloga da i dalje trpi Suhartove zloupotrebe. (...) Kada se privreda zemlje raspala, reim je izgubio osnovu svoje legitimnosti, rekao je Dejms Rirdon-Anderson (James Reardon-Anderson), direktor za azijske studije na Dordtaunskom univerzitetu u Vaingtonu. The Atlanta Journal, 24. maj1998.
ta je sukob interesa?
Sukob interesa nastaje kada neki slubenik u javnom sektoru ili dravni funkcioner svoj posao obavlja pod uticajem privatnih interesa. Stoga se odluke koje donosi zasnivaju na pogrenim razlozima. Kada se uoi postojanje sukoba interesa, ak i kada su donesene ispravne odluke, ugled dravnog organa i javne slube moe da bude uniten, a povjerenje javnosti podriveno kao i kada je rije o pravom sukobu interesa. U nekim zemljama postoji obaveza potovanja etikih kodeksa koji reguliu i ovu materiju. Veina zemalja smatra ovo pitanje toliko vanim za dobar rad dravne administracije da usvaja posebne zakone o sukobu interesa. Takvi zakoni propisuju, na primjer, da dravni funkcioner ili zaposleni u javnom sektoru ne smije da postupa kao slubeno lice u predmetima u kojima ima direktan ili indirektan lini finansijski interes koji bi mogao da umanji njegovu objektivnost ili sposobnost nezavisnog prosuivanja.
2
Kada se pojavljuje sukob interesa?

Svako ima line interese i ljude koji su mu bliski. Neizbjeno je da s vremena na vrijeme ti interesi dou u sukob kada neko, vrei slubenu dunost, donosi odluke ili preduzima odreene radnje. Lista pitanja koja slijedi moe da pomogne svakom javnom slubeniku da uoi situacije u kojima je vjerovatno da e se pojaviti sukob interesa: ta bih mislio da je situacija obrnuta: da sam ja taj koji trai posao ili unapreenje a da se neko od onih koji e donijeti odluku nalazi na poloaju na kojem sam ja sad? Da li bih smatrao da je postupak odluivanja poten?
1
Haos u Aziji Sve doskora, mnoge azijske zemlje su se veoma oputeno ponaale u vezi sa korupcijom. Poto je u regionu postojao visok nivo privrednog rasta, korupcija i nezakoniti postupci su se esto previali. Dva dogaaja su iznudila radikalnu promjenu gledita i malo ko bi mogao da porekne da je korupcija ispostavila veliki raun razvoju azijskih zemalja. Prvi dogaaj je azijska kriza i injenica da su mnogi nansirali korupciju, kronizam i nepotizam doprinosei haosu na tritu novca i opadanju robne razmjene koja pogaa region od sredine 1997. Drugi dogaaj je porast broja kvalitetnih analiza o posljedicama korupcije, koje su omoguile da se bolje razumije koliko skupa, rairena i sistemska korupcija moe da bude. Myoung-Ho Shin, potpredsjednik Azijske banke za razvoj, u Developing Effective Anti-Corruption Strategies in a Changing World, 9. meunarodna antikorupcijska konferencija, Durban, JAR, oktobar 1999.
Prof. E Gyimah-Boadi, Centar za demokratiju i razvoj, Akra, Univerzitet Gane, Legon, u izlaganju: Towards an enhanced role for civil society in the fight against corruption in Africa, Deveta meunarodna antikorupcijska konferencija, Durban, JAR, 1015. oktobar 1999. Tekst je dostupan na veb-sajtu IACC: http://www.transparency.org/iacc/9th_iacc/papers/day1/ws1/d1ws1_egboadi.html Primjeri zakona o sukobu interesa i zapoljavanja po naputanju dravne slube mogu se nai u izdanju ove knjige na internetu, na engleskom jeziku. Sukob interesa se moe pojaviti i u privatnom sektoru, ali je predmet rasprave u ovom poglavlju samo javni sektor. Detaljna rasprava o ovom pitanju u okviru viih nivoa vlasti moe se nai u: Conflict of Interest: Legislators, Ministers and Public Officials by Gerard Carney (TI, Berlin), http://www.transparency.org/documents/work-papers/carney/3c-codes.html 185
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Novi ustav Tajlanda stavio van zakona sukob interesa Posebne odredbe propisuju da dravni slubenici moraju biti politiki nepristrasni, a lanovi Predstavnikog doma ne smiju sebe dovesti u situaciju koja predstavlja sukob interesa. Odjeljak 110 (poglavlje VI, dio 2) na jasan nain propisuje da lan Predstavnikog doma ne moe da: zauzima poloaj ili vri dunost u dravnom organu ili dravnom preduzeu, niti da zauzima poloaj u lokalnoj skuptini, poloaj u lokalnoj upravi, niti drugi politiki poloaj, osim ministarskog; dobije koncesiju od drave, dravnog organa ili dravnog preduzea, niti da zakljui ugovor sa dravom koji bi mu omoguio monopolsku poziciju, odnosno ne smije da postane partner ili dioniar u preduzeu koje takvu koncesiju dobije ili takav ugovor zakljui; dobije neku posebnu pogodnost ili novac od strane drave ili dravnog preduzea koja nije dostupna drugim osobama pri redovnom vrenju posla. U odjeljku 111 se kae: lan Predstavnikog doma nee vrei svoju funkciju vriti uticaj na zapoljavanje, postavljanje, reorganizaciju, premjetaje, unapreenje ili procjenjivanje visine plate dravnih slubenika koji vre stalne funkcije, ili koji su zaposleni na nepolitikim funkcijama, na funkcionere i zaposlene u dravnim organima, dravnim preduzeima ili organima lokalne vlasti, niti smije da utie da takva lica budu udaljena sa tih poloaja. Na osnovu odredbe odjeljka 128 ova odredba se primjenjuje i na senatore. Ustav Kraljevine Tajland iz 1997.1
Da li emo ja, moj roak, prijatelj ili partner imati finansijske dobitke ili gubitke u zavisnosti od donesene odluke ili preduzete radnje u ovom predmetu? Da li emo ja, moj roak, prijatelj ili partner dobiti ili izgubiti na ugledu u zavisnosti od donesene odluke ili preduzete radnje u ovom predmetu? Da li su moji privatni interesi uticali na bilo koji nain na donoenje odluke ili na preduzimanje radnje? Da li sam dobio neki poklon ili mi je ljubaznost ukazao neko ko e imati koristi od donoenja ove odluke ili preduzimanja ove radnje? Da li sam lan nekog udruenja, kluba ili profesionalne organizacije koja e imati korist ili pretrpjeti tetu u zavisnosti od toga kakva se odluka donese? Da li imam posebne veze sa organizacijama i ljudima koji e imati korist ili tetu u zavisnosti od toga kakva se odluka donese? Da li u u budunosti ostvariti linu korist od ove odluke i da li ta injenica moe da utie na moju objektivnost? Ukoliko uestvujem u procjeni ili donoenju odluke, da li e me zabrinuti ukoliko moje kolege i javnost postanu svjesni povezanosti mojih interesa sa tim radnjama? Da li bi potena i razumna osoba smatrala da sam slubenu dunost obavljao pod uticajem privatnih interesa? Da li sam uvjeren u svoju sposobnost da radim nepristrasno i u javnom interesu?
ta bi trebalo uraditi nakon uoavanja sukoba interesa?
Vidjeti: James R. Klein,The Constitution of the Kingdom of Thailand, 1997: A Blueprint for Participatory Democracy, The Asia Foundation Working Paper Series, Working Paper #8, March 1998.
ta da uini neko ko shvati da bi mogao da ima sukob interesa? Jasno je da neki sukobi mogu biti toliko beznaajni da je dovoljno jednostavno ih obznaniti ostalima koji uestvuju u donoenju odluke. Na primjer, neko moe da ima mali broj dionica ija vrijednost bi se uveala kao plod odreene odluke u ijem donoenju njihov vlasnik uestvuje. Njegove kolege u takvom sluaju mogu slobodno da mu dozvole da nastavi sa radom na donoenju odluke. Sljedea lista pitanja moe da pomogne u odreivanju prema objelodanjenom sukobu interesa:

Da li su dostupne sve potrebne informacije za donoenje ispravne ocjene? Koja je priroda odnosa i veza usljed kojih nastaje sukob interesa? Da li je potrebno zatraiti pravni savjet? Da li je u pitanju stvar od bitnog interesa za javnost? Da li je pitanje sporno? Da li e umijeanost odreenog pojedinca u taj sluaj baciti sumnju na integritet postupka? Da li e umijeanost odreenog pojedinca u taj sluaj baciti sumnju na integritet organizacije? Kako bi ovaj sluaj mogao da izgleda posmatran oima graanina ili potencijalnog poslovnog saradnika organizacije? Koje je najbolje rjeenje da se obezbijede nepristrasnost i pravinost i da se zatiti javni interes?
Njedno od ovih pitanja ne treba da vodi automatskoj diskvalifikaciji nekog odnosa ukoliko pravina i razumna osoba u njemu ne vidi sukob interesa.
186
Druge strategije koje organizacija moe da primijeni

Postoje i druge strategije koje organizacija moe da primijeni kako bi izbjegla da pravi kompromise u vezi sa pitanjem svog integriteta, odnosno kako bi izbjegla da drugima izgleda da je nainila kompromis: potpuno i aurno voenje zapisnika o procesu donoenja odluka; obezbjeenje otvorenosti pruanjem aurnih informacija o postupcima donoenja odluka i o preduzetim radnjama; obezbjeenje strune procjene o uesnicima u procesu donoenja odluka kako bi se potvrdilo ili opovrglo postojanje sukoba interesa u sluajevima kada bi se neka situacija mogla posmatrati kao sukob interesa.
ta je nepotizam?3
Nepotizam je posebna vrsta sukoba interesa. Mada izraz ima iru upotrebu, njegovo znaenje se vezuje za situaciju u kojoj neko lice upotrebljava svoja ovlaenja kako bi ostvarilo neku prednost za lana svoje porodice (na primjer, zaposlenje). Zabrana nepotizma nije odredba protiv roaka, ali ona spreava javnog slubenika da zloupotrebljava svoj poloaj da bi zaposlio roake u javnom sektoru.4 Cilj nije da se sprijei da lanovi iste porodice rade zajedno, ve da se sprijei mogunost da javni slubenik favorizuje svoje roake kada na osnovu diskrecionih ovlaenja treba da zaposli kvalifikovano osoblje u javnim slubama. Kao to je slubenik kancelarije junoafrikog ombudsmana rekao:
Nepotizam u Evropskoj komisiji Ovo je sluaj u kome je jasno utvren favorizam. Veoma esto postavljanje nekog bliskog prijatelja ili poslovnog partnera nekog od lanova Komisije na dobro plaene poloaje u Komisiji, odnosno nagraivanje takvih lica putem dobro plaenih konsultantskih ugovora, nije u skladu sa postojeim pravilima. Naime, deava se da neka osoba bude smjetena u kategoriju osoblja za koju joj nedostaju odgovarajue kvalikacije. ak i kada nema nepravilnosti i krenja pravila, lanovi Komisije bi trebalo da se klone postavljanja suprunika, bliskih roaka i prijatelja ak i kada oni imaju odgovarajue kvalikacije, ukoliko je rije o poloajima za koje nije odrano otvoreno nadmetanje. U takvim sluajevima bi trebalo da u najmanju ruku postoji obaveza objelodanjivanja odnosa povezanosti prije postavljenja na funkciju. Izvjetaj Odbora mudraca Evropskom parlamentu, 1998.
Tipian primjer je kada se potvrdi da neko uiva nedolinu prednost zato to mu lan porodice, koji radi u odreenom ministarstvu, omoguava da sklopi poslove sa tim ministarstvom. Moe se desiti da u takvom postupanju nema krivinog djela, ali je nemoralno ponaanje oito. Nepotizam jo nije priznat kao krivino djelo u naem pravu, ali takvo ponaanje zasluuje prijekor i u dovoljnoj mjeri je neprihvatljivo da ima mjesta intervenciji ombudsmana. Pored toga, in nepotizma moe da djeluje kao upozorenje ombudsmanu na to da je odreeni slubenik moda uoio potrebu da se okrui onima u koje e moi vie da se pouzda kada u budunosti bude donosio diskrecione odluke.Nepotizam se esto javlja u privatnom sektoru, posebno u kontekstu unapreenja lanova porodice u porodinim firmama, gdje je to legitimno. Uticaj nepotizma se u krajnjoj liniji odraava na dobit takve firme, a ta dobit je vlasnitvo porodice. U javnom sektoru nepotizam znai da najbolji kandidat nee biti zaposlen ili unaprijeen i da e zbog toga javnost trpjeti posljedice a da ne pominjemo posljedice koje trpi oteena osoba. Nepotizam moe da znai da manje konkurentni ponua dobija priliku da sklopi posao sa dravom na tetu poreskih obveznika. Nepotizam moe da prouzrokuje sukob lojalnosti u okviru organizacije, posebno tamo gdje je jedan radnik pretpostavljeni drugom. Kolegama e to zasmetati, a takvu situaciju treba izbjei. Jedan primjer zakonske zabrane glasi:
3
Chambers Murray Latin-English Dictionary, London, 1983. U izvjetaju junoafrikom parlamentu, javni zatitnik (ombudsman) primijetio je da rije nepotizam moe da se odredi kao favorizovanje roaka ili prijatelja radi dodjele funkcija ili privilegija. Ona je izvedena iz rijei nepote, koja znai neak; oigledno se odnosi na rimske pape koji su svoje nezakonite sinove zvali neacima (The Concise Oxford Dictionary, deveto izdanje). Sveopta zabrana zapoljavanja roaka ve zaposlenog osoblja (nasuprot zabrani zapoljavanja koja bi dovela do toga da jedan roak nadgleda rad drugog) mogla bi se smatrati krenjem ljudskih prava i diskriminacijom. 187
Sljedei krug srodnika: roditelji, braa i sestre, ujaci, tetke, strievi i njihovi brani drugovi, brani drug, dijete, zet, snaha i neaci ne mogu da budu jedan drugome pretpostavljeni niti podreeni.5 Jo je gori sluaj kada sudija postupa u sluaju u kojem ima finansijski interes ili u kojem postoji prijateljski odnos. U graanskim procesima se stranke mogu upitati da li imaju neto protiv da odreeni sudija vodi raspravu nakon to im izloi u emu se sastoji njegov potencijalni sukob interesa. U krivinom procesu e sudija naprosto da objavi da po zakonu ne Patronaa je vrlina... Nepotizam je grijeh. U afrikoj tradiciji patronaa je u nekim slumoe da vodi pretres.6
ajevima smatrana prije vrlinom nego neim ega se treba stidjeti. Na mnogo naina se opravdava nepotizam. Svako ko se uzdigne na vanu politiku funkciju okruuje se roacima i prijateljima koji trae njegovu zatitu, a vjekovna tradicija roacima i prijateljima ne ostavlja nimalo sumnje da e svu potrebnu zatitu dobiti i da e, ako posla za njih nema, posao biti izmiljen. Politiari mogu da potuju ustavne ideje, ali e im biti veoma teko da objasne roacima da e im, ako podlegnu pritiscima, politika karijera biti ugroena. Posljedica tradicije je ivot ministara i drugih znaajnih funkcionera pod teretom zahtjeva roaka. Roaki zahtjevi i obaveze prema porodici im vezuju ruke. Naravno, stvari se svuda u svijetu, pa i u Africi, mijenjaju i sada se svuda prihvata stanovite da je nepotizam pogrean. C. J. K. Tanda, Univerzitet Duba, Kartum, Sudan, u djelu Nepotism and the Evolution of the Public Service in Apia: A critical review 1
ini se da je od neto manjeg znaaja pitanje koje se postavlja kada se djeca sudija pojavljuju na sudskim procesima pred svojim roditeljima (kao advokati). U nekim sudskim sistemima ovakva situacija ne bi stvorila nikakve komplikacije, ali u drugim ona izaziva estoke rasprave i tvrdnje da moe doi do tajnog dogovaranja i korupcije. Nepotizam se pre svega odnosi na sljedee: zauzimanje da se zaposli, uee u procesu zaposlenja, postavljenje, ponovno postavljenje lana porodice na poziciju u oblasti ili organizaciji u kojoj slubenik ima nadlenost ili nad kojom ima kontrolu; procjenjivanje rada, davanje unapreenja, premjetanje ili izricanje disciplinskih mjera prema lanu porodice; uee u odreivanju nadoknade za roaka ili kunog prijatelja; prenoenje zadataka u vezi sa zaposlenjem, postavljenjem, rasporeivanjem, procjenjivanjem rada, unapreivanjem, premjetanjem ili izricanjem disciplinskih mjera prema lanu porodice na podreenog; neposredno ili posredno nadgledanje bliskog roaka ili prenoenje ovlaenja za nadzor na podreenog. 7
Prema: Report on the Investigation of Allegations of Nepotism in Government: Report No 11, Posebni izvjetaj javnog tuioca parlamentu JAR, 15. april 1999.
ta je kronizam?
Kronizam je iri pojam od nepotizma i obuhvata situacije u kojima se prednost daje prijateljima i kolegama. U Velikoj Britaniji se kronizam oznaava izrazima stare kolske veze, momci iz starog kluba i slino.
Razrjeavanje sukoba interesa

Od sutinske vanosti je da se jasno postave i dobro razumiju politika i procedure, kao i pisani kodeksi ponaanja koji se odnose na stvarni, mogui ili prividni sukob interesa koji obuhvata i nepotizam i kronizam. Javni interes zahtijeva da samo najbolji slue dravi. Bie prilika u kojima e roak bez sumnje biti najkvalifikovanija osoba za poloaj za koji konkurie i zbog toga mora da postoji ravnotea interesa. Iz tog razloga pravila o nepotizmu ne treba da budu nesavladiva prepreka i sredstvo zbog kojeg kvalifikovani kandidat moe da bude diskvalifikovan. Ovo pravilo je, recimo, formulisano u gradu Bristolu (SAD):8
5 6
7 8
Drava Indijana, SAD: Zakon IC 4-15-7-1: Vidjeti, na primjer, kritiku lorda Hofmana koji je bio lan apelacionog tijela u sluaju u koji je bila umijeana organizacija sa kojom je on imao veze koje nisu bile finansijske prirode. Pinochet v. R (House of Lords, UK). Dio pravnog folklora je pria o sudiji koji je postupao u sluaju u koji je i njegov sin bio umijean i koji se trudio da prevazie sukob interesa i da pokae nepristrasnost tako to je sina kaznio dvostruko veom kaznom od uobiajene no, teko da bi se to moglo smatrati pravednim rjeenjem. Board of Ethics, King County, USA. City of Bristol, Tennessee, USA, Nepotism Policy, septembar 1996. TI Antikorupcijski prirunik
188
Grad Bristol je zainteresovan za zapoljavanje kvalifikovanog osoblja i razmotrie prijavu svakog lica koje ispunjava uslove. Cilj grada je da zaposli najkvalifikovanije osobe koje najvie odgovaraju potrebama datog poloaja. lanovi vaih porodica, vaeg domaNovi politiki skandal potresa Irsku Novi skandal je izbio danas u Irskoj u vezi sa instva i vai roaci bie u konkurenciji za zapoljavanje osim ako: optubama za korupciju i nepotizam u viso bi vai poloaji bili takvi da ukljuuju meusobni nadzor, kim nivoima vlasti i cijelu zemlju uvukao u raspravu o tom pitanju. postavljenje, rjeavanje po albi, otputanje, disciplinsko kaRasprava je uslijedila nakon to je jedan zvanjavanje ili uticaj; ninik objelodanio da bivi premijer Charles J. Haughey nije duan da plati porez na po biste Vi ili zaposleni vrili reviziju, potvrivanje, prijem ili klon vrijedan 2 miliona dolara koji je dobio zaduenje gradskog novca ili gradske imovine; od jednog biznismena, pri emu je odluku donio urjak sadanjeg premijera, Bertie bi postojale okolnosti usljed kojih bi se moglo predvidjeti da Aherna, za iju politiku karijeru bivi premibi interes Grada i Va ili uposlenikov interes bili u sukobu ili jer ima velike zasluge. (...) Bivi premijer nije optuen ni za jedno krivino djelo, ali istradovedeni u pitanje; ga treba da odgovori na pitanje koje mnogi bi Grad morao da ogranii zapoljavanje kako bi izbjegao postavljaju: Kako je ovjek koji je cijeli radni vijek proveo u politici, radei za skromnu plasukob interesa sa korisnicima svojih usluga, regulatornim tu, postao tako oigledno bogat? tijelima ili drugima koji posluju sa Gradom; New York Times, 17. decembar 1998. bi Grad morao da ogranii zapoljavanje kako bi izbjegao U Brazilu stvari ostaju u porodici diskriminaciju, krenje personalne politike i sline probleBrazilski poslanici su odbacili zakon koji bi uinio nezakonitim nepotizam u Vladi i me. Grad Vas nee svjesno staviti u poloaj da Vas nadgleda lan porodice, lan domainstva ili roak, niti u poloaj u kome se mogu razviti favorizam, meuljudski sukobi, manjak produktivnosti, manjak efikasnosti ili drugi nezdravi uslovi za rad. Ova politika se nee primjenjivati retroaktivno osim ukoliko nisu nastupili prethodno opisani uslovi. U tom sluaju Grad zadrava pravo da zaposlene o kojima je rije premjesti na drugi radni nivo, u drugi platni razred ili u drugo mjesto rada. Nadalje, politika i procedure treba da se odnose na potrebu za sredstvima objelodanjivanja i biljeenja sukoba interesa i odreivanja odgovarajuih radnji kako bi se na najmanju mjeru sveo uticaj sukoba interesa na integritet rada organizacije.
Izbjegavanje nepotizma i kronizma prilikom imenovanja9

O izbjegavanju nepotizma i kronizma prilikom zakljuivanja poslova sa dravom govori se u poglavlju o javnim nabavkama. Pri javnim nabavkama je ovakvo ponaanje jako loe uticalo na voenje dravnih poslova.
Kongresu. Predloeni zakon je imao za cilj da suzbije rairenu praksu politiara da zapoljavaju svoje roake na dobro plaenim poloajima. Zakon bi spreavao funkcionere svih grana vlasti da zapoljavaju lanove svojih porodica, bilo da su u pitanju roaci po krvnoj ili branoj liniji. Prijedlog je propao, jer su nedostajala 22 glasa (od 308 prisutnih lanova Parlamenta), a 153 poslanika je otvoreno glasalo protiv. Inocencio de Oliveira, dugotrajni voa Stranke liberalnog fronta, lanice vladajue koalicije, nazvao je ideju prijedloga zakona devijantnom. Nezvanino istraivanje predsjednika skuptinskih vijea pokazalo je da je oko 60 % od 513 poslanika zaposlilo svoje roake. Roaci su ljudska i bespomona stvorenja, a ne udovita kakvim ih predstavljaju, rekao je poslanik Gerson Peres. G. Peres, ija dva roaka rade u njegovoj kancelariji, te predloio sistem kvota kako za ograniavanje broja roaka koje dravni funkcioner moe da zaposli. Odluka je okirala grupu manjinskih poslanika, koji su se nadali da bi ova popularna mjera mogla da proe pred oktobarske optinske izbore. Zapoljavanje roaka je poput sira rokfor: ukusno je, ali smrdi rekao je poslanik Jose Roberto Battochio. BBC World Service, 17. mart 2000.
U vezi sa imenovanjima u okviru javnih slubi, osnovna naela veoma nalikuju onima u privatnom sektoru. Nepristrasnost u postupku odabira novih slubenika. Ona je od sutinskog znaaja da bi javni slubenici radili u javnom interesu. Kako bi se izbjegao utisak da postoji pristrasnost ili korupcija, oni koji uestvuju u procesu odabira ne smiju da imaju veze sa potencijalnim kandidatima. To znai da ne smiju raditi kao osobe za kontakt za potencijalne kandidate, prepravljati oglase ili uslove koji se trae kako bi kandidat koga proteiraju bio u prednosti. Svakom kandidatu treba uputiti ista pitanja, koja su u vezi sa kriterijumima za izbor, i sva pitanja i odgovori treba da budu u dokumentaciji. Svakom koga to zanima treba da bude jasno ko je odgovoran za donoenje kljunih odluka u postupku i koje e vrijednosti biti primijenjene pri ocjenjivanju. O ovom postupku treba voditi
9
Ovaj odjeljak odnosi se na materijal Nezavisne komisije za borbu protiv korupcije Novog Junog Velsa (NSW ICAC), Sidnej, Australija. Komisija je velikoduno pomogla pri pripremi ovog i drugih materijala . 189
zapisnik, a sve odluke i razloge za donoenje odluka u procesu odabira treba dokumentovati. Kao i u drugim aspektima zdrave administracije, dobro voenje zapisnika poveava javnu odgovornost. U drutvima u kojima postoji jak pritisak klanova i ire porodice poeljno je da svako ko je umijean u proces donoenja odluke formalno dokae da niko od kandidata nije njegov roak, odnosno, ako to nije mogue, da se u potpunosti izuzme iz procesa odluivanja.10 Treba podsticati konkurenciju. Oglasi treba da budu sastavljeni tako da adekvatno odraavaju zahtjeve posla i da ujedno maksimalno proire broj moguih kandidata. Treba ih objavljivati tako da privuku panju to ireg broja potencijalnih kandidata. Kriterijume za izbor treba preispitati prije pokretanja postupka regrutovanja kadrova kako bi adekvatno odraavali zahtjeve radnog mjesta i privukli to iri krug kandidata. Samo u izuzetnim okolnostima treba dozvoliti da se izbor vri po osnovu koji ograniava otvoreno nadmetanje. Kada se tako uini, donosilac takve odluke mora da pokae jasne i nedvosmislene razloge za direktno zapoljavanje. Otvorenost.Opasnost od korupcije se minimalizuje kada postoje politika i procedure koje garantuju otvorenost u razrjeavanju sukoba interesa. Administracija koja primjenjuje politiku otvorenosti prilikom traenja i odabira novih radnika izbjei e da principi koje pri tome primjenjuje budu pogreno shvaeni. Ta otvorenost e pomoi da i drugi potuju utvrena pravila i procedure za zapoljavanje novih slubenika. Otvorenost, naravno, ne znai da treba naruiti povjerljivost odreenih dijelova tog postupka. Integritet.Korienje preica moe da ugrozi integritet procesa zapoljavanja. Da bi se obezbijedio neophodan integritet ovog postupka, treba da postoje jasne sankcije u sluaju odstupanja od pravila postupka i da se te sankcije primjenjuju kad do povrede postupka doe. U brojnim zemljama je utvreno da integritet postupka odabira novih radnika moe da se znaajno uvea kada su u taj proces ukljuene i nezavisne linosti. Nezavisni lanovi komisije treba da budu poznati drugim lanovima. U najmanju ruku, eventualne veze nezavisnih sa drugim lanovima komisije treba da budu zapisniki konstatovane prije nego to zaponu razgovori s kandidatima. Pravo na albu. Kandidati koji su ispunjavali sve traene uslove, a nisu izabrani, i koji smatraju da je prekrena procedura izbora, treba da imaju pravo na albu, po kojoj zavrnu ocjenu daje odgovarajue nezavisno tijelo.11
Pitanje sukoba interesa pri naputanju javnog sektora12

Uspjeno razgranienje interesa u trenutku kada javni slubenik rijei da karijeru nastavi u privatnom sektoru jedno je od najvanijih pitanja iz ove oblasti. Tema je aktuelna iz nekoliko razloga. Da bi se poveala efikasnost rada, neki reformski koraci su doveli do sve eeg delegiranja klasinih javnih funkcija privatnom sektoru. U vie zemalja se vii javni slubenici angauju na odreen rok. U isto vrijeme, sve vie se proimaju prakse upravljanja u javnom i privatnom sektoru, pa se od menaderskog sloja u oba sektora zahtijevaju veoma sline kvalifikacije. Posljedica toga je da mnogi javni slubenici ne shvataju vie
10
11
12
Ovaj sistem je neko vrijeme postojao u Zimbabveu, poetkom osamdesetih. U njemu je postojao standardni obrazac koji je morao da potpie svaki lan tijela koje vri imenovanja i koji je ukljuivao i obavezu da nijedno lice koje je u vezi sa onima ije se imenovanje razmatra ne moe imati pristupa lanovima tog tijela. Za neke obraene sluajeve vidjeti publikaciju NSW ICAC Best Practice, Best Person: Integrity in Public Sector Recruitment and Selection na veb-sajtu Komisije, www.icac.nsw.gov.au. Rasprava u ovom odjeljku se zasniva na dijalogu izmeu NSW ICAC i poslodavaca u toj dravi. Pun naziv izvjetaja je: Corruption Prevention Publications: Strategies for Managing Post Separation Employment Issues i dostupan je na www.icac.nsw.gov.au. TI Antikorupcijski prirunik
190
zapoljavanje u dravnoj slubi kao potez koji e odrediti njihovu cjelokupnu karijeru, ve samo kao stepenicu poslije koje e moda radni vijek nastaviti u nekoj privatnoj kompaniji. Kako bi se osiguralo da oni koji vre javne poslove ne budu u iskuenju da javni interes zapostave radi dobijanja posla u privatnom sektoru nakon isteka mandata, treba na zdrave noge postaviti politiku mogunosti zapoljavanja po prestanku rada u javnom sektoru. Na taj nain se smanjuje opasnost od pojave korupcije i obezbjeuje povjerljivost osjetljivih informacija koje su poznate bivem javnom slubeniku (i koje mogu da budu razlog zbog kojeg je privatni sektor zainteresovan za zapoljavanje takvog lica). Tip posla koji moe da predstavlja razlog za brigu je onaj koji je povezan sa poslom kojim se bavio bivi javni slubenik dok je radio u dravnoj slubi. Ukoliko javni slubenik zloupotrebljava svoj slubeni poloaj kako bi ostvario interes za svoju karijeru, bilo da to ini namjerno ili nehotice, naruava se povjerenje javnosti u dravnu administraciju. Postoje etiri glavne grupe situacija prilikom odlaska iz javnog sektora koje mogu da vode sukobu interesa i koje stoga zahtijevaju posebnu panju: Javni slubenici mijenjaju svoje ponaanje na poslu kako bi poveali izglede za zapoljavanje nakon odlaska iz dravne slube. Takav pristup vodi favorizovanju privatnih interesa u odnosu na javnu dunost, slabljenju odgovornosti za vrenje javnih poslova zbog interesa budue karijere i postupanju u skladu sa interesima budueg poslodavca. Naravno, mogue su i situacije kada je javni slubenik bukvalno podmien i kada budue zaposlenje dobija kao naknadu za usluge koje je inio dok je vrio javnu dunost. Bivi javni slubenici na neodgovarajui nain koriste povjerljive informacije koje su saznali radi line koristi ili koristi drugog lica ili organizacije. To se naravno ne odnosi na informacije koje su dio linih sposobnosti ili znanja biveg javnog slubenika i koje se legitimno mogu koristiti u cilju dobijanja budueg zaposlenja. Bivi javni slubenik tei da utie na druge javne slubenike. To su situacije u kojima bivi javni slubenik pokuava da utie na bive kolege ili podreene kako bi pomou tog uticaja ostvario odreene koristi za sebe. Do toga moe doi na mnogo naina, a moe se ispoljiti kroz neformalne dogovore, privilegovano dobijanje informacija ili lobiranje. Ponovno zapoljavanje ili angaovanje bivih javnih slubenika. Tu se misli na sljedee situacije: a. vii javni slubenici dobijaju velikodunu otpremninu prilikom odlaska iz javnog sektora, a zatim ih ponovo angauju za obavljanje neizvrnih poslova za javni sektor i uz to nastavljaju da primaju otpremninu; b. javni slubenici naputaju radni odnos samo zato da bi ponovo bili angaovani kao konsultanti ili podugovarai uz viu nadoknadu, a za obavljanje praktino istog posla; c. poslije naputanja slube bivi javni slubenici se pojavljuju kao ponuai usluga organizacijama u kojima su prethodno radili. . Etiki kodeksi nisu naroito djelotvorno rjeenje u ovakvim situacijama. Kodeksi nemaju uticaja nakon to slubenik napusti slubu u kojoj taj kodeks vai ak i kada sadre odredbe koje pokrivaju situaciju. Ostaju tri mogua pristupa rjeavanju tog problema: da svaka organizaciona cjelina u okviru vlasti razvije svoju posebnu politiku u odnosu na ovo pitanje, koja je u skladu sa nivoom opasnosti i vjerovatnim uticajem takve politike na buduu karijeru slubenika, posebno visokokvalifikovanih strunjaka koji imaju ogranien krug mjesta na kojima mogu da nau posao; da ugovori o radu sadre pismena ogranienja u pogledu budueg zaposlenja. Ova mogunost je u nekim zemljama ograniena budui da se pravna zasnovanost ovakvih ogranienja u tim zemljama osporava;
da se donesu zakoni koji bi regulisali ovaj problem13. Kada se donose ovakvi propisi, treba voditi rauna o tome da se ogranienja svedu na najmanju mjeru, odnosno da se pred ljude ne postavljaju nepotrebna ogranienja.
Postoji i potreba da ogranienja u zapoljavanju po odlasku iz dravne slube budu u srazmjeri sa rizikom koji takvo zaposlenje nosi za dravnu slubu. Iz tog razloga, rukovodioci javnih slubi iz australijske drave Novi Juni Vels primjeuju da je najbolji pristup onaj u kojem se najbolje rjeenje sagledava od sluaja do sluaja, a ne onaj koji uvodi sveobuhvatne zabrane. Oni ne smatraju da nivo rizika za integritet javnog sektora opravdava visok stepen tekoa i neefikasnosti koje donose iroko postavljena ogranienja javnog sektora. Stanovita mogu da budu razliita, ali prije nego to se donese konaan sud, treba razmotriti navedene argumente.
Neka zakonska rjeenja

Usljed sloenosti situacija koje mogu da nastanu, usvajanje zakona koji bi pokrivao cjelokupnu oblast sukoba interesa moglo bi da predstavlja neefikasno rjeenje. Stoga su se mnoge zemlje odluile da vei dio ovih problema rijee tako to su odgovornost prenijele na rukovodioce pojedinih slubi i odjeljenja. U tim zemljama zakoni se bave samo viim nivoima vlasti (kao to je, na primjer, sluaj sa tajlandskim ustavom) i propisuju osnovna naela. Osmiljavanje politike za spreavanje sukoba interesa je preneseno na razne organe vlasti i od svakog od njih se oekuje da nae rjeenja koja najvie odgovaraju prilikama i potrebama tih organa. U primjeni politike pojedinih dravnih organa i javnih slubi vano mjesto zauzima pozivanje na logiku i traenje razumnih rjeenja, pri emu uloga savjetnika za etika pitanja moe biti posebno vrijedna.14 Kodeksi ponaanja takoe treba da na jasan nain tretiraju pitanja sukoba interesa, nepotizma i kronizma. Gotovo sve zemlje imaju propise portiv nepotizma. Ukoliko nema izriitih propisa, favorizovanje roaka se moe sprijeiti korienjem normi koje zabranjuju davanje neopravdanih privilegija ili normi koje postavljaju ogranienja u pogledu finansijskih interesa koji mogu da narue objektivnost ili nezavisnost pri rasuivanju, odnosno koji se ine nedolinim u datoj situaciji. Tipian primjer rjeenja u zemlji koja se opredijelila za zakonsko regulisanje: IC 4-15-7-1, Nepotizam Osoba koja je u rodbinskim vezama sa lanom dravnog tijela ili komisije ili sa rukovodiocem dravne institucije ili odjeljenja, i to njihovi roditelji, braa sestre, ujaci, strievi, tetke i njihovi brani drugovi, suprunici, djeca, snahe i zetovi i neaci, ne moe da bude podobna za poloaj u dravnom tijelu, komisiji, slubi, odjeljenju ili instituciji u kojoj njihov roak zauzima poloaj, niti moe da dobije neku nadoknadu po osnovu rada za te slube van zakonskih ogranienja. Ova odredba se nee primjenjivati ukoliko je takva osoba radila bez prekida 12 mjeseci koji prethode imenovanju odnosno postavljenju roaka na poloaj na elo ili u upravni organ te dravne slube, odjeljenja ili institucije. Osobe koje se nalaze u prethodno navedenom rodbinskom odnosu ne mogu se nalaziti u odnosu pretpostavljenog i podreenog.15 Slijedi primjer kako su odredbe takvog zakona objanjene u uputstvu za sprovoenje: Tema: personal Vai od: 19. novembra 1999. Odjeljak: 603.3 Nepotizam 1. Rukovodioci i zaposleni u univerzitetskom sistemu treba da se pridravaju odredaba NDCC 44-04-09, koje se odnose na nepotizam. U skladu sa tim, rukovodilac ili zaposleni ne moe, osim u sluajevima koji su dozvoljeni zakonom, da bude na poloaju na kojem bi nadzirao rad svog blieg roaka, niti da sa bliskim roakom zakljui ugovor o pruanju usluga ili radu.
13 14 15
Kanadski zakon se nalazi u verziji ove knjige na internetu. O savjetnicima za etika pitanja raspravlja se u poglavlju o etici javnog sektora. Drava Nebraska, SAD. TI Antikorupcijski prirunik
192
2.
3.
Kada su dva bliska roaka, ili vie njih, zaposlena u istom odjeljenju ili instituciji, rukovodilac tog odjeljenja ili institucije e voditi rauna da odgovornost za ocjenu radnog uinka, preporuivanje visine plate, sprovoenje disciplinskih mjera i druga nadzorna ovlaenja budu odreeni u skladu sa odredbama NDCC 44-04-09. Bliski roaci su roditelji, brani drugovi, djeca, djeca branog druga, braa i sestre od oba ili od jednog roditelja, zetovi, snahe, urjaci, zaove i roditelji, djeca i braa i sestre po osnovu usvojenja. Prilikom ponude ili prihvatanja zaposlenja, unapreenja, premjetaja u drugo odjeljenje ili prilikom izmjene porodinog statusa koji je u vezi sa ovim odredbama, zaposleni mora pismeno da izvijesti slubenika za kadrovska pitanja u okviru svog odjeljenja ili institucije o svakom stvarnom ili moguem sukobu interesa.2
Navodimo i primjer odredaba o nepotizmu u jednoj korporaciji:
Izjava o stanovitima
1. 2. U ovom odjeljku se izlae politika u vezi sa stalnim ili privremenim zapoljavanjem roaka u korporaciji. Zalaemo se za zapoljavanje i zadravanje na poslu visokokvalifikovanog osoblja. U isto vrijeme shvatamo da uprkos njihovoj kvalifikovanosti, zapoljavanje bliskih roaka sadanjih zaposlenih moe da pokrene ozbiljna pitanja u vezi sa objektivnou vrenja radnih obaveza, podizanjem kvaliteta rada i tretmanom zaposlenih. Naa politika zapoljavanja koja vodi rauna o okolnostima svakog sluaja zasnovana je na elji da se uravnotee naa naela i razlozi koji ih stavljaju pod sumnju.
Pravila o zapoljavanju 1. Nijedan zaposleni u korporaciji ne moe da odluuje o zapoljavanju, postavljenju, unapreenju, promjeni zaduenja, premjetaju ili unapreenju roaka na poloaj koji podlijee nadzoru ili upravljanju tog zaposlenog. Roakom se smatraju brani drugovi, roditelji, braa i sestre, djeca, roditelji branog druga, snahe i zetovi, dede, babe i unuci. 2. Ukoliko dva roaka rade u okviru iste slube i jedan od njih postane rukovodilac ili nadzorni organ drugome, najvjerovatnije e doi do premjetaja. Takoe, u sluaju da se pri zapoljavanju moe predvidjeti da e neko od rjeenja iz ovog uputstva biti ugroeno, moe doi do premjetaja. Ukoliko premjetaj nije izvodljiv, zaposleni e u roku od 30 dana moi da odlue ko e od njih ostati u korporaciji. Ukoliko u datom periodu zaposleni ne donesu odluku, korporacija e odluiti umjesto njih, i to na osnovu staa u korporaciji i rezultata rada oba zaposlena, kao i na osnovu potreba korporacije. 3. Ukoliko se dvoje zaposlenih vjenaju, ili ive u braku slinoj zajednici, oni mogu da nastave sa radom u korporaciji, ali podlijeu uslovima koji su propisani politikom korporacije. 4. Svaki zahtjev za odstupanje od ove politike treba da bude pismeno podnesen radi odobrenja direktoru za personalna pitanja, a preko zamjenika predsjednika zaduenog za nadzor.16 Neki pokazatelji djelotvornosti pravila o sukobu interesa, nepotizmu i kronizmu Da li su zakonom propisana jasna naela kojima bi se trebalo rukovoditi u pitanjima sukoba interesa? Da li se postavljenja na javne funkcije vre na osnovu vrijednosti? Da li dravni organi imaju jasnu politiku u ovim oblastima? Da li su njihova stanovita razumljiva osoblju koje u dravnim organima radi i optoj javnosti?
16
The Citadel, arlston, Juna Karolina, SAD, http://www.citadel.edu/citadel/otherserv/hres/ppneptsm.html 193
Da li dravni funkcioneri imaju lak pristup savjetnicima za etika pitanja iz oblasti sukoba interesa? Da li se u vezi sa ovim pitanjima pravila savremenog naina vladanja suprotstavljaju tradiciji? Da li postoje mehanizmi koji omoguavaju razrjeavanje sukoba interesa u korist javnog? Da li postoje jasna pravila o zapoljavanju poslije naputanja dravne slube koja omoguavaju provjeru da li je pri tome bilo korupcije?
194
Trei dio Poglavlje 22 Javne nabavke ili kako javni sektor sklapa poslove sa privatnim
Poglavlje 22:
Javne nabavke ili kako javni sektor sklapa poslove sa privatnim

Stanovnici Najrobija se nakon dvanaestoasovnih iskljuenja struje, est dana sedmino, sada suoavaju sa ogranienjem potronje vode, a sve zbog sue koja vlada u toj zemlji. Male firme ne mogu da funkcioniu u tim uslovima. Graani ne mogu ak ni da plate svoje raune za struju zato to veina potanskih kancelarija nema rezervno napajanje. Ostaju, meutim, nedodirljiva ostrva moi, pa je tako predsjednikova rezidencija poteena restrikcija, a kada je predsjednik drao govor koji je prenosila televizija, cijeli grad je imao struje, da bi ona nestala im se govor zavrio. Zvaninici za sve okrivljuju suu, ali mnogi Kenijci vjeruju da uzrok ove krize lei u korupciji. Strani posmatrai pitaju zato je Kenija dola u poziciju da joj snabdijevanje elektrinom energijom zavisi od hidropotencijala, kad je oduvijek bilo poznato da sua moe da ugrozi njihovo funkcionisanje. Odgovor lei u tome da su ugovori o graenju tih postrojenja bili veoma unosni za vladine slubenike, to je i bio glavni razlog za mnoge velike projekte, kau graani. Nairobis water is rationed in drought, Daily Telegraph, 13. juli 2000.
Na sam pomen korupcije u vladi veina ljudi e odmah imati na umu podmiivanje radi sklapanja poslova sa dravom koji obuhvataju isporuku roba i usluga, odnosno ,da upotrijebimo struni izraz, javne nabavke.1 Malo je djelatnosti koje toliko izazivaju javne slubenike da budu korumpirani i koje stvaraju toliko prilika za korupciju kao to su javne nabavke. Na svakom nivou vlasti i u svim njenim organizacionim oblicima sprovode se nabavke roba i usluga, esto u koliinama i iznosima koji prevazilaze naa zdravorazumska oekivanja. Iako je pitanje da li je ovo stvarno najei oblik korupcije u javnom sektoru, on je, bez sumnje, zastraujue rasprostranjen i svakako onaj o kome se najvie pie. Teko da proe i dan a da se negdje u svijetu ne otkrije jo jedan veliki skandal u vezi sa nabavkama roba ili usluga za potrebe javnog sektora. Ti skandali su bili povod za brojna otputanja visokih javnih slubenika, ak i za rasputanje vlada pojedinih zemalja. Korupcija u javnim nabavkama je izvor astronomskog rasipanja pri utroku budetskih sredstava, koje se u nekim sluajevima procjenjuje i na 30 % od ukupne vrijednosti nabavljenih roba ili usluga. Naalost, o tom problemu se i dalje mnogo vie govori nego to se na njegovom rjeavanju radi.
Nabavke javne dobit privatna Maarska vlada je objavila listu kompanija od kojih dravne institucije moraju da nabavljaju. To nam vezuje ruke, primijetio je sa gorinom koordinator projekta za postdiplomsko obrazovanje, uz uslov da ostane anoniman. Niti moemo da kontroliemo kako novac dolazi do nas niti kako od nas odlazi. Ve imamo dovoljno problema sa tim kako da obezbijedimo nansiranje, a sad nam se jo kae i kako da troimo na novac. Ono to je uznemirilo mnoge koordinatore projekata i lica zaduena za nabavke u tim institucijama je to to se ne zna na osnovu ega je lista sastavljena. tavie, mnoge od kompanija koje se nalaze na listi nemaju ba visok rejting. Za mnoge od njih vlada miljenje da nude preskupu robu loeg kvaliteta. Javne nabavke nemaju ba sjajnu prolost u Maarskoj. Nabavke kompjutera i druge opreme obino su bile vrene od rmi u kojima rade suprunici, roaci ili prijatelji donosilaca odluka, a ne na osnovu nadmetanja i paljive procjene vrijednosti proizvoda, cijene, usluga. Jedan od kljunih razloga za to je to se na javne nabavke tradicionalno gleda kao na ekstravagantnu kupovinu, a veliki dio opreme na kraju zavri u privatnim rukama. John Horvath, Telepolis Magazin der Netzkultur, 22. maj 1998.
Nestrunim licima poslovi javnih nabavki izgledaju komplikovano i tajanstveno to oni esto i jesu pa se njima moe manipulisati na bezbroj naina bez velike opasnosti da nepravilnosti
1
Za detalje vidjeti Opti sporazum o tarifama i trgovini (GATT); Sporazum o vladinim nabavkama (Agreement on Government Procurement), 1988; Komisija UN za meunarodno trgovinsko pravo (UNCITRAL); Model zakona o nabavkama roba, radova i usluga (Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services), 1994; Svjetska banka, Smjernice za nabavke po kreditima IBRD i IDA (Guidelines for Procurement Under IBRD Loans and IDA Credits), 1995; Slubeni bilten Evropske zajednice, Direktive o nabavkama; Meunarodni trgovinski centar (International Trade Centre UNCTAD/GATT), Unapreenje sistema javnih nabavki (Improving Public Procurement Systems), 1993. 195
sluajno budu otkrivene. Oni koji se u takvim okolnostima dobro snalaze, i koji su spremni da pomou korupcije ostvare svoje ciljeve, lako nalaze saradnike na drugoj strani. Ovaj se problem mora rjeavati sa posebnom panjom, jer i oni koji nabavljaju i oni koji takve nabavke odobravaju ili o njima odluuju moda nee to raditi domainski, jer pri javnim nabavkama troe novac institucije za koju rade, a ne svoj. Znaaj javnih nabavki je toliki da im je nova Juna Afrika posvetila posebnu panju u Ustavu iz 1994. godine. U odjeljku 187 se kae: 1. Nabavljanje roba i usluga na bilo kom nivou vlasti bie regulisano zakonima donesenim u parlamentu drave i zakonima pokrajina koji e osigurati izbor nezavisnih i nepristrasnih komisija za razmatranje ponuda na tenderima u procesu javnih nabavki. 2. Sistem javnih tendera o kome se govori u stavu 1 treba da obezbijedi poteno i javno nadmetanje, a tenderske komisije e na zahtjev zainteresovanih strana obrazloiti svoje odluke. 3. Nijedan dravni organ i nijedan dravni funkcioner niti bilo ko drugi nee se na neprimjeren nain mijeati u donoenje odluka i u rad tenderske komisije. 4. O svim odlukama tenderskih komisija vodie se zapisnik. Na korupciju u javnim nabavkama ponekad se gleda kao na pojavu tipinu samo za zemlje u razvoju, sa slabim vladama i loe plaenim javnim slubenicima. Posljednjih godina su i najrazvijenije zemlje pruile obilje dokaza da praksa korupcije u javnim nabavkama prijeti da postane sastavni dio njihovog naina poslovanja. Korupcija u nabavci roba i usluga ne zavisi samo od kupca u ijim je rukama novac. Inicijativa lako moe da potekne i od ponuaa ili njihovih opunomoenika koji alju ponude i prije nego to su traene. U oba ova sluaja pravo pitanje je, naravno, ta se moe uiniti da bi se korupcija sprijeila.
Naela za potene i ekasne javne nabavke

Nabavljanje roba i usluga treba da bude ekonomino. Ono treba da rezultira najboljim kvalitetom roba i usluga za plaenu cijenu, odnosno najniom cijenom za prihvatljivi kvalitet roba i usluga; dakle, ne nuno roba ponuena po najnioj cijeni i ne nuno ponuena roba sa najboljim svojstvima, ve najbolja kombinacija cijene i kvaliteta, posmatrano iz ugla potreba naruioca. Vrijednostje obino procijenjeni utroak, to znai da se dodatni inioci kao to su trokovi rada, dostupnost rezervnih dijelova i mogunosti za servisiranje razmatraju pri odluivanju o ponudama. Odluke o prihvatanju najbolje ponude treba da budu donesene poteno i nepristrasno. Javni fondovi ne treba da slue za sticanje koristi privilegovanih; standardi i specifikacije koji se trae od ponuaa ne smiju biti postavljeni na diskriminatorski nain; izbor izmeu ponuaa treba izvriti na osnovu njihovih kvalifikacija i vrijednosti njihovih ponuda; treba uspostaviti jednak tretman prema svim ponuaima u pogledu rokova za slanje ponuda i rada sa povjerljivim podacima. Proces treba da bude transparentan. Pozivi za nabavku roba i usluga, pravila procedure i kriterijumi za donoenje odluka treba da su lako dostupni svim potencijalnim ponuaima; poeljno je da se najbolji ponuai biraju na javnom tenderu; otvaranje ponuda treba da bude javno; sve odluke treba da budu obrazloene u zapisniku. Procedura javnih nabavke treba da bude efikasna. Pravila procedure treba da budu u skladu sa vrijednou i sloenou predmeta nabavke; postupci za nabavke male vrijednosti treba da budu jednostavniji i bri; kako vrijednost nabavke i sloenost zahtjeva koji se pred ponuae stavljaju rastu, bie neophodni dui rokovi i vie dobro osmiljenih pravila da bi se obezbijedilo poto196 TI Antikorupcijski prirunik
vanje ovih naela. U procesu donoenja odluka za velike nabavke moda e biti nuno da se obezbijedi i uee posebnih tijela koja e dodatno razmatrati sve bitne injenice u nadzornom procesu, ali treba teiti ka tome da birokratske intervencije budu svedene na minimum. Odgovornost je od sutinskog znaaja. Proceduru treba da odlikuju pouzdanost i sistematinost. Zapisnici treba da sadre objanjenja i razloge koji opravdavaju sve donesene odluke i korake koji su na osnovu njih preduzeti. Zbog toga zapisnici treba da budu voeni i uvani sa posebnom panjom. Pokazani strunost i integritet pri javnim nabavkama ohrabruju ponuae da daju najbolje ponude, to dalje vodi ka ostvarenju jo povoljnijih nabavki u budunosti. Naruioci koji ne uspiju da dostignu visoke standarde odgovornosti i potenja u sprovoenju nabavki brzo izbijaju na glas kao loi i nepouzdani poslovni partneri. Kada projekat finansiraju meunarodne finansijske institucije, obino se postavljaju i dodatni zahtjevi: Jednake anse treba da budu pruene ponuaima iz raznih zemalja, a esto se naglaava da ansu moraju da imaju ponuai iz zemlje donatora. Domai ponuai ponekad uivaju poetnu prednost nad ostalima, obino izraenu u procentima (po Svjetskoj banci: 15 % za nabavke roba i 7,5 % za nabavke radova); ova injenica se obino navodi u oglasu koji daje naruilac. esto se postavlja zahtjev da ponuai dokau svoju kvalifikaciju (objanjeno dalje u tekstu). Kada se trae konsultanti, obino se sainjava kratka lista onih koji se pozivaju da daju ponude (listu priprema naruilac, a ne finansijer). Na taj nain se izbjegavaju trokovi pripreme mnogih konsultanata kada samo jedan moe da dobije posao; kratka lista mora u svakom sluaju da bude geografski raznovrsna (ne vie od dvije ponude iz jedne zemlje); mogu da se predvide podsticaji za strane konsultantske kue za sluaj da ukljue i savjetnike iz zemlje domaina, bar za dio poslova; takoe se ponekad podstie zajedniko konkurisanje stranih i lokalnih savjetodavnih firmi. Kada Ujedinjene nacije finansiraju projekat, kupac je, u veini sluajeva, sama organizacija Ujedinjenih nacija. Iako Ujedinjene nacije u principu primjenjuju standarde za nabavku roba i usluga sline onima koji su prethodno opisani, one ine posebne napore da isporuioci budu iz zemalja donatora koje su do tada imale nesrazmjerno mali udio u nabavkama te organizacije ili iz zemalja u kojima Ujedinjene nacije imaju velike iznose nekonvertibilnih sredstava. S jedne strane, postoje principi ija primjena ima smisla s take gledita ma kog naruioca; sa druge, postoje i posebni zahtjevi kojima se rukovode finansijske institucije (naroito multilateralne banke za razvoj) prilikom nabavki koje se finansiraju iz njihovih zajmova i kredita. Jasno je da mito i korupcija ne moraju nuno da prate sklapanje poslova. Iskustvo pokazuje da mnogo toga moe da se uradi na zaustavljanju korupcije u postupku nabavki ako postoje elja i volja da se tako i uradi. Da bismo to bolje razumjeli kako se treba obraunavati sa korupcijom pri nabavljanju roba i usluga, dobro je najprije znati kako se ona sprovodi.2
Kako korupcija kvari proces nabavke

U svakoj nabavci postoje najmanje dvije strane. Svaka od njih na mnogo naina moe da pokvari (korumpira) proces nabavke u svakoj njegovoj fazi. Prije nego to odlui sa kim e sklopiti ugovor, naruilac moe da:
2
Lista za provjeru koju je pripremila Nezavisna komisija za borbu protiv korupcije Hongkonga nalazi se u cjelini u izdanju ove knjige na internetu: www.transparency.org 197
specifikaciju traene robe ili usluga napravi tako da one odgovaraju odreenom ponuau; ne da potpune podatke o uslovima nabavke; preduzme neposredne pregovore samo sa jednim ponuaem tvrdei da zbog hitnosti ne moe da sprovede tender; prekri pravilo o povjerljivosti ponuda (otvori prispjelu ponudu prije roka); onemogui uee potencijalnim ponuaima postavljajui neprikladne pretkvalifikacione uslove; i uzme mito.
U isto vrijeme, davalac ponude moe da: radi u dosluhu sa naruiocem da bi odredio cijenu ponude; potpomae kreiranje diskriminatorskih tehnikih standarda; utie na rad lanova komisije koja ocjenjuje ponude; i ponudi mito. Najneposredniji nain da se nabavka dodijeli eljenoj strani jeste sprovoenje nabavke putem neposrednog pogaanja, bez ikakvog tendera. ak i tamo gdje su sistemi nabavki zasnovani na postojanju javnih tendera, obino postoje izuzetne situacije kada je dozvoljeno direktno pregovaranje u sluajevima izuzetne hitnosti usljed prirodnih katastrofa, kada je nacionalna bezbjednost dovedena u pitanje, kada ve postoji ugovor o nabavci pa se trae dodatne isporuke, ili kada postoji samo jedan dobavlja koji moe da zadovolji specifine potrebe naruioca.3 Naravno, nisu svi ugovori o nabavci koji su zakljueni neposrednim pregovaranjem plod korupcije. U nekim sluajevima neposredno pregovaranje moe da bude dobro rjeenje. Meutim, ukoliko se tvrdi da za postupak neposrednog pregovaranja postoje opravdani razlozi, a njih u stvari nema, obino je razlog tome potencijalna korupcija. ak i ako postoji nadmetanje ponuaa, jo uvijek je mogue favorizovati nekog od njih. to manji broj ponuaa zna uslove tendera, konkurencija se smanjuje a izgledi da dobije favorizovana strana se poboljavaju. Jedan od naina je objavljivanje oglasa sa pozivom na tender u najmanjem i najneitanijem glasilu koje zadovoljava zahtjeve oglaavanja, uz nadu da ih niko nee vidjeti. Oni koji su u dosluhu sa naruiocem, naravno, dobijaju informaciju iz prve ruke. Konkurencija ponuaa moe dalje da se ograniava uspostavljanjem neprikladnih ili nepotrebnih zahtjeva za prekvalifikacijom, a potom da se dopusti jedino probranim firmama da daju ponudu. Treba naglasiti da pretkvalifikacioni postupak, ukoliko se sprovede na korektan nain, postaje savreno prikladan postupak koji obezbjeuje da se pojave ponuai koji imaju pravo iskustvo i sposobnosti da odgovore potrebama naruioca. Meutim, ako su standardi i kriterijumi za kvalifikaciju proizvoljni i nekorektno odreeni, oni postaju mehanizam za iskljuivanje konkurentnih ali neeljenih ponuaa. Neeljeni ali uporni koji uspiju da savladaju ove prepreke jo uvijek mogu da se uspjeno eliminiu prilagoavanjem specifikacija tako da odgovaraju odreenom ponuau. Stavljanje u oglas imena ponuaa ili odreenog modela koji samo taj ponua proizvodi suvie je oigledno, ali se isti rezultat moe postii ukljuivanjem u zahtjeve specifinih dimenzija, svojstava i karakteristika dizajna koje udovoljava samo favorizovani ponua. Nemogunost konkurenata da obezbijede traene karakteristike, koje obino nemaju nikakve veze sa kvalitetom koji je naruiocu neophodan, dovodi do odbijanja njihovih ponuda kao neodgovarajuih. Nadmetanje ponuaa e zaista postojati samo ako se sauva tajnost prispjelih ponuda do isteka roka koji je odreen za njihovo otvaranje. Jednostavan nain da se predodredi ishod tendera je da
3
Npr. jedini proizvoa odreene opreme; jedini dobavlja koji ima dovoljno robe da zadovolji hitnu narudbinu, i slino. TI Antikorupcijski prirunik
198
naruilac prekri ovo pravilo, da otvori prispjele ponude prije isteka roka za podnoenje ponuda i da otkrije ponuene cijene eljenom dobavljau kako bi ovaj dao najmanju. Ovaj mehanizam je jednostavan, a funkcionie naroito dobro ako ponuaima nije dozvoljeno da budu prisutni kada se ponude otvaraju. Posljednja prilika da se preokrene rezultat tendera u korist eljenog ponuaa prua se u fazi procjene ponuda i njihovog uporeivanja. U toj fazi postupka ispravno bi bilo nainiti objektivnu analizu svake ponude, ocijeniti koliko one zadovoljavaju uslove zadate u tenderskoj dokumentaciji i odrediti koja je meu njima na osnovu propisanih kriterijuma najbolja. Kada postoji namjera da se ugovor o nabavci zakljui sa odreenim ponuaem, proces procjene (evaluacije) nudi gotovo neogranieni broj mogunosti: ako je nuno i ako nije onemogueno da se tako radi, lanovi komisije mogu da izmisle cijeli repertoar novih kriterijuma za odluivanje ta je najbolje i da ih zatim na arbitraran nain primijene da bi se dobio eljeni rezultat. U tom poslu im od pomoi mogu biti namjerno nejasno sroeni uslovi koje treba zadovoljiti da bi se ponuda smatrala prihvatljivom. Tehnike kojima se naruava proces nabavki ovdje su prikazane samo u kratkim crtama. Bilo bi pogreno misliti da su uvijek kupci strana koja je grenija u ovom poslu; esto su prodavci roba i usluga ti koji pokuavaju da ih iskvare, pa u tome i uspiju ako kupci ne prue dostojan otpor. Prodavci mogu da ohrabre kupce da mitom i drugim podsticajima preduzmu neku od prethodno opisanih radnji. Uz to, oni mogu da budu u dogovoru sa drugim ponuaima da bi odluili ko e od njih dobiti posao i da podese cijene svojih ponuda tako da dogovoreni pobjednik dobije posao, a dogovoreni gubitnik nadoknadu za uestvovanje u lairanju. Ovakva prevara, ako se mudro izvede, moe da ostane neotkrivena od strane kupca, ak da ni sumnju ne probudi, osim ako se esto ne ponavlja. Pa ak i kada se pojavi sumnja, prevara e se teko dokazati i krivci e ostati nekanjeni. Pria se ne zavrava odlukom o tome s kim e ugovor biti zakljuen, mada je to faza za koju se najee sumnja da je povezana sa korupcijom. Najozbiljniji i najskuplji oblici korupcije mogu da uslijede poslije, tokom sprovoenja ugovora. To se dogaa onda kada kupac roba ili usluga: ne uspije da izdejstvuje zadovoljenje traenih standarda u pogledu kvaliteta, koliine itd.; upotrijebi dobijenu robu za preprodaju ili u privatne svrhe svojih rukovodilaca; i kada rukovodilac u firmi-kupcu (ili dravnoj instituciji) zahtijeva od dobavljaa neku privatnu korist (putovanja, kolovanje djece, poklone). Beskrupulozni ugovara ili dobavlja moe da : falsifikuje sertifikate o kvalitetu roba i slino; navede viu ili niu vrijednost fakture; podmiti one koji su zadueni za kontrolu sprovoenja ugovora. Kad ponuai daju mito ili u ponudi navedu nerealno niske cijene u cilju dobijanja posla, nadaju se da e te trokove naplatiti tokom realizacije ugovora. Da bi korupcija uspjela, neophodno je da postoje bilo aktivna saradnja bilo nemar u izvravanju dunosti druge strane. Beskrupulozni snabdjevai mogu vremenom zamijeniti proizvode koje isporuuju proizvodima nieg kvaliteta od prvobitno ponuenih. Oni mogu da falsifikuju koliinu isporuene robe ili usluga pri podnoenju zahtjeva za isplatu i da podmite jo vie one koji nadziru sprovoenje ugovora da bi im i ubudue gledali kroz prste. 4
Dosluh i uzvratna davanja na meunarodnim nadmetanjima opisani su u djelu Roberta Klitgaarda, Controlling Corruption (University of California Press, 1988), str.136 i dalje. 199
Prihvatanje poklona
Mito moe imati oblik poklona, a poklon moe da se pojavi u najrazliitijim oblicima besplatan ruak, karta za sportski dogaaj, sat rolex, dionice kompanije, ljetovanje u inostranstvu, moda kolarina za dijete. Neki pokloni su prihvatljivi, neki ne.5 U razvijenom svijetu rairena je praksa organizovanja prijema i dogaaja na kojima slubenici koji su zadueni za nabavke, bez obzira na to da li su iz privatnog ili javnog sektora, uivaju gostoprimstvo koje ne mogu da uzvrate. Izgleda da organizatori takvih dogaaja misle da im se ta praksa isplati kao vid uvanja dobrih odnosa sa postojeim kupcima i privlaenja novih. Da li je to korupcija? Odgovori se mogu razlikovati. Procjena takve prakse moe da krene od pitanja da li su pretpostavljeni u mogunosti da nadziru ponaanje svojih slubenika zaduenih za sprovoenje nabavki ili ne. Takoe je vano da li postoji obaveza da se slubenici izuzmu iz odluivanja o nabavkama u buduim situacijama kada se firme sa kojima su u vezi mogu pojaviti kao ponuai. Isto tako, znaajno je da li sve firme koje bi mogle da se nau u konkurenciji za dobijanje posla djeluju na slian nain, tako da se ne stvara obaveza kod slubenika da d prednost nekoj od njih. Dalje, zavisno od obiaja u drutvu, oekivani i uobiajeni nivo gostoljubivosti iz kojeg ne proizlaze nikakve obaveze veoma se razlikuje.6 Ono to je oigledno neprihvatljivo jesu pokloni poput odmora sa potpuno plaenim trokovima za slubenika zaduenog za nabavke i njegovu suprugu.7 Manje oigledne su nepristojne ponude poput plaenih rukova ili obezbjeivanja karti za muzike festivale; prihvatanje naoko beznaajnih poklona i besplatnih usluga moe vremenom da dovede slubenika do situacije u kojoj on nesvjesno biva uhvaen u zamku darodavca. Linija razgranienja bi mogla da se postavi onda kada poklon namee primaocu obaveze prema poklonodavcu. Situacija se razlikuje od jednog do drugog drutva, ali se obino definie vrijednou poklona, bilo da je rije o materijalnom dobru ili gostoljubivosti koju slubenik mora da prijavi ukoliko ona premauje propisani iznos. Pokuaji da se napravi razlika izmeu onoga to je uinjeno slubeniku kao linosti i slubeniku s obzirom na funkciju koju vri obino dovode do besplodnih sporova i zato je najbolje izbjegavati ih.8
Zaposlenje poslije naputanja dravne slube

Jedna od kljunih oblasti korupcije i ona koja sve vie postaje razlog za brigu jeste praksa korporacija da javnim slubenicima sa kojima su poslovali dok su bili u dravnoj slubi nude zaposlenje kod njih nakon naputanja slube.9 Razumije se da su pravila koja reguliu zaposlenje nakon naputanja dravne slube vana. Meutim, nije ni praktino ni logino insistirati da se javnim slubenicima zabrani angaovanje u privredi po naputanju slube. U isto vrijeme, itava mrea korupcije moe da bude ispletena od strane spoljnih dobavljaa ne samo podmiivanjem u novcu i skupim odmorima u inostranstvu ve i obeanjima slubenicima da ih eka unosno zaposlenje po odlasku u penziju.
6 7
8 9
Grupi graevinskih preduzimaa u povjerenju je upueno pitanje kako u stvari podmiuju slubenike zaduene za planiranje upotrebe zemljita. Jednostavno ih pozovemo na ruak, rekli su oni. Ako su tako glupi da prihvate poziv od ljudi zainteresovanih za njihove usluge, sigurno je da e prihvatiti i mito. Otvoreno je pitanje da li se tradicionalna razmjena poklona smije i dalje vriti. Takve odmore je, na primjer, ranih devedesetih dobilo osoblje zadueno za nabavke u britanskom Ministarstvu odbrane. Odmori su bili toliko skupi da bi slubenici o njima inae mogli samo da sanjaju. Pravila o poklonima se mogu nai u verziji ove knjige na internetu, na www.transparency.org Pitanje o zapoljavanju poslije naputanja slube se takoe razmatra u poglavlju o sukobu interesa. TI Antikorupcijski prirunik
200
Za svakog dravnog inovnika koji ima bogato radno iskustvo, ali manje nego zadovoljavajuu penziju, veliki je izazov da prihvati zaposlenje kod firmi sa kojima je saraivao dok je bio u slubi. Ponekad nema nieg loeg u takvim sporazumima. Uistinu, moe biti konstruktivno i korisno obezbijediti da njihovo za drutvo vrijedno iskustvo ne propadne. U takvoj situaciji se, meutim, lako deavaju zloupotrebe. Na primjer, slubenik koji naputa dravnu slubu moe da ponese sa sobom i povjerljive informacije o strategiji za voenje pregovora sa konkurentima njegovog budueg poslodavca. U tom sluaju, neograniena mogunost zaposlenja javnih slubenika nakon naputanja dravne slube ne koristi ni javnom interesu ni privatnom sektoru. Obeanje zaposlenja nakon penzionisanja mogu, takoe, koristiti beskrupulozni poslovni ljudi kao slatku pilulu da bi sklopili ugovor o nabavci; to obeanje se nee vidjeti kada nadzorne slube budu kontrolisale prihode i imovinu slubenika. Mada nije ni poteno ni poeljno da se stavi apsolutna zabrana na zapoljavanje nakon odlaska iz slube, prihvatanje nekih poslova oigledno kodi javnom interesu.10 Na primjer, ako javni slubenik na visokom poloaju napusti slubu dok se jo uvijek vode pregovori za projekte velikih javnih radova, ne bi bilo korektno da takva osoba odmah preuzme novi posao kod neke od kompanija koje bi mogle da se u takvom poslu nau u ulozi ponuaa.
Kako se boriti protiv korupcije u nabavkama?

Najmonije sredstvo je izloenost pogledu javnosti. Mediji mogu da odigraju kljunu ulogu u skretanju panje javnosti na ovaj problem i u stvaranju podrke za primjenu mjera usmjerenih na borbu protiv korupcije. Ako javnosti budu predoeni svi neprijatni detalji sluaja korupcije ko je sve bio ukljuen, koliko je novca bilo u opticaju, koliko je korupcija nakodila budetu i ako se stalno iznose novi sluajevi, teko je zamisliti da ljudi nee traiti da se preduzmu reformski koraci. Vlade irom svijeta otkrivaju da poreski obveznici jo uvijek smatraju javne fondove svojim novcem i ne ele da vide da se taj novac uludo troi. Javnost postaje posebno nezadovoljna kada vidi da taj novac ide u depove korumpiranih javnih slubenika. Kad se rairi podrka za reformu sistema sprovoenja javnih nabavki, problem moe da se rjeava sa svih strana. Uobiajeno je da se reforma pone jaanjem zakonskog okvira, na primjer donoenjem autoritativnog antikorupcijskog zakona sa propisanim efikasnim sankcijama. Jedan od najveih anahronizama antikorupcijskih zakona kad su javne nabavke u pitanju je taj da mnoge drave izriito zabranjuju podmiivanje kod kue, ali utke posmatraju ili ak nagrauju podmiivanje u inostranstvu (priznavanjem poreskih olakica na dato mito). U najboljem sluaju, ovakvo ponaanje se opravdava stavovima koji navode na pogrean zakljuak da je podmiivanje nuan uslov za uspjeno poslovanje na meunarodnoj sceni; u najgorem sluaju, ono je izraz cininih i paternalistikih stavova o tome ta je dobro za druge. Od svih velikih sila jedino Sjedinjene Amerike Drave imaju Zakon o korumpiranju u inostranstvu (Foreign Corrupt Practices Act), koji izriito navodi da je podmiivanje stranog slubenika u cilju dobijanja ili produenja posla krivino djelo, kanjivo po domaim propisima, bez obzira na to to je do njega dolo van granica Amerike. Konvencija OECD-a, usmjerena na to da se kriminalizuje podmiivanje javnih slubenika u stranim zemljama od strane meunarodnih korporacija, ima sutinski znaaj u internacionalizovanju amerikog pristupa ovom pitanju.11
10
11
Pravila o sukobu interesa i o zapoljavanju po naputanju slube u Kanadi nalaze se u verziji ove knjige na internetu, na www. transparency.org O ovom zakonu pisano je na veb-sajtu Transparency Internationala: autor Fritz Heimann, Should Foreign Bribery be a Crime? 201
Sljedei korak zakonodavca je uspostavljanje osnovnih principa koji moraju da budu potovani prilikom javnih nabavki tako to e donijeti dosljedne zakone. Ovaj dio reforme moe da poprimi razne oblike, ali je sve vea svijest o prednosti jedinstvenog zakona o javnim nabavkama (Procurement Code), koji postavlja osnovne principe za javne nabavke i koji dopunjavaju u praksi detaljna unutranja pravila agencija zaduenih za sprovoenje nabavki. Neke zemlje sakupljaju dobra pravila koja su se tokom godina razvila i kodifikuju ih, donosei jedan opti zakon.12 Posljednjih godina su neke od najveih multilateralnih razvojnih agencija podrale stvaranje propisa o javnim nabavkama u zemljama u kojima ulau novac i pomogle uspostavljanje organa koji e takve propise da primjenjuju. Godinama unazad, mnoge finansijske institucije su same razvijale smjernice za sprovoenje javnih nabavki, kojih su oni koji su od njih pozajmljivali novac morali da se pridravaju prilikom troenja pozajmljenog novca. Te smjernice imale su u stvarnosti znaajnu ulogu prilikom oblikovanja standarda za sprovoenje javnih nabavki koji su danas iroko prihvaeni na meunarodnom nivou. Naalost, pravila koja su obavezna da se primjenjuju kada novac potie iz zajmova meunarodnih finansijskih institucija ne mogu da sprijee korupciju pri nabavkama koje se finansiraju iz drugih izvora. Nedavno su ove finansijske institucije shvatile da je u zajednikom interesu za njih i zemlje lanice da postoje propisi na nivou pojedinih drava koji bi bili otjelotvorenje razvijenih standarda i koji bi se primjenjivali na sve nabavke bez obzira na izvor sredstava. Meunarodne finansijske institucije su spremne da potpomognu ovakve inicijative u zemljama koje su voljne da preduzmu reformu procesa javnih nabavki, pruajui im finansijsku i tehniku pomo pri obrazovanju organa koji e nabavke sprovoditi.
Transparentnost postupka javnih nabavki

Kada postoji zakonski okvir, narednu branu korupciji predstavlja uspostavljanje niza otvorenih i transparentnih postupaka javnih nabavki, kao i stvaranje dobrih obiaja u tom postupku. Jo ne postoji bolji odgovor na korupciju pri javnim nabavkama od osiguravanja da odabir ponuaa bude izvren u uslovima pravog nadmetanja meu njima. Sloenost ili jednostavnost svakog postupka zavisie od vrijednosti i prirode roba i usluga koje se nabavljaju, ali osnove su sline u svim sluajevima: opisati jasno i poteno ta je predmet nabavke; objaviti uslove koje ponuai moraju da ispune; uspostaviti potene kriterijume za donoenje odluke o najboljoj ponudi; primiti ponude svih ponuaa; uporediti ponude i odrediti koja je najbolja prema unaprijed odreenim pravilima za izbor; dodijeliti ugovor izabranom ponuau bez zahtjeva za smanjenjem cijene ili drugih promjena u dobitnoj ponudi.
Za male nabavke dobavljai mogu biti izabrani vrlo jednostavnim postupcima koji slijede navedene principe. Kada se, meutim, sprovode vee nabavke, treba ispotovati formalnu tendersku proceduru koja podrazumijeva briljivo pripremljene specifikacije, uputstva za potencijalne ponuae i uslove koje e izabrani ponua morati da ispuni, i to sve pripremljeno kao komplet dokumenata (tenderska dokumentacija) koji se obino prodaje zainteresovanim stranama.
12
Modeli koje su razvili GATT/WTO, UNCITRAL i EU mogu da poslue za poetak. Takoe postoji i vie zakona koje su donijele pojedine drave. TI Antikorupcijski prirunik
202
Ponekad su potrebni mjeseci da bi se pripremila tenderska dokumentacija, a i potencijalnim ponuaima je potrebno dosta vremena da pripreme svoje ponude, i najzad, potrebno je vrijeme da se ponude ocijene i meusobno uporede. Sve ove procedure mogu da potraju i po pola godine, pa i due. Kada se nabavke planiraju, treba voditi rauna o tome da se itava procedura na vrijeme preduzme kako bi se obezbijedilo da i potrebna roba i usluge stignu na vrijeme.
Otvaranje ponuda
Jedan od naina da se obezbijedi transparentan i poten proces javnih nabavki jeste da se ponude otvaraju u za to odreeno vrijeme, na odreenom mjestu i u prisustvu svih uesnika tendera ili njihovih predstavnika. Takvo javno otvaranje ponuda, gdje svako moe da uje ko je sve podnio ponude i koje su cijene drugih ponuda, smanjuje rizik da e povjerljive informacije jedne strane biti proslijeene drugoj, da e se preko neke od ponuda prei bez razmatranja, da e ponude biti mijenjane ili da e se njima na drugi nain manipulisati.
Prednosti nabavki preko interneta Neke zemlje su napravile korake ka unapreenju pristupa informacijama o nabavkama. Meksiko, Koreja i ile su znaajan dio informacija o javnim nabavkama poele da objavljuju na veb-sajtovima. Meksiki CompraNet objavljuje oglase za nabavke, dokumentaciju za pripremu ponuda, propise koji su od znaaja, kao i rezultate sprovedenih tendera. Oekuje se da e uskoro itav proces nabavki biti elektronski praen. Vlada kae da je sajt imao preko 2 miliona posjetilaca do sada i da poveana transparentnost i snieni trokovi nailaze na pozitivne reakcije. ile je stvorio slian informacioni sistem, a eka se na dozvolu parlamenta za sprovoenje tendera preko interneta. Vie o tome na: http://www.compranet.gob. mx/ i http://www.compraschile.cl/. TI-USA newsletter, januar 2000.
U nekim zemljama se vlasti opiru ovom vidu javnog otvaranja ponuda navodei da se isti efekti mogu postii tako to ponude otvara komisija koju je zvanino imenovao kupac, ali bez prisustva ponuaa. Jasno je da ovakva praksa ne garantuje postizanje efekta kojem se tei kada se ponude javno otvaraju, pogotovo od kada je raireno vjerovanje da su naruioci esto korumpirani.
Procjenjivanje ponuda
Procjenjivanje ponuda je jedan od najteih koraka u procesu nabavki ukoliko se one ele sprovesti korektno i nepristrasno, a istovremeno prua najvie mogunosti za manipulaciju ako se eli da konana odluka ide u korist odreenog ponuaa. Oni koji ponude procjenjuju mogu odbaciti neeljene ponude zbog nevanih proceduralnih pitanja, ako je neto na ponudi brisano, ako neka strana nije parafirana, ili zbog odstupanja u vezi sa specifikacijama za koje komisija odlui da su znaajne. Nakon to ponude pregledaju, lanovi komisije mogu iznenada otkriti, ako ih niko u tome ne sprijei, da ima novih taaka koje bi trebalo da se uzmu u razmatranje pri odabiru najbolje ponude. I sami kriterijumi po kojima se vri procjenjivanje ponuda mogu biti propisani tako da omoguavaju subjektivnost pri procjenjivanju, pa onima koji vre procjenjivanje nije teko da naprave rezultat kakav god ele. Sve nas ovo upuuje na neophodnost potrebe da kriterijumi za procjenjivanje ponuda budu jasno i detaljno navedeni u tenderskoj dokumentaciji i da se obezbijedi da nepristrasno tijelo zadueno za kontrolu moe da provjeri razlonost odluka komisije. Ako kriterijumi nisu bili dovoljno jasno navedeni, ponuai treba da imaju priliku da stave prigovor na sprovoenje postupka, to omoguava zatitu od zloupotreba tenderske komisije; u drugom opisanom sluaju, dodatno se osigurava pravilno procjenjivanje od strane komisije.
Davanje odobrenja
Princip da organi koji vre provjere i reviziju budu nezavisni je iroko prihvaen kao nain za otkrivanje i ispravljanje greaka ili manipulacija i ima vano mjesto u procesu javnih nabavki. Na nesreu, on se koristi i za stvaranje novih prilika za korupciju. Posebno se ova pojava vezuje za delegiranje nadlenosti za odobrenje ugovora.
203
Obrazloenje je ubjedljivo: na niim nivoima vlasti donose se odluke o veoma malim nabavkama, ali na viim nivoima sve nabavke moraju da budu razmatrane i odobrene. to je vea vrijednost ugovora koji treba da se sklopi, to je hijerarhijski vii organ koji takvu odluku treba da odobri. Na primjer, kupovinu stola moe da odobri slubenik zaduen za nabavke; nabavku kompjutera treba da odobri direktor; gradnju puta odobrava ministar, a gradnju brane moda mora da odobri predsjednik. U nekim zemljama i u nekim organizacijama ovaj sistem funkcionie bez ikakvih problema. U drugima, gdje je dobijanje posla sa dravom glavni nain sticanja bogatstva, ova hijerarhija znai da se na svakoj vioj instanci vlasti trai sve vee i vee mito. Sluajno, to ujedno znai da to je vea vrijednost nabavke, to se due eka na izdavanje odobrenja. Sve nam ovo ukazuje na sljedei bitan momenat u smanjivanju korupcije u procesu javnih nabavki: postojanje dobro obuenog, strunog i potenog tijela koje treba da sprovede taj proces. Da bi se osnovalo takvo tijelo, neophodno je uloiti napor na duge staze koji nikada u potpunosti ne prestaje. Potrebni su stalni programi obuke i doobuke; potrebno je da postoji sigurnost javnih slubenika da nee izgubiti posao ako bude bio izabran ponua koji nije bio ministrov favorit; i nadoknada, visoka barem toliko da javni slubenik ne doe u situaciju da prima mito da bi mu porodica preivjela. Ako se osoblje zadueno za nabavke osposobi da bude struno, a postoje mnoga mjesta na kojima se sa tim uspjelo, dugi niz onih koji treba da odobre nabavke i u tome odugovlae moe da bude sveden na minimum.
Nezavisne provjere i revizije

Nije nam namjera da predloimo da sve provjere od strane nezavisnih i nadzornih tijela treba da budu ukinute; njihova uloga je takoe vana. Ima zemalja u kojima je propisani broj provjera i revizija toliki da je cijeli sistem praktino paralisan. U nekim zemljama to ide dotle da je skoro nemogue dobiti posao na tenderu za veliku nabavku za manje od dvije godine od slanja ponude.
Dodatne reforme
Spisak radnji koje se ovdje preporuuju je dugaak. Stvari su posmatrane iz ire vizure, bez ulaenja u pitanja kao to su tehniki detalji, standardizovanje tenderske dokumentacije, uproavanje procedura za posebne vrste nabavki i drugo. Program informisanja javnosti mora da se obrati svim stranama slubenicima koji sprovode nabavke, moguim ponuaima, kao i optoj javnosti. Poruka mora da glasi: da je odreena drava (ili neki dravni organ) jasno formulisala pravila za sprovoenje javnih nabavki i da ima namjeru da ih rigorozno primjenjuje; da e prekrioci biti gonjeni po zakonu; da e slubenici umijeani u korupciju biti otputeni; i da e ponuai koji prekre pravila biti kanjeni novano, moda i zatvorom, kao i da e biti iskljueni iz buduih tendera stavljanjem na crnu listu.13 Jasno je da nijedna od radnji koje su ovdje predloene nije dovoljna sama po sebi da suzbije korupciju pri javnim nabavkama; koordinirani napori na svim frontovima imae, meutim,
13
Vlasti u EU mogu da iskljue ugovarae koji su bili umijeani u neprofesionalno ponaanje ili krivina djela pri poslovanju sa EU. Kompanija se moe iskljuiti zbog pravosnane presude koja se odnosi na njeno (ne)profesionalno ponaanje, ili ako vlasti EU mogu na drugi nain da dokau takvo ponaanje (lan 29 Direktive o ugovorima javnih slubi, EC 92/50). Iako ovo pravilo postoji ve neko vrijeme, ini se da ga vlasti nerado koriste. Tri firme koje su 1993. imenovane na sudu kao davaoci mita u visini od 1,5 miliona funti slubeniku Ministarstva odbrane Velike Britanije nalazile su se na zvaninoj listi ponuaa i dvije godine kasnije (Times, 20. novembar 1995). Uz takvo preutno pristajanje na ovakvo ponaanje, podmiivanje postaje investicija koja nije ni najmanje rizina. Agresivniji je pristup Svjetske banke tom pitanju, gdje se imena firmi stavljenih na crnu listu objavljuju na veb-sajtu. TI Antikorupcijski prirunik
204
snano dejstvo. Ako je antikorupcijski zakon usvojen, ako su propisane jasne i dokazane procedure, ako je strunost javnih slubenika uveana obukom i ako je svima jasno da su vlasti rijeene da izdejstvuju potenu proceduru doi e do promjene. Svima treba da bude jasno da korupcija u javnim nabavkama nee biti tolerisana i da e krivci svakako biti kanjeni. Iskustvo pokazuje da iako taj pristup moda nee sprijeiti sve mogunosti za korupciju pri javnim nabavkama, svakako e smanjiti problem. Nije neizbjeno da nabavke budu rezultat korupcije. Ona moe da bude suzbijena i tada je javni interes najvei dobitnik.
Honorari za dobijanje posla i korupcija velikog obima Plaanje mita nekome nije zloin, rekao bi lokalni agent. Meni ne treba nita dok projekat ne krene; ali ako krene, onda ukljui 5 posto od cijene za mene. Samo to tih 5 posto esto mogu biti 10, 15 ili 20 procenata. Na nabavci dobara od 100.000 dolara, 10.000 plaenih za ove svrhe moda nee podii na uzbunu. Ali ta se deava kada je narudbina vrijedna 100 miliona? Takvi honorari za dobijanje posla ine osnovu korupcije velikog obima. George Moody Stuart, Konferencija o korupciji, demokratiji i ljudskim pravima u Zapadnoj Africi, Kotonu, septembar 1994.
Provizija kao pokrie za korupciju

Kako Dord Mudi-Stjuart (George Moody-Stuart) jasno istie, najprostije pokrie za korupciju u meunarodnom nabavljanju roba i usluga je provizija plaena lokalnom zastupniku. Zadatak zastupnika je da posao privede kraju i za to ima dovoljno finansijskih sredstava, tako da korporacija koja je smjetena negdje u razvijenom svijetu ne mora ni da zna vie nego to je neophodno. Tako se stvara zid izmeu korporacije koja podmiuje i korupcije, to omoguava rukovodstvu kompanije da izrazi iznenaenje i uasnutost kada neprijatni dogaaji izau na povrinu. Samostalnost u radu stvara zastupniku priliku da lijepu sumu koja preostane kada isplati sve provizije zadri za sebe. Naravno, taj novac je bio namijenjen za podmiivanje zvaninika koji donose odluke, ali je teko utvrditi odgovornost zastupnika kada ovaj novac zadri.14 To dovodi do procvata prakse meusobnih uzvraanja na svim mjestima, pri emu slubenici u stvari ostvaruju korist na raun svoje kompanije. Kada bi davanje provizije moglo da se uini transparentnim, bio bi to glavni udarac za ovu vrstu korupcije. Nedavno je nepalski parlament izveo jedan neuspjean pokuaj da izdejstvuje objelodanjivanje izvjetaja o meunarodnim nabavkama.15 Mnogo vie su obeavali napori u Maleziji, Koreji, Kolumbiji, Argentini, Grkoj i Italiji, gdje je organizacija Transparency International razvijala pristup ostrva integriteta. Ovaj pristup podrazumijeva da se ponuai na nekom projektu okupljaju i ohrabruju da pristupe paktu protiv podmiivanja, koji sklapaju sa vladom i sa drugim ponuaima. Svaki ponua se obavezuje da nee plaati mito i da e obznaniti visinu provizije koju je dao, dok se vlasti sa svoje strane obavezuju da e posvetiti posebne napore kako bi osigurali da proces nabavki ne bude umrljan korupcijom. Kada se odabere najbolja ponuda, ponuai e se i dalje okupljati kako bi nadgledali sprovoenje ugovora i izgradili meusobno povjerenje za budue sline situacije. Nezgode je stvorilo protivljenje nekih meunarodnih institucija koje se bave pozajmljivanjem novca stvaranju ad hoc sporazuma za posebne nabavke, navodei da se pravila mogu mijenjati samo na opti nain. Ovo moe predstavljati tekou u zemljama u kojima vlada ima tekoe u ubjeivanju parlamenta da podri ozbiljne napore za suzbijanje korupcije, kao i u zemljama gdje obaveza da se sporazum ispotuje prevazilazi mogunosti vladinih slubi koje treba da ga sprovode, makar u poetku.
14
15
Inenjeri angaovani kao konsultanti u Tanzaniji ubijeeni su da su lokalni agenti glavni korisnici provizija i da do slubenika koji donose odluke dolazi zaista mnogo manji iznos nego to se misli u stranim kompanijama. Iz rasprava sa FACEIT (Front Against Corrupt Elements in Tanzania), avgust 1995. Ministar finansija je informisao nepalski parlament da bi takav potez bio osporen od strane Svjetske banke i nekih zajmodavaca, tako da je prijedlog zakona povuen. Kada je organizacija TI protestovala kod Svjetske banke, reeno je da to nije bio savjet koji je potekao iz vaingtonske kancelarije SB. S druge strane, nepalski zvaninici su insistirali na tome da je takav savjet stigao ba sa te adrese. TI Newsletter, septembar 1995, Kathmandu Post, 7. jun 1995; Savjet sjedita Svjetske banke kancelariji u Nepalu, 27. februara 1995; kasnije je SB pruila mnogo vie podrke ovakvim inicijativama. 205
SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA Pakt o integritetu grada Seula U Junoj Koreji, prestonika vlada Seula je ustanovila koncept Pakta o integritetu, koji je osmislila organizacija Transparency International i koji se zasniva na partnerstvu javnog i privatnog sektora, a u kome uestvuju i lokalne nevladine organizacije. To se desilo na prijedlog najaktivnije organizacije graanskog drutva Narodne solidarnosti za participativnu demokratiju. Ponuai, uz ostalu dokumentaciju, podnose zakletvu da e se pridravati Pakta, a slubenici gradske uprave podnose zakletvu o naelima. Odredbe Pakta ine poseban uslov u ugovoru, a itav proces nadzire tim koji ini 5 ombudsmana, koje imenuje gradska uprava na preporuku organizacija graanskog drutva. Postoje tri niza javnih sasluanja. Kada se zavri primjena ugovora, evaluaciju zajedno preduzimaju gradska uprava i graansko drutvo. Oni koji prijave korupciju imaju garantovanu zatitu, kao i odgovarajuu nagradu. Kljuni elementi Pakta su sljedei: Ponuai se uzdravaju od nuenja mita, poklona i usluga kojima bi uticali na slubenike koji donose odluke. Gradska uprava i zadueni slubenici se zaklinju da nee uzimati mito. Ugovori podlijeu otkazu, a ponuai diskvalikaciji u sluaju krenja odredaba Pakta. Ni prema kome ko izvijesti o korupciji u okviru svoje organizacije nee biti primijenjene sankcije. Pakt se primjenjuje na projekte tri velike slube u okviru gradske uprave od 10. jula 2000, a proirie se i na sve ostale za est mjeseci. Takoe e se otkloniti i svi uoeni nedostaci. Integrity Pact of Seoul, jul 2000, Prestonika vlada Seula
Kako god bilo, ovi problemi su u velikoj mjeri prevazieni tako to je pristupanje paktu protiv korupcije postalo dobrovoljno, to je nailo na ohrabrujuu podrku firmi iz privatnog sektora koje su se pridruile paktu. Uistinu, ovo moe biti bolji pristup. Poetno praenje ukazuje da ova novina djeluje i da slui znaajnom smanjenju nivoa korupcije pri izboru ponuaa za nabavke velike vrijednosti.16
Oblasti djelovanja meunarodnih institucija zajmodavaca

Nesumnjivo je da su neke meunarodne organizacije koje daju zajmove dravama postigle mnogo tokom proteklih godina, jer su uspjele da mnoge vlade koje su se tome protivile ubijede u neophodnost vrenja nabavki preko javnih tendera. Jasno, te organizacije mogu da daju jo vei doprinos sprovoenju antikorupcijskih reformi tako to e se pridruiti pritiscima da i provizije budu transparentne. Mada meunarodne ustanove koje pozajmljuju novac mogu da budu ograniene u izvjesnoj mjeri propisima kojima se ureuje njihov rad, one mogu koristiti razne mogunosti za borbu protiv korupcije (neke su to ve i pokuale). Transparency International smatra da bi to mogle da budu i sljedee mjere: obezbjeivanje da pomo koja se daje za razvoj bude takva da problem korupcije smjesti u kontekst programa za dobro upravljanje; razmatranje mogunosti da se smjernice za vrenje javnih nabavki izmijene na nain koji bi obezbijedio da institucija koja daje novac ima adekvatnu mo da se bori sa korupcijom do koje doe prilikom transakcija sa datim novcem; korienje ovih mogunosti bez oklijevanja kada se korupcija otkrije i preduzimanje neophodnih koraka kako bi se konsultanti i dobavljai za koje se utvrdi da su se bavili podmiivanjem stavili na crnu listu; traenje naina pomou kojih bi se sporovi sa konsultantima i dobavljaima rjeavali pomou meunarodnih a ne nacionalnih mehanizama. Na primjer, u amerikom sistemu odtete su znatno vie nego u drugim zemljama; usvajanje aktivnijeg pristupa nadzoru nad sprovoenjem ugovora i upravljanjem projektima. Takav pristup bi ukljuio sluajne detaljne finansijske kontrole, koje bi mogle da budu preduzimane kolektivno tamo gdje ima i drugih zajmodavaca (da bi se sprijeilo stvaranje duplih potraivanja), i blagovremeno i struno praenje postupaka za rjeavanje pritubi na korupciju; razmatranje mogunosti da se osoblje odgovorno instituciji koja daje novac rasporedi na kljune poloaje u ustanovi kojoj je novac pozajmljen, a koja je podlona korupciji, da bi se osigurao blagovremeni finansijski nadzor, nastavilo nadgledanje aktivnosti i pomogao razvoj vjetine finansijskog upravljanja kod lokalnih slubenika; razvijanje dijaloga sa kljunim savjetnicima koji su opredijeljeni za rad u nekorumpiranoj sredini i istraivanje njihovih ideja o stvaranju takve sredine; kontrolisanje osoblja i savjetnika institucije kako bi se osiguralo da unutranja korupcija bude svedena na najmanju moguu mjeru (ukljuujui nadzor nad imovinom onih koji donose odluke i zahtjev da ta lica objelodane svoje odnose sa aktuelnim ili potencijalnim dobavljaima; institucije treba da poslue kao obrazac ponaanja koje s pravom oekuju od onih koji od njih pozajmljuju novac); ispitivanje u vezi sa albama neuspjenih ponuaa pomou internih postupaka institucije.
16
Detaljne napomene o procesu, kao i dokumentacija koja je koriena mogu se nai u izdanju ove knjige na internetu, www. transparency.org. TI Antikorupcijski prirunik
206
Kako je zadat udarac korupciji u javnim nabavkama u gradu Njujorku17

Graevinarstvo Njujorka je generacijama predstavljala mjesto endemske korupcije i reketiranja. Kada su tuioci drave Njujork i federalni tuioci, radei zajedno sa FBI i njujorkom policijom, uspjeno podigli seriju optunica protiv mafije tokom 80-ih, gotovo svaka presuda je imala i stavku da je mafija profitirala na raun gradskih slubi za izgradnju putem iznuda, podmiivanja, namjetanja ponuda, reketiranja radnika, prevara i stvaranja nelegalnih kartela. I pored uspjenosti ovih optubi i hapenja desetine mafijakih efova, inilo se da je korupcija nastavila da traje nesmanjenom estinom.
Spoljni nadzor velikih javnih poslova
Bio je to toliko ozbiljan problem da je zakonodavno tijelo drave Njujork odbilo da obezbijedi milijarde dolara za finansiranje Gradskog odbora za obrazovanje, namijenjenih za poboljanje trone infrastrukture u kolama, iako je rije o o najveoj takvoj ustanovi u zemlji, koja obuhvata vie od 1.100 kola koje pohaa vie od milion aka. Slubenici drave Njujork bili su uvjereni da bi vei dio novca koji bi bio proslijeen Gradskom odboru za obrazovanje zavrio u rukama mafije, ili bi bio utroen na potkupljivanje i na prevare. Da bi izali iz tog orsokaka, Grad je pristao da se formira nova gradska uprava, Nadletvo za izgradnju kola (School Construction Authority SCA), koja je imala i veoma aktivnu i dobro finansiranu slubu generalnog inspektora sa ciljem da se otkloni uticaj mafije i zatite investicije u kolski sistem. U 1989, SCA je dobila 5 milijardi dolara za izgradnju novih kola i za vee popravke; budet slube generalnog inspektora je bio neto preko 2 miliona dolara (oko 0,05 % od ukupne sume).
Jedan zapadnoafriki ministar nansija osjetio se nelagodno jer se od njega trailo da potpie ugovore o kojima je malo ta znao. Kao ministar nansija, on je mogao da stavi potpis na osnovu podataka o raspoloivosti sredstava, ali je osjeao nelagodu jer je time praktino odobravao i sadrinu svakog od tih poslova, a koja mu je bila malo poznata. Da bi rijeio taj problem, odluio je da ustanovi spoljni nadzor. Angaovana je meunarodna rma radi brzog nadzora nad sutinom svakog pojedinanog ugovora i radi provjere na bazi principa najvea vrijednost za najmanje novca. Kao rezultat je uslijedilo znaajno smanjenje trokova mnogih nabavki, pa ak i otkazivanje nekoliko projekata za koje je utvreno da su bili u potpunosti nepotrebni. Sam proces nadzora je brz, jeftin i isplativ. Uspjeh ove inicijative vodio je usvajanju slinih rjeenja u mnogim zemljama. Iz povjerljivih razgovora, 1999/2000.
Generalni inspektor se latio posla da raisti sa korupcijom i reketiranjem koji su bili odomaeni u oblasti izgradnje i uspio je u tome. Znaajno je da je taj uspjeh bio postignut bez donoenja novih propisa i bez troenja miliona dolara poreskih obveznika na skupe preventivne mehanizme protiv korupcije. On je iskoristio postojei zakon i koncept graanskog ugovora da bi postigao svoje ciljeve, kao i jednostavno praenje i nadzor mjera koje su osigurale sprovoenje zakona. Uspjeh je prevaziao sva oekivanja. Na primjer, inspektor je iznova sainio standarde obrazaca za ponude i ugovore tako da su u njih ukljueni i zahtjevi za: prijavom vlasnike strukture i radne istorije svakog ponuaa (kao i njihovih podizvoaa); prijavom detalja o prethodnim osudama, a posebno o utvrenim sluajevima davanja mita, uestvovanju u prevarama ili namjetanju ponuda, kao i vezama sa bilo kojim oblikom organizovanog kriminala; potpisivanjem kodeksa poslovne etike; izjavom da su sve date informacije istinite i tane, kao i sa napomenom da je ponuda namijenjena sklapanju ugovora sa Nadletvom (SCA). Standardni ugovor koji je Nadletvo zakljuivalo sadrao je i odredbu da se ugovor moe otkazati u sluaju da ponua preda falsifikovanu dokumentaciju; u sluaju da ponua bude umijean u podmiivanje ili prevaru tokom izvrenja ugovora, suoie se ne samo sa ponitenjem ugovora nego i sa zakonskim mehanizmima prinudnog povraaja cjelokupne sume koju je dobio za izvrenje ugovora. tavie, takav ponua nee u budunosti moi da sklopi posao sa SCA. Informacije koje su podnijeli zainteresovani ponuai paljivo su pregledane u slubi generalnog inspektora, gdje se detaljno provjeravala i prolost tih firmi. Kad god su ti podaci dovoeni
17
Na osnovu rada Toby Thacher, New York, spremljenog za radionicu TI o nabavkama u Abudi, Nigerija, 2000, i nakon diskusija sa Kevinom Fordom. 207
u pitanje, iz slube generalnog inspektora pozivali su ponuae da pod zakletvom odgovore na sva sporna pitanja. Oni koji su odbili da na taj nain sarauju nisu imali pravo da uestvuju u daljem procesu nabavke. Naravno, oni za koje je utvreno da su lagali pod zakletvom bili su optueni za krivokletstvo na osnovu postojeeg krivinog zakona. Od onih sa kojima je Nadletvo sklopilo posao zatraeno je da naprave zapise i da tri godine uvaju sve relevantne podatke koji su u vezi sa njihovim radom na osnovu ugovora sa SCA. Nadletvo je ovlaeno da podvrgne provjeri te zapise. Ukoliko se u postupku provjere (revizije) utvrdi da su neki trokovi na bilo koji nain precijenjeni i ako je razlika u cijeni vea od polovine procenta ukupne vrijednosti posla, izvoa radova, pored toga to je duan da vrati utvrenu razliku, treba da plati i trokove revizije. Za vrijeme prvih pet godina postojanja SCA nekoliko stotina izvoaa radova dobilo je zabranu uestvovanja na tenderima. Na desetine ugovora je otkazano, to je rezultiralo povraajem nekoliko miliona dolara. I sve to je postignuto kroz obian parnini postupak, uz svega nekoliko sloenijih sudskih sluajeva. Takoe, desetak ugovaraa je bilo osueno za krivokletstvo zbog davanja lanih izjava generalnom inspektoru. Jo znaajniju potvrdu uspjesima pruili su tajno snimljeni razgovori pripadnika mafije, u kojima su se oni alili da im je u potpunosti uskraen pristup tenderima koje organizuje SCA. to je najbolje od svega, znaajno je porastao broj graevinskih firmi koje su nudile ponude, jer su se pored starih sposobnih firmi koje ranije nisu mogle da dobiju posao zbog korupcije pojavile i nove. To je dovelo do intenzivnog nadmetanja meu ponuaima, to je naravno rezultiralo daljim smanjenjem trokova, pa ak i boljim kvalitetom izvedenih radova. Najzad, firmama za koje je utvreno da nisu kvalifikovane za uee na tenderu, ili da bi ugovori sa njima trebalo da budu raskinuti iz razloga vezanih za integritet ili linost, bile su nuene dvije mogunosti: mogle su ili da se povuku iz posla sa SCA ili da ga nastave, ali uz uslov da to bude uz nadzor firme specijalizovane za oblasti sudske knjigovodstvene kontrole. Ta firma je predavala izvjetaje generalnom inspektoru SCA, a trokove njenog rada snosio je nedovoljno kvalifikovani ponua. Treba razmisliti o prednostima ovakvog pristupa, a injenica da su se reforme pokazale efikasnim pokrenula je mnoge da ovakav model ugovaranja primijene, prilagoavajui ga svojim potrebama.
Pitanja vremenskog prorauna i ukljuivanja spoljnih saradnika

Uticaji obinog antikorupcijskog zakonodavstva mogu se obino osnaiti dodavanjem dva elementa: podeavanjem vremena akcije i ukljuivanjem spoljnih saradnika. Ispravno proraunavanje vremena je kljuno. Veina javnih slubenika ne moe da kae da, ali moe da kae ne, moda ili da ne kae nita. Nerazumno odlaganje vanih odluka je obino najvidljiviji pokazatelj da se radi o korupciji. U postupku se zato treba drati striktno zacrtanih rokova (uz izuzetke koji proizlaze iz postojanja legitimnih razloga za odlaganje). Ako se kalendar ne potuje, treba da postoji alternativni proces odluivanja koji bi eliminisao ucjenjivanje odugovlaenjem. Poto partneri u korumpiranom poslu nisu zatieni zakonom, za obavljanje takvog posla potrebno je vie vremena nego za dozvoljene poslovne transakcije. Potrebno je odreeno vrijeme da bi se osnovala lana preduzea i napravili kanali za pranje novca. Sporazumi meu partnerima treba da ostanu nevidljivi i takvi da ih lako mogu porei. Sam in davanja mita i ono to se zauzvrat dobija treba da budu vremenski tijesno povezani zbog nedostatka uzajamnog povjere208 TI Antikorupcijski prirunik
nja. Ponekad treba napraviti dva ili tri sloja posrednika da bi se smanjio rizik otkrivanja strana koje uestvuju u poslu. Pregovori su delikatni i zato to u svakom trenutku jedna od strana moe da odustane i da otkrije cijelu emu. Za sve ovo potrebno je vrijeme vrijeme koje nee postojati ako je regulativa dobra. Uloga spoljnih saradnika jeste da ometaju stvaranje odnosa pretjeranog povjerenja izmeu onih koji su ukljueni u donoenje odluka i sprovoenje javnih nabavki. Saradnici sa strane treba takvi i da ostanu i ne bi trebalo da se suvie mijeaju u procese koji se deavaju unutar organa koji nabavke sprovode. Poput spoljnih revizora, oni treba da obezbijede strune nalaze potkrijepljene integritetom. Ovdje treba spomenuti nekoliko mjera: spoljni saradnici mogu da pomognu u pripremanju tenderske dokumentacije (naroito nezavisni savjetnici sa dobrom reputacijom u javnosti); spoljni saradnici mogu da uestvuju u procjeni (dodajui tom procesu primjesu nezavisne kontrole); komisija koja odluuje o dodjeli ugovora o nabavci treba da ukljuuje osobe sa integritetom, ne nuno strunjake; uestvovanje u radu takvih organa treba da postane poast, a imovina lanova tog tijela treba da bude podvrgnuta kontroli javnosti; lanovi komisije ne treba unaprijed da znaju za koje sve projekte e biti neophodna njihova usluga. Na listama potencijalnih lanova tog tijela treba da bude vie ljudi nego to e biti potrebno kada se bude odluivalo; prilikom donoenja odluke, lanovi komisije treba da budu smjeteni tamo gdje ponuai ne mogu da s njima dou u kontakt, to ponekad zahtijeva izdvajanje u posebno kontrolisano okruenje, npr. hotel; ako komisija ne moe da donese odluku u predvienom roku, pri novom zasjedanju bi trebalo da njen sastav bude drugaiji; dravni organ koji izvodi radove ne bi trebalo da ima pravo glasa u komisiji koja ocjenjuje ponude, ali treba uvijek da bude spreman da odgovara na njena pitanja; isto vai i za strunjake koji su uestvovali u pripremi tenderske dokumentacije; izvoenje projekta treba da nadgleda drugi savjetnik, a ne onaj koji je uestvovao u pripremi dokumentacije; posebnim postupcima se moraju izbjei nepravilnosti u zakonu koje omoguavaju da se vjetaki stvore prekoraenja budeta; prekoraenje predrauna moe da se prihvati jedino ako su i izvjetaji nadzornih organa ukazali na to da su razlozi za poveanje cijena bili uoeni tek u trenutku kada je do poveanja cijena dolo. Naknadne izvjetaje supervizora (ex post facto) ne treba uvaiti. Na taj nain e strana koja dobije posao biti odgovorna da na vrijeme izvesti o tekoama na koje naie. Nijedna od navedenih stavki ne predstavlja moralisanje. Njihov cilj je da podriju pouzdanost dogovora korupcionaa i da maksimalno uveaju rizik za one koji prave nagodbe time to e se poveati anse da budu otkriveni.
Indikatori za ocjenu integriteta procesa javnih nabavki

Da li su uinjeni napori da se birokratski zahtjevi svedu na minimum? Da li su sve velike nabavke oglaene na nain koji moe da privue panju preduzetnika? Da li je proces nabavki, u cjelini gledano, transparentan? Da li se prate prihodi, imovina i ivotni stil slubenika na osjetljivim mjestima? Da li su pravila za sprovoenje javnih nabavki dostupna javnosti? Da li pravila predviaju otvoreni postupak nadmetanja? Da li svako moe da uestvuje u njemu ili samo oni koji su pozvani?
209
Da li se pozivi za slanje ponuda oglaavaju tako da se sa njima mogu upoznati sve zainteresovane strane? Da li zaista postoji nadmetanje ili se preko ovog proceduralnog zahtjeva olako i esto prelazi? Da li odluke o nabavkama donosi centralni odbor za nabavke ili svako administrativno odjeljenje? Da li se odluke o nabavkama javno objavljuju? Da li postoji procedura za ponovno razmatranje donesenih odluka (mogunost prigovora ili albe)? Da li postoji nezavisni element u procesu nabavke koji moe da osigura potovanje propisanih procedura? Da li politiari mogu da nadglasaju tehnike strunjake? Ako mogu, da li to i ine? Da li je cjelokupna procedura nabavki transparentna u razumnoj mjeri? Ili je veinom povjerljiva i nepodlona albi? Da li slubenici koji odluuju o nabavkama rade uvijek taj posao ili se vri rotacija? Da li se javno kontrolie kako se projekat sprovodi i da li se sprovodi u skladu sa prvobitnim procjenama cijene izvoenja? Da li postoje unutranje kontrole? Da li postoje kontrole nezavisnog revizorskog suda? ta se deava kada glavni revizor ili revizorski sud dovedu u pitanje odluke o nabavkama? Da li se o tome izvjetava parlament? Ako se izvjetava, ta se potom deava u parlamentu?
210
Trei dio Poglavlje 23 Dobro upravljanje nansijama
Poglavlje 23:
Dobro upravljanje finansijama

Ba kao to je nemogue ne probati med ili otrov kada se nau na vrhu jezika, tako je nemogue da neko ko posluje sa dravnim fondovima ne proba, bar malo, kraljevog bogatstva. Kautilya (premijer jedne sjevernoindijske drave)1
Jedno od najmonijih sredstava u borbi protiv korupcije je uspostavljanje zdravog sistema upravljanja finansijama, sa pravovremenim i djelotvornim raunovodstvenim sistemom koji se kombinuje sa preciznim, struno uraenim izvjetajima unutranjih i spoljnih revizora. Da bi se takav cilj dostigao, potrebno je da su za njega opredijeljeni rukovodioci i politiari na najviem nivou i u javnom i u privatnom sektoru. Posveenost dostizanju tog cilja je element koji danas nedostaje u oba ova sektora u mnogim zemljama. Kada se razmilja o prevarama i korupciji, na pamet prvo padaju mehanizmi pravne zatite, optube i kaznene mjere. Na taj nain se stvari pojednostavljuju, jer sve to se kroz takav pristup postie je da se oni koji donesu strog zakon sa drakonskim kaznama osjeaju dobro. Kada se samo takve mjere usvajaju, dovoljno je pogledati ma gdje u svijetu, rezultati su oskudni. Jedan od najvanijih ciljeva zdravog sistema finansijskog upravljanja jeste otkrivanje kriminala bijelog okovratnika i borba protiv njega. Neki pogreno misle da je dovoljno jednom godinje obaviti reviziju. Revizorima su ruke vezane kada su zbog neadekvatnog voenja knjiga zamagljeni tragovi koje oni treba da slijede pri otkrivanju nepravilnosti i utvrivanju odgovornosti za njih. Oskudan, nepovezan i nepravovremen sistem voenja knjiga stvara mogunosti za prevare kao i nejedinstven sistem finansijskog upravljanja. Takav sistem takoe moe posluiti za prikrivanje prevara, i, jo gore, u sluaju da se prevara otkrije, on ini gotovo nemoguom identifikaciju onih koji su za nju odgovorni. S druge strane, jasni i transparentni tragovi na papiru slue da brzo dovedu do krivca i oslobode nevine od svake krivice, te na taj nain predstavljaju snano sredstvo za odvraanje od prevara. Odgovornost vlasti ne prestaje sa obezbjeivanjem odgovarajueg finansijskog upravljanja fondovima centralne vlasti u skladu sa propisanim standardima i postupcima. Odgovornost je vlasti da obezbijedi primjenu standarda i postupaka u cijelom javnom sektoru, ukljuujui tu i regionalne, okrune i optinske vlasti, kao i sve vladine institucije. Obavljanje tog zadatka moe biti veoma teko kada postoji visok nivo decentralizacije u zemlji, naroito ako ga prati oskudica upravljakih i revizorskih kadrova, odnosno kada su lokalne vlasti duboko utemeljene na specifinostima lokalnih tradicija i kultura koje ne doputaju jak uticaj centralnih tijela. Vlada takoe treba da osigura da snani sistemi finansijskog upravljanja budu uvedeni u organizacije koje su negdje izmeu privatnog i javnog sektora, kao i u javna preduzea koja kontrolie vlada. U takvim organizacijama, jasni i pouzdani standardi vladanja su esto veoma potrebni. U praksi se to moe pokazati kao veoma sloeno u nekim zemljama, esto zbog patronae ministarstava, kronizma ili nepotizma, neke dravne slube su razvile gotovo potpuno nezavisan
1 Kautilya je pisao prije vie od dvije hiljade godina. Citirano prema djelu Arthashastra (New Delhi: Penguin Books, 1991, strana 281). 211
ivot. U svakom sluaju, postoji potreba da se i takve slube stave pod kontrolu i da se prisile da rade na osnovu prihvaenih standarda.
ta je dobro nansijsko poslovanje?

Cilj dobrog finansijskog poslovanja u privatnom sektoru je da obezbijedi informacije koje pomau donosiocima odluka da mudrije i obazrivije odluuju. U javnom sektoru finansijsko poslovanje se mnogo vie bavi usaglaavanjem sa zakonskim ovlaenjima. To ima za posljedicu da su mnoge kljune odluke finansijskog poslovanja zasnovane vie na politikoj stvarnosti nego na briljivoj analizi uticaja donesenih odluka na budunost. Ta neizbjena mjeavina politike, zakonskih pravila i nadzora javnosti, finansijsko poslovanje u javnom sektoru ini teim i sloenijim od onog u privatnom. Kao rezultat svega toga, neki od nas smatraju poslovanje javnim finansijama mnogo izazovnijim poslom od njegovog pandana u privatnom sektoru. Meutim, veoma je vano da se ciljevi finansijskog poslovanja dravnog sektora, ukljuujui tu i finansijsko poslovanje u oblasti meunarodno finansiranih projekata, stalno usklauju sa promjenama koje se odvijaju u privatnom sektoru. Finansijsko upravljanje u javnom ili u privatnom sektoru obuhvata finansiranje, uvanje, analitiku i funkcije izvjetavanja kao svoje glavne elemente. Sljedei zadaci karakteriu finansijsko poslovanje u oba sektora: analiza i procjena finansijskog uticaja odluka koje se donose, kako prije donoenja tako i poslije njihove primjene; obezbjeivanje neophodnog priliva novca za finansiranje planiranih aktivnosti i operacija; zatita sredstava putem adekvatnih finansijskih kontrola; obezbjeivanje finansijskog okvira za planiranje buduih aktivnosti i operacija; upravljanje sistemima poslovnih transakcija koji daju informacije za kontrolu planiranih aktivnosti i operacija; obezbjeivanje zakonitosti i pravilnosti upotrebe javnih fondova; posveivanje dune panje konceptu efikasnosti i djelotvornosti; izvjetavanje o rezultatima aktivnosti i operacija i njihovo tumaenje mjereno finansijskim pojmovima, kao i naknadna revizija i procjena. Kako se uloga dravnog upravljanja proirila, a novi izvori dravnih sredstava se iscrpli, sve se vie istie vanost funkcije finansijskog poslovanja. Skoro u svim zemljama pojavljuje se nedostatak gotovog novca za izvrenje obaveza koje je drava prihvatila na sebe. Zato je finansijsko poslovanje sada usmjereno na dobijanje gotovog novca i na upravljanje njime jer se bez gotovog novca ne mogu ostvariti budetski ciljevi. Postojanje spoljnih ekonomskih uticaja koji se ne mogu kontrolisati, sve manja pouzdanost tradicionalnih izvora dravnih prihoda i neutoljivi zahtjevi za sve veim brojem javnih usluga, kao i irom ulogom drave u privredi, doveli su upravljanje gotovim novcem i politiku zaduivanja na prvo mjesto interesovanja javnog sektora. Ipak, mali broj zemalja je ostvario adekvatan ili prihvatljiv sistem upravljanja novcem. ak su i razvijene i industrijalizovane zemlje tek nedavno razvile poboljane pristupe upravljanju novanim tokovima. Rasparanost funkcija finansijskog poslovanja na centralnom dravnom nivou je druga karakteristika javnog sektora. Dok se u poslovnom svijetu obino odreuju kvalifikovani pojedinci za glavne finansijske slubenike, rijetke su vlade koje uspiju da odrede svoje kljune finansijske izvrioce. Osnovne funkcije finansijskog upravljanja su esto podijeljene izmeu vie organa koji se bore za jaanje sopstvenog uticaja umjesto da meusobno sarauju radi ostvarenja zajednikog dobra.
esto finansijske informacije nisu dostupne niti blagovremene, nisu pouzdane i ne koriste se za donoenje kljunih odluka drave. Potrebna je bolja svijest o upravljanju finansijama u javnom sektoru. Svakoj vladi je potrebna odgovarajua filozofija upravljanja finansijama i jasno definisanje obima funkcija finansijskog upravljanja. Dalje, potrebno je osigurati da finansijama upravlja struno rukovodstvo koje e moi da se osloni na adekvatno osoblje i koje e imati podrku svake vrste od drugih dravnih organa. Kako se zemlja razvija, tako rastu i njene potrebe za koordiniranim profesionalnim finansijskim poslovanjem. Meu mnogim potrebama razvijenih zemalja javlja se i potreba integrisanja osnovnih funkcija finansijskog poslovanja i odgovornosti u jedinstven koordinirani sistem pod strunim vostvom. To se moe postii i bez iroke upotrebe razvijenih kompjuterizovanih sistema. Nova i sve jeftinija mikrokompjuterska tehnologija pribliava sisteme integrisanog finansijskog poslovanja gotovo svakoj dravi. Pojedine dravne slube, pa ak i organi lokalne vlasti, sada su sposobni da finansiraju i odravaju integrisane sisteme koji obezbjeuju korisne i blagovremene informacije za kljune upravljake odluke, a u isto vrijeme i veu odgovornost prema viim nivoima vlasti i prema graanima.
Kako dobro upravljanje nansijama djeluje protiv korupcije?

Zdrav sistem finansijskog poslovanja i raunovodstva po pravilu pomae da se sprijee, ustanove, dokau i objelodane korupcija i njeni izvrioci, i to na sljedee naine: omoguava da razne antikorupcijske ustanove, kao to su glavni revizor (odnosno vrhovna institucija za reviziju), skuptinski odbor za javne prihode i javne rashode, tuilatvo i istrani organi, dobiju jasne informacije; primorava da se disciplinovano i blagovremeno pristupa javnim aktivnostima i finansijskom izvjetavanju. Dobro finansijsko poslovanje zahtijeva da sve transakcije budu izvrene po istim pravilima i da se eliminiu propusti u zakonu i alternativni mehanizmi koji omoguavaju ili prikrivaju korupciju; pomae razvoj jakih unutranjih kontrola za potrebe rukovodstva. Takve kontrole omoguavaju stvaranje odgovarajuih tragova za reviziju, to poveava vjerovatnou da e se otkriti korupcija i da e, kada bude otkrivena, istraga moi bre da napreduje; kontrola koju sprovodi rukovodstvo (unutranja kontrola) dodatno se ojaava time to se vri nadzor nad upotrebom diskrecionih ovlaenja u posebno osjetljivim oblastima. Tipine oblasti zloupotrebe su putni trokovi, konsultantski ugovori (koji su esto izdijeljeni na vie ugovora kako ne bi prelazili prag vrijednosti koja je podlona kontroli), posebno vrijedne ili privlane pokretne stvari poput automobila, raunara i slino, a da i ne pominjemo nezaobilazna iskuenja velikih kapitalnih projekata ili velikih nabavki; profesionalna i pravovremena unutranja i nezavisna revizija koja se usmjerava na najriskantnije oblasti mogua je tamo gdje su finansijsko poslovanje i naroito raunovodstveni sistem adekvatni; omoguava psiholoku kontrolu. Dobro je poznato da su strah od otkrivanja i kazne prvi faktori u obeshrabrivanju koruptivnog ponaanja. Saznanje da unutranje kontrole postoje, da se stalno poboljavaju i da su podlone revizorskom pregledu, djeluje kao mono preventivno sredstvo protiv potencijalne korupcije.
Sistem integrisanog upravljanja nansijama

Sistem integrisanog upravljanja finansijama je najvanije sredstvo za dobro upravljanje finansijama. Nekim zemljama mogu da nedostaju sredstva da bi u punom obimu primijenile ovakav
sistem. U svakom sluaju, to ne bi trebalo da ih obeshrabri da naine prve korake u tom procesu tako to e uvesti moderno raunovodstvo, sisteme za rukovanje gotovim novcem i sisteme internih revizija. Sistem se sastoji od meusobno povezanih podsistema koji se odnose na planiranje, obradu i izvjetavanje o izvorima sredstava, izraavajui ih u finansijskim pojmovima. Osnovni podsistemi su raunovodstvo, budet, upravljanje gotovim novcem, kreditno poslovanje i sa njima povezane unutranje kontrole. Drugi podsistemi koji se ponekad javljaju su: prikupljanje sredstava i naplata potraivanja, sprovoenje nabavki, informacioni menadment, poreska i carinska administracija, sistem upravljanja u socijalnom i penzijskom osiguranju, zajedno sa njihovim sopstvenim unutranjim kontrolama. Jedan od najvanijih elemenata moderne unutranje kontrole u dravi ili u svakoj dravnoj instituciji sastoji se od nezavisnih i strunih funkcija unutranje revizije koja predstavlja, zajedno sa drugim unutranjim kontrolama, sastavni dio sistema integrisanog finansijskog poslovanja. Glavni integrativni faktor sistema je zajednika, jedinstvena, pouzdana baza podataka, ili nekoliko meusobno povezanih baza podataka u koje se slivaju i iz kojih izlaze svi podaci izraeni finansijskim pojmovima. Od svih podsistema i od svih korisnika finansijskih podataka mora se traiti da uestvuju u zajednikoj izradi i korienju podataka. Valjanost, klasifikacija i biljeenje podataka su funkcije raunovodstvenog podsistema koji stvara pravovremene izvjetaje klasifikovanih podataka koje dalje koriste svi ostali podsistemi i drugi korisnici finansijskih informacija. Sistem moe da se razvije bez obzira na specifinu organizacionu strukturu, ali e vjerovatno bolje funkcionisati tamo gdje postoje etiri podsistema: raunovodstveni, budetski, upravljanje novcem i upravljanje dugovima, koji su svi tijesno povezani u organizacionu strukturu pod zajednikim, strunim vostvom finansijske uprave. Neuspjeh u integrisanju informacija koje se odnose na finansijsko upravljanje obino dovodi do: fragmentarnosti i nepouzdanosti podataka; dupliranja podataka koje je teko usaglasiti; proputanja prilike da se iskoriste aktuelni podaci u obradi i planiranju budeta; nepotpunog i nedovoljno javnog izvjetavanja o finansijskim operacijama i finansijskim prilikama; skrivanja poreskih transakcija, ukljuujui tu i obavezne kontingente, kvazifiskalne transakcije, vladine garancije i slino, koje mogu da se iznenada pojave i prouzrokuju krupne poreske poremeaje;2 pretjeranog naglaavanja pojedinih podsistema (obino je to budet) koji tee da dominiraju, uveavaju se i smanjuju mogunosti za razvoj drugih podsistema.
Komponente sistema integrisanog upravljanja nansijama

etiri glavne komponente sistema su raunovodstvo, budet, upravljanje gotovim novcem i upravljanje kreditima. Ovi podsistemi treba da budu proeti dobrom unutranjom kontrolom, ugraeni u sistem i praktino nevidljivi. Podrku svakom od njih treba da predstavlja moralno okruenje, sa integritetom, zasnovano na istom takvom ponaanju najviih nivoa vlasti.
Svjetska banka je meu prvima poela sa kodifikacijom ovakvih vrsta transakcija i podstakla je drave da izmjere njihov obim i objavljuju informacije o njima kao dio redovne budetske dokumentacije i finansijskih izvjetaja vlasti. TI Antikorupcijski prirunik
214
Raunovodstvo
Raunovodstvo je srce integrisanog sistema, jer drugi podsistemi zavise od korisnih, pravovremenih i pouzdanih podataka koje im ono prua. Ako podaci koje ono prua nisu pravovremeni (to je est sluaj), ostali podsistemi ne mogu da funkcioniu kako treba. Tada se traga za podacima iz drugih izvora, stvaraju se nove, ad hoc, evidencije, a odluke se donose bez svih potrebnih informacija za pravilno rasuivanje. Zbog toga su zdrav razvoj i odravanje raunovodstvenog podsistema apsolutno neophodni za uspjeh cijelog sistema. Pored ostalog, podsistem raunovodstva: prua informacije rukovodiocima programa u donoenju odluka; obezbjeuje da bitne finansijske transakcije budu zasnovane na valjanoj dokumentaciji; omoguuje da izvjetaji o rezultatima budu dati strunom finansijskom terminologijom, kao i da cijene trokova budu adekvatno prikazane; omoguava kontrolu izvrenja tekueg budeta i pojedinih njegovih stavki, kao i pripremu budeta za naredne godine na osnovu tekue potronje; stvara mogunost da se saine periodini finansijski obrauni koji se mogu kontrolisati kroz postupak revizije, pruajui tako vjerodostojnost aktivnostima dravnih organa i jaajui njihovu javnu odgovornost. Vrlo je vano da su sve raunovodstvene i budetske klasifikacije i kontni planovi u potpunosti integrisani u zajedniku klasifikaciju koja se nee mijenjati due vrijeme. Promjene klasifikacije iz godine u godinu umanjuju mogunost poreenja podataka i analizu kretanja. Za raunovodstvene svrhe kontni planovi treba da obuhvate i omogue pregled svih rauna koji se odnose na aktivu, obaveze i prava koje drava ima, dravne prihode i trokove, i to tako da budu izloeni na nain koji e olakati pripremu finansijskih obrauna u skladu sa raunovodstvenim principima koji se primjenjuju na javni sektor.3 Komitet meunarodnog saveza raunovoa koji okuplja raunovoe iz javnog sektora (International Federation of Accountants Public Sector Committee IFAC/PSC) izdao je seriju slubenih saoptenja u kojima se raspravlja o primjenljivosti meunarodnih raunovodstvenih standarda (International Accounting Standards) i meunarodnih standarda za reviziju (International Auditing Standards) u javnom sektoru. Ovi standardi se ve godinama razvijaju radi usklaivanja profesionalnih standarda raunovodstvene profesije irom svijeta. Nedavno je IFAC/PSC odluio da izda raunovodstvene standarde zasnovane u velikoj mjeri na meunarodnim raunovodstvenim standardima (International Accounting Standards IAS) koji se primjenjuju u privatnom sektoru, posebno ih prilagodivi potrebama javne administracije. Iako ti standardi ne predstavljaju obavezu za vlasti suverenih drava, oni su svakako korisne smjernice vlastima kada odluuju koje e standarde prihvatiti i primijeniti. Za centralnu vladu poeljan je relativno jednoobrazan raunovodstveni sistem. Preduzea u dravnom vlasnitvu svakako imaju potrebu za razraenijim raunovodstvenim sistemom koji e biti prilagoen prirodi njihovih aktivnosti. IFAC/PSC naelno smatra da bez obzira na prirodu preduzea (tj. bez obzira na to da li je ono javno ili privatno) treba primjenjivati meunarodne standarde. On, meutim, uvia da neka preduzea u dravnom vlasnitvu imaju ciljeve koji su nefinansijske ili socijalne prirode i da su im potrebne druge vrste informacija, pa stoga i ne mogu u potpunosti da primjenjuju standarde koji vae za privatni sektor.
3
Na primjer: sistem Meunarodnog monetarnog fonda GFS (Government Finance Statistics). 215
Od sutinskog je znaaja da se zna ko je odgovoran za uspostavljanje raunovodstvenih standarda u javnom sektoru i za davanje uputstava raunovodstvenim slubama u cijeloj zemlji u cilju pravilnog funkcionisanja raunovodstvenog sistema i usklaivanja sa profesionalnim standardima. Svaka transakcija, operacija ili dogaaj u javnom sektoru koji se mogu izraziti u novcu treba da budu zavedeni uz odgovarajui izvjetaj. Isto vai i za fondove koji se nalaze formalno van budeta, kao i za fondove treih lica koje kontrolie neka javna institucija, odnosno koji su na neki drugi nain pod starateljstvom javnih slubenika.
Voenje budeta
O voenju budeta u javnom sektoru postoji vie literature nego o svim drugim podsistemima finansijskog poslovanja u javnoj upravi zajedno. Uprkos tome, izuzetno je vano da se potcrta injenica da budet mora da se integrie sa drugim oblastima finansijskog poslovanja ak i ako to poslovanje obavlja dravni organ, nezavisan od odjeljenja trezora ili ministarstva finansija. Dalje, podaci o izvrenju budetskih obaveza treba da proizlaze iz raunovodstvenog sistema, a ne nekog posebnog sistema biljeenja i obrade podataka. Mnoge zemlje u razvoju izgubile su kontrolu nad svojim finansijskim poslovima tako to su razdvojile podatke o izvrenju budeta od drugih finansijskih podataka, odnosno tako to su vodile spise o izvrenju budeta u sistemu koji nije bio jednak raunovodstvenom. To je vjerovatno najproblematinija i najvanija oblast sistema integrisanog finansijskog poslovanja. Nijedna sluba javnog sektora ne treba da upravlja javnim fondovima izvan budeta. Principi budetseke sveobuhvatnosti i jedinstva zahtijevaju da sva predvianja dravnih prihoda i svi planirani trokovi budu ukljueni u dravni budet, ukljuujui tu i sve transfere na druge nivoe vlasti, autonomne entitete i dravna preduzea. To znai da upotreba posebnih ili rezervisanih prihoda koji nisu uplaeni u zajedniki fond treba da bude najmanja mogua. O tome treba voditi rauna i pri upotrebi dopunskih budeta kako ne bi dolo do poremeaja poreskih ciljeva i ogranienja postavljenih osnovnim godinjim budetom. Budeti javnih preduzea i samofinansirajuih entiteta ne moraju da budu centralizovani u budetu drave, ali moraju da budu predstavljeni tijelu koje vodi budet drave u odgovarajuoj formi. Budetski podsistem treba planirati jednostavno i praktino da bi omoguio poslovanje i saradnju sa drugim podsistemima. Na kraju, od sutinske vanosti je osigurati da cifre o izvrenju budeta za proteklu godinu ne odudaraju u znaajnoj mjeri od onih koje su budetom predviene.
Poslovanje raspoloivim novcem

Adekvatno upravljanje raspoloivim novcem ima za cilj da postizanje budetskih ciljeva ne bude ugroeno nedovoljnom likvidnou. To je problem broj jedan u upravljanju javnim finansijama danas. Da bi upravljanje raspoloivim novcem postiglo svoju svrhu, potrebno je predvidjeti razne oblike priliva sredstava i planiranje potreba za njima, ukljuujui tu i kratkotrajne pozajmice predviene budetom. Nedostatak finansijskih sredstava i rastui zahtjevi za izdacima javnog sektora su u poveanoj mjeri ukazali na probleme koji nastaju usljed tradicije odravanja mnotva leeih fondova. U takvoj situaciji dravna sredstva namijenjena za razne svrhe lee neiskoriena due vrijeme
na brojnim bankovnim raunima. U modernom, djelotvornom sistemu obavezno je da svi prilivi novca budu objedinjeni u neto to se obino naziva jedinstveni bankovni raun.4 Svaki finansijski priliv koji dospijeva u javne fondove treba da se deponuje neposredno na jedan raun dravnog trezora. Isto tako, sve isplate treba da potiu sa istog bankovnog rauna i da budu uinjene na osnovu ovlaenja koje je u skladu sa vladinim planom utroka novca. Da bi se obezbijedila fleksibilnost njihovih aktivnosti, javna preduzea i drugi bitni samofinansirajui entiteti ne treba da uestvuju u jedinstvenom sistemu dravnog trezora. Meutim, ovi entiteti, kao i centralna vlada, treba paljivo da planiraju i predviaju svoje tokove novca da bi izbjegli postojanje bespotrebnih leeih fondova i da bi obezbijedili izvravanje svojih obaveza na vrijeme.
Kreditno poslovanje
Poto su tokom posljednjih decenija drave poele sve vie da se zaduuju, postale su sve znaajnije one dravne istitucije koje preuzimaju dugove i koje jame za njih. Mnogo je panje posveeno pitanju dobrog upravljanja dugovima za vrijeme tree svjetske dunike krize osamdesetih godina i azijske krize devedesetih godina XX veka. Danas svakako postoji saglasnost u vezi sa potrebom unapreenja upravljanja dugovima. Meutim, vano je da se ne izgubi iz vida injenica da dugovanja drave ne mogu da se izdvoje iz sistema upravljanja finansijama. Nema sumnje da je rastu dugova tokom posljednjih decenija u skoro svim zemljama pomogao i kolaps upravljanja finansijama u drugim podsistemima, naroito u oblasti kontrole budeta. Planiranje zaduivanja je bitno koliko i planiranje priliva novca i mnogi osjeaju da ta dva podsistema treba da se razmatraju zajedno upravo zbog njihove tijesne povezanosti. Na nesreu, sadanja situacija gotovo svuda u svijetu je takva da je planiranje zaduenosti neophodno za uravnoteenje budeta. Zaduivanje javnog sektora je postalo varljivi inilac kojim se postie stabilnost budeta.5 Javno zaduivanje esto je posljedica politikih odluka da se ne podiu poreske stope, odnosno da se ne smanjuju trokovi drave, ili se pak javlja kao odgovor na sezonska odstupanja u prihodima i rashodima u toku godine. Na dravnom nivou svaka finansijska operacija koja se zasniva na javnom zajmu treba da bude kanalisana preko slube odgovorne za poslove dravnih kredita. To e obezbijediti nadzor i pravilno biljeenje transakcija sa ciljem da se postigne pouzdanost pri uzimanju novih zajmova i obezbjeivanju odgovarajueg priliva novca za njihovo vraanje.
Unutranja kontrola
Unutranja kontrola, koja je ponekad drugo ime za kontrolu koju vre rukovodioci, ima veliki znaaj u okviru svakog podsistema o kojem je bilo rijei. Odgovarajue mjere unutranje kontrole treba da budu dio svakog podsistema na takav nain da njihova primjena postane sastavni dio svih transakcija. Unutranja kontrola sastoji se od svih usaglaenih mjera i metoda koje su usvojene radi: ouvanja resursa; unapreenja pouzdanosti i tanosti finansijskih i operativnih informacija; unapreenja efikasnosti; podsticanja na pridravanje zakonskih mjera, utvrene politike i standarda; ostvarenja planiranih ciljeva.
4 5
U praksi to izgleda kao niz povezanih rauna u okviru kojih su informacije stalno dostupne i mogu biti objedinjene na kraju dana. Finagle - dobiti ili ostvariti neto uz pomo varanja ili prepredenosti. Collins English Dictionary Millennium Edition. 217
Mjere unutranje kontrole treba da se uvedu u svaku organizaciju i uklope u njene procedure. Prethodne kontrole i odobrenje postupaka i transakcija obavljaju oni slubenici koji su odgovorni za rad na njima. Nije potrebno osnivati posebne organizacione jedinice za obavljanje funkcija prethodne kontrole (koje se ponekad pogreno nazvivaju prerevizorske). Unutranja revizija (koja je vaan dio unutranje kontrole) treba da vri naknadni nadzor, koji se sastoji od pregleda i procjene obavljenih unutranjih kontrola. Zbog takve njene uloge, interni revizori treba da budu profesionalno nezavisni i ne treba da uestvuju u donoenju ili odobravanju administrativnih akata i finansijskih transakcija. Interni revizori treba da proue standarde za struno vrenje unutranje revizije (Standard for the Professional Practice of Internal Auditing) koje je objavio Institut za unutranje revizore (Institute of Internal Auditors).
Prednosti sistema integrisanog upravljanja nansijama u borbi protiv korupcije

Sistem integrisanog finansijskog poslovanja je termin skovan i upotrijebljen 70-ih godina XX vijeka da bi opisao novi sistem koji se razvio poslije jedva izbjegnutog finansijskog kolapsa i neposrednog bankrotstva grada i drave Njujork. Neadekvatnost upravljanja finansijama i njihova rasparanost postale su jasno vidljive tokom kolapsa, nakon ega je uslijedio razvoj sredstava visoke tehnologije koja su primijenjena u borbi protiv finansijske korupcije i loeg upravljanja. Sistem zadaje udarac korupciji na sljedee naine: 1. Budetska kontrola na vie nivoa. Budetski pregledi i kontrole mogu da se obavljaju na radnom, nadzornom i centralnom nivou, u zavisnosti od visine transakcija, vrste operacija i drugih bitnih faktora. esto se odreuju pokazatelji koji ukazuju na potencijalne devijacije ili visok stepen osjetljivosti, na koje se pravovremeno reaguje da bi se sprijeilo ponavljanje greaka i neodgovarajua upotreba budeta. 2. Izbjegavanje iznenaenja u prilivu novca. Priliv novca moe da se nadgleda na odgovarajuim nivoima ako se novcem posluje djelotvorno i pravovremeno. Mogue je predvidjeti priliv novca i na taj nain izbjei sva tipina iznenaenja zbog toga to ga nema dovoljno, nakon ega slijede drakonske mjere tednje koje ugroavaju postizanje budetskih ciljeva. 3. Ukazivanje na slabosti. Daju se vanredni izvjetaji kojima se obezbjeuje da rukovodioci sektora u kojima su ispoljene slabosti brzo dobiju podatke o njima. 4. Unutranje vrednovanje integriteta. Vrednovanje integriteta podataka o transakcijama vri se na svakom vanom koraku tokom transakcije. Transakcije se dokumentuju u elektronskom obliku ne samo da bi se izbjeglo kanjenje u unutranjoj kontroli ve i da bi spoljna kontrola mogla da vri svoj posao. 5. Raunovodstvena kontrola nad izvorima sredstava. Raunovodstveni sistem vri optu kontrolu glavnih knjiga sa podacima o vrijednim resursima koji su nezavisni od preduzetih radnji. Vlade zemalja u razvoju do sada nisu bile u stanju da kontroliu niti da vode knjige o vanim dijelovima dravne aktive kao to su naplativa potraivanja, zemljite, zgrade, druge nepokretnosti, vozila, kompjuterska oprema, softveri i razne vrste elektronske opreme. Odsustvo takvih kontrola omoguilo je pljaku dravnih sredstava od strane zvaninika i njihovih prijatelja. 6. Transparentnost u javnom izvjetavanju. Potpuni i blagovremeni mjeseni, tromjeseni i godinji finansijski izvjetaji dostupni su odgovarajuim skuptinskim odborima za nadzor i optoj javnosti, kao to je i predvieno mnogim ustavima, ali se ovo rijetko izvrava. Kada se jednom postigne transparentnost, slubenici e teko zatakati loe vijesti kada se one nalaze u finansijskom izvjetaju. Namjera da se loe vijesti nikada ne objave bila je glavni razlog zbog kojeg je disciplinovano i transparentno finansijsko izvjetavanje tako dugo izbjegavano. 7. Dosljedna primjena kriterijuma. Dosljedan plan i njegova primjena koje zahtijeva sistem, poput upotrebe jedinstvenog bankovnog rauna (trezor) za sve javne fon218 TI Antikorupcijski prirunik
8.
9.
10.
11.
12.
dove, zabrane trokova koji nisu zasnovani na budetu, predstavljaju prepreku za korupciju. Tamo gdje dosljedni kriterijumi postoje, oni su ukljueni u raunovodstveni sistem, pa se zna koje su transakcije neprihvatljive. Osim to slubenici koji su odgovorni za njih mogu dobiti otkaz, sama injenica da se ovakve transakcije otkrivaju dovodi do otkrivanja korupcije. Decentralizacija ovlaenja i odgovornosti. Rukovodilac svake jedinice ili aktivnosti odgovoran je za finansijsko planiranje i odobravanje transakcija u okviru svoje oblasti odgovornosti. Knjienje originalne transakcije je na operativnom nivou, a izvjetaji rukovodilaca se odnose na izvrenje finansijskih transakcija, ali se i jedni i drugi podvrgavaju neposrednom ili veoma brzom nadzoru drugih nivoa vlasti. Smanjena potreba za raunovoama. Tipine transakcije koje se ponavljaju kodirane su prema tipu i iznosu knjienja, pa se takva knjienja rade automatski, to smanjuje potrebu za strunim raunovoenjem i, istovremeno, smanjuje mogunost manipulacije podacima o transakcijama. Mogunost neposredne revizije. Knjienje podataka o transakcijama u trenutku njihovog nastanka omoguava da unutranje kontrole neposredno vode rauna o onim oblastima i vrstama aktivnosti koje su identifikovane kao osjetljive na korupciju. Objelodanjivanje na osnovu poreenja podataka. Brzi raunari omoguavaju da se lako uporede podaci koji su dostupni u uporedivom formatu, to pomae da se brzo uoe i objelodane obrasci koji ukazuju na korupciju (npr. da zaposleni prima vie plata, da penzioneri istovremeno dobijaju druge naknade, da se vre dvostruka plaanja dobavljaima, itd.). Revizija uz pomo kompjutera. Kompjuterski programi za reviziju mogu da budu iskorieni za izbor transakcija koje e revizor provjeriti, to smanjuje cijenu revizije i omoguava da se vie panje posveti oblastima koje zahtijevaju vie revizorovog rada.
Prednosti sistema integrisanog upravljanja nansijama za potene slubenike

Postoji ogromna potreba da se poteni slubenici zatite od podozrenja kojem su izloeni kada se sumnja na korupciju ili kada je ona otkrivena. Sistem moe da zatiti potene slubenike na sljedee naine: 1. Sistem ograniava broj sumnjivih. Zdravo finansijsko poslovanje i sistem unutranjih kontrola uspostavljaju jasne linije odgovornosti i ovlaenja, omoguavaju razdvajanje nespojivih dunosti i stvaraju jasne tragove za reviziju, to sve smanjuje broj lica na koje pada sumnja kada se otkriju nepravilnosti u radu. 2. Sistem obezbjeuje odgovarajuu dokumentaciju. Postojanje odgovarajue dokumentacije u papiru ili elektronskom obliku koja prua dokaze o tokovima finansija obezbjeuje brzo oslobaanje potenih od odgovornosti za prekraj ak i kada su privremeno stavljeni pod sumnju. 3. Sistem obeshrabruje pokuaje pritisaka. Ponekad vii slubenici ili slubenici istog ranga vre pritisak na slubenike koji vode finansije (ili na druge) da odstupe od usvojenih standarda. Pritisak moe biti i posredan, kada se od slubenika trai da ne rade nita u situacijama kada im dunost nalae da preduzmu odreene radnje i izvijeste o nepravilnostima. U takvoj situaciji poteni slubenici koji pokuavaju da se odupru takvim pritiscima ubrzo naputaju dravnu slubu. Sistem integrisanog finansijskog poslovanja prua uslove za stvaranje niza posebnih kontrolnih postupaka koji smanjuju snagu takvih pritisaka. Sistem obezbjeuje da oni koji profesionalno obavljaju posao budu bolje nagraeni, a da pri tom ne moraju da nose teko breme na svojoj savjesti.
219
Jo bi se mnogo moglo pisati o ulozi koju moe da odigra sadejstvo sistema unutranjih kontrola od strane rukovodstva i jasnog sistema finansijskog upravljanja. Rad organizacija kao to su Treadway Commission i Committee of Sponsoring Organization COSO u SAD, Cadbury Commission u Velikoj Britaniji i Criteria of Control Board u Kanadi, skrenuo je panju privatnog sektora na vanost unutranjih kontrola za ouvanje resursa i imovine. Koncept unutranje kontrole, koji je stvorila raunovodstvena profesija tokom etrdesetih godina XX vijeka, proirio se toliko da sada obuhvata cjelokupnu sferu odgovornosti rukovodilaca. Taj koncept danas predstavlja opteprihvaen okvir za uvanje i poveanje koristi od ogranienih resursa u privatnom sektoru, a trebalo bi da bude na isti nain prihvaen i u javnom. Prevara i korupcija se nikada ne mogu u potpunosti ukloniti, ali se protiv njih moe znaajno djelovati i one se mogu umanjiti voenjem zdrave politike upravljanja finansijama.
Kodeks najboljih primjera skalne transparentnosti Meunarodnog monetarnog fonda

Fiskalna transparentnost bi se mogla opisati kao otvorenost prema javnosti u pogledu strukture i funkcija vlasti, poreske politike, finansijskih izvjetaja javnog sektora i poreskih predvianja. Vea transparentnost ovih oblasti doprinosi kvalitetu javne debate, boljem funkcionisanju trita i veoj odgovornosti vlasti u stvaranju i sprovoenju poreske politike. Bolja informisanost o planovima i namjerama vlasti korisna je za sve, i za donosioce odluka u najrazvijenijim privredama i za obine graane. Kada takva otvorenost ne postoji, odgovornost vlasti je znatno ograniena. Kako bi unaprijedio transparentnost u poreskoj sferi, MMF je 1998. usvojio Kodeks najboljih primjera fiskalne transparentnosti.6 Ovaj kodeks je veoma znaajan jer predstavlja prvi dosljedan pokuaj da se uspostavi okvir za meunarodne standarde u ovoj oblasti. Aktivnosti vlasti koje se odnose na propisivanje poreza i njihovo troenje su u samom jezgru vrenja vlasti. One imaju najvei uticaj na ekonomski razvoj i pravinost i predstavljaju najvei mogui izvor korupcije. Sam Kodeks je zasnovan na etiri visoka principa, koja predstavljaju njegov kostur.7 Ta etiri opta principa odraavaju sutinske elemente transparentnosti u poreskoj sferi. Posmatrani kao cjelina, oni mogu da stvore samoodriv sistem integriteta. Opti principi su sljedei: Jasna podjela uloga i odgovornosti: Uloge i odgovornosti u okviru vlasti i izmeu pojedinih nivoa vlasti treba da budu jasno podijeljene, a izmeu vlasti i privatnog sektora mora da bude povuena jasna granica. Mogunost da javnost dobije informacije: Vlasti treba da se posvete pruanju sveobuhvatnih i pravovremenih informacija javnosti o svim fiskalnim i kvazifiskalnim aktivnostima. Otvorenost u pripremi i izvrenju budeta, kao i u izvjetavanju o budetu: Cijeli budetski proces, poev od planiranja pa sve do revizije, treba da bude otvoren i javan. Obezbjeivanje integriteta pomou nezavisnih mehanizama: Treba da postoje mehanizmi nezavisni od izvrne vlasti koji treba da ispituju i obezbijede integritet informacija iz poreske sfere.
MMF podrava ovaj kodeks tako to priprema uputstvo o fiskalnoj transparentnosti, upitnik o fiskalnoj transparentnosti i izvjetaj u kojem sam subjekat ocjenjuje svoju fiskalnu transparentnost. Vie informacija o tome moe se nai na www.imf.org. Oni kojima su potrebne dodatne informacije ili pomo mogu da piu na e-mail fisctran@imf.org. Pun tekst Kodeksa moe se nai u odjeljku Najbolje prakse u izdanju ove knjige na internetu (na engleskom jeziku), na sajtu www. transparency.org, kao i na sajtu MMF, www.imf.org. TI Antikorupcijski prirunik
220
Svaki od ovih visokih principa nalazi se na vrhu niza drugih principa koji su zasnovani na dobroj praksi fiskalne transparentosti. Iako Kodeks prvenstveno ima za cilj unapreenje rada vlasti pojedinih zemalja u ovoj oblasti i nije posebno usmjeren na suzbijanje korupcije, njegovi najvaniji dijelovi neposredno utiu na smanjenje mogunosti da do korupcije doe, kao i na smanjenje njene ozbiljnosti. Od posebnog znaaja su sljedee odredbe: 1.1.2 Uee vlasti u privrednom ivotu treba da bude otvoreno i javno i na osnovu jasnih pravila i procedura primijenjenih na nediskriminatorski nain. 1.2.1 Poreska politika treba da se sprovodi pomou sveobuhvatnih zakona i administrativnih pravila postupanja, koji se primjenjuju na sve budetske i vanbudetske aktivnosti. Svako angaovanje ili troenje vladinih fondova treba da bude zasnovano na zakonskim ovlaenjima. 1.2.2 Porezi, carine i druga optereenja treba da budu izriito odreeni zakonom. Ti zakoni treba da budu lako dostupni i razumljivi, a kada postoji mogunost diskrecionog odluivanja o primjeni odredaba o porezima, ona moraju da budu zasnovana na jasnim kriterijumima. 1.2.3 Standardi za etiko ponaanje javnih slubenika treba da budu jasni i dostupni. 2.1.3 Uz godinji budet treba objavljivati i izjave koje opisuju prirodu znaaja poreza, drugih optereenja, ukljuujui i kvazifiskalna. 2.1.4 Centralna vlast treba da redovno objavljuje informacije o nivou i sastavu svojih dugova i finansijske aktive. Vladine transakcije treba da budu zasnovane na bruto iznosima i treba da se pravi razlika izmeu prihoda, trokova i finansiranja, a trokove treba knjiiti na osnovu ekonomskih i funkcionalnih kategorija. Takoe, trokove treba knjiiti po administrativnim kategorijama. Podaci o vanbudetskim aktivnostima treba da budu knjieni na slian nain. Podatke iz budeta treba prikazivati na nain koji omoguava poreenje na meunarodnom nivou. 3.2.4 Godinji i zavrni budetski raun treba da sadre izjavu o osnovu knjienja (npr. novac ili prirast) i o standardima koji su primijenjeni prilikom pripreme i prikazivanja budetskih podataka. 3.3.1 Treba ustanoviti sveobuhvatni, integrisani raunovodstveni sistem. On treba da omogui pouzdanu osnovu za ocjenjivanje oblasti u kojima se vre plaanja. 3.3.2 Postupci nabavki i zapoljavanja treba da budu standardizovani i dostupni svim zainteresovanim stranama 3.3.3 Izvrenje budeta treba da bude podvrgnuto unutranjoj reviziji; treba omoguiti pregled i razmatranje postupaka korienih pri reviziji. 3.4.2 Zakonodavnom tijelu treba prikazati pravovremene i sveobuhvatne zavrne raune o budetskim operacijama, ukljuujui i vanbudetske raune, nakon to su ti rauni podvrgnuti reviziji. 4.1.1 Dravni organ zaduen za reviziju, odnosno njemu ekvivalentno tijelo, treba da bude izabran od strane zakonodavnog tijela, a taj organ treba da bude odgovoran za obezbjeivanje pravovremenih izvjetaja o finansijskom integritetu vladinih rauna i zakonodavnom tijelu i javnosti. Svi opti principi, posebni principi i najbolja rjeenja iz prakse objanjeni su u priruniku o transparentnosti u poreskoj sferi, koji je dostupan na sajtu MMF-a. Cilj prirunika je da obezbijedi praktina uputstva za primjenu Kodeksa, ilustrujui detaljnije posebne minimume u primjeni koji se trae od svih zemalja, a koji su zasnovani na Kodeksu. Prirunik takoe prua primjere najboljih rjeenja iz velikog broja zemalja. Dobra praksa koja je osnovna zamisao Kodeksa, u stvari je mnogo vie skup pravila koja bi sve 182 zemlje lanice MMF-a trebalo da usvoje nego to je zbir ve primijenjenih postupaka.
221
U stvarnosti, vjerovatno nijedna zemlja ne ispunjava sve standarde koje Kodeks propisuje, mada je mali broj industrijski razvijenih zemalja blizu toga. U velikom broju zemalja u razvoju i zemalja u tranziciji takva pravila jo nisu uspostavljena. MMF podstie sve zemlje da usvoje pravila predloena Kodeksom, ali se proces odvija na dobrovoljnoj bazi. Za one zemlje koje poinju sa samog dna, imajui u vidu principe i praksu koje propisuje Kodeks, prirunik identifikuje sutinu dobre prakse ije postizanje treba da pomogne uspostavljanju fiskalne transparentnosti na samom poetku. Uloga upitnika o fiskalnoj transparentosti i izvjetaja u kojem sam subjekat treba da ocijeni svoju fiskalnu transparentnost jeste u tome da pomogne boljem razumijevanju koliko pojedine zemlje ispunjavaju utvrene standarde. Upitnik je povezan sa prirunikom, a oba su zasnovana na stukturi Kodeksa. Treba oekivati da e pojedine zemlje biti zainteresovane da testiraju svoju situaciju uz pomo ovih dokumenata kako bi razvile posebne planove sa ciljem da poveaju transparentnost u poreskoj sferi i da utvrde koja vrsta tehnike pomoi im je potrebna za to.8 Svako moe da koristi okvire za transparentnost u poreskoj sferi koje je razvio MMF. Meutim, iako MMF podstie transparentnost kroz programe tehnike pomoi, uticaj Kodeksa e biti najvei ako ga bude primjenjivao irok krug vladinih i nevladinih organizacija prilikom ocjenjivanja uspjeha preduzetih aktivnosti, odnosno kao sredstvo pritiska da se rad dravnih organa unaprijedi. Za organizaciju Transparency International, i njene ogranke irom svijeta, Kodeks i materijali koji ga prate predstavljaju veoma korisno sredstvo za ocjenjivanje integriteta poreskih sistema u pojedinim zemljama. Kodeks predstavlja meusobno povezane elemente koji omoguavaju stvaranje poreskog sistema s visokim stepenom integriteta, a od kojih se mnogi odnose na suzbijanje korupcije. Njegova vrijednost je u tome to omoguava stvaranje okvira za prijedloge reformi u pojedinim zemljama, reformi koje se usredsreuju na najvanije oblasti u kojima je mogue stvoriti sistem finansijskog integriteta koji bi imao snagu da sam sebe jaa i odrava se.
Dokle se stiglo?
Posljednjih godina, meunarodne i bilateralne finansijske ustanove preduzele su korake da poboljaju finansijsko poslovanje kako u sopstvenim projektima (enklava pristup), tako i u pojedinim dravama u cjelini. Jaanje finansijskog menadmenta koje se ograniava samo na pojedine projekte moe da zatiti donatore od neprilika, ali ne titi vladu i narod primaoca pomoi od zloupotreba i rasipanja sredstava. Naime, sredstva iz fondova je lako zamijeniti, pa tako sredstva kojima raspolae drava mogu da se zamijene onima iz meunarodnih izvora a da o tome ne ostane trag ni u knjigama niti u finansijskim obraunima. Postoje dosta dobri izgledi da Svjetska banka uini vie nego to je uinila dosad, od kada je njen predsjednik, Dejms Volfensan (James D. Wolfensohn), na susretu Svjetske banke i MMF-a 1996. godine rekao: Govorimo otvoreno: moramo da se uhvatimo u kotac sa rakom korupcije. U mnogim zemljama ljudi zahtijevaju akciju u vezi s ovim pitanjem. Oni znaju da korupcija skree sredstva od siromanih ka bogatima, poveava cijenu poslovanja, preusmjerava javne trokove, plai strane investitore (...) To je glavna prepreka zdravom i pravinom razvoju (...) Radei sa svojim partnerima, Svjetska banka e pomoi svakoj od zemalja lanica da primijeni dravne programe koji obeshrabruju korupcijsku praksu. Podraemo i meunarodne napore za borbu protiv korupcije (...) Dozvolite mi da naglasim da Svjetska banka nee tolerisati korupciju u programima koje podravamo.
8
Velika Britanija je prva zemlja koja je popunila i objavila izvjetaj o nivou svoje usaglaenosti sa odredbama Kodeksa (dostupno na http://www.hm-treasury.gov.uk/pub/html/docs/fpccs.html). TI Antikorupcijski prirunik
222
Tokom ove decenije, Svjetska banka i druge meunarodne finansijske institucije znaajno su poveale broj projekata koji imaju za cilj da prue pomo u modernizaciji i profesionalizaciji sistema upravljanja finansijama i finansijske kontrole u pojedinim dravama.9 Donatorski napori da se ojaa odgovornost za sprovoenje pojedinih projekata (enklava pristup) u velikoj mjeri su zanemarili vanost pravilnih unutranjih kontrola i uloge unutranjih revizora. Veina donatora je pokazala nemar u primjeni sopstvenih pravila o odgovornosti i birala je strogost umjesto odgovornosti tamo gdje se previd odgovornosti ticao njenog osoblja. Veina donatora, osim USAID-a, nije uspjela da iskoristi dostupne resurse raunovodstvene profesije, koja je dugo igrala vodeu ulogu u ovoj oblasti kada je o privatnom sektoru rije. Ukratko, iako su meunarodne finansijske institucije poele da se suoavaju sa problemima finansijske korupcije na nekoliko naina, ostalo je jo mnogo toga to treba uraditi.
Pokazatelji djelotvornosti sistema upravljanja nansijama kao stuba drutvenog integriteta

Da li sistem upravljanja finansijama omoguava sainjavanje potpunih i pravovremenih finansijskih izvjetaja za nadzorna tijela zakonodavnih organa i za cjelokupnu javnost? Da li sistem pomae razvoj snanih internih kontrola? Da li stvara odgovarajue tragove za reviziju koji omoguavaju djelotvornu istragu i utuivanje u sluaju zloupotreba? Da li se cjelokupan budetski proces vri javno? Da li su preduzeti koraci da se razviju i unaprijede sredstva za dobro upravljanje finansijama? Da li postoje jasni sistemi odgovornosti za uspostavljanje raunovodstvenih standarda u javnom sektoru i za usaglaavanje raunovodstva u cijelom javnom sektoru koji treba da omogue pravilno funkcionisanje raunovodstvenog sistema oslonjenog na profesionalne standarde? Da li sistem u praksi omoguava davanje pravovremenih, pouzdanih i razumljivih informacija o donoenju javnih odluka? Da li vladina tijela upravljaju javnim fondovima izvan budeta?
U Latinskoj Americi i na Karibima meunarodne finansijske organizacije su uspostavile ili planiraju da uspostave sisteme integrisanog upravljanja finansijama u Boliviji, Argenitini, Gvatemali, Hondurasu, Ekvadoru, Kolumbiji, Venecueli, Nikaragvi, El Salvadoru, Panami i Dominikanskoj Republici. panska vlada sarauje sa Urugvajem i Kostarikom. USAID je razvila u ovoj oblasti svoj model sistema integrisanog upravljanja finansijama za Latinsku Ameriku (SIMAFAL). Ovaj model posluio je kao koncept za sve takve sisteme. I u drugim regionima poela je primjena sistema, npr. kroz projekte u Gani i Vijetnamu. Mnogi projekti nisu u potpunosti razvili koncept unutranje kontrole kao odgovornosti rukovodilaca niti predviaju jaanje funkcija interne revizije. Veina rukovodilaca vrhovnih institucija za reviziju iz zemalja Latinske Amerike i sa Kariba nisu kvalifikovani revizori, ve politiki namjetenici. Ta injenica ograniava djelotvornost njihovih organizacija u borbi protiv korupcije. Na primjer, glavni kontrolor u Ekvadoru (na glasu kao borac protiv korupcije) ve je dao ostavku, a kongres ga je potom i formalno otpustio iz slube. Razlog za postupak protiv njega bilo je davanje iskaza o korupciji povodom pregleda tajno nainjenih trokova koje je odobrio potpredsjednik te zemlje. U skorije vrijeme, jo kontroverznije bilo je imenovanje u Peruu, poslije izbora predsjednika Fuhimorija (Fujimori) 2003. 223
224
Trei dio Poglavlje 24 Pravo na informaciju informacija, budnost javnosti i javni spisi
Poglavlje 24:
Pravo na informaciju informacija, budnost javnosti i javni spisi

Znanje je istinski organ vida, a ne oi. Panchantantra (V vijek)
Javnost, esto se govori, ima pravo da zna. Da li zaista javnost to pravo ima, i treba li uopte da ga ima? Ako treba, ta uiniti da takvo pravo bude priznato, zatieno i djelotvorno? Argument u korist prava javnosti da zna saeto je izrazio Dejms Medison (James Madison), jedan od otaca amerike ustavnosti: Narodna vlada bez informisanja javnosti ili sredstava da se do informacija doe, nije nita drugo do uvod u farsu ili tragediju, ili moda u obje. Znanje e uvijek vladati neznanjem, a narod koji eli da bude sam sebi vladar mora da se naorua snagom koju ono daje.1 Borba za informacije odvija se izmeu javnosti koja ih eli i onih na vlasti koji ele da ih uskrate.2 Medisonova filozofija ukazuje na to da: tajnost ometa politiko obrazovanje zajednice jer birai nisu informisani o izborima koji im se nude; neinformisanost umanjuje mogunost pojedinca da smisleno odgovori na politike inicijative; kad nema dovoljno informacija, stvara se politika klima u kojoj graanin vladu ne smatra odgovornom i dostojnom povjerenja, ve na nju gleda sa zlovoljom i nepovjerenjem. Prema miljenju drugog posmatraa, ba kao to su se nekada srednja i radnika klasa borile za vlast i dobile pravo glasa, tako dananje profesionalne klase trae vlast i dobijaju informacije. Taj proces se zove participacija, a njegov rezultat je javna odgovornost.3 Ta borba je skupa i umnogome nepotrebna, jer postoje jasne prednosti za sve kada je uprava otvorena: Bolje informisana javnost moe uspjenije da uestvuje u demokratskom procesu. Parlamentu, tampi i javnosti mora biti omogueno da na pravi nain prate i nadziru postupke izvrne vlasti, a tajnovitost je najvea prepreka odgovornosti ovakve vrste. Javni slubenici donose vane odluke koje utiu na ivote mnogih, pa zato, da bi bila odgovorna, administracija mora da omogui vei protok informacija o onome ta radi. Bolji protok informacija dovodi do vee djelotvornosti vlasti i pomae fleksibilnijem osmiljavanju politike. Saradnja javnosti sa vlastima bie bolja ako je vie informacija dostupno.4
1
Citirano u djelu Freedom of Information Legislation, John McMillan, iz kancelarije australijskog ombudsmana, koje je prezentovano na susretu ministara pravde zemalja Komonvelta na Barbadosu 1980. Ovo poglavlje se djelimino oslanja na taj rad (Commonwealth Secretariat, London, 1980). Razmatranje zakona o slobodi informisanja u Velikoj Britaniji, koje je trenutno u toku, izvanredan je primjer. Dok su se nalazili u opoziciji, laburisti su snano podravali iroki spektar prava javnosti na informacije, a stav su iznenada promijenili kada su doli na vlast. Robert Gregory: Knowledge as Power? An Overview iz knjige istog autora The Official Information Act: A Beginning (NZ Institute of Public Administration, Wellington, 1984). Towards Open Government, izvjetaj Dankovog odbora (Government Printer, Wellington, 1980), skraeno prema Geoffrey Palmer: Unbridled Power: An Interpretation of New Zealands Constitution and Government (Oxford University Press, Okland 1979, 1987). 225
Pravo da se zna je neraskidivo povezano sa javnom odgovornou, glavnim ciljem svakog demokratskog sistema vladavine. Rasuivanje javnosti, tampe i parlamenta o aktivnostima izvrne vlasti na osnovu injenica bie teak, ak i nedostian cilj ako te aktivnosti ostanu zaklonjene od oiju, a samim tim i od nadzora javnosti. Tamo gdje preovlauje tajnost, proces preuzimanja obaveza moe postati nepravilan, a usljed skrivanja od oiju javnosti teko je naknadno razmotriti pitanje njegove pravilnosti. Postoje, naravno, i drugi mehanizmi u okviru pravnog sistema, kao to su parlament, sud ili ombudsman, koji kontroliu eventualnu zloupotrebu izvrne vlasti. Meutim, da bi njihov rad donio rezultate, neophodno je da imaju pristup informacijama. Poto takvo pravo zasluuje da bude priznato, ostaje samo pitanje kako ga najbolje garantovati.
Zakon o slobodi informisanja?

Kada bi vlade uinile informacije iroko dostupnim javnosti i pojedincima na koje one utiu, problema ne bi ni bilo. Sa ovim pristupom se u posljednje vrijeme pokuavalo u Velikoj Britaniji, ali se, naalost, nije daleko stiglo. Doi do informacija koje administraciju prikazuju u dobrom svjetlu ne predstavlja veliku tekou. Meutim, kad informacije prikazuju suprotno, pristup u kome je pruanje informacija dobrovoljan in pokazuje nedostatke. Tamo gdje je davanje informacija preputeno slobodnom odluivanju politiara ili slubenika, iskuenje da to ovlaenje iskoriste im posumnjaju da informacija moe biti nezgodna postaje neodoljivo.5 Poetni neuspjesi na ovom polju ne treba da sprijee vlasti da i dalje preduzimaju jo odlunije korake ka promjenama u ponaanju koje bi vodile smanjenju ogranienja pri otkrivanju informacija i poveanju dostupnosti donosilaca odluka. Problem je to i pored uputstava za postupanje koje administracija dobije od viih organa vlasti, donoenje odluka na kraju ipak ostaje njeno diskreciono pravo. Kae se da je diskrecija protivna osnovnom principu prirodnog prava jer administracija sama sebi sudi. Iz istog razloga jasno je da bi svaki spor oko pristupa informacijama trebalo da razrijei trea, neutralna strana. Zakonsko regulisanje je zato jedino rjeenje.6 Otuda zahtjev javnosti (koji izgleda raste) za zakonom o slobodi informisanja (Freedom of Information legislation FOI).7 Ne samo da takav zakon moe da ustanovi pravo razmatranja odluka administracije o zahtjevima za pojedinim informacijama (to bi, na primjer, obavljao ombudsman) ve moe da ustanovi i praksu koje se moraju pridravati ak i oni koji to najmanje ele. On moe da preokrene uobiajenu zakonsku pretpostavku koja postoji u korist tajnosti. Graani dobijaju zakonsko pravo pristupa vladinim dokumentima bez prethodnog dokazivanja postojanja posebnog interesa za to, a teret opravdavanja razloga za neobjavljivanje informacije pada na dravnu upravu. Zakonom moe biti uveden i odreeni rok u okviru koga se zahtjevi za informacijama moraju rijeiti i dodijeliti neosporivo pravo uvida u izvjesne kategorije informacija.8 Najstarije zakonodavstvo koje je ureivalo otvaranje dravnih arhiva potie jo iz 1776. godine, iz vedske. Sadanji zakon te zemlje9 jedinstven je po tome to zajedno sa jo tri zakona ini Ustav vedske. Zakon u optim crtama daje sistem otvorenih arhiva, ali su detaljne odredbe sadrane u obinom zakonu, Zakonu o tajnosti. Slini, ali ni izdaleka tako strogi sistemi bili su uvedeni u Norvekoj i Danskoj 1970. i u Finskoj 1971. godine. Od tada je koncept otvorenih arhiva poeo, poput slube ombudsmana, da se iri i u drugim zemljama.
5
Vidjeti na primjer u: Ministers to defer truth on nuclear power stations, Guardian (VB), 21. avgust 1995. Osjetljive informacije o najstarijim i najprljavijim nuklearnim reaktorima u zemlji su se nalazile pod kontrolom vlade u vrijeme privatizacije modernijih atomskih postrojenja. vedska 1766; SAD 1966; Danska 1970; Norveka 1970; Holandija 1978; Francuska 1978; Australija 1982; Novi Zeland 1982; Kanada 1983; Maarska 1992; Belize 1994; Irska 1997; Tajland 1997; Juna Koreja 1998; Izrael 1998; Japan 1999; Junoafrika Republika 2000. Ovo pitanje nije vezano samo za razvijene zemlje, kao to pokazuje lista zemalja koje su donijele zakon i koje su navedene u fusnoti iznad. U mnogim zemljama se naela slobode izraavanja i razmjene informacija garantuju ustavom. Ipak, postoji potreba za donoenjem zakona koji bi graanima omoguili da ostvaruju svoja prava. Na primjer, ustav JAR iz 1996. sadri odredbe o slobodnom pristupu informacijama i zahtjev da se ostvarivanje tog prava regulie posebnim zakonom. Zakon o pristupu informacijama je usvojen februara 2000. Zakon o slobodi tampe iz 1949. TI Antikorupcijski prirunik
226
Propisi o pristupu informacijama pruaju graanima zakonski garantovano pravo da znaju. Praktian obim pristupa dokumentima o vladinim aktivnostima odreen je pojedinim odredbama zakona. Svrha dobrih propisa je da omogue pristup informacijama kad god je njihovo objelodanjivanje u javnom interesu, a ne da omogue javnim slubenicima da ih koriste za ouvanje tajnosti. Kljune take propisa o slobodi informisanja su sljedee: da graanima dodijeli zakonsko pravo koje se moe i ostvariti, da pokua da promijeni kulturu tajnosti rada javnih slubi, da omogui pristup dokumentima, a ne samo dobijanje informacija, da definie izuzetke, da propie pravo na albu.
Pristup informacijama i vedski Ustav Po vedskom Ustavu iz 1975, sloboda izraavanja, sloboda informisanja, sloboda okupljanja, sloboda demonstriranja, sloboda udruivanja i sloboda vjeroispovijesti obuhvaeni su istim izrazom osnovna ljudska prava. tavie, ogranienje tih prava je mogue samo u odreenim okolnostima, koje su navedene u lanu 11. 5 (1) Sloboda izraavanja i sloboda informisanja mogu se ograniiti iz razloga bezbjednosti monarhije, cjelukupnosti drave, javne bezbjednosti i mira, ivota pojedinca, zatite privatnog ivota, radi spreavanja ili otkrivanja zloina. Sloboda izraavanja se moe ograniiti i u privrednim aktivnostima. U drugim sluajevima se ova prava mogu ograniiti samo iz posebno vanih razloga. (2) Prilikom prosuivanja da li su ogranienja nainjena u skladu sa prethodnim stavom, posebna panja e biti posveena najiroj moguoj slobodi izraavanja i informisanja u pitanjima politike, religije, profesije, nauke i kulture.
Zakoni o slobodi informisanja mogu se primjenjivati na razne naine. U nekim zemljama je propisano da se odredbe tog zakona primjenjuju samo na pristup dokumentima koji nastanu po usvajanju zakona. U drugima, kao to je na primjer Junoafrika Republika, zakon omoguava pristup informacijama bez obzira na vrijeme njihovog nastanka. Ne samo da zakon o slobodi informisanja dodjeljuje pravo graanima na pristup informacijama, nego predvia i obavezu vlasti da taj pristup olaka. Dobar zakon bi zato trebalo da sadri i odredbe koje obavezuju dravne organe i ostale slube na koje se odnosi da objavljuju informacije koje su u vezi sa: njihovim sastavom, djelokrugom rada i poslovima, vrstom dokumenata koji se kod njih vode, nainom pristupa, internim procedurama koje te slube koriste u obavljanju posla. Ombudsman bi trebalo da bude zaduen da nadgleda u kom se obimu ove odredbe primjenjuju. Vlasti treba da budu obavezne da aktivno informiu graane o pravima koja su im garantovana zakonom o slobodi informisanja i propisima koji tite privatnost. Na taj nain e pokazati svoje opredjeljenje da budu otvoreni i postae odgovorniji. Obuhvat zakona moe dosta da varira jer je odreen strukturom vlasti u svakoj pojedinanoj zemlji.10 U Irskoj, kao i u nekim drugim zemljama, zakon se primjenjuje ne samo u odnosu na organe izvrne vlasti ve i na lokalnu samoupravu, preduzea koja su vie od polovine u dravnom vlasnitvu, pa ak i na spise privatnih preduzea koji se odnose na poslove koje su ta preduzea zakljuila sa vlastima. Ovo posljednje moe biti naroito znaajno za organizacije graanskog drutva koje imaju namjeru da nadgledaju sprovoenje javnih nabavki. Opravdanost primjene normi ovakvog zakona na preduzea u preteno dravnom vlasnitvu obrazlae se kako njihovom hibridnom prirodom, tako i njihovom ulogom u zajednici. Ma kakav da je obuhvat ovakvih zakona, uvijek e postojati argumenti protiv njih i argumenti u korist propisivanja izuzetaka. Najei argumenti protiv ovih zakona su oni koji se vezuju za cijenu primjene zakona i za njegovu efikasnost. Ima onih koji tvrde da ti zakoni stvaraju obaveze koje preusmjeravaju sredstva nosilaca obaveze i njihovo osoblje sa programa koji bi stvarno mogli da utiu na javno blagostanje. Kada se iznose takvi argumenti, trebalo bi promisliti o cijeni koja se plaa kada pravo na pristup informacijama nije obezbijeeno a to je pomanjkanje odgovornosti i transparentnosti koje stvaraju plodno tlo za porast korupcije.
10
Na primjer, zakon se u SAD primjenjuje samo na izvrni dio federalne vlasti. U veini drava u SAD su doneseni posebni zakoni koji, po ugledu na savezni, omoguavaju pristup informacijama koje su u posjedu organa izvrne vlasti na njihovoj teritoriji. 227
Odbrana, bezbjednost drave, inostrani poslovi, aktivnosti kriminalistike slube, zatita privatnosti i, u izvjesnoj mjeri, procesi odluivanja u okviru vladinih tijela sve su to oblasti u kojima moe biti legitimno propisati izuzetke od slobodnog pristupa informacijama. vedski Zakon o tajnosti, na primjer, propisao je ak 250 razloga kada se nee omoguiti pristup informacijama; neki razlozi su odreeni odnosom informacije i zatienih interesa, a drugi kategorijom dokumenata koji informaciju sadre. U mnogim sluajevima tajnost je ograniena na period koji se kree izmeu dvije i 70 godina. U drugim sluajevima tajnost se uva samo do nastupanja odreenog dogaaja. Takoe se tvrdi da suvie otvorenosti moe da remeti slobodnu i otvorenu razmjenu miljenja meu dravnim inovnicima, odnosno da slubenici ne mogu efikasno da rade sa osjeanjem da su posmatrani kao zlatne ribice u akvarijumu. Ovaj argument ima izvjesnu teinu, ali se mora vrednovati u odnosu na alternativu tajnost i pomanjkanje odgovornosti. Da li bilo ko moe ozbiljno da tvrdi da je odsustvo odgovornosti pri donoenju odluka bolje od donoenja odluka koje podlijee nadzoru?
Dostupnost informacija, a ne samo spisa Novi Zeland se razlikuje od drugih zemalja u tome to se po zakonu ove drave omoguava pristup informacijama, a ne samo dokumentima ili spisima. injenica da termin informacija nije denisan znaajno proiruje obuhvat ovog zakona. Prema Dankovom odboru: Za potrebe ovog Zakona, informacija obuhvata ne samo zabiljeene podatke ve i saznanje injenica ili stanja poslova koje dravni slubenici imaju o poslovima kojima se bave. Jedna od prednosti ovakvog pristupa je to to obesmiljava eventualni pokuaj prikrivanja informacija putem njihovog nezavoenja. Meutim, da bi vlasti uspjeno obavljale svoje poslove, one treba da vode zapise o tome. U praksi, informacije koje se po ovom zakonu pruaju daju se u pisanom obliku. Kao to je jedan ombudsman primijetio: Sjeanja su nepouzdana, a istraga u sluaju propusta da se takva informacija prui je problematina. Judith Aitken, Open Government in New Zealand, Open Government, Freedom of Information and Privacy, Andrew McDonald and Greg Terrill (Macmillan, London 1998)
U SAD se stalno iznova pokazuje da izvjetaji, studije i druga dokumenta koji su na osnovu ovog zakona, zahvaljujui tampi i grupama iz zajednice, prokrili put u javnost, koriste poveanju znanja javnosti i boljem razumijevanju pojava. Jednako vrijedna pomena je bila i akcija vlade Ugande u novembru 1995. godine, kada je pozvano deset novinara da uestvuju na sastanku vladinih organa za borbu protiv korupcije, meu kojima su bili i vii slubenici kriminalistike policije. Sastanak je odran da bi se vidjelo dokle se dolo u primjeni akcionog plana za postizanje drutvenog integriteta zemlje. Razmjena miljenja na sastanku je bila otvorena i jezgrovita, a medijsko izvjetavanje iscrpno, to je sve ostavilo vrlo povoljan utisak u javnosti. Odluka predsjednika Tanzanije, g. Mkape, da dostavi izvjetaj Variobine komisije novinarima je bila izvanredna. On je to uinio prije nego to su lanovi njegovog kabineta bili u prilici da izvjetaj vide, a neki od njih su u izvjetaju bili imenovani kao uesnici u korupcijskim aktivnostima. Predsjednikova odluka je jo znaajnija kada se ima u vidu da je njegova zemlja jo od sticanja nezavisnosti (1961) imala razvijenu kulturu tajnosti dravnih poslova i da je to bio prvi znaajniji izvjetaj iji je sadraj predstavljen javnosti.11
Domaaj ovih propisa na meunarodnom planu takoe moe biti znaajan. Informacija koja je cenzurisana u Velikoj Britaniji ponekada postaje dostupna britanskim novinarima istraivaima kada je mogu nai u SAD i kada je dostupna po amerikim propisima koji su liberalniji od britanskih. Ovakvi novinari i dalje ue gdje da idu u potragu za informacijama kada vlasti u njihovim zemljama odbijaju da im prue adekvatan pristup.
Zahtjevi za kopijama spisa

Obiaj je da se pod pravom pristupa podrazumijeva i pravo graanina da dobije kopiju dokumenta koji informaciju sadri, a ne samo golu informaciju. U mnogim zemljama je propisano da kada samo dio nekog dokumenta sadri informacije koje treba da ostanu tajne, postoji obaveza da se graanima d kopija dokumenta bez tih dijelova. Za izdavanje kopija mogu se naplaivati i takse, ali njihov iznos ne smije da bude takav da faktiki onemoguava pristup.12
11
12
Postoje napori da se promijeni ovakva kultura ponaanja, a rasprave u tom pravcu pokreu organizacije poput International Management Trust (IRMT) i ogranka TI u toj zemlji. Na primjer, u SAD mnogi organi veliki broj informacija pruaju besplatno. Naplauju se samo nuni trokovi ako se zahtjev odnosi na vea dokumenta. TI Antikorupcijski prirunik
228
Rok za odgovor na zahtjev treba takoe propisati zakonom. Ukoliko se po zahtjevu ne odgovori u roku, treba da bude zagarantovano pravo na albu onima koji nadgledaju sprovoenje zakona kako bi se sprijeilo da se pred traioce informacija ispostavljaju zahtjevi koji nemaju osnova u zakonu.
albe protiv odbijanja zahtjeva

Pravo na albu protiv nepovoljne odluke predstavlja jednu od najvanijih odredbi zakona o slobodi informisanja. Ono titi od neopravdane tajnosti pomou mehanizama nezavisne procjene takvih odluka. Bez takvog obezbjeenja, domet prava na pristup informacijama bi bio znatno umanjen.
Od vlade se trai da otkrije svoje budetske ciljeve Da bi se javnost upoznala sa procesom donoenja odluka, da bi privatni sektor mogao da donese odluke na osnovu dubljeg razumijevanja vladine politike i da bi se vlast podstakla da preduzme dugoroni pristup u poreskoj politici, Novi Zeland je 1994. usvojio Zakon o poreskoj odgovornosti. Ovim se zakonom propisuje da vlada mora da objavi svoje poreske ciljeve i da izvijesti o napretku u njihovom ostvarivanju.1
1
U sljedeim sluajevima ne postoje razlozi da se sprijei objavljivanje informacija: to ne bi bilo prijatno ministru, informacije prikazuju ministarstvo u loem svjetlu, informacije mogu da uznemire ministra u politikom smislu, Ovaj zakon se moe nai na internet verziji ove knjige, www.transparency.org. informacija se ne tie onog ko ju je traio, traioci ili mediji bi mogli da pogreno shvate informaciju (u tom sluaju je najmudrije rjeenje da pored osnovne informacije bude dato i objanjenje koje informaciju smjeta u odgovarajui kontekst).13 U sluaju da odbije da prui informaciju, sluba bi trebalo da bude obavezana zakonom da objasni razloge odbijanja, tano navodei na osnovu kog propisanog razloga je to uinjeno. Zakonom bi trebalo predvidjeti i sankcije za one koji ga ne potuju. Veina zakona obezbjeuje dvostepenost albenog postupka: U prvom stepenu podnosi se alba (prigovor) u upravnom postupku samoj slubi koja je odbila da omogui pristup. Takav prigovor bi trebalo da razmatra slubenik koji je nadreen onome koji je odbio da omogui pristup. Ukoliko se i on sloi da je pristup informaciji trebalo odbiti, vano je da postoji mogunost da se graanin obrati nezavisnom arbitru. U drugom stepenu veina zakona propisuje pravo na obraanje nezavisnom ombudsmanu ili povjereniku za informacije.14 Alternativno, sa ovako definisanim drugim stepenom moe da bude uspostavljena sudska zatita, kao to je to sluaj u SAD.15 U nekim zemljama ombudsman takoe moe da pokrene postupak pred sudom. Na Novom Zelandu, Dankov odbor16 je vrsto stao iza stanovita da ombudsman moe da bude institucija koja rjeava po albi: Mi vjerujemo da (...) postoje ubjedljivi razlozi da sudovi budu posljednja instanca u ovakvim stvarima. Sistem kome teimo ukljuuje vaganje mnogih razloga i nalaenje ravnotee kako meu suprotstavljenim javnim interesima, tako i izmeu javnih i individualnih interesa. Ako se sudovima d pravo da donesu konanu odluku po pitanju omoguavanja prava na pristup informacijama, oni e odluivati o stvarima koje mogu imati veoma jak uticaj na politiku. 17
13 14
15
16 17
Smjernice novozelandske komisije za dravne slube iz 1995. Na Novom Zelandu ministar je bio ovlaen da odbaci preporuku ombudsmana koja se odnosila na neki odreen zahtjev za informacijom. To ovlaenje se esto koristilo. Kao odgovor na kritike, uinjene su promjene 1987. Nakon toga, za odbacivanje preporuke bila je potrebna odluka cijele vlade. Promjena je bila dramatina, jer se ovakvo pravo veta vie nije koristilo. Judith Aitken, Open Government in New Zealand, Open Government, Freedom of Information and Privacy, Andrew McDonald and Greg Terrill (Macmillan, London 1998), www.ero.govt.nz/speeches/1997/jas130397.htm. U SAD, ukoliko ne uspije alba u upravnom postupku, trailac se moe obratiti sudu. Stvari su dodatno olakane time to se trailac moe obratititi nadlenom sudu ili prema mjestu svog prebivalita ili prema mjestu gdje se informacija nalazi. Supra. Dajui vodeu ulogu ombudsmanu u novozelandskom sistemu, opti pristup i ugled i nepristrasnost individualnog ombudsmana su pomogli da se stvori povjerenje javnosti u Zakon, koje je bilo od kljunog znaaja za njegovu uspjenu primjenu. Judith Aitken, navedeno djelo. 229
Koja god mogunost da bude izabrana, kljuno je da postoje djelotvorne odredbe koje e omoguiti nepristrasno razmatranje spornih odluka.
Zakoni o zatiti privatnosti

Propisi koji omoguavaju pristup informacijama ne smiju, naravno, da ugroze privatnost ljudi. Neki zakoni o slobodnom informisanju sadre norme koje ureuju nain pristupa podacima o linosti. U drugim zemljama, ta se materija regulie posebnim zakonom o zatiti privatnosti. Pristup podacima o linosti koje posjeduju vladine slube obino se regulie tako da se on odnosi i na informacije koje su prikupljene prije stupanja zakona na snagu. Pristup ovakvim informacijama je ogranien na podatke koji se nalaze u arhivama i do kojih se moe doi uz pomo linih identifikacija kao to su ime, broj, indeks i slino. Uz pravo na pristup dokumentima koji se odnose na to lice, veoma su vane odredbe ovih zakona koje daju graanima pravo na ispravku netano unesenih podataka.18
Kultura tajnosti
Mnoge zemlje koje su usvojile zakone o slobodnom informisanju trae naine da kulturu tajnosti, koja karakterie rad njihovih javnih slubi, zamijene kulturom otvorenosti. Ovakvi zakoni imaju za cilj da unaprijede odgovornost i transparentnost vlasti inei proces donoenja njihovih odluka otvorenijim za javnost. Mada neki spisi mogu iz legitimnih razloga biti izuzeti iz obaveze objelodanjivanja, izuzetke treba usko tumaiti. Jedna je stvar dodijeliti graanima pravo da pristupe informacijama, a sasvim druga odgovoriti na takve njihove zahtjeve. U Tanzaniji, na primjer, svaki graanin ima pravo da bude informisan, ali ne postoji nikakva obaveza javnih slubenika da mu informacije prue. Ustav Republike Tanzanije iz 1977. odreuje da:19 svi graani imaju pravo da u svako doba budu informisani o dogaajima u zemlji i svijetu, u obimu znaajnom za njihov ivot i obavljanje njihovih poslova, kao i o pitanjima od znaaja za drutvo. Prava i slobode nabrojane u odjeljku III Ustava se smatraju osnovnim pravima i njihova zatita se moe ostvariti pred sudom.20 Tanzanija je samo jedna od zemalja u kojima se propisuju i mehanizmi putem kojih vlada olakava javnosti ostvarivanje ustavom zagarantovanih prava. Ministarstvo za javne slube je u junu 1999. izdalo Etiki kodeks javnih slubi Tanzanije. U odjeljku III, dio 5 Kodeksa odnosi se na pitanje objelodanjivanja informacija. Tamo se kae: Javni slubenik ne smije da koristi zvanini dokument ili fotokopiju, poput pisma, ili drugog dokumenta, ili informacije koju dobije, u line svrhe. Javni slubenik ne smije da komunicira sa medijima o pitanjima koja su u vezi sa njegovim radom ili politikom slube bez odgovarajueg odobrenja. Zvanine informacije e biti podijeljene medijima od strane slubenika koji je za to zaduen u skladu sa propisanim procedurama.21
18
19 20
21
Na primjer, Zakon o privatnosti Kanade ustanovljava zahtjev da se privatne informacije moraju ureivati od momenta njihovog stvaranja pa do konanog unitenja ili arhiviranja u Dravnom arhivu. lan 18, stav 2 (Odjeljak III, Osnovna prava i dunosti). Radionica Information for Accountability, koju su marta 2000. u Tanzaniji organizovali IRMT i Transparency International Tanzanije. Uesnici radionice su se sloili sa tim da mnogi graani znaju da lan 18 postoji, ali da je malo njih znalo kako da ostvari prava koja on garantuje. Ne postoje jasna uputstva za graane kako da dou do informacija. Zakon o dravnim arhivama omoguava pregled arhiva koje su starije od 30 godina. Postoji prijedlog da se taj rok smanji na 25 godina, ali on jo uvijek nije proao. Trenutno, zgrada Dravnog arhiva je puna, a gotovo nita to je stvoreno poslije 1973. nije tamo poslato. Rezultat je da se veina spisa koja bi trebalo da se nalazi u arhivu i dalje nalazi u ministarstvima, pa je i dalje nedostupna graanima. Izvjetaj sa skupa se moe nai na sajtu IRMT, www.irmt.org Ibidus. Ministarstvo za javne slube Tanzanije. Etiki kodeks i kodeks ponaanja u javnim slubama Tanzanije, jun 1999. U mnogim zemljama se propisuje da samo ministar moe da odobri slanje informacija ili davanje izjava za javnost. I kao to esto biva, ministar je ili van zemlje ili nedostupan. TI Antikorupcijski prirunik
230
Iako su uslovi koje Kodeks postavlja razumni, ne postoji odgovarajua obaveza javnih slubenika da obezbijede informisanje javnosti. Rezultat je da kada graani ili njihovi predstavnici trae od javnih slubenika informacije, esto nailaze na protivljenje da se informacija prui.22 Kultura tajnosti nee nestati preko noi. Zvaninici treba da razvijaju povjerenje tako to e informacije uiniti dostupnim, i da jaaju svijest da sve informacije treba da budu dostupne javnosti sve dok se ne pojave jaki razlozi da neka, tano odreena informacija ostane tajna. Preesto zvaninici tvrde da novinari zloupotrebljavaju informacije ili ih koriste nesmotreno, stvarajui tako pretekst za odbijanje saradnje sa njima. Ako pak novinari nemaju pristup pouzdanim informacijama, ne treba da udi ako su povremeno njihovi tekstovi u suprotnosti sa stvarnim stanjem. To je vie krivica zvaninika nego samih novinara. Ministarstva treba da zbog sopstvenog interesa budu otvorena prema medijima i da imaju osoblje koje je sposobno da na njihove zahtjeve odreaguje u duhu saradnje. Ona treba da omogue da kopije najvanijih dokumenata budu umnoene u veem broju primjeraka i da novinari imaju lak pristup tim dokumentima. ak i kad postoje dobri nezvanini kanali za dobijanje informacija, neke informacije je teko, ako ne i nemogue, dobaviti na takav nain. U Tanzaniji dobar primjer za ovo pruaju dravni rauni i izvjetaj glavnog revizora. Iako se ovi dokumenti tampaju i predaju parlamentu, teko je nabaviti kopiju, ak i iz vladine tamparije. Informacije o budetu su moda najtraenija vrsta podataka. Grupama graanskog drutva takoe su potrebne budetske i finansijske informacije da bi mogle da ocjenjuju vladine prioritete i da odrede koje probleme vlasti ignoriu ili ih potcjenjuju.23
Zatita izvora
U nekim zemljama i samo posjedovanje povjerljivih informacija, ako nije rije o ovlaenom licu, predstavlja krivino djelo. Ilustracija za to je sluaj jednog sitnog trgovca iz Tanzanije koji se bavio i novinarstvom i kod koga je naeno povjerljivo pismo lana regionalne vlade. U pismu su se nalazile instrukcije da se tom trgovcu odbije davanje dozvole za rad iz razloga koji nisu postojali u stvarnosti. Trgovac novinar je dobio to pismo i tuio lana vlade za korupciju. Meutim, uhapen je zbog injenice da je protivpravno posjedovao povjerljiv dokument!24 Zatita izvora informacija je jedan od sutinskih uslova od ijeg ispunjenja zavisi slobodno obavljanje novinarske profesije. Novinari moraju znati da mogu tampati tekstove bez opasnosti da budu izloeni novanoj ili zatvorskoj kazni ako odbiju da otkriju izvor informacije. Neophodno je da pojedinci koji novinarima daju nezvanine informacije budu sigurni da novinari kojima su ih povjerili nee biti zastraivani od strane dravnih vlasti da bi otkrili njihov identitet. Sa mehanizmima koji tite izvore informacija mediji mogu da budu protivtea zloupotrebi moi dravnih slubenika.25
Otkrivanje izvora informacija u anglosaksonskim pravnim sistemima

Ukoliko novinari ne bi mogli da dobiju informacije na povjerljivoj osnovi, njihova mogunost da informiu javnost bila bi ozbiljno ograniena. Zbog toga su od posebne vanosti zakoni koji to pravo omoguavaju. U nekim zemljama (npr. u Australiji) novinar imaju pravo da u fazi prikupljanja dokaza zbog javne klevete ne moraju da otkriju izvor informacije (newspaper rule).
22
23 24 25
Ibidus. Od novinara se oekuje da se pouzdaju u informacije koje im vlasti dostave putem saoptenja. Mnogi portparoli u ministarstvima nisu po profesiji novinari i opte je shvatanje da su informacije koje oni daju neupotrebljive. Ukoliko novinari trae dalje informacije, od njih se trai da popune upitnik i ekaju na odgovor koji esto i ne stigne. Vlada nema obavezu da odgovori. Predstavnik medija moe da zatrai intervju od zvaninika i ovakvi zahtjevi obino uspijevaju. ini se ipak da ovaj uspjeh zavisi prije svega od snage neformalnih kontakata novinara i ljudi iz vlasti. Ibidus. Ibidus. U ovom odjeljku se citira Briefing Paper on Protection of Journalists Sources (Freedom of Expression Litigation Project) Article 19 i INTERIGHTS iz maja 1998, www.article19.org/pubs/papsou.htm. 231
Poslije jednog sluaja zabiljeenog u kanadskoj pokrajini Ontario,26 jasno je ustanovljeno pravilo da sudovi imaju diskreciono pravo da u ovoj fazi postupka odbiju zahtjev da se otkrije izvor informacija ak i kada bi taj dokaz bio od vanosti za postupak. U drugom sluaju iz iste pokrajine,27 nareeno je da se izvor informacije otkrije zbog izuzetno uvredljive i, po optoj ocjeni, lane izjave protiv visokog premijerovog slubenika. U drugim krajevima Kanade novinsko pravilo je potpuno odbaeno od strane suda. Apelacioni sud Britanske Kolumbije je, na primjer, miljenja da takvo pravilo ne bi bilo u saglasnosti sa pravilima o prikupljanju dokaza. Ima takoe primjera da je priznavano pravo odbijanja svjedoenja. Npr. u sluaju Slavuti protiv Bejkera (Slavutych v. Baker), Vrhovni sud Kanade je utvrdio da sud moe da prizna privilegiju da se odbije svjedoenje kada su ispunjeni sljedei uslovi: informacija potie iz povjerljive komunikacije, povjerljivost je sutinska odlika tekuih odnosa izmeu strana u komunikaciji, odnos meu stranama je takve prirode da mora da se odrava na poseban nain, teta koja za odnos meu stranama nastane u sluaju otkrivanja izvora informacije mora da bude vea od koristi koju bi sudski postupak imao u sluaju njegovog otkrivanja. Ovi kriterijumi se primjenjuju na sve povjerljive odnose i zbog toga mogu da poslue novinarima koji ele da zatite identitet izvora informacija. Odnos izmeu novinara i povjerljivih izvora informacija uopte uzev zadovoljava prva tri uslova, ali etvrti oigledno zavisi od okolnosti sluaja. U jednom sluaju koji je uslijedio poslije formulisanja uslova,28 Vrhovni sud je bio miljenja da novinarka koja se alila tom sudu nije ispunila uslove za odbijanje svjedoenja o informacijama koje je dala nekim osobama. Naime, injenica da je informaciju novinarka proslijedila drugom licu, a ne obrnuto, bila je od znaaja za sud, pa je njena alba odbijena. Sudije ponekad mogu imati diskreciono pravo da iskljue dokaz koji bi se inae smatrao relevantnim. U sluaju Crown Trust Co. protiv Rozenberga, sudija Saunders je odbio da prisili novinara da otkrije izvor informacije, zahtijevajui od njega samo da otkrije sutinu razgovora. Ovakav stav sudija je zasnovao na javnom interesu da se ouva povjerljivost izvora i injenici da je informaciju bilo mogue pribaviti i na drugi nain.29
Zatita izvora u kontinentalnim pravnim sistemima

U Francuskoj se sve do 1993. godine pravila o profesionalnim tajnama nisu primjenjivala na novinare, koji su zbog toga podlijegali ispitivanju u vezi sa njihovim povjerljivim izvorima informacija. U praksi, meutim, bar kada je rije o krivinim postupcima, samo je nekoliko sudija i istranih organa ilo dotle da su zahtijevali od novinara odavanje izvora informacija. U graanskom postupku novinari ne uivaju posebnu zatitu, a ista se pravila primjenjuju na sve svjedoke. U nekoliko sluajeva kada im je bilo naloeno da svjedoe, novinari su to odbijali pozivajui se na obiaje profesije. Sudovi su se, uopte uzev, uzdravali od izricanja sankcija zbog takvih postupaka novinara. U deset godina koje su prethodile izmjenama Zakona o krivinom postupku (1993) bilo je svega nekoliko sluajeva kada su novinari kanjeni iz ovog razloga. Zakon o krivinom postupku je kroz amandmane praktino prilagoen postojeoj praksi, barem kada je o krivinom postupku rije. Sadanji lan 109 (2) predvia da: novinar koji se pojavljuje u ulozi svjedoka u vezi sa informacijama koje je prikupio obavljajui novinarske poslove ima pravo da izvor tih informacija ne otkrije.
26 27 28 29 232 Reid v.Telegram Publishing Co. White v. MacLean Hunter Ltd. Moysa v. Alberta (Labour Relations Board). Briefing Paper on Protection of Journalists Sources, supra. TI Antikorupcijski prirunik
Treba istai nekoliko stvari koje proizlaze iz ovih izmjena. Prvo, pravo da se izvor informacije ne oda je apsolutno i nije potrebno ispuniti nikakve dodatne uslove. Drugo, pravilo se primjenjuje samo na novinare koji se pojavljuju pred sudom u svojstvu svjedoka; optueni na ovo pravilo ne mogu da se pozovu. Tree, zakon ne definie termine novinar i novinarski poslovi i ostavlja prostora za dvosmislena tumaenja. Zatita izvora je na indirektan nain pojaana novom klauzulom u vezi sa pretresom i zapljenom imovine medija. lan 56 (2) Zakona o krivinom postupku sada propisuje da istrani sudija i dravni tuilac moraju da budu prisutni kako bi osigurali da istraga ne povreuje slobodno obavljanje novinarske profesije. Francuski zakon prua znaajnu zatitu novinarskim izvorima. Jo znaajnije od slova zakona je protivljenje sudova da kanjavaju novinare koji odbiju da otkriju izvore. Ovakvo dranje sudstva moda odraava iri drutveni konsenzus o ovom pitanju.30 Propisi o kleveti Propisi koji kanjavaju klevetanje se primjenjuju na sve. Oni, meutim, mogu da predstavljaju znatnu prepreku medijima da javnosti prue informacije. Potreba da pojedinci budu zatieni od klevete je nesporna. U mnogim zemljama se ipak pravi razlika u medijskom tretmanu nosilaca javnih funkcija i obinih graana. Takvu je razliku potrebno napraviti, jer javnost ima pravo da u veem stepenu bude informisana o tome ta rade dravni funkcioneri nego o tome ta rade obini graani. Takoe je potrebno napraviti razliku prema tome ko je informaciju saoptio javnosti, odnosno da li su to uinili mediji ili neko drugi. Ljudima koji su u medijima oklevetani treba pruiti ansu da budu obeteeni po zakonu. Sudovi treba da arbitriraju izmeu standarda za zatitu privatnosti i slobode tampe, i to tako to e pruiti vei nivo zatite onima koji ne vre javne funkcije. Razlog tome je injenica da oni koji vre javne funkcije utiu na ivote velikog broja ljudi. Pri odmjeravanju kazni, sudovi treba da postupaju promiljeno: oni treba, s jedne strane, da procijene potrebu da budu kanjeni oni koji se u medijima ponaaju neodgovorno, a s druge pravo drutva da bude informisano, odnosno interes da sloboda medija ne bude uguena iz straha od visokih kazni. Zakon u Velikoj Britaniji, koji se mnogim vladama i pravnicima ini razumnim, u stvari naruava ravnoteu na tetu slobode tampe. Ameriki pristup, koji razvija veoma odreen koncept zle namjere, snano je naklonjen medijima. Nai pravu ravnoteu je teko, ali je od sutinskog znaaja. Razvoj osjeaja za tu ravnoteu predstavlja izazov za sudstvo i jo jedan razlog zbog kojeg samo u sistemima sa nezavisnim sudstvom moe da se razvija sloboda tampe. Ako je sudstvo podreeno politikoj kontroli, nosioci javnih funkcija su u iskuenju da prijetnju velikim kaznama iskoriste kao sredstvo zastraivanja novinara, te na taj nain podrivaju mogunosti medija da informiu javnost. Danas u mnogim zemljama kazne za klevetu mogu biti toliko velike da unite sve osim najbogatijih novinara i listova.31
Uloga interneta
Internet je znatno smanjio mogunosti vlasti da kontrolie emu sve ljudi imaju pristup, a ujedno pruio pojedincima i organizacijama priliku bez premca da plasiraju informacije u javnost.
30 31
Briefing Paper on Protection of Journalists Sources, supra. Na primjer, tokom 1973. i 1974. pravni zastupnici britanskih novina su se protivili objavljivanju tekstova dopisnika iz Vaingtona u vezi sa aferom Votergejt. Oni su upozoravali da bi predsjednik Nikson mogao da tui novine za klevetu i da bi trokovi takve parnice bili ogromni. Takav strah se odrazio i na odluke urednitva. Evo i drugog primjera: jedan od razloga zbog kojeg novinari nisu sprovodili punu istragu o nezakonitim poslovnim poduhvatima Ruperta Maksvela bila je dobro poznata injenica da je on esto tuio novinare zbog klevete. 233
Dravne tajne koje su zabranjene u jednoj zemlji, moda vie iz politikih razloga nego zbog zatite bezbjednosti i javnog interesa, mogu se nai brzo na internetu. Ako se sudskim zabranama zatakava neka afera u jednoj zemlji, informacije o tome e se ubrzo pojaviti na veb-sajtu izvan te zemlje. Drava moe i dalje da nastavi sa kontrolom ljudi i veb-sajtova unutar svojih granica. Kina je jedna od zemalja koje su pokuale da zaustave da preko vebsajtova cure dravne tajne. Internet je dosta doprinio boljem pristupu informacijama, odnosno spreavanju toga da irenje informacija zavisi samo od male grupe medijskih magnata. U isto vrijeme, internet je stvorio probleme vlastima u borbi protiv pornografije i organizovanog kriminala jer su kriminalci brzo shvatili mogunosti koje im on prua za brzu razmjenu ifriranih poruka, kojima je gotovo nemogue ui u trag, pogotovo kada je veza sa internetom uspostavljena preko mobilnog telefona. Zbog toga treba da oekujemo da e vlasti uloiti snane napore da unaprijede mogunost motrenja na poslove koji se vre putem interneta. Internet je otvorio i nove mogunosti vlastima da utiu na svoje graane. Malezija je jedna od zemalja koje predvode u naporima da se internet to vie koristi u komunikaciji sa graanima i trenutno je u procesu razvoja elektronske vlade. Oito, ova mogunost nije dostupna zemljama u kojima je pristup internetu ogranien, ali se ini da je elektronska vlada jedna od stvari koje neumitno dolaze.
Na osnovu pravila koja su objavljena u Narodnom dnevniku, veb-sajtovi treba da prou sigurnosnu provjeru. Propisom se vlastima daje mono sredstvo za kontrolu interneta u ime zatite osjetljivih dravnih informacija. Kineska denicija dravne tajne je tako iroka da moe da obuhvati gotovo svaku informaciju koja nije posebno odobrena za objavljivanje. Krivino djelo odavanja dravnih tajni je korieno da bi novinari bili poslati u zatvor, kao i u borbi protiv oponenata Komunistike partije. Svim organizacijama i pojedincima zabranjeno je da objavljuju, raspravljaju ili alju tajne dravne informacije na oglasnim prostorima u sobama za askanje ili u grupama koje primaju vijesti preko interneta objavio je Dravni biro u glasilu Komunistike partije. Veb-sajt koji prenosi ili prua informacije na svjetskoj mrei mora da proe sigurnosnu kontrolu i da bude odobren kae se u propisu. Kina primjenjuje propise o tajnama na internetu, Rojters, 26. januar 2000.
Voenje spisa
Pravo na pristup informacijama, ak i kada je zakonom garantovano, bez znaaja je ako su arhive u haosu. Iako je informacija u principu dostupna, ako ju je nemogue pronai, ona nee postati dostupna graanima. Takva situacija ne samo da smanjuje javnu odgovornost i vjerodostojnost vlasti u oima graana, ve ima i ozbiljan uticaj na mogunost vlasti da efikasno obavlja svoje dunosti. U zakonu o slobodi informisanja treba dotai pitanje voenja spisa, ali u toj oblasti treba napraviti napredak prije nego to se zakon usvoji. Jedna od uobiajenih odredbi zakona je da dravni organi treba da objavljuju spiskove sa vrstama spisa koje posjeduju. Uslov za to je postojanje sistema za uvanje dokumentacije.32 Jedinstvena politika voenja spisa na nivou cijele zemlje je od kljune vanosti ne samo da bi graani dobili informacije nego i da bi se obezbijedilo da svaki javni slubenik bude odgovoran za radnje koje preduzima. Ukoliko nema traga na papiru, male su anse da e javni slubenik koji pogrijei biti uoen i kanjen. Ne samo da zapisi moraju da postoje, ve treba da budu i lako dostupni onima kojima su potrebni. Takoe, nije dobro da se sva dokumentacija nalazi iskljuivo u prestonici i da onda oni koji su iz ruralnih krajeva moraju da prevale dug put da bi ostvarili uvid u nju. Dalje, dokumenta od opteg interesa treba da budu pripremljena u obliku koji je irokoj javnosti razumljiv. Pogotovo je to vano kad je rije o aktima glavnog revizora i parlamenta. Objavljivanje dokumenata na internetu kota malo ili nimalo, a donosi veliku korist onima koje ti dokumenti zanimaju. Dobro je za voenje spisa zaduiti jednu instituciju sa optom odgovornou za taj posao. Obino su te institucije dravni arhivi. Takva institucija izdaje uputstva raznim sektorima dravne
32 U Kanadi, pored obaveze da se publikuje opis spisa koje neki organ posjeduje, postoji i obaveza da se promoviu politika i standardi i uspostavi sistem koji e obezbijediti pravilno upravljanje informacijama. Ova obaveza je ustanovljena zato to je uoeno da bi bez nje bilo nemogue uspjeno primijeniti zakon. TI Antikorupcijski prirunik
234
vlasti u vezi sa stvaranjem, uvanjem i rasporeivanjem evidencija i ujedno slui kao krajnji uvar cjelokupne dokumentacije i kada ona vie nije aktuelna. Dravni arhivi bi trebalo da periodino kontroliu kako se rukuje spisima u svim organizacijama dravne vlasti da bi se osiguralo da se uputstva pravilno primjenjuju u praksi.33 Bolji pristup informacijama sam za sebe nee poveati uee javnosti u procesu donoenja odluka. Iako nemaju svi pristup sredstvima moderne tehnologije, svi imaju pravo da doprinesu donoenju odluka koje ih se tiu. Zbog ove potrebe, masovni mediji danas vie nego ikada imaju teak zadatak da uloe vie truda u istraivake tekstove i tumaenja poteza vlasti. Oni e imati pristup informacijama za dobro svih i najvanija odlika njihove uloge u drutvu je da tu mogunost upotrijebe za dobro najire javnosti.
Pokazatelji djelotvornosti pristupa informacijama

Da li je utvrena politika da se informacije uine dostupnima uvijek, osim kada u konkretnom sluaju postoje unaprijed propisani izuzeci koji se usko tumae i koji opravdavaju potrebu da se pristup informaciji ne omogui? Da li se pravo na pristup informacijama odnosi i na organe lokalne samouprave i na preduzea iji je vlasnik drava? Da li su obuhvaene i privatne firme koje rade poslove za vladu? Da li graanima i novinarima stoje na raspolaganju jasne procedure i djelotvorne garancije za pristup informacijama? Ako dravni organ odbije da omogui pristup informacijama, da li postoji pravo na albu ili prigovor? Da li po albi postupa vlada ili nezavisno tijelo? Da li se dosuuju visoke kazne za klevetanje javnih linosti? Ako je tako, da li one slue za zastraivanje medija? Da li sudovi pruaju odgovarajuu zatitu novinarskim izvorima informacija? Da li su slubenici obueni da na pravilan nain rukuju spisima i da pruaju informacije na uvid javnosti?
Spisi u javnom sektoru

Da li postoji tijelo ija je dunost da uva dokumentaciju? Da li postoje jasna administrativna uputstva o uvanju spisa? Ukoliko postoje, da li se potuju? Da li je graanima omogueno da imaju uvid u evidencije koje se o njima vode (osim onih koje vodi kriminalistika sluba) i da li imaju pravo da isprave netano unesene podatke? Kakva je politika pruanja informacija javnosti? Da li zvaninici javnosti pruaju vjerodostojne, pravovremene i provjerene izvjetaje? Da li zvaninici navode svoje kontakt-informacije? Da li zakoni ureuju i voenje dokumentacije regionalnih i lokalnih vlasti?
33
International Records Management Trust (IRMT) je nevladina organizacija koja sarauje sa brojnim zemljama u razvoju u oblasti voenja spisa. IRMT je sprovodila projekte u mnogim zemljama svijeta, meu kojima su Kamerun, Egipat, Grenada, Gvajana, Kenija, Malta, JAR, Tanzanija, Uganda, Ukrajina, Zambija i Zimbabve. Detalji o njihovim projektima od 1997. naovamo su dostupni na sajtu www.irmt.org. 235
236
Trei dio Poglavlje 26 Konkurencija i spreavanje korupcije
Poglavlje 25:
Da se i graani uju
Ustani, brani svoja prava, ne odustaj, ne odustaj od borbe! Bob Marli (Marley)
Dobro informisano graanstvo, koje je svjesno svojih prava i spremno da ih brani, predstavlja snanu potporu sistemu drutvenog integriteta. S druge strane, apatina javnost, koja ne poznaje svoja prava i koja prihvata zloupotrebe administracije, stvara plodno tlo za odravanje postojeeg stanja i bujanje korupcije. Stoga je prvi zadatak sprovoenje kampanje za podizanje svijesti o teti koju korupcija nanosi zajednici i porodicama koje tu zajednicu ine, kao i o potrebi da svaki graanin koji se susretne sa korupcijom preduzme odgovarajue korake. Istraivanja javnog mnjenja i studije ponaanja, o kojima e biti rijei u narednim poglavljima ove knjige, osnovno su sredstvo koje omoguava graanima da se i njihov glas uje, i koje im prua vjeru da je i njihovo miljenje vano. Na slian nain je korisna i upotreba upitnika u kojima se graani izjanjavaju koliko su zadovoljni pruenim uslugama i tretmanom u pojedinim javnim slubama. Novine i radio su takoe pogodna sredstva za ostvarenje ovog cilja. Novine, na primjer, mogu da pokrenu kolumne o ispitivanim sluajevima korupcije i da rezultate do kojih su dole objave zajedno sa izvornom pritubom koju su dobili od graana. Jedne kenijske novine, East African, neko su vrijeme objavljivale imena slubenika koji su loe radili, kao i imena njihovih pretpostavljenih koji su odbili da protiv takvih slubenika pokrenu postupak. U Tanzaniji, nezavisne novine na svahili jeziku, Majira, predstavljaju neformalni kanal graana da izraze pritube ili upute albe vladi.1 Jo iri auditorijum mogu da pokriju radijske emisije u kojima predstavnici graanskog drutva, ili ak ombudsman, primaju individualne pritube slualaca i daju svoje savjete. Na taj nain, savjet koji je dat jednoj osobi dolazi i do mnogih drugih koji se vjerovatno suoavaju sa slinim situacijama i prua im znanje i vjeru da se takvim situacijama odupru.2 Ovakve akcije mogu da imaju mnogo vie uticaja nego to bi se moglo pomisliti. Sredstva za odloeno emitovanje i pokrivanje izreenih imena tonskim signalom iz studija mogu se koristiti kako bi se sprijeilo da radio-stanica bude tuena za klevetu u sluaju da su optube slualaca neosnovane. Do udaljenije publike mogu da dospiju putujua pozorita, prenosei znaajne drutvene poruke u svojim nastupima. U Ugandi se, na primjer, veoma uspjeno iskustvo iz kampanje upoznavanja sa opasnostima i metodama spreavanja side danas koristi kako bi se obini ljudi upozorili na tetu koju korupcija nanosi kvalitetu njihovih ivota, kao i o nainima da joj se odupru.
1
itaoci alju pisma novinama, koja se zatim bez intervencija objavljuju prema rasporedu za pojedine teme (npr. etvrtkom u vezi sa politikom, petkom u vezi sa kulturom i obrazovanjem, subotom o socijalnim slubama). Mada se novine trude da vre pritisak na vlast u ime javnosti, rijetko se deava da na pisma stigne zvanian odgovor. Etiki inspektorat istrauje kritike iznesene u novinama i optube koje se u njima iznose. Direktor inspektorata tvrdi da se razmatraju sve iznesene tvrdnje. S druge strane, inspektorat o svojim istragama ne obavjetava ni alioce ni medije. Majira ima tira od oko 45.000 primjeraka, a moe se rei da je ita oko 100.000 ljudi. Tira je smanjen usljed toga to je vlada uvela poreze na uvoz novinske hartije, to je dovelo do poveanja cijene novina. Postoje spekulacije da je cilj tog poteza bio da se nekim novinama onemogui poslovanje. Razvoj malih, lokalnih radio-stanica moe da bude veoma znaajan u vezi sa ovim pitanjem. 237
Graanske povelje
Postoji mnogo toga to graani mogu da uine kako bi se i njihov glas uo, ali postoje i mjere koje vlasti mogu da preduzmu sa istim ciljem.3 Od skora postoji i nov nain za poveanje odgovornosti vlasti graanske povelje. Njihov cilj je da se dostigne vii kvalitet usluga javnih slubi kroz konsultacije izmeu slubi i korisnika njihovih usluga. Time to se javne slube kroz povelje obavezuju da e usluge koje pruaju zadovoljiti odreene standarde, graani dobijaju sigurniji put za zadovoljenje svojih potreba, a ujedno i reper prema kojem mogu da izmjere koliko je u njihovom sluaju javna sluba dobro obavila svoj posao. Graanske povelje se mogu koristiti kao dio opte strategije za unapreenje rada javnih slubi ili kao sredstvo za rjeavanje problema u pojedinim slubama.4 Poveljama se odreuju usluge koje e javne slube pruiti i minimalni standardi u pruanju tih usluga koje graani mogu da oekuju. U poveljama se odreuju i procedure za pritube. Namjera je da javne slube ne shvataju pritube kao neto negativno, ve da na njih gledaju kao na vaan put za dobijanje povratne informacije o svom radu od korisnika usluga. Kada se tako postupa, komentare treba paljivo analizirati i raditi na popravljanju kvaliteta usluga u oblastima u kojima su uoene slabosti. Povelje se mogu koristiti i radi vee slobode informisanja. U njima se navode informacije o strukturi, djelokrugu i radu raznih dijelova javnog sektora. Informacije treba da budu dostupne na razne naine: obavjetavanjem preko medija, korienjem sistema javnih biblioteka i informacionih tehnologija. U Indiji su ove povelje bile koriene da bi se suzbila korupcija na niim nivoima vlasti, i to tako to su graani dobili pristup informacijama o uslugama za koje je esto traeno mito u vidu izmiljenih taksi, a koje su slube bile dune da prue besplatno. Povelje opisuju usluge koje su vlasti dune da prue, rokove za pruanje takvih usluga, informacije o slubeniku kojeg treba kontaktirati i pravna sredstva koja su na raspolaganju u sluaju da usluga ne bude pruena.5 Kroz povelje se vlasti obavezuju pred javnou zbog ijih potreba i postoje. U poveljama se sumiraju detalji usluga koje pruaju razni dravni organi i slube. Tu se takoe objanjava kako ostvariti te usluge i ta raditi ukoliko njihov kvalitet ne bude zadovoljavajui. Bitno je da odredbe budu jasno definisane kako bi mogle da budu primijenjene u praksi. Ukoliko su odredbe nejasne i uoptene, javnost e biti zbunjena i razumjee stvari na pogrean nain, a javnim slubenicima nee biti jasno ta javnost od njih oekuje. Primjerke povelja treba izloiti na vidnom mjestu u svakoj slubi ili organu koji neposredno rade sa javnou. Kljuni elementi graanskih povelja su sljedei: One nisu propisi (tj. nemaju snagu zakona). Cilj im je da uveaju uee graana u javnim poslovima. One odreuju standarde za usluge javnih slubi. U njima se objavljuju informacije o uslugama javnih slubi.
Standardi
Smjernice iz graanskih povelja se primjenjuju na pojedinane usluge i slube radi poboljanja rezultata rada u nekoj oblasti. Neka poboljanja se lako mogu izmjeriti:
3 4 5
Uloga izabranih predstavnika naroda i uloga ombudsmana se posebno razmatraju u odgovarajuim poglavljima. Graanske povelje se mogu izdati na nacionalnom, lokalnom ili na nivou pojedinih sektora. S. D. Sharma, Mobilising Civil Society: NGO initiatives to fight corruption and promote good governance in the Indian context izlaganje na radionici o unapreenju integriteta vlasti na Svjetskoj konferenciji o upravljanju, Manila, Filipini, 31 maj 4. jun 1999. Ova inicijativa je rezultat saradnje Transparency Internationala Indije i centralne vlade te zemlje. TI Antikorupcijski prirunik
238
najdue vrijeme za odgovor (kako za odgovor po pritubi, tako i na pisano izraene zahtjeve); najdue vrijeme za zakazivanje sastanka; i visina trokova i taksi.
Standarde bi trebalo propisati nakon konsultacija graana i predstavnika organa vlasti. Povelje imaju za cilj da izmijene kulturu pruanja usluga javnog sektora ukljuivanjem korisnika usluga u prethodne konsultacije kako bi sistem to je mogue bolje odgovorio njihovim potrebama. Kada su ove slube otvorene prema javnosti i kada pravovremeno pruaju informacije o tome kako se i kome aliti kada standardi pruenih usluga nisu onakvi kakvi bi trebalo da budu, mogunost da doe do korupcije bi trebalo da se u znaajnoj mjeri smanji.
Kontrola
Povelje bi trebalo da predvide i sredstva za kontrolu rada javnog sektora. Jedan od kljunih zahtjeva u tom pravcu je onaj koji nalae dravnim organima da objavljuju informacije o rezultatima svoga rada. Svaki organ bi trebalo da prikupi i objavi statistike podatke, onako kako je odreeno u povelji, i da prui graanima i zakonodavnoj vlasti priliku da i sami ocijene te rezultate. Ukoliko se povelja primjenjuje na slubu koja funkcionie na nivou cijele drave, kao to su npr. kolski sistem i sistem dravnih bolnica, rezultati rada lokalnih organizacionih cjelina bi mogli da se meusobno uporede u ovom postupku. Pored toga to se na ovaj nain utvruje koje su oblasti problematine, ovaj metod omoguava da se istaknu i oblasti koje dobro rade i koje mogu da predvode proces unapreivanja kvaliteta rada javnih slubi.6
Devet naela pruanja usluga javnog sektora Naela koja su utvrena u povelji Velike Britanije su sljedea: Uspostavljanje standarda za pruanje usluga koji su: relevantni, jednostavni, mjerljivi, provjerljivi, podloni objavljivanju, i procjenjivi. Otvorenost i pruanje potpunih informacija o cijenama, izvrenim uslugama, mogunostima, itd. Savjetovanje sa slubenicima i korisnicima usluga. Podsticanje pristupa slubi i izbora. Poten tretman prema svima. Dovoenje stvari u red kada krenu pogrenim putem. Pravilna upotreba resursa. Inovativnost i unapreivanje. Saradnja sa drugim slubama. Service First, UK Cabinet Ofce, 1998.
Pritube
Procedura po pritubama na osnovu povelje trebalo bi da se zasniva na unutranjoj kontroli i na nezavisnom spoljnom arbitriranju, npr. korienjem ombudsmana. Ipak, treba napomenuti da iako neispunjenje obaveza propisanih u povelji prua osnov za izjavljivanje pritubi, obino ne povlai za sobom i izricanje zakonskih sankcija.
Graanska savjetovalita
Kada graanin postane svjestan da su mu prava povrijeena i kada mehanizam predvien poveljom ne dovede do zadovoljenja tih prava, bie mu potrebna dalja zatita. Advokati su skupi, a prijatelji i roaci moda ne znaju prave odgovore, niti imaju odgovarajua sredstva da pomognu. Kako onda obian graanin, kojeg mui neki naizgled sitan problem, moe da sazna svoja prava i da ih uspjeno ostvari? U mnogim dijelovima svijeta grupe graanskog drutva na razne naine obezbjeuju da graani, posebno oni siromani i marginalizovani, dobiju besplatne savjete o tome kako da se odnose prema dravnim organima i slubama (npr. u vezi sa stambenim pitanjima, ostvarivanjem prava, penzijama), kao i o svojim zakonskim pravima uopte. Osnovne odlike graanskih savjetovalita su sljedee: distribuiraju informacije o obavezama javnog sektora; pruaju besplatne i nepristrasne savjete graanima; i omoguavaju funkcionisanje dvosmjerne komunikacije izmeu graana i vlasti.
6
U V. Britaniji pokazatelje uspjenosti prema kriterijumima iz graanskih povelja objavljuju sve lokalne vlasti kako bi pruile sliku o tome koliko dobro rade lokalni savjeti. Te rezultate na internetu je prvi prikazao Savjet optine Brent: http://www.brent.gov.uk/ccpi. htm. 239
Kljuna odlika savjetovalita je da su savjeti besplatni. U savjetovalitima esto rade obueni volonteri, a u nekim zemljama mladi (ili penzionisani) advokati se podstiu na razne naine da besplatno pruaju savjete u okviru centara. Mada u nekim zemljama rad takvih centara finansiraju vlasti7 ili donatori, vano je da oni ouvaju nezavisnost koja e obezbijediti da se na njih rauna kao na potene i nepristrasne pomagae. Evo jednog primjera kako su formulisani ciljevi savjetovalita: Obezbijediti da pojedinci ne trpe zbog nepoznavanja svojih prava i obaveza, ili zbog nemogunosti da svoje potrebe iskau na odgovarajui nain. Na odgovoran nain koristiti uticaj u graenju socijalne politike i sistema usluga javnog sektora na lokalnom i nacionalnom nivou.8 Kada su vlasti na osnovu zakona, graanskih povelja, dobrih obiaja ili na druge naine obavezne da objavljuju i distribuiraju informacije o uslugama koje pruaju, savjetovalita mogu da pomognu vlastima u ispunjenju njihove obaveze budui da imaju dodir sa graanima irom zemlje. Negdje se to postie distribuiranjem informativnih letaka koje tampa vlada, a negdje sama savjetovalita tampaju svoje pamflete u tirau koji je ogranien sredstvima kojima raspolau. U tim lecima se pruaju informacije o: uslugama koje drava prua graanima, nainu da se one ostvare, proceduri za albu, nainu dobijanja nadoknade u sluaju da usluga ne bude pruena. Savjeti se obino daju lino, kao odgovor na poseban upit. Savjetnici prvo utvrde koja su zakonska prava graana, a zatim ih savjetuju kako da ta prava ostvare ili zadre, kojim sredstvima mogu da se pri tom slue i ta da rade ukoliko ta sredstva ne daju odgovarajue rezultate. Mada neka savjetovalita pruaju savjete i u vezi sa otkrivanjem vanih informacija saznatih u slubi, a objavljenim protivno pravilima slube, veina to ne radi. Isto vai i za sastavljanje albi ili zahtjeva za zadovoljenje pravde. Savjetovalita informiu graane o tome ta bi trebalo da uine i koja im sredstva stoje na raspolaganju, ali obino ne uzimaju na sebe da vode te sluajeve. S druge strane, savjetovalita mogu da djeluju kao grupe za pritisak sa ciljem izmjene vladinih programa. Kao to graanima pruaju smjernice za albe u vezi sa radom javnih slubi, ova savjetovalita mogu da informiu i vlasti o tome u kojim oblastima postoje problemi. Tako vlasti dobijaju priliku da ograniene resurse usmjere na najpotrebnije programe. Savjetovalita pruaju vlastima i veoma vrijedne informacije o problemima u pojedinim lokalnim sredinama, kao i o problemima koji moda nisu direktno vezani za dravne slube, ali se mogu rijeiti kroz rad javnog sektora.9
Parnica u javnom interesu

Savjetovalita obino ne zastupaju graane pred sudom, ali je mogue krenuti i tim putem. Jedan od takvih programa predstavlja i Sluba za zastupanje graana u gradu Donjecku, u Ukrajini, koju finansira USAID. Sluba prua pravnu podrku graanima i biznismenima koji se ale
7 8 9
Na primjer, na Mauricijusu Biro za savjetovanje graana vodi Ministarstvo za razvoj grada i sela. Glen Innes Citizens Advice Bureau, Okland, Novi Zeland: http://www.geocities.com/SoHo/Veranda/2934/cabgi.html Na primjer, na Mauricijusu je jedna od vanih funkcija mree savjetovalita stvaranje dvosmjerne komunikacije izmeu graana i vlasti, ukljuujui tu i odnos prema lokalnom razvoju i planiranim projektima. U Velikoj Britaniji se povratne informacije od graana kanaliu preko lokalnih biroa do udruenja na nacionalnom nivou, a postoje i posebni jedinstveni obrasci za voenje evidencije o traenim savjetima. Obrasci su sastavljeni tako da mogu da daju optiju sliku drutvenih problema. Na osnovu tih informacija se sainjavaju i potom objavljuju izvjetaji. TI Antikorupcijski prirunik
240
na korumpirane slubenike. Sluba radi potpuno nezavisno od vlasti, prua besplatne pravne savjete graanima o njihovim pravima, zastupa ih na sudu i pomae im da prikupe i podnesu dokaze o sluajevima u kojima se sumnja na korupciju. Sluba ima dvije kancelarije, a cjelodnevna telefonska linija za pritube radi od jula 1999. Sljedei primjeri ilustruju uspjehe Slube: Kapetan transportnog broda je otkrio prestupe dvojice funkcionera koji su rasipali dravna sredstva, ali je ubrzo optuen i osuen na zatvorsku kaznu. Advokati Slube su uspjeli da obore optube protiv njega, a presuda je ponitena. Zatim su pripremili optube protiv funkcionera. Dva dravna funkcionera su uklonila osnivaa jedne donjecke kompanije iz njenog upravnog odbora, a zatim iznova registrovali kompaniju pod novim imenom i sa novim direktorom. Sluba je uspjeno izdejstvovala kod suda da se ta registracija poniti i da se povrate prava osnivau kompanije. Zatim je okruni tuilac zapoeo proces protiv funkcionera, od kojih je jedan bio narodni poslanik u ukrajinskoj skuptini i zbog toga po zakonu uopte nije imao prava na privatne poslovne aktivnosti. Grupi prodavaca cvijea koji su platili sve takse okruna vlast 1998. godine nije htjela da produi dozvole za rad, naznaujui da postoji privatna kompanija koja ima iskljuivo pravo da te dozvole daje. Sluba je preduzela preliminarno ispitivanje sluaja i tom prilikom je ustanovljeno da kompanija o kojoj je rije nije pravilno registrovana i da nije platila propisanu taksu okrunoj vlasti. tavie, ta kompanija je podsticala prodavce cvijea da rade u sivoj zoni, bez izdavanja rauna i voenja biljeki o prilivu gotovog novca. Podaci o sluaju su proslijeeni istranim organima. Kao rezultat, okruna vlast je bila kanjena za prestup, a prodavci cvijea su dobili priliku da nastave sa radom. Policijski zapovjednik je naredio policijskoj ekipi iz Donjecka da uhapsi grupu kriminalaca u Harkovu. Ubrzo potom je protiv tog zapovednika pokrenut krivini postupak. Postupak je pokrenuo bivi zamjenik efa istranog odjeljenja javnog tuilatva Harkovske oblasti, za koga je utvreno da je bio zatitnik uhapene grupe kriminalaca. Sluba je apelovala na predsjednika Ukrajine i glavnog tuioca, pa je tuba protiv donjeckog policijskog zapovjednika odbaena. Selo u Donjeckoj oblasti, Andrejevka, zatrailo je pomo Slube radi ispitivanja i podrke njihovim albama zbog korupcije biveg vladinog funkcionera. Optube su bile u vezi sa zloupotrebama u procesu privatizacije i nepotizmom. Pritube i odgovarajua dokumentacija su prikupljene i predate nadlenim organima.10 Nema, naravno, razloga da ovakve aktivnosti sprovode samo nevladine organizacije. Kada drava ne obezbjeuje odgovarajuu pravnu pomo, nju mogu da obezbijede advokati i advokatski pripravnici radei besplatno na sluajevima od javnog interesa. Moda je najoitiji primjer za ovakav rad sluaj advokata koji su za vrijeme aparthejda u Junoj Africi gotovo sve svoje vrijeme posveivali pokuajima da ospore zakonitost postupaka vlasti na sudu (ponajvie u vezi sa programima prisilnog preseljenja koje je rasistiki reim sprovodio na osnovu Zakona o oblastima za pojedine grupe Group Areas Act). U Keniji su nevladine organizacije uznemirene korupcijom lokalnih vlasti imale uspjeha na sudu gdje su osporavale odluke o uveanju lokalnih poreza. Glavna tvrdnja je bila da uveanje poreza koje ne vodi poboljavanju usluga koje se pruaju graanima predstavlja korupciju. Te sluajeve su vodili advokati koji nisu za to bili plaeni.
Telefonske vrue linije

Sve ee se koriste specijalne telefonske linije da bi se olakalo graanima da iskau svoje pritube. Na primjer, u Ukrajini postoje dva tipa ovakvih linija. Vladina sluba omoguava radnici10
E-mail dobijen od Vanese fon truenze, 24. maj 2000. 241
ma da se ale na rad poreskih slubi, ali ona jo uvijek nije zadobila povjerenje graana ba zato to u njoj rade vladini slubenici. Telefonska linija koju je osnovala Sluba za zastupanje graana (nevladina organizacija) daleko se vie koristi. Telefon radi 24 sata dnevno, odnosno kad nema operatera, funkcionie telefonska sekretarica. I kada su albe anonimne, one se zavode i ukoliko se utvrde jasne veze, preduzima se odgovarajua akcija. Kada se NVO bave ovakvim aktivnostima, vano je: precizno definisati ulogu centra za pruanje pomoi i oblasti djelovanja, uiniti ovaj metod dijelom ire strategije, obezbijediti da telefonska linija ne izgubi svrhu usljed pretjerano dugih poziva, dobro usmjeriti reklamnu kampanju za ovu telefonsku slubu, uz objanjenje kako ona funkcionie i ko je vodi, obezbijediti da ova sluba bude potovana, jasno propisati pravila kada se mogu primati anonimne informacije, zaposliti iskusne i obuene operatere, koji su sposobni da objasne onima koji zovu koja su njihova prava i da im predloe osnovne mjere za razrjeenje problema, dati povratnu informaciju onima koji su zvali i predstavili se o tome ta je uraeno poslije njihovog poziva. Nemamo namjeru da sugeriemo da bi vlasti trebalo da ustanove ovakve telefonske linije. U nekim zemljama postoje slube koje funkcioniu potpuno zadovoljavajue, bilo da je rije o policiji, carinskim ili poreskim slubama. Ali tamo gdje je povjerenje javnosti slabo, bolje je da vlasti naprave strateko partnerstvo sa nekom NVO koja uiva ugled u javnosti i koja bi mogla da umjesto dravnog organa prua ovu uslugu graanima.
Upotreba interneta
Sa porastom upotrebe interneta porasle su i mogunosti da se uje glas graana. U mnogim zemljama vladini veb-sajtovi su osmiljeni tako da omogue pristup velikom broju informacija, i to na nain koji je za graane pogodniji od klasinih. U drugim zemljama zakoni su po prvi put postali dostupni svim graanima, a ne samo onima koji imaju pravo da pristupe pravnikim bibliotekama. U svijetu NVO, matovit primjer upotrebe interneta za pokretanje graana je virtuelna organizacija Quipunet.11 Mali broj Peruanaca, rasutih irom svijeta, udruio je snage i stvorio virtuelno selo Quipunet, u kome ive inenjeri, studenti, profesori, diplomate i domaice. Oni su, poevi sa skromnim budetom od 167 dolara, postali pioniri interneta. Njihov plan je bio da pomognu ljudima u ruralnim oblastima, ali je stvarnost postavila mnoge izazove na tom putu. Susreli su se ne samo sa nepostojanjem infrastrukture ve i sa ravnodunou prema njihovom projektu i prema udima interneta. Ipak su opstali. Njihova snaga je leala u obrazovanosti, informisanosti i pomaganju tamo gdje je bilo najpotrebnije irom June Amerike. Kako bi prevazili velika rastojanja i dravne granice, osnivai su nauili kako da komuniciraju i meusobno sarauju putem interneta i kako da planiraju i ostvaruju svoje ideje. Nauili su i kako da sprovode virtuelne seminare, stvaraju virtuelne puteve pomoi i organizuju i usmjeravaju poslove iz daljine. Uspjeh Quipunet-a vodio je stvaranju projekta E-Connexions.12 Izvorni osnivai su koristili steeno iskustvo iz profitnih organizacija radi ostvarenja neprofitnih ciljeva koji su vodili jaanju puteva i sredstava za pomo drugima.13
11 12 13
http://www.quipu.net http://www.e-connexions.net E-mail dobijen od Marte Dejis Mej, 2000. TI Antikorupcijski prirunik
242
Duvanje u pitaljku stvaranje sigurnih kanala za albe zaposlenih

Duvanje u pitaljku se moe koristiti i u javnom i u privatnom sektoru.14 U oba sektora moe da doe do situacije da zaposleni sazna za neku zloupotrebu ili greku svojih pretpostavljenih koja moe da izloi opasnosti graane ili javni interes. Na primjer, nagraivani film Insajder govori o jednom duvau u pitaljku koji je, plativi visoku linu cijenu, otkrio sluaj svog poslodavca koji je prilikom ispitivanja o tetnosti duvanskih proizvoda slagao pod zakletvom pred kongresnom komisijom. Da li je trebalo da on plati tako visoku linu cijenu kada se zna da je djelovao u javnom interesu? Koliko jo potencijalnih duvaa u pitaljku zbog straha iz razumljivih razloga ne slijedi njegov primjer? U Velikoj Britaniji, poslije serije katastrofalnih dogaaja tokom osamdesetih koji su se mogli izbjei, najzad je shvaena nezamjenljiva uloga zaposlenih u spreavanju skandala i katastrofa i u stalnom motrenju da ne doe do zloupotreba.15 Gotovo sve javne istrage su pokazale da su zaposleni znali za opasnosti prije nego to je dolo do tete i da su ili bili zaplaeni da bi na njih upozorili, ili su pitanje pokretali pred pogrenim ljudima i na pogrean nain. Tako, kada se voz slupao pokraj najprometnije londonske stanice, ubivi 35 ljudi, istraga je pokazala da je kontrolor primijetio kvar koji je poslije doveo do udesa, ali o njemu nije rekao nita iz straha da ne uznemiri nadreene. Nakon propasti banke Credit and Commerce International (BCCI) istraga je pokazala da je autokratsko okruenje u banci spreavalo osoblje da se oglasi o problematinim aktivnostima banke.
Ministar progovorio o akciji Pokrijmo cijelu Britaniju elimo da vidimo kraj kulturi prikrivanja krivaca koja postoji u nekim organizacijama, kao i zreliji stav prema duvanju u pitaljku. Ispitivanja velikih nesrea iz prole decenije su otkrila da su radnici bili svjesni opasnosti do kojih greke mogu da dovedu, ali da su bili uplaeni da ih objave: Sudar voza na stanici epem ispitivanjem je utvreno da se znalo da je kvar opasan, ali da niko nije htio da pokrene to pitanje. Herald of Free Enterprise inova istraga je utvrdila da su radnici trajektne kompanije bili svjesni opasnosti isplovljavanja sa otvorenim vratima. Oni su svoju zabrinutost izrazili vie puta, ali nita nije uinjeno. Piper Alpha Kulenova istraga je pokazala da radnici nisu eljeli da rizikuju svoj stalni posao pokretanjem pitanja bezbjednosti koje bi moglo da uznemiri rukovodstvo rme. Propast banke BCCI Bigemova istraga o propasti ove banke je utvrdila da je u okviru banke vladala atmosfera straha u kojoj slubenici nisu bili radi da progovore o stvarima koje su ih zabrinjavale. Ovi incidenti su mogli da budu izbjegnuti da je zakon donesen ranije (...) Od sutinskog je znaaja da upoznamo ljude sa tim propisom. Ova vlada je posveena stvaranju kulture otvorenosti kako u javnom tako i u privatnom sektoru. Ian McCartney, ministar u Vladi Velike Britanije, na otvaranju konferencije Whistleblowing and Government, London, 23. februar 2000.
Istraga o potonuu trajekta Herald of Free Enterprise u Zebriu otkrila je da su zaposleni upozoravali pet puta da trajekti plove otvorenih vrata, ali su sva upozorenja ignorisana. Slian sluaj je i onaj kada je ispitivanje irake armije otkrilo da je jedan zaposleni pisao svom ministarstvu inostranih poslova da je uvoz municije obavljen u suprotnosti sa sankcijama UN, ali na to upozorenje nadleni nisu reagovali.
Ova vrsta skandala esto moe da se sprijei u korijenu. Prvi koji primijete greku su oni koji rade u instituciji ili preduzeu. Ipak, preovlaujua kultura ponaanja na radnom mjestu je ona koja odvraa zaposlenog da o grekama javno govori. Zaposleni se nalaze na poloaju sa koga bi mogli da upozore, ali se boje da e izgubiti posao i naklonost kolega ukoliko to uine. To je pogotovo istinito kada mladi radnici postanu svjesni korumpiranosti svojih efova. Zaposleni koji primijete greke u radu u svojim organizacijama suoavaju se sa etiri mogunosti: da ute, da pokrenu pitanje unutar organizacije, da pokrenu pitanje pred spoljnim organom, npr. dravnim regulatorom, da objelodane informaciju u medijima. Ukoliko ne postoji kultura ponaanja na radnom mjestu koja dozvoljava zaposlenima da bez straha progovore, sve opcije e imati negativne posljedice na zaposlenog, na poslodavca, na iru javnost (na dioniare, graane koji plaaju porez, putnike, kupce i slino).
14
15
Izraz duva u pitaljku vodi porijeklo iz SAD. Holandski ekvivalent je pozivar na uzbunu (osoba koja zvoni na uzbunu). Rasprave o duvanju u pitaljku su uestale u zemljama istone i srednje Evrope jer konfuziju u javnosti stvara neopravdano poreenje sa prezrenom praksom potkazivanja komija za vrijeme bivih totalitarnih reima. Zakon je dobio kraljevsku saglasnost 2. jula 1998. i stupio na snagu sljedee godine. Zakonski tekst je djelo nevladine organizacije Public Concern at Work. 243
Suoeni sa jednako neprijatnim izborima, opcija koju e veina izabrati bie zatvaranje oiju i utanje. To je najsigurniji izbor i onaj koji se najee praktikuje. Na nesreu, on ostavlja otvorena vrata za jo vee greke i malverzacije, koje su neumitne kada ne postoji provjera. Poslodavac koji e biti odgovoran za eventualnu tetu tako gubi priliku da zatiti sopstvene interese, a beskrupulozni menaderi e pomisliti da sve moe da proe. Naravno, ovakav ishod nastaje samo kada je upozorenje osnovano. Ipak, ak i kada se ispostavi da je pokrenuto pitanje bilo plod nerazumijevanja pravog stanja stvari, najbolje je da postoje naini da se takve stvari razrjeavaju unutar organizacije da bi poslodavac imao priliku da sam sprovede istragu i da bi izbjegao pojavu glasina ili stvaranje utiska da ne postupa na odgovarajui nain, to e se u suprotnom sluaju desiti. Zaposleni koji osjeti da neto mora da se uradi vjerovatnije e to uiniti van organizacije nego unutar nje, osim ako nije vrsto uvjeren da e njegov poslodavac radije razmiljati kako da rijei problem nego kako da ubije glasnika loih vijesti. Kada ne postoje jasni putokazi kome bi van organizacije takvo upozorenje trebalo da bude upueno, zaposleni e se vjerovatno obratiti medijima. Ovo je posljednja opcija, i sigurno je da to nije rjeenje koje bi lojalan radnik najradije preduzeo. Objavljivanje informacije u medijima je izbor nezadovoljnih sadanjih ili bivih radnika, odnosno onih koji su u potpunosti uvjereni da ne postoji drugi nain da se obrati panja na vaan problem. Kada se informacije objave u medijima, to neizbjeno izaziva odbrambenu reakciju organizacije. Ukoliko odgovorni nisu upoznati sa pokrenutim pitanjem, njihova instinktivna reakcija e biti poricanje. Ukoliko postoje i dokazi koji potkrepljuju iznesene tvrdnje, rukovodioci organizacije e biti na iskuenju da zauzmu poloaj koji se moe opisati rijeima bavljenje linou umjesto bavljenje problemom. Takav razvoj e smanjiti povjerenje javnosti u organizaciju. Takoe, i organizacija koja se okrui zidom utanja poslije iznesenih tvrdnji teko da e ubijediti javnost da je sve u redu. Iako su mediji kljuni inilac za obezbjeenje javne odgovornosti, oni ne treba da budu, osim u izuzetnim okolnostima, prvo mjesto kojem bi zabrinuti slubenik trebalo da se obrati. Ukoliko postoje bezbjedni i prihvatljivi naini koji omoguavaju zaposlenom da pokrene bilo koje pitanje pred poslodavcem, vjerovatno je da e se nepravilnosti sprijeiti. Takoe je vjerovatno da e to, kada nepravilnosti ve postoje, omoguiti da se one zaustave u ranoj fazi. Organizacije koje su stvarno voljne da sprijee malverzacije i smanje greke u svom radu trudie se da kroz unutranje mehanizme za pritube obezbijede adekvatan put za rjeavanje problema. Ipak, sve ee izlazi na vidjelo da postojei mehanizmi unutranjih kontrola mogu da odvedu na pogrean kolosijek jer su ti mehanizmi osmiljeni prije svega za upotrebu u situacijama kada pojedinac ima lini interes da se stvar rijei zato to je pogoen nekim postupkom, pri emu se od onog ko pokrene pitanje oekuje da prui i dokaze. Kako bi mjere unutranje kontrole bile djelotvorne, vano je da one obezbijede ostvarenje cilja koji se njima eli postii, a to je: omoguiti pojedincu da pokrene rjeavanje problema koji su ovlaena lica u okviru organizacije u mogunosti da ispitaju. Iako ovaj osnovni princip javne odgovornosti prua razloge da se osmisli odgovarajui sistem, nije razlono oekivati da e takav sistem biti dovoljan da se odmah promijeni usaena kultura ponaanja zaposlenih ako su oni dugo vremena bili obeshrabrivani da javno upozore na propuste i zloupotrebe.
Zakon Velike Britanije o javnom objelodanjivanju iz 1998. godine

Ovaj zakon ima za cilj da promovie javnu odgovornost i dobro upravljanje u organizacijama tako to upuuje radnike da je bezbjedno i prihvatljivo da ukau na malverzacije. Zakon je zasnovan na najboljim primjerima iz cijelog svijeta i prua potpunu i pravovremenu zatitu od otputanja ili kanjavanja radnika koji pitanje pokrene.
Zakon se primjenjuje u jasnim sluajevima krivinih djela, graanskih prestupa (nemarnost, povreda ugovora, povreda upravnih propisa), kod pogrenih presuda, situacija koje predstavljaju opasnost po zdravlje ili ivotnu sredinu. Primjenjuje se na privatni, javni i neprofitni sektor, i to na radnike, ugovarae, instruktore, slubenike i zaposlene u dravnoj zdravstvenoj slubi (DZS). Njime nisu obuhvaeni ljekari koji se ne nalaze u DZS, volonteri, obavjetajne slube i pripadnici vojske i policije.16 Najveu zatitu po ovom zakonu uivaju radnici koji pokrenu pitanje u okviru organizacije ili pred licem koje je po propisima odgovorno za takvu nepravilnost. U tim sluajevima e radnik uivati zatitu ukoliko je njegova sumnja zasnovana na razumnim razlozima i ukoliko je bio iskren. Ovakva odredba je utemeljena na shvatanju da su oni koji se nalaze u organizaciji u najboljem poloaju da primijete i isprave svaku nepravilnost.17 Zakon takoe propisuje okolnosti u kojima objelodanjivanje van organizacije moe da uiva zatitu odreenih regulatornih tijela. Objelodanjivanje informacija tim tijelima uiva zatitu sve dok radnik ima dokaze koji pruaju osnova njegovoj uvjerenosti u istinitost tvrdnji. Za druge oblike objelodanjivanja, kao to su dojave policiji, izjave u medijima ili predstavka poslaniku, potrebno je zadovoljiti vie uslova da bi radnik uivao zatitu: radnik mora prethodno da pokrene pitanje pred poslodavcem ili propisanim regulatorom (osim ako je njegova bojazan da e biti kanjen bila opravdana); stvar bi vjerovatno bila zatakana da nije dolo do prijave, a propisani regulator ne postoji; stvar mora da bude izuzetno ozbiljna. Zakon na due staze obezbjeuje da radnici ne zatvaraju oi pred malverzacijama u svojim organizacijama, ve da se osjeaju dovoljno uvjereni da pitanje mogu da pokrenu i pred svojim poslodavcem. Poslodavci koji istraju u ubijanju donosilaca loih vijesti morae takvo ponaanje skupo da plate.
Stvaranje djelotvornog sistema za postupanje po pritubama18

Mnogi problemi o kojima se ovdje raspravlja mogu se svesti na najmanju mjeru, ako ne i potpuno izbjei, ukoliko organizacija ima dobro i odgovorno rukovodstvo koje predoava radnicima proceduru za postupanje po pritubama. Dobra procedura je ona koja obezbjeuje da se veina pitanja pokrenutih u pritubama brzo razrjeava; koja propisuje ta e se raditi ako sluaj ne moe da se razrijei brzo; koja obezbjeuje da se pouke dobijene iz ispitivanja pojedinih sluajeva koriste radi unapreenja organizacije. Dobra procedura takoe znai da korisnici usluga treba da budu sasluani i da e njihovim legitimnim potrebama biti posveena duna panja. Kako e se tretirati pritube? Kada se ljudi ale, oni oekuju sljedeih est stvari: da budu sasluani, da ih onaj kome se ale razumije, da budu potovani, da dobiju objanjenje, da dobiju izvinjenje, i da dobiju mogunost da povrate svoja prava i zatite interese.
16 17
18
Vlada je obeala da e policajci dobiti zatitu ravnu onoj koja se predvia Zakonom za druge javne slubenike. Zakon prua snanu zatitu slinu onoj koju uivaju lanovi javnih tijela (npr. parlamenta) koji pokreu pitanje odgovornosti vlade za njene aktivnosti. Navedeno prema Programu za postupanje po pritubama slube ombudsmana u Hongkongu, Kina, 1996. 245
Da bi mogli da ostvare ove ciljeve, potencijalni alioci moraju da budu svjesni svojih prava i dunosti. U ta prava se ubrajaju poten i ljubazan tretman, pravovremen savjet, potovanje privatnosti i informisanje o razlozima za donoenje odluka. S druge strane, u dunosti alilaca spadaju pruanje pravovremenih i potpunih informacija, tretiranje organizacije sa potovanjem i ponaanje u duhu saradnje i racionalnosti. Kada se obezbijede ti uslovi, djelotvoran sistem za postupanje po pritubama e pruiti: jednostavna sredstva za pritube korisnicima usluga organizacije, proceduru za ispitivanje navoda pritube, sredstva za informisanje alilaca o napredovanju i ishodu sluaja, nadoknadu oteenim aliocima, naine da se sprijei ponavljanje istog problema, povratnu informaciju rukovodstvu organizacije o rasporeivanju sredstava, prioritetima, uslugama koje prua i obezbjeivanju kvaliteta tih usluga, naine da slubenici pokrenu pitanja, a da ne budu potom izloeni odmazdi pretpostavljenih ili kolega. Dobri sistemi za postupanje po pritubama su oni koji su: lako dostupni i lako uoljivi korisnicima usluga i osoblju, jednostavni za pokretanje i spovoenje, sa jasno definisanim koracima i odgovornou za njihovo preduzimanje, efikasni, koji nude brzu akciju i donoenje rjeenja u okviru prethodno zacrtanih rokova, objektivni i slobodni od nedolinih uticaja i mijeanja, povjerljivi i tite privatnost alioca. Sistem treba da jasno utvrdi sljedee: definiciju alioca. ko moe da se ali. Generalno gledano, treba postupati i po anonimnim pritubama u stvarima koje su ozbiljne i kada prituba prua dovoljno informacija za sprovoenje daljih ispitivanja. faze postupka. Iskustvo pokazuje da broj faza postupka ne treba da bude veliki ako je se eli postii da postupak bude efikasan. nain izjavljivanja pritube. Kako veina organizacija ve ima telefonske linije otvorene za pitanja korisnika njihovih usluga, nema razloga da se pritube, pored ostalih naina, ne primaju i telefonskim putem. rokove za razrjeavanje. Treba odrediti rokove za svaku fazu postupka, npr. za potvrdu prijema pritube, za ispitivanje i davanje odgovora aliocu. obeteenje i ispravku. Kada se utvrdi da je prituba bila osnovana, treba razmotriti naine za pruanje obeteenja; u stvarnosti, iznenaujue veliki broj ljudi e biti zadovoljan i samim priznanjem organizacije da je nainila greku. korienje jezika. Treba koristiti jasan i razumljiv jezik i izbjegavati tehniki i struni rjenik kad god je to mogue. uputstvo za dalje korake. alioce treba informisati o tome ta mogu jo da uine u okviru organizacije ili van nje, npr. preko ombudsmana, ukoliko nisu zadovoljni ishodom njihove pritube. kako raditi sa problematinim korisnicima. aliocu se poslije sprovedenog postupka moe ponuditi sljedee: objanjenje zato je radnja na koju se alio preduzeta, izvinjenje sa dunim potovanjem gdje god mu ima mjesta, pokuaj da se udovolji svakom razumnom zahtjevu koji bi razrijeio stvar, odnosno spovoenje posebne radnje kako bi se pruila usluga koja nije pruena redovnim putem,
pruanje dodatnih informacija o raspoloivim uslugama, rasporeivanje drugog slubenika na postupanje u alioevom sluaju.
U isto vrijeme treba paziti da se pri svakoj pritubi razjasne sljedea pitanja: U emu je bila greka? Da li se ta vrsta problema mogla predvidjeti? Da li je postojao sistem za rjeavanje takvih problema? Da li je sistem funkcionisao kao to je trebalo? Ukoliko nije, gdje je bila greka?
Kako organizacija moe da bude bolja u budunosti? Da li se ta vrsta problema moe ponoviti? Kolika je vjerovatnoa da se to desi? Kako sprijeiti ponavljanje problema? Da li bi rjeenje moglo da bude jo gore od problema? Da li bi trokovi ili komplikacije u vezi sa spreavanjem problema u budunosti mogli da dovedu do kontraproduktivnog dejstva?
ta raditi kada je organizacija neuspjena u rjeavanju problema? Interni mehanizmi za rjeavanje pritubi imaju mana. Pritube stavljaju pod lupu nezavisnost i nepristrasnost sistema, a i politika organizacije moe da bude restriktivna kada su pritube u pitanju. Da bi se eliminisali ovi problemi, organizacija treba da ima pozitivan odnos prema pritubama. Nee uvijek biti mogue u potpunosti zadovoljiti alioce i dogovoriti se sa njima o svemu ta ele. Zdrav razum nalae da treba ii za onim to je razumno i dostino, uzimajui pritom u obzir ogranienja koja postavljaju politika organizacije i njeni resursi. aliocima treba jasno rei ta organizacija moe, a ta ne moe da uini. alioce treba posavjetovati o svim raspoloivim mehanizmima za albu, ukljuujui tu i mogunost nezavisne kontrole koju sprovodi ombudsman. Pokazatelji djelotvornosti glasa graana kao sredstva drutvenog integriteta Da li organi vlasti sprovode periodine kampanje radi informisanja graana o njihovim pravima? Da li graani imaju mogunost da se posavjetuju u vezi sa svojim pravima? Da li postoje kanali za pritube u okviru dravnih organa? Da li se oni koriste i da li daju rezultate? Da li se graani obavjetavaju o postupku po njihovim pritubama? Da li postoji zatita za duvae u pitaljku? Da li se slubenici u privatnom i javnom sektoru osjeaju slobodno da prijave korupciju svojih pretpostavljenih? Da li organi vlasti imaju praksu da vre istraivanja javnog mnjenja kako bi saznali kakvo je miljenje o njihovom radu? Da li postoji praksa (u zemljama gdje nije teko pristupiti internetu) da organi vlasti graanima pruaju informacije preko interneta? Da li se na taj nain zadovoljavaju potrebe graana? Da li se objavljuju graanske povelje u kojima se ustanovljavaju obaveze javnih slubi i prava korisnika njihovih usluga?
247
248
Poglavlje 26:
Konkurencija i spreavanje korupcije

Nadmetanje: 6. U ekologiji: Borba meu individuama iste ili razliitih vrsta za hranu, prostor, svjetlost i slino kada predmeta za koje se bore nema dovoljno da se zadovolje potrebe svih. Collins English Dictionary (Millennium Edition), 1999.
Borba protiv korupcije se ne odigrava samo u okviru javnog sektora i tamo gdje javni i privatni sektor sklapaju poslove. Ona se takoe deava i u okviru organizacija privatnog sektora i u oblastima koje su ureene politikom konkurencije u jednoj zemlji. Pokuaj da se u potpunosti izui koncept politike konkurencije premaio bi obim ove knjige. Umjesto toga, u ovom poglavlju e biti komentarisani aspekti te politike za koje mnogi misle da su korumpirani, ukljuujui tu i zloupotrebu ekonomske moi. Zato to konkurencija u sutini djeluje protiv diskriminacije, jer ne privileguje ni jednu stranu na raun drugih, malo je politikih sistema koji su posveeni podsticanju ili stvaranju kulture potene konkurencije. Ta injenica dovodi pokret potroaa u poziciju da bude jedan od znaajnih inilaca pokreta za borbu protiv korupcije, a umnoavaju se sluajevi stvaranja stratekog partnerstva izmeu organizacije Transparency International i pokreta za prava potroaa.1 U sutini, politika konkurencije prua mogunost graanskom drutvu da se pokrene i stane u odbranu prava potroaa. Potroake grupe mogu da: nezvanino prate da li se potuju uspostavljena pravila, kontroliu istinitost reklama, ispituju bezbjednost proizvoda, sklapaju sporazume sa privatnim sektorom koristei zahtjeve koje zakon utvruje kao minimalne (npr. za kvalitet, prim. prev.), podnose predstavke regulatorima, podnose tube kako bi se potovanje propisa provjerilo pred sudom ako dijalog sa privatnim sektorom propadne.2 U isto vrijeme, graansko drutvo, a posebno potroake grupe, moe da ojaa politiku volju i osnai stav javnosti da dobro osmiljena i razumljiva politika konkurencije koristi svima.
ta je politika konkurencije?
Politika konkurencije je kljuno orue u zatiti i unapreivanju privrednih aktivnosti koje obezbjeuje i jemi potenje u radu privatnog sektora. Ona odreuje mjesto drave u ekonomskom ivotu zemlje, odnosno aktivnosti kojima e se, s jedne strane, baviti drava, i aktivnosti
1
Na primjer, Consumers International: http://www.consumersinternational.org. Consumers International je savez vie od 260 organizacija iz 112 zemalja. Predsjednica organizacije je Pamela Chan Won Shui iz hongkonkog Savjeta potroaa (HKCC). Glavna kancelarija se nalazi u Londonu, kao i kancelarije Programa za razvijene ekonomije i Programa za ekonomije u tranziciji. Takoe postoje i tri regionalne kancelarije u Santjagu de ile, Kuala Lumpuru, Malezija, i Harareu, Zimbabve. Na primjer, savez potroaa iz Kenije je prouzrokovao da se sud odredi prema pitanju da li politika konkurencije dozvoljava da korumpirana preduzea u dravnom vlasnitvu podignu cijene svojih usluga koje umnogome odraavaju trokove korupcije protiv koje se ta preduzea malo ili nimalo bore. 249
koje e preduzimati samo privatni sektor, s druge strane. Ona takoe regulie nain na koji e poslovati privatni sektor, i to tako da to poslovanje bude u interesu cijelog drutva. Konkurencija znai da graani dobijaju robe i usluge po najnioj odrivoj cijeni, da se podstiu inovacije i razvoj, da se poveavaju produktivnost i uee na meunarodnom tritu i u meunarodnoj trgovini. Glavna svrha je smanjiti obim lairanja na tritu, to se ini zabranom stvaranja kartela. Cilj konkurencije je da se smanje prepreke za zapoinjanje poslovnih aktivnosti, kao i proirivanje mogunosti za mala i srednja preduzea, ali njeni efekti se ne odraavaju samo na ekonomiju. Ona podstie ostvarivanje socijalnih ciljeva poput jednakosti, dobrobiti potroaa i poveanja ivotnog standarda, prije svega siromanih. Moglo bi se oprostiti onima koji smatraju da politika konkurencije i zakoni koji se na nju odnose imaju svoje mjesto samo u bogatim i urbanim drutvima, ili da su propisi o konkurenciji osmiljeni da uvedu oblike kapitalizma na tetu siromanih i slabih. U stvari, funkcija konkurencije je upravo suprotna. Propisi o konkurenciji grade i odravaju povjerenje javnosti u institucije i tako pomau da se postigne stabilnost demokratije. To je kljuno za uspjeh trine ekonomije. Ako, kao to mnogi smatraju, put razvoja najsiromanijih zemalja vodi preko razvoja aktivnosti u privatnom sektoru prije nego kroz velike vladine projekte, koji su u prolosti propadali, dobra politika konkurencije moe da postane temelj razvoja zemlje. Kada su institucije koje konkurenciju treba da podstiu slabe, korupcija cvjeta i zato oni koji bi se borili protiv nje treba ire da sagledaju pozadinu te borbe.3 Dobro osmiljena politika konkurencije u cjelini moe na mnogo naina da uvrsti viziju onoga to jedna zemlja eli da postane.
Ciljevi politike konkurencije

Sutinski cilj propisa o konkurenciji je stvaranje otvorene i dobro regulisane ekonomije za dobro cijelog naroda kroz: regulisanje neumjerenosti na tritu i postupaka koji uvode ogranienja u trgovinu (nezakonito dogovaranje cijena, odreivanje cijena sa ciljem unitavanja konkurenata, obmanjivanje putem reklama, stvaranje kartela i slino); efikasno i djelotvorno regulisanje bankarstva i robnih berzi; smanjenje mogunosti za integracije preduzea i stvaranje dominacije na tritu koja je suprotna javnim interesima;4 smanjenje obima monopolskog profita u oblastima kao to su infrastruktura, saobraaj i veze; stvaranje okvira za zatitu intelektualne svojine (patenti, robne marke i autorska prava); stvaranje zatite (regulisanjem aktivnosti finansijskih institucija i penzionih fondova). Djelotvorni propisi o nabavkama (o kojima je ve ranije bilo rijei u knjizi) samo su jedan, mada veoma vaan, primjer politike konkurencije u praksi. Dobra politika konkurencije moe da pomogne razvoju zemlje privlaenjem stranih investitora (obino tako to se uvruje njihovo povjerenje). Ali politika konkurencije i propisi koji je re3
Ovo, naravno, ne znai da su svi koji u ovim institucijama naine prekraj neminovno korumpirani ili da tee da zloupotrijebe mo koju imaju. Mehanizmi slue za zatitu od potencijalnih zloupotreba i od onih koje se zaista deavaju. U dijelu ove knjige u kojem je rije o medijima potcrtana je opasnost koju predstavlja situacija kada su svi privatni mediji u vlasnitvu nekoliko ljudi ili firmi. Politika konkurencije je sredstvo koje se koristi da bi se sprijeilo neodgovarajue ukrupnjavanje vlasnike strukture nad tampanim i elektronskim medijima. TI Antikorupcijski prirunik
250
guliu mogu da budu i neuspjeni ako nisu razvijani u irem pravnom kontekstu i u vezi sa poslovnim okruenjem. Pitanja korporativnog upravljanja, sprovoenja ugovora, sudskog sistema i mehanizama za rjeavanje sporova takoe su vana. Reforma politike i propisa o konkurenciji treba da ide ruku pod ruku sa jaanjem korporativnog upravljanja i razvojem odgovarajuih kodeksa ponaanja. Neki od postupaka koje politika konkurencije tei da sprijei su sljedei: Vezana prodaja: prisiljavanje kupca da nabavi vee koliine roba i usluga nego to mu je potrebno ili da kupi proizvode koji mu niti trebaju, niti ih eli. Piramidalna prodaja: davanje dozvole za prodaju na osnovu toga to se dobit poveava ukljuivanjem to veeg broja prodavaca u nizu. Kada mjehur od sapunice pukne, oni koji su mislili da kupuju ansu za budue poslovne poduhvate ostaju bez iega fenomen koji je na razliite naine opustoio Albaniju. Odravanje cijene u preprodaji: dobavlja diktira cijenu po kojoj se proizvod moe preprodati, uslovljavajui da ona ne moe biti nia od odreenog iznosa. Ekskluzivno poslovanje: stvaranje lokalnih monopola podjelom trita bilo teritorijalno, bilo po vrstama proizvoda. Odbijanje saradnje: primoravanje dobavljaa da radi po uputstvima koja dobija od prodavca, pod prijetnjom povlaenja roba ili usluga (to se deava kada su ograniene mogunosti za alternativno snabdijevanje). Razliite cijene: dobavlja trai razliite cijene od razliitih kupaca po osnovu koji nema nikakve veze sa vrstom proizvoda i koliinom nabavke. Odreivanje cijena: odreivanje vjetaki niskih cijena kako bi se potpuno unitile konkurentske firme. Karteli: grupe firmi koje rade zajedno kako bi zadobile vodeu poziciju na tritu nakon ega odreuju cijene na vjetaki visokom nivou.5
Politika konkurencije i uloga drave

Sve do skora su neki ekonomisti napadali ekonomsku ulogu drave smatrajui da drava treba u potpunosti da se povue sa trita, da se privatizuju sve oblasti, napusti stari sistem kontrole i upravljanja, i ostavi privatan sektor da manje ili vie sam djeluje na tritu. Mnogi od njih su odbacili svoje najekstremnije stavove. Drava se sada sagledava kao neko ko ima kljunu ulogu u obezbjeivanju da glavni akteri u ekonomskom ivotu potuju dobro definisana i odgovarajua pravila. To pokazuje apsolutnu potrebu za jakom dravom, dobro opremljenom da zatiti javni interes i da regulie oblasti u privatnom sektoru koje su sumnjive s obzirom na moguu korupciju ili druge vrste zloupotreba. Oigledno bi bilo besmisleno tvrditi da takve strateke aktivnosti kao to su bankarstvo, upravljanje penzijskim fondovima i osiguranje mogu ikada da budu preputene same sebi. Uistinu, odsustvo uspjene regulative u bankarskom sektoru bilo je jedan od najvanijih faktora koji su uzrokovali propast azijskog uda. U idealnom svijetu samoregulacija bi mogla da d rezultate; u stvarnom, ona dovodi na rub propasti.6
5
Prema: Phillip Evans and Pradeep S. Mehta, Competition Policy in a Globalising and Liberalising World Economy, Consumer Unity and Trust Society, Calcutta, India, Briefing Paper No.4, maj 1996. Na primjer: Iako su uesnici na tritu poslova interneta danas stvorili saveze i pokazali spremnost da kroz mjere samoregulacije na djelotvoran nain zatite privatnost korisnika, novi izvjetaj pokazuje da te mjere nisu djelotvorne. Studija Surfer Beware II: Notice is Not Enough, koju je izdao Centar za privatnost elektronskih informacija (Electronic Privacy Information Center, EPIC), pokazuje da je pokuaj organizacije Direct Marketing Association da privoli svoje lanove da se povinuju smjernicama o zatiti privatnosti zasad propao. Prema istraivanju EPIC-a, na prste se mogu izbrojati novi lanovi te organizacije koji se pridravaju pravila o zatiti privatnosti. Direct Marketing Association, nakon to je nainila korak ka regulisanju privatnosti, kao da ne ini mnogo na tome da novi lanovi ta pravila slijede. Iz studije Self-Policing Fails, autora Krisa Ouksa (Chris Oakes), objavljene u Wired Newsu 22. juna 1998. U Velikoj Britaniji su stavljena pod sumnju strukovna pravila ljekara poslije velikog skandala koji je izbio nakon to je otkriveno da je nekim ljekarima dozvoljen rad iako su pokazali manjak strunosti, kao i onima koji su prikazivali lane preporuke. 251
Mogli bismo se sloiti sa time da intervencija vlade u ekonomiji treba, koliko god je to mogue, da bude ograniena na postavljanje osnovnih pravila za poteno nadmetanje, stvaranje pogodnog okruenja za efikasnu proizvodnju i snabdijevanje robama i uslugama, i regulisanje veih poremeaja na tritu. U isto vrijeme, drava mora da bude dovoljno jaka i opremljena da obavi svaku od tih funkcija. Potrebno je neko vrijeme da se to postigne. Kada je drava bila duboko umijeana u ekonomiju preko preduzea u dravnom vlasnitvu, a sama vlada bila monopolista, treba da protekne izvjesno vrijeme da trite preuzme odgovornost za sve komercijalne aktivnosti koje je prethodno preduzimala drava. Poremeaji na domaem tritu esto mogu da budu rezultat intervencija vlade, kao to je, recimo, zatita neefikasne domae privrede koja proizvodi nestandardizovane i preplaene proizvode. Takve intervencije su naroito protiv interesa siromanih, jer im onemoguavaju pristup jeftinijim proizvodima ili proizvodima boljeg kvaliteta iz inostranstva. Zato politika konkurencije treba da se bavi i ovim pitanjem.
Konkurencija i razvoj zemlje

Kao to je ve reeno, politika konkurencije nije samo za bogate i razvijene zemlje. Politika i propisi o konkurenciji postoje u zemljama na svim nivoima razvoja. Istorija nas ui da je konkurencija sredstvo koje moe da ubrza razvoj zemlje tako to suzbija ponaanja usmjerena protiv potenog nadmetanja i interesa potroaa. Zakoni u Kanadi, SAD i Velikoj Britaniji potiu jo iz XIX vijeka, iz perioda kada su njihove privrede bile manje razvijene nego to su privrede dananjih zemalja u razvoju. Tada je postojala klika monih oligarha koji se nisu ustezali od manipulisanja tritem na tetu javnog interesa. U skladu sa tim, bilo je mnogo podmiivanja u koja je bio umijean privatni sektor. Odgovor na taj izazov bilo je prepoznavanje potrebe za politikom konkurencije. Ne znai da su kreatori politike u tim zemljama imali jasan koncept ta ele, niti da su njihove reforme bile odmah sprovedene. Aktivnosti su bile preduzimane parcijalno. U SAD, na primjer, zakon se vremenom razvijao kao odgovor na razliite probleme. Prvo je ermanovim aktom (Sherman Act) iz 1890. godine zavjera kojom se spreava trgovina proglaena krivinim djelom, ali je uloga drave u vezi sa tim pitanjem prepoznata kasnije (u Kanadi neto ranije, 1889). Uslijedio je Klejtonov akt (Clayton Act) iz 1914. godine, koji je i dalje glavno orue za kontrolisanje integracija preduzea i zajednikih poslovnih poduhvata (joint venture) kojima je cilj spreavanje konkurencije u SAD. U isto vrijeme, saveznim aktom je stvorena Savezna komisija za trgovinu (Federal Trade Commission) i na taj nain je drava preuzela aktivniju ulogu. Pomenute i druge razvijene zemlje stalno modernizuju svoje propise, a V. Britanija je 1998. usvojila Zakon o konkurenciji.7 Na raznim mjestima danas u svijetu, zemlje poput Tajlanda i Junoafrike Republike usvajaju propise o konkurenciji, suzbijajui nepotenu i neopravdanu dominaciju na tritu: integracije koje vode stvaranju monopola; monopole i smanjenje konkurencije koji su posljedica integracija firmi; nepotenu i restriktivnu praksu u trgovini.8 Politika konkurencije djeluje protiv kartela i onih koji manipuliu koristei svoj poloaj jedinog dobavljaa neophodnih proizvoda, sporazumijevaju se sa drugima kako bi zaobili nadmetanje i rade protiv javnog interesa. Mnoge zemlje su ve godinama rtve kartela najvie u oblastima kao to su vitamini, cement i oprema za proizvodnju elektrine energije. U oblasti elektroindustrije ve decenijama se cijene vjetaki poveavaju usljed toga to proizvoai imaju tajne do7
S. Chakravarthy (2000), Competition Regimes Around the World: Monographs on Investment and Competition policy, #3 (CUTS Centre for International Trade, Economics & Environment, Jaipur, India). Competition Act, Tajland, 1999. Competition Act, Junoafrika Republika, 1998. TI Antikorupcijski prirunik
252
govore. U zemljama u kojima je stvaranje kartela zabranjeno i gdje je nareeno da se razvrgnu, proizvoai su to uinili, ali drugdje, ponajvie u zemljama u razvoju, oni su nastavili sa istom praksom, pogotovo tamo gdje regulatorna tijela ne postoje ili su nemona da interveniu.9 Bez sumnje, karteli izazivaju strepnje koje dodatno osnauju neprijatelje globalizacije. Moemo se takoe prisjetiti da je jedan od glavnih uzroka haotine tranzicije u Rusiji bio propust da se od poetka prepozna uloga politike konkurencije, koja bi ublaila pravilo pobjednik nosi sve koje je vailo u praksi. Potreba za dobrim regulatornim okvirom je i danas jaka u Rusiji.10
Nezavisni regulatori i organi koji se brinu o politici konkurencije

Politika i propisi o konkurenciji ne funkcioniu samo putem zabrana odreenih vrsta ponaanja. Oni uspostavljaju mehanizme koji omoguavaju nadgledanje i regulisanje raznih aktivnosti koje su za njih vezane. Ponekada se organi koji se brinu o politici konkurencije uspostavljaju da bi nadgledali i sprovodili itav spektar odluka; u drugim sluajevima uspostavljaju se posebni organi da bi regulisali posebne oblasti (npr. usluge u oblasti telekomunikacija, elektrine energije, vode).11 Regulatori treba da budu nezavisni od vlade, jer e inae i oni postati centri potencijalne korupcije, kronizma i pogrenog upravljanja. Oni treba da shvate politiku konkurencije koju vlada eli da sprovede i da je kao takvu sprovode. Oni treba da budu javno odgovorni i da uvijek obrazloe odluke koje donesu. Legalnost njihovih odluka treba da podlijee sudskoj kontroli.12 Uloga regulatora je velika i u promociji transparentnosti i unapreivanju razumijevanja javnosti u pogledu naina na koji funkcionie ekonomija u njihovim zemljama.13 Na primjer, Australijska komisija za konkurenciju i potroaka prava objasnila je kako funkcionie sistem namjetanja cijena, a u studiji o telekomunikacijama javnosti je prikazala znaajne utede koje su posljedica uvoenja konkurencije. Ona se trudi da razbije vjerovanje da konkurencija vodi smanjenju broja usluga koje su dostupne.14 Komisija tijesno sarauje sa graanskim drutvom, ona olakava potroakim grupama da komuniciraju putem video-konferencija, to je zaista gest vrijedan panje u zemlji sa tako ratrkanim stanovnitvom.
Izazovi reforme aebola u Koreji U istoriji aebola, velikih korejskih poslovnih konglomerata, 28. juli 2000. je vaan dan. Tvorci ekonomske politike te zemlje su se usaglasili oko brojnih taaka druge faze reforme. Odluili su da ojaaju nadzorna ovlaenja Komisije za nansijski nadzor i Komisije za potenu trgovinu. Ovoj drugoj je ovlaenje za istraivanje nansijskih transakcija rmi produeno za godinu dana, dok e Komisija za nansijski nadzor moi da ispituje nansijske transakcije rmi koje su umijeane u sprovoenje vladinih programa. Do sada se ona bavila samo sektorom bankarstva. Vlada je dobila ira prava za ispitivanje odgovornosti za nansijske propuste i kanjavanje nezakonitih sporazuma. Najavljene su i dalje mjere koje e voditi razjanjavanju steajnih procedura i zatiti manjinskih akcionara. Druga faza reforme aebola, kako je vlada zove, poela je irenjem vladinih regulatornih prava u privredi. Finansijski problemi u Hjundai grupi bili su pravovremeni podsjetnik na duboko ukorijenjene probleme korporativne kulture. ak su i najvei aeboli u stvari porodini biznisi u kojima ne postoji profesionalno upravljako tijelo na vrhu. Strogo nadgledanje takvih rmi sa strane je najbolji nain da se obezbijedi odgovornost i kazni korupcija (...) Da bi vladina intervencija bila uspjena, ljudi moraju vjerovati da je vlada potena. Ako je vlada slaba, nemona ili korumpirana, ljudi u nju nemaju povjerenja i intervencija samo pospjeuje nesigurnost na tritu. Najvea briga tada postaje zatita postojee imovine umjesto prilagoavanje promjenama na tritu. Takoe, kapitalisti ponekad koriste svoje bogatstvo kako bi zadobili zatitu vlade, to poveava problem korupcije. Problem reforme aebola u Koreji je zato oit: trite Koreje je suvie slabo da bi uticalo na njihovo ponaanje. to vlada vie intervenie u privatnom sektoru, trite postaje slabije zbog same te intervencije. to manje vlada intervenie, trite postaje slabije zato to aeboli potvruju svoju nadmo. Poev od privrednog buma 60-ih, stanje neprestano oscilira izmeu perioda vladinih intervencija i perioda konsolidacije aebola, koji nisu ostavili mnogo mjesta za razvoj jakog trita. Ta kretanja jasno odraavaju cikluse reformi i korupcije koja je obiljeila prethodnu administraciju. Sadanje vladine mjere su uvjerljive jer ukazuju na pokuaj da se izae iz zatvorenog kruga reformi i korupcije. Korea Herald, 2. avgust 2000. Autor je profesor na Univerzitetu Kagoima u Japanu. Njegova e-mail adresa je heungbob@hanmail.net.
Na Tajlandu je osnovana Komisija za konkurenciju koju ine politiari, javni slubenici i predstavnici privatnog sektora i koja je pripremila odgovarajue smjernice. Tamonji zakon nema
9
10
11
12
13
14
Iz diskusije na okruglom stolu Politika konkurencije i zakoni njihova uloga u razvoju u korist siromanih, London, 24. juli 2000, koji je organizovalo Ministarstvo V. Britanije za meunarodni razvoj. Nije nam namjera da sugeriemo da krivicu za greke snosi iskljuivo ruska administracija. Ovakvom razvoju je doprinijelo pourivanje amerikih ekonomista, zastupnika slobodnog trita, koje je strmoglavo vodilo u haos. ini se da nasuprot ruskom primjeru, politika postepenih promjena koju primjenjuje Kina moe da dovede do toga da ta zemlja ne upadne u istu zamku. U mnogim zemljama postoje organi koji reguliu konkurenciju, bez obzira na njihov naziv. Lista takvih organa se moe nai na http:// www.usdoj.gov/atr/contact/otheratr.htm/. Odluku regulatora u V. Britaniji da sadanjeg vlasnika licence za odravanje dravne lutrije, Kamelot, iskljue iz buduih pregovora u vezi sa dobijanjem tog posla kada sadanja licenca istekne, trenutno razmatra sud. Ovaj postupak je opisan u odjeljku knjige koji govori o propisima upravnog prava. Prostor nam ne dozvoljava iscrpno izlaganje o ulozi regulatora u raznim zemljama i privredama. Ovdje je stavljen akcenat na znaaj regulatora kao dijela sistema drutvenog integriteta. Ovo shvatanje se teko mijenja, posebno u ruralnim oblastima. 253
namjeru da na brzopotezan nain ispravi sve nepravilnosti, ve polako sasijeca svemone monopole. Bez dovoljno iskustva, i suoena sa tritem kome nedostaje konkurencija, koje je monopolistiko i oligopolsko, Komisija ima ogroman i, u isto vrijeme, neophodan zadatak. Tome treba dodati i to da je veliki dio monopola u dravnim rukama, ali da prolaze kroz privatizaciju.15
Kako regulisanje titi siromane Regulisanje moe da koristi siromanima na sljedee naine: od javnih preduzea se trai da pruaju usluge siromanima, kao i onima u zabaenim krajevima, po najnioj cijeni ak i ako su na gubitku, a njega mogu da nadoknade iz budetske podrke; nadzorom nad pruanjem usluga kako u pogledu kvaliteta, tako i u pogledu koliine; otvaranjem puta za uee javnosti u formulisanju politike i odreivanju tarifa; smanjenjem korupcije i arbitrarnosti u sistemu; pruanjem lako dostupnog sistema za pritube koje imaju siromani (na primjer, putem pruanja pravne pomoi u lokalnim podrujima); poveanjem opte ekasnosti, kojom e se u budunosti postii vee blagostanje. Prema: Pradeep S. Mehta i Ujjwal Kumar, Competition Policy and the Poor, CUTS Centre for International Trade, Economics & Environment, Jaipur, India, Viewpoint, juli 2000.
Najvea tekoa nerazvijenih zemalja je nedostatak iskusnih ljudi koji bi radili kao nezavisni regulatori, kao i nedostatak institucija koje bi im pri tom sluile. Pitanja sa kojima se regulatori suoavaju su esto tehnika, i da bi se rijeila, potrebno je iskustvo i mudro prosuivanje. U potrazi za strunjacima, zemljama u razvoju ostaje malo vremena za gubljenje. Najbolje bi bilo poeti tako to bi novi organ, koji bi se bavio pitanjima konkurencije, objanjavao javnosti ta u stvari konkurencija znai, koje su njene prednosti i ko od nje ima najvie koristi.
Finansijske institucije, propisi i korupcija

Mnoge zemlje u razvoju trpe velike posljedice zbog odsustva politike konkurencije u oblasti bankarstva. Veliki dio krivice za korupciju koja je unazadila privrede velikog broja zemalja snosi bankarski sistem. Poto se u nedovoljnoj mjeri nadzire rad banaka, politiari u tim zemljama uzimaju zajmove koji nemaju ekonomsko opravdanje. Institucije se tako dovode na prag nesolventnosti, a u isto vrijeme mali ulagai siromae. Na nain koji eufemistiki zovemo nenaplativim zajmovima, iz banaka afrikih i azijskih zemalja u razvoju su iznesene velike sume novca i ini se da ne postoji ni najmanja namjera da taj novac bude vraen.
Neke zemlje su dosta propatile i od pljakakih piramidalnih ema, koje se sastoje od finansijskih operacija u kojima se od ulagaa primaju depoziti sa vjetaki visokim kamatama. Kamata se plaa u roku sve dok postoji priliv svjeeg novca. Kada ema stekne nezaslueni ugled u javnosti, pristie sve vie uloga, ali poslije nekog vremena glavni promoteri eme nestanu bez traga. U Albaniji i Rumuniji je propast ovakvih ema izazvao javne nemire.
Globalizacija i intelektualna svojina

Borba da se ostvari odgovarajua ravnotea izmeu zahtjeva onih koji su stvorili predmet intelektualne svojine i onih koji od njihovih pronalazaka i unapreenja treba da imaju koristi, postaje jedna od najvanijih odlika rasprave o globalizaciji. Bespotedna borba na tom polju vodi se oko pitanja kao to su koji stepen zatite drave treba da prue vlasnicima intelektualne svojine i koja ogranienja treba odrediti u korienju pozicije koju imaju.16 Rasprava je posebno estoka u vezi sa pitanjem zarada kompanija od novih lijekova, koje se mnogima ine neopravdano visokim, posebno kada je re o lijekovima za bolesti poput side i posebno kada proizvoai zarauju na raun zemalja treeg svijeta.17
15
16
17
Vidjeti Development of Competition Policy and Law in Thailand, dokument prezentovan na okruglom stolu Politika konkurencije i zakoni njihova uloga u razvoju u korist siromanih, London, 24. juli 2000, koji je organizovalo Ministarstvo V. Britanije za meunarodni razvoj. Postoji mnotvo meunarodnih konvencija koje se bave zatitom intelektualne svojine. Pariska konvencija iz 1883. se bavi zatitom patenata, industrijskog dizajna, zatitnih znakova i zatitom od nepotene konkurencije. Bernska konvencija iz 1971. se bavi zatitom autorskih prava i naknadom za korienje autorskih djela. Sporazum izmeu predsjednika Junoafrike Republike Mbekija, vlasti SAD i snabdjevaa lijekovima koji pomau oboljelima od side je skoranji primjer. Bilo bi naivno tvrditi da zemlja treba da potroi sav budet za zdravstvo kako bi kupila skupe lijekove za potrebe relativno malog oboljelog dijela populacije. Upravo s tim argumentom nastupali su oni koji su se zalagali da se umjesto kupovine tih lijekova novac uloi u izvore iste vode i obrazovanje kako bi se produilo prosjeno trajanje ivota u toj zemlji. Kad vlada ne bi nabavila te lijekove, bila bi izloena emocionalnoj ucjeni od strane farmaceutske industrije i politikih protivnika. TI Antikorupcijski prirunik
254
I odredbe zakona o zatiti robnih marki se koriste kako bi se podrili programi pojedinih zemalja u oblasti zdravstva, kao to je sluaj sa programom kanadske vlade za odvraanje od puenja, ili sa propisima Gvatemale koji su bili brana od agresivne kampanje za zamjene za majino mlijeko.18 Teko je vjerovati da su oni koji su pisali meunarodne konvencije za zatitu patenata, robnih marki i autorskih prava mogli predvidjeti na kakve naine e se njihov rad zloupotrebljavati. Potroake grupe se protive pokuajima da se vjetaki odredi cijena proizvoda u inostranstvu. Vlasnici robnih marki ili patenata tvrde da imaju pravo da za isti proizvod naplauju vie u jednoj nego u drugoj zemlji. ini se da je ovo neopravdana manipulacija koja nije u interesu potroaa tamo gdje se za isti proizvod naplauje vie. Proizvoai vode borbu protiv sivog uvoza ili paralelnog uvoza. Ovako se oznaava pojava kada uvoznici zaobilaze firme koje u njihovim zemljama zastupaju velike kompanije i uvoze direktno od zastupnika istih kompanija iz zemalja u kojima su cijene nie.19 Oni koji staju u odbranu proizvoaa koji vode politiku nejednakih cijena tvrde da nije u pitanju manipulisanje tritem koje predstavlja korupciju, ve uobiajeno trino ponaanje jer se cijene prilagoavaju trokovima servisa i prodaje u svakoj konkretnoj zemlji. Godinama su mnoge zemlje u razvoju odbijale da prue zatitu intelektualne svojine uopte ili u nekim kategorijama. Meki zakoni o zatiti patenata bili su dio planiranja privrednog razvoja u Tajvanu, Singapuru, Hongkongu i Junoj Koreji. Vlade Indije, Tajlanda i Brazila su se ponaale selektivno u zatiti patenata.20 U zemljama Latinske Amerike bila je esta pojava da se zatita prua, ali uz obavezu da se lokalnim proizvoaima dozvoli da patent koriste za iznos koji nije smio da pree zakonom odreenu sumu. U posljednje vrijeme pitanje zatite intelektualne svojine postalo je gorue pitanje, posebno za zemlje koje imaju znaajnu trgovinsku razmjenu sa SAD. Iako su SAD generacijama bile meu piratima u svijetu intelektualne svojine (nisu potpisale ni Bernsku konvenciju iz 1971. o zatiti knjievnih i umjetnikih djela sve do 1989),21 prepoznale su mo koju na svjetskom nivou vlasnitvo nad intelektualnom svojinom moe da im donese, pa su potonje administracije priljeno radile na tome da tu mo zadobiju. Sam zakon o intelektualnoj svojini u SAD moe da se zaobie. Analitiari politike konkurencije su zabrinuti zbog pokuaja da se u SAD daju autorska prava novim nainima poslovanja, kao to su izbjegavanje plaanja poreza na dobit, ili novim finansijskim instrumentima.22 SAD nisu usamljene u takvoj praksi u Rusiji je jedna firma uspjeno patentirala prava na obinu bocu, a prethodno je to isto uspjela i sa ekserom i inama.23 Kada se takve stvari vide, sve je vie razloga da se podigne glas.
18
19
20
21 22 23
Odbor kanadskog parlamenta je upozorio vladu da bi bila suoena sa trgovinskim sankcijama ukoliko bi proturila antipuaku inicijativu iji bi ishod bio da se cigarete prodaju u istovjetnim omotima, na kojima se ne bi nalazili prepoznatljivi znakovi proizvoaa. Gvatemala primjenjuje meunarodni Kodeks reklamiranja zamjena za majino mlijeko na osnovu zakona iz 1983. godine. Njime je stavljeno van zakona agresivno reklamiranje ovih proizvoda u vidu slika beba na proizvodima koji su namijenjeni ishrani djece do dvije godine starosti. vajcarska kompanija je preko amerike vlade zaprijetila trgovakim sankcijama ukoliko se ospori upotreba njihovog zatitnog znaka bucmaste plavooke bebe. Manje sporan sluaj je onaj kada su trgovake sankcije SAD navele Kinu da donese stroe zakone i da zatvori radionice u kojima su se pravile nelegalne kopije filmova i CD-ova. Nakon toga je uniteno vie od 2 miliona video-kaseta, a 30.000 kompjutera koji su sluili za umnoavanje je oduzeto. Vidjeti i druge primjere u radu Dejmsa Pakarda Lava (James Packard Love, Center for Study of Responsive Law), A Consumer Perspective of Prospects As They relate to Risks Regarding Intellectual Property, Comments for the Working Group on Intellectual Property Rights, Third Trade Ministerial and Americas Business Forum, Belo Horizonte, Brazil, maj 1997: http://www.cptech.org/pharm.belopaper.html/. Australijski savez potroaa se zaloio za ukidanje uvoza softvera za koji je otkriveno da je preplaen. Naime, bila je primjetna razlika od 600 amerikih dolara izmeu cijene u Australiji i cijene u SAD za softver QuarkXPress. Australija je potom paralelno uvezla softvere. Vidi: Rebecca Munro, Australia to adopt parallel import system for software?, 8. februar 1999, http://www2.idg.com.au/. Nicolas S. Gikkas (1996), International Licensing of Intellectual Property: The Promise and the Peril, Journal of Technology and Law, Vol.1, Spring 1996, University of Florida. Izraz piratski koristio je Nicolas S. Gikkas u iznad navedenom djelu. Dejms Pakard Lav, ranije navedeno djelo. Zbog ovoga bi trebalo da se zacrveni Rospatent, odjeljenje Ruskog saveznog instituta za industrijsku svojinu. Oni istrauju kako je patent odobren ne bi li smirili sumnje javnosti da je neko od slubenika uzeo mito. Rusija je zemlja uda, rekao je Valeri Jermakijan, zamjenik direktora inspekcije u Rospatentu. ak se i drevni izumi mogu patentirati. Bocu su izumili egipatski majstori 1.500 godina prije nae ere, odnosno kineski car Vu Heu, 12. godine nae ere. Daniel Williams, Russian Idea for Riches: Why Not Patent the Bottle?, Washington Post Service, 31. juli 2000. 255
Svjetska organizacija za intelektualnu svojinu (WIPO) zduno ukazuje zemljama u razvoju na dobrobiti koje bi im donio ulazak u reim globalne zatite intelektualne svojine. One, meutim, na to pitanje gledaju sa skepsom i primjeuju da bi reim zatite intelektualne svojine malo toga donio zemljama podsaharske Afrike ili Azije, u kojima ljudi ive za manje od jednog dolara dnevno i gdje manje od pet procenata privrede otpada na industriju.24 ini se da se zakasnilo sa korjenitom procjenom reima globalne zatite intelektualne svojine. Taj sistem mora da obezbijedi poteniju ravnoteu izmeu stvaralaca i korisnika. Preduzea treba da imaju naknadu koja bi podsticala dalji razvoj sve dok patentima ne istekne period zatite, ali ona ne smije biti takva da liava vei dio svijeta koristi od naunih i ostalih dostignua.25
Politika konkurencije i globalizacija

Potpuno odvojeno od prie o intelektualnoj svojini, globalizacija je dala novu dimenziju politici konkurencije. Dravne granice nisu prepreka za zloupotrebe. Stvaranje meunarodnih kartela i sline zloupotrebe, kao i s njima povezane pojave korupcije, mogu ozbiljno uticati na meunarodnu trgovinu i sve vie jaa potreba za meunarodnim smjernicama za kontrolu takvog ponaanja. Zloupotrebe se ne odnose samo na potroaka dobra ve i na sirovine kao to su elik, ubrivo i energija. Zemlje sa slabim institucijama su posebno osjetljive na restriktivnu trgovinu i meunarodne poslovne zavjere. Ukljuivanje u svjetsku ekonomiju moe pojaati konkurenciju, ali je ne i nuno obezbijediti. Karteli, obavezni sporazumi prodavaca i kupaca, iskljuiva prava za dalju prodaju i kontrola domaeg uvoza, pojave su koje u praksi mogu sprijeiti da narod osjeti koristi koje bi globalizacija trebalo da donese. Zabrinutost zbog ovakvih problema je jedan od uzroka protesta protiv globalizacije koji se trenutno odravaju irom svijeta. Problem koji se takoe javlja je i to to se usljed privatizacije bive dravno vlasnitvo seli u privatne ruke, to poveava mogunost za spajanje preduzea i koncentrisanje dobiti na meunarodnom nivou. Ako se uklone prepreke koje je konkurenciji postavljala drava, treba ukloniti i one koje postavlja privatan sektor, a potreba za tim usljed globalizacije jaa. Ovo pitanje stvara glavobolju zakonopiscima. Spajanje preduzea iz iste zemlje koja su se do tada nadmetala na tritu moda nee nakoditi postojanju konkurencije u toj zemlji. U isto vrijeme se moe desiti da su dvije firme koje su se sad spojile bile jedini konkurenti na tritu neke druge zemlje. Zbog toga spajanje preduzea u jednoj zemlji moe da ostavi teke posljedice na drugu. Ponekad se politika konkurencije ne potuje prilikom neposrednih ulaganja iz inostranstva, kada snabdjevai iz inostranstva koriste svoje licence za isporuku odreenih vrsta proizvoda i tako dre pod kontrolom distribuciju u zemljama u koje dolaze. Treba razrijeiti jo neka sporna pitanja: Koja je uloga Svjetske trgovinske organizacije u jaanju politike konkurencije? Da li ona treba da bude svjetski policajac u ovoj oblasti? Da li ova organizacija treba da stvori meunarodni okvir koji bi sluio kao potpora razvoju politike konkurencije?26 Da li bi takav okvir predstavljao dobar osnov za poveanje saradnje u suzbijanju zloupotreba i korupcije koji kode meunarodnom tritu, a posebno zemljama u razvoju?
24
25
26
Kao dobrobiti koje zemljama u razvoju donosi visok nivo zatite intelektualne svojine obino se navode: stimulacija pronalazatva stvaranjem ambijenta u kojem se ono nagrauje, uspostavljanje jeftinijih metoda za stvaranje novih i distribuciju postojeih proizvoda, uvoenje novih, bezbjednijih i djelotvornijih proizvoda i tehnologija prema potrebama zemlje, stvaranje novih poslova u bazinoj industriji i prateim djelatnostima, stvaranje kvalitetnije i bolje obuene radne snage obuavanjem na poslu u vezi sa transferisanim tehnologijama, poveanje kapitala za privredni razvoj, stvaranje prednosti koje e doprinijeti napretku tehnologije irom svijeta i dugorono donijeti prihode od onih koji se njima koriste, nagraivanje kreativnih talenata kroz sistem autorskih honorara za upotrebu njihovih djela u inostranstvu. National Law Center for Inter-American Free Trade, Intellectual Property Committee, http://www.natlaw. com/pubs/spmxip11.htm. Profiterska nadoknada je prisutna i u razvijenim zemljama. U SAD vie izvora dokumentuje da proizvoai lijekova zacjenjuju fondove zdravstvenog osiguranja. Mada se moe rei da svaka zemlja ima politiku konkurencije ak i kad ona nije kao takva oznaena, oni koji svjesno razvijaju svoju politiku konkurencije usvajaju i odgovarajue propise. Trenutno, samo 80 od 135 lanova Svjetske trgovinske organizacije ima takve propise, ali se taj broj poveava. TI Antikorupcijski prirunik
256
Neki pokazatelji djelotvornosti politike konkurencije

Da li je vlada utvrdila jasnu politiku konkurencije? Da li se ta politika primjenjuje kroz donoenje propisa i reformu prakse i sa njom povezanim aktivnostima? Da li privatni sektor podrava razvoj razumljive i djelotvorne politike konkurencije? Da li je organizacije za zatitu potroaa podravaju? Da li postoje napori da se javnosti predoe koristi koje e imati u sluaju postojanja konkurencije (u pogledu nieg nivoa cijena i zatite od zloupotreba)? Da li postoje jasni i primjenljivi zakoni koji kriminalizuju stvaranje kartela, ugovaranje ishoda tendera i sline aktivnosti? Da li su nezakonite manipulacije pri odreivanju cijena? Da li monopoli u rukama privatnog sektora podlijeu propisima? Da li su dozvoljene integracije preduzea putem kojih se stvaraju monopoli i neprikladna dominacija na tritu? Da li lokalni regulatori imaju meunarodnu pomo koja im je potrebna za obavljanje njihove uloge? Da li su lokalni regulatori nezavisni od politikih uticaja i zatieni od korupcije? Da li je sistem takav da prua zatitu siromanima koji su najvie ugroeni od eksploatacije?
257
258
Trei dio Poglavlje 27 Zakoni za borbu protiv korupcije
Poglavlje 27:
Zakoni za borbu protiv korupcije

Podmiivanje je zla navika koja predstavlja prijetnju svakom civilizovanom drutvu. Dravni tuilac protiv Rida (Attorney General v. Reid) [1994] 1 AC 324, 3301
Kada bi pravnici mogli da napiu zakone koji bi sprijeili koruptivno ponaanje, onda korupcije ne bi ni bilo. U velikoj mjeri sadanja kriza ima korijen u injenici da se zakoni i institucije nisu pokazali kao uspjeni. Njihov neuspjeh je djelimino plod slabosti koje su ve postojale u sudskom sistemu, a drugim dijelom posljedica odsustva podrke da se sistem promijeni, emu je razlog to to su mnogi akteri imali interes da se odri postojee stanje. Da ponemo od najvieg pravnog akta zemlje, ustava, uzevi za primjer iskustvo Tajlanda. Kao dio antikorupcijskog zakonodavstva, Ustav Tajlanda moe se posmatrati kao putokaz koji ukazuje na naine koji garantuju demokratiju kroz vee uee javnosti u donoenju odluka i decentralizaciju dravnih ovlaenja, a u isto vrijeme napada korupciju tako to ustanovljava institucije poput ombudsmana i Dravne komisije za suzbijanje korupcije, te podstie transparentnost i integritet u zvaninoj sferi.2 Postoji opta saglasnost da prevencija korupcije treba da bude u prvom planu koliko god se prisila inila vanom. Oslanjanje na pristup dugog tapa u obraunu sa korupcijom kada do nje ve doe moe da bude nepouzdano, nedjelotvorno i rasipno. Krivino gonjenje, mada neizbjeno, pokazatelj je da prevencija nije uspjela. Djelotvorne sankcije su ipak bitne ne samo zbog postupanja sa onima koji su se ponaali na pogrean nain, nego i zbog toga to ve i samo saznanje da postoje djelotvorni mehanizmi prinude moe da djeluje preventivno. Reformator zato mora da obrati panju na oba aspekta. Prevencija i prinuda jedna drugu osnauju. Kada govorimo o zakonima za borbu protiv korupcije, ne mislimo samo na krivine zakone ili na pravila o prikupljanju dokaza. Oni jesu vani, i bez dobrih krivinih zakona i procedura zadatak e biti mnogo tei, ali usredsreivanje samo na ove elemente, kao to se u mnogim sluajevima pokazalo, znai nepoznavanje ireg obima koji zakoni imaju. Ovdje se misli na zakone koji reguliu: pristup informacijama i dravne tajne, sukob interesa, javne nabavke, slobodu izraavanja slobodu tampe, zatitu duvaa u pitaljku i alilaca, aktivnosti graanskog drutva, demokratske izbore, zabranu onima koji su osuivani za nemoralna krivina djela da budu direktori,
1
Odluka Sudskog vijea Dravnog savjeta Hongkonga na jednu albu. Dravni savjet (Privy Council) najvii je sud u mnogim zemljama Komonvelta i njegove se odluke potuju irom svijeta. Vidjeti: Jeffrey Tan, The Thai Constitution: The Fight Against Corruption, na internet verziji ove knjige, www.transparency.org. 259

Propisi o zastarjelosti sprijeili krivinu odgovornost Apelacioni sud u Milanu pretvorio je optubu za podmiivanje protiv medijskog mogula i lidera opozicije (biveg premijera) Silvija Berluskonija u linu pobjedu biveg premijera, koji se nada politikom povratku. Sud ga je oslobodio po jednoj taki optunice za podmiivanje i oborio presudu po druge tri take na osnovu toga to je proteklo previe vremena od kada su se dogaaji desili. Berluskoni je proglaen krivim 1998. za podmiivanje poreskih inspektora kako bi oni bili popustljivi prema medijskom carstvu Fininvesta, ali je apelacioni sud u utorak ponitio presudu od dvije godine i devet mjeseci zatvora. Sluaj sada moe da se nastavi na kasacionom sudu, najviem u Italiji, ukoliko ga pokrene tuilac ili ako odbrana eli da postigne oslobaajuu presudu po preostale tri take. Milano, 9. maj 2000. (Reuters)
vre funkcije ili da uestvuju na izborima, primanje poklona i goenje, slubu ombudsmana, sudsko razmatranje zakonitosti upravnih akata. O ovim i drugim propisima bilo je rijei u raznim dijelovima ove knjige. Dosta toga moe da se postigne u okviru same dravne uprave, bez ikakvih zakonskih reformi. Mogu se, na primjer, ukinuti nepotrebni zahtjevi za dozvolama i odobrenjima, mogu se pravilno oblikovati procedure, ograniiti oblasti u kojima se diskreciono odluuje (odreivanjem kriterijuma za takvo odluivanje kada je nephodno), izraditi etiki programi i mehanizmi za djelotvorno rjeavanje po pritubama graana.3 Razmatranja u ovom poglavlju e se ograniiti na ulogu krivinog prava (na osnovu kojeg se gone prestupnici) i ulogu graanskog prava (koje prua zadovoljenje rtvama od strane onih koji su im nanijeli nepravdu, odnosno koje daje graanima mogunost da trae primjenu antikorupcijskih zakona kada vlasti to ne uine).
A. KRIVINO PRAVO
Moe da proe dosta vremena prije nego to sluaj korupcije postane poznat vlastima. U mnogim zemljama rokovi zastarijevanja (koji ograniavaju period u kome se zbog zloina moe krivino goniti) poinju da teku od dana kada je zloin uinjen, a ne od dana kada su vlasti za njega saznale. Na osnovu ovakvih odredbi korumpirani zvaninik moe trajno da izbjegne kaznu samo na osnovu toga to je djelo koje je poinio ostalo dovoljno dugo neotkriveno. Zato je vano da rokovi za zastarijevanje krivinog gonjenja poinju da teku od dana kada se prestup otkrije. Rokovi zastarijevanja ne bi smjeli da budu prekratki. U Italiji se deavaju bizarne situacije da kada optueni koji podnese albu viem sudu na kraju esto bude osloboen zbog toga to je nastupio rok zastarijevanja. Zbog toga preduzimljiv advokat moe gotovo da garantuje da e korumpirani prestupnik izbjei kaznu. Takva pravila donose prezir prema zakonima i pruaju sigurnost onima koji se bave korupcijom. Postoji osam optih naela kojima treba da se rukovodi krivino pravo u borbi protiv korupcije: 1. Zakoni protiv korupcije treba da se povinuju meunarodnim standardima o ljudskim pravima i da obezbijede poteno suenje onima koji su optueni. Kljuno je da krivini zakoni protiv korupcije potuju ustavne ili meunarodne garancije ljudskih prava kako bi se obezbijedilo da specijalni postupci ne budu odbaeni od strane suda kao neustavni. 2. Zakoni ne treba da izgledaju kao suvie represivni. Oni treba da uivaju javnu podrku naroda. Ukoliko nije tako, rizikuju da budu nedovoljno efikasni. U nekim zemljama se smatra da su kazne toliko blage da zbog njih ne vrijedi ni otvarati sluaj pred sudom. Na primjer, u Japanu su na uslovne kazne osuena dva rukovodioca
3
U nekim sluajevima je utvreno da su i itavi organi ili slube nepotrebni. Na primjer, sluaj suvine Slube inspektora restorana u Cirihu. U sreditu afere je Rafael (Raphael) Huber, bivi kantonalni inspektor barova i restorana iz Ciriha, za koga se tvrdi da je uzeo oko 1,84 miliona dolara mita radi davanja dozvola u periodu 19811990. Pria zvui okantno u zemlji koja se uzima kao primjer potenja javnih slubenika. Niko nije pretpostavljao da kantonalni propisi, koji pruaju inspektoru neograniena diskreciona ovlaenja, mogu da budu toliko zloupotrijebljeni. Izmeu ostalog, inspektor je zahtijevao od vlasnika restorana da dokau potrebu da se restoran otvori. Prema rijeima javnog tuioca, Huber je uspostavio vladavinu straha, uzimajui mito u vidu zajmova i zahtijevajui od onih koji su traili dozvolu da po visokim cijenama kupuju slike njegovog pokojnog oca. Mada je imao skromnu platu, Huber je uspio da odrava dva stana u Cirihu i da izgradi imanje na 90 hektara u Kjaniju u Italiji, na kojem se nalaze vinogradi i vjetako jezero. Oekuje se da e sluaj doi na sud poetkom naredne godine. U meuvremenu, kantonalne vlasti su donijele nova pravila, na osnovu kojih se vie ne trai dokazivanje potrebe za otvaranje novih restorana. Financial Times, 8. juli 1994, TI Newsletter, septembar 1994. TI Antikorupcijski prirunik
260
3.
4.
5.
6.
u Tobiimi zbog davanja mita guverneru prefekture Ibaraki za dio velikog projekta pregraivanja rijeke, jer su se pokajali.4 U drugim zemljama moe se primijeniti suprotan argument. U Junoj Koreji je preispitivanjem kazni krivinog zakona zakljueno da su kazne naprosto suvie visoke. Dravni slubenici se osuuju najmanje na sedam godina zatvora, pa su se sudije uzdravale da takve kazne izriu. U Ugandi se zakon protiv korupcije nije nijednom koristio za vie od dvadeset godina svog postojanja, oigledno zato to je smatran suvie grubim. Jasne smjernice za kanjavanje treba razvijati tako da kazne budu pravedne, a ne pretjerano velike. Jasno, sud mora biti u stanju da pravi razliku izmeu sluajeva u kojima je slubenik podmien da obavi svoju dunost (na primjer, da ubrza ili obavi svoju slubenu dunost) i mnogo ozbiljnijih sluajeBrazilski gradonaelnik mora da odstupi ali va u kojima je slubenik podmien da uradi nedozvoljenu je jo uvijek u igri SAO PAULO, Brazil (AP). Dravni sud je u utoradnju. Zakonodavac moe da se zadovolji time to e usvorak odluio da Celso Pitta, gradonaelnik najjiti pravila koja omoguavaju vei raspon kazni, ali to moe veeg junoamerikog grada, mora napustiti imati negativne efekte. Primjetno je takoe da tuioci ne funkciju zbog nezakonite upotrebe javnih fondova. Odlukom je dozvoljeno gradonavole kada imaju sluajeve u kojima je vjerovatno da e biti elniku da ostane na funkciji do odluke po izreene kazne koje e se smatrati pretjeranim. albi. Sud je takoe dosudio da on ne moe u naVelika je korist i od spajanja razliitih zakona koji se bave rednih osam godina da obavlja javnu slubu korupcijom i tajnim provizijama u jedinstven zakon, ime i naredio mu da plati 98.000 dolara takse, rekao je preko telefona Cesar Lacerda, portbi se izbjegla mogunost izgovora i smanjio broj pravnih parol suda. Presuda je zasnovana na nalazu iz praznina, prikazala bi se ozbiljnost kojom zakon tretira ta1998. da je Pitta zloupotrijebio 200.000 dolara za reklamnu kampanju koja je podravala kav oblik ponaanja, kao i jednakost u tretmanu privatnog i njegovu odbranu od optubi za umijeanost javnog sektora. Koji god model bio izabran, treba da postoji u skandal sa vladinim obveznicama iz 1997. krivino djelo davanja i primanja tajnih provizija. On je ostao na poloaju sve vrijeme trajanja procesa po albi. Od sutinskog su znaaja i odredbe krivinog prava (ukljuuPitta, koji je jedan od najpopularnijih brajui tu i propise o prikupljanju dokaza i adekvatnu kaznenu zilskih gradonaelnika, takoe se bori protiv optubi svoje bive ene, koja ga je ove politiku), naroito tamo gdje je moderna tehnologija otila nedjelje optuila da je na elu velikog lanca ispred zakonskih rjeenja. Na primjer, prekraji nainjeni uz korupcije u kojem se podmiuju istraitelji i poslanici. upotrebu raunara i prikupljanje dokaza upotrebom komU srijedu je oko 800 aka demonstriralo zapjuterskih tehnologija mogu da se nau van granica postojehtijevajui opoziv gradonaelnika. Reuters, 16. mart 2000. ih odredbi zakona. Probleme moe da stvori i to to se neki pravni sistemi jo nisu uhvatili u kotac sa kriminalnim ponaanjem privrednih subjekata. Na primjer, krivini zakon treba da sadri odredbe o kanjavanju i naknadi tete u sluajevima kao to su tajno sporazumijevanje o davanju ponuda na tenderu (kada se ponuai unaprijed dogovore o tome kakve e ponude dati, tako da nadmetanja zapravo i nema). U sluajevima korupcije ponekad je neophodna primjena posebnih odredaba na osnovu kojih se od pojedinaca zahtijeva da pred sudom dokau porijeklo svoje imovine kada ona prevazilazi poznate izvore njihovih prihoda. U takvim sluajevima moe da se pojavi problem ustavnosti, pogotovo ako propisi nalau da optuena osoba d iskaz pod zakletvom. U Zambiji bi se ovakva obaveza smatrala neustavnom, poto bi se njome krilo pravo pojedinca da se uzdri od davanja iskaza kojim bi sam sebe optuio.5 Tekoa lei u prebacivanju tereta dokazivanja, to se postie obavezivanjem optuenog da pod prijetnjom osude za korupciju, za koju postoji osnovana sumnja, prui dokaze da je imovinu stekao legalno, nasuprot stanovitu koje je u mnogim zemljama prihvaeno, a po kome je optueni potpuno slobodan da takve dokaze iznese ili ne. U tim zemljama sud poziva tuioca da dokae povezanost izmeu imovine optuenog i odreenog ina korupcije u stepenu neophodnom da bi dokaz bio prihvaen u krivinom postupku, to je ponekad veoma teko. Bolje bi bilo da postoji posebna zakonska odredba koja bi omoguavala sudu da donese zakljuak na osnovu odsustva zadovoljavajueg objanjenja od strane optuenog.6 To ne znai da optuenog treba prisiliti da prui dokaze (to bi
4 5 6
Financial Times, 22. juli 1994. Navedeno u TI Newsletter, septembar 1994. Mumba v The People (1984) ZR 38. Vidjeti: Corrupt Practices (Amendment) Act, No. 29 of 1987, ss. 8 i 13 (Hongkong). Ovdje se optueni oito tereti, ali se od njega vie ne zahtijeva da daje dokaze pod zakletvom. 261
7.
8.
bilo u suprotnosti sa meunarodno prihvaenim pravilima protiv samooptuivanja), ve ga, kao i u drugim sluajevima kada se sluaj zasniva na oiglednim dokazima protiv pojedinca, treba dovesti u poziciju da moe da bira izmeu podnoenja dokaza i rizikovanja osude u sluaju da tako ne postupi. Treba da postoje posebne odredbe na osnovu kojih koristi steene korupcijom mogu biti vraene oteenoj dravi kada se nalaze u posjedu treih lica ili ak van zemlje. Propisi krivinog prava bi trebalo da omogue ulazak u trag, zapljenu, zamrzavanje, kao i oduzimanje dobiti steene korupcijom. Jedna od zasada malog broja koristi proisteklih iz meunarodne borbe protiv nezakonitog trgovanja drogom jeste stvaranje pravnog okvira koji olakava postupak ispitivanja i zapljene sredstava steenih korupcijom bez obzira na to pod ijom se jurisdikcijom sredstva nalaze. Neke zemlje omoguavaju oduzimanje nezakonite dobiti i prije nego to se presuda donese, ukoliko pravi vlasnik podnese zahtjev za povraaj imovine u odreenom roku. Krivina djela korupcije treba da obuhvate i davaoca i primaoca mita. U nekim zemljama je samo primanje mita krivino djelo, to predstavlja znaajno ogranienje za borbu protiv korupcije na njenom izvoru. Naravno, ukoliko mito nije ponueno, nego iznueno, ne bi bilo poteno krivino goniti davaoca, jer bi to znailo nainiti ga po drugi put rtvom.7
Povjerljivost u sluajevima korupcije, ali ne i u sluajevima nezakonite trgovine narkoticima? Ukoliko se naelo povjerljivosti ne moe primjenjivati u sluajevima transfera novca od trgovine drogom, pitam se zato bi se primjenjivalo na transfer novca ukradenog putem korupcije? Olusegun Obasanjo, na otvaranju seminara Korupcija, demokratija i ljudska prava u zapadnoj Africi, Leadership Forum and Transparency International, Cotonou, Benin, septembar 1994.1
1
Ogranienja krivinopravnih propisa

Pravo pitanje za zemlje u kojima pravosudni sistem funkcionie, u kojima su istraitelji dovoljno nezavisni ili dovoljno hrabri da istrauju sluajeve korupcije visokih funkcionera, jeste pitanje naina na koji se zakon primjenjuje kada se podnose optunice. U vezi sa tim, skoranji primjeri pokazuju izrazite suprotnosti: u Izraelu bivi premijer odgovara zbog nedostataka koji se nekima ine ozbiljnim, ali su u poreenju sa drugim zemljama beznaajni;8 u Rusiji je 1999. tadanjem predsjedniku dat imunitet, ini se bez ikakvih ogranienja. Izgleda da u jednoj zemlji sistem drutvenog integriteta funkcionie, a u drugoj oigledno ne. Stoga, taan sadraj zakona je ozbiljna stvar u Izraelu, ali gotovo nebitna u Rusiji.
Vidjeti: Ayodele Aderinwale (ed.), Korupcija, demokratija i ljudska prava u zapadnoj Africi (Corruption, Democracy and Human Rights in West Africa), Pregled izvjetaja sa seminara koji je organizovao Africa Leadership Forum, ALF Publications, Ibadan, 1994.
Dolaenje do dokaza
Za razliku od drugih krivinih djela (osim djela organizovanog kriminala), kod korupcije obino ne postoji oigledna rtva koja bi se alila. Svi koji su umijeani su od korupcije imali koristi i svi imaju interes da se ouva tajnost. Zato je izuzetno teko obezbijediti dokaze. Prestupnici se meusobno dre u aci. Test potenja, koji bi obavio agent provokator, predstavlja rjeenje od koga zaziru sudovi u mnogim zemljama. Ipak, ovaj pristup moe da bude vrlo djelotvoran. Strane u poslu se mogu podstai da prijave krivino djelo. Ovakav pristup pokree pitanje imuniteta. U srednjoj i istonoj Evropi ve godinama postoji odredba da ako davalac mita izvijesti o tome u roku od 24 sata, biva osloboen krivine odgovornosti (neki ovu odredbu vezuju za sluajeve iznuivanja mita). ini se da se ova odredba nije pokazala kao uspjena. U SAD je prva osoba koja je bila umijeana u nezakonito davanje provizije pri trgovini hartijama od vrijednosti, nakon to je ono
7
Francuski krivini zakon je jedan od nekoliko koji pravi razliku izmeu aktivne i pasivne korupcije. Aktivna korupcija je ona u kojoj javni slubenik trai poklon ili drugu korist prije nego to zakljui posao sa strankom ili prui uslugu koja je iz njegovog djelokruga. Pasivna korupcija postoji kada slubenik primi poklon ili nagradu nakon to zakljui ugovor ili prui uslugu. Za raspravu je da li je pravljenje ovakve razlike potrebno pri odreivanju krivinog djela (u drugom konceptu se razlika pravi pri odreivanju kazne za pojedine oblike primanja mita). Bivi premijer je optuen zato to nije vratio brojne poklone koje je dobijao u zvaninim prilikama i koji po zakonu pripadaju dravi, kao i zbog izvoenja nekih radova u kui o dravnom troku. Obje ove stvari, naravno, zasluuju osudu. TI Antikorupcijski prirunik
262
kriminalizovano, i koja je o zloinu progovorila, automatski dobila imunitet. Na taj nain se unosi element rizika u korupciju i uesnici vie ne zavise od utanja onog drugog, ve mogu znaajno da mu naude. Posredni dokazi su esto dostupni, ak i kada nema neposrednih dokaza o korupciji. Na primjer, carinski slubenik koji vozi posljednji model mercedesa sigurno moe da bude legitimno podvrgnut sumnji, kao i visoki vladini slubenici koji cijeli ivot provedu radei za skromnu slubeniku platu, ali ive na nain koji bi teko od tih prihoda mogli da priute (kao u sluaju arlsa Hafija [Charles Haughey] u Irskoj). Ekstravagantan stil ivota i razmetanje bogatstvom zahtijevaju objanjenje. I dok carinski slubenik moe da bude podvrgnut testu potenja, mnogo je tee tako provjeravati one koji su umijeani u korupciju velikog obima i koji se nalaze na viim poloajima u strukturi vlasti. Stoga, da bi takvi ljudi bili odgovorni, potrebno je ustanoviti krivina djela troenja koje nije u skladu sa zvaninim primanjima ili djela nezakonitog bogaenja.
Takav koncept je otjelotvoren u Interamerikoj konvenciji protiv korupcije, koja je usvojena na plenarnoj sjednici 29. marta 1996, na sljedei nain: Na osnovu svojih ustava i osnovnih principa pravnog sistema, svaka zemlja potpisnica e preduzeti mjere da se kao krivino djelo ustanovi znaajno poveanje u imovini dravnih slubenika koje se ne moe na razuman nain objasniti punopravnim prihodima ostvarenim za vrijeme vrenja funkcije.9 Konvencija je iroko podrana irom Amerike.10 Komentatori borbe protiv korupcije u Hongkongu veliki dio uspjeha u tome pripisuju usvajanju takve odredbe.11
Kljuna provjera kvaliteta krivinopravnih zakona
Pakistanski Dekret o dravnom birou za odgovornost U Pakistanu, Dekret o Dravnom birou za odgovornost propisuje sljedee: 26. Ponuda pomilovanja: a. Bez obzira na ostale odredbe Zakona, u bilo kom momentu istrage ili ispitivanja, predsjedavajui moe, sa ciljem obezbjeivanja dokaza, svakoj osobi za koju se sumnja da je direktno ili indirektno uestvovala u nekom prestupu ponuditi potpuno ili uslovno pomilovanje ako takva osoba na potpun i istinit nain otkrije sve okolnosti koje su joj poznate, a koje se odnose na taj prestup, ukljuujui tu i imena svih drugih uesnika u prestupu, bilo da je rije o izvriocima, sauesnicima i slino. b. Svaka osoba koja dobije pomilovanje na osnovu odredaba take (a) bie ispitana kao svjedok na suenju koje uslijedi. c. U vezi sa odredbama take (d), osobi kojoj je pomilovanje dato ne moe se: i. u sluaju potpunog pomilovanja suditi za prestup za koji je dobila pomilovanje; ii. u sluaju uslovnog pomilovanja dosuditi kazna tea, odnosno via od one koja je odreena aktom o pomilovanju bez obzira na to koju kaznu za taj prestup propisuje zakon. d. Kada predsjedavajui Biroa potvrdi da je po njegovom miljenju osoba koja je prihvatila ponudu za pomilovanje voljno preutala bilo ta bitno, ili da je dala laan dokaz (bilo voljno ili usljed nemara), suprotno uslovima ponude za pomilovanje, takvoj osobi se moe suditi za prestup za koji je pomilovana, kao i za krivino djelo davanja lanog iskaza u sluaju da je znala ili da je trebalo da zna da je izjava koju je dala bila lana. e. Izjava data pred predsjedavajuim Biroa ili sudom od strane osobe koja je prihvatila ponudu za pomilovanje moe da poslui kao dokaz protiv nje na suenju. National Accountability Bureau Ordinance, 1999. (No. XVIII of 1999)
Prije nego to se ovakve norme usvoje, preporuljivo je osigurati sljedee: (a) da su propisi lako razumljivi i da ne ostavljaju prostora za rasprave oko tehnikih detalja koje bi mogle da podriju namjere zakonodavca;12 (b) da se ne trai od tuilaca da prue dokaze koji nisu neophodni (npr. kada optueni na odreenim funkcijama steknu bogatstvo koje nema knjigovodstveno pokrie, paljivim pisanjem zakonskih odredbi treba izbjei da tuilac bude obavezan da dokazuje da je takvo bogatstvo steeno na nelegalan nain).
9 10
11 12
lan IX, Nezakonito bogaenje. SAD i nezakonito bogaenje: Neke lanice organizacije su nezakonito bogaenje propisale kao krivino djelo. SAD to vjerovatno nee uiniti. Razlog tome je stav da bi takva odredba mogla da bude u suprotnosti sa ustavnim naelima. Takoe, u mnogim propisima u SAD regulie se ponaanje dravnih funkcionera na nain koji djelimino pokriva probleme koji bi se rjeavali uvoenjem novog krivinog djela. Pomo i saradnja meu potpisnicama (koje nemaju propise protiv podmiivanja u inostranstvu i nezakonitog bogaenja): Potpisnice koje ne ustanove podmiivanje u inostranstvu i nezakonito bogaenje kao krivina djela moraju, u obimu koji je mogu na osnovu njihovih zakona, da prue pomo i da sarauju po ovim pitanjima sa drugim zemljama potpisnicama na nain predvien Konvencijom. Izvod iz rezimea Interamerike konvencije protiv korupcije koji je pripremilo Ministarstvo trgovine SAD (U.S. Department of Commerce, Office of the Chief Counsel for International Commerce), 22. april 1998. Vidjeti analize Bertrana de Spevila (Bertrand de Speville), biveg efa Antikorupcijske komisije Hongkonga (ICAC). Njemaki krivini zakon je primjer zakona koji pravi nepotrebne tekoe tuiocima pri dokazivanju korupcije. Tamo je od sutinskog znaaja da se dokae van svake razumne sumnje da su slubenici podmieni za tano odreenu radnju slubenog lica. Kada je zakon reformisan 1997, bilo je sugestija da se opis krivinog djela izmijeni tako to bi bilo dovoljno da je mito ponueno u vezi sa slubom koju vri podmieni slubenik. Na kraju je usvojeno srednje rjeenje, da je mito dato u vezi sa obavljanjem slubenih dunosti javnog slubenika. Istovremeno, zakon je proirio dejstvo, tako da se mitom moe smatrati i korist koja je data supruniku slubenika i drugim bliskim licima. U mnogim zemljama treba razmisliti o izmjenama zakona u tom pravcu. 263
Nema nieg nepravednog u tome da se od optuenog zahtijeva da saini svoju odbranu (npr. kada tuilatvo tvrdi da takva osoba posjeduje bogatstvo koje je u velikoj nesrazmjeri sa zvaninim primanjima) u situaciji kada se dokazi o injenicama nalaze jedino kod njega ili na mjestima koja su samo njemu poznata.
Izmjetanje tereta dokazivanja i vjerodostojna objanjenja

Izraz izmjetanje tereta dokazivanja treba izbjegavati. Ne samo da on na pogrean nain prikazuje koncept ovog razmatranja ve daje prostora protivnicima reforme (koji esto rade u interesu korumpiranih) da se bore protiv dobro osmiljenih i nesumnjivo potenih reformi. Paradoksalno je da pokreti za ljudska prava, koji su veoma glasni u osudi korupcije kao jednog od faktora krenja ljudskih prava, mogu da budu meu prvima koji e napasti vlasti ako one pokuaju da poprave situaciju na prethodno opisan nain. Kampanja pravo na privatnost u SAD je sprijeila obavezivanje banaka da upoznaju svoje klijente, to bi smanjilo mogunosti da se u bankama obru nezakonito steena sredstva i pranje novca. injenica moe da bude duboko razoaravajua za one u antikorupcijskom pokretu koji su znaajan dio ivota proveli kao aktivisti za ljudska prava i koji su se i posvetili borbi protiv korupcije zbog njenog negativnog uticaja na ekonomska i socijalna prava graana. Da li takozvano izmjetanje tereta dokazivanja naruava pravo optuenog da se smatra nevinim dok se ne dokae suprotno? Jedan vrhovni sud koji je razmatrao ovakve odredbe smatra: Prije nego to se tuilatvo osloni na pretpostavku da su novac ili imovina pod kontrolom optuenog, ono mora da pokae nesumnjive injenice koje na to navode. Pretpostavka mora da dobije restriktivan oblik, tako da injenice treba da sadre veu izvjesnost da imovina pripada optuenom ili da je dobijena od njega na poklon nego da je drugaije. Kada je pretpostavka na takav nain konstruisana, ona je u skladu sa osnovnim pravima optuenog i pravi je odgovor na mehanizme pomou kojih beskrupulozni ljudi mogu da se izruguju krivinom zakonodavstvu.13 Samo onda kada se pokae da steeno bogatstvo optuenog nije moglo da proistekne iz njegove plate, od njega se trai da prui objanjenje.14 Ovakav stav nije ni nov ni iznenaujui. Mnogi advokati e potvrditi da u svakom krivinom sluaju doe vrijeme kada dokazi koje prikae optuba budu takvi da daju osnova vjerovanju u krivicu optuenog. Ako mu istrava iz kue, pitolj se pui u njegovoj ruci, a njegova ena lei mrtva na podu, vrlo je vjerovatno da e on biti osuen za ubistvo, osim ako uini vjerovatnim: a) da se ena sama ubila, ili b) da je postupao u nunoj odbrani, ili v) da situacija nije onakva kakva izgleda da je on istrgao pitolj iz ruku ubice i krenuo po pomo. Poenta je da tuilatvo ne treba da iskljui nijednu od tih mogunosti. Kada postoji dovoljno dokaza o krivici koji mogu da dovedu do osude, onda je pravo vrijeme da optueni d vjerodostojna objanjenja bez kojih bi vjerovatno bio osuen. To nije izmjetanje tereta dokazivanja, ve ono to pravnici zovu na odbrani je red da prui dokaze. Teret dokazivanja ostaje na tuilatvu i nema pretpostavke o nevinosti, samo se tuilac rijeio svog bremena tako to je sada na odbrani da prui objanjenje. Zbog toga to izraz izmjetanje tereta dokazivanja navodi na pogrean put i ne zadovoljava, ostaje izazov za reformatore da nau opis koji vie odgovara situaciji. Bolja formulacija bi bila optueni duguje vjerodostojno objanjenje.
13 14
Attorney-General v. Hui Kin Hong, Hong Kong Court of Appeal, No. 52 of 1995, na str. 16. Veina zemalja sa ovakvom vrstom odredaba takoe ima i odredbe na osnovu kojih istrani organi formalno zahtijevaju od osobe koju ispituju da prikae raune za bogatstvo koje ima. Tako oni koji imaju dobro objanjenje dobijaju mogunost da ga prue i da tako okonaju istragu. Samo kada osoba ne prui objanjenje, dolazi do suenja. TI Antikorupcijski prirunik
264
B. GRAANSKO PRAVO Pravna sredstva u graanskom pravu15

Postoji nekoliko dobrih razloga da se neki mehanizmi za borbu protiv korupcije propiu normama graanskog, a ne krivinog prava. U parninim sudovima vlada manje tegobna atmosfera za bavljenje posljedicama korupcije nego to je to u krivinim sudovima. U graanskom postupku pravila o teretu dokazivanja su manje stroga, a u odreenim sluajevima teret opovrgavanja tvrdnji moe biti uspjenije, a istovremeno i pravednije svaljen na plea osumnjienog. Dokazni materijal prikupljen na bazi graanskog prava treba da ustanovi krivicu na osnovu uravnoteene vjerovatnoe, dok se u krivinom postupku krivica dokazuje tako da bude van svake razumne sumnje. Podmieni slubenik ima vie mogunosti da izbjegne odgovornost u krivinom postupku, ali graanskopravna odgovornost ima iri domet. Presuda donesena u graanskom postupku na osnovu koje se trae podaci o sadrini rauna ili o imovini u inostranstvu moe lake da bude izvrena u drugim dravama. Ovim se poveava faktor zastraivanja koji graanskopravni propisi imaju, jer korumpirani slubenici moraju dobro da razmisle gdje e sakriti dobit od korupcije. Korumpirani slubenici, meutim, sve vie kriju svoje bogatstvo kod lanova porodice i na druge sline naine, to im omoguava da tvrde, kad doe vrijeme za to, da nemaju imovinu. U mnogim zemljama ovaj oblik utaje stvara akutne probleme. iroka javnost kljua od bijesa poto korumpirani slubenici provedu kratko vrijeme u zatvoru, a potom se jednostavno koriste svojom nezakonito steenom imovinom koja se sve vrijeme nalazila na sigurnom, zavedena kao imovina njihovih supruga ili advokata. Za takve sluajeve postoji nekoliko rjeenja koja se trenutno razmatraju: 1) ponitavanje legata i poklona; 2) odbacivanje zahtjeva za diobu brane tekovine u odnosu na nezakonito steenu dobit zbog zasnovanosti na nepostojeem vlasnitvu; 3) stvaranje pretpostavke o neprestanoj kontroli imovine od strane optuenog na osnovu okolnosti u kojima je izvren prenos te imovine.16 Pravna sredstva iz oblasti graanskog prava za borbu protiv korupcije brzo se razvijaju, a njihove prednosti i mane se stalno preispituju.
Pravna sredstva graanskog prava na raspolaganju dravi

Drava se smatra rtvom korupcije jer novac koji uzimaju korumpirani dravni slubenici legalno pripada dravi. Poto je tako,17 drava moe da tui slubenika za pun iznos vrijednosti mita koji je primio ak i ako je slubenik (ili bivi slubenik) potroio vei dio tog iznosa.18 Drava moe da ispostavi i zahtjev za nadoknadu tete nastale usljed povrede povjerenih dunosti.19 Sporno je da li je lice koje je dalo mito odgovorno za krau dravne blagajne koja je posljedica podmiivanja. Mada bi postojee opte pravo (common law) moglo biti prizvano na ovom mjestu, bilo bi bolje da se ovo pitanje stavi van svake rasprave donoenjem pisanih zakona (statute
15
16
17 18 19
Kao to e se vidjeti u tekstu, termini vezani za graansko pravo i graanski postupak uglavnom se odnose na institucije anglosaksonskog prava, pri emu njihovo znaenje nije istovjetno znaenju koje ti termini imaju u Srbiji (prim. prev.). Vidjeti, na primjer, hongkonku Uredbu o spreavanju korupcije (Prevention of Bribery Ordinance, s.10). To je, takoe, i dobar osnov za pokretanje krivinog postupka. Vidjeti sluaj Reading v. The King (1951) AC: 507,518; Maheson v. Malaysia Housing Society (1979) AC 374,380. Javni/dravni tuilac za Hongkong v. Reid (1994) 1 AC 324, 336. Reading v. the King (supra) str. 580; Maheson v. Malaysia Housing Society (supra) str. 380. 265
law).20 Naroito bi obeshrabrujue djelovalo na davaoce mita ukoliko bi znali da mogu biti tueni od strane drave i da moraju da plate iznos jednak prvobitno datom mitu. Kazano rjenikom korupcije u javnim nabavkama, ovo plaanje iznova bi logiki uravnoteilo izmjenu cijene do koje je dolo usljed mita (jer se mito neizbjeno odraava na konanu cijenu).21 Ukoliko postoji sistem u kome vie lica u meusobnom sporazumu primi mito, svako od njih bi bio ne samo lino odgovoran za koliinu koju je uzeo, ve i solidarno,22 u odnosu na mito koje su primili drugi.23 Graanskopravni propisi treba takoe jasno da naglase da ugovori koji su zakljueni uz pomo korupcije mogu da ostanu na snazi jedino na osnovu diskrecione odluke drave. Da bi se izbjegao proizvoljan tretman takvih ugovora od strane drave, drava treba da ovlasti vrhovni sud da istrai uslove pod kojima je ugovor postignut i da ga proglasi nevaeim ukoliko je korupcija oigledno bila jedan od elemenata pri zakljuivanju. Ponuaevo saznanje da takav ugovor ne stoji na vrstim nogama podsticae prevenciju korupcije.
Pravna sredstva graanskog prava na raspolaganju graanima

Ima nekoliko razloga zbog kojih bi graani trebalo da imaju mogunost podnoenja privatnih tubi zbog korupcije. Prvi je potencijalna odgovornost drave za tetu koju su graani, ili grupe graana, pretrpjeli zbog krivice, odnosno korupcije dravnih slubenika. Na primjer, ukoliko moe da se dokae da je dravna administracija postupala s nepanjom, tada oni koji pretrpe tetu kao posljedicu korupcije u javnim nabavkama polau pravo na naknadu. Ukoliko privatni sektor ima malo povjerenja u antikorupcijske napore policije i dravnih organa gonjenja, jedan od naina da se podrka izgradi je davanje mogunosti samozatite podnoenjem tube u parninom postupku. Ali koga oni treba da tue? Za dravu e svakako biti poeljno da potraivanja usmjeri dalje od sebe, u pravcu korumpiranog dravnog slubenika prekrioca. Mogue je veoma jednostavno utvrditi odgovornost za tetu lica ili entiteta koji su dali ili primili mito. Ponekad drava, posebno kada je rije o zemlji u razvoju, nije u mogunosti da isplati odgovarajue obeteenje. To, meutim, ne znai da ona ne treba da prui mogunost graanima da tue korumpirane slubenike kad god imaju osnova da vjeruju da postoji dovoljna imovina da preduzimanje takve radnje bude vrijedno truda.24 Graanskopravna Konvencija o korupciji Savjeta Evrope iz 1999, koju su potpisale mnoge evropske drave, sadri sljedee odredbe: lan 3. Nadoknada tete 1. Svaka potpisnica e propisati unutranjim zakonima da lica koja su pretrpjela tetu koja je rezultat korupcije imaju pravo da podnesu tubu kako bi dobili potpunu nadoknadu te tete. 2. Nadoknada moe da obuhvati materijalnu tetu, izgubljenu dobit i nenovane gubitke.
20
21 22
23
24
Ova reenica se moe shvatiti samo kroz sistem izvora prava u common law sistemu. Opte pravo (common law) u ovoj reenici se odnosi na osnovni izvor precedentnog prava koji predstavljaju presude sudova (precedente). Znai, sudovi praktino kreiraju pravo interpretirajui common law. Meutim, pored common lawa postoji, izmeu ostalog, i tzv. statutary (ili statute) law, odnosno zakoni, poput naih, koje donosi parlament i koji obavezuju i sudove, to znai da sudovi praktino imaju ulogu stvaraoca prava u svim onim oblastima u kojima ne postoje zakoni. U tom smislu je pisac ove knjige i pominjao da bi bilo bolje da se donese zakon o korupciji, nego da se ostavi sudijama da to tumae u svakom sluaju (prim.prev.). Sa ovim se pokualo u Velikoj Britaniji. Pravni termin koji znai da bi jedan uesnik sporazuma, najee najsolventniji, mogao biti tuen za ukupnu svotu koju su svi zajedno primili, a onda bi on sa ostalima morao da se u tzv. regresnom postupku izmiri za onaj dio svote koji je platio vie nego to je samo za njega trebalo (prim.prev.). Vidjeti: Selanger United Rubber Estates Ltd v. Craddock (No 3) (1968) 1 WLR 155 per Ungood-Thomas J; Karak Rubber Co Ltd v. Burden (No 2) (1972) 1 WLR 602, per Brightman J, na stranama 632633. Krivinopravna Konvencija o korupciji Savjeta Evrope iz 1999. propisuje da e zemlje potpisnice primiti na sebe odgovornost za pruanje nadoknade onima koji su pretrpjeli tetu usljed korupcije javnih slubenika. Ovo bi oigledno bilo preteko breme za mnoge zemlje na dananjem stupnju njihovog razvoja. Ostali lanovi Konvencije govore o sredstvima graanskog prava protiv izvrilaca krivinih djela korupcije. TI Antikorupcijski prirunik
266
lan 4. Odgovornost 1. Svaka potpisnica e propisati unutranjim zakonima sljedee uslove za naknadu tete: i. tueni je poinio ili odobrio in korupcije, odnosno nije preduzeo razumne korake da sprijei korupciju; ii. tuitelj je pretpio tetu; iii. postoji uzrona veza izmeu ina korupcije i tete. 2. Svaka potpisnica e propisati unutranjim zakonima da e u sluaju kada je nekoliko poinilaca odgovorno za tetu zbog iste koruptivne aktivnosti, oni biti zajedno odgovorni.25 Konvencija se takoe bavi pitanjima doprinosa nehata, razumnog roka za podnoenje zahtjeva, ponitavanja ugovora sklopljenog uz pomo korupcije, zatite duvaa u pitaljku i alilaca, uvanja rauna, pribavljanja dokaza i meunarodne saradnje u ostvarenju zahtjeva. Konvencija takoe zahtijeva da drava plati nadoknadu kada je teta posljedica toga to je njen slubenik radio na koruptivan nain vrei svoje dunosti. Takva odredba bi predstavljala nepodnoljiv teret za zemlju u kojoj je korupcija sistemska i rasprostranjena, ali se njome priznaje princip da drava koja ne uspije da adekvatno zatiti one sa kojima posluje snosi odgovornost za posljedice takvih propusta.
Sudska crna lista

Najzad, postavlja se pitanje da li se putem presuda u graanskim sporovima mogu sprijeiti graani i firme koji se bave korupcijom da ubudue sklapaju poslove sa javnim sektorom. Ova metoda ima znaajan potencijal za odvraanje od korupcije u situacijama kada meunarodne firme rade van jurisdikcije zemlje u kojoj bi mogle biti kanjene po krivinopravnom osnovu. Takve firme po svoj prilici rade i u drugim zemljama. Ukoliko zakon dozvoljava dravi da se obrati sudu koristei parnini postupak, koji se, za razliku od krivinog, moe odnositi i na ljude i na firme koji su u inostranstvu, bie uspostavljen presedan za iskljuenje takve firme iz buduih poslova. U tom sluaju e konkurenti moi da se pozovu na sudska pravila kada funkcioniu u drugim dravama i da ukau na to da poslovanje sa takvim firmama ili licima koja su sa njima povezana moe dovesti dravu u rizik da takve njene veze budu ocijenjene kao nedoline.26
C. POVRAAJ NEZAKONITO STEENE IMOVINE

Aksiom je da zloin ne smije da se isplati. U stvarnom svijetu, dobit od korupcije moe da bude ogromna, a anse da se ona vrati dravi od koje je ukradena minimalne. Nezakonito steeno bogatstvo moe biti oduzeto na osnovu krivine ili na osnovu parnine presude. Graanski postupak je lake pokrenuti i on bre postaje djelotvoran.27 Na meunarodnom nivou se ipak zahtijeva da je krivini postupak zapoet da bi druga zemlja bila obavezna da prui pomo u pronalaenju dokaza ili zamrzavanju nezakonito steene imovine.
Junoafrika Hitova komisija

U mnogim zemljama se posao povraaja imovine preputa ministarstvu pravde ili dravnom tuiocu. Kada pitanje povraaja dobiti od korupcije doe na red, te tradicionalne institucije su preoptereene zahtjevima i nemaju vremena ili moi da preduzmu istragu. Kada djeluju, one to
25 26
27
Cjelokupan tekst se moe nai na http://www.coe.fr/eng/legaltxt/174e.htm/. Takav pristup je pohvaljen na radionici o antikorupcijskim zakonima, odranoj u oktobru 1995. u Malaviju, na kojoj je uestvovalo 120 lanova parlamenta. Hitova komisija iz June Afrike je primjer za to. 267
rade kroz redovni sudski sistem. U Junoafrikoj Republici je 1996. usvojen zakon koji je omoguio stvaranje posebne komisije za ispitivanje ozbiljnih zloupotreba u dravnim institucijama i posebnog sudskog tribunala za presuivanje graanskopravnih pitanja koja su proizala iz rezultata istraga posebnih istranih odjeljenja.28 Da bi ova komisija prevazila probleme koji proizlaze iz propisa o tajnosti i pravila protiv samooptuivanja, dobila je sljedea ovlaenja: Ovlaenja posebnog istranog odjeljenja 5. (2) Istrano odjeljenje moe da: (a) preko svog lana zahtijeva informacije koje su joj neophodne od svakog lica; (b) naredi svakom licu da se pojavi pred odjeljenjem na mjestu i u vrijeme koje bude u naredbi odreeno i da odjeljenju pokae knjige, dokumenta ili stvari koje ima ili koje se nalaze pod kontrolom takvog lica, a koje su navedene u naredbi. Naredba mora da bude pisana i mogu da je izdaju ef istranog odjeljenja ili pripadnik odjeljenja koga on ovlasti, a dostavljena od strane pripadnika odjeljenja, erifa ili policajca. Naredba mora da sadri razloge zbog kojih je prisustvo navedenog lica potrebno; (c) preko pripadnika odjeljenja zatrai polaganje zakletve ili potvrdu iskaza Novac ni za ta... Istrano odjeljenje komisije, osnovano pood svakog lica navedenog pod (b), kao i od svakog lica koje se zatekne etkom prole godine, do sada je otkrilo krana mjestu navedenom pod (b), bez obzira na to da li je ili nije od tog lica u dravne imovine, ukljuujui tu i zemljite, kola i kancelarijsku opremu, u vrijednosti zahtijevano da se na tom mjestu pojavi, ukljuujui i mogunost da takvo od 1,5 milijardi dolara. Taj iznos predstavlja, lice ispita. da upotrijebimo afriki izraz, samo ui nilskog konja. (3) (a) Odredbe o povjerljivosti sasluanja svedoka iz krivinog prava se shodKorupcija u administraciji nije posebnost Juno primjenjuju na sasluanje lica navedenih u stavu (2). Lice koje odbije ne Afrike. Kronizam i rasipanje bili su zatitni da odgovori na pitanje na osnovu toga to bi se na taj nain izloilo optuznak vlade u doba aparthejda, kojoj bi se, po rijeima Tonija Liona (Tony Leon), voe opobi za injenje krivinog djela moe da bude prisiljeno da prui odgovor. zicione Demokratske stranke, mogla priznati (b) Nijedan dokaz koji je dobijen u skladu sa odredbom pod (a) ne moe se magistratura, ako ne i doktorat u korupciji. Istrage komisije, iako se usredsreuju na skoprihvatiti u krivinom procesu, izuzev u sluaju da je lice koje je dalo iskaz ranje sluajeve, bave se i onima koji su se optueno za krivokletstvo ili za krivino djelo iz odjeljka 319 (3) Zakona o desili poslije 1976.godine. U nekim sluajevima se komisija bavi opakim krivinom postupku, 1955. (Act No. 56 of 1955).
poslovima koji su se obavljali u tzv. nezavisnim crnakim dravama u JAR, koje su danas uklopljene u jedinstvenu dravu koja se sastoji od 9 pokrajina. Lukas Mangope (Lucas Mangope), 74, bivi predsjednik jedne takve drave, Bofutacvane, koja je 1994. podijeljena izmeu Sjeverozapadne Pokrajine i Slobodne Drave, prolog mjeseca je proglaen krivim za prevaru i krau iznosa od 760 hiljada dolara, od kojih oko 400 hiljada otpada na plemenski novac koji je prenio na svoj raun. U vrijeme aparthejda takve stvari su bile prekrivene velom tajne. Sada ih transparentnost nove June Afrike iznosi na vidjelo. Time Magazine, 10. avgust 1998.
Komisija, koja je ustanovljena aktom iz 1996, pod vostvom sudije Vilijema Hita (Willem Heath) stekla je veliki ugled zbog uspjeha u povraaju znaajnih suma novca od onih koji su ga stekli korupcijom. Posebno istrano odjeljenje komisije je nadleno da istrauje: a. ozbiljne propuste u radu bilo koje dravne institucije; b. ponaanje zaposlenih u dravnim institucijama koje nije u skladu sa zakonom ili je nedolino; c. nezakonitu raspodjelu ili troenje dravnog novca i imovine; d. nezakonite, nepravilne i neodobrene nabavke, transakcije, mjere ili praksu koji se odnose na dravnu imovinu; namjerno ili nehatno rasipanje dravnog novca ili unitenje dravne imovine; korupciju u vezi sa poslovima dravnih institucija; nezakonito ili neodgovarajue ponaanje bilo kog lica koje je prouzrokovalo ozbiljnu povredu javnih interesa.
e. f. g.
U sprovoenju svojih zadataka komisija moe da: a. istrauje sve optube u vezi sa pomenutim pitanjima; b. prikuplja dokaze u vezi sa radnjama ili proputanjima radnji koja su od znaaja za istragu i, ukoliko ima osnova, pokrene postupak pred posebnim tribunalom;
28
Special Investigating Units And Special Tribunals Act 1996 (No. 74 of 1996). TI Antikorupcijski prirunik
268
c. prikae dokaze u postupku pred posebnim tribunalom; d. upuuje tuilatvu dokaze koji se odnose na krivino djelo. Na osnovu zakljuaka iz istrage, komisija podnosi zavrni izvjetaj predsjedniku. Takoe, komisija je obavezna da dva puta u toku godine parlamentu podnosi izvjetaj o istranim aktivnostima, sastavu i trokovima posebnog odjeljenja. Posebno odjeljenje primjenjuje multidisciplinaran pristup u svom radu. Tim koji priprema istragu se obino sastoji od istraitelja vieg i nieg ranga, revizora, raunovoa, pravnika i, ako je neophodno, strunjaka za informacionu tehnologiju. Sve istrage se sprovode sa ciljem pokretanja graanske tube pred posebnim tribunalom. Istrano odjeljenje e povesti graansku tubu pred tribunalom ili e zatraiti izdavanje naloga za sprovoenje hitnog postupka, koji je umnogome slian, ali bri od onoga koji se sprovodi pred vrhovnim sudom. Visok procenat sluajeva sa kojima posebno odjeljenje radi odnosi se na tube koje imaju za cilj spreavanje rasipanja dravne imovine ili njene zatite. Odjeljenje moe da trai od tribunala zabranu ili nalog za obustavu kako bi se sprijeili gubici koji bi se inae desili, kao i da zamrzne imovinu koja nije na pravilan nain dodijeljena, a nalazi se van posjeda dravnih institucija. Primjer naloga za zabranu transakcija je situacija kada drava zakljuuje ugovor koji nije u skladu sa pravilima o javnim nabavkama. Ugovor se ne primjenjuje dok traje istraga. Primjer naloga za obustavu je situacija kada su ukradeni dravni ekovi, koji su zatim unoveni, a novac poloen na raun u banci. Sredstva na raunu se zamrzavaju dok se eka na rezultate istrage. Ovi postupci se mogu dobro upotrijebiti u sluajevima pranja novca. U veoma hitnim sluajevima, ef istranog odjeljenja, sudija posebnog tribunala, ovlaen je da izda nalog za suspenziju ili zabranu. Takav nalog mora da bude potvren u roku od 48 sati od izdavanja. Koncept odjeljenja za povraaj i zatitu dravne imovine u okviru graanskopravnog postupka jedinstven je u svijetu, a njegova dostignua pokazuju i da je veoma uspjean.29 On je takoe privukao kritike nekih politiara, to ilustruje potrebu da institucija poput ove mora uivati visok nivo povjerenja javnosti kako bi se smanjio rizik da joj krila budu podrezana.30
Qui tam tube31

Qui tam tube nisu rasprostranjene, ali su vrijedne panje i u zemljama gdje se ne primjenjuju. Ovaj institut vue korijene iz srednjovjekovne Engleske, iz 1424. godine, kada je svako ko otkrije dokaz nezakonitog postupka bivao nagraivan dijelom plaene kazne. U svojoj ranoj fazi, prve drave u SAD su unijele ovaj institut u svoje propise. Dananji Zakon protiv lanih zahtjeva SAD (False Claims Act)32 potie iz doba Amerikog graanskog rata, kada su mnogi vladini dobavljai pokuavali da na prevaru dobiju od Unije novac koji ona nije mogla da im d. Kongres i predsjednik su traili podrku graana da bi u korijenu presjekli prevaru i neopravdano punjenje dravne kase.33
29
30
31
32 33
U oktobru 1999. sudija Viljem Hit (Willem Heath) izvijestio je Meunarodnu antikorupcijsku konferenciju u Durbanu da je istrano odjeljenje u tom trenutku radilo na oko 220.000 sluajeva, te da je u periodu januar 1998 mart 1999. utedjelo, zatitilo ili povratilo dravni novac u vrijednosti od 1,35 milijardi junoafrikih randa. Ovaj odjeljak je preuzet iz rada Viljema Hita, Civil Process to Combat Corruption, koji je pripremljen za 9. antikorupcijsku konferenciju u Durbanu, odranu 1314. oktobra 1999. Od konferencije do danas, tenzije izmeu komisije i nekih politiara, kao i primjetna ozlojeenost sudstva, dovele su do toga da funkcije komisije budu ozbiljno smanjene. Iskustvo ove komisije e izgleda postati sluaj u kome se opisuju tekoe na koje jedna uspjena inicijativa moe da naie, i to zbog najnevjerovatnijih razloga. Skraeno od qui tam pro domino rege quam pro se ipso in haec parte sequitur (ko povede tubu za dobro kralja vodi je i za svoje dobro). U.S.C. 372933. John C. Kunich, Qui Tam: White Knight or Trojan Horse (1998). 269
Jednostavno, vlada nije imala ni vremena ni sredstava da se uspjeno izbori sa problemom, pa je ovlastila javnost da to uini u njeno ime (i da uzme dio vraenih sredstava). Tako se poveao faktor rizika, otvorila su se vrata privatnom entuzijazmu, i na kraju, vraene su milijarde dolara koje bi inae bile zauvijek izgubljene. Ovo izgleda kao privlaan pristup i za dananje vlade koje se nau u slinoj poziciji. U kasnijim godinama takav prilaz rjeavanju problema je ojaan, a 1986. Kongres ga je opisao kao primarno procesno sredstvo za borbu protiv prevara. Sline odredbe su usvojene i u drugim saveznim propisima, npr. za prekraje u oblasti prava na patente. Zakon protiv lanih zahtjeva stvara graansku odgovornost u sluajima lanih transakcija (izjednaujui namjerno neznanje i nemarnost u pogledu istinitosti injenica sa svjesnom obmanom) kod kojih nije potrebno postojanje namjere pronevjere. Poto je tuba graanske, a ne krivine prirode, odgovornost se lake dokazuje. Tueni se suoava sa minimalnom kaznom od 5.000 dolara za svaki poseban lani zahtjev, a duan je da nadoknadi i trostruki iznos tete koju je prouzrokovao dravi. Qui tam tube mogu da pokrenu i pojedinci, a duvai u pitaljku su zatieni od odmazde. Vladi se dostavljaju kopije zapisnika iz postupka i na njoj je da u roku od 60 dana odlui da li e ministarstvo pravde preuzeti voenje spora. ak i kada se to dogodi, prvobitni pokreta postupka ima pravo da ostane kao stranka, tako da postupak ne moe da se okona a da on ne bude sasluan. Ukoliko tuba uspije i doe do povraaja novca, pojedinac koji je dao podatke dobija 10 posto (ako je vlada preuzela voenje spora), odnosno 25 posto (ako ga je vodio sam). Postoji i zatita od lanih optubi. Vlada moe intervenisati i da urediti zahtjev, ili moe zamoliti sud da ga odbaci. Sud takoe moe ograniiti pravo inicijatora da vodi postupak ukoliko je cilj bilo uznemiravanje. Kada tuba ne uspije zato to je bila lana ili je imala svrhu uznemiravanja, sud moe naloiti inicijatoru da plati taksu i trokove suenja. S druge strane, neki inicijatori su u sluajevima uspjenih tubi dobili milionske nagrade, a publicitet te injenice dosta je pomogao da se i drugi ohrabre na sline korake.34
D. AMNESTIJE SUOAVANJE SA PROLOU

Oligarh se zalae za amnestiju Ruski bogata Boris Berezovski zatraio je amnestiju za prestupe u haotinoj i esto korupcijom umrljanoj prodaji dravne imovine, rekavi da hapenje medijskog magnata u Moskvi prole nedjelje ukazuje na to da je Rusiji potrebna ista prolost da bi se zatitila postsovjetska podjela imovine (...) Svako ko je bio u biznisu posljednjih 10 godina moe da bude rtva sistema, rekao je g. Berezovski. Treba da naemo rjeenje. Rjeenje je amnestija za poetni kapital. Treba da zavrimo priu o tome ta se u prolosti desilo. On je istakao da su nedostatak jasnih pravila o poslovanju u ranoj fazi reforme, kao i este promjene zakona, primorale biznismene da zau u sivu zonu poslovanja i uinile ih ranjivim na optube u sluaju da padnu u nemilost Kremlja (...) Svi ruski biznismeni, po njegovim rijeima, u opasnosti su da budu zatvoren. Wall Street Journal, 1617. jun 2000.
Jedna od najmanje popularnih mjera koje administracija moe da preduzme jeste da amnestira one koji su zloupotrijebili javno povjerenje. Pitanje kako razrijeiti Gordijev vor jo uvijek je i znaajno i sporno. U zemljama u kojima je korupcija endemska pojava sadanjost moe da bude zarobljenik prolosti. Bogati i moni koji se plae reforme su esto u poloaju da je blokiraju ili barem da istupe njenu otricu. Korumpirani sistem moe na papiru da bude reformisan, ali korumpirani pojedinci mogu da sprijee najbolje namjere reformatora. U nekim zemljama se vode debate kako tretirati prolost kada doe doba politikih promjena. U nekim situacijama e biti pametno stvoriti scenario koji e omoguiti korumpiranim politiarima da budu spremniji da odstupe. Oni koji su trenutno na vlasti moda e osjetiti potrebu za garancijama da e njihova budunost, kada vie ne budu na vlasti, biti relativno sigurna.
34
Ibidus. Na primjer, 1994. je kompanijaTeledyne Industries postavila zahtjev koji je bio zasnovan na falsifikovanoj potvrdi o nabavci elektronskih prekidaa za vojsku SAD. Dva biva zaposlenika te firme, koji su poveli parnicu, dobili su 18,5 miliona dolara, kao dio od 112,5 miliona koje je kompanija platila. Teledyne to pay $112 million in two whistle-blower suits, LA Times, 22. april 1994. TI Antikorupcijski prirunik
270
Ima nekoliko razloga zbog kojih bi neka vrsta amnestije bila opravdana, ma koliko bila neprijatna. Prije svega, u novoj moralnoj klimi, sa promijenjenim pravilima i drugaijim oekivanjima, moda nee biti pravedno procjenjivati na osnovu novih standarda radnje preduzete dok je okruenje bilo potpuno drugaije. Drugo, oekivanja javnosti da je mogue neto uiniti protiv korupcije rezultirae bujicom optubi koja e preplaviti institucije koje se protiv korupcije bore. Tree, politika volja da se korupcija porazi bie izloena riziku da je podriju oni iji bi poloaji ili uticaj bili ugroeni antikorupcijskim mjerama. Amnestija, pomirenje i drugi naini suoavanja sa prolou, pored tradicionalnog krivinog sudskog sistema, preporuljivi su posebno u sluajevima kada je: vlada planirala da formira antikorupcijsku agenciju; korupcija bila ili je jo uvijek sistemska, a broj sluajeva je toliki da e vjerovatno paralisati rad nove agencije; znaajan broj javnih slubenika morao zbog niskih plata koristiti sitnu korupciju radi preivljavanja; postojala potreba za sklapanjem sporazuma sa korumpiranom administracijom kako bi se ona odrekla moi koje ima. Mogunosti su ograniene: a. Objaviti amnestiju sa dejstvom da ono to se dogodilo prije odreenog datuma nee biti predmet istrage. b. Pokrenuti proces istine i pomirenja sa odreenim rokovima u kojima onaj ko javno objavi svoje radnje korupcije nee biti gonjen. c. Ograniiti upotrebu novih ovlaenja u istrazi u odnosu na dogaaje koji su se desili poslije odreenog datuma (naravno, novoustanovljena krivina djela moraju se odnositi samo na sluajeve koji su se desili poto je zakon donesen). d. Ne preduzimati nita u nadi da sve optube mogu da budu istraene na zadovoljstvo javnosti. ta svaka od ovih opcija iziskuje? (a) Da li treba da bude amnestije? Ukoliko bude usvojen ovaj pristup, od sutinskog je znaaja da ljudi razumiju i cijene rezultate amnestije i da odredbe o amnestiji budu jasno definisane u pisanom zakonu. Treba podii svijest javnosti o potrebi neke vrste amnestije, a javna rasprava treba da prethodi donoenju zakona. Ukoliko se zakon donese a da javnost nije prethodno pripremljena, narod e vjerovatno posumnjati na najgore i poi na barikade ponekad i bukvalno.35 Moda e biti potrebno predvidjeti izuzetke za svaku optu amnestiju kako bi se omoguilo da monstruozno ponaanje koje izbije na vidjelo bude kanjeno i da bi javnost lake prihvatila cijeli koncept. Ukoliko treba da bude izuzetaka, mehanizam koji se koristi pri njihovom odreivanju treba da bude takav da narod ima povjerenja u njega. On treba da bude sudske prirode, a nikako u rukama politiara (za koje je teko povjerovati da bi ga na poten nain primijenili).
35
Borba protiv korupcije u Hongkongu, koja se smatra jednom od najuspjenijih naeg vremena, zamalo da se zavri prije nego to je i poela. Kada je uspostavljena antikorupcijska komisija, policija je zapoela trajk iz straha da e ona biti meta rada komisije. Vlada je tada donijela Zakon o amnestiji, to je prouzrokovalo uline nemire. Na kraju je naeno rjeenje da se ozbiljniji sluajevi ipak procesuiraju, ef policije je poslat u zatvor, a javni nemiri su splasnuli. 271
Ukoliko e amnestije biti samo uslovne ili e se davati od sluaja do sluaja, odbor koji o njima odluuje treba da se sastoji samo od izuzetno estitih ljudi koji uivaju povjerenje javnosti. Odbor treba da analizira sve optube koje se odnose na sluajeve korupcije koji su se dogodili prije odreenog datuma i da zatim produi istragu ili da ih arhivira.36 (b) Pokretanje postupka istine i pomirenja Nezavisna antikorupcijska komisija Novog Junog Velsa (Australija), jedna od najboljih na svijetu, prije nekoliko godina je ovlaena da sprovodi javna sasluanja. Svjedoci se pozivaju da prue dokaze, i mada ti dokazi kasnije ne mogu biti upotrijebljeni na sudu, u krivinom postupku protiv njih, sasluanja omoguavaju da se dogaaji rasvijetle pred oima javnosti i da se sazna ta se u stvari dogodilo. Na primjer, jedno sasluanje u vezi sa putovanjima poslanika je dovelo do razjanjenja procedura i postizanja boljih standarda u toj oblasti. 37 Ukoliko je namjera da se uspostavi forum za imenovanje i posramljivanje dravnih funkcionera, uz pruanje prilike da oni sami objasne prolost, sa elementima kazne koja bi bila prihvatljiva za javnost, to bi mogla da bude prihvatljiva mogunost. Naravno, ovakva situacija je drugaija od one u Junoafrikoj Republici kada je ta zemlja osnovala Komisiju za istinu i pomirenje. Ta komisija se bavila krenjem ljudskih prava i nije bila suoena sa zloincima koji su ostali u poziciji da se okoriste od slinih zlodjela. (c) Ogranienje u upotrebi novih ovlaenja u istrazi S pragmatine take gledita, postoji stvarna opasnost da e novoustanovljeno antikorupcijsko tijelo biti zatrpano brojnim pritubama na stare sluajeve. Zbog toga ono ne bi moglo da se izbori sa poslom. U pokuaju da se izbori sa starim sluajevima, koristei za to sve raspoloive resurse, novo tijelo ne bi bilo sposobno da vri istrage novih sluajeva korupcije. Treba paljivo razmotriti kako iskoristiti resurse tako da i stara i nova korupcija budu istraene. Ukoliko je drava okrenula novi list, onda treba da bude sposobna da brzo i uspjeno istrai i nove optube. Odredba poput ove moe da bude dio novog zakona:38 Istraivanje starih prekraja 1. Uprkos odredbama odjeljka [broj], antikorupcijsko tijelo nee po njima postupati ako su se dogaaji na kojima se optuba ili sumnja zasnivaju dogodili prije [datum], osim u sluajevima u vezi sa: (a) osobama koje se ne nalaze u zemlji i za kojima je izdat nalog za hapenje prije odreenog datuma; (b) osobama koje su sasluane od strane policije ili antikorupcijskog tijela i koje su optuene da su poinile krivino djelo iz ovog zakona; (c) zloinom koji je takav da ga odbor po preporuci rukovodioca antikorupcijskog tijela smatra dovoljno ozbiljnim da zahtijeva reakciju. 2. Potvrda predsjednika odbora o tome da odbor smatra da je zloin dovoljno ozbiljan da zahtijeva reakciju bie dokaz za tu injenicu. 3. Odluka odbora iz stava 1(c) je konana i ne moe se preispitivati u sudskom postupku.
36
37 38
Analiza Bertrana de Spevila o amnestiji, pomirenju i drugim alternativama u suoavanju sa prolou, UNCICP Experts Meeting, Be, 1314. maj 2000. Vidjeti: Corruption Matters: February/March/1999 No. 11, NSW ICAC, na sajtu http://www.icac.nsw.gov.au/. Nacrt Bertrana de Spevila, adaptacija odredbi hongkonkog zakona. TI Antikorupcijski prirunik
272
Bez izuzetaka odredba bi glasila: Uprkos odredbama odjeljka [broj], antikorupcijsko tijelo nee po njima postupati ako su se dogaaji na kojima se optuba ili sumnja zasnivaju dogodili prije [datum]. (d) Neinjenje Najzad, postoji opcija da se nita ne preduzima, da se jednostavno pusti da se prolost sama o sebi pobrine. Ta opcija ne prua sigurnost i ne uspostavlja jasne i transparentne smjernice po kojima bi nova agencija radila. Ovaj pristup ostavlja javnost u neznanju ta se zapravo deava i da li politika volja stvarno postoji. Takva opcija je izazovna jer minimizira mogunosti za opstrukciju korumpiranih monika iz neposredne prolosti, ali je ujedno i najrizinija od svih strategija.
Pokazatelji za ocjenjivanje djelotvornosti krivinih i graanskih zakona

Da li krivini zakon propisuje ovih est osnovnih krivinih djela: podmiivanje javnih slubenika (ukljuujui i sudije, poslanike i ministre); traenje i prihvatanje poklona od strane javnih slubenika; zloupotrebu slubenog poloaja zarad line koristi; posjedovanje bogatstva koje se ne moe objasniti (odnosno, stil ivota koji pre-
mauje mogunosti koje pruaju poznati prihodi javnih slubenika); davanje tajnih provizija (od strane zaposlenog odnosno agenta, odnosno davanje provizija agentu) koje slue da prikriju korupciju u privatnom sektoru; podmiivanje glasaa? Da li krivini zakon na odgovarajui nain pokriva najgore vrste korupcije i obezbjeuje odvraanje javnih slubenika od korupcije? Ako ne, zbog ega ne uspijeva u tome (uoiti razliku izmeu nedostataka u zakonima i propustima institucija koje treba da primjenjuju zakone)? Da li su postojei zakoni adekvatni u smislu povraaja nezakonito steene imovine korumpiranih funkcionera? Da li se zakon primjenjuje poteno ili selektivno? Da li javnost smatra da su svi jednaki pred zakonom ili misli da su neki funkcioneri izuzeti od gonjenja? Da li postoje prestupi koji se sada gone u krivinom postupku, a koji bi mogli da budu uspjenije rijeeni administrativnim kaznama? Da li su odredbe o plaanjima koja se smatraju korupcijom jasno razumljive? Da li su odgovarajue? Da li se primjenjuju? Ako ne, zato? Da li graani i privatni sektor imaju odgovarajua sredstva da prevladaju posljedice korupcije? Da li se lanovi porodice koriste u cilju zatite nezakonito steenog bogatstva od legitimnih zahtjeva drave za povraaj?
273
274
Trei dio Poglavlje 28 Istraivanja kao sredstvo za mjerenje napretka
Poglavlje 28:
Istraivanja kao sredstvo za mjerenje napretka

Da li pobjeujemo? Da li gubimo? Ne znam da odgovorim, ja samo nastavljam da udaram dok ne ujem neku vrstu zvonjave...
Rock Follies, 1977.
Korupcija je vjerovatno zloin koji se najrjee prijavljuje. Kevin Ford je primijetio: (...) in korupcije [se] vri uz najveu tajnost. Sve strane koje su umijeane u posao (primalac i davalac mita) obino su zadovoljne ishodom svoje aktivnosti ili uviaju da bi uslijedile negativne posljedice ukoliko bi otkrile svoje uee u takvom poslu, ak i ako njime nisu zadovoljne. U meuvremenu, rtve korupcije, obino opta javnost i drutvo u cjelini, uglavnom ive u blaenom neznanju ili su toliko navikli na korupciju da su postali ravnoduni.1 Usljed tajnosti operacije i zajednikih interesa uesnika u korupciji, veoma je teko izmjeriti stepen njenog prisustva u drutvu. Ne postoji ak ni pokazatelj koji bi omoguio da se na osnovu malog broja poznatih sluajeva formira ira slika, neto poput vrha ledenog brijega koji izranja na povrinu i na osnovu kog je mogue procijeniti veliinu dijela koji se Zato mjeriti korupciju? Sprovoenje reformi radi boljeg upravljanja nalazi ispod vode. Bez sredstva za mjerenje izuzetno je teko utvrditi oblasti u kojima je stanje posebno kritino i procijeniti da li reforme daju rezultate u praksi. Zbog toga se istraivanja u kojima se opisuje realna situacija smatraju kljunim sredstvom u kontekstu borbe protiv korupcije i nezakonitosti, koliko god da ih je teko osmisliti i sprovesti.2 Nije realno oekivati da e ljudi priznati svoje nezakonito ili ak drutveno nepoeljno ponaanje ukoliko bi se na taj nain izloili nekom riziku. Ipak, istraivanja na nekim kategorijama ljudi mogu se uspjeno sprovesti, a to su prije svega oni koji sebe vide vie kao rtve izloene ucjeni, nego kao voljne uesnike u zloinu. Tako meunarodni biznis (uprkos svojoj dokazanoj ulozi pokretaa korupcije velikog obima)3 rado pristaje da bude predmet istraivanja. Na slian nain postupaju i poslovni ljudi u lokalnim sredinama, kao i graani
1
je samo po sebi teko. Zato to ovakve reforme smanjuju prihode od korupcije, njima se esto odupiru vii funkcioneri, drugi politiari i birokrate. Takav otpor se esto prikriva tvrenjima da nema konkretnih dokaza o korupciji i pretpostavkama (koje su sada oborene) da korupcija ne moe da se izmjeri. Kada su takvi dokazi dostupni, rasprava o korupciji moe da se depolitizuje i da se usredsredi na zaista vana pitanja. Mjerenje korupcije prua i druge koristi. Ono moe da pomogne da se ustanove prioriteti, pomou njih se obrazuje javnost, a mogu da poslue i za ustanovljenje polazita prema kojima se moe mjeriti uspjenost reformi. Dani Kaufman i drugi (originalni tekst je parafraziran), Corruption: Surveys, data analysis and reforms, Utstein Internet discussions, 4. april 2000.1
Sljedee sredstvo u razvoju je definisanje mjerila za pokazatelje upravljanja, da bi mogao da se izmjeri napredak u nainu upravljanja (vladanja).
Komunikacija od 30. novembra 1999.: internet forum o razvoju antikorupcijskih strategija, u koordinaciji Svjetske banke. Kevin Ford je predsjedavajui Savjeta meunarodnih antikorupcijskih konferencija. Ranije je bio komesar za istrage u Njujorkoj policiji (19941998) i proveo je vie od 25 godina istraujui i eliminiui korupciju u SAD. Inovacije u istraivanjima je preduzeo Dani Kaufman (Kaufmann), zajedno sa svojim timom na Institutu Svjetske banke. Oni su sproveli detaljna istraivanja u Albaniji, Gruziji i Letoniji, koja su pruila iznenaujuu sliku sistemske korupcije koja je duboko institucionalizovana, iako je obrazac u svakoj zemlji razliit. Neki od nalaza su: korupcija nesrazmjerno vie pogaa siromane (bogatije porodice e prije platiti mito, ali teret korupcije, koji se mjeri kao dio prihoda porodice koji odlazi na mito, mnogo je vei za siromana domainstva); u sve tri zemlje birokrate plaaju za poloaje koji donose prihode; preduzea bi rado platila vee poreze umjesto mita ukoliko bi time korupcija bila eliminisana. Vidjeti: Bribery Perceptions Data, Transparency International, 20. januar 2000. http://www.transparency.org/documents/#cpi/. 275
injenice, samo injenice U ivotu su potrebne samo injenice. Ne sadi nita osim njih i iupaj iz korijena sve osim njih. Miljenje razumnih ivotinja se moe razviti samo na osnovu injenica. g. Gradgrind iz Tekih vremena(1854), arls Dikens
(korisnici usluga javnih slubi). Iako ove grupe ljudi znaju poneto o raznim nivoima korupcije, njihovo znanje, ukoliko nije plod neposrednog iskustva, obino je nepouzdano i moe se smatrati samo percepcijom korupcije.4
Kao opte pravilo moe se smatrati da to je istraivanje ireg obima i manje odreeno, njegove nalaze treba uzimati sa veom rezervom. injenica da percepcija moe da bude veoma daleko od stvarnosti mora takoe da se uzme u obzir, pogotovo kada se ona zasniva na iskustvima anegdotskog tipa iz prolosti iako se stanje u meuvremenu popravilo.5
Istraivanja mogu da naglase pretjerane tvrdnje i stavove koje oni koji ih izraavaju nisu u stanju da stvore na realnoj osnovi. Na primjer, skoranje istraivanje na Filipinima je pokazalo da veina ispitanika tvrdi da se vie od polovine sredstava koja se troe na izgradnju puteva rasipa uludo. Oko dvije treine misli da se 40 % sredstava dobijenih prikupljanjem poreza izgubi tokom tog procesa, 30 % ispitanika to misli za proces obezbjeivanja besplatnih udbenika, a 23 % kada je u pitanju opremanje vladinih slubi.6 Ne mora da znai da su te tvrdnje netane, ali je malo vjerovatno da je tako veliki broj ispitanika posjedovao dokaze o njihovoj tanosti. U pitanju je samo njihova percepcija. Sa druge strane, stalno se postavlja pitanje ko treba da raspolae podacima. Ukoliko podaci nisu nimalo laskavi i ako njima raspolae sluba iji je rad kritikovan, iskuenje da se rezultati prikriju ili, jo gore, da se prerade, bie neizdrivo. Isto iskuenje e prevladati i kada je cilj istraivanja da se pokae kako je ta sluba radila i kako je njom rukovoeno. Zbog toga je vrlo poeljno da u osmiljavanje i sprovoenje istraivanja budu ukljuene nezavisne osobe i da Policiji nareeno da ne manipulie podacima o stopi kriminaliteta se rezultati objavljuju i dijele sa zajednicom koja je bila predmet istraivanja. Studije policijskog inspektorata su pokazale Tako se dobija poteno i struno prikupljanje podataka koje, kada mu slijedi da su neki dijelovi policije manipulisali podacima iz istraivanja kako bi prikazali manju transparentno prikazivanje rezultata, omoguava da se uje glas javnosti.
stopu kriminala u svojim oblastima i poveali stopu sluajeva koje su razrijeili. Prestupi su klasikovani meu lake, otpisivani su kao djela koja ne podlijeu krivinom gonjenju, a broj zavedenih zloina je bio manji od stvarnog izmeu 15 i 65 procenata. Guardian, 1. avgust 2000.
Rezultate istraivanja, kao vaan element antikorupcijskih akcionih planova drave, treba objavljivati na internetu da bi bili dostupni irokoj javnosti i predstavljali izazov za politiku volju onih koji vode zemlju.
Meunarodna istraivanja
Pionir u meunarodnim istraivanjima percepcije korupcije bila je organizacija Transparency International, mada je i taj proces bio kontraverzan. TI je uvijek napominjala da istraivanja pokazuju percepciju ispitanika koja ne mora nuno da odgovara stvarnosti i da je njihova osnovna vrijednost to to odraavaju poglede meunarodnih kompanija, ije odluke o investiranju znaajno utiu na privredu zemlje. to je nivo korupcije u oima stranih investitora vei, to e oni biti manje spremni da ulau u zemlju (osim kada je rije o kratkotrajnim ulaganjima koja mogu brzo da se isplate).7 Godinji indeks percepcije korupcije TI (CPI) ukazao je na znaaj pitanja korupcije u mnogim zemljama i pratile su ga pojaane antikorupcijske aktivnosti od strane vlasti u nekim sluajevima. CPI je pretrpio i brojne kritike da je usmjeren protiv nerazvijenih zemalja zato to sagle4
Iz tih razloga TI je uvijek insistirala na tome da je godinji indeks korupcije na kome se nalaze mnoge zemlje u stvari indeks percepcije korupcije i da su stoga mogua odstupanja u odnosu na stvarno stanje. Vlada Danske je finansirala unapreivanje sistema voenja sudskih akata u Ugandi, a trud je nagraen znatnim smanjenjem broja nestalih predmeta. Pa ipak, predstavnici graanskog drutva su na jednoj radionici ubrzo potom ukazali na to da je nestajanje sudskih predmeta i dalje najvei problem njihovog sudskog sistema. Iz razgovora sa predstavnicima pravosua Ugande, 1996. Izvjetaj: Linda Luz B. Guerrero i Steven A. Rood, Istraivaka studija o korupciji na Filipinima, PSSC Informacije o drutvenim naukama, Filipinski savjet za drutvene nauke, izdanje januarjun 1999. Kao to je Shang-Jin Wei pokazao: Jedan procenat poveanja marginalne poreske stope smanjuje uee stranih investicija za oko pet procenata (...) Poveanje nivoa korupcije za jedan stepen (na skali od 1 do 10) povezan je sa smanjenim prilivom investicija od oko 16 procenata, to je ravno poveanju marginalne poreske stope od 3 procenta. Drugim rijeima, porast nivoa korupcije u zemlji sa nivoa Singapura na nivo Meksika jednak je poveanju marginalne poreske stope za strance u visini od 21 procenta. How taxing is corruption for foreign investors?, http://www.transparency.org/iacc/8th_iacc/papers/jinwei.html. TI Antikorupcijski prirunik
276
dava problem jednostrano (uoavajui one koji primaju mito, a zapostavljajui davaoce mita iz drugih zemalja) i da ponekad alje depresivnu poruku vlastima koje ine iskrene korake u borbi protiv korupcije. Metodologija koja je spoj raznih vrsta istraivanja stalno se preispituje i jo uvijek ne postoji opta saglasnost meu strunjacima kakva bi ona trebalo da bude.8 Ipak, injenica da treba da postoje tri razliita istraivanja u odreenom periodu kako bi se neka zemlja nala na listi, doprinosi relevantnosti ovog rangiranja. CPI alje jasnu poruku vladama ije zemlje imaju slabe ocjene. Bilo da su rezultati istiniti ili ne, oni odraavaju percepciju poslovnog svijeta ije svakodnevne odluke mogu direktno da utiu na privredu njihovih zemalja. Trai se akcija, bilo u pravcu otklanjanja nerazumijevanja bilo u pravcu iznalaenja odgovora na pokazano nezadovoljstvo. Po rijeima lista Economist, vlasti mogu da ignoriu ove rezultate samo na sopstvenu tetu. CPI je takoe pomogao da se prevlada sindrom mi i oni, odnosno tenja nekih zemalja u razvoju da okrivljuju strance za sva zla na domaem tlu. Usredsreivanjem na domau korupciju, CPI pospjeuje rasprave u zemlji i daje argumente za borbu protiv korupcije. Drugu vrstu istraivanja, indeks davalaca mita (Bribe Payers Index, BPI), sproveo je svjetski poznat Gallup International za potrebe TI 1999. godine. Unakrsno su ispitivane elite brojnih trita zemalja u razvoju kako bi se saznalo od onih koji bi to najprije mogli da znaju (biznismeni, bankari, advokati) odakle mito najee dolazi. Dobijena je depresivna slika umijeanosti izvoznika iz vodeih zemalja izvoznica u korupciju. Moe se smatrati da su podaci iz ovog istraivanja veoma pouzdani, jer je ispitivan elitni uzorak, koji e biti spreman da bude ponovo ispitan kako bi se izmjerili obim i brzina eventualnih promjena.9
CPI kao sredstvo za akciju Jorge Quiroga Ramirez, 37-godinji bolivijski potpredsjednik i predvodnik borbe protiv korupcije, rekao mi je skoro u Majamiju da je Bolivija prole godine pozvala voe Transparency Internationala i strunjake Svjetske banke da posjete tu zemlju i daju konkretne prijedloge. Odluili smo da umjesto da kritikujemo indeks korupcije TI, pokuamo da ga iskoristimo kao pokretaku snagu za akciju,rekao je on. Bolivija gradi put za antikorupciju, Miami Herald, 30. septembar 1998.
Sveobuhvatna istraivanja i istraivanja pojedinih sektora

ta bi se moglo dobiti sveobuhvatnim istraivanjem na nivou cijele drave? Istraivanja javnog mnjenja e imati ogranienu vrijednost osim ako su nainjena po visokim profesionalnim standardima i/ili ukoliko su usmjerena na pojedine sektore (na primjer, da korisnici usluga zdravstvenih klinika iskau svoja iskustva). Kada su istraivanja takva, rezultati mogu da budu veoma korisni kako za ustanovljenje polazita na osnovu kojih se mogu mjeriti budue primjene, tako i za utvrivanje oblasti gdje su stvari krenule u pogrenom pravcu. Kada se rezultati istraivanja objavljuju, mogu da poslue za podizanje svijesti javnosti o problemima i da podstaknu javnu debatu.10 Budui da istraivanja pruaju injenice, moe se izbjei politizacija pitanja korupcije koja je est sluaj. Istraivanja naroito mogu da: promoviu reforme institucija. Mjerenje ekonomskih i socijalnih trokova korupcije moe da pomogne da se utvrde oblasti u kojima se reforma mora prioritetno izvesti, kao i da se ustanove mjerljivi pokazatelji za odreivanje uspjenosti reforme institucija. Podaci iz istraivanja pomau da se rasprava vodi o institucijama, a ne o pojedincima. Informacije koje upuuju na strukturu institucija mogu da pomognu u objanjavanju zato su neke institucije osjetljivije na korupciju od drugih; podstaknu tehnokratsku i ciljnu raspravu o konkretnoj akciji. Podaci iz istraivanja i analize pomau da se stvore savezi izmeu razliitih uesnika, podstiu se njihovo uee, tehnokratska rasprava o konkretnim reformskim koracima i zajednika akcija;
8 9 10
O metodologiji vie na veb-sajtu TI, www.transparency.org/documents/cpi/2000/html. Potpuni rezultati i primijenjena metodologija se nalaze na veb-sajtu TI. Na primjer, istraivanje koje je sprovela TI Bangladea otkrilo je visok nivo percepcije korupcije na niim nivoima sudstva, to je dovelo do toga da magistrati zatrae da NVO preduzmu akciju. Predsjednik te zemlje je intervenisao rekavi da ak i ukoliko su dobijeni podaci samo djelimino tani, nii sudovi imaju zaista veliki problem. 277
pomognu da se utvrdi oblast u kojoj postoji problem i prioriteti. Istraivanja se sastoje od zatvorenih, indirektnih pitanja koja maksimalno uveavaju broj datih odgovora i olakavaju sistematinu analizu prikupljenih podataka. Precizna empirijska istraivanja dovode do nepolitikih rasprava o konkretnim reformskim koracima u borbi protiv korupcije. Pomou pitanja se prikupljaju empirijski podaci ili podaci o percepciji. Obje vrste podataka su od pomoi za sprovoenje precizne analize. Konkretni i uporedivi podaci su snano oruje za antikorupcijske strategije; omogue da se uje glas graana i ojaa oseanje da reforme potiu iznutra. Istraivanja sprovodi nezavisna i tehniki opremljena NVO ili profesionalna organizacija i na taj nain se uveava i jaa znanje u okviru lokalne zajednice. Rezultati istraivanja se mogu podijeliti i sa drugim lokalnim institucijama i ljudima od znaaja, i ire, kako bi dali snagu javnom mnjenju da se izbori za reforme, odnosno da ih u pravom trenutku podri.
Svjetska banka sprovodi dijagnostike studije o upravljanju i korupciji, a nedavno su simultano sprovedene tri studije koje su se odnosile na dravne funkcionere, preduzea i porodice. a. Istraivanje o dravnim funkcionerima. Svrha ovog istraivanja bila je da se razumiju odrednice specifine za korupciju u odreenim institucijama (mito, nepotizam, politiki upliv i zloupotrebe), diskreciju/neformalnost, funkcionisanje i upravljanje. Rezultati istraivanja su ukazali na povezanost izmeu naina upravljanja i nivoa siromatva, kao i na razlike u zavisnosti od politikih i kulturnih inilaca. b. Istraivanja o preduzeima. Ova studija se bavila poslovnim okruenjem, sa posebnim akcentom na uticaj naina upravljanja javnim sektorom na razvoj korupcije u privatnom sektoru. Ispitivana je uloga preduzea kao korisnika usluga javnog sektora gdje se prije svega pojavljuju traei odreena odobrenja ili dozvole. Posebna panja je bila posveena funkcionisanju sudske zatite. c. Istraivanje o porodicama. Svrha ovog istraivanja je bilo prikupljanje iskustava graana sa korupcijom i njihova percepcija korupcije u svakodnevnom ivotu, a u vezi sa javnim i privatnim sektorom. Graani su ispitivani kao korisnici javnih usluga, kao oni na koje se pravila odnose, kao traioci dozvola i odobrenja, kao korisnici sistema obrazovanja, zdravstvene zatite i komunalnih usluga. Posebna panja je posveena socijalnim slubama.11 Dubinska dijagnoza ove vrste nije cilj za sebe ve sredstvo za razvoj antikorupcijskih programa koji su usmjereni na reforme i zajedniku akciju. Sva ova istraivanja treba sprovoditi kontinuirano kako bi napredak mogao da se izmjeri. U demokratskim drutvima narod e eljeti da zna da li je njegova vlast djelotvorna, posebno ako se promjene ne vide na prvi pogled u svakodnevnom ivotu. Ukoliko istraivanja pokau da su reforme dale poetne rezultete, onda ona mogu da poslue kao argument za izgradnju podrke javnosti za reformske programe i da daju doprinos njihovoj dinamici i sprovoenju. Ve dugo je poznato da apatina i skeptina javnost moe da podrije i najbolje programe reformi. Sljedeih est pristupa bi takoe mogli da budu interesantni pri istraivanju: (a) Izjave o uslugama Metodologija koju je razvio Centar za javne poslove iz Bangalora je upotreba izjava o uslugama javnih slubi. Korisnici usluga javnih preduzea daju izjave o tome na koji nain je od njih traeno da dodatno plate za usluge na koje imaju pravo. O rezultatima prikupljenim na osnovu ovih izjava raspravljalo se sa rukovodiocima raznih javnih slubi i objavljeni su u tampi i putem
11
Ovi komentari su preneseni iz razmatranja Pabla Zoida iz Instituta Svjetske banke. Za detaljne informacije posjetite http://www. worldbank.org/wbi/gac/instruments.htm, gdje su navedeni primjeri istraivakih sredstava koja su primijenjena u nekoliko zemalja, kao i rezultati koje su istraivaki timovi dobili. TI Antikorupcijski prirunik
278
radija. Mnoge NVO su u Bangaloru prole obuku o nainu primjene ovog pristupa, a meu njima su i brojni lanovi ogranaka TI. (b) Big Mek istraivanja12 Ogranak TI u Argentini je razvio drugu metodologiju. Prvi korak je dobijanje podrke nekog ministra ili gradonaelnika, nakon ega se sprovodi analiza cijena koje su plaene ili traene za razne usluge javnih slubi ili u njihovom poslovanju. Tako je otkriveno da je ista vrsta usluga imala razliitu cijenu u razliitim bolnicama. Bilo da je rije o neefikasnosti ili korupciji, gubitak je jasno mogao da se vidi. Kada se prestupnik putem uporeivanja cijena otkrije, organ vlasti koji sarauje u istraivanju pokree akciju i cijena usluga drastino pada. U drugom istraivanju ovog tipa u Argentini uporeivana je stvarna cijena akih obroka i cijena koja je plaena za njih, pa je otkriveno veliko odstupanje. U kratkom roku nakon objavljivanja publikacije, snabdjevai koji su preterano naplaivali svoju robu doveli su cijene u red. (c) Istraivanja prije i poslije promjena U Milanu je italijanski ogranak TI pokuao da izmjeri korupciju putem istraivanja koja su vrena prije i poslije. Kao to je dobro poznato, milanski sud je poetkom devedesetih zapoeo istragu o korupciji, pod nazivom iste ruke. Velika grupa politiara i biznismena je osuena za zloupotrebu javnih fondova i omoguavanje nezakonitog finansiranja politiara i njihovih partija. Graansko drutvo je snano podralo ovu akciju i iznudilo promjene na sljedeim optinskim izborima. Osim nekoliko uglednih pojedinaca, niko iz stare vlasti nije ponovo izabran.
U tim okolnostima ogranak TI se dosjetio da izmjeri cijenu raznih javnih investicija u nekoliko oblasti prije i poslije promjena. Rezultati su bili izuzetni. Odnos cijena javnih investicija u Milanu prije i poslije kampanje iste ruke bio je sljedei: Direktne investicije su na godinjem nivou etvorostruko poveane. Ukupni gradski dug je smanjen za 10 procenata. 1 Zakon Spinetta u Francuskoj (1978) i Za Prepolovljeni su trokovi izgradnje gradske podzemne ekon Merloni u Italiji (1994) uveli su obavezu ljeznice. desetogodinje garancije. Obavezno osiguranje javnih radova u Maroku je usvojeno Novi meunarodni aerodrom, koji se gradio tri godine, kokraljevskim dekretom jo 1895. godine! tao je upola manje nego to je ranije bilo oekivano. Preduzea u gradskom vlasnitvu su od gubitnika postala profitabilne institucije. Gradska taksa je ograniena na pet procenata, za razliku od uobiajene takes, koja iznosi od 6 do 7 procenata u drugim gradovima. Ovi podaci mogu da pomognu vie nego bilo kakve apstraktne rasprave o korupciji da ljudi postanu svjesni trokova koje donosi korupcija. Godinu dana kasnije, nezavisna agencija za istraivanje javnog mnjenja je za TI Italije ispitala graane Milana u vezi sa korupcijom. Rezultati su pokazali sljedee: 76 procenata je vjerovalo da drava nije na adekvatan nain titila graane od korupcije i prijetnji i da su kriminalci preuzeli dravu i njene institucije;
12
ta traiti kada graansko drutvo kontrolie projekat: Ugovor: proceduru za izbor ugovaraa; vremenski raspored, jasne ciljeve (kvantitativne kad god je mogue) i produktivnost; klauzule o osiguranju (ugovara preuzima sav rizik na sebe, profesionalne obaveze projektanata i konsultanata i slino);1 studije o izvodljivosti i poslovne planove (kada postoje). Sprovoenje: ekasnost u radu i partnerstvo; napredak u skladu sa predvienim rokovima; razloge za izmjene i podesnost alternativnih rjeenja. Procedure za ocjenjivanje: kontrolu kvaliteta, predviene rokove, utroak; komparativnu kvantitativnu analizu na osnovu postignutih standarda; nezavisnost procjenitelja (pitanje integriteta i ekasnosti). Postignuti rezultati: utroak: usklaenost sa prvobitno postavljenim ciljevima; analizu funkcionisanja projekta nakon zavretka; pogled od strane korisnika (na primjer: Da li su obueni instruktori nali posao? Da li su vozai zadovoljni novim putem?). Tehnike za monitoring: provjeru teksta ugovora; ispitivanje istorijata i oblika partnerstva (interna pravila, adekvatna koliina povjerenja i duha saradnje); podatke o tome ko ta radi; utroak u skladu sa poetnim budetom; proceduru plaanja (dokumentacija, porez); korelaciju izmeu ciljeva i rezultata; intervjuisanje korisnika. Plamen Tonev (TI Bugarske), Kontrola javnih nabavki, prezentovano na regionalnoj radionici TI u Soji, 9. april 2000.
Big Mac istraivanja su dobila ime po tehnici koja je prvi put koriena za poreenje zarada radnika u raznim dijelovima svijeta. U sutini, rauna se vrijeme koje je prosjenom radniku potrebno da zaradi za Mekdonaldsov hamburger. 279
preko polovine (52,2 %) mislilo je da su se nezakonitosti i krae veoma rijetko kanjavale, a 42 procenta je bilo potpuno uvjereno u to; blizu 93 procenta je smatralo da mrea korupcije nije u potpunosti otkrivena i da treba istraiti jo neke oblasti.
Ipak, utjeno u tome je da su graani postali svjesni problema, jer je oko 85 % njih smatralo da su trokovi korupcije za obine graane veoma visoki.13 Dalje praenje cijena javnih nabavki je poslije poetnih uspjeha otkrilo izvjesno poveanje u nekim sluajevima. ini se, ipak, da razlog tome nije korupcija u koju su umijeane velike kompanije iz privatnog sektora, ve prije svega stvaranje nezakonitih kartela i namjetanje ponuda, to kompanije rade prilikom manjih nabavki. Nasuprot tome, poveano interesovanje stranih firmi da se nadmeu u dobijanju poslova je dovelo do toga da se nastavi sa Najnovije dostignue Najnovije dostignue u borbi protiv korupcije padom cijena veih nabavki.14
je direktno i istovremeno istraivanje strana koje u njoj uestvuju, porodinih ljudi, rukovodilaca u preduzeima i dravnih funkcionera, koji se ispituju o trokovima podmiivanja da bi se dobila odreena usluga javnih slubi, posebne privilegije, posao u vladi (...). ak i kada neki ispitanici ne odgovore na neka osjetljiva pitanja ili kada ne izvijeste o svemu to znaju, rezultati ovog istraivanja ukazuju da stepen korupcije sigurno nije ispod utvrenog nivoa. Dani Kaufman i drugi, Corruption: Surveys, data analysis and reforms, Utstein Internet discussions, 4. april 2000.
(d) Vrijednost za novac Osnovna teza je da korupcija podie cijene i obara kvalitet. Stoga, kada se ispituju transakcije javnih sredstava na osnovu kriterijuma najvea vrijednost za najmanje novca, ukoliko se pokau velika odstupanja, jasno je da vladaju korupcija ili potpuna neefikasnost. Bilo ta da je sluaj, potrebno je preduzeti snanu akciju kako bi se sauvao sistem i izbjeglo ponavljanje greke. Velika odstupanja se mogu lako uoiti, posebno kada se zna da irom svijeta postoje agencije koje mogu i brzo i jeftino da prue informacije o preovlaujuim cijenama odreenih roba i usluga.15
(e) Statistika u ogledalu Ovo je jedan od naina na koji graansko drutvo vri kontrolu, a osmiljen je u Bugarskoj. Vri se poreenje zvaninih podataka o robi koja je izvezena u susjednu Rumuniju, sa rumunskim podacima o uvozu robe iz Bugarske. Ova inicijativa koja obeava mogua je samo ako postoji saradnja sa carinskim slubama sa obje strane granice. Pored svakodnevnog prikupljanja podataka, nuno je stalno odravati kontakt kako bi se poredile informacije o vozilima koja prenose visokorizine vrste robe preko granice. Kada je ovo istraivanje poelo, otkriveni su razni oblici prevara carinskih slubi, posebno kada je rije o cigaretama. Kamioni koji su natovareni robom za izvoz u Rumuniju nikada nisu prelazili granicu, ili su to inili natovareni toaletnim papirom (kako je zabiljeeno na rumunskoj strani). Na taj nain, roba osloboena poreza je ostajala u Bugarskoj.16 (f) Kontrola velikih projekata Najzad, tu je i pitanje mogunosti graanskog drutva koje ima ograniene resurse da kontrolie sprovoenje velikih projekata. ini se da je to mogue. Graansko drutvo treba da preduzme izvrenje onih zadataka u kojima moe da postigne dobre rezultate. Kada je veliki dio projekta van domaaja graanskog drutva, ono moe da motri na odabrane kljune segmente tog projekta ili na cijeli projekat tako to e se usredsrediti na nain na koji sistem funkcionie. Time se obezbjeuje da proces odluivanja na tenderima bude u skladu sa zakonom i propisanim procedurama.
13
Razgovori sa izvrnim odborom TI Italije 29. novembra 1999. na internet forumu o razvoju antikorupcijskih strategija u koordinaciji Svjetske banke. 14 Ovaj odjeljak se odnosi na istraivanja Fredrika Galtunga iz novembra 1999. i iz maja 2000. Ovo istraivanje se nastavlja. 15 Ovaj pristup je djelimino rukovoen iskustvom komiteta koji je ustanovljen u Nigeriji 1999. godine (prilikom uspostavljanja demokratske vlasti) sa ciljem da ispita ugovore koje je vlada zakljuila. Komitetom je predsjedavao g. Christopher Kolade. Taj pristup je omoguio da ispitivanja budu preduzeta brzo, pravino i objektivno. 16 Korupcija i trgovina ljudima: Kontrola i prevencija Metodologije za procjenu i strategije za borbu protiv prekograninog kriminala u Bugarskoj, Bojko Todorov i drugi, Centar za demokratske studije, Sofija, 2000. TI Antikorupcijski prirunik
280
etvrti dio Poglavlje 29 Nauene lekcije izvjetaj o napretku
Poglavlje 29:
Nauene lekcije izvjetaj o napretku

Kada se postigne dogovor o ciljevima, jedino pitanje koje ostaje je pitanje sredstava za ostvarivanje ciljeva (...) To pitanje je tehniko, to znai da ga mogu rijeiti strunjaci ili maine, kao to na primjer doktori ili inenjeri rjeavaju svoje probleme. Isaija Berlin, Dva koncepta slobode, predavanje na Oksfordu 1958.
U proteklih pet godina bili smo svjedoci pokuaja vlada i meunarodnih organizacija da se bore protiv korupcije koji su bez presedana. Ovi napori su isprva bili usmjereni protiv tradicionalnih odgovora onih koji su odbijali da prihvate da je korupcija ita vie od male loklalne tekoe. Na stranu istona Azija, gdje problem uopte nije bio tretiran, ako se izuzmu neka istraivanja ogranienog obima i debate u nekim akademskim krugovima, ni drugdje korupcija jednostavno nije uzimana ozbiljno. Kada se u posljednje vrijeme shvatilo koliko je problem rairen i ozbiljan, uslijedila je i akcija na raznim stranama. Kada se pogleda pet godina unazad, ta smo nauili? U emu je korist od uspjenih pria? Koja rjeenja funkcioniu, a koja se nisu pokazala dobrima?1 Spisak nauenih lekcija koji je ovdje dat sigurno nije obuhvatio sva dobra rjeenja.2 Navedena su samo neka od najuspjenijih. Nita nije izvjesnije od toga da svi treba jo puno da uimo.
1. Niko nema pravo na moralnu superiornost

Bilo je perioda kada su zapadni Evropljani sebe smatrali moralno superiornim u odnosu na druge po pitanju korupcije. Tamo se stvari rade drugaije, tvrdili su oni. Mi tamo moramo da radimo stvari koje ne bismo ni pomislili da radimo kod kue.3 Takve pretenzije na moralnu nadmonost nisu vie opravdane. Nivo umijeanosti izvoznika iz ovih zemalja u sistemsku korupciju irom svijeta i nivo korumpiranosti njihovih politikih institucija crnim novcem natjerao ih je da revidiraju shvatanja.
2. Svako treba da problem rjeava zbog sebe i na sopstveni nain

Reforme treba da se razviju tamo gdje se sprovode i da se sprovode lokalno. Njih mogu da podstaknu i pomognu spoljni partneri (npr. donatori), ali ih moraju sprovoditi i predvoditi ljudi sa lokalnog podruja. Korupcija iznutra mora da se iznutra i rjeava, a korupcija u meunarodnim poslovnim transakcijama mora da se rjeava na obje strane gdje se transakcija odigrava. Ne postoji odgovor na korupciju u kojem rjeenje samo na jednoj strani rjeava cijeli problem.
Ovo su miljenja autora. Ona se dijelom odnose i na raspravu voenu na internet forumu Svjetske banke 1999/2000 koja je predstavljala nastavak Devete meunarodne antikorupcijske konferencije, Durban, JAR, oktobar 1999. Ovo poglavlje e se aurirati. Sugestije za unoenje novih stvari i reviziju postojeih moete slati na e-mail jeremypope1@compuserve. com. Govorei za BBC maja 1994, lord Jang od Grafama (Young of Graffam), bivi ministar za trgovinu i industriju u konzervativnoj vladi i u to doba izvrni rukovodilac firme Cable & Wireless, branio je davanje mita u poslovnom svijetu. Kada govorite o mitu, govorite o neem nezakonitom u ovoj zemlji, to ne treba ni u snu da uradite (...) Ali postoje dijelovi svijeta u kojima sam bio za koje svi znamo da se to deava. Ako elite da budete u poslu, treba to da uradite, i to nije neto to je pogreno sa moralne strane (...) U mnogim zemljama jedino mjesto sa koga novac kaplje je mjesto efa drave, ovjeka koji raspolae svime. Tu davanje mita nije ni nemoralno, ni korupcija. To je vrlo razliito od prakse u naoj zemlji. Treba da budemo veoma oprezni sa takvim stvarima i ne treba da insistiramo na tome da ono to je ispravno kod nas bude ispravno u cijelom svijetu. Vidi TI Newsletter, juni 1994. 281
3. Nema brzih lijekova

Nema rjeenja koja mogu odmah da srede stvari. Ima mjera kojima se brzo moe postii uspjeh, kao to su, na primjer, utvrivanje procedura carinske administracije, vea transparentnost postupka javnih nabavki, krivino gonjenje veeg broja korumpiranih funkcionera, ili prenje krupnih riba, ali ne postoji sveobuhvatno instant rjeenje. Borba protiv korupcije je dug i teak proces.
4. Donatori treba da budu spremni na dugorono angaovanje

Antikorupcijske strategije se ne mogu sprovoditi u nekom ogranienom periodu, pa da se zatim s njima prestane. Kada ih donatori pomau, oni treba da budu svjesni toga i da ne planiraju na kratak rok, ve da budu spremni za dugorono stabilno angaovanje.
Kenijska vlada unitava korupcijski spisak osramoenih NAJROBI, Kenija. Kenijska vlada je uklonila listu korumpiranih politiara iz skuptinskog izvjetaja nakon to je osvojila veinu pri skuptinskom glasanju. Spisak osramoenih, koji je bez presedana, objavljen je u maju i povezivao je neke od predsjednikovih najbliih pomonika i roaka sa korupcijom i skandalima. Na spisku su bili potpredsjednik Saitoti, ministar Bajvot, kao i predsjednikov sin Filip. Ali, u utorak su poslanici vladajue partije, uz pomo nekih poslanika iz opozicije, usvojili amandman na izvjetaj komisije i uklonili desetine imena vodeih politiara i javnih slubenika. Dva poslanika su bijesno reagovala, a tvrdnje o podmiivanju su suzbijene prije nego to je vlada dobila veinu prilikom glasanja, izvijestile su novine Daily Nation. Komisija koja je sastavila izvjetaj prethodno je preporuila da oni koji su se nalazili na spisku treba da budu podvrgnuti istrazi i da treba da im se sudi ako to bude neophodno. Vlada je tvrdila da oni koji su imenovani nisu imali ansu da se odbrane. Izvjetaj e sada ostati samo u arhivama parlamenta, i to bez imena koja su na osnovu amandmana iz njega povuena. Rojters, 19. jul 2000.
5. Potrebna je jasna opta strategija i dobri odnosi sa javnou

Pristup reformama na pare je nepouzdan. Strategija treba da bude sveobuhvatna i da se odnosi na sve stubove sistema drutvenog integriteta. Kada se krene odluno sa reformom, percepcija javnosti moe da postane negativna kad javnost iz izvjetaja istranih organa o zloupotrebama viih dravnih funkcionera sazna za ozbiljne zloine kojih ranije nije bila svjesna. Ukoliko proces reformi ne ide skupa sa odgovarajuim programima za informisanje i podizanje svijesti, moe se stvoriti utisak da stvari idu na gore. Od kljune vanosti je da se od poetka pokloni posebna panja odnosima sa javnou. Treba voditi javnost ka realnim oekivanjima i ujedno izbjei opasnost politike nestabilnosti.
6. Etiki kodeksi i graanske povelje
Oni ne treba da slue kao ukras ve kao sredstvo za promjene. Etiki kodeksi su korisni, ali samo kada ih osoblje na koje se odnose osjea kao neto svoje. To osoblje mora uestvovati u pripremi kodeksa i proi programe obuke za njegovo sprovoenje. Obuka mora da bude osmiljena tako da uee bude aktivno, da se trai izlaz iz hipotetikih situacija, moda i uz podjelu uloga kako bi uee bilo aktivnije. Lekcije kolskog tipa i dijeljenje materijala nisu se pokazali kao uspjeni. Na slian nain, graanske povelje mogu da budu djelotvorne i da predstavljaju stvarnu korist za javnost, a ujedno da budu i izazov za vlasti da urade ono to su obeale. Radi toga, obaveze koje vlast preuzima poveljom treba da budu ostvarive. Same povelje treba objavljivati tako da dospiju do to ireg kruga korisnika usluga javnih slubi.
7. Reformisanje birokratskih procedura

Treba preispitati zahtjeve koje postavlja birokratija i drati ih na minimumu. Slubenici na osjetljivim poloajima treba da se periodino rotiraju, a kada su u pitanju najranjivije take, kontakt izmeu slubenika i javnosti treba da se to je mogue vie depersonalizuje kako bi se izbjegla opasnost koju nosi razvijanje linih odnosa izmeu slubenika i korisnika. Carina je samo jedan od primjera oblasti kojima je potrebna izmjena procedura u ovom pravcu. U situacijama kada je lini kontakt neophodan, uvoenje elemenata nepredvidivosti, u smislu nepoznanice koji e slubenik postupati sa klijentom, smanjuje mogunost za potencijalno podmiivanje. Uvoenje kompjuterizacije moe da unaprijedi ove procedure poveavajui mogunosti za kontrolu brzine rada, utvrivanje kanjenja i ispitivanje zato je do kanjenja dolo. Ipak, u nekim zemljama su birokratski zahtjevi nepodnoljivi, a takav razvoj situacije nije bio sluajan, ve osmiljen radi poveanja broja prilika za uzimanje mita. U takvim zemljama volja za sprovoenjem reformi moe da bude nesumnjiva, ali ih svejedno nee biti lako sprovesti.
8. Duvai u pitaljku se moraju podsticati i tititi

Povrijeene i brine graane i slubenike iz samih dravnih organa treba podstai da se obraaju novim institucijama kao to su antikorupcijske komisije i slube ombudsmana, ili preko posebnih telefonskih linija. Ukoliko se njihov glas ne saslua, neophodne akcije e kasniti, moda nepovratno. Oni koji podnose pritube moraju biti uvjereni da e pritube biti ozbiljno razmatrane, kao i u to da oni lino nee biti izloeni opasnosti. U nekim zemljama postoji tabu potkazivanja drugih graana ili kolega, ali ga treba prevazii. Dosta se prialo o podizanju svijesti javnosti po ovom pitanju, ali je sav posao ostavljen organizacijama graanskog drutva.
9. Potrebno je da kontrola bude stalna

Iskustvo pokazuje da, na primjer, kada je re o korupciji u policiji, nije dovoljno napraviti istku u nekoj korumpiranoj policijskoj jedinici. Ukoliko nisu uspostavljeni mehanizmi za stalno praenje situacije, prije ili kasnije e ta jedinica ponovo potonuti u korupciju i bie potreban dodatni napor da se to stanje popravi. Nije dovoljno ukloniti korumpirane slubenike ako se ne uklone i mogunosti za korupciju i ako se ne obezbijedi da na znaajne poloaje budu postavljeni poteni slubenici. Provjere estitosti mogu da pomognu pri utvrivanju koji su slubenici poteni, kao i pri razmatranju odluka o unapreenjima u slubi.
10. Usredsreenje na sistem, a ne na trule jabuke

Da bi zadobio podrku javnosti, program reformi treba da se usmjeri na sistem, a ne samo na uklanjanje korumpiranih pojedinaca. U situacijama kada je korupcija sistemska, korumpirani pojedinac nije jedina trula jabuka i njegovo uklanjanje nee sprijeiti da se ostali pokvare, jer e i onaj ko doe na njegovo mjesto biti podloan istim izazovima. Prevencija moe da bude daleko djelotvornija i neopisivo jeftinija od istrage i krivinog gonjenja. Najzad, vlastima su potrebni struni i sposobni slubenici koji e obavljati dravne poslove u institucionalnom okviru koji funkcionie i koji u praksi obezbjeuje sprovoenje propisa i politike.
11. Izbavljenje iz teke prolosti amnestija?

Jako je teko izai iz stanja u kome korupcija caruje. Mnogi moni krugovi imaju razloga da se plae da e u novom sistemu oni biti na meti. Opta amnestija moe da bude neto to javnost nee prihvatiti, ali ona je neizbjena, barem kada je rije o sitnijim prekrajima niih slubenika. Mada je pitanje amnestije problematino, moe se dosta rei u prilog tezi da treba pustiti uspavanog psa da lei. Neke vie slubenike treba ukloniti sa poloaja i kazniti, ali nii slubenici, ukoliko nisu ozbiljno zloupotrijebili svoje poloaje, ne treba da se osjeaju ugroeno. Sve dok se ne osmisle rjeenja koja mogu da funkcioniu u praksi, pitanje prolosti e ostati jedna od najveih potencijalnih prepreka reformama.4
12. Dobro vostvo je veoma vano, ali nije dovoljno irenje kruga saveznika moe da pomogne
Bez dobrog vostva sa vrha, svaki pokuaj veih reformi u okruenju u kojem je korupcija sistemska osuen je na propast. Predvodnici treba i da priaju i da djeluju, i javnost treba da ih kao takve vidi, a ne samo da ponavljaju fraze.5 Ipak, kao to sami zakoni nisu dovoljni da se postignu
4
Opta amnestija u Hongkongu je isprovocirala negativnu reakciju zbog koje je cjelokupan proces reformi bio u opasnosti, tako da su uslovi amnestije izmijenjeni. Danas se raspravlja da li javna sasluanja koja obezbjeuju jedan oblik imuniteta, a koje ponekad prati naplaivanje poreza na nezakonito steeno bogatstvo, mogu da budu uspjena i prihvatljiva za javnost. Bogati korumpirani pojedinci u tom sluaju imaju izbor da plate razuman iznos poreza i da njihovo bogatstvo postane legitimno, ali da se pri tom suoe sa javnim ponienjem za vrijeme sasluanja, koja se sprovode poput onih u australijskoj dravi Novi Juni Vels. Alternativa je da bez buke srede svoje raune sa dravom. Uvijek se sjetim malezijskog premijera kada se govori o dobrom vostvu. On je ocijenio da sve ei obiaj noenja vela kod muslimanki koje rade u javnim slubama poveava anonimnost javnih slubenika. Kako bi se borio protiv toga, insistirao je da svi javni slubenici, nezavisno od pola, titule i poloaja, nose vidne oznake sa svojim imenom. Dr Mahathir je preko televizije najavio novo pravilo. Zatim je pred kamerama prikaio svoj bed na rever, koji i danas stoji. U svim javnim slubama,od tog dana pravilo se potuje. Deremi Poup, Etika, odgovornost i transparentnost: Prevoenje teorije u praksu, radionica o reformi javnih slubi u anglofonskoj Africi, Kejptaun, JAR, 2428. april 1995. (EDI-World Bank, Washington, 1995). 283
reforme, tako nije dovoljno ni dobro vostvo. Treba tragati za potencijalnim saveznicima koji bi takvo vostvo podrali, mada postoji opasnost da se kao saveznici pojave i oni sa sumnjivom prolou. Pa ipak, ako bi se samo svecima dozvolilo da u savez uu, teko da bi ih bilo vie od nekolicine. Ono to je vano je da se svi saveznici reformi posvete izgradnji nove budunosti i da se potom tog opredjeljenja vrsto dre.
13. Previanje graanskog drutva

Izgleda da postoji povezanost izmeu visokog nivoa korupcije i niskog nivoa aktivnosti graanskog drutva. Dosadanji napori za uspostavljanje kreativnog i aktivnog graanskog drutva ukazuju na potrebu donoenja propisa koji bi graanskom drutvu omoguili da stvara svoje institucije bez vladinog uticaja i kontrole, kao i na potrebu za pozitivnim dijalogom izmeu graanskog drutva i vlasti. To nije uvijek lako postii, posebno u mladim demokratijama, jer moe da bude suprotno utvrenim procedurama za donoenje i sprovoenje odluka. Jedan od pokazatelja iskrenosti vlasti koja se zaklinje u to da je opredijeljena za borbu protiv korupcije jeste provjera njene spremnosti na saradnju sa graanskim drutvom.
14. Nevladine organizacije kao izvor korupcije

U mnogim zemljama NVO su nikle napreac, samo da bi iskoristile dio sredstava koje su strani donatori spremili kao pomo za razvoj graanskog drutva. NVO treba da budu transparentne i odgovorne u svom radu. Kao i zvanine institucije, i NVO moraju da budu podlone javnoj kontroli.
15. Zakonodavna tijela kada uvar postane lopov

Ozbiljne greke su izale na vidjelo u onim zemljama u kojima zakonodavna vlast nije samo tijelo koje nadzire troenje javnih finansija ve i tijelo iji su lanovi aktivno umijeani u troenje sredstava, kao i u sklapanje poslova sa dravom. Ova kombinacija uloga zakonodavne i izvrne vlasti dovodi do sukoba interesa i truje politiki ivot zemlje. Demokratske institucije postaju prezrene u javnosti. Dok se takve kontradikcije ne rijee na zadovoljavajui nain (kroz jasnu podjelu vlasti), pitanje je da li u takvim zemljama uopte moe da se sprovede djelotvorna antikorupcijska reforma.
16. Finansiranje politikih partija i dalje ostaje problem

Pitanje finansiranja politikih partija se naveliko ignorie od strane meunarodne zajednice moda ba zato to partije u najrazvijenijim zemljama imaju nezakonite prihode. Neki smatraju da je najbolji nain da se ogranii kupovina uticaja kroz finansiranje politikih partija ogranienje partijskih rashoda po vrsti i po visini, umjesto pristupa koji ograniava visinu zakonitih partijskih prihoda. Promjena vlade na Tajvanu u martu 2000. je pokazala da bogata politika partija i pored velikih investicija i monih prijatelja ipak moe da izgubi na izborima. Ova injenica pojaava vjeru u to da manipulacije u finansiranju politikih partija ne moraju nuno da budu nepremostiva prepreka za promjenu vlasti.
17. Nezavisne agencije nemone su bez sigurnosti

Institucije poput ombudsmana i glavnog revizora privlane su u teoriji, ali u stvarnosti mogu da funkcioniu samo ako su njihovi nosioci zatieni od arbitrarnog uklanjanja od strane izvrne vlasti iji rad kontroliu. Treba izgraditi mehanizme koji nee biti pod uticajem politikih procesa, koji bi mogli da odbrane nosioce tih funkcija i da, kada je potrebno, omogue da se njihov glas uje.
18. Pristup informacijama

Neke vlade su shvatile da je transparentan pristup informacijama najdjelotvornije sredstvo za suzbijanje korupcije, pa su usvojile odgovarajue zakone. Od organa vlasti se moe traiti da izloe detalje o uslugama koje pruaju i o njihovim trokovima. U Indoneziji se informacije znaajne za lokalnu sredinu, meu kojima su i detalji projekata, javno izlau, tako da javnost raspolae svim informacijama koje su joj potrebne da bi budno motrila ta se deava.
19. Dobro upravljanje spisima

Da bi javnost stvarno imala pristup informacijama, nuno je da se spisi vode uredno. Na taj nain se takoe obezbjeuje odgovornost javnih slubenika. U okviru vlasti treba da postoji jedna organizacija koja bi nadgledala proces postupanja sa dokumentacijom u raznim odjeljenjima i koja bi organizovala arhiviranje zastarjele dokumentacije.
20. Mediji i novinari istraivai

Veina ubistava novinara tokom posljednjih godina bila je povezana sa njihovim istraivanjima sluajeva korupcije, pa stoga postoji potreba da se rad novinara uini manje opasnim. Takoe treba unaprijediti i profesionalne standarde. Nekoliko institucija vodi kurseve istraivakog novinarstva. S druge strane, u mnogim dijelovima svijeta i sami novinari su umijeani u korupciju. Mediji su stub integriteta koji trai posebnu panju.
21. Imenovati i osramotiti privlaan, ali nefunkcionalan sistem

Pokuaji da se ovakav pristup sprovede propali su u Keniji poetkom 2000. Ranije objavljen spisak osumnjienih za korupciju, koji je sainio skuptinski odbor, cenzurisan je u zvaninom izvjetaju, a neki od imenovanih su zaprijetili da e tuiti novinare koji su objavili imena koja su se nalazila na spisku prije cenzure. U Indiji, komesar za nadzor je izabrao internet kako bi objavio imena na stotinu funkcionera koji su bili osumnjieni za korupciju. U najboljem sluaju, jo uvijek je rano prognozirati koji je domet ovog metoda. Samouvjerenost sa kojom je predsjednik nigerijskog senata tvrdio da je nevin, prije nego to je razrijeen sa te pozicije usljed nadmonih dokaza o njegovim malverzacijama, ukazuje da politike voe mogu imati mnogo deblju kou nego oni koji osmiljavaju strategiju protiv korupcije. U svakom sluaju, treba postupati veoma paljivo da bi se izbjeglo da nekom bude uskraena pravedna mogunost da izloi svoju odbranu.
22. Da li je dovoljno poveati male plate?

Postoje tvrdnje da su javni slubenici koji nisu adekvatno plaeni mnogo podloniji korupciji od onih sa boljim platama. Pa ipak, alosna je istina da su mnogi od najkorumpiranijih dravnih slubenika oni na najviim pozicijama, koji su stekli znatno bogatstvo kroz korupciju velikog obima. Povezanost visine zarada sa korupcijom je zato pitanje koje se vie vezuje za slubenike na niim poloajima. Kada od klijenata zahtijevaju dodatno plaanje da bi izvrili svoje redovne dunosti, to se meu kolegama slubenicima shvata kao naplaivanje rada koji inae nije adekvatno plaen. Istraivanja pokazuju da bi klijenti bili spremni i da vie plate za usluge koje dobijaju od javnih slubi ukoliko bi cijene tih usluga bile razumne, a itava stvar ureena zakonom. Ono to klijenti zaista mrze je da budu izloeni ucjeni. U vezi sa ovim pitanjima, jedan analitiar je primijetio: U najboljem sluaju, ne postoje jasni dokazi da poveanje zarada moe da umanji korupciju. U okviru ire reforme javnih slubi, pitanje odgovarajue zarade i motivacije za rad moe da igra odreenu ulogu. Pogled na prikupljene podatke upuuje na to da poveanje zarada slubenika u korumpiranim organizacijama ne vodi smanjenju korupcije.6
6
Danijel Kaufman iz Instituta Svjetske banke. 285
23. Poveanje plata moe da bude dio odgovora na korupciju

Realna visina zarada u javnom sektoru je u mnogim zemljama ve due vrijeme u padu. U nekim sluajevima taj pad je bio odraz smanjene efikasnosti javnog sektora. Jedna studija je pokazala da poveanje nivoa zarada nosi sa sobom ansu za privlaenje sposobnijih radnika u vladine slube, poveanje kvaliteta rada tih slubi i poveanje koliine prikupljenog poreza. Prosto poveanje poreskih stopa ne mora da dovede do poveanog priliva sredstava u budet, ali vea osposobljenost onih koji prikupljaju porez sigurno hoe.7
24. Nezavisne slube za naplatu javnih prihoda

Nezavisne slube za naplatu javnih prihoda mogu se ustanoviti tako da njihovo osoblje bude dobro plaeno i van postojee strukture platnih razreda u dravnoj slubi. Takve slube mogu da uveaju priliv od poreza i da tako omogue da i slubenici u drugim oblastima budu adekvatnije plaeni.8
25. Da li privilegije poslije odlaska sa funkcije pomau?

Logika ukazuje na to da bi manjak sigurnosti nakon odlaska sa poloaja mogao da bude znaajan uzronik korupcije za vrijeme mandata. Ipak, kada je rije o onima na najviim dravnim funkcijama, postoji dokaz koji ukazuje na suprotno. U Zimbabveu su ustanovljene veoma velikodune otpremnine za veliki broj bivih funkcionera, ali se ini da one nisu imale nikakvog uticaja na smanjenje nivoa korupcije velikog obima, jer se on ak u meuvremenu poveavao. Jedan od razloga je taj to od poloaja dravnog funkcionera korist uivaju i lanovi njegove porodice i prijatelji, pa zato sve ostaje po starom.
26. Da li sami zakoni mogu da imaju efekta?

Sigurno je da sami zakoni ne mogu brzo uticati na smanjenje korupcije, osim moda u sluaju kada zakon povjerava sudovima ulogu koju nisu imali ranije: da ispituju zakonitost administrativnih odluka koje donose funkcioneri izvrne vlasti.9 esto se novi antikorupcijski zakoni donose uz veliku pompu, ime se stvara utisak da je posao reforme (ili barem privida antikorupcijske reforme) ve zavren. Zakoni ne uspijevaju u zemljama sa sistemskom korupcijom i to ne zbog greaka koje se nalaze u samim zakonima, ve usljed nemogunosti da zakoni budu primijenjeni. Postoje naini da se sprovedu reforme, ak i u oblasti javnih nabavki, a da se ne mijenjaju zakoni, npr. ako se kroz ugovore sa dobavljaima praenim odgovarajuim kaznama graanskopravog tipa obezbijedi potovanje standarda.
27. Kada je pravna drava nesigurna...

Onda postoji oigledna kontradikcija u pokuajima da korumpirani sudski sistem obezbijedi pravilnu primjenu propisa. Institucionalni elementi pravosua, posebno proces imenovanja, razrjeenja i javne odgovornosti, imaju za cilj da omogue vladavinu prava. Sluba ombudsmana bi mogla da ponudi brz i djelotvoran put za rjeavanje te kontradikcije a da pri tom ne bude izloena ogranienjima i poremeajima pravosua, ali se pitanje nezavisnosti sudova i potenog pravosua mora temeljno rjeavati.
28. Ipak postoji potreba za boljim zakonima

I dalje postoji potreba da se donose zakoni koji se mogu uspjenije sprovoditi u praksi. Tuiocu treba olakati teret dokazivanja. Omoguavanje optuenom da ima poten sudski postupak ne
7
8 9
Nadeem Ul Haque i Ratna Sahay: Da li smanjenje plata u vladi zatvara budetski deficit? Trokovi korupcije, IMF Staff papers Vol. 43 No. 4, decembar 1996. U ovo izdanje knjige ukljuene su mnoge studije o iskustvu ovakvih institucija u Gani, Tanzaniji i Ugandi. Kao to se desilo u Letoniji. TI Antikorupcijski prirunik
286
znai da tuiocu treba uiniti nemoguim da dokae krivicu optuenog.10 Treba aurirati pravila dokaznog postupka i razmotriti propisivanje posebnih prestupa, poput onih koji su bili jedan od kljunih inilaca uspjeha antikorupcijske inicijative u Hongkongu.
29. Rokovi za krivino gonjenje treba da budu realni

Treba dosta vremena da korupcija izae na vidjelo, a tuilatvu treba dosta vremena da pravilno pripremi optunicu, posebno u sluajevima korupcije velikog obima. Zbog toga rokovi u kojima optunica treba da se podnese, odnosno rokovi za okonanje postupka, treba da budu realni. U nekim zemljama je bukvalno nemogue privesti sluaj korupcije do kraja u zadatim rokovima.
30. Propisi o nezakonitom bogaenju

Jedinstven sluaj zakona koji se dokazao kao uspjean u nekoliko zemalja jeste onaj koji se odnosio na nezakonito bogaenje sluaj kada javni slubenik posjeduje imovinu ije se porijeklo ne moe objasniti. Takav zakon, u sadejstvu sa funkcionalnim sudskim sistemom, bio je jedan od glavnih poteza reforme u Hongkongu. S druge strane, u nekim zemljama ne ele da donesu ovakav zakon zbog navodne povrede ljudskih prava. U stvarnosti, vjerovatnije je da odbijanje da se takav zakon donese potie iz elje da se ouva postojee stanje.
31. Nadgledanje imovine dravnih funkcionera

iroko je rasprostranjeno vjerovanje da je ovo potencijalno uspjeno sredstvo za obuzdavanje korupcije, ali do sada je sve ostalo samo na papiru. Primjetno je da poslanici oklijevaju kada treba da usvoje zakon koji e omoguiti kontrolu imovine i prihoda viih dravnih slubenika. I kada se zakoni usvoje, rijetko se trai da deklaracije budu objavljene javno. Njihov sadraj se samo rutinski ispituje zbog aurnosti. Sa panjom pratimo inicijative u ovoj oblasti.
32. Obim imuniteta i privilegija se preispituje

U mnogim zemljama imunitet i privilegije dravnih funkcionera uspjeno ih tite od primjene zakona u njihovom sluaju. U nekim zemljama kriminalci tee da dobiju javne funkcije zbog imuniteta u sluaju krivinog gonjenja. Treba zato preispitati reim imuniteta i privilegija, i svesti njihov obim na praktian nivo. Njih pojedinci ne dobijaju zbog linih zasluga, ve da bi im bilo omogueno da uspjeno vre svoje funkcije.
33. Nove mogunosti koje prua internet

Internet moe da pomogne izgradnji otvorenijih sistema u mnogim oblastima. Zakonodavna vlast moe preko veb-sajta odravati vezu izmeu graana i njihovih izabranih predstavnika i obavjetavati graane o aktivnostima u parlamentu. Ministarstva i druge organizacije mogu na veb-sajtove postaviti formulare i svoju dokumentaciju. Reformisti mogu da objave planove na polju antikorupcije tako da ih vidi itav svijet i da obezbijede da se napredak u ovoj oblasti prati uz veliki publicitet. Internet se moe koristiti za javna nadmetanja uivo, za poveanje protoka informacija i smanjenje mogunosti za potencijalno korumpirane line nagodbe. Naravno, korisnost interneta je ograniena brojem ljudi koji mu imaju pristup. Veina mogunosti koje on prua trenutno je nedostupna mnogima u siromanim zemljama. Ipak, injenica da se broj korisnika interneta poveava, kao i da se poveava javna odgovornost institucija i pojedinaca, vode ka unapreenju interesa cjelokupnog ovjeanstva.
10
Na primjer, zakon koji trai da optuba dokae ne samo da je korisnik usluga dao povelik poklon javnom slubeniku, ve i da je davalac pri tom imao neku korist, optereuje tuilatvo na nain koje ono nije u stanju da rijei. esto se takvi pokloni daju unaprijed, ili poslije izvrene usluge. Uspostavljena uzrona veza moe da bude sporna i u kontekstu krivinog postupka neodgovarajua. Zar ne bi trebalo da sudu bude dovoljno to to nii carinski slubenik, koji nema druge poznate izvore prihoda, vozi novi mercedes? 287
34. Nabavke su bojno polje

Oblast javnih nabavki je bojno polje za borce protiv korupcije. U javnim nabavkama se deava najvei dio korupcije velikog obima i tu je teta najvidljivija za razvoj siromanih zemalja i zemalja u tranziciji. Mada je na poetku bilo skeptika u pogledu stvaranja ostrva integriteta, i oni su ubrzo priznali uspjenost takvog pristupa. Stvaranje ostrva integriteta je proces u kome dolazi do dobrovoljnog sporazuma ponuaa i vlasti kako bi se ograniile mogunosti za korupciju kod odreenog projekta. Upotreba interneta za javne nabavke, kao to je bio sluaj u gradu Seulu i u Meksiku, takoe obeava.
35. Provizije koje ponuai plaaju agentima treba da budu objavljene...

Postoje miljenja da bi zakonski zahtjev da se otkriju provizije podrio meunarodna tenderska nadmetanja i da neke korporacije ne bi pristale da se pridravaju tog pravila. Pa ipak, kada se pokualo sa ovim metodom, uglavnom nije bilo negativnih efekata. Poteni nemaju ta da kriju, a ukoliko se oni koji bi korumpirali spakuju i odu, tim bolje. Iskustvo grada Njujorka je bilo inspiracija za borce protiv korupcije na raznim stranama, npr. primijenjeno je u Nigeriji.
36. ...a ponuai koji korumpiraju treba da se nau na crnoj listi

Stavljanje firmi koje podmiuju na crnu listu moe da bude mono oruje. Podrazumijeva se da tome prethodi paljivo razmatranje sluaja i da je kazna srazmjerna. Nema sumnje da su meunarodne korporacije koje su stavljene na crnu listu u Singapuru tokom devedesetih godina doivjele izvjestan ok i da e i drugi dvaput razmisliti prije nego to pokuaju da podmite singapurske funkcionere. Svjetska banka je takoe pola tim putem. Ona publikuje na veb-sajtu imena nepoeljnih firmi i pojedinaca. Ova metoda najbolje funkcionie u zemljama u kojima pravna drava funkcionie kako treba i u kojoj postoje adekvatni mehanizmi za albu.
37. Meunarodni problemi trae meunarodno rjeenje

Na iznenaenje mnogih Amerikanaca, istraivanje TI iz 1999. je pokazalo da Zakon protiv podmiivanja u inostranstvu, koji su SAD usvojile 1977, nije imao oekivane efekte. Amerike izvozne firme koje su radile sa nerazvijenim zemljama korumpirale su jednako kao i njemake, na primjer, kojima podmiivanje na strani nije bilo zabranjeno i koje su ak mogle da se oslobode plaanja poreza na iznos koji je dat kao mito. ini se da jednostrana akcija, ak i kada je preduzme najmonija drava svijeta, nema dovoljan uticaj na rjeavanje globalnog problema. Prije e biti da takav problem trai rjeenje na meunarodnom nivou. Jedno od njih bi moglo da bude konvencija OECD-a protiv podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama, ako namjere te konvencije budu ostvarene i u praksi.
38. Meunarodne sporazume treba kontrolisati

Nije dovoljno samo potpisati konvenciju, ve ona mora da se zaista i sprovodi. Ukoliko konvencija nije u interesu izvozne strategije neke zemlje, ne treba da udi da e ta zemlja izvoznica sa manje entuzijazma pristupiti sprovoenju konvencije. S druge strane, oni koji podravaju ciljeve konvencije mogu sa sumnjom gledati na svoje konkurente i traiti garanciju da nee upasti u zamku. Stalna ocjena i kontrola sprovoenja i primjene konvencije postaje jedino rjeenje i na tom poslu svoju ulogu imaju vlasti, graansko drutvo i privatan sektor.
39. Istraivanja mogu da izmjere i utvrde uspjenost

Programe reformi treba pratiti da bi se vidjelo da li daju zadovoljavajue rezultate. Za kontrolu su potrebni djelotvorni mjerni mehanizmi, a moda je najbolji sprovoenje istraivanja
prikupljanjem podataka od javnosti. Istraivanja mogu da izmjere uticaj korupcije na biznis, oekivanja javnosti, odnosno, kada su usmjerena na konkretne usluge javnih slubi, mogu da izmjere korupciju u odgovarajuem sektoru. Istraivanja mogu da budu meunarodna, na nivou drava ili lokalna, a njihova upotrebljivost raste kada se sprovode to blie izvoru problema. Poreenjem rezultata istraivanja u javnim slubama u razliitim dijelovima zemlje, mogu da se identifikuju one koje su manje efikasne, i moda vie korumpirane, to otvara mogunost za usmjeravanje daljih koraka u reformi. Meunarodna istraivanja pomau da se pitanju korupcije podigne znaaj u planovima meunarodnih institucija. Ipak, ona su relativna, jer statistike podatke nije uvijek lako porediti, pa im je i korisnost ograniena. Jedan od najkorisnijih aspekata ovih istraivanja je uticaj na drave obuhvaene istraivanjima da se ozbiljnije pozabave korupcijom. Ona mogu da predstavljaju i podsticaj za istraivanja u pojedinim dravama koja bi omoguila paljiviju obradu pojedinih tema.
Zavrna razmiljanja
Stvaranje odrive antikorupcijske reforme je dug i teak zadatak. Nema sumnje da su ulozi veliki. Jo ne znamo koliko je vremena potrebno da bismo napravili znaajan uticaj na rjeavanje fenomena korupciije. Sa jedne strane, moe se rei da narod u zemljama sa najveim stepenom korupcije moralno regresira, gubi vjeru u demokratske institucije i okree se autoritarizmu, to je logina reakcija na neuspjeh demokratije u tim zemljama. Ipak, nema osnova za pretpostavku da e uinak buduih autokratskih sistema biti manje katastrofalan nego to je bio uinak onih u prolosti. Sa druge strane, moe se desiti da meunarodna zajednica ublai svoju zainteresovanost za rjeavanje problema korupcije. Moda e neka druga pitanja, za koja se ini da zahtijevaju momentalni odgovor i intervenciju, privui njenu panju. Ali jedna stvar je jasna. Ukoliko svi mi vlasti, graansko drutvo, privatni sektor i meunarodne organizacije ne zgrabimo priliku koju sada imamo da se korupciji suprotstavimo djelotvorno, ta prilika e biti izgubljena. Korupcija e postepeno i neizbjeno podrijeti nove demokratske sisteme i nastaviti da negativno utie na ostvarenje ljudskih prava, ivotno okruenje i sve aspekte globalizacije. Ulozi sigurno ne mogu biti vei nego to su u ovom trenutku.
289
290
Dodatak Dobri primjeri u borbi protiv korupcije
Dodatak:
Dobri primjeri u borbi protiv korupcije1

Napomena: Ovo je iva arhiva, koja se neprestano preispituje i dopunjava. Nijedan od ovdje predstavljenih dokumenata nije savren, ali svaki od njih ima odreenu vrijednost. Vae komentare i sugestije za druge dokumente koji bi mogli da nau mjesto u ovoj arhivi moete slati autoru na e-mail jeremypope1@compuserve.com, faksom na (+4420) 76101550 ili ih uputiti potom kancelariji Transparency Internationala (TI) u Londonu, na adresu 16-18 Empress Place, London SW6 1TT, United Kingdom.
1.
Pristup informacijama1
Australija 1982: Zakon o slobodi informisanja Cilj ovog zakona je odreivanje obima prava na pristup informacijama koje se nalaze u posjedu australijske savezne vlade. Zakonom je vlada obavezana da javnosti uini dostupnim informacije o radnjama koje preduzimaju ministarstva i drugi dravni organi. Zakon posebno obezbjeuje da svako ko stupa u odreene odnose sa ministarstvima i dravnim organima ima pravo na pristup informacijama koje se odnose na pravila i pravnu praksu koji se u takvom odnosu primjenjuju. Zakonom je takoe omogueno opte pravo pristupa informacijama koje se u formi dokumenta nalaze u posjedu ministarstava, pojedinih odjeljenja dravne uprave i organa vlasti, koje je ogranieno jedino izuzecima koji su neophodni radi zatite osnovnih javnih interesa, kao i privatnih i poslovnih interesa drugih lica, a koje su prikupili ili koje poseduju organi vlasti. Zakon takoe sadri pravilo o tumaenju, koje je stvoreno kako bi se olakalo i unaprijedilo objelodanjivanje informacija u kratkom roku i po niskoj cijeni. U zakonu se nalaze i odredbe koje se odnose na ispravke podataka o linosti, albe ombudsmanu i postupku pred administrativnim tribunalom za albe. Australija, Novi Juni Vels, 1989: Zakon o slobodi informisanja Ovaj zakon odreuje obim prava na pristup informacijama u posjedu vlade i obezbjeuje da podaci koje vlada ima, a koji zalaze u privatnost graana, ne budu nepotpuni, netani, zastarjeli, odnosno takvi da dovode u zabunu. Ovi ciljevi bi
trebalo da se ostvare tako to se obezbjeuje da: a) informacije o radnjama koje vlada preduzima budu dostupne javnosti; b) svako ima zakonsko pravo da dobije pristup dokumentu koji se nalazi u posjedu vlade, osim u sluaju da postoji razumna potreba da takav pristup bude ogranien, kako bi vlada mogla da funkcionie na odgovarajui nain; c) svako ima pravo da trai da se informacija koja se nalazi u posjedu vlasti, a koja se na njega odnosi, izmijeni ukoliko postoji neki od predvienih razloga. Zakon sadri i odredbe o internoj kontroli odluka koje se odnose na objelodanjivanje informacija, kao i odredbe o postupku po albi pred ombudsmanom i sudom. Australija, Viktorija 1982: Zakon o slobodi informisanja Predmet ovog zakona je slian saveznom zakonu iz iste godine. Njime se obezbjeuje pristup informacijama u posjedu vlade, kao i drugih organa koji su konstituisani na osnovu zakona drave Viktorija. Javnosti je omoguen pristup informacijama o radnjama vlade i drugih organa uprave i omogueno je opte pravo pristupa informacijama koje se u formi dokumenata nalaze u posjedu ministarstava i drugih organa dravne uprave. Australija, Kvinslend: Zakon o slobodi informisanja iz 1992. i Objanjenja uz Zakon o slobodi informisanja iz 1991. Ovim zakonom se pruaju tri vana prava: 1) opte pravo na pristup svim dokumentima u posjedu vladinih slubi, osim onih koji su izuzeti kako bi se zatitio rad vlade, poslovne tajne i povjerljiva dokumenta o linosti, 2) pravo na uvid i ispravku podataka o linosti i 3) pravo na informacije o strukturi i funkcijama vladinih slubi.
Svi dokumenti o kojima se govori u ovom poglavlju su dostupni u internet izdanju ove knjige na engleskom jeziku, na veb-sajtu www.transparency.org 291
Belize, 1994: Zakon o slobodi informisanja Ovim zakonom se prua pravo pristupa zvaninim dokumentima vlade i drugih organa javne vlasti, koje je ogranieno kod dokumenata koji pripadaju odreenim kategorijama. Zakonom se takoe omoguava pretraivanje spisa koji se odnose na vladine finansijske transakcije, ugovore i slino. albe na krenje odredaba ovog zakona razmatra ombudsman. Kanada, 1982: Zakon o pristupu informacijama (dopunjen 31. 12. 1998) Ovim zakonom se omoguava svim kanadskim dravljanima, kao i licima sa stalnim boravkom u toj zemlji, pristup informacijama koje se nalaze u spisima pod kontrolom vladinih institucija u skladu sa sljedeim naelima: vladine informacije treba da budu dostupne javnosti; izuzeci treba da budu ogranieni i jasno odreeni; odluke o objelodanjivanju informacija u posjedu vlade treba da preispituje organ koji se nalazi van nje (nezavisni povjerenik i/ili Savezni sud). Hongkong: Nacrt Uredbe o pristupu informacijama Ovaj propis je pripremljen prije nego to je suverenitet nad Hongkongom preao na Kinu, i trebalo je da bude predstavljen u Zakonodavnom vijeu kao Zakon o privatnosti. To je onemoguio predsjednik Vijea tvrdei da, budui da propis ima finansijske implikacije, treba da bude odobren od strane guvernera. U stvarnosti, sredstva za sprovoenje ovog propisa bila bi minimalna. Nacrtom je predvieno pruanje opteg prava na pristup informacijama koje se u formi dokumenata nalaze u posjedu, na uvanju ili pod kontrolom vladinih slubi ili javnih ustanova. Takoe bi bilo priznato pravo svakog lica da trai izmjenu dokumenta koji sadri nepotpune, netane, zastarjele ili podatke koji mogu dovesti u zabunu, a koji se na to lice odnose. Trinaest kategorija dokumenata bi bilo izuzeto iz opteg reima, ukljuujui dokumente koji se odnose na pravosue, organe prisile i javnu bezbjednost, meunarodne odnose, line stvari, poslovne tajne, nauna istraivanja i advokatsku tajnu. Povjerenik za albe (ombudsman) bi bio nadlean za preispitivanje odluka koje bi bile donoene na osnovu ovog propisa. Irska, 1997: Zakon o pristupu informacijama Ovaj zakon priznaje pravo svakog lica na pristup svim dokumentima koji se nalaze u posjedu dr
292
avnih organa, uz izuzetke propisane zakonom. Njime se propisuje procedura pristupa, pravo na izmjenu podataka o linosti koji su nepotpuni, netani ili koji dovode u zabunu, a odluke donesene u primjeni ovog zakona preispituje povjerenik za informacije. Takoe, obezbijeeno je i pravo na albu Vrhovnom sudu. Juna Koreja: Zakon o objelodanjivanju informacija dravnih organa i javnih slubi Ovim zakonom se priznaje pravo graana na informacije i obezbjeuju se naini za pristup podacima u posjedu drave, lokalnih vlasti i institucija koje drava finansira. Propisana je procedura za pruanje uvida u informacije, kao i. u sluaju da zahtjev bude odbijen, proces albe u trostepenom postupku. U prvom stepenu alba se upuuje organu koji je odbio da prui uvid, zatim drugostepenom organu nadlenom po odredbama upravnog postupka, a u treem stepenu sudu, na osnovu propisa o upravnim sporovima. Postoji osam vrsta informacija kod kojih je pristup informacijama iskljuen. Novi Zeland, 1982: Zakon o slubenim informacijama Svrha ovog zakona, koji je zamijenio stari iz 1951, moe se opisati na sljedei nain: a) da se postepeno uveava dostupnost slubenih informacija narodu Novog Zelanda, kako bi se obezbijedilo njegovo djelotvornije uee u pripremi i sprovoenju zakona i dravne politike, kao i da se pospjei javna odgovornost ministara i slubenika; b) da svako moe, na odgovarajui nain, pristupiti slubenoj informaciji koja se na njega odnosi; c) da se slubene informacije zatite u obimu koji je u skladu sa javnim interesom i ouvanjem privatnosti. Ombudsman je ovlaen da preispituje odluke koje donesu ministarstva u primjeni ovog zakona. vedska, 1989: Zakon o slobodi tampe lan 2 ovog zakona prua svakom vedskom fizikom ili pravnom licu pravo na pristup slubenim dokumentima. Zakonom se odreuje znaenje termina slubeni dokument i opisuju okolnosti u kojima se pravo na pristup moe na osnovu zakona ograniiti. Uganda, 1955: Ustav, lan 41 (pravo na pristup informacijama) Ovom odredbom se garantuje pravo svakog graanina na pristup informacijama u posjedu dr
ave ili bilo kojeg njenog organa, osim kada je vjerovatno da bi izdavanje informacije moglo ugroziti bezbjednost ili suverenitet drave ili bi moglo ugroziti pravo na privatnost drugog lica. SAD: Zakon o slobodi informisanja (dio 552 poglavlja 5 Kodeksa SAD) SAD su bile pionir u otkrivanju prava na pristup informacijama. Izvorni zakon, koji je usvojen 1966, ustanovio je obavezu saveznih vlasti da dozvole pristup veini dokumenata koji su u njihovom posjedu. Istoimeni zakon iz 1974. imao je za cilj da popravi postupak, koji je prema prethodnim odredbama bio nesprovodiv, u isto vrijeme ostavljajui sudovima da odrede da li je odreeni dokument na odgovarajui nain klasifikovan u grupu koja ne podlijee obavezi objelodanjivanja. Pored ovog, znaajni su i Zakon o privatnosti iz 1974. (koji prua graanima pravo da pregledaju i isprave dokumente koji sadre podatke koji se na njih odnose), Zakon o ispravnom izvjetavanju o kreditima (na osnovu kojeg graani imaju pravo na uvid u dokumente koji se odnose na njih, a koje posjeduju kreditne agencije), Zakon o otvorenoj vladi (kojim se dozvoljava pristup javnosti sjednicama odreenih vladinih tijela) i Zakon o duvaima u pitaljku (koji je osmiljen tako da prui zatitu od disciplinskih i drugih sankcija dravnim slubenicima koji objelodane nepravilnosti u radu, odnosno informaciju o krenju propisa, loem upravljanju, veim gubicima javnih sredstava ili zloupotrebi ovlaenja, ukoliko postoje razumni razlozi koji ih upuuju da povjeruju u istinitost takve informacije).
4.
Upravno pravo
(vidjeti: Sudska revizija)
5.
Antikorupcijske agencije
Australija, Novi Juni Vels, 1988: Zakon o Nezavisnoj komisiji za borbu protiv korupcije Cilj ovog zakona je osnivanje Nezavisne komisije za borbu protiv korupcije i odreivanje njenih funkcija. Zakonom se takoe definie koruptivno ponaanje, koje komisija moe da istrauje. Radi obavljanja istrage, Komisija moe svako lice pozvati na javno sasluanje i zahtijevati od njega da pod zakletvom prui dokaze, odnosno da predoi neki dokument ili stvar. Ovim zakonom su osnovane i sljedee institucije: Odbor za razmatranje rada Komisije, koji ine lanovi Parlamenta i Odbora Zakonodavnog savjeta, kao i stalni skuptinski Odbor za etiku. Cilj postojanja ovih odbora je pravljenje kodeksa ponaanja i davanje savjeta u vezi sa etikim standardima. Australija, Novi Juni Vels: Na koji nain se obezbjeuje odgovornost Nezavisne komisije za borbu protiv korupcije? Komisija je sama sainila tekst u kome se objanjava na koji je nain ona odgovorna prema narodu Novog Junog Velsa. Odgovornost se obezbjeuje preko Parlamenta te drave i Odbora za razmatranje rada komisije, kroz redovno izvjetavanje komisije, kao i kroz kontrolu koju obezbjeuju ombudsman i sudovi. Bocvana, 1994: Zakon o korupciji i privrednom kriminalu Na osnovu ovog zakona je osnovan Direktorat za korupciju i privredni kriminal, koji je, izmeu ostalog, nadlean za istrage u sluajevima kada postoji tvrdnja ili sumnja da je izvren prekraj obuhvaen tim zakonom, kada postoji tvrdnja ili sumnja da su prekreni zakoni koji se odnose na poreze ili druge javne prihode, kao i onda kada se ponaanje nekog lica moe povezati sa korupcijom. Direktorat takoe ispituje radnje i postupke dravnih organa, sa ciljem otklanjanja onih koji su posljedica korupcije, obrazuje javnost o loim posljedicama korupcije i uvruje podrku javnosti za borbu protiv korupcije. Ovim zakonom su po prvi put propisana neka krivina djela, poput posjedovanja imovine ije se porijeklo ne moe objasniti.
2.
Javna odgovornost dravnih funkcionera

Filipini, 1987: Ustav Ustav sadri 18 odredaba koje imaju za cilj da obezbijede javnu odgovornost dravnih funkcionera. To su odredbe koje se odnose na postupak razrjeenja najviih funkcionera, ukljuujui i predsjednika; osnivanje slubi ombudsmana i specijalnog tuioca; povraaj dravne imovine koju su njeni funkcioneri pribavili na nezakonit nain; deklaraciju imovine i obaveza; zabranu zakljuivanja ugovora o zajmu i drugih poslovnih finansijskih sporazuma izmeu visokih dravnih funkcionera i finansijske institucije koja se nalazi u dravnom vlasnitvu ili pod njenom kontrolom.
3.
Raunovodstvena profesija
(u pripremi)
293
Hongkong, 1974: Uredba o Nezavisnoj komisiji za borbu protiv korupcije Komisija je osnovana kao nezavisna institucija, pod neposrednom upravom i kontrolom guvernera. Rukovodioca komisije i njegovog zamjenika postavlja guverner, dok rukovodilac bira ostalo osoblje. Komisija je zaduena za istragu u sluajevima prestupa iz Uredbe o spreavanju podmiivanja, ispitivanje prakse i postupaka dravnih organa koje su u vezi sa koruptivnim ponaanjem, davanje savjeta radi otklanjanja korupcije, obrazovanje javnosti o tetnosti korupcije i snaenje podrke javnosti za borbu protiv nje. Hongkong, 1994: Memorandum o Odjeljenju za spreavanje korupcije Ovaj memorandum se odnosi na strukturu Nezavisne komisije za borbu protiv korupcije Hongkonga. U njemu se takoe govori o ulozi koju lica van te organizacije imaju u vezi sa davanjem savjeta i vrenjem ispitivanja. Jamajka, 1983: Zakon o nadzorniku vladinih ugovora Sluba nadzornika vladinih ugovora je stvorena sa ciljem da u ime parlamenta vri nadzor nad 1) zakljuivanjem i sprovoenjem vladinih ugovora, kako bi se obezbijedilo da odluka o zakljuivanju bude donesena nepristrasno i sa uvaavanjem razloga za i protiv, da ugovori nisu zakljueni ili otkazani na neodgovarajui ili nepropisan nain, da sprovoenje svakog ugovora bude u skladu sa njegovim odredbama; i 2) dodjelom, izdavanjem, otkazivanjem ili obnavljanjem dozvola, sa ciljem da se obezbijedi da ovi postupci ne budu neodgovarajui ili nepropisni, kao i da se u svakom sluaju kada je to potrebno ispita da li je korienje dozvole u skladu sa postavljenim uslovima. Singapur, 1960: Zakon o spreavanju korupcije (odjeljak 241) Ovim zakonom se ustanovljava Biro za istrage u sluajevima korupcije, propisuje se nekoliko krivinih djela i omoguava istraga i krivino gonjenje u sluaju da do njih doe. Zakon se primjenjuje na graane Singapura, bilo da su oni uinili krivino djelo u zemlji ili van nje. Tajland, 1998: Nacionalna komisija za suzbijanje korupcije (Poglavlje 10, dio drugi Ustava) lan 297 Ustava omoguava stvaranje Nacionalne komisije za suzbijanje korupcije, koju ine predsjednik komisije i osam strunjaka. lanove
294
komisije imenuje kralj, a njen cilj je ispitivanje zloupotrebe ovlaenja i nepravinih postupaka nosilaca javnih funkcija. Uganda: Generalni inspektor vlade za zloupotrebe u javnim slubama Generalni inspektor je zaduen za zatitu i unapreenje ljudskih prava i vladavine prava u Ugandi, uklanjanje korupcije i zloupotreba u javnim slubama. On je ovlaen da preduzme neophodne mjere u cilju otkrivanja, ispitivanja i prevencije korupcije u javnim slubama, kao i da obezbijedi izmjene metoda rada i postupaka javnih slubi ako su bili podloni korupciji.
6.
Dravni tuilac
Australija, Kvinslend, 1993: Zakon o dravnom tuiocu Ovim zakonom je ustanovljena sluba dravnog tuioca Kvinslenda i odreene su njegove funkcije i ovlaenja. Tuilac ima status ministra. Kada dravni tuilac odlui da upotrijebi ovlaenje koje mu omoguava da pokrene istragu bez prethodne odluke direktora javnog tuilatva, ili nasuprot njegovoj odluci, on mora u roku od tri dana da skuptini predoi izjavu u kojoj e navesti razloge za takvu odluku. Zakonom se takoe trai da dravni tuilac objavi u slubenom listu i predoi skuptini svako uputstvo u vezi sa funkcijama javnog tuilatva koje izda u pisanom obliku.
7.
Glavni revizor i standardi za reviziju

Australija: Savjet australijskih i azijskih zemalja o glavnim revizorima, Memorandum o razumijevanju u vezi sa nadzorom meu jednakima Proces nadzora meu jednakima je osmiljen radi pridravanja principa i osnovnih vrijednosti kao to su objektivnost, integritet, nezavisnost, kvalitet i davanje miljenja na osnovu jasnog istraivanja i analize. Nadzor meu jednakima je potpuno ispitivanje rada revizorskih slubi, u cilju utvrivanja da li su one radile ekonomino i efikasno, da li su su bile djelotvorne u vrenju dunosti i da li su primijenile standarde koji obezbjeuju odgovarajui kvalitet rada. Meunarodna organizacija vrhovnih institucija za reviziju (INTOSAI): Deklaracija iz Lime o smjernicama za rad revizije Ova deklaracija je usvojena na Devetom kongresu INTOSAI, koji je odran u peruanskom glavnom gradu Limi. Deklaracija se bavi pitanjima
nezavisnosti revizije, njenim odnosom prema parlamentu, vladi i administraciji, ovlaenjima, metodima rada, revizorima, razmjenom znanja na meunarodnom nivou i izvjetavanjem. Meunarodna organizacija vrhovnih institucija za reviziju, 1992: Standardi revizije U junu 1992, INTOSAI je izmijenila standarde koji su prvi put objavljeni 1989. Ove izmjene posljedica su prepoznavanja posebnih potreba onih zemalja u kojima su vrhovne institucije za reviziju ustanovljene u obliku raunovodstvenog suda. O ovome postoji saglasnost meu lanicama organizacije. Standardi su iv dokument koji odraava u najveem moguem obimu trenutne trendove i pitanja u vezi sa metodologijom i praksom revizije. Izrael, 1992 (5752): Zakon o internoj reviziji Zakonom se trai da se u svakom dravnom organu sprovodi revizija od strane internih revizora. Meu njegove funkcije spada ispitivanje da li su aktivnosti organa bile u skladu sa zakonom, odgovarajuom praksom upravljanja, moralom, ekonominou, efikasnou, i da li su te aktivnosti doprinijele postizanju ciljeva zbog kojih su preduzete. SAD: Standardi za reviziju u vladi Ovo su izmjene iz 1994, koje se odnose na ranije datu izjavu generalnog kontrolora SAD o standardima za reviziju u vladi.
enju kvaliteta javnih slubi. Ove povelje predstavljaju izjavu vlade o tome ta narod moe da oekuje od javnih slubi. Trenutno postoje 42 povelje na centralnom nivou i vie hiljada na lokalnom. One se primjenjuju u svim javnim slubama kolama, koledima, bolnicama, u saobraaju, optinskim slubama, policiji, vatrogasnoj slubi, poti, slubama za zapoljavanje, carinama, poreskim slubama i u nekim privatizovanim preduzeima (elektrodistribucija, vodovod, telekomunikacije, isporuka gasa). U poveljama se postavljaju standardi za svaku javnu slubu i daje uputstvo o tome ta treba raditi ukoliko oni nisu postignuti.
10.
Graansko pravo
(vidjeti takoe Krivino pravo) JAR: Hitova specijalna istrana jedinica Istrana jedinica (koja je dobila ime po svom elniku, sudiji Viljemu Hitu) je imenovana u martu 1997. Imenovanje je izvrio predsjednik JAR Nelson Mendela, na osnovu Zakona o specijalnoj istranoj jedinici i specijalnom sudu, broj 74 iz 1996. Koncept jedinice je nov i on omoguava da se vodi postupak u kojem e se tvrdnje o korupciji istraiti i o kojima e specijalni tribunal donijeti odluku u graanskom postupku. Ovaj dokument je posluio za stvaranje jedinice, pokretanje istraga i podnoenje tubi. JAR: Zakon o specijalnoj istranoj jedinici i specijalnom sudu, broj 74 iz 1996. Ovim zakonom je stvorena specijalna jedinica radi obavljanja istrage o ozbiljnim zloupotrebama i malverzacijama u vezi sa upravljanjem dravnim institucijama, dravnom imovinom i novcem, kao i sa bilo kojom vrstom ponaanja koje bi prijetilo da ozbiljno nakodi javnom interesu. Zakonom je takoe predvieno osnivanje specijalnog tribunala radi presuivanja u onim sluajevima koji se pojave kao posljedica istraga specijalne jedinice.
8.
Supervizija u bankama
Bazelski odbor za superviziju u bankama, 1977: Osnovni principi za djelotvornu superviziju u bankama Bazelski odbor je izdao listu osnovnih principa za djelotvornu superviziju u bankama na osnovu odobrenja guvernera centralnih banaka G-10. Lista se sastoji od 25 osnovnih principa koji treba da postoje da bi sistem za superviziju bio djelotvoran. Namjera je da ovi principi poslue kao smjernica za supervizijska i druga javna tijela u svim zemljama, kao i na meunarodnom planu.
11.
Meunarodne i meuvladine organizacije: kodeksi ponaanja

Evropska banka za obnovu i razvoj, 1991: Kodeks ponaanja Ovaj kodeks je usvojio Odbor guvernera Banke 15. aprila 1991, i on se primjenjuje na sve funkcionere i slubenike Banke, kao i na eksperte i
295
9.
Graanske povelje
Velika Britanija: Izjava o standardima odjeljenja za graanske povelje Graanske povelje su ustanovljene u julu 1991, kao desetogodinji program namijenjen unapre
konsultante koji rade za Banku, ako je to navedeno u njihovim ugovorima. Kodeks se odnosi na pitanja kao to su povjerljivost, poslovne veze, pokloni i poasti, politike aktivnosti, finansijski interesi, investicije, trgovinske aktivnosti i objelodanjivanje podataka. Evropska banka za obnovu i razvoj, 1992: Obavezno uputstvo za primjenu Kodeksa ponaanja broj 1 Cilj ovog uputstva bilo je razjanjenje odreenih odredbaba Kodeksa koje se odnose na dunosti i odgovornost osoblja Banke, kao i davanje smjernica o tome koje e ponaanje Banka smatrati za neodgovarajue ili neprihvatljivo. Evropska unija: Kodeks ponaanja lanova Komisije U odredbi ugovora, koja se odnosi na Evropsku komisiju, posebno se navodi da e lanovi Komisije uivati nezavisnost koja im je neophodna da svoje dunosti vre na optu korist zajednice. U obavljanju svoje dunosti, oni ne smiju da trae ili da primaju uputstva od vlada ili drugih tijela. Opti interes takoe zahtijeva da se u svom javnom i privatnom ivotu lanovi Komisije ponaaju na nain koji omoguava ouvanje dostojanstva njihove slube. Cilj Kodeksa je rjeavanje ovog pitanja, prije svega kroz postavljanje ogranienja aktivnosti koje lanovi Komisije mogu da vre van nje, a da im nezavisnost ne bude ugroena. Kodeks takoe pokriva neka pitanja vrenja dunosti lanova Komisije. Meu pitanjima kojima se ovaj kodeks bavi nalaze se: spoljne aktivnosti lanova Komisije, njihovi finansijski interesi i imovina, aktivnosti njihovih branih drugova, kolektivna odgovornost i povjerljivost, pravila za misije, pravila za prijeme i profesionalnu reprezentaciju, primanje poklona i odlikovanja i sastav njihovih slubi. Evropska unija, 1999: Izvod iz Izvjetaja mudraca Ovaj izvod se izmeu ostalog usredsreuje na zajedniko jezgro minimalnih standarda koji obavezuju nosioce javnih funkcija u odsustvu posebnih pravila ili kodeksa ponaanja koji bi se na njih mogli primijeniti. U oima mudraca, to je poloaj vii to su i standardi ponaanja zahtjevniji.
etiri sudije Vrhovnog suda i jedan teoretiar. Cilj je bio da se d koncizan, ali sveobuhvatan skup principa za rjeavanje mnogih tekih pitanja sa kojima se susreu sudije u svakodnevnom ivotu i radu, kao i da se stvori vrsta osnova za unapreenje razumijevanja uloge sudija u drutvu i etikih dilema sa kojima se oni esto susreu. Tanzanija, 1984: Kodeks ponaanja slubenika u pravosuu Ovaj kodeks je usvojila Konferencija sudija i magistrata odrana u Arui marta 1984. Krenje odredaba Kodeksa stvara osnovu za disciplinsko sankcionisanje. SAD, Virdinija, 1999: Kanoni sudijskog ponaanja za dobro Virdinije Ovi kanoni su usvojeni kroz interna sudska pravila. Njihov cilj je ustanovljenje standarda etikog ponaanja sudija. Dokument sadri opte izjave, poseban skup pravila po pojedinim pitanjima, kao i komentare. Tekst kanona je autoritativan, dok komentari pruaju savjete i smjernice koje treba potovati kako bi se ostvarili zacrtani ciljevi.
13.
Kodeksi ponaanja u privatnom sektoru

British Petroleum, 1993: Kodeks poslovnog ponaanja Ovaj kodeks je izdao predsjedavajui BP 27. avgusta 1993. Evropska banka za obnovu i razvoj: Komplet smjernica o standardima i dobroj praksi u biznisu Prepoznajui da uspjeh neke kompanije ne zavisi samo od dobre strategije, strunog rukovodstva, dobrih proizvoda i pogodnog trita, ve i od odravanja odnosa sa drugima od kojih kompanija zavisi kupcima, dioniarima, zajmodavcima, zaposlenima, dobavljaima, optinama u kojima radi i organima vlasti, Banka je formulisala ovaj komplet smjernica kao neto to dobronamjerni zajmodavci i investitori oekuju od kompanija da slijede. Korporacija FMC: Etiki kodeks i Smjernice za ponaanje u biznisu Etiki kodeks postavlja principe kojima treba da se rukovode zaposlenici korporacije u svakodnevnom radu. Smjernice odraavaju politiku korporacije i njenih ispostava u zemlji i inostranstvu u vezi sa politikim prilozima, plaanju vladinih
12.
Kodeksi ponaanja za sudije i zaposlene u pravosuu

Sudski savjet Kanade, 1998: Etiki principi za sudije Ovaj dokument je pripremila radna grupa kanadskog Sudskog savjeta, u koju su bile ukljuene
296
slubenika, plaanjem provizije, odgovarajuim procedurama u raunovodstvu i podmiivanjem u trgovini. Kompanija General Electric: Izjava o etikoj praksi u biznisu Ovaj dokument se primjenjuje na sve zaposlene u kompaniji, i odnosi se posebno na neke vidove plaanja (kao to su mito, uzvratna davanja, pokloni, prilozi i troenje za zabavu), kao i na politike priloge. Nezavisna komisija za borbu protiv korupcije Hongkonga: Korporativni kodeks ponaanja Komisija je pripremila ovaj dokument za one korporacije koje su zainteresovane da formuliu svoj kodeks ponaanja. Njegov cilj je da prikae praktine naine za ukljuivanje smjernica u kodeks i da demonstrira razne mogunosti i okolnosti za formulisanje kodeksa ponaanja. Dokument daje prikaz raznih sluajeva, situacija i primjera koji mogu posluiti za uzor, a sadri i model na osnovu koga se moe sainiti kodeks ponaanja. St.Georges House, fondacija Windsor, fondacija Al Albait i Forum arapskih ideja iz Amana, 1993: Etiki kodeks u meunarodnom poslovanju za hriane, muslimane i pripadnike jevrejske vjere. Poslije niza meuvjerskih konsultacija tri monoteistike religije: hrianstva, islama i judaizma, grupa uenih ljudi, svetenika i poslovnih ljudi pripremila je deklaraciju sa optim pregledom uenja tri religije u vezi sa etikim pitanjima i poslovnom praksom. Ona odraava koncept pravde, meusobnog potovanja, pomaganja i potenja koji je zajedniki u sve tri religije. Meunarodna trgovinska komora, 1996: Pravila ponaanja za suzbijanje iznuivanja i podmiivanja MTK je organizacija koja ima 63 odbora irom svijeta i preko 7000 kompanija-lanica iz 130 zemalja. Ona tei podsticanju meunarodne trgovine i investicija, kao i pravila ponaanja u meunarodnom poslovanju. Cilj ovih pravila ponaanja je samoregulacija u meunarodnom biznisu. Ova pravila su opte prirode i njima se odreuje ta se moe smatrati dobrom trgovinskom praksom u oblastima na koje se odnose pravila, ali ona nemaju snagu propisa. Stalna komisija koju je MTK ustanovila ima, izmeu ostalog, zadatak
da obezbijedi da preduzea i poslovne organizacije primjenjuju njena pravila. Meunarodna federacija radnika u tekstilnoj i koarskoj industriji, 1997: Nacrt Kodeksa o radnoj praksi Ovaj model kodeksa je federacija preporuila kompanijama, ugovaraima, podugovaraima i dobavljaima. Korporacija ITT: Kodeks korporativnog ponaanja Ovaj izvod iz Kodeksa ponaanja korporacije se odnosi na pitanja korupcije i nezakonitih radnji, politikih aktivnosti, odnosa sa dravnim slubenicima i trgovakim agentima. Njemaka asocijacija proizvoaa medicinskih proizvoda i Radna grupa njemakih ustanova zdravstvenog osiguranja, 1997: Kodeks ponaanja u vezi sa istraivanjem, razvojem, proizvoenjem, distribucijom i nabavkama medicinskih proizvoda Ovaj kodeks je zasnovan na propisima EU, i namijenjen je proizvoaima, distributerima, zaposlenima u medicinskim institucijama i drugim slubama koje su u vezi sa istraivanjima, razvojem, izradom, distribucijom i nabavkama medicinskih proizvoda. Kodeks je osmiljen tako da obezbijedi pozitivno nadmetanje u okviru sistema zdravstvenog osiguranja, tako to ustanovljava praktina pravila sa ciljem potovanja visokih etikih principa, nalae ispunjenje zahtjeva u vezi sa medicinskim istraivanjima i medicinskom industrijom, i u isto vrijeme pomae da se povea nivo transparentnosti i izbjegnu prekraji i neodgovarajui razvoj dogaaja. NYNEX: Kodeks poslovne etike Ovi izvodi se odnose na zabavu i poklone i primjenjuju se na menadere i slubenike. Kodeks takoe sadri odredbu koja se odnosi na izvjetavanje o prekrajima, kao i o nezakonitim, neetikim ili prevarnim radnjama u kompanijama NYNEX. OECD, 1997: Smjernice za multinacionalna preduzea Ove smjernice su preporuke zemalja lanica OECD-a za multinacionalne kompanije koje rade na njihovoj teritoriji. Smjernice su sainjene s obzirom na probleme koji se mogu pojaviti zbog
297
meunarodne strukture takvih preduzea, i postavljaju standarde za aktivnost takvih preduzea u raznim zemljama. Pridravanje ovih smjernica je dobrovoljno. Grupa kompanija Shell Kraljevine Holandije, 1997: Izjava o optim principima u biznisu Ovaj dokument, koji je predsjedavajui Upravnog odbora izdao marta 1997. godine, postavlja ciljeve, dunosti i ekonomske principe kompanije i usredsreuje se na integritet u biznisu, politike aktivnosti, zdravstvenu zatitu, bezbjednost, zatitu okoline, odnose sa zajednicom, nadmetanje i komunikaciju. Texaco: Smjernice o korporativnom ponaanju Ove smjernice se odnose na neprikladna plaanja i poklone, ponaanje u meunarodnom poslovanju, primjenu Zakona protiv podmiivanja u inostranstvu, poslovanje sa vlastima i izvjetavanje o nepravilnostima.
je pitanjima nezavisnosti advokata sa stanovita pripadnika same profesije. Meunarodni centar za neprotno pravo: Principi i regulativa u neprotnom sektoru Izvrni direktor Meunarodnog centra za pravo u neprofitnom sektoru je u ovom izvodu iz dokumenta identifikovao odreene principe i regulative u neprofitnom sektoru.
Nigerija, 1996: Etiki kodeks za novinare Ovaj kodeks su napisali Savez novinara Nigerije, Zajednica urednika Nigerije, Udruenje vlasnika novina Nigerije i Nigerijski novinski savjet. Transparency International: Pravila o sukobu interesa Upravni odbor Transparency Internationala je donio ovaj strateki dokument, koji se primjenjuje na predstavnike TI i ogranke u pojedinim dravama. Udruenje novinara Ugande: Kodeks profesionalnog ponaanja Ovaj kodeks je osmiljen sa namjerom da poslui za razrjeavanje nesuglasica izmeu javnosti i tampe i za propisivanje disciplinskih sankcija u sluaju nepotovanja propisanih standarda. Ujedinjene nacije, 1982: Principi etike medicinske profesije, posebno one koja je od znaaja za ulogu zdravstvenih radnika u zatiti zatvorenika i pritvorenih lica od muenja, nehumanog ili poniavajueg tretmana i kanjavanja Generalna skuptina UN usvojila je ovih 6 principa u rezoluciji 37/194 od 18. decembra 1982. Ujedinjene nacije, 1990: Osnovni principi i uloga advokata Ovi principi su usvojeni na Osmom kongresu UN o prevenciji kriminala i tretmanu prestupnika, a potvreni Rezolucijom Generalne skuptine UN 45/121 od 14. decembra 1990. UN su pozvale drave da se rukovode ovim principima kada formuliu relevantno zakonodavstvo i politiku, kao i da ih primjenjuju u skladu sa svojim ekonomskim, socijalnim, pravnim, kulturnim i politikim posebnostima. U Rezoluciji 45/166 od 18. decembra 1990, Generalna skuptina UN je
14.
Kodeksi ponaanja za strukovne i nevladine organizacije

Konferencija Glasovi slobode, London, 1987: Povelja za slobodnu tampu Ovu izjavu, koja sadri 10 principa, usvojili su novinari iz 34 drave, okupljeni na konferenciji o problemima cenzure, u Londonu 1987. Konferencija je odrana pod okriljem organizacije Svjetskih izdavaa za slobodnu tampu, Meunarodnog instituta za tampu, Interamerike novinske asocijacije, Sjevernoamerike asocijacije emitera i Meunarodne federacije periodine tampe. Meunarodna advokatska komora, 1956: Meunarodni etiki kodeks Ova izjava sa 21 pravilom za pripadnike advokatske profesije je usvojena 1956. Meunarodna advokatska komora, 1990: Standardi za nezavisnost advokatske profesije Ovaj dokument, usvojen 1990, osmiljen je sa ciljem da pomogne unapreenju i obezbjeenju odgovarajue uloge advokata. Njegov cilj je da se dopune osnovni principi UN o ulozi advokata. Dok su principi UN prije svega namijenjeni vladama, u ovom dokumentu se panja posveu
298
pozvala vlasti zemalja da potuju principe i da ih uzmu u obzir u skladu sa svojim pravnim okvirom i postojeom praksom.
15.
Kodeksi ponaanja za dravne funkcionere, ukljuujui ministre i lanove parlamenta

Afriki forum lidera, 1998: Nacrt kodeksa ponaanja za parlamente Afrike Ovaj nacrt je usvojen na Konferenciji o demokratizaciji afrikih parlamenata i politikih partija, odranoj u glavnom gradu Bocvane, Gaboroneu, jula 1998, kojoj su prisustvovali predstavnici parlamenata iz zemalja irom kontinenta. Dokument je ponuen parlamentima Afrike sa oekivanjem i nadom da e pomoi u procesu izrade kodeksa ponaanja pojedinih zemalja u godinama koje dolaze. Australija, 1995: Nacrt okvirnih etikih principa za lanove Parlamenta i senatore Radna grupa je pripremila ove principe sa namjerom da pomogne lanovima oba doma australijskog parlamenta u obavljanju njihovih dunosti. Principi izraavaju minimalne standarde ponaanja koje, po miljenju lanova ove radne grupe, australijski narod s pravom moe da oekuje od svojih izabranih predstavnika. Australija, 1995: Nacrt okvirnih etikih principa za ministre i rukovodioce u dravnoj upravi Principi koji su sadrani u ovom dokumentu imaju za cilj da prue okvir za odnos ministara i visokih dravnih slubenika prema parlamentu. Oni dopunjavaju etike principe namijenjene lanovima parlamentarnih domova kao i relevantne akte tih tijela. Australija, Odbor za pravnu reformu: Nacrt Kodeksa ponaanja funkcionera (slubenika) Ovaj model kodeksa ponaanja, koji je pripremio Odbor za pravnu reformu, sadri deset optih principa. Odbor je takoe dao sugestije u vezi sa osmiljavanjem odgovarajuih kodeksa ponaanja za lanove parlamenta, njihovo osoblje, ministre, osoblje zaposleno u ministarstvima, dravne slubenike, pripadnike odbrambenih snaga, nosioce odreenih poloaja, lanove tribunala, medije i lobiste. Odbor je sugerisao i naine za regulisanje sukoba interesa i pitanja zapoljavanja po prestanku obavljanja funkcije, a dao je i prijedlog za izmjenu krivinog zakona.
Australija, Zakonodavno vijee Novog Junog Velsa: Nacrt Kodeksa ponaanja Ovaj nacrt je pripremio stalni odbor Zakonodavnog vijea, zaduen za pitanja privilegija lanova Parlamenta i njihove etike. Nacrt se odnosi na pitanja kao to su: opte ponaanje, lino ponaanje, pridravanje zakona, sukob interesa, upotreba javnog poloaja za privatnu korist, prihvatanje poklona i besplatnih putovanja, upotreba unutranjih informacija ili slubenih sredstava za linu korist, i ogranienja za zapoljavanje po prestanku vrenja funkcije. Australija, Parlament Viktorije: Registar interesa lanova Parlamenta Ovo je obrazac koji je preporuen za upotrebu prvi put nakon usvajanja Zakona o registru interesa lanova Parlamenta (1978). Australija, Cirkular povjerenika za zaposlene u javnom sektoru, broj 64: Kodeks ponaanja zaposlenih u javnom sektoru u Junoj Australiji Ovaj kodeks sadri osnovne principe dravne administracije (principi koji su u vezi sa nepristrasnou, sukobom interesa, primanjem poklona, spreavanjem gubitaka, pruanjem jednakih mogunosti), principe rada za vladu (odgovornost ministru za povinovanje njegovim nalozima, objelodanjivanje informacija, javno komentarisanje, sloboda informisanja, duvanje u pitaljku, politike aktivnosti na radnom mjestu, korienje vladinih motornih vozila) i pitanja krivinog prava (podmiivanje, korupcija, zloupotreba slube, iznuda, prijetnja i osveta). Australija, Nezavisna komisija za borbu potiv korupcije Novog Junog Velsa, 1999: Preporuke za reformu u pogledu putovanja lanova Parlamenta Ovo je drugi izvjetaj Komisije po poslanikim pitanjima na tu temu. U njemu se produbljuju rezultati analize upotrebe posebnih prava i povlastica lanova Parlamenta i daju preporuke za izmjene u tom sistemu. Prvi izvjetaj, iz aprila 1998. bavio se ponaanjem Brajana Lengtona i 6 drugih poslanika u vezi sa korienjem prava na slubeno putovanje. Kanada, 1994: Kodeks o sukobu interesa i zapoljavanju po prestanku slube za nosioce javnih funkcija Cilj ovog kodeksa je poveanje povjerenja javnosti u potenje nosilaca javnih funkcija i procesa
299
donoenja odluka u vladi, kroz uspostavljanje jasnih pravila ponaanja o sukobu interesa i praksi zapoljavanja poslije prestanka javne funkcije. Takoe se tei smanjenju na najmanju mjeru mogunosti da doe do sukoba privatnog interesa i javne dunosti, a predviaju se i naini da se takav sukob razrijei ako do njega doe. Kanada, Ontario, 1994: Akt o integritetu lanova Zakonodavne skuptine Ovaj zakon propisuje pravila o ponaanju lanova Parlamenta i Izvrnog vijea koja su osmiljena radi spreavanja sukoba interesa. Njime se trai da sva lica na koja se zakon odnosi podnesu izjave o imovini i dugovima, za sebe, brane drugove i maloljetnu djecu. Zakon sadri i odredbu kojom se uspostavlja funkcija povjerenika za integritet. Fidi, 1997: Kodeks ponaanja, odjeljak 155 Ustava Ovom ustavnom odredbom propisuje se pet pravila ponaanja koja se primjenjuju na sve nosioce javnih funkcija (ukljuujui i predsjednika) i obavezuje parlament da putem zakona obezbijedi punu primjenu pravila. Njemaka, 1998: Direktiva Savezne vlade o spreavanju korupcije u saveznoj administraciji Direktiva sadri uputstva slubenicima Vlade o mjerama koje treba da preduzmu kako bi sprijeili korupciju. Meu mjerama se nalaze: analiza rizika, povean nadzor i transparentnost, rotacija radnika na odreenim poslovima, postavljanje kontakt osobe za prevenciju korupcije, ispitivanje unutar organizacije, razdvajanje funkcija planiranja, odluivanja i plaanja u postupku javnih nabavki, standardi za javne tendere, ukljuivanje antikorupcijskih klauzula u ugovore i obaveza traenja prethodne saglasnosti nadreenih za prihvatanje poklona. Hongkong, 1992: Cirkular Sektora za javne slube o prihvatanju koristi i besplatne zabave Ovim aktom se od slubenika trai potovanje guvernerovog Uputstva o prihvatanju koristi i besplatne zabave iz 1992, koje se nalazi u aneksu, kao i odgovarajuih odredaba drugih propisa o javnim slubama. U svom uputstvu, guverner je dao dozvolu svim kraljevskim slubenicima da prihvate odreene vrste koristi u odreenim okolnostima.
Indija, 1968: Sveindijska pravila za vrenje poslova u javnim slubama Ova pravila, koja se primjenjuju na osnovu Zakona o javnim slubama, vae za sve dravne slubenike u Indiji. Pitanja kojima se ovaj akt bavi su: zapoljavanje bliih roaka, bavljenje politikom i izbornim aktivnostima, veze sa tampom i radiostanicama, davanje i primanje poklona, uee na javnim skupovima u ast drugih dravnih slubenika, privatne trgovake aktivnosti, zapoljavanje na drugom mjestu i aktivnosti na berzi. Ovim aktom se od dravnih slubenika takoe trai da daju izjavu o svojoj imovini i dugovima. Indija, 1985: Odredbe o razrjeenju na osnovu naputanja stranke iz desetog odjeljka Ustava i ustavnog amandmana broj 52 Na osnovu odredbi ovog amandmana, lanovi centralnog i dravnih parlamenata u Indiji, koji napuste politiku stranku kojoj pripadaju, odnosno oni koji glasaju ili se uzdre od glasanja suprotno uputstvima svoje stranke, prestaju da budu lanovi parlamenta. Mada se moe rei da odredba ovakve vrste ozbiljno ograniava lanove parlamenta da postupaju na osnovu sopstvenog miljenja i savjesti, treba ukazati na to da je ovaj amandman donesen kako bi se prestalo sa praksom promjene partija usljed podmiivanja. Irska, 1995: Zakon o etici javnih slubi Na osnovu ovog zakona nosioci nekih javnih funkcija (ukljuujui tu i lanove Parlamenta) su obavezni da objelodane svoje interese. Takoe je omogueno osnivanje parlamentarnih odbora za interese lanova Parlamenta u oba skuptinska doma, kao i osnivanje komisije za ispitivanje postupaka koji su u suprotnosti sa odredbama zakona. Malta, 1995: Etiki kodeks lanova Predstavnikog doma Ovaj etiki kodeks predstavlja dopunu Pravilnika o privilegijama i ovlaenjima lanova Predstavnikog doma i ima za cilj ustanovljavanje standarda ispravnog ponaanja kojih izabrani predstavnici treba da se pridravaju. Kodeks predvia i osnivanje registra interesa lanova ovog doma. Novi Zeland, Komisija za javne slube, 1997: Kodeks ponaanja u javnim slubama Ovaj kodeks daje minimalne standarde za integritet i ponaanje u javnim slubama. Cilj je
300
da poslui kao osnov za kodekse koje e donijeti rukovodioci pojedinih odjeljenja izvrne vlasti, shodno specifinim okolnostima. Kodeks ustanovljava tri osnovna principa kojih bi trebalo da se pridravaju svi dravni slubenici: a) zaposleni bi trebalo da ispunjavaju svoje zakonske dunosti profesionalno i sa integritetom, b) zaposleni bi trebalo da svoje dunosti obavljaju poteno, vjerno i efikasno, potujui prava javnosti i prava svojih kolega, c) zaposleni ne smiju da nakode ugledu poslodavca svojim privatnim aktivnostima. Ovim principima nije detaljno propisano ponaanje slubenika, ali oni pruaju optu sliku o tome kakvo se ponaanje od dravnih slubenika oekuje u njihovim odnosima sa vladom, neposredno pretpostavljenima, kolegama i javnou. Nigerija, 1999: Kodeks ponaanja za ministre i specijalne savjetnike Vlade Ovaj kodeks su potpisali svi ministri i specijalni savjetnici Savezne vlade Nigerije koje je na te funkcije postavio predsjednik Olusegun Obasando. OECD, 1998: Principi za upravljanje etikom u javnim slubama Savjet OECD-a je 23. aprila 1998. usvojio ove principe i preporuio zemljama lanicama da preduzmu akcije kako bi obezbijedile da institucije dobro funkcioniu i da sistem promovie etiko ponaanje u javnim slubama. Papua Nova Gvineja, 1975: Zakon o dunostima i odgovornosti rukovodstva Ovaj zakon ima za cilj primjenu Kodeksa za rukovodstvo koji je propisan u Ustavu. U ovom zakonu se nabraja ta su sve rukovodioci zemlje duni da ine (izmeu ostalog: da redovno podnose ombudsmanovoj komisiji deklaraciju o imovini, prihodima i obavezama za sebe, brane drugove i djecu). Ombudsmanova komisija je ovlaena da provjerava ove deklaracije i da, kada je to prikladno, izvijesti javnog tuioca da ispita pritube o sumnjama na to da se neko od rukovodilaca ponaao suprotno propisima. Zakon je propisao ponaanja nespojiva sa rukovodeim funkcijama u dravi: korienje slubenog poloaja za linu dobit, upravljanje kompanijom, vlasnitvo nad udjelom kompanije, plaeno angaovanje, uzimanje provizije za sklapanje ugovora, primanje mita, prihvatanje zajma, nenamjensko troenje dravnih sredstava i ostvarivanje line prednosti na osnovu uvida u slubene informacije.
Filipini, 1989: Kodeks ponaanja i etiki standardi za dravne funkcionere i Zakon o zaposlenima (broj 6713) Cilj ovog zakona je da se ustanove etiki standardi i standardi ponaanja dravnih funkcionera i zaposlenih u javnim slubama, kao i da se propiu sankcije za krenje zakona. Zakonom se trai javno objelodanjivanje imovine, obaveza, finansijskih i poslovnih interesa i njihove vrijednosti, kao i potpuno objavljivanje svake transakcije dravnog funkcionera koja je u vezi sa javnim interesom. Zakon takoe predvia sistem olakica i nagrada za one koji se primjerno ponaaju u skladu sa normama Kodeksa. JAR, 1994: Kodeks ponaanja za izabrane lanove stranke ANC Izvrni odbor Afrikog nacionalnog kongresa je usvojio ovaj kodeks 12. novembra 1994. Njega treba itati u vezi sa statutom te partije; primjenjuje se na sva lica koja su izabrana u Narodnu skuptinu, Senat ili skuptine provincija sa liste te partije ili kao njeni lanovi. JAR, 1996: Kodeks ponaanja u vezi sa nansijskim interesima lanova Narodne skuptine i Senata Ovaj kodeks, koji je pripremio Odbor za regulativu Narodne skuptine, usredsreuje se na finansijske interese. Namjera je da ponaanje nefinansijske prirode bude predmet daljeg rada ovog odbora. JAR, 1998: Propis o etici lanova izvrne vlasti Cilj ovog propisa je da se predoe etiki standardi ponaanja koje treba da potuju lanovi Vlade, zamjenici ministara i lanovi provincijskih izvrnih vijea, a sve na osnovu lana 96 (1) Ustava JAR. JAR, 1999: Registar interesa lanova Parlamenta Izabrani predstavnici naroda treba da objelodane svoje udjele u preduzeima i finansijske interese, svako plaeno zaposlenje, upravljanje ili partnerstvo u preduzeu, pruanje konsultantskih usluga, sponzorisanje, dobijanje poklona ili besplatnih usluga, povlastica, neke vrste putovanja, nepokretnosti i penzije. JAR, Samit o moralu, 1998: Kodeks ponaanja za osobe na odgovornim poloajima Ovaj kodeks ponaanja potpisali su svi uesnici Samita o moralu koji je predsjednik Nelson
301
Mendela sazvao oktobra 1998. sa ciljem da se povede rasprava o moralnoj krizi junoafrikog politikog i drutvenog ivota. Prisustvovali su predstavnici svih veih politikih partija i vjerske voe. Tanzanija, 1995: Kodeks ponaanja javnih rukovodilaca Ovim aktom je ustanovljen etiki kodeks za predsjednika i druge dravne rukovodioce. Kodeks sadri relativno skromne zahtjeve u pogledu toga ta sve rukovodioci treba da navedu u godinjoj deklaraciji imovine i obaveza; na primjer, oni su duni da navedu podatke i za brane drugove i vanbranu djecu, ali nisu duni da imovinu prijavljuju ukoliko ne postoji sumnja da su iznenada doli u posjed bogatstva koje je ogromno u odnosu na njihove vidljive izvore prihoda. Iz obaveze prijavljivanja je iskljuen i irok spektar imovine koja se ne moe deklarisati. Transparency International: Upitnik za vie slubenike Organizacija Transparency International je razvila ovaj upitnik kako bi ga upotrijebila na zatvorenim sastancima sa najviim dravnim slubenicima u glavnim dijelovima izvrne vlasti, to bi bio prvi korak u formulisanju ili izmjeni antikorupcijske strategije. Uganda: Kodeks ponaanja rukovodilaca (lan 233 Ustava) Ustavnom odredbom se trai od Parlamenta da u formi zakona donese Kodeks ponaanja za rukovodioce. Pri tome bi Parlament odredio krug rukovodilaca, kao i organe zaduene za sprovoenje zakona. Velika Britanija, Kraljevski trezor, 1994: Kodeks najbolje prakse za lanove upravnih odbora javnih tijela Ovaj dokument postavlja kodeks najbolje prakse za lanove izvrnih odbora javnih tijela koja nisu u sastavu njihovih ministarstava. Dokument je pripremio Trezor, a namjera je da poslui kao model koji bi sva javna tijela usvojila uz neophodne modifikacije. Preporuuje se da svi izvrni odbori javnih tijela uspostave komisije za reviziju. Velika Britanija, 1996: Kodeks ponaanja za lanove Parlamenta Ovaj dokument je pripremila Komisija za izbor, na osnovu Rezolucije Zastupnikog doma od 19.
302
jula 1995, Smjernica za ponaanje lanova Parlamenta i 10 rezolucija Zastupnikog doma koje se odnose na registraciju interesa i zastupanja njegovih lanova. Velika Britanija, Nolanova komisija, 1995: Sedam principa javnog ivota Sedam principa koji se primjenjuju na sve aspekte javnog ivota: nesebinost, integritet, objektivnost, odgovornost, otvorenost, potenje i liderstvo. Velika Britanija, 1996: Kodeks javnih slubi Ovaj kodeks postavlja pravni okvir za rad javnih slubi i vrijednosti kojih dravni slubenici treba da se pridravaju. Model su originalno pripremili Trezor Zastupnikog doma i Komisija za izbor u javnim slubama. Kodeks je stupio na snagu 1. januara 1996, i ini dio uslova za zapoljavanje svakog dravnog slubenika. Velika Britanija, 1997: Kodeks ponaanja i smjernice o postupcima za ministre Ovaj sveobuhvatni kodeks za ministre, koji sadri 135 lanova, izdao je premijer Toni Bler kao izvor smjernica i repera koji treba da poslue ministrima da vre slubene dunosti na nain koji je u skladu sa najviim standardima ispravnosti. Kodeks pokriva pitanja odnosa ministara sa Vladom, Parlamentom, njihovim slubama u ministarstvu, dravnim slubenicima, interesima izborne jedinice i politike partije, kao i pitanja putovanja ministara u inostranstvo, prezentacije politike, privatnih interesa i penzije. Velika Britanija: Dunosti i odgovornosti dravnih slubenika u odnosu sa ministrom (Armstrongov memorandum) Ova aurirana verzija Armstrongovog memoraduma iz 1985. odnosi se na dunosti i odgovornosti dravnih slubenika u odnosu sa ministrom. U njoj se elaboriraju osnovni principi Kodeksa javnih slubi koji je izdat januara 1996. Velika Britanija, Nolanova komisija, 1995: Nacrt Kodeksa o proceduri imenovanja u javnom sektoru Ovaj nacrt daje preporuke ta bi trebalo preduzeti da bi se definisao zadatak i osobine koje se trae, traeno znanje, pravljenje ue liste i predlaganje
kandidata ministru, odabir najboljeg kandidata i potvrivanje imenovanja. Velika Britanija, Nolanova komisija, 1995: Standardi najbolje prakse otvorenosti (vladinih slubi) Ovim standardima se od organa izvrne vlasti zahtijeva usvajanje posebnih kodeksa o pristupu informacijama, otvaranje sastanaka za javnost ili pruanje mogunosti da se dobiju zapisnici sa sastanaka, redovno objavljivanje planova i strategija, kljunih statistikih podataka, rezultata konsultacija, izvjetaja o ispitivanju pravilnosti rada, godinjih izvjetaja o radu i o budetu. Ujedinjene nacije, 1996: Meunarodni kodeks ponaanja dravnih funkcionera Ovaj kodeks je dio Rezolucije 51/59 (Akcija protiv korupcije) i usvojila ga je Generalna skuptina UN 12. decembra 1996, a zemljama lanicama preporuila da ga koriste kao sredstvo u borbi protiv korupcije. Kodeks postavlja tri osnovna principa, a zatim se usredsreuje na sukob interesa, objelodanjivanje imovine, prihvatanje poklona i drugih povlastica, povjerljive informacije i politike aktivnosti. SAD, 1997: Uredba o etici u vlasti Kodeks grada ikaga Ovaj propis predstavlja kodeks ponaanja koji se primjenjuje na sve izabrane i postavljene slubenike u gradu ikagu. Od njih se trai da ispune godinju izjavu o finansijskim interesima. Propisom se takoe obezbjeuje registracija lobiranja i stvara se Odbor za etiku koji je ovlaen da primi, ispita i izvijesti o pritubama na krenje odredbi ovog propisa. Vanuatu, 1998: Kodeks za rukovodioce (akt broj 2) Ovaj propis je zasnovan na lanu 10 Ustava Republike Vanuatu, i njime je stvoren kodeks koga treba da se dre rukovodioci te zemlje. Kodeks sadri odredbe o sukobu interesa, primjenjivosti obiaja i deklarisanju imovine i obaveza. Ombudsman je dobio ovlaenje da ispituje i izvjetava o ponaanju rukovodilaca, i da izvijesti javnog tuioca o svakoj povredi kodeksa, a komesara policije o svakoj pritubi koja je u vezi sa krivinim djelom. Sankcije za krenje ovog propisa su novane, zatvorske, razrjeenje iz slube, zabrana ulaska u slubu, gubitak prava po osnovu rada i oduzimanje dobiti steene korupcijom.
Zambija, 1994: Kodeks ponaanja za lanove Parlamenta i ministre Ovim aktom, donesenim na osnovu odredbi Ustava Zambije, ustanovljava se kodeks ponaanja za ministre, njihove zamjenike i lanove Narodne skuptine, i trai se od ministara da jednom godinje deklariu svoju imovinu, obaveze i prihode predsjedniku Republike. Ovim aktom je Komisija za istrage ovlaena da ispituje tvrdnje o povredama normi. Postupak se vodi na osnovu izvjetaja predsjedavajueg Parlamenta ili predsjednika, odnosno na inicijativu same Komisije.
16.
Sukob interesa
(vidjeti takoe pod: Kodeksi ponaanja) Australija, Novi Juni Vels, 1983: Ustavno pravilo o izvjetavanju lanova Parlamenta Ovim pravilom se od lanova Parlamenta Novog Junog Velsa trai da jednom godinje izvijeste o svojim nepokretnostima, izvorima prihoda, primljenim poklonima, plaenim putovanjima, interesima i poloaju u korporacijama, poloaju u sindikatima, strukovnim i poslovnim udruenjima, dugovima, raspolaganju imovinom i svakoj drugoj direktnoj ili indirektnoj koristi, povlastici ili obavezi, novane ili nenovane prirode, koja moe da dovede do sukoba izmeu privatnog interesa i javne dunosti tog lana. Izvjetaji se biljee u Skuptinskom domu i javnost moe da ih kontrolie. Litvanija: Zakon o usklaivanju javnih i privatnih interesa u javnim slubama Svrha ovog zakona je da se sprijei sukob izmeu privatnog interesa zaposlenih u javnim slubama i javnog interesa zajednice. Lica koja vre javnu slubu u centralnim ili lokalnim vlastima (politiari, stalni slubenici i sudije), kao i kandidati za izbor ili imenovanje, moraju da saine sveobuhvatnu godinju izjavu o svojim privatnim interesima koja se zatim objavljuje u Slubenom listu Litvanije. Zakon postavlja odreene obaveze tim osobama, meu kojima su obaveza samoizuzea, ogranieno pravo predstavljanja, ogranieno pravo primanja poklona i usluga, obaveza navoenja svake nove ponude za posao i ogranienje za zapoljavanje poslije naputanja slube. Nezavisna glavna komisija za etiku, koja je zaduena za primjenu ovog zakona, ima mogunost da pokree sudske tube u cilju otkazivanja ili ponitavanja ugovora o zapoljavanju i transakcija koje su u suprotnosti sa odredbama zakona.
303
17.
Savjet Evrope
Savjet Evrope, 1990: Konvencija o pranju novca, istraivanju, oduzimanju i konskaciji dobiti steene kriminalom Ova konvencija je osmiljena kako bi putem mjera na nivou pojedinih drava i kroz meunarodnu saradnju bila oduzeta dobit steena vrenjem krivinih djela. Borba protiv korupcije u meunarodnim poslovnim transakcijama (preporuka SE iz 1997) Ova preporuka se bavi pitanjima kao to su: propisivanje krivinog djela podmiivanja stranih dravnih slubenika, poresko oslobaanje, raunovodstveni zahtjevi, spoljna revizija i interna kontrola u kompanijama, javne nabavke i meunarodna saradnja. Rukovodei principi u borbi protiv korupcije iz 1997. Rezoluciju (97) 24 je usvojio Komitet ministara SE 6. novembra 1997. Ona sadri 20 principa za borbu protiv korupcije koje je razradila Multidisciplinarna grupa za korupciju (GMC). Vlasti u dravama su pozvane da primijene te principe u domaem zakonodavstvu i u praksi. Ova rezolucija takoe upuuje GMC da saini nacrt koji bi posluio kao osnov za osnivanje odgovarajueg efikasnog mehanizma za nadzor nad pridravanjem ovih principa. Savjet Evrope, 1998: Krivino-pravna konvencija o korupciji Komitet ministara SE je usvojio ovu konvenciju novembra 1998. Njen glavni cilj je razvoj zajednikih standarda u vezi sa odreenim korupcijskim prestupima. Pored toga, ona se bavi sadrinskim i proceduralnim pitanjima koja su u bliskoj vezi sa tim prestupima i tei unapreenju meunarodne saradnje. Uz ovaj tekst ide i odgovarajue obrazloenje. Savjet Evrope, 1999: Graanskopravna konvencija o korupciji Ovu konvenciju je usvojio Komitet ministara SE 9. septembra 1999. Konvencija je prvi i jedinstveni tekst koji se bavi pitanjima graanskog prava i korupcije. Ona se bavi pitanjima kao to su: naknada tete rtvama korupcije, pravna odgovornost pojedinaca i drave za tetu nastalu korupcijom dravnih slubenika, uzrokovana nemarnost, vaenje ugovora, zatita zaposlenih koji izvijeste o korupciji, jasnoa i aurnost rau
novodstva i revizije, prikupljanje dokaza, sudski nalozi radi spreavanja raspolaganja imovinom prije konanosti presude i ouvanje statusa kvo do okonanja sudskog postupka, kao i pitanjem meunarodne saradnje. GRECO e motriti koliko zemlje potpisnice potuju odredbe konvencije. Konvencija je otvorena za potpisivanje svim zemljama lanicama, zemljama koje nisu lanice ali su uestvovale u izradi dokumenta, kao i Evropskoj zajednici. Uz tekst konvencije ide i odgovarajue obrazloenje. Akcioni planovi zemalja Globalna koalicija za Afriku, 1999: Principi za borbu protiv korupcije u afrikim zemljama Na sastanku na nivou ministara koji je odran u Vaingtonu februara 1999, pod okriljem GKA, predstavnici 11 afrikih zemalja su se saglasili o 25 principa koji bi trebalo da poslue kao osnova za koncentrisane napore i saradnju u borbi protiv korupcije i da na taj nain poslue globalnoj borbi protiv korupcije.
18.
Krivino pravo
(vidjeti takoe: Graansko pravo) Hongkong, 1970: Uredba o prevenciji korupcije U ovom propisu se odreuje nekoliko krivinih djela korupcije i propisuju se kazne za lica koja ih izvre. Meu krivinim djelima nalazi se i posjedovanje imovine ije porijeklo dravni slubenik ne moe da objasni, a meu sanckijama se nalazi i konfiskacija imovine. Propisom se omoguava istraga, pribavljanje informacija, pretraivanje prostorija, privremeno oduzimanje putnih dokumenata i ograniava se raspolaganje imovinom. U uredbi se nalaze i odredbe o evidentiranju, a sudovima se daje pravo da zabrane dalje zapoljavanje osuenih osoba. Kenija, 1956: Zakon o prevenciji korupcije Ovim zakonom je odreeno krivino djelo korupcije u slubi i propisana poveana kazna kada se prestup odnosi na ugovor sklopljen sa Vladom. Stvara se pretpostavka postojanja krivice (dok se ne dokae suprotno) u sluaju da osoba koja je zaposlena u Vladi ili drugom organu vlasti primi novac, poklon, zajam, honorar, nadoknadu i slino. Postoji i odredba po kojoj davalac ovlaenja mora da vrati iznos koji primi njegov zastupnik. Zakonom je ustanovljena i jedna antikorupcijska
304
institucija, koja je zaduena za prevenciju korupcije u javnom, paradravnom i privatnom sektoru. Malezija, 1997: Antikorupcijski zakon Ovim zakonom je kao krivino djelo utvreno davanje i primanje nadoknade koje predstavlja korupciju, kao i podmiivanje slubenika organa vlasti (koji su odreeni tako da obuhvate Vladu, lokalne vlasti, odreene organizacije i drugo). Ustanovljena je antikorupcijska agencija koja je nadlena za istragu, davanje uputstava, savjeta i obrazovanje. Pravo na voenje istrage iz ovog zakona ukljuuje i obavezu advokata da prue traene informacije, prislukivanje razgovora i zapljenu putnih dokumenata. Postoji i odredba koja omoguava oduzimanje imovine koja je bila predmet prestupa. Ovaj zakon se primjenjuje na graane i stalne rezidente Malezije, bilo da su poinili prestup u zemlji ili van nje. Novi Zeland, 1910: Zakon o tajnim provizijama Ovaj zakon, koji vai jo od 1911, zabranjuje zastupniku da ponudi ili da d, zatrai ili prihvati, poklon ili drugu korist, radi injenja ili neinjenja u vezi sa poslovima zastupanog. Trinidad i Tobago, 1987: Zakon o spreavanju korupcije Ovaj zakon definie korupciju u slubi i propisuje sankcije za nju. Korienje slubenih informacija na tetan nain se takoe smatra krivinim djelom. SAD, 1977: Zakon protiv podmiivanja u inostranstvu Ovim zakonom je zabranjeno firmama (kao i njihovim slubenicima, direktorima, zaposlenima, zastupnicima i drugima koji postupaju u njeno ime) da podmiuju slubenike stranih vlada, politike partije, partijske zvaninike i kandidate za politike poloaje, radi dobijanja ili nastavka posla. Nezakonitim se smatra i plaanje neke osobe, ako se pritom zna da e dio plaene sume biti ponuen, dat ili obean nekom stranom zvaniniku kao mito ili u svrhu dobijanja ili nastavljanja posla. Strana kompanija koja je proizala iz amerike firme ne podlijee odredbama ovog zakona, ali amerika firma ipak moe da bude odgovorna i za njeno ponaanje, ukoliko odobrava, usmjerava ili na drugi nain uestvuje u spornim aktivnostima te firme. Zakon se ne primjenjuje u sluajevima plaanja koja su nainjena radi olakavanja ili ubrzavanja redovnih poslova stranih vlada koji se
odnose na dobijanje odobrenja, dozvola i drugih administrativnih dokumenata, obezbjeivanja policijske zatite, telefonskih usluga, i snabdijevanja vodom i energetskim izvorima. 19.
Zambija, 1980: Zakon o koruptivnoj praksi

Ovim zakonom je propisano nekoliko krivinih djela koja se odnose na korupciju dravnih funkcionera, kao to je posjedovanje imovine ije se porijeklo ne moe objasniti. Zakon se primjenjuje na graane Zambije bez obzira na to gdje je djelo uinjeno. Ustanovljena je i antikorupcijska komisija sa funkcijama i ovlaenjima slina onoj koja postoji u Hongkongu. Zakon sadri i odredbe koje se odnose na krivino gonjenje ovih djela, kao i neka pravila o dokazima. Zakon takoe sadri odredbe koje se odnose na zapoljavanje nakon naputanja slube za odreene kategorije dravnih funkcionera.
20.
Carina
Savjet za meucarinsku saradnju: Deklaracija Svjetske carinske organizacije (Arua, 1993) U ovoj deklaraciji se iznosi da korumpirane carinske slube ne donose dravi odgovarajui iznos prihoda, da nisu djelotvorne u borbi potiv nezakonite trgovine, da predstavljaju prepreku porastu meunarodne trgovine i privrednom rastu i da nemaju pravo na javno priznanje ukoliko njihovo osoblje ima naviku da kri zakon. Shodno tome, deklaracija je utvrdila kljune faktore koji se moraju uzeti u obzir u kreiranju programa drutvenog integriteta u pojedinim zemljama.
21.
Deklaracija imovine i prihoda

(vidjeti pod: Kontrola imovine)
22.
Denicija
Nezavisna antikorupcijska komisija Novog Junog Velsa (Australija): ta je korupcija? Blekov pravni rjenik
23.
Izbori
Sekretarijat Komonvelta, 1997: Dobra izborna praksa Komonvelta Ovaj dokument je proizvod diskusije odrane na dvije radionice za glavne izborne slubenike koje je okupio Sekretarijat Komonvelta. Osmiljen je da pomogne tvorcima politike, slubenicima koji
305
sprovode izbore i drugima, u razvoju i jaanju izbornog sistema. U njemu se govori o izbornoj administraciji, registraciji biraa, odreivanju izbornih jedinica, formiranju politikih partija, predlaganju kandidata, objavljivanju prihoda i rashoda kandidata i stranke, sprovoenju kampanje i izbora. Sekretarijat Komonvelta, 1999: Domai posmatrai na izborima Ovo je izvjetaj sa radionice o domaim posmatraima na izborima. U njemu se ispituju svrha i djelotvornost domaih posmatraa i uloga posmatrakih tijela u kontekstu opteg procesa demokratizacije. Hongkong, 1955: Uredba o nezakonitim postupcima Ovaj akt ima za cilj spreavanje korupcije i nezakonitosti na izborima. U njemu se odreuje nekoliko prestupa, meu kojima su podmiivanje i nezakonito dogovaranje, a tu su i odredbe koje se odnose na trokove izbora. International IDEA, 1997: Etika i profesionalna izborna administracija Ovaj dokument sadri kodeks ponaanja za etiko i profesionalno administriranje izbora. On je osmiljen da pomogne slubenicima koji sprovode izbore dajui im opte smjernice za rad. Naroito se naglaava da izborna administracija mora da pokae potovanje zakona, da bude nepristrasna i partijski neutralna, transparentna i precizna, i osmiljena tako da slui biraima. International IDEA, 1997: Etiki i profesionalni posmatrai na izborima Ovaj dokument sadri kodeks ponaanja za etiko i profesionalno obavljanje aktivnosti posmatraa na izborima. Njime se blie odreuje kakvo se ponaanje oekuje od posmatraa i pruaju se smjernice za dobru praksu u posmatranju. Kodeks ima za cilj da bude primjenjiv na meunarodne posmatrae, mada veina njegovih odredbi moe da se primijeni i na domae posmatrae.
su elementi sveobuhvatne politike Unije protiv korupcije. Potrebna je dalja, jo usklaenija akcija u vezi sa nekoliko pitanja, meu kojima su potpisivanje i primjena prvog protokola Konvencije o zatiti finansijskih interesa Evropske zajednice i ukidanje poreskih osloboenja u vezi sa podmiivanjem stranih slubenika.
26.
Imunitet i privilegije
Barbados, 1964: Zakon o Parlamentu (privilegije, imunitet i ovlaenja) Ovim aktom se odreuju i reguliu ovlaenja, privilegije i imunitet u dva doma Parlamenta i meu njegovim lanovima. Zakon takoe ima za cilj da regulie ponaanje lanova i drugih lica u vezi sa parlamentarnom procedurom, zatitu osoba koje su zaposlene u vezi sa objavljivanjem izvjetaja Parlamenta i ulazak u parlamentarne prostorije. lanovi 32 i 33 propisuju da je traenje ili primanje mita od strane lana Parlamenta u vezi sa obavljanjem njegovih dunosti, krivino djelo, kako za njega, tako i za lice koje mito nudi ili daje. Kenija, 1964: Zakon o Narodnoj skuptini Ovim zakonom se odreuju privilegije i imunitet lanova Narodne skuptine, koji se odnose na zakonito obavljanje njihovih dunosti u skuptini. Zakonom se takoe zabranjuje lanovima Parlamenta da primaju mito, honorare, nadoknade, poklone i slino u vezi sa usvajanjem ili protivljenjem usvajanju nekog propisa o kojem se vodi rasprava pred Parlamentom. Zimbabve, 1971: Zakon o privilegijama, imunitetu i ovlaenjima Parlamenta Ovim zakonom se priznaju sloboda govora i rasprave, kao i privilegije i imunitet koji se odnose na lanove Parlamenta i omoguava se njihovo sprovoenje.
27.
Meunarodne konvencije i sporazumi

Savjet Evrope, 1990: Konvencija o pranju novca, istrazi, zapljeni i konskaciji koristi steenih korupcijom Ova konvencija je osmiljena kako bi od kriminalaca bila oduzeta dobit steena krivinim djelima, to se postie kroz mjere na nacionalnom nivou i meunarodnu saradnju.
24.
Etika
(vidjeti takoe: Kodeksi ponaanja kontrola imovine i ivotnog stila)
25.
Evropska unija
Politika Unije protiv korupcije, 1997. Kroz komunikaciju izmeu Komisije Evropske zajednice, Savjeta i Evropskog parlamenta nastali
306
Savjet Evrope, 1998: Krivino-pravna konvencija o korupciji Komitet ministara SE je usvojio ovu konvenciju novembra 1998. Njen glavni cilj je razvijanje zajednikih standarda u vezi sa odreenim korupcijskim prestupima. Pored toga, ona se bavi sadrinskim i proceduralnim pitanjima koja su u bliskoj vezi sa tim prestupima i tei unapreenju meunarodne saradnje. Uz ovaj tekst ide i odgovarajue obrazloenje. Savjet Evrope, 1999: Graanskopravna konvencija o korupciji Ovu konvenciju je usvojio Komitet ministara SE 9. septembra 1999. Konvencija je prvi i jedinstveni tekst koji se bavi pitanjima graanskog prava i korupcije. Ona se bavi pitanjima kao to su: naknada tete rtvama korupcije, pravna odgovornost pojedinaca i drave za tetu nastalu korupcijom dravnih slubenika, uzrokovana nemarnost, vaenje ugovora, zatita zaposlenih koji izvijeste o korupciji, jasnoa i aurnost raunovodstva i revizije, prikupljanje dokaza, sudski nalozi radi spreavanja raspolaganja imovinom prije konanosti presude i ouvanje statusa kvo do okonanja sudskog postupka, kao i pitanjem meunarodne saradnje. GRECO e motriti koliko zemlje potpisnice potuju odredbe konvencije. Konvencija je otvorena za potpisivanje svim zemljama lanicama, zemljama koje nisu lanice ali su uestvovale u izradi dokumenta, kao i Evropskoj zajednici. Uz tekst konvencije ide i odgovarajue obrazloenje. OECD 1997: Konvencija o suzbijanju podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama i drugi instrumenti OECD-ova konvencija predstavlja vaan korak u meunarodnim naporima koji su usredsreeni na to da se podmiivanje utvrdi kao krivino djelo. Kroz ovu konvenciju, 29 zemalja lanica OECD-a (koje predstavljaju 29 najbogatijih zemalja svijeta) se saglasilo o tome da nuenje, obeavanje i davanje mita (direktno ili preko posrednika) stranom javnom slubeniku radi dobijanja ili odranja posla ili neke neprikladne prednosti u meunarodnom biznisu, predstavlja krivino djelo. Interamerika konvencija protiv korupcije iz 1996. Ova konvencija, usvojena 29. marta 1996, bila je prvi multilateralni antikorupcijski sporazum u svijetu. Njena svrha je promocija i jaanje mehanizama koji su potrebni radi spreavanja, otkri
vanja, kanjavanja i iskorjenjivanja korupcije i unapreivanja, olakavanja i regulisanja saradnje meu zemljama potpisnicama, u cilju obezbjeivanja djelotvornosti mjera i akcija koje se odnose na korupciju u obavljanju javnih funkcija. Meu mjerama oko kojih su se zemlje potpisnice saglasile su: usvajanje standarda ponaanja sa odgovarajuim mehanizmima za njihovu primjenu, zabrana podmiivanja stranih slubenika, utvrivanje krivinog djela nezakonitog bogaenja, kao i odreivanje korupcije za krivino djelo koje podlijee ekstradiciji. Konvenciju je potpisalo 25, a ratifikovalo 10 zemalja, tako da je stupila na snagu 6. marta 1997.
28.
Meunarodne nansijske institucije

Azijska banka za razvoj, 1998: Politika za borbu protiv korupcije Antikorupcijska politika ove banke je usredsreena na tri kljune take: podrka trinog nadmetanja i efikasne, djelotvorne, odgovorne i transparentne dravne administracije u sklopu djelovanja banke na polju dobre vladavine i izgradnje kapaciteta; podrka obeavajuim antikorupcijskim naporima vlada zemalja lanica i unapreenje kvaliteta rada vlasti u vezi sa pitanjima upravljanja; obezbjeivanje da se projekti banke sprovode i njeno osoblje ponaa po najviim etikim standardima. Meunarodni monetarni fond, avgust 1997: Uloga MMF-a u pitanjima upravljanja Ovaj dokument sadri smjernice koje je usvojio Izvrni odbor MMF-a u vezi sa ulogom MMF-a po pitanjima upravljanja. On odraava konsenzus o znaaju dobrog upravljanja (ukljuujui tu i izbjegavanje koruptivnih postupaka) za ekonomsku efikasnost i razvoj. Imajui u vidu da MMF nema ovlaenje da preuzme ulogu istranih organa ili uvara finansijskog integriteta u zemljama lanicama, osoblje MMF-a je usmjereno na to da se bavi pitanjima upravljanja, meu kojima su i ona vezana za korupciju, i da svoj rad zasniva na ekonomskim analizama koje je ovlaeno da sprovodi. Kada postoji razlog za vjerovanje da e individualni sluaj korupcije imati znaajne makroekonomske implikacije, takvo pitanje e biti pokrenuto pred organima vlasti zemlje lanice. U vezi sa meunarodnim transakcijama, osoblje MMF-a treba da sa jednakom panjom posmatra obje strane i da preporui prekidanje prakse koja bi potencijalno mogla znaajno poremetiti ekonomske rezultate.
307
Meunarodni monetarni fond: Kodeks dobre prakse o skalnoj transparentnosti deklaracija principa od 16. aprila 1998. MMF je objavio ovu deklaraciju elei da naglasi znaaj fiskalne transparentnosti za postizanje makroekonomske stabilnosti i kvalitetnog razvoja. Kodeks se zasniva na sljedeim ciljevima: a) uloga i odgovornost vlasti treba da bude jasno postavljena; b) informacije o radu vlasti treba da budu dostupne javnosti; c) priprema, izvrenje i izvjetavanje o budetu treba da bude preduzeto na otvoren nain; d) integritet fiskalnih informacija treba da garantuju nezavisni inioci. Kodeks govori o principima i praksi koje vlasti treba da primijene kako bi ostvarile ove ciljeve. Svjetska banka: Korupcija i dobra vladavina programska stanovita iz oktobra 1997. U ovom aktu Svjetska banka se zaloila da njen izvjetaj Pomo dravama u borbi protiv korupcije uloga Svjetske banke i pratee smjernice poslue kao sistemski okvir za novi pristup rjeavanju problema korupcije, kao osnovne prepreke dugoronom privrednom rastu i drutvenom razvoju. Svjetska banka, 1997: Pomo dravama u borbi protiv korupcije uloga Svjetske banke U ovom izvjetaju i prateim smjernicama, Svjetska banka izmeu ostalog zahtijeva objelodanjivanje isplata zastupnicima i javno oglaavanje veih konsultantskih ugovora, doputa korienje polaganja zakletvi o potenju i uproava postupak za suspendovanje dodjele sredstava, otkazivanje zajmova i postavljanje zabrana za firme koje kre propisane norme.
vajcarska: Vodi kroz vajcarske bankarske tajne Ovo djelo dr Pitera F. Milera (Peter F. Mueller), predsjednika organizacije Etika i biznis, iz 1998, ispituje odredbe propisa koji se odnose na bankarske tajne u vajcarskoj i objanjava kako bi trebalo postupati sa zahtjevima za meunarodnu pravnu pomo. SAD, 1986: Zakon o meunarodnoj pravnoj pomoi Ovaj zakon je imao za cilj da naini djelotvornim odredbe ugovora izmeu vlada SAD i Velike Britanije (ukljuujui i vladu Kajmanskih Ostrva) za unapreenje djelotvornosti mehanizama zakonske prisile vlasti SAD i Kajmanskih Ostrva u gonjenju i suzbijanju kriminala putem saradnje i uzajamne pomoi oko krivinih predmeta.
30.
Meunarodne izjave
Globalni forum za borbu protiv korupcije, Vaington 1999: Deklaracija o obezbjeivanju integriteta slubenika pravosua i bezbjednosti Domain globalnog foruma 1999. bio je ameriki potpredsjednik Al Gor, a prisustvovali su mu predstavnici vlada 90 zemalja. Globalni forum prepoznaje da korupcija ne moe da koegzistira sa demokratijom i vladavinom prava i da korupcija nije neizbjena. Oekuje se da e dijalog zapoet u Vaingtonu biti nastavljen na godinjim ministarskim sastancima za borbu protiv korupcije. Meunarodna antikorupcijska konferencija, 1997: Deklaracija iz Lime Ova deklaracija je usvojena kao zakljuak Osme meunarodne konferencije za borbu protiv korupcije, koja je odrana u Limi, septembra 1997, uz prisustvo preko 1000 graana iz 93 zemlje. Meu uesnicima su bile znaajne linosti iz meunarodnih organizacija i agencija koje pruaju pomo, predstavnici vlasti, slubenici antikorupcijskih agencija i profesionalnih asocijacija, kao i novinari, teoretiari, poslovni ljudi i predstavnici graanskog drutva. Deklaracija poziva vlade, meunarodne i regionalne organizacije, kao i graane irom svijeta da usmjere svoju energiju ka akcijama koje su pobrojane u deklaraciji, na meunarodnom, regionalnom, dravnom i lokalnom nivou.
29.
Meunarodna pravna pomo

vajcarska, Savezna policija: Uslovi za uzajamnu pomo u vezi sa krivinim predmetima U ovom dokumentu se opisuju uslovi i postupak za traenje pravne pomoi od vajcarske u krivinim predmetima. vajcarska: Meunarodna pravna pomo u vezi sa krivinim predmetima Ovo djelo Dudit Naterer (Judith Natterer), asistentkinje prof. dr Mark Pita (Mark Pieth), bavi se analizom odredaba vajcarskog saveznog Zakona o uzajamnoj pravnoj pomoi u vezi sa krivinim predmetima.
31.
Sudska pomo
(vidjeti pod: Meunarodna pravna pomo)
308
32.
Sudske odluke
Napomena: imena u oko 140 sudskih sluajeva relevantnih za pitanje korupcije na koje je ovdje skrenuta panja, izostavljena su zbog nedostatka prostora.
33.
Sudska revizija upravnih odluka

Komonvelt, 1993: Izjava iz Lusake o zakonitim vladama Ovaj dokument je originalno pripremljen i usvojen na radionici o upravnom pravu odranoj oktobra 1992. u glavnom gradu Zambije, Lusaki. Potvren je na sastanku ministara pravde zemalja Komonvelta na Mauricijusu novembra 1993, kao znaajan prilog razvoju upravnog prava. Izjava iz Lusake sadri principe koji odraavaju dobru administrativnu praksu, i kakva se, u mnogim zemljama, primjenjuje u sudovima. Rezolucija Savjeta Evrope (77) 31 o zatiti individua u odnosu na akte upravnih vlasti od 28. septembra 1977. Prepoznajui neophodnost da se obezbijedi pravinost u odnosu izmeu pojedinaca i upravnih vlasti, Komitet ministara je preporuio vladama zemalja lanica da se u svojim zakonima i administrativnoj praksi rukovode principima koji su priloeni uz ovu rezoluciju. Ovi principi su osmiljeni da bi zatitili pojedince u odnosu na pojedine mjere i odluke koje vlasti preduzmu i koje direktno utiu na njihova prava, slobode ili interese, a u vezi sa pravom da budu sasluani, da ostvare pravo na pristup informacijama, da dobiju pomo i pravo na predstavljanje, izjavu o razlozima za donoenje odluke i napomenu o pravnom lijeku. Preporuka Savjeta Evrope No.R(80)2 u vezi sa korienjem diskrecionih ovlaenja od strane administrativnih vlasti od 11. marta 1980. Smatrajui da bi bilo poeljno postaviti zajednike principe u svim zemljama lanicama za unapreenje zatite prava, sloboda i interesa fizikih i pravnih lica protiv samovoljnog ili na drugi nain neprikladnog korienja diskrecionih ovlaenja, a da se u isto vrijeme ne stvore prepreke za ostvarenje svrhe zbog koje su administrativne vlasti dobile takva ovlaenja, Komitet ministara je preporuio vladama zemalja lanica da se u svojim zakonima i administrativnoj praksi rukovode principima koji su priloeni uz ovu preporuku. Navedenih 11 principa za primjenu diskrecionih ovlaenja od strane administrativnih vlasti su klasifikovani na osnovne principe, procedure i kontrole.
Uganda, 1995: Pravo na pravino postupanje (lan 42 Ustava) Ovom odredbom Ustava se garantuje pravo svakog lica koje se pojavljuje pred slubenikom ili organom uprave da bude tretirano pravino i poteno, kao i pravo takvog lica da se obrati sudu u vezi sa svakom administrativnom odlukom koja protiv takvog lica bude donesena.
34.
Pravosue
Centar za nezavisnost sudija i advokata, 2000: Okvir za politiku spreavanja i eliminisanja korupcije i obezbjeivanje nepristrasnosti sudskog sistema Ovaj dokument na 10 strana, koji se bavi problemom korupcije u pravosuu, rezultat je sastanka esnaest eksperata koje je okupio Centar za nezavisnost sudija i advokata iz eneve februara 2000. Dokument je namijenjen vladama, meunarodnim finansijskim institucijama, pripadnicima pravosua, advokatima i drugim tvorcima politike. Oni su pozvani da preduzmu aktivne korake za spreavanje i eliminisanje korupcije u pravosuu. Postoji est posebnih preporuka, meu kojima se nalazi i kreiranje (od strane pravosua) izjave o sudskoj etici, sa mogunou izricanja sankcija kada je to neophodno. Meunarodna asocijacija za kazneno pravo, Meunarodni odbor pravnika i Centar za nezavisnost sudija i advokata, 1981: Nacrt principa za nezavisnost pravosua Ovaj nacrt principa za nezavisnost pravosua je pripremila ekspertska komisija, na sastanku odranom u Sirakuzi, na Siciliji, maja 1981. Meunarodna advokatska komora, 1982: Minimum standarda za sudsku nezavisnost Ovi principi govore o odnosu sudija sa izvrnom i zakonodavnom vlau, uslovima i vrstama imenovanja sudija, disciplinskim mjerama i razrjeenju sudija, a usvojila ih je Meunarodna advokatska komora na sastanku u Nju Delhiju, oktobra 1982. Zemlje Azije i Pacika, 1995: Pekinka izjava o principima za nezavisnost sudstva u regionu Ova izjava o principima predstavlja minimalne standarde koje je neophodno potovati radi ouvanja nezavisnosti i uspjenog funkcionisanja sudstva. Usvojena je na estoj konferenciji efova pravosua zemalja Azije i Pacifika.
309
Ujedinjene nacije, 1985: Osnovni principi nezavisnosti u pravosuu Ovaj dokument je usvojen na Sedmom kongresu UN o prevenciji kriminala i tretmanu prestupnika, septembra 1995, a prihvaen od strane Generalne skuptine UN, novembra iste godine. Generalna skuptina je pozvala vlade da potuju ove principe i da ih uzmu u obzir u okviru svog zakonodavstva i prakse. Ujedinjene nacije, 1989: Procedure za ekasnu implementaciju osnovnih principa o nezavisnosti u pravosuu Ove procedure je usvojio ECOSOC, a potvrdila Generalna skuptina UN. One se bave pitanjima kao to su javnost, obezbjeenje resursa, periodino izvjetavanje i tehnika pomo. Ujedinjene nacije: Nacrt univerzalne deklaracije o nezavisnosti sudstva Ovaj nacrt deklaracije se nalazi u zavrnom izvjetaju o nezavisnosti i nepristrasnosti sudstva, sudija i njihovih saradnika i nezavisnosti advokata, koji je pripremljen na zahtjev Potkomisije UN za spreavanje diskriminacije i zatitu manjina pod vostvom dr L. M. Singvija (E/CN.4/Sub.2/1985/18 i Add.1-6). Komisija za ljudska prava, na svojoj 45. sjednici, Rezolucijom broj 1989/32 je pozvala vlade da uzmu u obzir principe postavljene u ovom nacrtu deklaracije kod primjene osnovnih principa UN za nezavisnost sudstva.
Meunarodna advokatska komora, 1990: Standardi za nezavisnost advokatske profesije Izjava o standardima je osmiljena tako da pomogne unapreenju i obezbjeenju odgovarajue uloge advokata. Ona je komplementarna sa osnovnim principima UN o ulozi advokata i detaljnija od njih. Dok su principi UN upueni vladama, ovi standardi razmatraju pitanje nezavisnosti advokatske profesije iz njihovog ugla posmatranja. Ujedinjene nacije: Nacrt univerzalne deklaracije o nezavisnosti sudstva Ovaj nacrt deklaracije se nalazi u zavrnom izvjetaju o nezavisnosti i nepristrasnosti sudstva, sudija i njihovih saradnika i nezavisnosti advokata, koji je pripremljen na zahtjev Potkomisije UN za spreavanje diskriminacije i zatitu manjina pod vostvom dr L. M. Singvija (E/CN.4/Sub.2/1985/18 i Add.1-6). Komisija za ljudska prava, na svojoj 45. sjednici je Rezolucijom broj 1989/32 pozvala vlade da uzmu u obzir principe postavljene u ovom nacrtu deklaracije pri primjeni osnovnih principa UN za nezavisnost sudstva. Ujedinjene nacije, 1990: Osnovni principi o ulozi advokata Ove principe je usvojio Osmi kongres UN o prevenciji kriminala i tretmanu prekrilaca, a pozdravila ih je Generalna skuptina UN kroz Rezoluciju 45/121 od 14. decembra 1990. UN je pozvala vlade da se rukovode ovim principima u formulisanju odgovarajueg zakonodavstva i politikih smjernica, kao i da naine napore da primijene ove smjernice u skladu sa prilikama svake od zemalja. U Rezoluciji 45/166 od 18. decembra 1990, Generalna skuptina je pozvala vlade da potuju ove principe i da ih uzmu u obzir u okviru svog nacionalnog zakonodavstva i pravne prakse.
35.
Slubenici koji sprovode zakonske prisilne mehanizme

Ujedinjene nacije, 1979: Kodeks ponaanja za slubenike koji spovode zakonske prisilne mehanizme Ovaj kodeks je usvojen na Generalnoj skuptini UN (Rezolucija 34/169), 17. decembra 1979, sa preporukom da mu vlade posvete dunu panju u okviru nacionalnog zakonodavstva ili vaee prakse. lanom 7 se zahtijeva da se slubenici koji sprovode zakonske prisilne mehanizme uzdre od svakog akta korupcije i da se protiv takvih pojava rigorozno bore.
38.
Lokalna vlast
Deklaracija iz Bratislave o reformi lokalne samouprave iz 1999. Ovaj dokument sadri model koji je osmiljen na konferenciji predstavnika Transparency Internationala iz srednje i istone Evrope. Model je osmiljen sa ciljem unapreivanja usluga lokalnih slubi i identifikovanja korijena korupcije. Povelja sa Viktorijinih vodopada iz 1997. Ova povelja, iji je cilj poveanje integriteta lokalne administracije, usvojena je na obuci trenera za razvoj sistema integriteta u lokalnim slubama
36.
Pravni veb-sajtovi
(u pripremi)
37.
Advokatska profesija
Meunarodna advokatska komora, 1956: Meunarodni etiki kodeks Ova izjava sa 21 pravilom za pripadnike advokatske profesije usvojena je 1956.
310
istone i june Afrike, koja je odrana na Viktorijinim vodopadima, u Zimbabveu, avgusta 1997. Povelja usvaja sveobuhvatan pristup, tako to sjedinjuje brojne elemente u sistem integriteta koji je u mogunosti da se odri i da pomogne izgradnji lokalne vlasti na zdravim temeljima.
39.
Pranje novca
Evropska unija: Direktiva Savjeta o spreavanju korienja nansijskog sistema za pranje novca od 10. juna 1991. Savjet Evropske zajednice je ovom direktivom zatraio od zemalja lanica da donesu zakone, pravila i administrativne odluke koje su potrebne radi usklaivanja sa predloenim mjerama u cilju spreavanja upotrebe kredita i finansijskih institucija za pranje novca. FATF (Jedinica za nansijsku akciju), 1990: etrdeset preporuka FATF je meudravna organizacija iji je cilj razvoj i unapreenje politike za spreavanje pranja novca. Ove preporuke predstavljaju osnovu za djelovanje protiv pranja novca, a osmiljene su tako da se mogu primijeniti svuda u svijetu. Preporukama su pokriveni aspekti krivinog procesuiranja i mehanizama prinude, finansijski sistem, regulativa koja se na njega odnosi i meunarodna saradnja. Meunarodna trgovinska komora, 1998: Prirunik za spreavanje pranja novca Prirunik je osmiljen tako da pomogne onima koji nisu upoznati sa propisima protiv pranja novca i onima koji ive u zemljama gdje takvi propisi ne postoje. Prirunik je prvenstveno namijenjen bankama, ali je primjenjiv i na druge finansijske institucije. U prvom dijelu daje se kratak pregled pranja novca, definicija, rizici i tehnike. U drugom dijelu se postavlja okvir za samozatitu, zasnovan na najboljim poznatim postupcima, znanju poslovnih klijenata i srodnih institucija, kao i samoanalizi na osnovu metodologije CCA (Compliance Chain Analyses). Trei dio sadri studije pojedinih sluajeva kojima se ilustruju pojedina pitanja i postupci o kojima se govori u tekstu. U dodatku se nalaze detaljna objanjenja osnovnog teksta.
podnese deklaraciju o prihodima i obavezama za sebe, branog druga i svoju djecu. Prema odredbama zakona, ove deklaracije se mogu publikovati u slubenom listu radi izvjetavanja Narodne skuptine i nezavisne Komisije za integritet, koja je takoe ustanovljena zakonom. Ovaj zakon propisuje i kodeks ponaanja koji se primjenjuje na generalnog guvernera, lanove Parlamenta, dravne funkcionere, lanove i zaposlene u svim javnim tijelima, ukljuujui tu i organe lokalne vlasti, lanove dravnih korporacija i Vladinih agencija. Kodeks sprovodi Komisija za integritet. Gambija, 1982: Zakon o procjeni imovine i spreavanju korupcije (broj 17) Ovim zakonom je ustanovljena komisija koja treba da procijeni imovinu dravnih funkcionera, da ispita sluajeve u kojima postoji sumnja na korupciju i da ispita ponaanje ovih funkcionera u vrenju njihovih dunosti, kao i odnose funkcionera koji nisu u dravnoj slubi sa dravnim slubama i njihovim funkcionerima. Ovim zakonom je definisano nekoliko krivinih djela korupcije. U prilogu Zakona nalazi se obrazac propisan za obezbjeivanje informacija koje se odnose na imovinu funkcionera. Od komisije se trai da o svojim nalazima izvijesti predsjednika, koji na kraju odluuje da li e sluaj biti proslijeen dravnom tuiocu na dalje postupanje. Papua Nova Gvineja, 1976: Izjava komisiji ombudsmana o prihodima, imovini, poslovnim poduhvatima, poklonima i drugom Ovo je obrazac koji se koristi radi davanja izjave na osnovu obaveza koje proizlaze iz Ustava i Organskog zakona o dunostima i odgovornosti rukovodilaca. Tajland, 1998: Deklaracija imovine i obaveza (poglavlje 10, dio 1 ustava) lanom 291 Ustava trai se od izabranih nosilaca javnih funkcija (meu koje spadaju premijer, ministri, lanovi Parlamenta i lokalnih vijea) da daju izjavu o imovini i obavezama za sebe, svoje brane drugove i maloljetnu djecu. Izjava se daje Dravnoj komisiji za borbu protiv korupcije pri stupanju na dunost i pri naputanju slube. Deklaracije se objavljuju 30 dana po podnoenju. Komisija je ovlaena da vri provjeru tanosti deklaracija. Trinidad i Tobago: Komisija za integritet lanom 138 Ustava ove zemlje ustanovljena je Komisija za integritet, zaduena za prijem dekla
311
40.
Kontrola imovine i ivotnog stila dravnih funkcionera

Belize, 1994: Zakon o spreavanju korupcije u javnom ivotu Ovim zakonom se zahtijeva da svaka osoba koja uestvuje u javnom ivotu (dravni funkcioner)
racija o imovini, obavezama i prihodima lanova Predstavnikog doma, ministara, skuptinskih sekretara, stalnih sekretara i rukovodilaca slubi u dravnoj upravi. Trinidad i Tobago, 1987: Zakon o integritetu u javnom ivotu (broj 8) Ovim zakonom se trai od svih lica koja uestvuju u javnom ivotu (dravni funkcioneri) da popune deklaraciju o svojoj imovini, prihodima i obavezama, ukljuujui tu i imovinu kojom upravljaju punomonici na ije djelovanje se ne smije uticati, i predaju je Komisiji za integritet. Komisija je ovlaena da provjerava tanost deklaracija i da pokrene odgovarajuu akciju pred direktorom javnih tuilatava.
pridrava kako bi odvratila, sprijeila i borila se protiv podmiivanja stranih dravnih slubenika. Ove preporuke treba da poslue kao orijentir u kampanjama protiv korupcije u meunarodnim poslovnim transakcijama. Kao to se i predvialo, pokazalo se da preporuke mogu da budu djelotvoran katalizator za promjene. Tri godine kasnije, usvojena je OECD-ova Konvencija o suzbijanju podmiivanja stranih dravnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama. OECD: Preporuke za borbu protiv korupcije prilikom nabavki u okviru programa pomoi Ovom preporukom pozivaju se zemlje da trae ukljuivanje antikorupcijskih odredaba kod nabavki koje se sprovode u sklopu bilateralnih programa pomoi. OECD, 1997: Revidirane preporuke o suzbijanju podmiivanja u meunarodnim poslovnim transakcijama Ovim preporukama iznose se mjere koje bi zemlje lanice trebalo da preduzmu u oblasti raunovodstva, javnih nabavki i utvrivanja podmiivanja stranih dravnih slubenika kao krivinog djela. Ovim mjerama se zahtijeva od kompanija da uvaju odgovarajuu raunovodstvenu dokumentaciju, usvoje metode interne kontrole i podvrgnu se spoljnoj reviziji. U oblasti javnih nabavki preporuuje se da kompanije za koje se utvrdi da su krive za podmiivanje stranih dravnih slubenika budu suspendovane iz buduih tendera. Od drava se takoe trai da sarauju u istragama i sudskim procesima radi efikasnog procesuiranja sluajeva podmiivanja stranih dravnih slubenika. OECD, 1998: Preporuke za unapreenje etikog postupanja u javnim slubama Ovom preporukom drave su pozvane da preduzmu akciju kako bi obezbijedile da institucije dobro funkcioniu i da sistem promovie etiko ponaanje u javnim slubama. OECD 1997: Konvencija o suzbijanju podmiivanja stranih dravnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama i drugi instrumenti OECD-ova konvencija predstavlja vaan korak u meunarodnim naporima koji su usredsreeni na svrstavanje podmiivanja u krivina djela. Kroz ovu konvenciju, 29 zemalja lanica OECD
41.
OAS (Organizacija amerikih drava)

Interamerika konvencija protiv korupcije iz 1996. Ova konvencija, usvojena 29. marta 1996, bila je prvi multilateralni antikorupcijski sporazum u svijetu. Njena svrha je promocija i jaanje mehanizama koji su potrebni radi spreavanja, otkrivanja, kanjavanja i iskorjenjivanja korupcije i unapreenja, olakavanja i regulisanja saradnje meu zemljama potpisnicama, u cilju obezbjeivanja djelotvornosti mjera i akcija koje se odnose na korupciju u obavljanju javnih funkcija. Meu mjerama oko kojih su se zemlje potpisnice saglasile su: usvajanje standarda ponaanja sa odgovarajuim mehanizmima za njihovu primjenu, zabrana podmiivanja stranih slubenika, utvrivanje krivinog djela nezakonitog bogaenja, kao i odreivanje korupcije za krivino djelo koje podlijee ekstradiciji. Konvenciju je potpisalo 25, a ratifikovalo 10 zemalja, tako da je stupila na snagu 6. marta 1997. Interameriki program za saradnju u borbi protiv korupcije iz 1997. Ovaj program koji je Generalna skuptina Organizacije amerikih drava usvojila 5. juna 1997. sadri mjere u etiri oblasti saradnje: pravna, institucionalna, meunarodna i saradnja u okviru graanskog drutva.
42.
OECD (Organizacija za evropsku saradnju i razvoj)

OECD, 1994: Preporuke o podmiivanju u meunarodnim poslovnim transakcijama Zemlje lanice OECD-a su se saglasile u vezi sa preporukama kojih bi svaka od njih trebalo da se
312
(koje predstavljaju 29 najbogatijih zemalja svijeta) se saglasilo o tome da e propisati kao krivino djelo nuenje, obeanje i davanje mita (direktno ili preko posrednika) stranom dravnom slubeniku radi dobijanja ili odranja posla ili neke neprikladne prednosti u meunarodnom biznisu.
43.
Ombudsman
Belize, 1993: Zakon o ombudsmanu Na osnovu ovog zakona uspostavljena je institucija parlamentarnog povjerenika, poznatog i pod imenom ombudsman. Povjerenika imenuje generalni guverner, na preporuku oba doma Parlamenta. Ombudsman je ovlaen da sprovodi istrage, kada smatra da je neko ministarstvo, sektor, posebna organizacija, policijska jedinica, gradsko vijee ili drugo javno tijelo, odnosno slubenik takvog tijela, kriv zbog korupcije ili drugog prestupa, ili da je neka osoba pretrpjela nepravdu, povredu ili zloupotrebu koja je rezultat takvog ponaanja vlasti. Pritube na ponaanje organa vlasti i slubenika se upuuju neposredno ombudsmanu. Ukoliko se nita ne preduzme po preporukama ombudsmana, od njega se trai da o toj injenici izvijesti Narodnu skuptinu. Ombudsman podnosi izvjetaj Narodnoj skuptini jednom godinje, a po zahtjevu i ee. Filipini, 1989: Zakon o ombudsmanu Sluba ombudsmana na Filipinima (Tanodbayan) je ustanovljena Ustavom, gdje su takoe odreeni i uslovi koje treba da ispunjava nosilac te funkcije (najmanje 40 godina starosti, priznata ispravnost i nezavisnost, desetogodinje lanstvo u advokatskoj komori, odnosno bavljenje sudijskom profesijom; kandidati sa posljednjih izbora ne mogu biti ombudsmani), postupak imenovanja (izbor vri predsjednik sa liste koju pripremi savjet sudija i advokata, na kojoj ne moe biti manje od est kandidata) i trajanje mandata (sedam godina bez prava na ponovni izbor, odnosno do eventualnog kandidovanja na izborima). Zakonom su razraene ustavne odredbe i utvrene nadlenosti ombudsmana na veoma irok nain. On je ovlaen da sprovodi istrage u vezi sa svakom radnjom ili proputanjem radnje za koju se ini da je nezakonita, nepravina, neodgovarajua ili neefikasna, a mogunost da izrie disciplinske mjere protee se na sve izabrane i postavljene funkcionere vlasti, izuzev onih koji mogu biti razrijeeni samo u posebnom procesu, lanova Kongresa i pripadnika pravosua. On moe da pokrene krivino gonjenje i da naredi ma kom slubeniku da izvri neku
radnju koja se zakonom zahtijeva, odnosno da zaustavi, sprijei ili ispravi zloupotrebu ili neodgovarajue vrenje dunosti i da preduzme mjere protiv funkcionera ili slubenika koji se ne povinuje njegovim zahtjevima. Ukoliko smatra da je neki propis nezakonit ili nepravian, ombudsman ima pravo da preporui predsjedniku i Kongresu njegovu izmjenu. JAR, 1994: Zakon o javnom zatitniku (broj 23) Sluba javnog zatitnika je ustanovljena Ustavom ove zemlje sa ciljem zatite javnosti od malverzacija u radu vlasti, nedolinog ponaanja lica koja vre javnu funkciju, neodgovarajuih postupaka u vezi sa troenjem javnog novca, nedolinog ili nezakonitog bogaenja osobe koja vri javnu funkciju i propusta dravnih slubenika koji kao rezultat imaju nanoenje tete drugoj osobi. Zakon regulie i druga pitanja u vezi sa slubom zatitnika, kao to su nain obavljanja istraga i objavljivanja nalaza. vedska: Zakon o Riksdagu Ovim zakonom je Riksdag (Parlament) ovlaen da izabere etiri ombudsmana sa zadatkom da nadgledaju primjenu zakona i drugih propisa u javnim slubama. Transparency International: Osnovni principi za slubu ombudsmana U ovom dokumentu TI je identifikovala devet sutinskih elemenata za uspjeno funkcionisanje slube ombudsmana. Vanuatu, 1995: Zakon o ombudsmanu (broj 14) Ovaj zakon dopunjuje odredbe Ustava koji se odnose na slubu ombudsmana. On blie odreuje kvalifikacije i uslove za zapoljavanje u slubi. Kako bi se obezbijedilo normalno funkcionisanje slube, Zakon prua ombudsmanu mogunost da ispita svaku tvrdnju o krenju Kodeksa o upravljanju. S druge strane, sredstva prinude kojima raspolae su ograniena na to to su postupci koje vodi javni i to moe da daje izvjetaje i preporuke premijeru, Parlamentu i drugim vlastima. U odreenim okolnostima, moe se obratiti i sudu kako bi osigurao sprovoenje ranije datih preporuka.
44.
Otvorena vlada
(vidjeti odjeljke: Pristup informacijama, Javne nabavke i Odredbe o transparentnosti)
313
45.
Parlament
Australija, 1992: Preporuke Komisije za skuptinski i administrativni pregled Kvinslenda u izvjetaju Parlamentarni odbori za javnu upravu U izvodima ovog izvjetaja, komisija preporuuje ustanovljenje pet skuptinskih odbora koji bi bili ovlaeni da ispituju i izvjetavaju o svim aspektima javne administracije u Kvinslendu. To bi bili odbori zadueni za: finansije i administraciju, pitanja zakonitosti i ustavnosti, razvoj zajednice i drutva, resurse i infrastrukturu, i privredu. U izvjetaju se detaljno obrazlau funkcije svakog od predloenih odbora. Sekretarijat Komonvelta, 1998: Uloga opozicije Ovo je izvjetaj sa radionice o pravima i odgovornosti opozicije, odrane juna 1998. u Londonu. Meu pitanjima kojima se ova radionica bavila nalaze se: pozivanje izvrne vlasti na odgovornost; opozicija kao alternativna vlada; zakonodavne funkcije; postizanje konsenzusa i nacionalni interes; opozicija, graani i graansko drutvo; i opozicija u decentralizovanim demokratskim dravama.
Uganda, 1995: Deklaracija o integritetu iz Mukonoa Ovu deklaraciju su pripremili uesnici radionice o sistemu drutvenog integriteta koja je odrana 28. novembra 1995.
47.
Pravila za zapoljavanje po odlasku iz javnog sektora

(vidjeti: Kodeksi ponaanja za dravne slubenike)
48.
Privatni sektor
Meunarodna trgovinska komora, 1996: Preporuke za vlade i meunarodne organizacije u vezi sa iznuivanjem i mitom U ovom dokumentu nabrojane su mjere koje bi vlasti trebalo da preduzmu kako bi rijeile problem iznuivanja i mita. Meu njima se nalaze periodini izvjetaji o mjerama koje se preduzimaju radi nadgledanja funkcionera koji su umijeani u trgovinske transakcije, odgovarajue mjere radi spreavanja zloupotreba kod onih koji odobravaju odreene poslove, mehanizmi za objavljivanje iznosa priloga u politike svrhe i propisi kojima se trai da privredno znaajna preduzea periodino budu podvrgnuta reviziji od strane nezavisnih strunjaka.
46.
Zakletve o integritetu
Malavi 1996: Pakt o integritetu iz Lilongvea Uesnici iz irokog spektra malavijskog drutva prisustvovali su u novembru 1996. skupu koji je doveo do stvaranja ogranka Transparency Internationala i polaganja zakletve o integritetu. NVO june i istone Afrike, 1995: Kominike iz Usa Rivera Predstavnici afrikih nevladinih organizacija koje su uestvovale na regionalnom seminaru o korupciji i njenom uticaju na razvoj u Usa Riveru u Tanzaniji, novembra 1995, sloili su se oko toga da korupcija ima vrlo lo uticaj na razvoj i na borbu za smanjenje siromatva, to je bio razlog da poloe zakletvu o ulozi NVO u borbi protiv korupcije. Tanzanija 1995: Zakletva o integritetu iz Arue U ovom dokumentu sadrani su zakljuci do kojih su doli uesnici radionice o drutvenom integritetu, koja je odrana avgusta 1995. u Arui. Uesnici iz raznih dijelova tanzanijskog drutva pozvali su politike stranke i kandidate na sljedeim izborima da javno izloe svoj akcioni plan za jaanje drutvenog integriteta.
49.
Privilegije
(vidjeti pod: Imunitet i privilegije)
50.
Nabavke
(vidjeti pod: Javne nabavke)
51. Tuioci SAD: Nezavisni savjet (propisi o specijalnom tuiocu)

Kada god dravni tuilac primi informacije dovoljne za pokretanje istrage protiv izabranih lica (ukljuujui i predsjednika i potpredsjednika SAD) pod sumnjom da su poinili djelo kanjivo po saveznom krivinom zakonu, i ako dravni tuilac smatra da pokrenuti postupak moe da dovede do toga da se on nae u linom, finansijskom ili politikom sukobu interesa, zatraie imenovanje nezavisnog savjeta.
52.
Javne nabavke
Azijska banka za razvoj: Smjernice za nabavke koje se vre sredstvima iz zajma Banke Ove smjernice imaju za svrhu informisanje onih koji uzimaju novac na zajam od Azijske banke za
314
razvoj, kao i za njihove potencijalne dobavljae i ugovarae, kojih se optih principa i procedura moraju drati prilikom sprovoenja postupka nabavki dobara i radova. Ove smjernice se primjenjuju na nabavke koje se finansiraju iz redovnih sredstava Banke, kao i na one finansirane iz posebnih fondova. Ekvador: Procedura javnog nadmetanja i dodjele ugovora zakon i praksa Ovo je uputstvo za primjenu Ley de Licitaciones y Concurso de Ofertas, Ley No.679 od 20. avgusta 1976, to je glavni propis kojim se regulie javno nadmetanje u Ekvadoru. Hongkong, Nezavisna komisija za borbu protiv korupcije: Lista za provjeru prilikom nabavki i sprovoenja tendera Ovim dokumentom se sugeriu neke od osnovnih procedura za provjeru primjene tenderskog sistema. One su osmiljene radi spreavanja korupcije i zbog toga se dokument odnosi na one oblasti u kojima postoji sumnja da moe doi do korupcije. Jordan, 1994: Nacrt Statuta Vrhovne institucije za nabavke Kada je ovaj nacrt pisan, cilj je bio da poslui kao vodilja svim organima vlasti prilikom nabavki na domaem i meunarodnom tritu nepokretnosti, dobara, usluga, roba, materijala, opreme i ureaja. Trebalo je da bude ustanovljena nezavisna institucija nazvana Vrhovna institucija za nabavke, sa ovlaenjem da nadzire primjenu zakona, drugih propisa, odluka i direktiva koje se odnose na nabavke. Nacrt sadri i odredbe koje zabranjuju plaanje provizije u zamjenu za sklapanje posla, odnosno davanje poklona i povlastica sa istom svrhom. JAR, 1994: Transparentnost u javnim nabavkama koje su potene i zasnovane na nadmetanju (lan 187 Ustava) Ova odredba Ustava propisuje da e nabavke dobara i usluga na svim nivoima vlasti biti regulisane aktom Parlamenta, koji e obezbijediti da lanovi tenderskih komisija budu nezavisna i nepristrasna lica, da sistem tendera bude pravian, javan i da obezbijedi nadmetanje, da e tenderska komisija sainiti zapisnik o svojim odlukama i pruiti razloge za svoje odluke svim zainteresovanim stranama. Odredba zabranjuje nedolino mijeanje u proces donoenja odluka tenderske komisije.
Transparency International, 1995: Model propisa o sklapanju javnih ugovora u sklopu primjene sporazuma protiv podmiivanja Model zakona o javnim ugovorima je stvoren sa namjerom da poslui kao dio sporazuma protiv podmiivanja. U njemu se zabranjuju odreeni postupci i obezbjeuje uvoenje odreenih uslova u javne ugovore. Svjetska banka, 1996: Smjernice za nabavke sredstvima od zajmova IBRD i IDA Ove smjernice se odnose na one koji u okviru projekata koje finansira Banka sprovode nabavke. Od njih se trai da se pridravaju najviih etikih standarda u toku sprovoenja nabavke i tokom izvrenja takvih ugovora. Ujedno se odreuje da e Banka: a) odbiti prijedlog projekta ukoliko utvrdi da je ponua korupcijom doao do toga da bude predloen, b) otkazati zajam ukoliko utvrdi da je zajmoprimac ili njegov predstavnik bio umijean u korupciju prilikom nabavke ili sprovoenja ugovora, i c) objaviti da je firma koja je bila umijeana u korupciju nepodobna za dobijanje posla koji Banka finansira, bilo na izvjesno vrijeme ili zauvijek.
53.
Etika javnog sektora

(vidjeti: Kodeksi ponaanja)
54.
Povraaj imovine (ukljuujui istragu, zamrzavanje, zapljenu i oduzimanje)

Singapur, 1989: Zakon o korupciji (lan 65 A: Oduzimanje koristi) Ovom normom se obezbjeuje oduzimanje koristi steene korupcijom. Kad god optueni bude proglaen krivim za krivino djelo korupcije, sud je duan da naredi oduzimanje koristi koje je stekao tim krivinim djelom. Naredba se uzima u obzir prilikom odreivanja kakva e novana kazna biti izreena (bez obzira na eventualne druge vrste kazne). Korist steena korupcijom je odreena tako da obuhvata imovinu koja nije u skladu sa poznatim izvorima prihoda optuenog.
55.
Vjerske zajednice
Izjava Latinoamerikog episkopskog savjeta Deklaracija o etici protiv korupcije, 1997.
315
56.
Sektorske inicijative
Health Action International, 1996: Izjava o transparentnosti i javnoj odgovornosti u regulativi koja je u vezi sa narkoticima Ova izjava je proizala sa sastanka meunarodne radne grupe koji je odran u Upsali, u vedskoj, septembra 1996, u organizaciji HAI i Fondacije Dag Hamarskjeld. Cilj je bio unapreenje otvorenosti i javne odgovornosti u regulativi koja je u vezi sa narkoticima i to kako u razvijenim, tako i u zemljama u razvoju.
58.
Ujedinjene nacije
(vidjeti takoe: Pravosue) Ujedinjene nacije, 1979: Kodeks ponaanja za slubenike koji sprovode zakonske prisilne mehanizme Ovaj kodeks je usvojen na Generalnoj skuptini UN (Rezolucija 34/169) 17. decembra 1979, sa preporukom da mu vlade posvete dunu panju u okviru nacionalnog zakonodavstva ili vaee prakse. lanom 7 se trai da se slubenici koji sprovode zakonske prisilne mehanizme uzdre od svakog akta korupcije i da se protiv takvih pojava rigorozno bore. Ujedinjene nacije, 1982: Principi medicinske etike koji se odnose na ulogu zdravstvenih radnika, posebno doktora, u zatiti zatvorenika i pritvorenika od muenja i drugih okrutnih, nehumanih i poniavajuih postupaka ili kazni Ovih est principa je usvojila Generalna skuptina UN u Rezoluciji 37/194 od 18. decembra 1982. Ujedinjene nacije, 1985: Deklaracija o osnovnim principima pravde za rtve kriminala i zloupotrebe ovlaenja Ovu deklaraciju Generalna skuptina UN je usvojila 29. novembra 1985. (Rezolucija 40/34). Ona sadri, izmeu ostalog, i odredbe koje se odnose na restituciju, odnosno nadoknadu licima koja su pretrpjela ekonomske gubitke usljed radnji ili proputanja radnji sankcionisanih odredbama krivinog prava, ukljuujui tu i norme koje se odnose na zloupotrebu ovlaenja. Ujedinjene nacije, 1990: Osnovni principi o ulozi advokata Ove principe je usvojio Osmi kongres UN o prevenciji kriminala i tretmanu prekrilaca, a pozdravila ih je Generalna skuptina UN kroz Rezoluciju 45/121 od 14. decembra 1990. UN je pozvala vlade da se rukovode ovim principima u formulisanju odgovarajueg zakonodavstva i politikih smjernica, kao i da naine napore da primijene ove smjernice u skladu sa prilikama svake od zemalja. U Rezoluciji 45/166 od 18. decembra 1990, Generalna skuptina je pozvala vlade da potuju ove principe i da ih uzmu u obzir u okviru svog nacionalnog zakonodavstva i pravne prakse.
57.
Odredbe o transparentnosti
Bolivija: Uredba o transparentnosti (lan 5 Vrhovne uredbe broj 23318-A od 3. novembra 1992) Prema ovoj uredbi, transparentost vrenja dunosti dravnih slubenika je osnovna mjera za obezbjeenje vjerodostojnosti njihovih postupaka. Novi Zeland, 1994: Zakon o skalnoj odgovornosti Na osnovu ovog zakona, ministri, izmeu ostalog, moraju objaviti godinju izjavu o budetskoj politici i period u kome e ona biti aurirana zavisno od privrednih i poreskih kretanja, ukljuujui i period pred izbore, te objaviti politike odluke i druge bitne stvari koje mogu da utiu na fiskalnu situaciju u budunosti. Filipini: Republiki zakon broj 7041 Ovaj zakon je osmiljen kako bi se postigla transparentnost i jednakost mogunosti u procesu zapoljavanja novog osoblja, tako to se trai objavljivanje potpunog spiska poloaja za koje se trae izvrioci, u svim granama i organima vlasti, ukljuujui i preduzea koja su u vlasnitvu drave, odnosno lokalne samouprave, ili su pod dravnom kontrolom. Juna Koreja: Zakon o korienju pravih imena Cilj ovog dekreta predsjednika je borba protiv korupcije u birokratiji. Knjigovodstveni sistem u kome se koriste prava imena se primjenjuje na sve finansijske transakcije, ukljuujui tu i depozite, tedne uloge, akcije i obveznice. Od onih koji su posjedovali finansijska sredstva pod lanim imenima trailo se da u roku od dva mjeseca registruju raune na svoja prava imena. Oni koji nisu tako postupili, nisu mogli da podignu svoj novac sa rauna.
316
Ujedinjene nacije: Deklaracija protiv korupcije i podmiivanja u meunarodnim trgovinskim transakcijama (Rezolucija GS UN 51/191 od 16. decembra 1996) U ovoj deklaraciji UN su pozvale zemlje lanice da preduzmu djelotvorne i konkretne mjere za borbu protiv svih oblika korupcije, podmiivanja i nezakonitih postupaka u meunarodnim trgovinskim transakcijama. Posebno, od zemalja se zahtijeva da propiu podmiivanje stranih dravnih slubenika kao krivino djelo na djelotvoran i usaglaen nain, da odbiju da prue poresko oslobaanje za mito koji firme plate, da podstiu razvoj poslovnih kodeksa, standarda i prakse koja zabranjuje korupciju, da prue uzajamnu pomo u krivinim istragama i sudskim procesima, da obezbijede da propisi o bankarskim tajnama ne predstavljaju prepreku za voenje istrage i sudskog postupka, te da nezakonito bogaenje dravnih slubenika proglase za krivino djelo. Ujedinjene nacije: Rezolucija o akciji protiv korupcije (Rezolucija GS UN broj 51/59, od 12. decembra 1996) Ovom rezolucijom se preporuuje zemljama lanicama da primijene Meunarodni kodeks ponaanja dravnih slubenika, koji je dat kao prilog uz Rezoluciju, kao vodilju u naporima usmjerenim na suzbijanje korupcije, a od generalnog sekretara se trai da, u konsultaciji sa dravama i drugim relevantnim tijelima, saini plan za implementaciju i da ga podnese komisiji za spreavanje kriminala i krivino pravo. Ujedinjene nacije: Deklaracija o kriminalu i javnoj bezbjednosti (Rezolucija GS UN 51/60, od 12. decembra 1996) U lanu 10 ove deklaracije zemlje lanice su se saglasile sa tim da zabrane korupciju i podmiivanje i bore se protiv njih tako to e donijeti zakone koji se mogu primijeniti. Drave su se takoe saglasile sa tim da razmotre osmiljavanje konkretnih mjera za meunarodnu saradnju radi suzbijanja korupcije, kao i razvoj tehnike ekspertize radi kontrole i spreavanja korupcije. U drugim lanovima ove deklaracije govori se o transnacionalnom kriminalu, ukljuujui tu i pranje novca steenog izvrenjem ozbiljnih krivinih djela. Ujedinjene nacije, 1996: Meunarodni kodeks ponaanja dravnih slubenika Ovaj kodeks, koji je sadran u rezoluciji GS UN 51/59, usvojen je 12. decembra 1996. Zemljama lanicama je proporueno da ga koriste kao sredstvo
u borbi protiv korupcije. U kodeksu se nabrajaju opti principi, a zatim se usredsreuje na pitanja sukoba interesa, prijavljivanja imovine, prihvatanje poklona i drugih usluga, povjerljivih informacija i politike aktivnosti. Ujedinjene nacije: Rezolucija 52/87 o meunarodnoj saradnji u borbi protiv korupcije i podmiivanja u meunarodnim trgovinskim transakcijama od 12. decembra 1997. U ovoj rezoluciji GS UN se saglasila da sve drave treba da preduzmu sve mogue mjere radi primjene Deklaracije UN protiv korupcije i podmiivanja u meunarodnim trgovakim transakcijama i Meunarodnog kodeksa ponaanja dravnih slubenika. Generalna skuptina je zatraila od generalnog sekretara da pozove zemlje lanice da o koracima koje su preduzele na sprovoenju odredbi Deklaracije izvijeste Komisiju za spreavanje kriminala i krivino pravo, kako bi ova razmotrila koje bi korake trebalo preduzeti u daljoj primjeni Deklaracije. Ujedinjene nacije: Izvjetaj ekspertske grupe sa sastanka o korupciji, Buenos Ajres, 1721. mart 1997. Ovaj izvjetaj se usredsreuje na implementaciju Rezolucije GS UN 51/59 i Rezolucije 51/191. U njemu se odreuju institucije koje su kljune u svakom programu prevencije i kontrole korupcije, i preporuuju 43 mjere, ukljuujui i elaboraciju meunarodnih konvencija o korupciji i podmiivanju. Izvjetaj generalnog sekretara UN za 1998: Unapreenje i odravanje vladavine prava akcije protiv korupcije i podmiivanja Ovaj izvjetaj koji je podnesen shodno Rezoluciji GS UN 52/87, sadri analizu informacija iz zemalja lanica o mjerama koje su preduzete protiv korupcije i podmiivanja, kao i pregled aktivnosti koje su preduzeli Centar za prevenciju meunarodnog kriminala, te meunarodne i nevladine organizacije. Ovaj izvjetaj takoe sadri posebne preporuke koje treba da razmotri Komisija za spreavanje kriminala i krivino pravo, a koje su u vezi sa daljim radom u oblasti borbe protiv korupcije.
59.
Duvai u pitaljku
Australija, 1992: Zakon o zatiti duvaa u pitaljku Novog Junog Velsa Cilj ovog propisa je da se ohrabri i olaka objavljivanje koruptivnog ponaanja u javnom interesu,
317
kao i malverzacija i znaajnih gubitaka u javnom sektoru. Kao nain za to, zakon predvia jaanje procedura za objelodanjivanje, zatitu lica koja bi zbog objelodanjivanja trpjela tetne posljedice i sredstva da se objelodanjene informacije ispitaju na odgovarajui nain. Ovaj zakon nije proao u Parlamentu Novog Junog Velsa. Australija, 1994: Zakon o zatiti duvaa u pitaljku Kvinslenda Glavni cilj ovog zakona je promocija javnog interesa putem zatite lica koja otkriju nezakonito, nemarno ili nepodesno ponaanje u javnom sektoru, opasnost za javno zdravlje ili bezbjednost i opasnost za ivotnu sredinu. Usljed toga to je zatita veoma iroka, zakon sadri i mnotvo mehanizama koji treba da uravnotee interese, usredsreujui se na zatitu tamo gdje je ona najpotrebnija; da olakaju odluku da li se posebna zatita primjenjuje na odreeni sluaj objelodanjivanja; da obezbijede odgovarajue razmatranje interesa osoba protiv kojih se objelodanjivanje odnosi; i da spreavaju da se zakon nepovoljno odrazi na nezavisnost pravosua i na vladine komercijalne poslove. Ovaj zakon omoguava zatitu samo kada je u pitanju objelodanjivanje u javnom interesu, koje predstavlja posebnu vrstu objelodanjivanja, definisano osobom koja objelodanjivanje vri, vrstom informacije koja se objelodanjuje i subjektom kome je informacija data. Velika Britanija, 1998: Zakon o objelodanjivanju u javnom interesu Ovaj zakon je u stvari dopuna Zakona o pravima zaposlenih iz 1996. On je osmiljen da bi
ohrabrio ljude da dignu glas o nesavjesnim postupcima na radnom mjestu, da bi pomogao da organizacije na koje se poruka odnosi prije obrate panju na njen sadraj nego na njenog donosioca, i da se uzdre od iskuenja da sakriju ozbiljne greke. Ovaj zakon se primjenjuje na one zaposlene koji iskreno skrenu panju na krivina djela, djela koja povlae graansku odgovornost (nemar, krenje ugovora, prekraje), greke u pravosuu, opasnosti po zdravlje, bezbjednost i okolinu ili prikrivanje bilo koje od ovih pojava. Ova zatita se primjenjuje bez obzira na to da li je informacija bila tajna ili ne, i bez obzira na to gdje se dogaaj desio. SAD, 1998: Zakon o podrci duvaima u pitaljku Distrikta Kolumbija U dva amandmana na Zakon o personalu Vlade iz 1978, vlasti Distrikta su eljele da prue zatitu onim slubenicima koji izvijeste o rasipanju, prevarama, zloupotrebi ovlaenja, krenju zakona, prijetnjama po javno zdravlje ili bezbjednost; da primijene obaveze koje proizlaze iz izvjetaja supervizora o krenju zakona kada okolnosti to zahtijevaju; kao i da prue istu zatitu zaposlenima u podreenim slubama i u firmama koje rade po ugovoru sa Distriktom. [1] Komplet materijala sa konferencije moe se nai na veb-sajtu Transparency Internationala: http://www.transparency.org/iacc/.
318
Odabrana bibliograja
Odabrana bibliografija1
Napomena: ovaj spisak literature nije kona~an. Mnogi drugi tekstovi koje smo dobili u okviru projekta dostupni su na veb-sajtu http:// www.transparency. org/coris
Academy of Social Sciences in Australia and the Asia-Australia Institute. 1994. Perceiving Business Ethics, Sydney: University of New South Wales (Australian-Asian Perceptions Project, Working Paper No. 3). Aderinwale, Ayodele, ed. 1994. Corruption, Democracy and Human Rights in East and Central Africa: Summary Report of a Seminar Organised by the Africa Leadership Forum, Entebbe, Uganda, 12-14 December 1994, Ibadan: ALF. ___ ed. 1994. Corruption, Democracy and Human Rights in West Africa: Summary Report of a Seminar organised by the Africa Leadership Forum in Cotonou, Benin, September 1994, Ibadan: ALF. Aitken, Judith. 1997. Open Government in New Zealand, paper presented to Conference on Open Governance in Britain, Oxford, March 1997, in Andrew McDonald and Greg Terrill, eds., Open Government, Freedom of Information and Privacy, London: Macmillan. Alam, M. Shahid. 1991. Some Economic Costs of Corruption in LDCs, Journal of Development Studies 27:89-97. Australia, New South Wales, Independent Commission Against Corruption. 1993. Defending the Fundamental Political Values of the Commonwealth Against Corruption, in Memoranda Presented to the 1993 Meeting of Commonwealth Law Ministers, Part 2, London: Commonwealth Secretariat, p. 317. ___ 1999. Best Practice, Best Person: Integrity in Public Sector Recruitment and Selection. Sydney: ICAC. ___ 1999. Practical Guide to Corruption Prevention, Sydney: ICAC. Australia, Parliament, Joint Committee of Public Accounts. 1989. The Auditor-General: Ally of the People and Parliament, Canberra: Australian Government Printing Service (Report 296). Australia, Queensland Electoral and Administrative Review Commission. 1993. Report on the Review of Independence of the Attorney-General, Brisbane. Barlow, C.H.M. 1993. Ethical Codes for African Administrations: Nature, Content, Limitations and Required Improvements, in Sadig Rasheed and Dele Olowu, eds., Ethics and Accountability in African Public Service, United Nations Economic Commission for Africa and African Association for Public Administration and Management. Berkman, Steve. 1995. Corruption and its Impact on Contract Management (mimeograph).
Po{to je re~ o izdanjima koja nisu prevedena na srpski jezik, ceo spisak dat je u originalu (prim. prev.) 319
TI Source Book 2000
Bernasconi, Paolo, ed. 2000. Responding to Corruption: Social Defence, Corruption, and the Protection of Public Administration and the Independence of Justice; Updated Documents Bulgaria, National Assemblys Temporary Commission on Combating Organised Crime and Corruption. 1997. Combating Corruption Within State Administration, Sofia. Caiden, Gerald E. and Jung H. Kim. 1993. A New Anti-Corruption Strategy for Korea, Asian Journal of Political Science, 1 (1) (June). Callahan, Daniel. 1985. Legislative Codes of Ethics, in Bruce Jennings and Daniel Callahan, eds., Representation and Responsibility: Exploring Legislative Ethics, New York: Plenum Press, pp. 221-234 (Hastings Center Series in Ethics). Canada, Parliamentary Centre and the World Bank Economic Development Institute. 1999. Controlling Corruption: A Parliamentarians Handbook, Ottawa: Parliamentary Centre. Carmichael, Sheena. 1995. Business Ethics: The New Bottom Line, London: Demos. Carney, Gerard. 1999. Conflict of Interests: Legislators, Ministers and Public Officials, Berlin: Transparency International (TI). Cartier-Bresson, Jean. 1995. LEconomie de la Corruption, in Donatella Della Porta and Yves Mny, eds., Dmocratie et Corruption en Europe, Paris: La Dcouverte, pp. 149-164. Coalition 2000. 1998. Clean Future: Anti-Corruption Plan for Bulgaria.Monitoring, Corruption Assessment Indices, Sofia: Coalition 2000. Coleman, James. 1990. Foundations of Social Theory, Cambridge MA: Belknap Press. Corr, Christopher F. and Judd Lawler. 1999. Damned if you do, Damned if you dont? The OECD Convention and the Globalisation of Anti-Bribery Measures, Vanderbilt Journal of Transnational Law 32 (5) (November). Council of Europe. 1998. Trading in Influence and Illegal Financing of Political Parties: Programme of Action Against Corruption, Third European Conference of Specialised Services in the Fight Against Corruption, Madrid, 28-30 October 1998 (Proceedings). Crossan, Sean J. 1996. A Comparative Analysis of the Phenomenon of Political Corruption in Four Western European Democracies, Namely, Belgium, France, Italy and Spain. Dissertation for a Master of Science in Social Research Degree at the University of Strathclyde, Glasgow (unpublished). De Leon, Ignacio. 2000. The Implications of the New Economy on Competition Policy, paper presented at the UK Department for International Development Conference on Competition Policy Law: Their Role in Pro-Poor Development, London, 24 July 2000. De Speville, B. E. D. 1995. The Experience of Hong Kong in Combating Corruption, paper presented to the Second Integrity in Government Seminar held in Amman, Jordan, 16-17 December 1995. ___ 2000. Reconciliation and Other Alternatives for Dealing with the Past, paper presented at UNCICP Experts Meeting, Vienna, 13-14 May 2000. Del Frate, Anna Alvazzi and Giovanni Pasqua, eds. 1999. Responding to the Challenges of Corruption: Acts of the International Conference, Milan, 19-20 November 1999. Rome/ Milan: UNICRI.
Dempster, Quentin. 1997. Whistleblowers: People with the Courage to Put the Truth First, Sydney: ABC Books for the Australian Broadcasting Corporation. Dininio, Phyllis, 1998. USAID Handbook for Fighting Corruption. Washington DC: USAID Center for Democracy and Governance (Technical Publication Series). Dogra, Madhu and Bharat Dogra. 1996. MKSS: Working for People, Learning from People, New Delhi: MKSS. Doig, Alan. 1994. Honesty in Politics and Public Spending: The Ethical Environment, paper presented to the Second Seminar on the Status and Prevention of Corruption, Santiago, Chile, 4-6 July, 1994. Doig, Alan and Stephen Riley. 1998. Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Studies from Developing Countries, in Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, New York: United Nations Development Programme, pp. 45-62. Edwards, John Ll. 1993. The Office of Attorney-General: New Levels of Public Expectations and Accountability, in Memoranda Presented to the Meeting of Commonwealth Law Ministers 1993, Grand Baie, Mauritius, London: Commonwealth Secretariat. Eigen, Peter. 1995. Bndnispartner in Kampf gegen Internationale Korruption, in Korruption in Deutschland, Ursachen, Erscheinungsformen, Bekmfungsstratgien, Berlin: Friedrich Ebert Foundation. ___ 1995. La corrupcin en los pases desarrollados y en desarrolloun desafo de los 90, in Contribuciones 4/95, CIEDLA, Buenos Aires: Konrad Adenauer Foundation. ___ 1998. The Role of Civil Society, in Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, New York: United Nations Development Programme, pp. 83-89. ___ 1999. The Role of Business and Civil Society in Combating Corruption, paper presented to the 32nd International General Meeting of the Pacific Basin Economic Council, Hong Kong, China, 17-19 May 1999. Elliot, Kimberly Ann, ed. 1997. Corruption and the Global Economy, Washington DC: Institute for International Economics. European Commission 1999. Recommendations Concerning the Functioning of Audit Institutions in the Context of European Integration, Brussels. Feld, Werner J. 1980. Multinational Corporations and UN Politics: The Quest for Codes of Conduct, New York: Pergamon Press. Fernndez Ros, L. 1999. Psicologa de la corrupcin y de los corruptos. Granada: Grupo Editorial Universitario. Finn, Paul. 1993. Abuse of Official Trust: Conflict of Interest and Related Matters, Canberra: Australian National University. Fleischer, David. 1995. Political Corruption and Campaign Financing in Brazil, paper delivered to the Workshop on Political Corruption in Latin America, North-South Center, University of Miami, Coral Gables, Florida, 8 May 1995. Fontana, Biancamaria. 1997. The Failures of Human Agency: Accountability in Historical Perspective, paper presented at the Conference on Horizontal Accountability, Vienna, June 1997.
Friedman, E., S. Johnson, Daniel Kaufmann and Pablo Zoido-Lobatn. 2000. Dodging the Grabbing Hand: the Determinants of Unofficial Activity in 69 Countries, Journal of Public Economics 76: 459-493. Frisch, Dieter. 1994. The Effects of Corruption on Development, paper presented to the Africa Leadership Forum on Corruption, Democracy and Human Rights in Africa, Cotonou, Benin, 19-21 September 1994. Frye, Timothy. 1993. Caveat Emptor: Institutions, Credible Commitment and Commodity Exchanges in Russia, in David Weimer, ed., Institutional Design. The Hague: Kluwer. Gabriel, Lara. 2000. Report of the Working Conference on Anti-Corruption, Maastricht, 2527 April 2000. The Hague and Washington DC: Netherlands Ministry for Foreign Affairs and the World Bank Economic Development Institute. Gilling, Brian. 1998. The Ombudsman in New Zealand. Wellington: Dunmore Press and Historical Branch, NZ Department of Internal Affairs. Gilman, Stuart. 1995. The United States Federal Government: The Management of Ethics and Conduct in the Public Service. Paris: OECD. Gole, Juliet. 1999. The Role of Civil Society in Containing Corruption at the Municipal Level: Proceedings from the Regional Conference of Transparency International Representatives. Budapest: Open Society Institute and Transparency International (TI) (Local Government and Public Service Reform Initiative, Discussion Paper No. 10). Gorta, Angela. 1997. Strategies for Preventing Corruption: the NSW Independent Commission Against Corruption Experience, paper presented at the Philippine Business Ethics Network Conference on Business Ethics, University of Asia and the Pacific, Manila, 20 March 1997. Gorta, Angela and Suzie Forell. 1994. Unravelling Corruption: A Public Sector Perspective: A Survey of NSW Public Sector Employees, Understanding of Corruption and Their Willingness to Take Action, Sydney: ICAC, (Independent Commission Against Corruption Report No. 1) Gould, David J. and Jos A. Amaro-Reyes. 1983. The Effects of Corruption on Administrative Performance: Illustrations from Developing Countries, Washington DC: World Bank (World Bank Staff Working Papers Number 580; Management and Development Series Number 7). Grabosky, Peter N. 1990. Citizen Co-Production and Corruption Control, in Corruption and Reform 5: 125-151. Gregory, Robert. 1984. Knowledge as Power? An Overview, in Robert Gregory, ed., The Official Information Act: A Beginning. Wellington: NZ Institute of Public Administration. Guerrero, Linda Luz B. and Steven A. Rood. 1999. An Exploratory Study of Graft and Corruption in the Philippines, in PSSC Social Science Information, Philippines Social Science Council, January-June. Gupta, S., Mello, L. D. and Sharan, R. 2000. Corruption and Military Spending, Washington DC: Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund. Hao, Yfan and Michael Johnson. 1995. Reform at the Crossroads: An Analysis of Chinese Corruption, Hamilton NY: Department of Political Science, Colgate University.
Hasan, Manzoor. 1998. Civil Society Mobilising to Fight Corruption. Transparency International--Bangladesh: Strategic Plan, paper presented at the TI-AGM Kuala Lumpur, September 1998. Heimann, Fritz. 1995. Should Foreign Bribery Be a Crime? Berlin: Transparency International (TI). Henderson, Kimberly. 1995. Internal Controls Berlin: Transparency International (TI). ___ 1995. Whistleblowers, Berlin: Transparency International (TI). Hershman, Michael. 1994. Methods for the Investigation of Corruption, a paper presented to the Second Seminar of the Status and Prevention of Corruption, Santiago, Chile, 4-6 July, 1994. Hope, K.R. and Chikulo, B.C. 1999. Corruption and Development in Africa: Lessons from Country Case-studies. Basingstoke and New York: Macmillan and St. Martins Press. Huberts, L.W.J.C., and J.H.J. van den Heuvel, eds. 1999. Integrity at the Public-Private Interface, Maastricht: Shaker Publishing Independent Commission on Global Governance. 1995. Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance. Oxford University Press. India, Ministry of Home Affairs. 1995. Vohra Committee Report, New Delhi. International Records Management Trust (Rights and Records Institute). 2000. Electronic Governance and Access to Official Records in Malaysia: Protecting Evidence for the Citizens of the 21st Century, London (video). Johnston, Michael. 1986. The Political Consequences of Corruption: A Reassessment, Comparative Politics, July. ___ 1998. Cross-Border Corruption: Points of Vulnerability and Challenges of Reform, in Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, New York: United Nations Development Programme, pp.13-23. Jowell, Jeffery and Anthony Lester. Proportionality: Neither Novel Nor Dangerous, in New Directions in Judicial Review: Current Legal Problems, Special Issue, London: Stevens & Sons. Kaufman, Daniel, 1994. Diminishing Returns to Administrative Controls and the Emergence of the Unofficial Economy: A Framework of Analysis and Applications to Ukraine, Economic Policy, December 1994, pp. 51-69. Kaufmann, Daniel, Aart Kraay and Pablo Zoido-Lobatn. 2000. Governance Matters: From Measurement to Action, Finance and Development 37(2) June. Kaufmann, Daniel and Shang-Jin Wei. 1999. Does Grease Money Speed Up the Wheels of Commerce? Cambridge MA: National Bureau of Economic Research. Kiser, E. 1999. Comparing Varieties of Agency Theory in Economics, Political Science, and Sociology: An Illustration from State Policy Implementation, Sociological Theory 17:146 -170. Kisubi, Mohammad. 1995. The Experience of Uganda in Combating Corruption, paper presented to the Second Integrity in Government Seminar,Amman, Jordan, 16-17 December 1995.
Klein, James R. 1998. The Constitution of the Kingdom of Thailand: A Blueprint for Participatory Democracy. San Francisco: The Asia Foundation. (The Asia Foundation Working Paper Series 8). ___ 1994. A Framework for a Country Programme Against Corruption, in Accountability and Transparency in International Economic Development: The Launching of Transparency International, Berlin: Deutsche Stiftung fr Internationale Entwicklung DSE, p.55 Klitgaard, Robert, Ronald MacLean-Abaroa and H. Lindsey Parris. 2000. Corrupt Cities: A Practical Guide to Cure and Prevention, Oakland, Calif.: ICS Press. Konrad, K.A. and S. Skaperdas. 1998. Extortion, Economica 65:461-477. Kpundeh, Sahr John. 1993. Prospects in Contemporary Sierra Leone, Corruption and Reform 7:237-247. ___ 1998. Political Will in Fighting Corruption, in Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, New York: United Nations Development Programme, pp.91-110. Kramer, J.M. 1998. The Politics of Corruption, Current History 97:329-334. Laffont, J.J. and M. Meleu. 1999. A Positive Theory of Privatisation for Sub-Saharan Africa, Journal of African Economies 8:30-67. Langan, Patricia, and Brian Cooksey, eds. 1995. The National Integrity System in Tanzania, Washington DC: World Bank Economic Development Institute and Transparency International (TI). Langseth, Petter. 1994. Civil Service Reform: Experience from Uganda, Washington DC: World Bank (World Bank Discussion Paper). ___ 1995. Civil Service Reform in Uganda: Lessons Learned, Washington DC: World Bank Economic Development Institute (EDI Working Paper No. 95-05). ___ 1995. Uganda: Landmarks in Rebuilding a Nation, Kampala: Fountain Publishers. Langseth, Petter et al. 1995. Civil Service Reform in Anglophone Africa, Washington DC: World Bank Economic Development Institute. Leeuw, F.L., G. H. C. Gils and C. Kreft. 1998. Economic Development Institutes Anti-corruption Initiatives in Uganda and Tanzania: A Mid-term Evaluation, Executive Summary, Washington DC: World Bank Economic Development Institute. Lithuania, Prosecutor Generals Office. 1998. International Forum on the Investigation, Prosecution and Prevention of Corruption, Vilnius, Lithuania, 5-6 November 1998. Lithuania, Police Academy. 1997. International Corruption Prevention Seminar and Workshop, Vilnius, Lithuania, 8-9 April 1997. Makumbe, John. 1994. Bureaucratic Corruption in Zimbabwe: Causes and Magnitude of the Problem, Africa Development 19(3):45-60. Manning, Nick and D. J. Galligan. 1999. Using an Ombudsman to Oversee Public Officials, Washington DC: World Bank (PREM Note). Manzetti, Luigi. 1994. Economic Reform and Corruption in Latin America, North-South Issues 3:1-6.
Marjit, S. and H.L. Shi. 1998. On Controlling Crime with Corrupt Officials, Journal of Economic Behavior & Organization 34:163-172. Mauro, P. 1998. Corruption and the Composition of Government Expenditure, Journal of Public Economics 69:263-279. McMillan, John. 1980. Freedom of Information Legislation, in Memoranda Presented to the 1993 Meeting of Commonwealth Law Ministers, Part 2, London: Commonwealth Secretariat. Menes, Rebecca. 1994. Bosses and Mugwumps: Economic Change and Political Reform in Urban America, 1890-1930, Cambridge, MA: Harvard University and National Bureau of Economic Research. Mhembere, N. and C. Rukobo. 1992. Of Fraud and Corruption: Experiences of Other African Countries, Harare: Zimbabwe Institute of Public Administration and Management. Miller, William L., Ase B. Grodeland and Tatyana Y. Koshechkina. 1998. Are the People Victims or Accomplices? The Use of Presents and Bribes to Influence Officials in Eastern Europe, Budapest: Open Society Institute (Local Government and Public Service Reform Initiative, Discussion Paper No. 6). Montias, J. M. and Susan Rose-Ackerman. 1981. Corruption in a Soviet-type Economy: Theoretical Considerations, in Steven Rosefielde, ed., Economic Welfare and the Economics of Soviet Socialism: Essays in Honor of Abram Bergson, Cambridge University Press. Moody-Stuart, George. 1997. Grand Corruption: How Business Bribes Damage Developing Countries, Oxford: WorldView Publications. Moran, J. 1998. Corruption and NIC Development: A Case Study of South Korea, Crime Law and Social Change 29:161-177. Neher, Clark D. 1997. Political Corruption in a Thai Province, Journal of Developing Areas 11(4):484-489 (July). New Zealand, State Services Commission. 1999. An Ethics Framework for the State Sector, Wellington. Nigeria, Committee of Experts. 2000. Methodology Workshop on Anti-Corruption and Transparency Matters: Report of the Expert Group on the Needs Analysis of the National Integrity System. Abuja, 29 June 2000 (mimeograph). Noonan, John T. 1984. Bribes. Berkeley, Los Angeles: University of California Press. Nyrere, Julius. 1973. Freedom and Development/Uhuru na Maendeleo: a Selection of Writings and Speeches 1968-73. Dar es Salaam. Obasanjo, Olusegun. 1994. Corruption, Democracy and Human Rights in Africa, in Ayodele Aderinwale ed., Corruption, Democracy and Human Rights in East and Central Africa: Summary Report of a Seminar Organised by the Africa Leadership Forum, Entebbe, Uganda, 12-14 December 1994, Ibadan: ALF Publications. Olsen, T. E. and G. Torsvik. 1998. Collusion and Renegotiation in Hierarchies: A Case of Beneficial Corruption, International Economic Review 39: 413-438. Paul, Samuel. 1995. A Report Card on Public Services in Indian Cities. A View from Below. Bangalore: Public Affairs Centre (Research Paper No.1).
___ 1995. Public Services for the Urban Poor. A Report Card on Three Indian Cities, Bangalore: Public Affairs Centre (Research Paper No. 2). Perry, Peter John. 1997. Political Corruption and Political Geography, Aldershot, Hants.: Ashgate. Pienaar, Gary. 1999. The Role of the Ombudsman in Fighting Corruption, paper presented to the 9th International Anti-Corruption Conference, Durban, 10--15 October 1999 1 Pieth, Mark. 1999. International Efforts to Combat Corruption, Basel. Pieth, Mark and Peter Eigen. 1999. Korruption im Internationalen Geschftsverkehr--Bestandsaufnahme, Bekampfung, Pravention, Neuwied: Luchterhand. Powles, Guy. 1979. Citizens Hope: Ombudsmen for the 1980s, Commonwealth Law Bulletin 5:522. Public Concern at Work. 1994. The Advice Service: The First Six Months, Second Report, London. ___ 1994. Local Government: Blowing the Whistle on Fraud and Corruption, London. Punch, Maurice. 1996. Dirty Business: Exploring Corporate Misconduct: Analysis and Cases, London: Sage. Punch, Maurice, Emile Kolthoff, Kees van der Vijver and Bram van Vliet. 1993. Coping with Corruption in a Borderless World: Proceedings of the Fifth International Anti-Corruption Conference, Amsterdam, 8-12 March 1993, Deventer: Kluwer Law. Quah, J. T. 1989. Singapores Experience in Curbing Corruption, in Arnold J. Heidenheimer et al, eds. Political Corruption: A Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers, pp. 848-9. Quah, Jon S. T. 1982. Bureaucratic Corruption in the ASEAN Countries: A Comparative Analysis of their Anti-Corruption Strategies, Journal of Southeast Asian Studies 13 (1):153-177. Rasheed, Sadig and Dele Olowa, eds., 1993. Ethics and Accountability in African Public Services. African Association for Public Administration and Management. Root, H. L. 1999. Rethinking Global Economic Incentives: How Mismanagement Keeps World Leaders in Office. Santa Monica, Calif.: Milken Institute. Rose, Alan. 1993. Fraud, Accountability and Ethics in the Public Sector in Memoranda Presented to the 1993 Meeting of Commonwealth Law Ministers, Part 2, London: Commonwealth Secretariat, p.335. Rose-Ackerman, Susan. 1978. Corruption: A Study in Political Economy, New York: Academic Press. ___ 1994. Reducing Bribery in the Public Sector, in Trang, Duc V., ed., 1994. Corruption & Democracy, Budapest: Institute for Constitutional and Legislative Policy, pp. 21-28. ___ 1995. Proposal for Research on the Level and Impact of Corruption in International Business, paper presented at the Annual General Meeting of Transparency International (TI) in Milan, 27-28 March, 1995 (mimeograph).
___ 1998. Corruption and the Global Economy, in Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, New York: United Nations Development Programme, pp. 25-43. Rubin, S.J. 1982. International Aspects of the Control of Illicit Payments, Syracuse Journal of International Law and Commerce 9:315. Sandholtz, W. and W. Koetzle. 2000. Accounting for Corruption: Economic Structure, Democracy, and Trade, International Studies Quarterly 44:31-50. Schleifer, Andrei and Robert W. Vishney. 1992. Pervasive Shortages Under Socialism, Rand Journal of Economics 23:237-246. ___ 1993. Corruption, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research (Working Paper No. 4372). ___ 1993. Corruption, Quarterly Journal of Economics 108:599-617. Schoenlaub, Fred E. 1999. International Bribery, Corruption and Fair Competition: the OECD Anti-Bribery Convention, the Foreign Corrupt Practices Act, the International Anti-Bribery and Fair Competition Act of 1998 (mimeograph). Siew-Wah, Yoong. 1973. Some Aspects of Corruption, National Youth Leadership Training Institute Journal, January. Simmons, B. 1988. The Case for Audit Tenders, Business Review Weekly, 4 November, p.117. South Africa, Public Protector. Report on the Investigation of Nepotism in Government: Report No. 11, Cape Town. (Special Report to the Parliament of South Africa). Sparks, Allister. 1995. Mass Media and the Campaign Against Corruption, paper delivered to the TI-Africa Leadership Forum Conference, Midrand, South Africa, 1 August, 1995. Stewart, Sally and Gabriel Donleavy. Whose Business Values? Some Asian and Cross-Cultural Perspectives, Hong Kong University Press. Tan Ah Leak. 1995. The Experience of Singapore in Combating Corruption, paper presented to the Second Integrity in Government Seminar held in Amman, Jordan, 16-17 December 1995. Tan, Jeffry. 2000. The Thai Constitution: The Fight Against Corruption. Berlin: Transparency International (TI). Tanzania Chamber of Commerce, Industry and Agriculture. 1995. Corruption and Drug Trafficking in Tanzania: A Social-Economic Analysis. Dar es Salaam: Popular Publications. Tanzi, Vito. 1994. Corruption, Governmental Activities and Markets, Washington DC: International Monetary Fund (IMF Working Paper). ___ 1996. Money Laundering and the International Financial System, Washington DC: International Monetary Fund (IMF Working Paper). ___ 2000. Policies, Institutions and the Dark Side of Economics. Cheltenham: Edward Elgar. Trang, Duc V. ed., 1994. Corruption & Democracy. Budapest: Institute for Constitutional and Legislative Policy.
Transparency International (TI). 1993. Corruption: The Abuse of Public Office for Personal Benefit: A Country-Based Approach to Combating Corruption in Memoranda Presented to the 1993 Commonwealth Law Ministers Meeting, Part 2, London: Commonwealth Secretariat. ___ 1994. Report of the TI Mission to Uganda (mimeograph). ___ 1995. Building a Global Coalition Against Corruption: Transparency International Report 1995. Berlin: Transparency International (Annual Report). ___ 1997. Report of the Mission of Transparency International to Lithuania, 18-27 July 1997 (mimeograph). Transparency International Tanzania and the International Records Management Trust (Rights and Records Institute). 2000. Proceedings of the Information for Accountability Workshop, Dar es Salaam, 27-28 March 2000, London: International Records Management Trust. Treisman, D. 2000. The Causes of Corruption: A Cross-National Study, Journal of Public Economics 76:399-457. Trinidad and Tobago, Integrity Commission of Trinidad and Tobago. 1994. Report to Parliament, Port-of-Spain: Government Printery. Ulimwengu, Jenerali T.K. 1995. The Role of Parliament, paper presented to the Transparency International-EDI Workshop on National Integrity, Arusha, Tanzania, 11-12 August, 1995, in The National Integrity System in Tanzania, Washington DC: World Bank Economic Development Institute. United Kingdom, Cabinet Office, Management and Personnel Office. 1987. The Judge Over Your Shoulder: Judicial Review of Administrative Decisions, London: HMSO. United Kingdom, Committee on Standards in Public Life. 1995. Standards in Public Life: First Report, Volume 1, London: HMSO (Chairman: Lord Nolan). United Kingdom, House of Commons, Committee of Public Accounts. 1981. The Role of the Comptroller and Auditor-General, First Special Report, Volume 1, Session 1980-81, London: HMSO. United Kingdom, Royal Commission on Standards of Conduct in Public Life. 1976. Report 1976. London: HMSO (Chairman, Lord Salmon) (Cmnd. 6524). United Nations Development Programme. 1998. Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, New York. United States, General Accounting Office. 1994. Government Auditing Standards, Washington DC. Warioba, J. S. 1998. Corruption in Aid: The Case of Tanzania, paper presented at the TIAGM Kuala Lumpur, September 1998. Wei, Shang-Jin. 1997. How Taxing is Corruption for International Investors? Cambridge MA: National Bureau of Economic Research (NBER Working paper 6030). ___ 1999. Corruption in Economic Development : Beneficial Grease, Minor Annoyance, or Major Obstacle? Washington DC: World Bank.
328
Whitton, Howard. 1999. The Ethics of Managing Risk: A Public Sector Ethics Perspective (mimeograph). Wiehen, Michael. 1999. The Integrity Pact (TI-IP): The Concept, the Model and the Present Applications. A Status Report. Berlin: Transparency International(TI). Winfield, Marlene. 1990. Minding Your Own Business: Self-Regulation and Whistleblowing in British Companies, London: Social Audit. World Bank. 1997. Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank: Report by the Poverty Reduction and Economic Management (PREM) Network. Washington DC: World Bank. Zambia, Commission for Investigations. 1975. Annual Report, Lusaka: Government Printer. Zimbabwe, Ministry of the Public Service. 1992. Conference on the Prevention of Fraud, Corruption and Other Irregularities in the Civil Service, Harare, Zimbabwe, 8-10 June 1992 (mimeograph).
329
CIP - , 343.85:343.352(035) , Antikorupcijski prirunik : suprotstavljanje korupciji kroz sistem drutvenog inergriteta / Deremi Poup. - 1. izd. - Banja Luka : Transparency International, 2011. - XIV, 329 str. ; 30 cm Prevod djela: Confronting Corruption. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija: str. 319-329. ISBN 978-99938-672-9-6 COBISS.BH-ID 2218008

Antikorupcijski Priručnik-2011

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Antikorupcijski Priručnik-2011

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Razlozi za objavljivanje Prirunika

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

45 57 61 71 79 91 101 109 113 123 131

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Deremi Poup (Jeremy Pope) London, septembar 2000.

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

TI Source Book 2000

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

ta je onda polo naopako? Zato se korupcija javlja na sve vie naina?

Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove

Kako je korupcija tetna?

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Uticaj na razvoj privatnog sektora

Uticaj na direktne strane investicije

Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove

Da li je korupcija uvijek loa?

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove

Prvi mit: jedini problem su male plate

Drugi mit: dobra uprava je samo za razvijene zemlje

Kad drava ne plaa svoje ustanove

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove

Zato sistem integriteta?

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 2 Anatomija korupcije

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 2 Anatomija korupcije

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 2 Anatomija korupcije

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Korupcija i trina neekasnost

Tranzicija ka demokratiji i trinoj privredi

Prvi dio Poglavlje 2 Anatomija korupcije

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 3 Osmiljavanje odgovora

Vaington Post, 18. novembar 1995. 21

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Prvi dio Poglavlje 3 Osmiljavanje odgovora

Stvaranje osnove: atmosfera integriteta u javnom ivotu

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Zato vertikalna odgovornost ne daje rezultate?

Prvi dio Poglavlje 3 Osmiljavanje odgovora

uvanje uvara vjeita opreznost

Ravnotea u stvaranju horizontalne odgovornosti

Reforma programa i politike

Prvi dio Poglavlje 3 Osmiljavanje odgovora

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Ukljuivanje graanskog drutva

Prvi dio Poglavlje 4 Sistem drutvenog integriteta

Sistem drutvenog integriteta

SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA

Ali ta je sistem drutvenog integriteta?

Prvi dio Poglavlje 4 Sistem drutvenog integriteta