COOPERACI INTERNACIONAL PER AL DESENVOLUPAMENT

Artur Colom Jan Departament dEconomia Aplicada, Universitat Autnoma de Barcelona Novembre 2005

1a part:

Visi panormica del sistema internacional de cooperaci per al desenvolupament

1. Conceptes bsics 1.1. Qu s cooperar? 1.2. Qu s cooperaci internacional per al desenvolupament? 2. Lestabliment dun sistema de cooperaci internacional 2.1. Els orgens histrics 2.2. Limperatiu moral: el discurs de Truman 3. El Comit dAjuda al Desenvolupament i lAjuda Oficial al Desenvolupament 3.1. El Comit dAjuda al Desenvolupament de lOCDE 3.2. La definici dAjuda Oficial al Desenvolupament 3.3. La taxonomia de lajuda al desenvolupament 3.3.1. Ajuda multilateral, bilateral o privada 3.3.2. Ajuda lligada o deslligada 3.3.3. Ajuda financera, tcnica, humanitria o alimentria 3.4. La quantificaci de lAOD 4. Alguns debats rellevants sobre el sistema de cooperaci internacional 4.1. El debat sobre leficcia del sistema de cooperaci internacional 4.2. Multilateralisme vs. bilateralisme: qui domina el sistema? 4.3. El sistema de cooperaci com un instrument de limperialisme occidental 4.4. Quin paper per la cooperaci?

2a part:

Els recents canvis en el sistema de cooperaci

1. Els esforos de convergncia del Banc Mundial i el FMI 1.1. El Banc del Coneixement 1.2. El Marc Integrat de Desenvolupament 1.3. El contigut teric del gir del Banc Mundial i el FMI 1.3.1. La lluita contra la pobresa 1.3.2. El bon govern 1.3.3. Condicionalitat vs. apropiaci 1.4. Canvis en la instrumentaci de la cooperaci del BM i el FMI 1.4.1. La reducci del deute: la Iniciativa PPME 1.4.2. El Document Estratgic de Lluita contra la Pobresa 2. Els Objectius de Desenvolupament del Milleni i la cimera de Monterrey 2.1. Els Objectius de Desenvolupament del Milleni 2.2. La cimera de Monterrey

3. Altres exemples de convergncia: el NEPAD i la Uni Europea 3.1. El New Economic Partnership for African Development (NEPAD) 3.2. LAcord de Coton 4. LInforme de Desenvolupament Hum de 2005 4.1. Les motivacions de lajuda 4.2. El volum de lajuda 4.3. Les febleses de lajuda 4.3.1. La volatilitat de lajuda 4.3.2. La condicionalitat 4.3.3. La coordinaci 4.3.4. Lajuda lligada 4.3.5. Lajuda pressupostria

COOPERACI INTERNACIONAL PER AL DESENVOLUPAMENT

Artur Colom Jan Departament dEconomia Aplicada, Universitat Autnoma de Barcelona Novembre 2005

I. VISI PANORMICA DEL SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERACI PER AL DESENVOLUPAMENT 1. Conceptes bsics
1.1. Qu s cooperar? Cooperar s treballar conjuntament amb un objectiu com. A nivell internacional, els mbits de cooperaci sn diversos: cooperaci regional (integraci econmica), cooperaci monetria (la moneda nica europea), cooperaci comercial (rebaixa dels obstacles al comer), cooperaci militar (aliances estratgiques), etc.

1.2. Qu s cooperaci internacional per al desenvolupament? La cooperaci internacional per al desenvolupament s lmbit especfic dels esforos internacionals en favor del desenvolupament dels pasos del Tercer Mn, subdesenvolupats, en vies de desenvolupament o com hom vulgui anomenar-los. Aix inclou els paquets dajuda financera (crdits, prstecs, donacions), programes dajuda tcnica (agricultura, recerca, consultoria,...), i ajuda humanitria i alimentria. Daltra banda, sn nombrosos i heterogenis els actors implicats en aquest sistema (agncies multilaterals, governs, ONG). A nivell financer, el gruix de la cooperaci s bilateral (de govern a govern), seguidament trobem la multilateral (Banc Mundial, bancs regionals, Nacions Unides i daltres), i residualment trobem la cooperaci privada, les ONG.

2. Lestabliment dun sistema de cooperaci internacional

2.1. Els orgens histrics En acabar la 2a GM, una srie de circumstncies durant els anys 50 fan que es constitueixi el sistema de cooperaci: 1. La incorporaci del desenvolupament com un dels objectius prioritaris inclosos a la Carta fundacional de Nacions Unides (45).

2. En un context de progressives independncies i descolonitzacions, la posada en marxa de programes dajuda de les antigues metrpolis a les seves excolnies, fonamentalment per part de Frana i el Regne Unit. 3. Laplicaci del Pla Marshall (47), promogut per EEUU. 4. La guerra freda. Lestratgia del containtment i ls de lajuda com instrument de poltica exterior, tant per part dEEUU com de la URSS. Griffin: Lajuda externa s un producte de la guerra freda. 5. Lestabliment del Programa dAssistncia Tcnica de Nacions Unides el 1948, que el 1965 es transformaria en el Programa de Nacions Unides per al Desenvolupament, PNUD. 6. La creaci de les institucions de Bretton Woods, particularment del Banc Mundial, que havia de solucionar els problemes de manca de capital als pasos en desenvolupament. Tamb hi trobem el FMI, amb la missi de resoldre els problemes destabilitat macroeconmica, liquiditat i confiana del sistema financer internacional. 2.2. Limperatiu moral: el discurs de Truman La superioritat tecnolgica i la creena en la tecnologia com a cam cap a la modernitzaci tamb influeixen en lestabliment del sistema de cooperaci. Limperatiu moral dOccident de modernitzar i fer sortir de la pobresa a les poblacions dels pasos perifrics. La lectura del clebre punt 4 del discurs de Truman ens dna una idea clara de tot plegat. Conclusions 1. 2. 3. 4. Creena en que la superioritat tecnolgica significa superioritat moral Fe en la tecnologia Seguretat Fe en el creixement econmic

3. El Comit dAjuda al Desenvolupament i lAjuda Oficial al Desenvolupament

3.1. El Comit dAjuda al Desenvolupament (CAD) de lOCDE La consolidaci del sistema de cooperaci internacional per al desenvolupament, tal i com el coneixem avui, el trobem a lEuropa de la postguerra. Per tal de coordinar el Pla Marshall i fomentar la cooperaci econmica a Europa, el 1948 sestableix 4

lOrganitzaci Europea de Cooperaci Econmica (OECE), que desprs donar com a fruit la Comunitat Econmica Europea (CEE) lany 57. Lany 1960, lOECE es transforma en lactual Organitzaci per la Cooperaci i el Desenvolupament Econmic (OCDE). Des daquell moment, lOCDE funciona com un organisme de cooperaci internacional i no noms com una instituci europea. La seva principal missi s la de coordinar esforos i agrupar informaci econmica relativa als seus membres, bsicament pasos rics. Els seus informes i opinions tenen cert pes en les relacions econmiques internacionals. LOCDE agrupa actualment als 30 principals pasos desenvolupats del mn. 19 de la UE, altres pasos rics, i Corea, Turquia i Mxic. Dintre de lOCDE, i des de 1960 tamb, existeix el Comit dAjuda al Desenvolupament (CAD). Actualment, el CAD fa una funci fonamental de centralitzaci dinformaci, avaluaci i coordinaci de les poltiques dajuda al desenvolupament dels membres de lOCDE, dels pasos rics. Com a font dinformaci, el CAD s essencial. 3.2. La definici dAjuda Oficial al Desenvolupament LAjuda Oficial al Desenvolupament (AOD) representa avui aproximadament una quarta part del flux financer Nord-Sud. La definici del que s AOD la dna el CAD: 1. Les ajudes han de procedir del sector pblic dun pas donant, i estar destinades a un pas en desenvolupament. 2. Les ajudes han de destinar-se al desenvolupament dels pasos receptors. 3. Les ajudes han de tenir un grau de concessionalitat mnim del 25%. El grau de concessionalitat s el grau de millora respecte les condicions de mercat. s a dir, si a un pas se li concedeix un crdit a un tipus dinters inferior al de mercat, amb un perode damortitzaci ms llarg i amb comissions ms baixes, de manera que en conjunt sestalviar un 25% o ms del que pagaria si el crdit fos en condicions de mercat, aix s AOD. Si a un pas se li dna una subvenci a fons perdut, aix t una concessionalitat del 100% i per tant comptabilitza com a AOD. Els projectes executats per ONG amb subvencions pbliques computen com AOD, per els projectes executats amb fons propis (privats), no. El concepte dAOD recull noms una part de lajuda canalitzada des del Nord cap al Sud. Queden excloses del cmput de lAOD les transferncies, inversions, prstecs, ajuda militar, i en general fluxes que no serveixen per promoure el desenvolupament, 5

que no tenen origen pblic (per tant part del que fan les ONG en queda excls), o que no tenen un nivell mnim de concessionalitat. En alguns casos, alguns prstecs es computen parcialment. Quan lajuda compleix els criteris requerits pel CAD, per el pas receptor s considerat de renda mitjana, aleshores les estadstiques ho recullen com Ajuda Oficial (AO), com en els casos de Rssia, Polnia o Israel. 3.3. La taxonomia de lajuda al desenvolupament 3.3.1. Multilateral/bilateral/privada Lajuda canalitzada de govern a govern sanomena bilateral, i aquella que ho s a travs dorganismes internacionals rep el nom de multilateral. Les institucions multilaterals ms importants sn el Banc Mundial (BIRD, AIF) i els bancs regionals (BID, BAD, BAsD). Tamb hi trobem les organitzacions de Nacions Unides (PNUD, OMS, FAO, UNICEF, ACNUR, UNCTAD), i lUE. A un altre nivell, hi ha les agncies rabs i algun organisme ms com el Fons Escandinau de Desenvolupament. Lajuda privada canalitzada a travs dONG (quotes, campanyes, merchandising, comer just, etc.) s considerada ajuda privada.

3.3.2. Ajuda lligada o deslligada Dins de lajuda bilateral, aquesta s lligada o deslligada depenent del grau dobligaci dels pasos receptors de gastar lajuda rebuda al pas donant. Tamb es pot anomenar vinculada o desvinculada, i tamb condicionada o no condicionada. Per exemple el govern espanyol dna un crdit al govern del Marroc per un programa de desenvolupament agrcola, i lobliga a que els tractors previstos en el programa siguin comprats a Espanya. La part del crdit destinada a ladquisici daquests tractors sanomena lligada. El CAD recomana progressivament deslligar lajuda, perqu aquesta es confon amb els interessos comercials del donant. En el Informe de Desenvolupament Hum del PNUD de 2005, dedicat a la cooperaci, es demana simplement la desaparici de lajuda lligada.

3.3.3. Ajuda financera/tcnica/humanitria/alimentria Ajuda financera: Crdits, prstecs i subvencions. Normalment es vehicula a travs de programes i projectes. Darrerament est prenent importncia lajuda pressupostria. En tot cas, lajuda financera 6

gaireb sempre va vinculada a ladopci de determinades poltiques econmiques. Ajuda tcnica: Assessorament i consultoria. No hi ha un flux financer directe vinculat. Sovint s una modalitat criticada perqu una part sn remuneracions a tcnics del Nord molt ben pagats. Daltra banda, s una modalitat molt utilitzada en els programes Sud-Sud, donada lescassa disponibilitat financera de pasos donants del Sud. Per exemple metges cubans al Txad, o enginyers agrcoles vietnamites a Senegal. Ajuda humanitria: Ajuda concedida en cas de catstrofes naturals o conflictes armats. En realitat no hauria de ser considerada en cap cas fons pel desenvolupament, pel que t sovint dingerncia en molts casos (no hi ha cooperaci stricto sensu) i perqu no s ajuda vinculada al desenvolupament (no t visi de llarg termini). Hi ha tot un debat molt viu sobre aquesta qesti. Ajuda alimentria: Transferncia daliments a pasos amb dificultats. Histricament ha estat una manera devacuar excedents agrcoles des dEuropa i EEUU. s un tipus dajuda molt criticada perqu distorsiona fortament els mercats locals (pot enfonsar els productors i venedors locals), i desequilibra les estructures productives locals. Tamb crea dependncies, modificant hbits alimentaris per exemple. Exemple Zmbia amb el blat de moro transgnic dEEUU. La liberalitzaci comercial en els productes alimentaris ha minat la sobirania alimentria de la majoria de pasos africans. Per exemple a lfrica no queda ni un pas que no hagi dimportar aliments, per tant lajuda alimentria sovint s indiscutible. A vegades lajuda alimentria es ven als pasos receptors, i amb els ingressos es consoliden fons per la recerca agronmica local o la millora de les estructures agrcoles dels pasos receptors.

U
10 12 14 16 18 6 8

ni te

d
16.25

USD billion

La quantificaci de lAOD

0
8.88 7.25 6.78 6.28 3.98

2.43 2.40

Net ODA in 2003 - amounts

2.04 2.03 1.96 1.85 1.75

1.30 1.22

0.56 0.50 0.50 0.36 0.32 0.19 0.17

St at es Ja pa Fr n an U ni Ger ce te d ma Ki ny n N gd et o he m rla nd s It a Sw ly ed e N n or w C ay an ad a Sp ai Be n lg i D um en Sw ma it z rk er la Au nd st ra l Fi ia nl an Au d st ri Ire a la nd G re e Po ce Lu rtu xe ga N mb l ew ou Z e rg TO ala TA nd L D AC

69.03

Aquest esfor t algunes limitacions... Som lluny del mtic 0,7 i durant els anys 90 lajuda ha estat declinant...

Net ODA in 2003 - as a percentage of GNI

As % of GNI 1.0
0.92

0.9 0.8 0.7

0.84

0.81 0.80 0.79 UN Target 0.7 0.60

0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

0.41 0.39 0.39 Average country effort 0.41 0.35 0.34 0.28 0.25 0.24 0.23 0.23 0.22 0.21 0.20 0.20 0.25 0.17 0.15

or w a en y Lu m xe ar m k b N et our he g rla nd Sw s ed Be en lg iu m Fr an c Ir e Sw ela it z nd er la n U Fi d ni te nl a d Ki nd ng do m G er m an Au y st ra l C ia an ad a N ew Spa Z e in al a Po nd rtu ga l G re ec e Ja pa n Au st ria U ni It a te l d S y TO tat TA es L D AC D

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A vegades els interessos bilaterals sn molt particulars

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12

13

14

15

I tamb algunes contradiccions...

Qui paga a qui? frica subsahariana, milers de milions de $ corrents

Font: World Bank, 2005
30.000 25.000 20.000 15.000 AOD i AO

AOD
10.000 5.000 0 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Servei del deute

Servei del deute

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Qui paga a qui? Amrica Llatina, milers de milions de $ corrents

Font: World Bank, 2005
100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 Servei del deute AOD i AO

Servei del deute AOD

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

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En acabar la guerra freda, els fluxos dAOD van anar lentament baixant, fins al punt que la tendncia era crtica per molts governs de pasos pobres, perqu veien com una de les seves fonts de finanament ms importants anava progressivament desapareixent. Daltra banda, tamb apareix durant els anys 90 lanomenada fatiga de lajuda, que alguns anomenen fatiga de la cooperaci. s aquest un fenomen vinculat al pessimisme generat pels escassos resultats aconseguits per la cooperaci en 50 anys de prctica i una quantitat astronmica de recursos invertits, i tamb al final de la Guerra Freda. Amb lobjectiu de revertir aquesta situaci, Nacions Unides va organitzar lany 2002 a Monterrey (Mxic), una cimera mundial sobre Finanament del Desenvolupament. A ms a ms dassolir compromisos quantitatius, es van posar sobre la taula alguns altres aspectes, com la necessitat dimpulsar partenariats amb ms participaci per part dels pasos receptors, o la necessitat de destinar ms ajuda als pasos ms necessitats, tot deslligant ms lajuda dels interessos geoestratgics. Laugment quantitatiu evident de lAOD amaga algunes coses, com la comptabilitzaci ambigua de la condonaci del deute (es comptabilitza la condonaci de la totalitat del deute quan en realitat el pas receptor sestalvia el servei daquell any), lajuda massiva a Afganistan i Irak (ms del 40% de laugment de lAOD dEEUU uns 3.800 M$-) ha anat a lIrak, i el Tsunami (que s ajuda demergncia).

4. Alguns debats rellevants sobre el sistema de cooperaci internacional

4.1 El debat sobre leficcia de lAOD El debat sobre leficcia de la cooperaci s vell i abasta nombrosos aspectes. Els estudis economtrics que shan dut a terme no donen una resposta clara, tot depn de quines variables considerem, i de quin considerem que sigui lobjectiu de la cooperaci. Els estudis dAlonso i Mosley referits a la bibliografia sn aclaridors al respecte. Lany 99 el Banc Mundial va publicar un influent estudi: Assessing Aid. Una documentada avaluaci de lAOD. La conclusi va ser que leficcia de lajuda depn de la qualitat de les institucions i de les poltiques dels governs receptors. En tot cas el debat s obert, i sobretot en funci de quin objectiu assignem a la cooperaci, perqu si lobjectiu s lexpansi del capitalisme, aquest s que sha assolit. Si en canvi lobjectiu s la reducci de la pobresa o la seguretat collectiva, la resposta s ms ambigua.

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En recents informes del CAD, es constata que els ms rics no sn els principals donants, i que els ms pobres no sn els principals receptors dajuda.

Multilateralisme vs. bilateralisme: qui domina el sistema? Lactual sistema de cooperaci est clarament dominat pels pasos rics. Noms les agncies de Nacions Unides poden considerar-se autnticament multilaterals i amb ms sensibilitat per les opinions dels pasos pobres. Com a exemple significatiu podem observar lhistria de lorigen del Banc Mundial i del PNUD, el Programa de Nacions Unides per al Desenvolupament. El PNUD s tota una referncia en el sistema de cooperaci, encara que financerament no sigui un organisme massa important. Lany 44, a la conferncia de Bretton Woods es crea el BIRF (Banc Internacional de Reconstrucci i Foment) amb lobjectiu de proveir de finanament els pasos devastats per la 2a GM. La distribuci de poder ja era desigual des del principi, controlada per EEUU, que tenia un 35% dels vots al Consell dAdministraci. Keynes, el negociador britnic, volia un fons dinversi global molt ms important, per finalment va ser un fons limitat en les seves funcions i dotacions, i fortament controlat per EEUU. Amb el posterior esclat de la guerra freda, EEUU va reforar el bilateralisme amb el Pla Marshall lany 47, de manera que el BM va perdre presncia a Europa i la seva importncia va minvar. En aquests primera poca, anys 50, la poltica de prstecs del BM es basava exclusivament en la rendibilitat financera, era ms aviat conservadora en la mesura en que era una instituci qestionada per EEUU pel seu carcter multilateral. Tamb cal dir que la dinmica purament bancria de la instituci portava a induir la demanda de crdits, fenomen que dura fins avui. La creixent demanda de fons pel desenvolupament a que va portar la descolonitzaci, i les dures condicions financeres del BIRD, van conduir a Nacions Unides a proposar lany 53 la constituci dun fons concessional, el SUNFED (Special United Nations Fund for Economic Development). El SUNFED era un projecte fora radical, ja que shavia de finanar amb contribucions obligatries i progressives, una mena dIRPF global a partir duna hisenda global. Per neutralitzar la possible aprovaci del SUNFED, el BIRD crea lany 60 la seva finestreta tova, lAssociaci Internacional de Foment (AIF), amb la mateixa estructura poltica del BIRD i amb contribucions voluntries, convertint-se aix la instituci en el Banc Mundial. Per la seva banda, el SUNFED es va convertir en el UNFED (atenci al joc de paraules), i finalment en el Programa de 19

Nacions Unides per al Desenvolupament. Aquest va ser linici de laugment dimportncia del BM en el sistema de cooperaci, i tamb de la marginalitat de Nacions Unides en el sistema. Actualment el Banc Mundial s la instituci ms gran i influent, i Nacions Unides t un rol testimonial i eminentment tcnic. En conclusi, els interessos dels donants sempre han estat els predominants en el sistema de cooperaci, en la mesura en que noms els organismes de Nacions Unides sn autnticament multilaterals. En definitiva i amb molt poques excepcions, el sistema de cooperaci respon als interessos dOccident. El sistema de cooperaci com un instrument de limperialisme occidental

El sistema de cooperaci reprodueix les desigualtats Nord-Sud, el donant domina el sistema. El donant domina al receptor de lajuda. Per tant, ens podem preguntar si el mot cooperaci s el ms indicat per referir-nos a aquesta realitat. A ms, en la mesura en que el sistema de cooperaci es fomenta bsicament en la transferncia massiva de recursos, en lajuda financera, els vincles de dependncia saccentuen. I no cal dir que aix s un efecte buscat. El domini del donant sobre el sistema passa fins i tot en les ONG, on molts projectes personals es confonen amb solidaritat i cooperaci. Les ONG reprodueixen en la major part dels casos els esquemes de dependncia. El paraigua de la solidaritat funciona a vegades com escut per justificar o evitar qestionar comportaments que no sn prpiament cooperatius. En un altre nivell, les campanyes de mrqueting que porten a terme algunes ONG tamb tenen com objectiu la sostenibilitat financera de les seves organitzacions. Amb aquest objectiu a vegades sutilitzen imatges o tcniques que freguen els lmits de ltica, com limatge dinfants en pssimes condicions (veure el llibre de Sogge). En aquest sentit val la pena fixar-se en com sutilitza una imatge miserabilitzada de lfrica. Es presenta a lfrica com un inventari de totes les desgrcies i es torna aix fcil objecte de la nostra compassi. No cal dir que nombrosos governants i ONG africanes exploten molt hbilment aquesta imatge.

La prctica de la cooperaci est estretament lligada al concepte de desenvolupament en voga en cada moment: industrialitzaci, necessitats bsiques, desenvolupament hum, desenvolupament sostenible, enfocament de gnere, empoderament, etc. En la mesura en que la conceptualitzaci del 20

desenvolupament sempre sha fet des dOccident, el sistema de cooperaci ha resps sempre als models de desenvolupament occidentals. La cooperaci centra els seus esforos en modificar la realitat del Sud amb actuacions al Sud, sense tenir en compte lestructura de leconomia mundial i les relacions Nord-Sud, ni la legitimitat de models de desenvolupament nooccidentals o no-capitalistes.

Quin paper per la cooperaci?

Aix, ens podem plantejar quatre escenaris en funci del diagnstic que fem de la situaci dels pasos del Sud, de la causa del seu subdesenvolupament.

Diagnstic Escenari 1 Escenari 2 Escenari 3 Escenari 4 Escassetat de recursos Manca de capacitats Estructures N-S injustes Models de desenvolupament no-occidentals

Paper de la cooperaci Transferncia de recursos Construcci de capacitats No hi ha motiu per cooperar No hi ha motiu per cooperar

Des dels anys 60, levoluci del sistema ha consistit en passar de proveir directament els recursos, a construir les capacitats per tal que els pasos perifrics entrin en la via del desenvolupament.

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Llistat de factors que impedeixen el desenvolupament als pasos del Sud

Quantitatius Pobresa, fam, analfabetisme, Factors interns del Sud subdesenvolupament industrial, SIDA, manca de sistemes de salut Explotaci, desigualtats, preus de les matries Factors Nord-Sud primeres, neocolonialisme, fuga de cervells, sistema capitalista mundial, deute extern Riquesa cultural, solidaritat, model de consum, sentit collectiu de la vida Qualitatius Dictadures, guerres, corrupci, elevada natalitat, tradicions

Quantitatius DFICIT/RETARD Factors interns del Sud Cooperaci implica transferncia de recursos

Qualitatius OBSTACLES Cooperaci implica facilitar que ells facin el canvi ACCEPTACI DE LEXISTNCIA DALTRES MODELS DORGANITZACI DE LES SOCIETATS Cooperaci es limita a lexpansi del model occidental, i a la seva pretensi universalista.

SISTEMA DE RELACIONS Factors Nord-Sud INTERNACIONALS Cooperaci implica un frau, el canvi ha de donar-se en el Nord

Noms els quadrants 1 i 2 justifiquen el sistema de cooperaci. Els quadrants 3 i 4 linvaliden. El quadrat 3 correspondria a les tesis dependentistes/estructuralistes, i el quadrat 4 correspon a les tesis culturalistes. El sistema transita del quadrant 1 al 2.

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II. ELS RECENTS CANVIS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERACI AL DESENVOLUPAMENT

En els darrers anys shan pogut observar notables canvis en el sistema de cooperaci. Comproms com de reducci de la pobresa. Increment de la condicionalitat poltica. Convergncia en els discursos i les actuacions de la major part dels actors del sistema. Convergncia que sinscriu en la superaci del Consens de Washington i la formulaci del post-Consens per part del Banc Mundial, que s qui lidera aquest procs. Increment de lAOD a partir de la cimera de Monterrey.

1. Els esforos de convergncia del Banc Mundial i el FMI

Desprs del fracs en termes de desenvolupament de les poltiques del Consens de Washington, i duna evident crisi de legitimitat del Banc Mundial i del FMI arrel de les crisis financeres de finals dels anys 90, aquestes institucions fan esforos per superar lestret enfocament que ha caracteritzat les seves poltiques durant dues dcades. En particular s el Banc Mundial qui ms esforos a dedicat a formular el que es coneix com el post-Consens de Washington. En la mesura en que s el Banc Mundial lactor ms important del sistema de cooperaci, en termes financers per tamb en termes dinfluncia sobre la resta dactors (incloses algunes ONG), t inters analitzar en qu ha consistit aquest canvi.

El Banco del Conocimiento La llegada de James D. Wolfensohn a la presidencia del BM en 1995 trajo consigo significativos cambios de estrategia de la institucin. Ya en 1996, el banquero present un programa de accin que pretenda superar las limitaciones doctrinales y operativas de los enfoques anteriores: a broader, more integrated approach to development (Wolfensohn, 1996). Adems, en este nuevo esquema, se quiere privilegiar la cooperacin con otras instituciones internacionales, ONGs y la sociedad civil: strenthening and expanding partnerships, both global and local (ibid). De modo que la maniobra de Wolfensohn se enmarca en una estrategia general de recuperacin de la legitimidad del BM como productor de doctrina.

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El BM pretende a partir de ese momento agrupar bajo su paraguas la produccin y distribucin de conocimiento sobre desarrollo y polticas de desarrollo, con el objetivo de domear disensos. De ese objetivo nace el proyecto del Knowledge Bank, que quiere hacer del BM el referente mudial en cuanto a recursos sobre desarrollo, construyendo a partnership for creating and sharing knowledge, and making it a major driver of development. Development knowledge is part of the global commons: it belongs to everyone, and everyone should benefit from it. But a global partnership is required to cultivate and disseminate it. The Bank Groups relationships with governments and institutions all over the world and our unique reservoir of development experience across sectors and countries, position us to play a leading role in this new global knowledge partnership (...) we need to become, in effect, the Knowledge Bank (ibid). El BM ha dispuesto una buena cantidad de recursos para alcanzar estos objetivos, 283 millones de dlares entre 1997 y 20021. En particular, se ha priorizado el desarrollo de instrumentos telemticos, sobre todo Internet. Actualmente el BM publica y difunde 50 boletines electrnicos diferentes, con 90.000 suscriptores. Adems, la pgina web del BM recibe 700.000 visitas al mes. El nombramiento de Joseph Stiglitz como economista-jefe del BM en febrero de 1997 vino a reforzar la propuesta estratgica de Wolfensohn. Sus posiciones acadmicas crticas con la ortodoxia dominante del Consenso de Washington, lo convertan en un elemento ideal para proveer de sustancia intelectual al cambio propuesto.

El Marco Integral de Desarrollo En octubre de 1998, en una conferencia, Wolfensohn pone sobre la mesa la necesidad de articular un nuevo marco de actuacin de las IFI, habida cuenta de los evidentes fracasos previos, abiertamente admitidos. La propuesta pretenda ampliar el espectro de anlisis y de implementacin de polticas, que fuera ms all de la estrechos lmites de la macroeconoma de la estabilizacin y del ajuste, y que tomara en consideracin variables sociales y polticas: development is not about adjustment (...) Development is about putting all the component partis in place together in harmony (Wolfensohn, 1998: 11). Al cabo de unos escasos meses, en enero de 1999, Wolfensohn materializ su propuesta en un Marco Integral de Desarrollo (MID, Comprehensive Development

Informacin extrada de la pgina web del BM, http://www.worldbank.org

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Framework, CDF), que devino pieza central en el diseo de la poltica de desarrollo del BM. El MID se basa en cuatro principios (World Bank, 1999): a. una estrategia holstica de largo plazo b. los pases cliente deben apropiarse y dirigir las polticas de desarrollo c. mayor nivel de partenariado (participacin y responsabilizacin) entre gobiernos, donantes, sociedad civil y el sector privado d. estrategia orientada a resultados y no tanto a prcticas Sense dubte, aquest enfocament difereix notablement de lenfocament de letapa de lajustament estructural. 1. En primer lugar, a diferencia de los PAE, el MID incorpora parte de las reclamaciones explicitadas por instancias polticas como la OUA y la Comisin Econmica para frica de NNUU. As, se asume una visin amplia del desarrollo, tomando en consideracin aspectos econmicos, pero tambin sociales, polticos, ambientales y culturales. 2. Segundamente, el MID pone en el eje del anlisis y de las polticas la reduccin de la pobreza, a diferencia de los PAE, centrados en el crecimiento. La lucha contra la pobreza se configura como el eje en torno del cual tienen que girar las polticas. Previamente, los PAE asuman que para reducir la pobreza, es imprescindible el crecimiento econmico, de modo que este era el objetivo central de toda la estrategia del gobierno. Sin dejar de ser cierto que el crecimiento econmico es importante para reducir la incidencia de la pobreza, se ha constatado que en ocasiones el crecimiento no basta. La naturaleza multicausal de la pobreza explica que algunos de los elementos explicativos de sta, no sean estrictamente econmicos, sino de otro tipo, como por ejemplo de facilidad acceso a servicios bsicos de salud, o educativos. En este sentido, el paradigma del desarrollo humano, construido por Sen y difundido a travs de los informes del PNUD desde principios de los 90, ha jugado un gran papel en esta reconceptualizacin de la pobreza y de las polticas. En los PAE, lo que se pretenda era de entrada sentar las bases del crecimiento econmico, y la reduccin de la pobreza vendra como consecuencia de ste. Ejemplos como los de Ghana, excelente alumno de primera hora en la aplicacin de los PAE, y que ciertamente consigui reanudar el crecimiento econmico, reflejan como ello tuvo

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como consecuencia que se deterioraran las condiciones de vida de amplias capas de la poblacin (Green, 89: 38). 3. Por otra parte, el MID difiere de los PAE en la cuestin de la propiedad de las polticas de desarrollo, ya que el MID pretende superar el esquema clsico de la condicionalidad.

El contingut teric del gir del Banc Mundial i el FMI La lucha contra la pobreza Lo primero que salta a la vista en cuanto a asuncin de nuevas preocupaciones, es la importancia que actualmente se concede a la lucha contra la pobreza. De hecho, en los nuevos instrumentos financieros propuestos para frica, la propia expresin ajuste estructural desaparece, cediendo el protagonismo a lucha contra la pobreza, o reduccin de la pobreza. En la concepcin primigenia de los PAE, se parta de la base de que la reduccin de la pobreza vendra como consecuencia de la estabilizacin macroeconmica y del ajuste estructural. Este marco saneado deba permitir la reanudacin del crecimiento econmico, y al pairo de ello la reduccin de la pobreza. Este simplista esquema choc con la realidad, ya que se estaba manejando un concepto economicista de la pobreza. sta se vena a definir como falta de ingreso monetario, obviando la polidimensionalidad de la pobreza, que abarca mbitos sociales, culturales y polticos. Efectivamente, en el Informe sobre el desarrollo mundial de 1990 (World Bank, 1990), dedicado a la lucha contra la pobreza, se defina la pobreza como la privacin de bienes bsicos (educacin, salud y nutricin), medida en trminos monetarios. Sin embargo, en la revisin terica que se hizo al cabo de 10 aos, en el Informe sobre del desarrollo mundial 2000/2001, tambin dedicado a la lucha contra la pobreza, los argumentos desplegados para conceptualizar la pobreza se sofisticaron. Se pasa de una nocin de falta de bienes, a otra de ausencia de capacidad de eleccin. El discurso del BM transita del enfoque de las necesidades bsicas de Streeten al de las capacidades de Sen, cuya referencia es explcita en los informes. El tratamiento de nuevas dimensiones explicativas de la pobreza, como la exclusin o la vulnerabilidad, que venan

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trabajndose en los informes sobre el desarrollo humano que desde el ao 90 publicaba el PNUD, es cooptado por las instituciones de Bretton Woods2. Adems de todas estas reconceptualizaciones y de la ampliacin del espectro de anlisis, en el Informe 2000/2001 se admiten ciertas crticas a la liberalizacin indiscriminada en algunos mbitos, en el sentido de que pueden haber perjudicado a los pobres. Por ejemplo, se admite que en las primeras iniciativas en favor de la liberalizacin del comercio como instrumento para reducir la pobreza influy una interpretacin muy limitada d ciertas hiptesis de la teora del comercio (Banco Mundial, 2001: 70). As, en algunos casos, la liberalizacin comercial puede tener efectos contraproducentes, y no ser necesariamente beneficiosa para los pobres (Banco Mundial: 164).

La reconceptualizacin de la pobreza necesariamente supondr cambios en las polticas de lucha contra sta. Si bien el objetivo general de erradicar la pobreza se mantiene invariable, los objetivos intermedios se tendrn que redefinir en funcin de esta nueva reconceptualizacin de la pobreza. Adems y consecuentemente, los instrumentos que se pongan al servicio de estos objetivos intermedios tambin se tendrn que ver rediseados.

El primer Informe sobre del Desarrollo Humano publicado por el PNUD en 1990 es claramente un intento de contrarestar el liderazgo hegemnico del BM en materia de doctrina del desarrollo. En este sentido, no es casualidad que Amartya Sen formara parte desde el primer momento del equipo encargado de preparar el Informe, cuya obra inspira el marco conceptual del desarrollo humano y de la polidimensionalidad de la pobreza.

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El buen gobierno El segundo de los elementos a considerar en esta revisin doctrinal de las instituciones de Bretton Woods, concierne a los aspectos poltico-institucionales del desarrollo. En la dcada de los 80 y parte de la siguiente, se insista en la minimizacin de la accin del Estado en la economa, soslayando su posible aportacin a los procesos de desarrollo. Sin embargo, en los ltimos aos estamos asistiendo a una recuperacin del papel del Estado, aunque con un espectro de actuacin restringido a la provisin de servicios bsicos para los ms pobres, y de proporcionar un marco legislativo regulador coherente con el liberalismo econmico. En una primera aproximacin, por parte del BM a finales de los 80, se identifica buen gobierno (o buena governanza, good governance) con la gestin eficiente de la administracin pblica, con pocas referencias a la forma poltica del gobierno. Con el fin de la Guerra Fra, las exigencias de formas de gobierno democrticas se extendieron por frica3. De modo que el concepto de democracia se empez a incorporar al de buen gobierno4. A pesar de ello, en la concepcin del BM el estado no debe intervenir en la economa como actor, sino simplemente como rbitro. En el citado informe, se argumenta que los modelos de desarrollo basados en el liderazgo del estado han demostrado su inoperancia. El estado postcolonial es el ejemplo perfecto de un cuerpo extrao impuesto desde fuera, y cabe atribuir a este hecho el fracaso de las estrategias y las polticas precedentes. En lo que se refiere a los PAE de los aos 80, las disfunciones que se hayan podido observar en su implementacin, se explican en base a la excesiva e ineficiente intervencin pblica. En defintiva, lo que se viene a afirmar es que no era el modelo lo que haba fallado, sino su implementacin. Esta conceptualizacin del buen gobierno es funcional a los intereses de las instituciones de Bretton Woods. En primer lugar, se viene a decir que el modelo es
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En frica se materializan las ltimas transiciones de lo que Huntington ha venido a denominar la "tercera ola democratizadora". Dicha ola se inicia en el 74 con la Revolucin de los Claveles portuguesa, extendindose desde el Sur de Europa hasta Sudamrica a fines de los 70 e inicios de los 80. Desde mediados de los 80 hallamos la ola en Asia, acompaando posteriormente la transicin al capitalismo del Este de Europa y Rusia. Finalmente la ola lleg a frica en los 90. Podemos poner como fecha de inicio febrero de 1990, cuando Nelson Mandela es liberado y se legaliza el Congreso Nacional Africano (Huntington, 1991). 4 Durante la dcada de los 90, en frica se suceden los gobiernos que convocan elecciones multipartidistas y ms o menos transparentes, ms fruto de la presin exterior que de la atencin a las demandas internas. No es por ello extrao ver como por ejemplo en Mauritania, Togo, Gabn o Mal, continan en el poder tras elecciones democrticas presidentes y grupos afines que haba en dictadura.

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vlido, y en segundo lugar se deslegitima el desarrollo liderado por el estado, ya que ste es una imposicin exterior distorsionadora de las dinmicas econmicas propias. En este punto, el argumento se estira hasta identificar el capitalismo como parte integral de la cultura propia africana, en contraposicin con el capitalismo de estado o simplemente con las estrategias de desarrollo lideradas por el estado: entrepreneurship has a long history in Sub-Saharan Africa. In parts of the continent long-distance trade on caravan routes back to the 11th century (World Bank, 1989: 136). En otro orden de cosas, la agenda del buen gobierno se compromete con la democratizacin. El ejercicio retrico de poner en el mismo saco desestatizacin y democratizacin, viene a identificar liberalismo econmico con democracia. Ambos conceptos se presentan como dos caras de la misma moneda. Estar a favor de las libertades polticas quiere decir necesariamente estar a favor de la libertad de mercado y consecuentemente del ajuste estructural (Abrahamsen, 2000: 52). Ello supone constreir seriamente el concepto de democracia, ya que segn este enfoque, slo son vlidos los modelos de democracia compatibles con el libre mercado. La agenda del buen gobierno supone tambin que, a travs de la democratizacin y la desestatalizacin, la sociedad civil tendr un papel clave en los procesos de desarrollo: se liberar a sta de las servidumbres impuestas por el estado. Una primera cuestin que cabe plantearse es la definicin de sociedad civil, y ms cuando uno observa el uso indiscriminado del concepto en mltiples contextos. A pesar de estas imprecisiones, uno puede advertir que se define sociedad civil de manera negativa, es decir, lo que no es estado. As bajo esta denominacin se esconde una amalgama de ONG, agrupaciones religiosas, patronales, sindicatos, asociaciones tnico-culturales, profesionales, etc. En frica no es posible trazar una lnea de separacin ntida entre estado y sociedad civil. Los vnculos familiares, gremiales, tnicos y de otros tipos enlazan constantemente la administracin pblica y los cargos polticos con la sociedad civil. El estado no se ha emancipado de la sociedad, las interrelaciones son mltiples y a todos los niveles, tanto en la alta poltica como en la baja (Chabal y Daloz, 2001). En el caso concreto de las ONG, su reciente proliferacin por todo el continente no cabe atribuirlo a un incremento de la conciencia social, o a un rearme democrtico de la sociedad, sino ms bien a las dificultades de provisin de servicios sociales por parte del estado, ya sea como consecuencia de los PAE o por dejacin de funciones. Las elites 29 cooperativas de mujeres, clubes deportivos, asociaciones

africanas, tanto a nivel local como nacional, crean sus ONG para captar recursos, esta vez fuera del estado5. Por ltimo, observemos que ms sociedad civil no tiene porque significar ms democracia. Nada nos indica que esta sociedad civil sea representativa, o est conformada por asociaciones que funcionen democrticamente 6 . As, the good governance discourse representation of civil society as inherently democratic is too romantic and optimistic (Abrahamsen, 2000: 55) En suma, el discurso del buen gobierno viene a legitimar la prdida de peso del estado en la conduccin de las estrategias de desarrollo, a pesar de algunas inconsistencias puestas de manifiesto, como el vnculo entre democracia y ajuste estructural, o la imprecisin con la que se define la sociedad civil. En els darrers anys, en particular des dels atemptats de les Torres Bessones, les notables preocupacions per les qestions de seguretat en el nivell internacional han arribat a lmbit de la cooperaci. Aix, es nota un mfasi menor en la promoci del bon govern, almenys en la seva part ms poltica, en favor de la seguretat. Podrem dir que tenim en perspectiva un retorn a largument de la guerra freda de crear aliats encara que no siguin democrtics. Significativament el darrer informe de desenvolupament hum del PNUD, de setembre de 2005, porta per ttol La cooperacin internacional en la encrucijada: ayuda, comercio y seguridad en un mundo desigual. Aix demostra que potser

Condicionalidad vs. apropiacin Otro de los cambios doctrinales importantes que se detectan en los ltimos aos hace referencia a la condicionalidad. La multitud de condiciones con que han afluido los recursos de las instituciones objeto de anlisis desde el inicio de los PAE, han llevado a cuestionar la propiedad de las polticas y de las estrategias de desarrollo desplegadas por los gobiernos africanos. As, ltimamente se maneja el concepto de apropiacin de las polticas (ownership), frente al de condicionalidad. Todo ello viene a reflejar un cambio sustancial en el enfoque de las relaciones entre las instituciones multilaterales de cooperacin y los gobiernos de los pases. En algunos de

A ttulo de ancdota, explicaremos que un estudiante senegals le dijo una vez al autor: tinc un cos que t una ONG. 6 El autor pudo observar en Mauritania como, sistemticamente, las asociaciones de agricultores representan los intereses de los propietarios, no de los trabajadores. Aun cuando eran los trabajadores el grupo objetivo, por ser los ms pobres, de los proyectos de cooperacin de los que estas asociaciones se beneficiaban.

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los aos ms duros de la implementacin de los PAE, no era raro ver gobiernos africanos despojados de autoridad para dirigir las polticas econmicas en nombre de la condicionalidad de los prstamos. El empeo que poda poner en la aplicacin de las reformas exigidas por el FMI y el BM una administracin cuestionada, no poda caracterizarse por el entusiasmo, y ello sin duda influy en el pobre desempeo de estas economas. La evidencia ha demostrado que condicionar la ayuda al cambio de polticas (policychange conditionality), esquema tpico de los PAE, no ha funcionado. Lo que se propone ahora en el MID, es condicionar la ayuda financiera a las polticas que en ese momento est implementando el gobierno cliente (policy-level conditionality). La rationale de este argumento se basa en los resultados de investigaciones que concluyen que la ayuda es ms efectiva en pases con buenas polticas (Burnside y Dollar, 1997; Banco Mundial, 2001). En definitiva, se instala un principio de selectividad, segn el cual, la ayuda fluir a aquellos pases con buenas polticas. El problema surge en la definicin de buenas polticas. El margen de discrecionalidad a la hora de discernir lo que son buenas y malas polticas, deja en el aire la reorientacin de la condicionalidad. Adems, surge la dificultad de categorizar la totalidad de las polticas de un pas como buenas o malas. De hecho, la doble personalidad del BM, banco y agencia de desarrollo a la vez, dificulta la relajacin del criterio de condicionalidad (Hopkins et al., 2000). El propio FMI admite que los rigores de la condicionalidad se han acentuado en las dos ltimas dcadas (FMI, 2001). En frica, la drstica cada de los flujos financieros privados durante la dcada de los 80, convirti los crditos procedentes de la financiacin pblica (ya fuera multilateral o bilateral) en vitales. De modo que la posicin de los gobiernos africanos a la hora de negociar las condiciones de dichos crditos era de franca debilidad. Esta tendencia se agudiz en la dcada de los noventa extendindose la condicionalidad hacia esferas fuera del propsito bsico del FMI (FMI, 2001:102). En las publicaciones del FMI tambin se reconocen los efectos negativos de tal rigor, llegndose a plantear que una "condicionalidad francamente intrusiva (...) podra dificultar la identificacin de los pases con los programas" (FMI, 2001:102). A pesar de las evidencias y de un compromiso general de disminucin de la condicionalidad, queda mucho por avanzar. Efectivamente, en una reunin del Directorio del FMI -rgano que agrupa a sus directores ejecutivos- se acord que 31

siguiera habiendo una "condicionalidad asociada a las medidas vitales para los objetivos del programa". Y si bien luego se aade que "se aplicar un criterio mucho menos estricto a la condicionalidad en lo que respecta a otras medidas de poltica que pueden ser relevantes y tiles pero no vitales" (FMI, 2001:102), el criterio de decisin sobre qu medidas son "vitales" y qu medidas no lo son es discrecional, lo que permite albergar interrogantes acerca de la sinceridad de las intenciones. Por lo tanto, la fuerte condicionalidad impuesta a los pases en el marco de los planes de ajuste estructural, contribuye de manera decisiva a explicar el fracaso de stos. En los nuevos instrumentos financieros desplegados tanto por el BM como por el FMI, pretenden limitar la condicionalidad, y profundizar la apropiacin de estrategias y polticas por parte de los gobiernos africanos. En este punto se hace necesario notar que, a pesar de estos compromisos, es legtimo albergar dudas acerca de la posibilidad de apropiacin teniendo en cuenta un aspecto de la dinmica poltico-institucionales de la realidad africana: la adaptacin de los discursos polticos africanos a los intereses occidentales. Las lites africanas sistemticamente han adaptado sus instituciones y su lenguaje a las instituciones occidentales, y a los discursos que las acompaan. En particular, en lo que se refiere al campo de la cooperacin al desarrollo, las prcticas siguen este patrn. Las lites, ya sea a travs del Estado, o ms recientemente tambin a travs de las ONG, en sus discursos acerca de la idea de desarrollo, utilizan el mismo lenguaje que sus homlogos occidentales. En realidad, lo que hacen es aprender el lenguaje de aquel que les da legitimidad externa. O dicho ms crudamente, hablan el idioma del financiador. Es a lo que el gran historiador burkinab Joseph Ki-Zerbo se refera cuando deca: Occidente cree que dialoga con frica, y lo que oye es el eco tropicalizado de su voz.

Canvis en la instrumentaci de la cooperaci del BM i el FMI La reducci del deute: la Iniciativa PPME La Iniciativa Pasos Pobres Molt Endeutats (PPME) de reducci del deute de nombrosos pasos perifrics, la major part dells africans, respon a aquest canvi dorientaci.

El Document Estratgic de Lluita contra la Pobresa Relacionat amb la reducci del deute, les institucions de Bretton Woods ara obliguen als seus pasos client a elaborar participativament un Document Estratgic de Lluita contra 32

la Pobres. Les implicacions daquest nou enfocament sn notables. La major part de pasos africans estan implicats en aquest procs, que t per objectiu donar major protagonisme al pas (govern i societat civil) en lelaboraci destratgies i poltiques de desenvolupament. La teoria s una, perqu en realitat el BM i el FMI continuen controlant tot el procs. El DELP s linstrument on han de convergir els esforos de tots els donants.

Lobjectiu daquest instrument s esdevenir la pedra angular del conjunt de les poltiques del govern, i la guia dactuaci dels donants, que necessriament shi hauran dadaptar. Hi ha un parell de limitacions notables per aquest instrument. En primer lloc i malgrat que el document s elaborat pel govern, finalment ha de ser aprovat a Washington per un comit conjunt del BM i del FMI. Segonament, els mecanismes de participaci previstos sn duna potncia relativa, s a dir, que la participaci dista de ser real

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2. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio i la cimera de Monterrey

Els Objectius de Desenvolupament del Milleni Un altre dels elements essencials per entendre els canvis en el sistema de cooperaci, s la formulaci dels Objectius de Desenvolupament del Milleni. En teoria, tots els esforos que es fan al sistema de cooperaci shan dadrear a la consecuci dels ODM. NNUU t un programa especial dedicat als ODM, liderat per Jeffrey Sachs (The Millenium Project. Sachs s un exemple dintellectual reciclat del Consens de Washington al post-Consens. En 1996, el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE public un documento, Shaping the 21st century, que tuvo la pretensin de recoger los debates que se producan en aquel momento, y sentar las bases para un nuevo consenso en el mbito de la poltica de desarrollo y cooperacin. En dicho documento se reivindican nuevos marcos de actuacin, como la idea de la responsabilidad compartida (partnership); de la apropiacin de las acciones de desarrollo por parte del pas receptor (ownership); de la participacin de la poblacin en el diseo e implementacin de las polticas (empowerment), y algunos otros. Con el espritu de hacer del documento algo operativo, se concretaron siete objetivos centrales, cuantificables y con el horizonte temporal de 2015. El objetivo que ms destaca y que ms centra las preocupaciones de la comunidad internacional es la reduccin de la pobreza, tanto monetaria como de acceso a servicios de salud y educacin (ver anexo). Progresivamente, la agenda contenida en dicho documento iba adoptndose, con pocas variaciones, por el FMI, el BM, la ONU y la propia OCDE. Finalmente, en la Cumbre del Milenio, convocada por Naciones Unidas, se adoptan los objetivos anteriormente enumerados, con el nombre de Objetivos de Desarrollo para el Milenio (Millenium Development Goals) 7 . As, los Objetivos del Milenio se configuran como las metas hacia las que los procesos de desarrollo deben transitar. El FMI y el BM, particularmente este ltimo, ante las crticas y la limitacin de los resultados de sus poltica, especialmente en frica, reorientan sus objetivos y asumen los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Este proceso de recogida y metabolizacin de evidencias y crticas, sublima en una revisin terica de la doctrina del desarrollo desplegada por estas instituciones, y a una consecuente reformulacin de polticas e instrumentos a finales de los aos 90.

Ver http://www.un.org/millenniumgoals

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Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dlar por da Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre Velar por que todos los nios y nias puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la enseanza para 2015 Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los nios menores de 5 aos Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes Detener y comenzar a reducir la propagacin del VIH/SIDA Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales; invertir la prdida de recursos del medio ambiente Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable Mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios para el ao 2020

2. Lograr la enseanza primaria universal 3. Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer 4. Reducir la mortalidad infantil 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

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8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo

Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello incluye el compromiso de lograr una buena gestin de los asuntos pblicos y la reduccin de la pobreza, en cada pas y en el plano internacional Atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos para las exportaciones de los pases menos adelantados, el programa mejorado de alivio de la deuda de los pases pobres muy endeudados y la cancelacin de la deuda bilateral oficial y la concesin de una asistencia oficial para el desarrollo ms generosa a los pases que hayan mostrado su determinacin de reducir la pobreza Atender a la necesidades especiales de los pases en desarrollo sin litoral y de los pequeos Estados insulares en desarrollo Encarar de manera general los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los pases en desarrollo En colaboracin con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular, los de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones

Crtica evident als ODM: no es diu com assolir-los!!

La cumbre de Monterrey Sin duda, otro de los elementos imprescindibles en el anlisis del sistema de cooperacin en la actualidad es el Consenso de Monterrey. Ante la cada de los flujos de AOD, NNUU organiz una cumbre para revisar los objetivos y la operatividad del sistema de cooperacin. En marzo de 2002, y a pesar del repliegue unilateralista de EEUU tras los atentados de las Torres Gemelas, en Monterrey se alcanz un consenso mnimo, llamado el Consenso de Monterrey, resumible en seis puntos:

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1. El objetivo es la erradicacin de la pobreza, el crecimiento econmico sostenido y la promocin del desarrollo sostenible como medida de progreso hacia un sistema econmico global equitativo e inclusivo. 2. Se reconoce la necesidad de un nuevo partenariado entre pases ricos y pobres basado en el buen gobierno y la expansin del comercio, la ayuda, y la reduccin de la deuda. 3. El Consenso de Monterrey distingue entre pases desarrollados que tienen una infraestructura adecuada y disponen de capital humano para atraer inversin privada, y aquellos que dependen de la ayuda internacional para poner en pie tales infraestructuras y el capital humano necesario. 4. Se identifican distintas regiones del planeta donde la ayuda es particularmente necesaria para alcanzar los ODM. 5. Se reconoce la necesidad de incrementar los flujos de ayuda, hasta alcanzar el mtico 0,7% 6. El Consenso de Monterrey destaca que el comercio es el motor principal del crecimiento, y que los pases de bajo ingreso necesitan dos tipos de ayuda en este sentido: acceso a los mercados de los pases ricos, y recursos financieros para superar obstculos de tipo infraestructural, tecnolgico e institucional.

Una conseqncia de la formulaci dels ODM i de la cimera de Monterrey ha estat la constituci de fons globals. En particular, el Global Health Fund, el fons global contra la SIDA, la malria i la tuberculosi ns el ms important. Global Health Fund i laband dels sistemes de salut pblics. El millor que li pot passar a un afric s tenir la SIDA per tal de tenir assistncia. Per aix se sospita que sinflen les dades en alguns casos. El cas de Thabo Mbeki.

3. Altres exemples de convergncia: el NEPAD i la Uni Europea

El New Economic Partnership for African Development (NEPAD) El NEPAD nace bsicamente de la fusin de dos planes definidos entre 2000 y 2001. El primero es el Plan del Milenio (o el Programa para la Recuperacin de frica -MAP-), concebido por el presidente Mbeki de Sudfrica en colaboracin con el presidente Obasanjo de Nigeria y Buteflika de Argelia. Mbeki fundamenta la recuperacin de

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frica no slo en el desarrollo, sino tambin en los aspectos o cambios culturales, sociales y polticos. El objetivo era la presentacin de un frente comn con respecto al Norte para conseguir el incremento de la ayuda y de las inversiones extranjeras (a cambio de la adhesin de los pases africanos al principio del buen gobierno), y la unin de los pases africanos frente a los problemas econmicos y sociales tales como el SIDA. El segundo es el Plan Omega de A a Z del presidente Abdoulaye Wade de Senegal, que insista en la integracin regional con nfasis en el desarrollo de las infraestructuras regionales o a escala continental y la educacin, financiadas a partir de la movilizacin de las aportaciones externas. Finalmente, los ministros de Economa y Hacienda, reunidos en Argelia en mayo de 2001 decidieron fusionar estas propuestas bajo la denominacin de Nuevas Iniciativas Africanas, convertidas en la cumbre de la OUA de julio de 2001 en Lusaka en el Nuevo Partenariado para el Desarrollo de frica (NEPAD). Esta fusin se acompa de una divisin del trabajo entre los cinco pases fundadores que se encargan de la coordinacin de las distintas reas prioritarias: Argelia (el desarrollo humano, en particular la educacin y la sanidad), Sudfrica (el buen gobierno, la resolucin de conflictos, la seguridad y la democracia), Egipto (el acceso a los mercados internacionales, la diversificacin en la exportacin de productos y la agricultura), Nigeria (el bueno gobierno econmico y los movimientos de capitales) y Senegal (las infraestructuras, la energa, el medio ambiente y las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin para la incorporacin en la economa mundial). Las estrategias de desarrollo contenidas en el NEPAD no se apartan de la ortodoxia neoliberal de las instituciones de Washington. A cambio de financiacin de las polticas contenidas en el documento (http://www.nepad.org), los gobiernos africanos se comprometen en la promocin del buen gobierno, el partenariado (responsabilidades compartidas), la lucha contra la pobreza, la apertura econmica y la liberalizacin. Cabe destacar que es la primera iniciativa de desarrollo conjunta y coordinada de los pases africanos tras dos dcadas de ajuste estructural. La anterior iniciativa conjunta destacable fue el Plan de Lagos (PAL). Las diferencias entre estos dos documentos son notabilsimas. As como en el PAL se apostaba por una estrategia de autocentramiento, ahora se busca consolidar la extroversin. Se pretende pues, hilvanar una propuesta coherente con el proceso de mundializacin, para que sea fcilmente asumible por los gobiernos del Norte.

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Obviando los detalles de la iniciativa, cuyo desarrollo es todava muy incierto habida cuenta de la escasa perspectiva temporal de que disponemos, hay que poner el acento en la voluntad de los gobiernos africanos de pasar a la accin. Si examinamos con ojo crtico el contexto en el que se impulsa el NEPAD, podemos detectar que la elaboracin de esta propuesta coincide con el fenmeno de la fatiga de la ayuda. La relacin no es espuria, la dependencia financiera de los gobiernos africanos lleva a buscar fuentes de financiacin que legitimen su accin y su permanencia en el poder. Pero ms all de esto, hay que subrayar que la orientacin de las polticas que se pergea en el marco del NEPAD asume la ortodoxia de Washington para enfrentar los retos de la mundializacin, y propone polticas para mejor adaptarse a sta, profundizando la extraversin. LAcord de Coton Por otro lado, la Unin Europea tambin ha reformulado sus polticas de cooperacin al desarrollo con frica. El marco de las relaciones con los pases ACP, la mayor parte de los cuales son excolonias africanas, vena determinado por el extinto Acuerdo de Lom en sus sucesivas versiones se extendi desde 1975 hasta 2000. El Acuerdo de Lom fue la respuesta europea a las reclamaciones del Nuevo Orden Econmico Internacional. En l se estableci un esquema arancelario de acceso preferente no recproco que favoreca a los pases ACP, adems de otras polticas de cooperacin financiera y asistencia tcnica. Los nuevos retos del desarrollo en frica, han llevado a la UE a redefinir sus estrategias de cooperacin. Ello ha redundado en una refaccin profunda del marco UEACP, cuyo resultado es el Acuerdo de Coton, que entr en vigor en el ao 2000. Los cambios se pueden sintetizar en que, adems del objetivo general de lucha contra la pobreza, se refuerza la dimensin poltica del acuerdo, se pretende fomentar la participacin de actores no estatales (sector privado, sociedad civil...), y se destinan ms fondos a la cooperacin financiera. En el mbito econmico-comercial, el nuevo acuerdo da por finalizado el rgimen anterior de preferencias no recprocas de acuerdo con la nueva legislacin OMC con un perodo de transicin hasta el 2008. A partir de ese momento, tras el fin del periodo de negociaciones, se pondrn en marcha los Economic Partnership Agreements (EPA). stas consistirn en el establecimiento gradual de reas de libre comercio entre la UE y agrupaciones regionales o bien pases individuales. Ello implica

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la introduccin progresiva del criterio de reciprocidad hasta la liberalizacin efectiva en el ao 2020, lmite de vigencia del Acuerdo de Coton. Tngase en consideracin que la capacidad de presin en las negociaciones por parte de los ACP, a partir de ahora individualmente o en el marco de diversos grupos regionales de escasa capacidad institucional, siempre ser menor que aquella con la contaban en la era Lom. Como se puede observar, estos cambios son consistentes entre s, y responden a una lgica liberalizadora y de apertura (Bidaurrazaga y Colom, 2004b). Aunque se constaten variaciones en los objetivos y en cierta manera en los instrumentos, las lgicas de fondo permanecen e incluso se refuerzan.

4. LInforme de Desenvolupament Hum de 2005

Linforme denguany est dedicat a la cooperaci. Cada any, a ms a ms del conegut aparell estadstic, hi ha un monogrfic sobre un tema rellevant pel desenvolupament hum. A la pgina web del PNUD est ntegrament en angls i francs, en castell la traducci s pssima. En catal est publicat pel Centre Unesco de Catalunya. En el captol 3 de lInforme est dividit en tres parts: 1. Les justificacions de lajuda 2. El finanament de lajuda 3. Febleses en la qualitat i leficincia de lajuda Les motivacions de lajuda En la primera part es fa un reps a les diferents motivacions histriques per justificar lajuda. El PNUD anima a reforar limperatiu moral i tamb la justificaci en termes de desenvolupament hum. Lajuda s fonamental per caminar cap al desenvolupament hum. Es destaca que ara hi ha una oportunitat nica en la mesura en que la geopoltica de la guerra freda ha desaparegut. Es pot contraargumentar que la geopoltica de la seguretat est prenent molta fora. El volum de lajuda En la segona part, dedicada al finanament, es fa un reps histric de levoluci des de lInforme Pearson (Banc Mundial, 1969), en el que es va proposar per primera vegada la xifra mgica del 0,7%, fins a les conseqncies de Monterrey. A Monterrey alguns donants van incorporar la meta del 0,7% a la seva planificaci pressupostria. Tret dels

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cinc donants que ja han assolit aquest objectiu, uns altres sis han establert cronogrames ambiciosos per arribar al 0,7%: Blgica, el Regne Unit i Frana entre daltres. Daltres, Jap i EEUU no shan proposat cap calendari. EEUU ja ha dit que no al 0,7% com un objectiu operatiu. Limpacte daquestes promeses es fa pals en els augments dajuda real observats des de 2002 (6.000 M$). Lajuda s ara una prioritat pressupostria de la despesa pblica del pasos rics. De totes maneres, elements com el servei del deute extern minen aquests esforos. Laugment evident de lAOD des de Monterrey tamb amaga algunes ambiguitats (comptabilitzaci del deute, Irak, Afganistan, tsunami). La selecci dels receptors tamb s tema de discussi, ja que aquesta no est massa orientada als ODM i sadrea als pasos de renda mitjana bsicament. Tamb saborda el problema de les necessitats de finanament i de com afrontar-lo, presentant la novedosa proposta britnica del Servei Financer Internacional (International Finance Fund). Finalment saborda el problema de labsorci de lajuda per el PNUD lintenta minimitzar. Aqu es pot contraargumentar que en entorns febles com en els de la majoria de pasos africans, la capacitat dabsorci s un problema real. En 23 pasos africans, lajuda bilateral representa ms del 10% de la RNB, i a Moambic supera fins i tot el 60%, per la mitjana regional de 6,2% s inferior al nivell de principis dels 90. La recerca indica que en mitjana, lajuda genera retorns positius sobre el creixement fins que arriba al 16% o 18% de la RNB, tot i que hi ha estudis en els que la xifra s del 20% al 25%. Les febleses de lajuda La volatilitat de lajuda La volatilitat de lajuda, que impedeix fer previsions pressupostries coherents. En promig, lajuda s 40 vegades ms voltil que lingrs. Respecte els ingressos fiscals, la volatilitat de lajuda tamb s important. En pasos molt dependents de lajuda aix pot arribar a ser dramtic. Els compromisos dajuda haurien de ser vinculants i a mig termini. La condicionalitat La condicionalitat no ha minvat malgrat els esforos, el ownership encara s lluny.

La coordinaci Coordinaci, alineament i harmonitzaci. Els pasos receptors han de suportar grans costos per atendre a tants i tant diferents donants. Dels 23 membres del CAD, noms 41

cinc tracten amb menys de 100 pasos. A 2002, la quantitat mitjana de donants que operava en un pas receptor era de 23, a lfrica la mitjana s de 30 (i algunes dotzenes dONG). En 2003, el govern etop va rebre ajuda de 37 donants. Shan de crear estructures i dedicar recursos per atendre aquests donants gaireb individualment. Tamb hi ha duplicaci desforos, ja que cada donant exigeix informes indiv iduals per al compliment de cadascun dels seus requisits. Lany 2002 Senegal va rebre ms de 50 missions del BM, gaireb una per setmana. Lany 2003, Zmbia va rebre 120 missions de donants, sense comptar les del BM i el FMI. Lajuda lligada Ajuda lligada, condicionada o vinculada. s ajuda que ve amb impost, ja que implica costos i prdua deficincia. s ajuda vinculada a lobertura de mercats per algunes empreses en alguns casos. El PNUD calcula una prdua pels pasos en desenvolupament dentre 5 i 7.000 M$. Per lfrica subsahariana entre 1.600 i 2.300. Un 14% de lAOD italiana a Etipia es gasta a Itlia. Dos teros de lAOD australiana a Papua Nova Guinea es vehicula a travs de sis empreses australianes.

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Lajuda pressupostria Ajuda pressupostria vs. projecte. Es continuen privilegiant els projectes, que creen estructures paralleles i minen el control del govern del pas. Va guanyant terreny per, lajuda pressupostria, perqu permet molt millor el control per part del govern, i optimitza recursos.

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5. Algunes conclusions i preguntes rellevants

El triomf del pensament nic en desenvolupament i per tant en cooperaci Problemes actuals Tot aquest esfor no garanteix xit, perqu el desenvolupament tamb es pot considerar que ha fracassat com a ideologia. No s evident que la soluci siguin ms diners.

La cooperaci transmet uns valors que no sn propis de les societats a les que sadrea. Aix s particularment cert a lfrica. Els donants continuen dominant les principals institucions de cooperaci Necessitat de bns pblics globals Creaci de seguretat collectiva Reducci de la pobresa Reducci de les desigualtats

Malgrat els problemes, continua sent necessria la cooperaci. Ancdota al Txad amb la consellera de la UE.

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BIBLIOGRAFIA BSICA SOBRE COOPERACI AL DESENVOLUPAMENT

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