Ensayo Sobre El Déficit Fiscal en El Salvador

UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
ENSAYO SOBRE EL DFICIT FISCAL EN EL SALVADOR
FACULTAD DE INGENIERIA Y ARQUITECTURA ESCUELA DE INGENIERIA INDUSTRIAL

Presentado a: Ing. Mario Fernndez
Integrantes: Padilla Torres, Andrea Mercedes Rodrguez Preza, Irene Bethania
Ciudad Universitaria, abril 5 de 2013
CONTENIDO
INTRODUCCIN ......................................................................................................................... 4 OBJETIVOS .................................................................................................................................. 5 Objetivo general ................................................................................................................... 5 Objetivos especficos ............................................................................................................ 5 1. MARCO CONCEPTUAL ...................................................................................................... 6 1.1. 1.2. 2. Concepto general ................................................................................................. 6 Dficit fiscal y deuda pblica .................................................................................. 7
DFICIT FISCAL EN EL SALVADOR ................................................................................... 10 2.1. Antecedentes ...........................................................................................................10 20 aos de neoliberalismo ...............................................................................10 Modelo propuesto por el gobierno actual ................................................... 15
2.1.1. 2.1.2. 2.2.
Evolucin y anlisis del dficit fiscal ......................................................................16 Factores determinantes del dficit ................................................................ 16 Ingresos totales, gastos totales y dficit fiscal ..............................................18
2.2.1. 2.2.2. 2.3.
Evolucin y anlisis de la deuda pblica en El Salvador ..................................22 Deuda del sector pblico no financiero ....................................................... 31 Factores determinantes de la deuda ............................................................ 34
2.3.1. 2.3.2. 3.
PROYECCIONES Y POSIBLES ESCENARIOS A FUTURO .................................................. 38 3.1. 3.2. Perspectiva de las finanzas pblicas en el medio plazo ....................................38 Escenarios .................................................................................................................. 40
4. 5.
SOSTENIBILIDAD FISCAL ...................................................................................................45 RECOMENDACIONES EXTERNAS ANTE EL DFICIT EN EL PAS .................................51
CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 55 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................... 56
INDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustracin 1. Evolucin de la inversin pblica. Fuente MH .............................................17 Ilustracin 2. Grfica de los ingresos y gastos totales. Fuente BCR .................................18 Ilustracin 3. Grfica unificada de los ingresos totales, gastos totales y su diferencia el dficit fiscal. Elaboracin propia con datos del BCR ........................................................ 20 Ilustracin 4. Grfica de la tendencia de cambio de la inflacin en El Salvador. Fuente MH ................................................................................................................................ 21 Ilustracin 5. Grfica comparativa del crecimiento y el dficit fiscal, con datos del Ministerio de Hacienda y BCR ............................................................................................... 23 Ilustracin 6. Evolucin de la deuda del SPNF. Grfica a partir de datos del BR. ........26 Ilustracin 7. Inversin Interna Bruta: Privada y Pblica. Grfica con datos extrados del BCR. ....................................................................................................................................29 Ilustracin 8. Carga tributaria. Grfico con datos extrados del BCR. ............................ 30 Ilustracin 9. Grficas representativas del perfil de la deuda del SPNF. Fuente Ministerio de Hacienda ..........................................................................................................33 Ilustracin 10. Saldo de Letes, grfica elaborada con datos del MH............................. 36 Ilustracin 11. Carga tributaria proyectada. Datos extrados del MH ............................ 41 Ilustracin 12. Dficit fiscal proyectado. Datos extrados del MH....................................41 Ilustracin 13. Deuda Pblica proyectada. Datos del MH ...............................................42 Ilustracin 14.Dficit fiscal proyectado para el 2017 ......................................................... 43 Ilustracin 15. Nivel Mximo de deuda. Fuente FUDES ..................................................... 49
INTRODUCCIN
El dficit fiscal y la deuda pblica son unos de los males que arrastran los pases del renta baja que les impide salir del subdesarrollo. La deuda pblica y al dficit fiscal van de la mano, puesto que la deuda pblica surge en el momento en que se presenta dficit fiscal, esto es cuando los gastos del estado superan sus ingresos, algo que siempre sucede. El estado, o mejor, sus gobernantes generalmente son expertos en gastar el dinero que no es suyo y que no tienen que pagar, razn por la cual, as existan ingresos suficientes, siempre gastan ms de lo que tienen, y claro, para ello tienen que recurrir a la deuda pblica. El dficit fiscal y la deuda pblica crean un crculo vicioso del que es casi imposible escapar, porque en el ao siguiente hay que dedicar recursos para pagar lo que se prest en el ao anterior, y en consecuencia el dficit se incrementa hacindose necesario recurrir a ms deuda, y cada ao el problema se repite y se agrava. Un crculo vicioso y costoso. En los siguientes apartados de este ensayo se ver como fue evolucionando el dficit fiscal en el pas especialmente en los ltimos 10 aos, que van acompaa de proyecciones para los prximos 5 aos, as mismo de escenarios y formas para reducirlo.
OBJETIVOS
Objetivo general
Desarrollar un ensayo tcnico sobre el dficit fiscal en el pas, para conocer el manejo de los fondos pblicos, y como afecta al pas la inestabilidad econmica.
Objetivos especficos
Analizar los ltimos 10 aos del dficit fiscal en la economa del pas, para formar un panorama general de la evolucin de este. Proyectar los datos del dficit fiscal, para 5 aos, para analizar su tendencia. Plantear escenarios, para la mejora y/o situaciones que puedan ocurrir, que afecte el dficit fiscal, tanto de una manera negativa, como positiva. Definir la postura y recomendaciones por parte de instituciones internaciones, hacia pases de renta baja con dficit fiscal.
1. MARCO CONCEPTUAL
1.1. Concepto general Es necesario antes de definir el trmino dficit fiscal (sinnimos: dficit presupuestario y dficit pblico), hacer referencia a cada uno de los conceptos que lo conforman por separado, para poder comprender la complejidad de ste. El trmino dficit hace referencia a una carencia de algo, en el aspecto econmico, est relacionado con el mal aprovechamiento de los recursos en un Estado. Por otra parte, la palabra fiscal hace referencia a aquello relativo al Estado, su tesoro (fisco). La unin de ambos trminos permite acceder a una nocin de lo que el fisco adeuda; es decir, que aparece cuando hay un mal manejo del dinero pblico, que trae como consecuencia complicaciones econmicas para todo el pas. El dficit fiscal se define entonces, como la diferencia negativa entre los ingresos y los egresos pblicos en un cierto plazo determinado. El concepto abarca tanto al sector pblico consolidado, como al sector pblico no financiero y al gobierno central. Se trata del resultado negativo de las cuentas del Estado. Cuando los gastos estatales superan a los ingresos, se produce el dficit. El dficit fiscal, por lo tanto, aparece cuando los ingresos recaudados
por impuestos y otras vas, no alcanzan para cubrir aquellas obligaciones de pago que han sido comprometidas en el presupuesto. La contabilidad nacional se encarga de medir el dficit, apelando a diversas cuentas para poder representar con nmeros la actividad econmica de manera sistemtica. Es importante sealar que cuando un pas gasta ms de lo que ingresa se dice que tiene un dficit fiscal, si gasta lo mismo que ingresa, un presupuesto equilibrado y si gasta menos que lo que entra en sus arcas, tiene un supervit. Cuando un pas se encuentra en etapa de crecimiento, es normal que presente un supervit presupuestario dado que la sociedad pagar debidamente sus impuestos y consumir ms bienes y servicios, pues contar con un empleo que se lo permitir.
Por su parte, las empresas tendrn un nivel ms elevado de beneficios, lo que traer como consecuencia positiva, un mayor ingreso del dinero fiscal. Para ser ms clara: si un Estado tiene a finales del 2012 una deuda pblica de $3000, y al ao siguiente manifiesta un dficit de $200; su deuda pblica al final de este ltimo ao ser de $3200 y aquellos intereses que puedan sumarse. Es decir que la deuda pblica implica a todos aquellos dficits anuales que el Estado no haya sido capaz de devolver y que se ha generado en el intento de solventar antiguas deudas estatales.
1.2.
Dficit fiscal y deuda pblica
Por otro lado, cabe definir el trmino dficit fiscal y deuda pblica, ya que muchas veces se cree que son la misma cosa y, claramente, no lo son. El dficit fiscal, como ya se ha definido, se refiere a las prdidas del Estado a lo largo de un ao; mientras que el segundo trmino hace referencia a la deuda que el Estado ha asumido frente a sus acreedores en varios perodos, es decir el dficit que ha acumulado. Al existir el dficit, el Estado debe recurrir a la deuda pblica para pagar la diferencia negativa de sus acciones econmicas, de este modo, ambos conceptos se retroalimentan. Al aparecer un dficit fiscal, se entiende que el Estado ha estado gastando durante un perodo de tiempo determinado, generalmente de un ao, ms de lo que ha recibido en impuestos y dems transacciones para el dinero pblico. Cabe sealar que la forma en la que un Estado consigue el dinero es a travs del cobro de impuestos, de las ganancias por vender recursos naturales y de los prstamos que realiza a otros pases. El dinero que recibe debe utilizarlo para los gastos de funcionamiento (sueldos de los empleados), en la inversin social e infraestructura (alquileres, mantenimiento), los pagos de la deuda (lo que otros pases le han prestado) y la seguridad nacional, entre otros gastos estatales. El dficit implica que el Estado ha utilizado ms dinero del que tena en sus arcas, y ese saldo negativo debe pagarse de alguna manera; para ello se recurre a una serie de herramientas que permiten una mayor recaudacin o un menor gasto
como disminucin del gasto, un aumento en los dineros que los ciudadanos deben pagar al estado (impuestos), un aumento en la cantidad y monto de los prstamos que solicita en el exterior o a nivel nacional, o con emisiones de dinero. Pero no es tan sencillo tomar estas decisiones, porque para poder tener buenos resultados, todas estas herramientas se deben utilizar con mucho cuidado, pues la disminucin del gasto puede afectar las polticas sociales y de inversin del gobierno; los impuestos pueden hacer que los ciudadanos dejen de consumir y de invertir por pagar estos impuestos, lo cual hara que la economa de los pases no creciera; los prestamos aumentan la deuda del Estado (ste, al competir con entidades privadas por el dinero, hace que aumenten las tasas de inters que, a su vez, pueden llevar a una disminucin de la inversin en el pas); y, por ltimo, las emisiones de dinero pueden terminar generando un aumento de la inflacin. Segn la poltica econmica calificada como keynesiana (por John Maynard Keynes), el dficit presupuestario es una herramienta vlida para promover la actividad econmica cuando la inversin privada se ha reducido y el gasto en consumo se encuentra deprimido. Esta teora, sin embargo, ha sido desmentida en diversos pasajes de la historia, ya que producen ciertos efectos negativos que impiden la expansin de la economa, como la inflacin. Los especialistas citan, por ejemplo, que el aumento de la demanda puede incrementar la cantidad de importaciones y no la produccin local, y advierten que si el dficit es financiado a partir de la emisin de billetes, suele derivar en inflacin y termina atacando an ms el consumo. Para medir el dficit fiscal, la contabilidad nacional aplica diversos criterios respecto a los pagos, los cobros y las obligaciones. Por lo general, el dficit se califica o se juzga de acuerdo al porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) que representa. Es importante mencionar que tanto la deuda pblica como el dficit fiscal son los peores enemigos del desarrollo, las causas por la que aquellos pases subdesarrollados no pueden salir de esa situacin econmica y continan endeudndose.
Estos dos conceptos van muy unidos. La deuda aparece cuando existe un determinado dficit fiscal, cuando los gastos del pas son ms elevados que sus propios ingresos, cosa que es muy raro que no suceda. Porque los Estados siempre gastan por encima de lo que ganan y por eso siempre recurren a la deuda pblica, a fin de poder pagar aquello que de otro modo no podra. La relacin que existe entre dficit fiscal y deuda pblica es irrefutable, ya que juntas conforman un crculo vicioso y permanente que se ve reflejado en la utilizacin de la deuda pblica para solventar los gastos del ao anterior. Como consecuencia el dficit se incrementa y cada ao se hace ms difcil de cubrir la deuda. Lo ideal sera que la deuda pblica se invirtiera de una forma en la que pudiera recuperarse, pero lamentablemente lo que ocurre en general es que ese dinero se gasta en burocracia y en conseguir mantener al poder a un grupo determinado.
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2. DFICIT FISCAL EN EL SALVADOR

2.1. Antecedentes
En el presente apartado se desarrolla un panorama general, necesario para entender las implicaciones, que segn Salvador Arias, trajo consigo el modelo neoliberal, adems se describe la propuesta de modelo del actual gobierno, con el fin de conocer como se est tratando el tema de la economa. 2.1.1. 20 aos de neoliberalismo Segn Salvador Arias, en el documento Trayectoria de la Economa Salvadorea en los ltimos aos, la administracin de ARENA inici con la adopcin del modelo Neoliberal en 1989, decisin que tuvo repercusiones directas en las finanzas Estado y que acentu el dficit fiscal en el pas. El modelo neoliberal es una corriente poltico-econmica que propugna la del
reduccin de la intervencin del Estado al mnimo. Los resultados de la aplicacin del modelo neoliberal a nivel mundial han sido el crecimiento desmedido del sistema financiero (el comercio financiero especulativo ha crecido hasta 25 veces ms que el comercio real), el predominio de las actividades econmicas especulativas (comprar para vender con ganancia utilizando formas de engaar a los dems), el enriquecimiento de las grandes empresas transnacionales y el amasamiento de fortunas personales en forma escandalosa, el debilitamiento del movimiento sindical, la utilizacin de la flexibilidad laboral (eliminar o burlar las normas legales que protegen los derechos de los trabajadores en las empresas), la creacin de clientelas privadas de las grandes empresas transnacionales (nichos de mercado), la imposicin de precios a los consumidores y la mayor dependencia de la mediana y pequea empresa a las grandes empresas mediante la subcontratacin de la produccin de bienes y servicios(outsourcing). En la historia salvadorea fue el cuarto modelo capitalista de funcionamiento, el cual comenz a ser impulsado por el gobierno en 1987 y dej de tener apoyo gubernamental en el ao 2009, pero que contina siendo aplicado por la empresa privada.
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Este modelo tiene las caractersticas siguientes: a) Su objetivo es crear las condiciones para que la gran empresa privada se aproveche de la riqueza generada en el pas, en detrimento de los consumidores, pequeos. b) La gran empresa pretendi esconderse detrs de los mercados, a los cuales dominaba, para acrecentar sus ganancias, as tambin utiliz su poder poltico para que el Estado renunciara a proteger algunas de las reivindicaciones de los consumidores, trabajadores y de la mediana y pequea empresa que se haban obtenido en las cuatro dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, en estas circunstancias el Estado procedi a la desregulacin de los mercados de los bienes y servicios que son adquiridos por la mayora de la poblacin, entreg las empresas gubernamentales de servicios pblicos que mostraban grandes ganancias a los grandes inversionistas privados, as como a canalizar sus compras de bienes y servicios a las grandes empresas privadas. c) El modelo neoliberal se empez a impulsar en el marco de la empresa privada a mediados de la dcada de los ochenta, la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico (FUSADES) realiz los estudios pertinentes para adaptar este modelo a la realidad salvadorea en los aos 1985 y 1986. d) En el ao 1987, el gobierno de Napolen Duarte trat de adoptar algunas medidas de polticas que las gremiales empresariales exigan para hacer viable la puesta en prctica de este modelo. e) Con la llegada del partido ARENA al gobierno, se defini como estrategia econmica oficial el ajuste estructural necesario para el funcionamiento del modelo neoliberal. Las consecuencias de la aplicacin del modelo fueron: El aumento del consumismo dentro de la poblacin. El crecimiento desmesurado del sector servicios (entidades financieras, telefona, restaurantes) y comercio, en desmedro de la agricultura y la industria. El bajo crecimiento de la economa y del empleo formal. trabajadores e incluso de otros empresarios medianos y
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La mayor concentracin del ingreso y de la riqueza. La destruccin del movimiento sindical en la mayor parte de las empresas privadas. El mantenimiento de salarios relativamente bajos. El aumento de los abusos en contra de los consumidores El crecimiento del subempleo y de la actividad productiva informal El aumento de la emigracin de trabajadores salvadoreos hacia EEUU y otros pases desarrollados. La dependencia de la economa nacional de las remesas familiares. Una destruccin acelerada del medio ambiente.
En el Programa de Gobierno Nace la Esperanza viene el Cambio se dice que la estrategia econmica de corte neoliberal: a) Continu el proceso de concentracin econmica en un pequeo grupo de la poblacin, mediante las privatizaciones y la desregulacin. b) Destruy la estructura productiva agropecuaria, se desmantel parte del sector industrial y se debilit la produccin nacional al darse la apertura externa y firmarse los tratados comerciales. c) El crdito continu siendo caro y escaso no obstante la reprivatizacin de la banca. d) No se estimul la inversin extranjera ni la inversin nacional con la dolarizacin de la economa. e) Las finanzas pblicas continan siendo frgiles con una carga fiscal de las ms bajas e injustas del hemisferio, mientras la evasin y la elusin tributaria es grande. f) El dficit fiscal elevado y el endeudamiento del pas es alto, costoso, de baja calidad, sometido a prcticas corruptas y realizado con evidente grado de irresponsabilidad g) No se produjo el bienestar ni el crecimiento prometido, pero dej una estela de calamidades sociales. En el diagnstico del Plan Quinquenal 2010/2014 se caracteriza el modelo neoliberal que se puso en prctica por los gobiernos de ARENA, de la siguiente manera:
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a) Basa su competitividad en los bajos salarios, en las inequidades de gnero y en el acceso a prebendas otorgadas por el Estado. b) Ha generado una tercerizacin de la economa, por la gran importancia que tienen los servicios, as como el comercio dependiente excesivamente de las importaciones, en detrimento de la produccin agrcola e industrial. c) Basada en el consumo proveniente principalmente de las remesas familiares y en el crdito para el consumo, lo que le da fragilidad econmica y financiera. d) Con poca capacidad de generar empleos, de lograr un crecimiento econmico sostenido, de canalizar ingresos para amplios sectores de la poblacin, de generar una distribucin equitativa del ingreso, as como de avanzar en la solucin de los problemas coyunturales y estructurales. e) No ha logrado reducir en forma sostenida la pobreza y la desigualdad. f) Genera conflictividad social, erosiona la credibilidad de las instituciones democrticas, favorece el aumento de la violencia y no contribuye a la cohesin social. Concepto Neoliberal del Dficit Fiscal Resumiendo los prrafos predecesores, se observa que en la lgica interna del modelo neoliberal, el Estado es un ente que frena el desarrollo econmico porque gasta ms de lo que le ingresa; porque para subsanar su dficit recurre a la creacin nominal de dinero generando inflacin; porque subsidia actividades econmicas estableciendo precios ficticios y desalentando la inversin privada y con ello la eficiencia y la eficacia en la asignacin de recursos y la reduccin de precios que sera resultado de la libertad de competencia y de concurrencia de las empresas en el mercado que se veran forzadas a ofrecer ms y mejores productos a menor precio para disputar y capturar clientes. Estos son los supuestos neoliberales sobre el funcionamiento del Estado. Y por ello el neoliberalismo concluye que es necesario privatizar, que es necesario transferir funciones esenciales del Estado o del sector pblico, al sector privado porque es el sector que acta con eficiencia y eficacia para lograr equilibrar los ingresos con los egresos y mantener disciplina en el uso de los recursos.
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En su conjunto el modelo neoliberal no ha propiciado un mayor bienestar social sino el empeoramiento de las condiciones sociales. Incluso entidades que monitorean constantemente de manera positiva las ejecutorias del modelo neoliberal, como el Banco Mundial, enfatizan que es mucho lo que queda por hacer para reducir la pobreza. Segn reportes del Banco Mundial: Se ha estimado que 2005, 1200 millones de personas en el mundo tenan niveles de consumo inferiores a $1 por da - 24 por ciento de la poblacin de los pases en desarrollo - y 2800 millones de personas vivan con menos de $2 diarios. Estas cifras estn por debajo de las estimaciones anteriores, lo que indica que algn progreso ha tenido lugar, pero siguen siendo demasiado altas en trminos de sufrimiento humano, y queda mucho por hacer. Es decir que a principios del siglo XXI al menos la mitad de la poblacin mundial vive en estratos decrecientes de ingresos hasta llegar a la miseria y la indigencia con menos de 60 dlares mensuales, despus de ms de una dcada de aplicacin de concepciones neoliberales. Una situacin similar se reporta para El Salvador, por parte de los organismos internacionales que afirman que al menos la mitad de los casi seis millones de salvadoreos viven en pobreza y podra decirse tres de cada diez de ellos en extrema pobreza, es decir, con menos ingresos de los requeridos para lograr siquiera una alimentacin elemental, en estratos hasta llegar a la mendicidad. Segn la Organizacin Panamericana de la Salud, que hacia principios del siglo XXI: Entre los principales problemas polticos y sociales que influyen en la situacin de salud y en la prestacin de servicios de salud (en El Salvador) destacan: el estancamiento del crecimiento econmico, un elevado crecimiento poblacional, la prevalencia del binomio desempleo/subempleo con un 7% de desempleo general y 29% de la poblacin econmicamente activa urbana subempleada; y la pobreza, con 51.9% de la poblacin en pobreza relativa y 25.3% en pobreza absoluta.
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2.1.2. Modelo propuesto por el gobierno actual El FMLN plante la necesidad de establecer un modelo capitalista de funcionamiento de la economa, en que la empresa privada respetaba el principio de la propiedad privada en funcin social, que el Estado supervisara el funcionamiento de los mercado para evitar que se cometieran abusos contra los trabajadores, consumidores y la mediana y pequea empresa y que el FMLN y el movimiento social fortaleciera su organizacin y conciencia poltica e ideolgica para poder transitar hacia una sociedad mas justa y solidaria. En el Programa de Gobierno del FMLN Nace la Esperanza viene el cambio se plantea que los objetivos de la reforma econmica son: a) Lograr el desarrollo econmico, equitativo, incluyente, sostenible y compatible con la democracia, en el que sea posible alcanzar el bienestar de la presente y las futuras generaciones. b) Fortalecer las capacidades productivas, acelerar y elevar las tasas de crecimiento econmico de tal manera que sean compatibles con los objetivos de mejorar la distribucin del ingreso, aumentar el ahorro, la inversin y generar ms y mejores empleos; contribuir a acelerar y profundizar la integracin centroamericana y el Caribe. El Plan pretende paliar las fallas y sanar las heridas ocasionadas por el sistema capitalista salvaje o neoliberal, el cual fue indiferente a la situacin en que vivan millones de salvadoreos, en donde muchos de ellos prefirieron huir de su propio pas; es posible mejorar parcialmente esas situaciones heredadas por el modelo neoliberal, pero en la medida que se respete a los ciudadanos y se creen condiciones para empoderar a la gente, estas tendern a engrosar las filas de los que avanzan hacia una sociedad superior que necesariamente chocar con el capitalismo dependiente y elitista que prevalece en nuestro pas.
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2.2.
Evolucin y anlisis del dficit fiscal
Derivado del impacto de los modelos adoptados en el pas, se presenta a continuacin las cifras de los aspectos abordados preliminarmente. 2.2.1. Factores determinantes del dficit Los dficits se originan de una proporcin mayor de los gastos respecto a los ingresos de un ejercicio fiscal, situacin que puede derivarse de una diversidad de factores de carcter econmico, poltico o circunstancial. En el caso de El Salvador, estos factores han sido: la inversin pblica, los costos de la reconstruccin post desastres naturales, entre otros que tambin se encuentran fuertemente ligados a la deuda. a. Inversin pblica. En los ltimos 40 aos, en El Salvador se han construido importantes obras de infraestructura financiadas con recursos provenientes principalmente de prstamos bilaterales y multilaterales, que han incidido en el nivel de endeudamiento pblico: construccin y ampliacin de carreteras, construccin y reconstruccin de puentes, nuevas centrales hidroelctricas, puertos, edificios pblicos, nuevos hospitales y reconstruccin de existentes, nuevas escuelas, electrificacin urbana y rural, ampliacin de cobertura de agua potable, entre otros. Todos estos proyectos han mejorado las capacidades productivas del pas, ya sea en la forma de facilitacin de la actividad econmica o a travs de la formacin de capital humano, pero que han tenido como elemento comn el mejorar las condiciones de vida de la poblacin, lo que ha contribuido a aumentar el ingreso disponible, la capacidad de pago del pas y con ello la posibilidad de repagar el capital prestado. b. Costos de reconstruccin de desastres naturales. El Salvador es un pas vulnerable a los fenmenos naturales, lo que aunado a la falta de planificacin territorial, ha incidido en que constantemente se sufran desastres que dejan muchas prdidas materiales, a lo que se suma la prdida de vidas humanas.
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En los ltimos 30 aos, el pas ha sufrido tres terremotos de gran escala octubre de 1986, enero y febrero de 2001, que han dejado muchos daos a la infraestructura pblica, la que luego debi ser reconstruida con fondos pblicos provenientes del prestamos escuelas, hospitales y otros edificios pblicos, carreteras con derrumbes, etc. De la misma forma, el gobierno, en su funcin solidaria y garante de las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable, ha contribuido a la reconstruccin de viviendas sociales destruidas. Precisamente, las estadsticas muestran como en los aos posteriores a los desastres se observa un aumento significativo en la inversin pblica (Ilustracin 4), como es el caso de 1998-1999, debido al huracn Mitch, en 2001-2003, como consecuencia de los terremotos, cuando incluso, los costos de la reconstruccin significaron el 40% de la inversin total (1.6% del PIB en promedio anual); luego en 2005-2007, debido al huracn Stan y la erupcin del volcn de Santa Ana, cuando la reconstruccin represent el 17% de la inversin. De la misma forma, en los aos recientes, tambin se han destinado importantes recursos a la reconstruccin de infraestructura daada por las tormentas Ida (2009), Agatha (2010), 12E (2011), entre otros.
Ilustracin 1. Evolucin de la inversin pblica. Fuente MH
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Como puede apreciarse, la cantidad de recursos utilizados en la reconstruccin post desastres es considerable y proviene en gran parte de la reorientacin de prstamos contratados previamente para otros destinos principalmente inversin en infraestructura y por ende, contribuyen al aumento de los gastos. Ahora bien, aunque se trate de situaciones coyunturales, estos costos tienen su origen en la falta de visin de los gobiernos para formular e implementar una poltica de prevencin de desastres y la constitucin de un fondo destinado a la atencin de estas situaciones, ya que no hay dudas respecto de la vulnerabilidad del pas ante fenmenos naturales que vienen a incrementar la carga financiera del Estado. 2.2.2. Ingresos totales, gastos totales y dficit fiscal Los ingresos totales no han sido suficientes para cubrir los gastos totales, como se observa en la siguiente grfica:
Ilustracin 2. Grfica de los ingresos y gastos totales. Fuente BCR
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Resultado de la diferencia de ingresos y gastos, se gener el dficit fiscal, cuyos valores desde el ao 2001 hasta el ao 2012 son: AO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2,012 Ingreso 1,650.40 1,793.40 1,983.10 2,095.90 2,307.50 2,684.10 2,972.80 3,243.00 2,857.30 3,214.90 3,557.50 3169.10 Egreso 2,143.20 2,240.50 2,388.70 2,273.10 2,484.60 2,763.90 3,016.30 3,375.90 3,629.40 3,794.10 4,081.70 3579.48 Dficit Fiscal -492.80 -447.10 -405.60 -177.20 -177.10 -79.80 -43.50 -132.90 -772.10 -579.20 -524.20 -410.38
Tabla 1. Valores de los ingresos, egresos y dficit fiscal, elaboracin propia con datos del BCR.
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Para visualizar mejor los datos, se presentan en la siguiente grfica:
Ingresos, Egresos y Dficit Fiscal

5,000.00 4,000.00 Millones de US$ 3,000.00 2,000.00 1,000.00 0.00 -1,000.00 -2,000.00 Ingreso Egreso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2,012 Ingreso
Egreso
Dficit Fiscal
1,650. 1,793. 1,983. 2,095. 2,307. 2,684. 2,972. 3,243. 2,857. 3,214. 3,557. 3169.1 2,143. 2,240. 2,388. 2,273. 2,484. 2,763. 3,016. 3,375. 3,629. 3,794. 4,081. 3579.5 -43.5 -132.9 -772.1 -579.2 -524.2 -410.4
Dficit Fiscal -492.8 -447.1 -405.6 -177.2 -177.1 -79.8
Ilustracin 3. Grfica unificada de los ingresos totales, gastos totales y su diferencia el dficit fiscal. Elaboracin propia con datos del BCR
Es de resaltar que, el valor pico del dficit fiscal se encuentra en el ao 2009, con un saldo negativo de $772 Millones; en este punto exista una fuerte recesin econmica, donde para ejemplificar, se pas de tasas de inflacin de 5%, a una tasa negativa:
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Idealmente,
el
efecto
que
trae
consigo la inflacin negativa, es que los precios caen, por ende muy probablemente las personas decidirn esperar que los precios caigan an ms para animarse a comprar ms barato. Este menor consumo
Ilustracin 4. Grfica de la tendencia de cambio de la inflacin en El Salvador. Fuente MH
implica
una
menor
demanda de productos para las empresas, las que se ven obligadas a
recortar su produccin y reducir personal. La cada vez menor produccin y la constante reduccin de precios de venta implican menores ingresos para las empresas y, por ende, menores utilidades. Esto reduce los recursos de las empresas para invertir y dinamizar la economa. Es ms, este efecto se agrava si es que las familias y las empresas estn seriamente endeudadas. Si los precios de venta de una empresa caen, entonces sta tendr que vender cada vez ms para poder pagar la misma cuota de crdito mensual (el peso de su deuda aumenta). Si a eso se suma que sus ventas probablemente estn cayendo, prcticamente se hace imposible generar recursos para pagar las cuotas de los crditos, haciendo que las empresas eventualmente quiebren. Algo similar se dara en el caso de las familias. Lo que se quiere decir, es que debido a la inflacin, la recaudacin fiscal tambin se vio reducida y por ende las finanzas estatales fueron seriamente afectadas. Aunque, si bien es cierto, la crisis que comenz en 2008 tuvo mucha influencia en las finanzas del gobierno, no puede afirmarse que el problema fiscal est directamente vinculado a ella, sino ms bien a un problema estructural histrico, y esto se comprueba por los saldos negativos del dficit fiscal de los aos anteriores al 2009. Para los aos posteriores, el dficit fiscal se ha reducido, pero la conclusin sigue siendo la misma, es decir, que el Gobierno al cierre de cada ao no cuenta con los
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ingresos necesarios para honrar sus obligaciones y queda corto para el siguiente ejercicio. De modo que el dficit fiscal, se ha acentuado, ni se ha equilibrado. CAL FUE LA DECISIN POLTICA ANTE EL DFICIT FISCAL? Podra afirmarse que el Estado ha tenido que recurrir a un crecientemente peligroso endeudamiento, para sobrellevar un dficit de dimensiones que nunca antes se haban presentado en la historia de El Salvador.
2.3.
Evolucin y anlisis de la deuda pblica en El Salvador
En las ltimas dcadas, la economa salvadorea ha mostrado altas tasas de crecimiento y recesiones profundas, periodos de recuperacin y de desaceleracin de manera recurrente. Este comportamiento, si bien forma parte del ciclo econmico natural de un pas, en el caso de El Salvador las fases de expansin no han sido lo suficientemente prolongadas para garantizar una mejora significativa en el bienestar de la poblacin. En este contexto y al ser el sector pblico un componente clave en la actividad econmica del pas, las finanzas pblicas han reflejado tambin los vaivenes de la economa1 y han mostrado una situacin histricamente deficitaria, con resultados globales promedio superiores al -3.5% en el perodo 1980-2012 (Ilustracin 5), lo que ha conllevado a la necesidad de recurrir fuertemente al endeudamiento, con el propsito de cubrir las brechas financieras generadas por los altos dficits.
La ilustracin 4 presenta una considerable correlacin entre crecimiento y dficit, en donde mayores tasas de crecimiento van acompaadas de resultados fiscales menos desfavorables, aunque sin llegar a un supervit.
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Ilustracin 5. Grfica comparativa del crecimiento y el dficit fiscal, con datos del Ministerio de Hacienda y BCR
As las cosas, como resultado de las bajas tasas de crecimiento y altos dficits alcanzados en los 80s, la deuda del Sector Pblico no Financiero (SPNF) comenz la dcada de los 90s con saldos arriba del 50% del PIB, situacin que llev al gobierno a solicitar una condonacin de una porcin de la deuda en el marco del Club de Pars, lo que tuvo como consecuencia una reduccin del saldo hasta cerrar 1992 con 41.8%. La renegociacin y la cancelacin de la deuda contrada con Estados Unidos y Canad, en conjunto, signific una reduccin de US$700 millones en la deuda externa total (OMC 1996, citado en FUNDE, 2008). Posteriormente, como consecuencia del auge econmico experimentado en la primera mitad de dicha dcada y de la utilizacin de recursos provenientes de la privatizacin de algunas de las empresas pblicas no financieras, el saldo de la deuda disminuy hasta el 27% del PIB en 1998, a pesar de que para dicho ao el pas ya se encontraba inmerso en una fase de desaceleracin econmica que se prolongara hasta 2004. En este perodo de siete aos, el pas creci apenas a una tasa promedio de 2.5%. Durante el perodo comprendido de 1998 a 2004 el saldo de la deuda del SPNF experiment un aumento de 13.5 puntos del PIB a razn de 2.2 puntos anuales, sobrepasando una vez ms el umbral del 40% del PIB (40.5%). Dicho incremento se
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explica por varias razones: a) el financiamiento de la reconstruccin de la infraestructura destruida y deteriorada por la serie de desastres naturales que enfrent el pas en dicho lapso y que revelaron la vulnerabilidad del pas a dichos eventos: el huracn Mitch en noviembre de 1998, los terremotos en enero y febrero de 2001 y diversas inundaciones y sequas en todo el perodo; y b) la responsabilidad adquirida por el gobierno central de cubrir el pago de las obligaciones previsionales de los pensionados y de los cotizantes activos del sistema pblico de pensiones luego de la reforma previsional que entr en vigencia a mediados de 1998. Luego de dicha etapa, la deuda pas por tres aos de relativa estabilidad (20052007), cuando el saldo oscil entre 39.3% y 40.5% del PIB, vislumbrndose que para 2009, el saldo no deba ser mayor al 37%; todo ello fundamentado en el auge de la actividad econmica que de 2005 a 2007 creci a un ritmo promedio de 3.8% y a los buenos resultados de las reformas tributarias aprobadas a finales de 2004 e implementadas en 2005. La ltima etapa de la evolucin de la deuda se da desde 2008 a la fecha y que coincide con la ocurrencia de la crisis econmica global y la primera recesin en el pas en los ltimos 27 aos. La crisis dej al descubierto la fragilidad del sistema impositivo, al caer los ingresos 8.2% en 2009, luego de haber registrado crecimientos superiores al 14% en 2005-2007 y 7.4% en 2008, cuando se dejaron sentir los primeros efectos de la crisis con la desaceleracin del comercio y la cada abrupta de los precios del petrleo. Como consecuencia, en 2009 la carga tributaria retrocedi 0.7 puntos hasta 13.7% del PIB. La cada en los ingresos y un incremento del gasto corriente en US$153 millones (3.6%), hicieron que el dficit fiscal se incrementara de manera acelerada, hasta un 5.7% del PIB, generndose una importante brecha de liquidez en la ejecucin de las obligaciones corrientes, que llev al gobierno a reorientar prstamos por US$950 millones, que haban sido aprobados originalmente para amortizar los eurobonos que vencieron en 2011 y financiar proyectos de inversin social. Es ms, en un hecho sin precedentes en el pas, la Asamblea Legislativa autoriz a mediados de 2009, un paquete de deuda por US$2,753.5 millones, que inclua la reorientacin de los prstamos mencionada, la conversin de deuda de corto a largo plazo por US$800
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millones (LETES), conversin a deuda soberana del FOSEDU2 por US$350 millones y la emisin de un nuevo eurobono para redimir el vencimiento de 2011 por US$653.5 millones.
Tabla 2. Programa global de financiamiento pblico. Fuente MH

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Fideicomiso para Inversin en Educacin, Paz Social y Seguridad Ciudadana
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El resultado fue que en 2009, la deuda del Sector Pblico no Financiero (SPNF) aument US$1,568 millones, lo que aunado a la cada del PIB nominal en dicho ao, elev el ratio Deuda/PIB a 50%, es decir, un aumento de 9.1 puntos en un solo ao (Ilustracin 6).
Ilustracin 6. Evolucin de la deuda del SPNF. Grfica a partir de datos del BR.
Al finalizar 2009, ante la crtica situacin de las finanzas pblicas, el gobierno comenz gestiones para suscribir un Acuerdo Stand By (SBA) de tres aos con el Fondo Monetario Internacional (FMI), mismo que fue aprobado en marzo de 2014. Los objetivos del Acuerdo Stand BY: Continuar con poltica Macroeconmicas sanas y dar confianza a los acreedores e inversionistas. Lograr la consolidacin fiscal y mantener la sostenibilidad de las Finanzas Pblicas en el mediano plazo. Mejorar las condiciones sociales de la poblacin, por medio de programa de reduccin de pobreza y focalizacin del Gasto Pblico.
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Estrategia del SBA: Con financiamiento en los primeros aos y medidas de poltica tributaria en los segundos, de tal manera que se genere una sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo. Lograr una Carga tributaria el 17% (bruta) y balance primario positivo en los ltimos aos. Transparentar el Presupuesto del Estado, Transicin a Presupuesto por Programas con enfoque de Resultados Con el SBA las autoridades fiscales mataron dos pjaros de un solo tiro: por un lado, el FMI puso a disposicin del pas un prstamo precautorio por aproximadamente US$800 millones, que le serviran para afrontar una eventual crisis financiera corrida bancaria o en un caso extremo utilizarlos para financiar el dficit fiscal; por otro lado, se convirti en un instrumento de garanta para que el gobierno pudiera acceder a financiamiento de los organismos financieros multilaterales (BID y Banco Mundial, BCIE), as como a cooperacin no rembolsable proveniente de otros organismos internacionales (Unin Europea, AECID, GIZ, AID, entre otros). En el SBA el gobierno se comprometi con el FMI a cumplir una serie de condicionalidades cuantitativas y cualitativas, siendo las ms importantes: la carga tributaria, que debera alcanzar 17% del PIB en 2015; el dficit fiscal, con una meta de -1.5% y la deuda pblica del SPNF, con un nivel esperado de 43.8% del PIB. El cumplimiento de dichos compromisos sera monitoreado de manera semestral y de no lograr los valores acordados, el pas perdera el derecho de hacer uso de los recursos, lo que tambin afectara los desembolsos pendientes de prstamos aprobados por los organismos multilaterales y agencias de cooperacin. En este contexto, los aos siguientes a 2009 se han caracterizado por los esfuerzos realizados para dar cumplimiento a las metas establecidas, entre los que se destacan las reformas tributarias efectuadas a finales de 2009 y a finales de 2011,
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en las que se aumentaron las tasas en los impuestos selectivos, se ampliaron las bases tributarias de algunos impuestos, se crearon nuevas figuras impositivas y se dictaron nuevas normas de control para mejorar la eficiencia recaudatoria. Sin embargo, al parecer tales esfuerzos no han sido suficientes, ya que luego de la tercera revisin hecha por el FMI (septiembre 2011), las metas para 2011 no fueron alcanzadas en su totalidad3 , dando lugar a la suspensin del SBA por parte del Fondo a partir la cuarta revisin, en marzo de 2012. Desde esa fecha, las autoridades fiscales han realizado diversas gestiones para reanudar la vigencia del acuerdo, pero aun al mes de septiembre de 2012, cuando ya se ha realizado la quinta revisin segn el programa, las estimaciones de cierre de 2012 y las proyecciones oficiales para los aos 2013-2015 no dan cuenta del logro de las metas4. De manera especial, en el mbito de la deuda, el gobierno se comprometi a encausarla en una senda decreciente, de modo que en el mediano-largo plazo tendiera a los niveles pre-crisis, pero recientes proyecciones del Ministerio de Hacienda dan cuenta de que al 2015 la deuda alcanzar el 52.4% del PIB; mientras que de acuerdo a estimaciones de este estudio, a medida pasan los aos, la brecha con la meta se va ensanchando ms y a partir de 2012, existe una gran probabilidad de que el saldo se mantenga por arriba del 53% del PIB, superando los niveles vistos en la dcada de los 80s. Estos hechos encienden las luces de alerta ante una posible situacin de insolvencia agravada por los permanentes problemas de liquidez de la caja fiscal y el aumento del riesgo crediticio, que deriva en aumentos en el costo financiero del capital intereses de la deuda y la postre, esta situacin podra tener graves consecuencias en la estabilidad macroeconmica del pas. El no cumplimiento de los compromisos del SBA tiene diversas explicaciones: en primer lugar, los impactos de la crisis econmica aun persisten en el mbito
Ver nota de prensa en: http://www.laprensagrafica.com/economia/nacional/260088plan-de-ahorrolimitado-por-el-costo-politico.html 4 Al cierre de octubre de 2012, el FMI no ha emitido los staff report de la 4 y 5 revisin, a la espera de un acuerdo con el gobierno sobre el futuro del SBA
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domstico, reflejndose en un lento ritmo de la actividad econmica desde la recesin de 20095.
Ilustracin 7. Inversin Interna Bruta: Privada y Pblica. Grfica con datos extrados del BCR.
Adems, la aparente falta de confianza de los inversionistas locales y extranjeros (Ilustracin 7) respecto de la estabilidad poltica y seguridad jurdica del pas, profundizan ms la vulnerabilidad de la economa salvadorea; lo que aunado a la desaceleracin del comercio exterior debido a la volatilidad de la
El crecimiento del PIB real alcanz 1.4% en 2010, 1.5% en 2011 y se estima en 1.3% en 2012. De hecho, de acuerdo al World Economic Outlook (FMI, Octubre 2012), estas tasas son las ms bajas de toda Amrica Latina, exceptuando Paraguay, que anticipa una contraccin de 1.5% para 2012, pero que creci 13.1% en 2010 y 4.3% en 2011. En Centroamrica, el crecimiento promedio en 2010-2011 fue 4.4% y en 2012 se espera que sea 4.2%.
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economa internacional, ha repercutido en menores tasas de crecimiento de la recaudacin tributaria (Ilustracin 7), respecto de las obtenidas antes de la crisis de 2008-2009 y respecto de las metas trazadas por el gobierno.
Ilustracin 8. Carga tributaria. Grfico con datos extrados del BCR.
La carga tributaria se encuentra compuesta por la Renta, IVA, Aranceles, Impuestos Especficos, Contribuciones especiales y Otros. Por otro lado, el manejo de las finanzas pblicas en los ltimos aos, en particular la gestin del gasto pblico, ha sido predominantemente incrementalista y no congruente con el comportamiento de los ingresos, lo que ha derivado en dficits fiscales mayores a los establecidos en el SBA y por ende en el incremento acelerado de la deuda pblica, pagan una tasa efectiva ponderada de 7.7% anual; a diferencia de los prstamos con organismos multilaterales, que en su mayora son contratados a tasas nominales menores al 3%.
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2.3.1. Deuda del sector pblico no financiero La Deuda del Sector Pblico no Financiero (SPNF), comprende la deuda a cargo del Gobierno Central, Empresas Pblicas no Financieras y Resto del Gobierno General. La Deuda del SPNF se clasifica dependiendo si sta se contrae con organismos internacionales o con cualquier persona natural o jurdica con o sin residencia y domicilio en la Repblica de El Salvador, as: Deuda Externa: Son aquella obligaciones monetarias representativas de crdito con otro Estado, organismo internacional o con cualquier persona natural o jurdica sin residencia ni domicilio en la Repblica de El Salvador. Deuda Interna: Son aquellas obligaciones que surgen por emisiones y
colocaciones de ttulos y valores del Estado y Entidades Pblicas en el territorio de la Repblica de El Salvador y las obligaciones que contrae el Estado u otras entidades pblicas no financieras con el BCR, Instituciones Financieras u otras personas naturales jurdicas.
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Tabla 3. Saldo de la deuda del SPNF. Datos extrados del Ministerio de Hacienda
En cuanto a tasas de inters vigentes y vencimientos efectivos, la deuda del SPNF se agrupa de la siguiente manera:
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Ilustracin 9. Grficas representativas del perfil de la deuda del SPNF. Fuente Ministerio de Hacienda
Relacionado con lo anterior, del portafolio de la deuda SPNF en el perodo de 2004 a 2012, se observa que la deuda comercial se ha triplicado en el perodo mostrado, mientras los prstamos multilaterales solo han crecido un 52%. Los
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prstamos bilaterales por su parte, han perdido protagonismo, al pasar del 11% al 5% del total. Este comportamiento denota una preferencia de poltica pblica que tiene como consecuencia directa, una mayor carga financiera para el presupuesto, problemas de la liquidez y por ende efectos nocivos para la sostenibilidad en el mediano plazo. Un elemento favorable del portafolio es la estructura de vencimientos, ya que el 75% de la deuda est pactada a ms de 10 aos y solo un 9% lo est a menos de 5 aos; lo que impacta positivamente en la solvencia del Estado y le da suficiente tiempo al gobierno para que pueda tomar las decisiones de poltica necesarias para garantizar el repago del capital. 2.3.2. Factores determinantes de la deuda Estos factores econmicos, son complementarios a los factores determinantes del dficit fiscal, puesto que es est que origina la deuda. a. Deuda Previsional Otro factor determinante, es la responsabilidad del gobierno central de asumir la obligacin de pagar a las pensiones del Sistema Pblico de Pensiones (SPP)6 a partir del agotamiento de las reservas tcnicas del ISSS e INPEP7, mismas que al entrar en vigora la reforma previsional en mayo de 1998, solo duraron hasta cubrir una parta de las prestaciones de 2001, por que desde ese ao, se agreg una carga financiera ms al Estado de alrededor de 1.5% del PIB anual y para lo cual se ha tenido que tenido que emitir deuda por un total de US$4,500 millones: en un principio eurobonos (2001-2006) y desde la creacin del FOP, certificados de inversin previsional (CIP), en el mercado interno. El cambio de aritmtica legislativa llev al gobierno a dar vida en septiembre de 2006 al Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), con la nica funcin de
Art.220 Ley de Ahorro para Pensiones. Ley SAP establece que mientras las pensiones del SPP se pagaran con las reservas tcnicas de los institutos, el gobierno central deba constituir un fondo de amortizacin a travs de la asignacin de 1% de su presupuesto anual; sin embargo, al durar dichas reservas nicamente tres aos, el fondo no contaba con suficientes recursos, vindose obligado el gobierno a presupuestar el pago de pensiones de manera directa.
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emitir CIP, los que de acuerdo a la ley8 deban ser adquiridos por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Con estos recursos, se pagara las prestaciones a los pensionados del SPP. As Las cosas, a diciembre de 2011, sin contar los eurobonos emitidos directamente por el gobierno antes de septiembre 2006, el saldo de la deuda previsional del gobierno con el FOP a diciembre de 2011 lleg a ms de US$3,100 millones (CIP series A y B), lo que equivale al 13.5% del PIB; mientras que el servicio anual por dicha deuda ascendi a US$72 millones en 2011 y en los prximos 5 aos puede superar los US$150 millones anuales, toda vez que las tasas de inters de referencia se mantengan bajas, generando ms problemas a la liquidez en el corto y mediano plazo. De acuerdo a las estimaciones actuariales de la Superintendencia de Pensiones (Melinsky, 2008), la obligacin del gobierno central caducar cuando se termine de pagar los beneficios a los actuales pensionados y hasta el ltimo de los cotizantes activos del SPP, lo que podra suceder aproximadamente dentro de 70 aos, tiempo durante el cual la carga anual (pago de beneficios a pensionados y gastos administrativos de los institutos) se mantendr en un promedio de US$600 millones durante los prximos 20 aos. b. Financiamiento de gasto corriente: iliquidez. Las finanzas pblicas en El Salvador han sido histricamente deficitarias y los dficits no han estado relacionados exclusivamente al financiamiento de proyectos de inversin en infraestructura econmica y social, sino que han tenido un alto contenido de complemento al financiamiento de los gastos corrientes del gobierno. Esta situacin tiene su origen en los problemas estructurales de liquidez que padece el gobierno, mismos que se ven reflejado en los ciclos anuales de ingresos y gastos, en donde, los primeros resultan menores a los gastos, generndose brechas no financiadas que muchas veces se relacionan con gastos esenciales e ineludibles para el funcionamiento del Estado, por lo que no existe otra alternativa que buscar fuentes de los recursos para cubrirlos.
Art.117.D.L.98
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En este caso surge la deuda de corto plazo (LETES), en donde, ante la dbil capacidad para incrementar sustancialmente los ingresos fiscales, el gobierno ha utilizado el financiamiento va deuda para financiar el gasto corriente rutinario. El problema radica en que las LETES no han sido utilizadas para el propsito que indica la Ley: cubrir dficits temporales de caja, sino que ao con ao van quedando remanentes que no se liquidan, los que van formando una bola de nieve que al cabo de cierto nmero de aos, se vuelven insostenibles y la Asamblea Legislativa se ha visto en la obligacin de autorizar la emisin de bonos de largo plazo para amortizar dichas obligaciones de corto plazo (Ilustracin). Una vez cancelado el saldo de deuda acumulado debido a la emisin de LETES, se comienza nuevamente otro ciclo de acumulacin.
Ilustracin 10. Saldo de Letes, grfica elaborada con datos del MH.
Las LETES tienen su base legal en la Constitucin de la Repblica y en la Ley del Presupuesto General del Estado, que autoriza al Ministerio de Hacienda a emitir deuda de corto plazo por hasta un 40% de los ingresos corrientes presupuestados para el ejercicio; no obstante, nunca se ha llegado a dicho lmite debido a que
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ms all de cierto umbral la Tesorera comienza a tener problemas para amortizar los ttulos emitidos. De acuerdo a la historia, esto sucede aproximadamente cuando el saldo supera el 20% de los ingresos corrientes. En ese momento aparecen los traslados a deuda de largo plazo. La operacin de canje de LETES por bonos de largo plazo se ha realizado en dos oportunidades: a finales de 2001, por alrededor de US$660 millones y en 2009, por US$800 millones. Como puede observarse en la Ilustracin 10, estos ciclos de acumulacin de remanentes han sido de siete aos; pero luego de la ltima operacin en 2009, a raz del impacto que la crisis econmica global ha significado en las finanzas pblicas, la situacin de iliquidez se ha vuelto ms crtica, llegando el saldo de LETES a septiembre de 2012 a US$754 millones, previndose que al cierre del presente ejercicio pueda llegar a los US$850 millones, volvindose necesario realizar otra operacin de canje por bonos de largo plazo. Ntese que en esta oportunidad el ciclo de acumulacin solo ser de tres aos, lo que es reflejo de los serios problemas de liquidez del gobierno, que luego se trasladan a futuros riesgos de insostenibilidad fiscal.
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3. PROYECCIONES Y POSIBLES ESCENARIOS A FUTURO

3.1. Perspectiva de las finanzas pblicas en el medio plazo
De acuerdo a los pronsticos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2012), la recuperacin de la economa mundial ser lenta y depender de que los tomadores de decisiones de Europa y Estados Unidos asuman firmemente los desafos en el corto plazo. De ser as, la actividad econmica se puede tener mejores resultados en 2013, pero necesitar de ms aos para volver a los niveles pre-crisis y ms en un escenario de altos stocks de deuda pblica y que obliga a sustituir las fuentes de crecimiento externas por domsticas. La lenta recuperacin de Estados Unidos, la dbil demanda de las economas desarrolladas y factores domsticos, complican tambin el panorama para los pases de Amrica Latina, provocando tasas de crecimiento menores a las necesarias para revitalizar las economas. En el caso de Centroamrica, el FMI alerta sobre los riesgos generados por mayores dficits en la cuenta corriente, los altos niveles de deuda pblica y la no existencia de una determinacin firme de los gobiernos por recuperar el espacio fiscal utilizado en 2009-2011 (FMI, 2012a). En este contexto de volatilidad global y dada la estrecha relacin con Estados Unidos, El Salvador es actualmente el pas con menores tasas de crecimiento y mayor nivel de deuda en toda la regin; mientras que sus perspectivas para el mediano plazo no son las ms plausibles. Los problemas institucionales, de gestin pblica y conflictos entre actores clave de la sociedad gobierno vs empresa privada ponen ms obstculos para que se produzca un despegue. El FMI estima que en 2013, el crecimiento ser de 2.0%; mientras que estimaciones propias apuntan a que en el mediano plazo, la economa crecer en promedio un 2.75%, asumiendo que el gobierno actual y el prximo desde junio de 2014, adopten las medidas apropiadas para apuntalar los pilares de la economa e impulsar la actividad productiva.
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En el mbito fiscal, la situacin es tambin complicada, toda vez que en los ltimos aos las finanzas pblicas han sufrido un fuerte deterioro y no se han tomado las decisiones correctas en el momento oportuno, acelerando el proceso hacia la insostenibilidad. En cuanto a los ingresos, el gobierno actual ha realizado dos reformas tributarias (2009 y 2011), que han incrementado la tasa del impuesto sobre la renta corporativa y personal, aumentado las tasas de impuestos selectivos, creado nuevas figuras impositivas (Impuesto mnimo a la renta, Impuesto a la primera matrcula de vehculos) y otras medidas; pero que al haber sido implementadas en poca de crisis econmica e institucional, no han significado incrementos sustanciales en la carga tributaria ni han sido suficientes para proveer los recursos necesarios para financiar el gasto y con ello reducir el dficit y la deuda. El haber realizado estas reformas deja con poco margen a las autoridades fiscales para introducir otras modificaciones a la legislacin tributaria en el corto plazo sin causar distorsiones en las decisiones de los agentes econmicos. Adems, tal como se ha afirmado en FUNDE9, El Salvador carece de una administracin tributaria eficiente, lo que dificulta la realizacin de una planificacin estratgica para combatir la evasin y el contrabando, generndose una conducta de no pago por parte de los contribuyentes y afectando directamente el nivel de recaudacin. El gasto pblico se ha caracterizado por su comportamiento incrementalista y por su rigidez hacia la baja, debido a que ms del 85% de los recursos del presupuesto est pre-asignado. Estas rigideces impidieron que el gobierno pudiera contener el gasto en 2009 y dicha lgica se ha repetido en los aos siguientes, reduciendo cada vez ms el espacio para la toma de decisiones de poltica. Modificar la estructura del gasto no es factible en el corto plazo, ya que una considerable parte de las rigideces est enmarcada en leyes o convenios, comenzando por la Constitucin de la Repblica y otras leyes secundarias (el presupuesto de la Corte Suprema de Justicia, Asamblea Legislativa, Corte
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Fundacin Nacional para el Desarrollo
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Cuentas, Ministerio Pblico, el FODES, la inversin financiada con prstamos y donaciones, el gasto financiado con contribuciones especiales y el servicio de la deuda previsional); mientras que otros rubros son ineludibles y no pueden reducirse fcilmente, como el servicio de la deuda y las remuneraciones. Ante el poco espacio fiscal disponible, el horizonte en el corto-mediano plazo se torna difcil y las decisiones de poltica que se adopten solo podrn ser eficaces si se toman en el marco de un amplio consenso de pas y con una visin de mediano-largo plazo, situacin que amerita un entendimiento integral, en el que participen todos los actores relevantes de la economa nacional.
3.2.
Escenarios
En este sentido y considerando las perspectivas de la economa internacional para los prximos aos; en este estudio se presenta un ejercicio, sobre la probable trayectoria del dficit fiscal y la deuda, que forman parte de las finanzas pblicas para el perodo 2013-2017. Escenario 1. Seguimiento de los objetivos y estrategias del Acuerdo Stand By. Segn el Ministerio de Hacienda, en su reporte sobre el Di agnstico de las Finanzas Pblicas, al dar seguimiento al Acuerdo Stan By, se obtendran los siguientes porcentajes en base al PIB:
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Carga Tributaria % del PIB

18% 16% 14% 14.00% 13.40% 14.20% 14.90% 16.10% 16.90% 16.90% 17.00% 16.80% 16.77%
12%
10% 8% 6% 4% 2% 0% 2008 2009 2010 2011 2,012 2013 2014 2015 2016 2017 15.61% 14.40% 13.70% 14.30% 15.10% 16.11% 16.52% 16.33% 16.44% 16.03%
SBA
Ejecucin
Proyeccin
Ilustracin 11. Carga tributaria proyectada. Datos extrados del MH
DFICIT FISCAL % del PIB

2008 0.00% -1.00% -2.00% -3.00% -4.00% -3.20% 2009 2010 2011 2,012 2013 2014 2015 2016 2017 -3.20% -5.60% -4.70% -3.50% -2.50% -1.80% -1.70% -1.50% -0.86% -0.37%
-5.00%
-6.00% -5.70%
-4.30%
-3.90% -3.80%
-3.72% -3.50%
-3.01% -2.98% -3.21%
SBA
Ejecucin
Proyeccin
Ilustracin 12. Dficit fiscal proyectado. Datos extrados del MH
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Deuda Pblica % del PIB

60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 39.60% 10.00% 0.00% 2008 2009 2010 SBA 2011 2,012 2013 2014 2015 2016 2017 Ejecucin Proyeccin 49.00% 49.60% 49.40% 48.70% 47.40% 45.40% 43.80% 46.83% 46.88% 40.90% 50.00% 51.40% 51.70% 53.80% 51.31% 52.01% 49.70% 48.90% 47.60%
Ilustracin 13. Deuda Pblica proyectada. Datos del MH
Habiendo proyectado las cantidades pertenecientes a tres de los factores ms importantes, se puede concluir en base a los grficos, que la proyeccin de la ejecucin, es decir la realidad, se aparta de lo esperado por el acuerdo. Por ende, el dficit contina con un saldo negativo, y no se lograr disminuirlo hasta el 2.7% que se esperaba para lograr la sostenibilidad fiscal. Por la condicin del dficit, se confirma que la recaudacin de los componentes que conforman la carga tributaria no fue suficiente para cambiar la realidad de los ingresos, pero cabe sealar que se mantendr en un rango entre el 16%-17%, porcentajes altos en consideracin con los aos predecesores. Por ltimo, se observa que la deuda alcanzar un porcentaje del 52.01% con respecto al Producto Interno Bruto. Escenario 2. Aumento de los ingresos en un 3%. A partir de los informes sobre indicadores econmicos-financieros del Banco Central de Reserva, se realizar una proyeccin para los prximos 5 aos utilizando la tcnica de los promedios mviles, ya que la serie tiene una variacin en la cual se observan picos y valles, mostrando una variabilidad en los dficit
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fiscales a travs de los aos 2001-2011 (Ilustracin 3), este mtodo es til para suavizar los altibajos. Las medias mviles se tratan de un promedio aritmtico que "suaviza" la curva de los dficits y se convierte en una lnea o curva de la tendencia, permitiendo analizar su inicio y su final. No proporciona cambios de tendencia pero si los puede confirmar. Para este proceso se utilizara la herramienta de anlisis de datos de Excel la cual calcula el promedio mvil de los datos para proyectar un periodo, se realizara 5 veces dicho proceso para obtener los 5 aos a proyectar. Los clculos se proyectan hasta el 2017 para tener una nocin de cmo se comportaran las finanzas del pas en los 5 aos siguientes10:
Ao 2,001 2,002 2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011 2,012 2,013 2,014 2,015 2,016 2,017 DEFICIT -492.8 -447.1 -405.6 -177.2 -177.1 -79.9 -43.4 -132.9 -772 -579.1 -524.2 -410.3 -483.7 -553.9 -510.2 -496.5 -490.9 IPC -492.8% -447.1% -405.6% -177.2% -177.1% -79.9% -43.4% -132.9% -772.0% -579.1% -524.2% -410.3% -483.7% -553.9% -510.2% -496.5% -490.9%
Variacion porcentual
DEFICIT FISCAL Proyectados al 2017

0 -200 -400 -600 -800 DEFICIT 2,010 2,011 2,012 2,013 2,014 2,015 2,016 2,017
-579.1
-524.2
-410.3
-483.7
-553.9
-510.2
-496.5
-490.9
Ilustracin 14.Dficit fiscal proyectado para el 2017
Se puede observar que el mtodo de los medios mviles
suaviza la tendencia de los datos, por lo que se identifica una estabilidad un tanto lineal en el tiempo sin embargo, no presenta la realidad como tal, ya que hay una serie de factores que pueden intervenir en el futuro y cambiar las tenencias en las finanzas del Estado salvadoreo, por ejemplo las nuevas reformas tributarias para recaudacin que pretenden un crecimiento del 3%11 de los ingresos en el pas, teniendo en cuenta esto se realizar otra proyeccin con dicho porcentaje de
Estas proyecciones estn hechas a partir de datos histricos, no se ha tomado en cuanta otros parmetros como las nuevas leyes de fiscales y/o pactos 11 Fuente Mario Garza, jefe misin del FMI en El Salvador.
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crecimiento con la hiptesis que dicho porcentaje no cambiara a travs de los aos y que los egresos seguirn un tendencia histrica, que ser analizada con promedios mviles. A continuacin se presenta el cuadro de datos, de los se parti para realizar la proyeccin. Dficit Fiscal -492.80 -447.10 -405.60 -177.20 -177.10 -79.80 -43.50 -132.90 -772.10 -579.20 -524.20 -410.38 -483.76 -553.93 -510.29 -496.51 -490.97 Dficit con 3% mas en ingresos
AO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2,012 2,013 2,014 2,015 2,016 2,017
Ingreso 1,650.40 1,793.40 1,983.10 2,095.90 2,307.50 2,684.10 2,972.80 3,243.00 2,857.30 3,214.90 3,557.50 3169.10 3208.36 3201.43 3270.26 3281.33 3226.10
Egreso 2,143.20 2,240.50 2,388.70 2,273.10 2,484.60 2,763.90 3,016.30 3,375.90 3,629.40 3,794.10 4,081.70 3579.48 3692.12 3755.36 3780.55 3777.84 3717.07
-362.84 -435.63 -505.91 -461.24 -447.29 -442.58
La tabla anterior presenta los ingresos y egresos del pas generados del 2,001 a 2,011, segn el BCR, a partir del ao 2,012 se generaron proyectados, en la columna del dficit fiscal es la diferencia de ingresos y egresos, en la columna 5 se observa que los datos estn a partir del ao 2,012, a este dficit se le adiciono el 3% que se supone mejoraran las los ingresos del estado con las nuevas reformas fiscales, para una mejor visualizacin, se presenta a continuacin una grfica.
45
0.00 DEFICIT FISCAL -100.00 -200.00 -300.00 -400.00 -500.00
-600.00
Dificit Fiscal Deficit con 3% mas en ingresos
2,012 -410.38 -315.31
2,013 -483.76 -387.51
2,014 -553.93 -457.88
2,015 -510.29 -412.18
2,016 -496.51 -398.07
2,017 -490.97 -394.19
Se observa que al aplicarle las reformas, el dficit disminuye en promedio 19.86% a travs de los aos; esto cabe mencionar que no es algo completamente real, sino que es algo esperado a partir de las nuevas propuestas fiscales.
4. SOSTENIBILIDAD FISCAL
Aspectos generales Desde el punto de vista macroeconmico, las finanzas pblicas constituyen un sector clave en la economa de un pas, por cuanto a travs de los ingresos que el gobierno sustrae de los agentes econmicos realiza una redistribucin de la riqueza y es generador de actividad econmica por medio del gasto pblico y la inversin, lo que al final del da se convierte en generacin de riqueza y bienestar para toda la poblacin. Esta funcin redistribuidora e impulsora del crecimiento adquiere mayor relevancia en un pas con tipo de cambio fijo, como es el caso de El Salvador, ya que no se cuenta de manera explcita con los instrumentos bsicos de la poltica monetaria y cambiaria para influir en el rumbo econmico del pas (tasa de inters, agregados monetarios, tipo de cambio). En este contexto, es fundamental que las finanzas del Estado estn sanas y sean manejadas con disciplina, ya que una mala gestin solo puede causar daos a la economa y el bienestar en el largo plazo. Aqu cobra importancia la sostenibilidad fiscal, concepto relacionado con los futuros efectos de la poltica fiscal actualmente en vigor.
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Desde la crisis de la deuda en los 80s, la sostenibilidad fiscal se convirti en un tema importante. En ese sentido, como lo expresan Chalk y Hemming (2000), dicho tpico ha sido uno de las mayores preocupaciones del Fondo Monetario Internacional; sin embargo, la preocupacin no est clara ni precisa, por cuanto el trmino sostenibilidad fiscal no tiene un significado exacto, as pues, un acercamiento comn para evaluar la sostenibilidad es mantener un nivel de deuda constante como benchmark para distinguir una poltica fiscal sostenible de una no sostenible, pero la literatura se enfoca tambin en si la poltica fiscal actual puede continuar en el largo plazo sin amenazar la solvencia, lo que no implica necesariamente que la deuda permanezca constante. Al respecto, un gobierno es solvente si se prev que podr generar en el futuro supervits primarios suficiente para rembolsar la deuda pendiente de pago (en trminos ms tcnicos, el valor actualizado descontado de los supervits primarios futuros debe ser al menos igual al valor de la deuda pblica existente), pero de acuerdo a FMI (2003), este criterio no es ni muy prctico ni muy estricto porque, por ejemplo, permitira a un gobierno mantener grandes dficit primarios durante cierto tiempo si se compromete a mantener, ms adelante, un supervit primario de magnitud suficiente, satisfaciendo as la condicin de solvencia. El FMI (2003) agrega que en realidad, un gobierno no puede asumir semejante compromiso, ya que mantener un elevado supervit primario durante un perodo prolongado sera costoso y muy difcil desde el punto de vista poltico. As pues, la solvencia debe considerarse en relacin con una trayectoria de ajuste fiscal que sea factible desde el punto de vista econmico y poltico y se estima que un determinado nivel de deuda es viable si permite cumplir la limitacin presupuestaria (en trminos de valor actualizado) sin necesidad de corregir en el futuro el saldo primario en forma significativa y poco realista. Este ltimo argumento es secundado por Croce y Juan-Ramn (2003). Pero la solvencia, a pesar de ser una condicin importante, no es la nica para evaluar la sostenibilidad, sino que tambin son importantes las condiciones de liquidez (FMI, 2003), ya que aun si un gobierno satisface su limitacin presupuestaria de largo plazo solvencia, puede no disponer de suficientes
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recursos en el corto plazo para hacer frente a los pagos peridicos derivados de la deuda (servicio de la deuda). Ahora bien, un problema de insolvencia generalmente est asociado con problemas de liquidez, pero es posible que se presente una situacin de iliquidez independientemente de que el pas tenga un problema de solvencia (Banco Mundial, 2005). Siguiendo con el dilema que plantean Chalk y Hemming (2000) sobre la no claridad en cuanto a la definicin de la sostenibilidad fiscal, han surgido diversas metodologas para llevar a cabo la evaluacin, incluyendo las propuestas hechas por Buiter (1985), Barro (1988) y Blanchard (1990), cada una con diferencias en sus enfoques, pero con el mismo fin. De ellos, una considerable cantidad de estudios de los ltimos 20 aos han utilizado los indicadores propuestos por Blanchard, por ser fciles de construir y tienen una interpretacin sencilla (FMI, 2003) o como el mismo Blanchard (1990) lo expone un indicador debe ser simple o al menos debe verse simple. Considerando lo anterior, el presente estudio evala la trayectoria de la deuda pblica en El Salvador, con el objeto de identificar si las decisiones de poltica fiscal adoptadas y vigentes permiten conducir a una situacin de sostenibilidad fiscal en el mediano plazo (2013-2017). Para ello se recurrir a un acercamiento al nivel mximo de deuda para un pas como El Salvador. Deuda mxima Una vez ms, adquirir deuda es una decisin estratgica para lograr mayores tasas de crecimiento, pero tambin es cierto que altos niveles de deuda pblica son nocivos para la economa. Asimismo, a mayores saldos de deuda, aumenta el nivel de riesgo soberano, provocando un deterioro de la calificacin crediticia, lo que se traduce en mayores tasas de inters y restricciones en el acceso a los mercados financieros.
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Finalmente, mantener un alto nivel de deuda socava la capacidad de pago del gobierno, aumentando la probabilidad de que el pas caiga en default. Ahora bien, definir cul es el nivel ptimo de deuda para un pas es un tema de mucha complejidad y no hay un criterio concreto para ser utilizado, sino que diversos estudios, con base a evidencia emprica, presentan meros acercamientos a lo que pueden ser los valores crticos de la deuda. En primer lugar, el FMI en conjunto con el Banco Mundial desarrollaron en 2005 el Debt Sustainability Framework for Low-income Countries-DSF (Banco Mundial, FMI, 2012), que establece algunos parmetros para este grupo de pases, sin embargo, el alcance de los parmetros es solo la deuda externa. En la revisin del DSF llevada a cabo en 2012, se incluye un acercamiento a los benchmarks para la deuda pblica total, aunque se reconoce que es muy difcil derivarlos, debido a la ausencia de suficientes datos sobre stocks de deuda domstica y su servicio (Banco Mundial, FMI, 2012). An con dicha limitante, se calcularon los umbrales mostrados en la Tabla 4.
Tabla 4. Umbrales de deuda pblica del FMI y BM
La calificacin de pases mostrada en la tabla 4 proviene de la Country Policy and Institutional Assessment-CPIA, metodologa desarrollada por el Banco Mundial para evaluar a los pases de bajo ingreso. Para el caso de El Salvador, dado que est catalogado como pas de ingreso medio, no es evaluado con dicho instrumento; por lo que considerando el desempeo reciente de la poltica econmica y de la economa misma, en este
49
estudio se asumir que es un pas con polticas dbiles, por lo que se considerar que su umbral de deuda pblica en valores nominales es 49% del PIB. Otro criterio utilizado por el DSF para evaluar el nivel mximo de deuda es la razn deuda a ingresos corrientes (D/I.Ctes), la que, para un pas como El Salvador se establece en 250%. Incluso, Stein et al (1998), consideran que en alguna medida, este ratio resulta un ser un mejor indicador del grado de endeudamiento de un pas.
t
Ilustracin 15. Nivel Mximo de deuda. Fuente FUDES
Finalmente, Ilustracin 15 expone el anlisis del nivel mximo de deuda pblica para un pas como El Salvador, definido con base al nivel de ingresos corrientes del gobierno. El anlisis muestra como a partir de 2009, El Salvador sobrepas el umbral de 250% de los ingresos corrientes, debido precisamente al fuerte aumento que experiment la deuda del SPNF en dicho ao. En los aos siguientes, dicho comportamiento se mantiene aun en el escenario alterno y no es hasta el perodo 2015 - 2017 que comienza a bajar, como efecto de las medidas simuladas para dichos aos.
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Lo mostrado en el Grfico 15 coincide con el anlisis del nivel mximo de deuda nominal para un pas con polticas dbiles del DSF (49%), ya que fue en 2009 cuando se sobrepas dicho umbral. Qu se puede hacer entonces para evitar que el saldo de la deuda siga su ritmo ascendente y comience una tendencia hacia la baja? La clave est en atacar las races del problema y ste radica en los ingresos y los gastos. El punto es que en la situacin que se encuentran las finanzas pblicas actualmente, las decisiones que se tomen deben abordar tanto los problemas ms urgentes (corto plazo), como los ms estratgicos (mediano y largo plazo). En el corto plazo, lo ms apremiante es la iliquidez, para lo cual deben tomarse decisiones que mejoren las disponibilidades de la tesorera de manera inmediata. Qu acciones?: Emprender planes de verificacin y fiscalizacin que aumenten el cumplimiento voluntario de los contribuyentes. Fijarse como meta reducirla tasa de crecimiento nominal del gasto corriente en rubros bajo control del gobierno (remuneraciones, bienes y servicios y transferencias corrientes). Esta meta puede lograrse a travs de la implementacin de medidas de austeridad, que limiten o prohban nuevas asignaciones presupuestarias, salvo verdaderas necesidades extrapresupuestarias que surjan en el transcurso del ejercicio. Al mismo tiempo, se deben emprender las acciones encaminadas a corregir los problemas estructurales, las que llevan ms tiempo de implementacin y generacin de frutos, por lo que no deben demorarse. Dichas acciones deben estar comprendidas en un entendimiento nacional en materia fiscal, en el que estn representados todos los actores de la vida nacional (gobierno, clase poltica, empresa privada y sociedad civil). Qu acciones? competitividad del pas y enfrentar los desafos futuros con consensuada visin de pas.
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5. RECOMENDACIONES EXTERNAS ANTE EL DFICIT EN EL PAS

Como antes se mencion el Fondo monetario internacional, la proyeccin del crecimiento para el pas es de 1.5% por ao. Mario Garza, jefe de misin del FMI para El Salvador, asegur que "las autoridades y la misin coincidieron en que los principales desafos que enfrenta la economa son el alcanzar un mayor crecimiento econmico y que ste sea ms inclusivo, asegurar la sostenibilidad fiscal, y reforzar las defensas macroeconmicas para proteger la economa de futuros choques adversos". Para dinamizar la economa, que se mantiene dbil desde la crisis de 2008-2009, el organismo recomend aumentar la atraccin de inversiones y la competitividad. Solo entre enero y junio del ao pasado, segn datos del Banco Central de Reserva, el pas logr inversin extranjera directa por $116 millones, $126 millones menos que durante el mismo periodo de 2011. Para este ao las previsiones oficiales no superan los $250 millones. Las aspiraciones locales se quedan cortas cuando la de los pases vecinos superan los $1,000 millones. Con respecto a la competitividad, la cada en numerosos ranking internacionales Doing Business, Libertad Econmica, ndice de Competitividad, entre otros confirma que los inversionistas han perdido inters en El Salvador debido a la inseguridad jurdica y ciudadana, y a la burocracia, entre otros. En el comunicado de prensa, disponible en su sitio web, el Fondo detall que las autoridades deben actuar decididamente para adoptar su estrategia de crecimiento, en particular fomentando la inversin privada en sectores claves de infraestructura. De acuerdo con la Cmara Salvadorea de la Construccin (CASALCO), ms de una decena de instituciones estatales entre ministerios y autnomas presentaron hace unas semanas un portafolio con ms de 400 proyectos pblicos para 2013, valorados en $643 millones. De ser ejecutados, estos podran devolver al pas el nmero de empleos registrados antes de la crisis econmica, explic Ismael Nolasco, director ejecutivo
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de la gremial, quien no obstante recalc que para lograrlo el Gobierno debe aumentar su capacidad de ejecucin. Otra de las condiciones para acelerar el crecimiento y la atraccin de inversiones, opin el exministro de Hacienda, Manuel Enrique Hinds, es que el Gobierno debe abandonar el enfrentamiento con la empresa privada y cumplir con las reglas del juego. REDUCCIN DEL DFICIT AL 3%. En el documento del FMI se consigna que la misin tambin inst a las autoridades a reducir el dficit fiscal al 3 por ciento del PIB en 2013, una cifra similar a la que se le pidi al pas en meses anteriores con el acuerdo Stand By, pero que las autoridades no pudieron cumplir. En la misma lnea, Garza declar que es necesario proponer un presupuesto con un dficit fiscal de 2 % en 2014, para estabilizar la deuda pblica en relacin al PIB, que alcanz el 55 % el ao pasado, y reducir los riesgos de financiamiento pblico. Un objetivo deseable sera reducir la deuda pblica en relacin al PIB a los niveles anteriores a la crisis global para fines de esta dcada, indic la misin del Fondo Monetario. Con semejante listado de retos en materia econmica y fiscal, y en medio de un ambiente pre-electoral, Garza indic que "el dilogo nacional debe contribuir a propiciar un consenso sobre reformas de mediano plazo en el rea fiscal, en la inversin, y en la intermediacin financiera". Solo para organizar las finanzas pblicas se debern impulsar reformas para flexibilizar y reducir el gasto corriente en relacin al PIB, y aumentar el esfuerzo tributario a niveles ms acordes con los pases de similar ingreso, explic. Segn datos del Banco Central de Reserva, el gasto corriente pas de representar 16.5 % del PIB, en 2007, a un 19.3 % en 2012. En contraste, el gasto capital se mantuvo, en 2012, en el 3.3 % que posee desde 2006.
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Sobre el recorte de gastos, el Gobierno ha dado pocas seales a pesar de las numerosas crticas de expertos y del sector privado; pero en cuanto a incrementar los tributos, Hacienda ha sido mucho ms diligente, y ni an as le han alcanzado los recursos para ponerse al da con el pago a proveedores, por ejemplo. La primera reforma tributaria del Gobierno que elev el impuesto ad valorem de bebidas alcohlicas, cigarrillos y bebidas carbonatadas, gaseosas y jugos e introdujo el tributo a la primera matrcula de vehculos, as como el impuesto especial a los combustibles la aplic desde el enero 2010 y le permiti ms de $500 millones adicionales en dos aos. Por otro lado, las modificaciones al impuesto sobre la renta, que entraron en vigencia en enero 2013, le dejaran ms de $300 millones a las arcas del Estado. Sobre la mesa hay otra propuesta de reforma tributaria, que afectara la Ley de Imprenta, gravara las propiedades suntuarias as como algunas transacciones financieras. Con estos cambios, Hacienda engordara su billetera, por lo menos, con $50 millones adicionales. En el pasado XXV Seminario regional de poltica fiscal de la Comisin Ejecutiva para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), el titular del Fisco, Carlos Cceres, asegur que la meta del gobierno es aumentar a 17 % la recaudacin desde el 12.9 % actual. REFORMAR PENSIONES Otra parte de la estrategia de consolidacin fiscal propuesta por el Fondo es una reforma integral del sistema de pensiones para colocarlo sobre una base financiera slida. De acuerdo con el organismo, del 55 % del PIB que alcanz la deuda pblica en 2012, 10 % se acumularon pagar el gasto de pensiones. La Superintendencia del Sistema Financiero realiza en estos momentos un estudio para reformar el sistema de pensiones y las tres propuestas que han trascendido para aliviar la presin que la deuda previsional ejerce sobre las finanzas son el
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aumento de los aos de cotizacin, el incremento de la tasa de cotizacin o la entrega de una menor cantidad de pensin a los jubilados, que al cierre de 2012 ascendan a $46,000. Sin embargo, la Asociacin Salvadorea de Administradoras de Fondos de Pensiones (Asafondos) tambin ha insistido en la importancia de ofrecer mecanismos que les permitan a las AFP mejorar la rentabilidad de los casi $7,000 millones de ahorros de los salvadoreos cotizantes. Debido a que las AFP estn obligadas a comprar Certificados de Inversin Previsional (CIP), que sirven para pagar pensiones de los jubilados de INPEP y el ISSS, los cotizantes deben aceptar tasas de rentabilidad inferiores al 1.5 %.
55
CONCLUSIONES
Existen medidas a seguir para enfrentar la problemtica fiscal medidas difciles y probablemente con costos polticos. En ese sentido, algunos puntos para mejorar la situacin fiscal de El Salvador son: Establecer un impuesto suntuario;; ampliar la base tributaria con un monotributo; combatir frontalmente la evasin; reducir el gasto en subsidios; eliminar el 6% de ingresos obligatorios para el rgano Judicial; financiarse con fondos de ahorro obligatorios. Junto a las ideas anteriores se debe batallar sin descanso a la evasin fiscal. En efecto, existe una crtica popular que se hace a las administraciones tributarias, la cual se refiere a que slo cazan dentro del zoolgico. Haciendo alusin a que se revisa y exige con escrutinio a los contribuyentes que estn registrados y que incluso por voluntad propia se han formalizado, mientras que se hace poco o nada contra la gran cantidad de evasores que actan al margen del sistema, muchos de los cuales pueden resultar ser mamuts econmicamente hablando. Sin lugar a dudas, es ms que recomendable un combate frontal a la evasin; dado que, posibilita aumentar los ingresos sin aumentar los impuestos. Por otra parte, cuando se observa la composicin del gasto pblico, parece difcil encontrar un rea a la cual se le pueda hacer recortes. Aun as, al analizar a detalle se observa que El Salvador no es un pas rico pero subsidia como si lo fuera.. Lo que significa, concentrar el gasto para subsidiar gas, electricidad y otros slo entre quienes lo necesitan, ya que actualmente las formas de manejar los subsidios no estn siendo focalizados como se debe. Es incuestionable que El Salvador tiene problemas fiscales relacionados a deuda, dficit fiscal, inexistencia de poltica monetaria por la dolarizacin, inversin y ahorro. Empero, existen rutas a seguir para sanar dicha situacin. De hecho, mis recomendaciones son aumentar los ingresos tributarios; mediante un impuesto a los bienes y servicios suntuarios, y enfrentar la evasin fiscal. En la otra mano, es necesario reducir el gasto en subsidios. Adicionalmente, que el financiamiento sea a travs de fondos propios del pas y no va deuda. Por ltimo, no revertir la dolarizacin, al menos actualmente.
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BIBLIOGRAFIA
FLACSO(2009)// Trayectoria de la Economa Salvadorea en los ltimos aos//(En lnea)//Consultado 20/02/2013. Disponible en: http://gateway.infocentros.org.sv/instituciones/flacso/archivos/0/archivo_2 7.pdf Unidad de Investigaciones Econmicas Banco de la Repblica, Colombia, (2009)// Dficit Fiscal, Crecimiento Monetario e Inflacin: Evidencia para el caso Colombiano//(En lnea)//Consultado 20/02/2013. Disponible en: http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/4/35064/03_Ignacio_Lozano.pdf FUSADES// Como est El Salvador//(En lnea)//Consultado 05/03/2013. Disponible en: http://www.fusades.org/ Taller de investigacin (2011)//Estudios estratgicos poltica de
responsabilidad en El Salvador// (En lnea) //Consultado 9/03/2013. Disponible en: http://www.fusades.org/

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UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR

ENSAYO SOBRE EL DFICIT FISCAL EN EL SALVADOR

FACULTAD DE INGENIERIA Y ARQUITECTURA ESCUELA DE INGENIERIA INDUSTRIAL

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Integrantes: Padilla Torres, Andrea Mercedes Rodrguez Preza, Irene Bethania

Ciudad Universitaria, abril 5 de 2013

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2.1.1. 2.1.2. 2.2.

2.2.1. 2.2.2. 2.3.

SOSTENIBILIDAD FISCAL ...................................................................................................45 RECOMENDACIONES EXTERNAS ANTE EL DFICIT EN EL PAS .................................51

CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 55 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................... 56

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Dficit fiscal y deuda pblica

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2. DFICIT FISCAL EN EL SALVADOR

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Evolucin y anlisis del dficit fiscal

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Ilustracin 1. Evolucin de la inversin pblica. Fuente MH

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Ilustracin 2. Grfica de los ingresos y gastos totales. Fuente BCR

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Para visualizar mejor los datos, se presentan en la siguiente grfica:

Ingresos, Egresos y Dficit Fiscal

Dficit Fiscal -492.8 -447.1 -405.6 -177.2 -177.1 -79.8

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demanda de productos para las empresas, las que se ven obligadas a

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Evolucin y anlisis de la deuda pblica en El Salvador

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Tabla 2. Programa global de financiamiento pblico. Fuente MH

Fideicomiso para Inversin en Educacin, Paz Social y Seguridad Ciudadana

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domstico, reflejndose en un lento ritmo de la actividad econmica desde la recesin de 20095.

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Ilustracin 8. Carga tributaria. Grfico con datos extrados del BCR.

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3. PROYECCIONES Y POSIBLES ESCENARIOS A FUTURO

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