C O L E C C I N

P R E M I O

E R N E S T O

P E L T Z E R

RAFAEL UZCTEGUI DAZ

Financiamiento de la Seguridad Social

BANCO CENTRAL DE VENEZUELA CARACAS, 2000

BANCO CENTRAL

DE

VENEZUELA

AUTORIDADES DIRECTORIO

Diego Luis Castellanos

Presidente

Manuel Lago Rodrguez Armando Len Rojas Domingo Maza Zavala Jorge Giordani
Representante del Ejecutivo Nacional
ADMINISTRACIN

Diego Luis Castellanos

Presidente

Gastn Parra Luzardo

Primer Vicepresidente

Eddy Reyes Torres

Segundo Vicepresidente

ndice
Veredicto del Premio Ernesto Peltzer, ao 1974-75 .................................................... Presentacin por Carlos Rafael Silva .......................................................................... Financiamiento de la seguridad social ................................................................ Economa y seguridad social ...................................................................................... Financiamiento ............................................................................................................ El ahorro .............................................................................................................. El principio de solidaridad ................................................................................... Redistribucin de los ingresos ................................................................................... Seguridad social financiada con recursos del sector pblico y privado ..................... Su estructura ....................................................................................................... Seguridad social financiada con recursos del sector gubernamental .......................... Modalidades ....................................................................................................... La seguridad social de las economas centralizadas .................................... La seguridad social de las economas capitalistas ...................................... Estructura del financiamiento de la seguridad social venezolana (Cuadro A) .... El seguro social obligatorio. Su financiamiento .......................................................... Diferencias entre seguros privados y seguro social obligatorio ......................... Diferencias .......................................................................................................... Justificacin de las contribuciones ..................................................................... La participacin de los afiliados .................................................................. La participacin de los empleadores o patronos ......................................... La participacin del Estado ......................................................................... Modalidades de la contribucin del Estado a la seguridad social............... Regmenes financieros del seguro social obligatorio-seguridad social ....... Estructura del plan financiero ..................................................................... Los sistemas financieros del seguro social obligatorio ............................... Los seguros sociales: prestaciones a corto plazo ....................................... Los seguros sociales: prestaciones a largo plazo ....................................... Algunas consideraciones econmicas sobre la contribucin de los sectores Estado-patrono y trabajador ....................................................................................... Contribucin del trabajador ........................................................................ Contribucin del patrono ............................................................................ Contribucin del sector pblico .................................................................. 9 11 15 19 29 32 35 38 42 42 44 44 45 45 47 51 51 52 54 54 55 56 57 58 59 61 61 61 65 65 70 73

Las contribuciones al seguro social obligatorio y el nivel de empleo ................. El seguro social como redistribuidor de ingresos ....................................... El financiamiento de la seguridad social del sector privado ........................ Inversin de fondos .................................................................................... Seguridad .................................................................................................... Liquidez ....................................................................................................... Rendimiento ................................................................................................ Utilidad econmica ...................................................................................... Consideraciones finales sobre el tema del financiamiento .......................................... Anexo .......................................................................................................................... A escena el sector pblico .................................................................................. Sistema paralelos ................................................................................................. Sociedad y economa: Dos reas indisolubles .................................................... El nuevo sistema de seguridad social ................................................................. Repitiendo viejos vicios .............................................................................. Algunos antecedentes desfavorables ................................................................ Chile: Un modelo de promocin internacional .................................................... Seguridad social al servicio de la poblacin ....................................................... Otros aportes ...................................................................................................... Conclusiones ...................................................................................................... Sistema de Capitalizacin Individual y sus Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) .......................................................................... Fortalezas .................................................................................................... Debilidades .................................................................................................

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Bibliografa .................................................................................................................. 127

Veredicto del Premio Ernesto Peltzer ao 1974-75

El Jurado Calificador del Premio Ernesto Peltzer 1974 constituido por los seores: Dr. Ernesto Peltzer Dr. Alfredo Lafe Dr. Carlos Mendoza Dr. Aurelio Arreaza Arreaza Dr. D.F. Maza Zavala celebr una reunin el da 5 de mayo del presente ao, con el objeto de conocer el criterio de los miembros del Jurado y establecer el veredicto correspondiente. Los trabajos recibidos para optar al Premio Ernesto Peltzer 1974 y que fueron del conocimiento del Jurado Calificador, son los siguientes: 1) Las reservas internacionales en divisas del Banco Central de Venezuela. Autor: Galipn. 2) Endeudamiento externo de los pases en desarrollo frente a los requerimientos de inversin fsica y las dificultades para incrementar el ahorro interno, con nfasis en los pases del Pacto Andino. Autor: Persistente Prez. 3) Financiamiento de la seguridad social. Autor: no aparece. 4) Reflexiones sobre la economa venezolana en la dcada de 1970. Autor: Para el premio Ernesto Peltzer. Habindose deliberado sobre la materia en referencia, se acord por unanimidad adjudicar el Primer Premio al trabajo titulado Financiamiento de la

seguridad social y el Segundo Premio al trabajo titulado Las reservas internacionales en divisas del Banco Central de Venezuela. Se acord igualmente recomendar la publicacin de los referidos trabajos. Una vez emitido el veredicto se procedi a la apertura de los sobres contentivos de los nombres de los autores de estos trabajos, los cuales fueron los siguientes: 1) Financiamiento de la seguridad social. Autor: Rafael Uzctegui. 2) Las reservas internacionales en divisas del Banco Central de Venezuela. Autor: Carlos Hernndez Delfino y Oswaldo Rodrguez.

Caracas, 5 de mayo de 1975.

Firman en seal de conformidad:

Dr. Ernesto Peltzer Dr. Carlos Mendoza

Dr. Alfredo Lafe Dr. Aurelio Arreaza Arreaza

Dr. D.F. Maza Zavala

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Presentacin
El financiamiento de la seguridad social Rafael Uzctegui Daz, es un apasionado estudioso de los asuntos atinentes a la seguridad social. Sus vastos conocimientos en la materia le han permitido servirle al pas en cuestiones administrativas relacionadas con esa especialidad, as como tambin en el ejercicio de la docencia en tal disciplina, aparte de asesorar tcnicamente a numerosas comisiones e instituciones ligadas al sector y contribuir en la elaboracin de proyectos de leyes que regulan la seguridad social en Venezuela. Esas credenciales le han permitido ocupar posiciones relevantes, entre ellas la de Director de la Escuela de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela; la de Gerente Administrador del Fondo de Previsin, Pensiones y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Venezuela, adems de profesor titular en diversas materias vinculadas con el bienestar de los trabajadores. Para completar su contribucin al estudio de la materia, Uzctegui Daz ha escrito diversas monografas sobre su especialidad, una de las cuales, merecedora del primer lugar en el concurso Premio Ernesto Peltzer, se titula Financiamiento de la seguridad social. En esta ocasin, est actualizado el aspecto crucial del mecanismo de la economa y la seguridad social como es su financiamiento. Mltiples esquemas de seguridad social han confrontado dificultades o colapsado por carecer de suficientes recursos como para costear los variados servicios implcitos en la atencin de las necesidades propias de los trabajadores integrantes de la poblacin activa o cuando stos se acogen a los planes de retiro, una vez alcanzados los extremos en cuanto a edad y aos de servicio cumplidos a lo largo de su desempeo laboral. En nuestro pas, el financiamiento de la seguridad social ha sido rea crtica en la concepcin y funcionamiento del Seguro Social Obligatorio. Desde 1967, especialmente, los gastos del seguro social se previ cubrirlos con aportes del Estado, los empresarios y los trabajadores. Con ello se ha querido brindar a los beneficiarios del seguro los servicios mdico-asistenciales y las pensiones a los trabajadores que cubran los requisitos legales. Numerosos conflictos se han presentado al respecto, porque a menudo los apremios de los servicios mdico11

asistenciales se han cubierto apelando a las porciones de las cotizaciones obreropatronales destinadas a la formacin del fondo de pensiones. La ley establece la existencia de una Comisin de Inversiones compuesta por representantes gubernamentales, empresariales y laborales, y le encomend a sta tomar las decisiones en cuanto a la utilizacin de aquella porcin de los recursos del seguro social destinados a inversin. En este sentido se contemplan diferentes opciones, como son la construccin de obras destinadas a servir a la institucin aseguradora, as como la colocacin de tales recursos en ttulos seguros, rentables y de fcil liquidacin que le permitan al Seguro Social cancelar peridicamente las jubilaciones que correspondan a los trabajadores. En reiteradas ocasiones, el impropio uso de los recursos del Fondo ha provocado serios descalabros resarcidos con aportes extraordinarios y multimillonarios del Estado. De all la importancia del anlisis del financiamiento de la seguridad social para garantizar su subsistencia y cabal funcionamiento. En el estudio comentado de Rafael Uzctegui Daz se mencionan los variados sistemas aplicados en diferentes pases del mundo para la marcha de los regmenes de seguridad social existentes en cada uno de ellos. El autor resalta la importancia que tienen los clculo actuariales previos para determinar la cotizacin que han de cancelar los sectores involucrados en l, para costear las operaciones de las entidades encargadas de atender los servicios de seguridad social. El autor resea, adems, los variados criterios aplicados para distribuir las cargas implcitas en el financiamiento de tales funciones. El estudio del financiamiento de la seguridad social adquiere singular relevancia cuando, a raz de los fracasos confrontados por el sistema imperante en nuestro pas y en otros pases latinoamericanos, se ha pensado como una alternativa el sustituir la normativa vigente por unos fondos de pensiones bajo administracin privada. Se ha invocado en favor de esta opcin que los fondos de pensiones pueden constituir un valioso instrumento de financiamiento a empresas dedicadas a la produccin de bienes y servicios y por su contribucin al desarrollo del mercado de capitales. Ese anhelo tambin estaba presente en la estructura del actual Seguro Social Obligatorio venezolano, slo que su mala administracin impidi que las sumas reunidas en los fondos de pensiones pudieran cumplir el sano propsito con que fue concebido. Cuando ahora se mencionan los fondos privados de pensiones como alternativa vlida frente al fracaso gubernamental en el 12

manejo de tales fondos, en realidad se est partiendo del supuesto de que en manos de particulares esos recursos sern administrados con una mayor racionalidad en comparacin con la experiencia pblica en la materia. Ante tal disyuntiva priva la corriente a favor de la sustitucin del rgimen imperante por uno que ofrezca mayor credibilidad en el buen manejo de los aportes destinados a asegurar a los trabajadores el disfrute de una pensin de vejez digna a que se han hecho acreedores despus de una vida dedicada al trabajo. Lo que parece claro es que en cualquiera de esas dos opciones que se escoja, lo fundamental es garantizar un pulcro y eficiente manejo de estas instituciones, y que las mismas estn sujetas a una permanente supervisin gubernamental por parte de organismos encargados de esa tarea especfica y que la estabilidad monetaria favorezca las inversiones a plazos razonables de las disponibilidades constituidas en esos fondos. Es quizs precipitado invocar la experiencia de otros pases que no han tenido el suficiente tiempo de funcionamiento en sus sistemas como para arribar a conclusiones definitivas en la materia. El ex Presidente de Chile, Patricio Aylwin, declar en alguna oportunidad que l no quera adelantar opinin sobre los fondos de pensiones creados en su pas hasta tanto stos no comenzaran a cancelar las obligaciones generadas para los trabajadores que haban cubierto ya los aos que les hicieron acreedores de las pensiones para las cuales haban contribuido. En razn de los comentarios precedentes no vacilamos en afirmar que el estudio glosado de Rafael Uzctegui Daz constituye una valiosa contribucin a la bibliografa dedicada a la seguridad social y, concretamente, a un punto que conjuntamente con la pulcra y eficiente administracin institucional, constituyen bases esenciales para garantizar la existencia y perdurabilidad de los regmenes de seguridad social. Carlos Rafael Silva Caracas, agosto de 1997

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Financiamiento de la seguridad social

Rafael Uzctegui Daz

A la memoria del profesor Ernesto Peltzer, decidido propulsor de los estudios de Economa en el pas. Cofundador del Departamento de Investigaciones Econmicas, Consejero y Asesor permanente del Banco Central de Venezuela, cuya destacada trayectoria cientfica y humana ha dejado una huella imborrable en los anales del Instituto.

Economa y seguridad social

Cuando analizamos cualquiera de las definiciones de seguridad social, encontramos una perfecta correspondencia entre los objetivos de la misma y los de desarrollo econmico; por esta razn, los caminos recorridos en la dinmica del desarrollo econmico son paralelos a los que ha de seguir la seguridad social. De hecho, un determinado grado de desarrollo econmico implica un nivel caracterstico de seguridad social (cuadro 1). De lo antes expuesto se desprende que existe una evidente concordancia entre las estructuras econmicas y la de la seguridad social; esta interdependencia puede analizarse por los efectos que las acciones de seguridad social causan sobre la economa en general, y a su vez, por las variantes que sobre la estructura de la seguridad social genera la poltica econmica. Al efecto, en el primer caso, y por ser la seguridad social la encargada de cuidar el capital humano, factor principal e insustituible dentro del proceso productivo, tiene asignada la facultad, de acuerdo con su participacin cualitativa y cuantitativa, de mejorar la productividad econmica total, ya sea mediante la elevacin de los niveles de su capacidad de consumo o a travs del mejoramiento de la salud y del bienestar social, es decir, promover la mejor utilizacin de los recursos que intervienen en la actividad econmica. El segundo aspecto se refiere a la incidencia que sobre la seguridad social se plantea, como uno de sus objetivos, el de contribuir al desarrollo econmico, erigindose al mismo tiempo en instrumento de impulso para lograr mejores niveles de vida; es importante sealar que las instituciones de seguridad social, su campo de aplicacin, sus formas administrativas y su financiamiento descansan en la estructura econmica dentro de la cual operan, dado que ellas requieren de recursos cuya amplitud y calidad depende de la economa misma (cuadro 2). Como ejemplo, es interesante citar el caso venezolano, donde se observa una marcada correspondencia entre la estructura econmica y el sistema de seguridad social vigente, y donde cada uno de los sistemas que lo integran tiene caractersticas particulares. As vemos como la beneficencia y algunas instituciones de la previsin privada tienen una fundamentacin doctrinaria inspirada en principios caritativos y de auxilio filantrpico. A su lado coexisten otras instituciones paraestatales que, a pesar de conservar algunas de las caractersticas propias de la beneficencia, dependen predominantemente de la orientacin del Estado. Por ltimo, conjuntamente con estos dos sistemas, la evolucin social ha 19

impuesto la asistencia social y los seguros sociales obligatorios, bases fundamentales de la seguridad social, que responden a una concepcin ms avanzada, respaldada por normas positivas que la conforman como un derecho universalmente reconocido a todos los miembros de la sociedad. La heterogeneidad de las instituciones que componen la estructura de la seguridad social venezolana (sector pblico y privado) y las modalidades de su desenvolvimiento son muy semejantes a los que prevalecen en los dems pases de Amrica Latina, donde presentan un cuadro ms o menos complejo. Vemos as que una institucin como la asistencia social se encuentra articulada con principios como la universalidad que orienta su campo de aplicacin, y por medio del cual se prev reconocer asistencia integral a todos los miembros de la comunidad; su financiamiento descansa en el sistema fiscal, que hace solidarios a todos los integrantes de la colectividad sin distingos socioprofesionales, etc. El seguro social obligatorio y los otros sistemas complementarios establecen un radio de accin circunscrito a determinados grupos profesionales y/o entidades regionales, lo que hace reducir su campo de aplicacin; ocurre igualmente que las prestaciones otorgadas estn necesariamente limitadas por no existir sino una base financiera muy exigua. Ahondando un poco ms en el anlisis de la interdependencia economaseguridad social, vemos como el financiamiento de las instituciones de seguridad social en su forma clsica, en lo que respecta a la obtencin de fondos para atender a sus objetivos: impuestos indirectos y cotizaciones obrero-patronales, acusa un sentido agresivo, con repercusiones directas sobre la economa; de esta manera se opera una contradiccin en el ingreso real de la poblacin, es decir, se reduce su poder adquisitivo y, por consiguiente, su demanda global. Como contrapartida observamos que los beneficios otorgados por la seguridad social a la poblacin asegurada constituyen una inyeccin de recursos en el circuito econmico a travs de las prestaciones. En cuanto a los efectos que sobre los niveles de consumo y demanda global ejerce el sistema financiero de la seguridad social, podemos diferenciar tres casos: La contribucin que aporta el trabajador, que configura una deduccin de su salario, equivale de hecho a una reduccin en su ingreso real; es una sustraccin del salario familiar que pasa a manos de la institucin que luego habr de redistribuirla en forma de prestaciones o sea que tericamente es un 20

consumo diferido que, de acuerdo con la amplitud del campo de aplicacin del sistema, conforma el monto del ahorro social nacional del trabajador. La contribucin de los patronos, por representar un porcentaje sobre las nminas de salarios, es trasladada a los costos de produccin y, por lo tanto, eleva el precio de mercado de las mercancas; es ste otro efecto que incide en la reduccin de los niveles de consumo. Ahora bien, si el empresario no puede trasladar el pago de la contribucin a los costos de produccin, ello significar una disminucin de su capacidad de ahorro e inversin; sin embargo, hay evidencias de que este ltimo efecto es poco probable, como veremos ms adelante. El efecto que sobre la economa tiene el aporte del Estado, en su doble carcter de promotor y patrono, es tal vez ms claro de exponer y de entender. Si la constitucin de dichos aportes tiene como base los impuestos indirectos, ya sea sobre el consumo o sobre la produccin, recaern en ltimo trmino sobre el consumidor, el cual ver reducido por este concepto su ingreso real; si por el contrario, la va utilizada es la de los impuestos directos sobre los beneficios, ser menos factible su traslado al consumo, aunque no es imposible. Estas elementales observaciones permiten ver como, de acuerdo con el sistema econmico vigente en cada pas, corresponder a ste una particular forma de instituciones sociales y, por consiguiente, la estructura de la seguridad social no es ms que el reflejo de la estructura econmica prevaleciente. En efecto, en sistemas econmicos subdesarrollados, su estructura presenta caractersticas muy complejas y heterogneas. Igualmente, como ya qued observado, en la estructura de la seguridad social coexisten superpuestas un conjunto de sistemas e instituciones orientadas con un fin comn: la atencin de las contingencias sociales, amparadas a travs de instituciones, tales como la asistencia social, seguros sociales obligatorios, previsin social, beneficencia, previsin privada y otros. Tcitamente, cada uno de estos sistemas tiene un campo de aplicacin especfico, un sistema financiero distinto y una organizacin administrativa con caractersticas propias, pero en la prctica los beneficiarios de los diferentes sistemas se confunden, ocasionando la duplicacin de funciones. Esto ha sido sealado por algunos autores como el principal vicio de la seguridad social, heredado de la previsin privada (seguros privados), y denominado como: La multiplicidad dispensadora de prestaciones, pues lo encarece y lo convierte en un servicio inflacionario. Entre los objetivos fundamentales de la seguridad social, desde el punto de vista econmico, est la redistribucin del ingreso, la cual podra lograrse a tra21

vs de un adecuado sistema financiero, donde la totalidad de la poblacin est sujeta a las obligaciones exigidas de acuerdo con su capacidad de ingreso; de esta forma, las instituciones de seguridad social dispondrn de suficientes recursos para atender a las prestaciones tanto de la poblacin activa como pasiva que, ya sea por encontrarse por debajo o por encima de la edad considerada activa o estar afectada por incapacidad temporal o permanente, no deriva ingresos para atender sus necesidades. Estos mecanismos relacionados con la percepcin de los aportes y con su administracin en forma de prestaciones contribuyen a una tmida redistribucin de la renta, pues si tomamos en cuenta que en la generalidad de los pases latinoamericanos en donde las instituciones estn orientadas por los esquemas clsicos, y el pago de las contribuciones corresponde a determinados grupos socioprofesionales, las prestaciones otorgadas por el sistema tienen un carcter de redistribucin del ingreso slo a niveles de rentas bajas y medias, cuyo destino fundamental son los bienes de consumo bsico, constituyendo o bien un obstculo a la expansin de la demanda o bien un factor de presin inflacionista. Tambin se realiza distribucin del ingreso por la va de la seguridad social cuando las instituciones invierten sus fondos financieros. Es cierto que muchos de los pases subdesarrollados disponen de una variada gama de recursos, que al circular por los mecanismos del comercio internacional, han contribuido durante muchos aos, en forma decisiva, al desarrollo de aquellas economas importadoras de materias primas. Esta situacin ventajosa de los pases con economas maduras les ha permitido mantener una tasa alta de ocupacin de sus factores, en la misma proporcin en que nuestras economas han dejado de percibir una justa remuneracin por los productos exportados. Sin embargo, debemos entender que las fallas estructurales que presentan nuestros sistemas econmicos obstaculizan tenazmente la posibilidad de un crecimiento autosostenido que merezca calificarse de positivo, pues con una poblacin dotada de escaso poder de compra, con niveles insuficientes de calificacin, baja productividad y dependiendo en su mayor parte de un producto cuyo precio generalmente escapa de las decisiones del mercado nacional, desempleo, analfabetismo, mala distribucin del ingreso, es decir, con todos esos ingredientes que configuran la morfologa de los pases en estado de subdesarrollo, casi siempre estas naciones subdesarrolladas aparecen situadas en una posicin desventajosa en sus relaciones con los pases desarrollados. La consulta de publicaciones estadsticas socioeconmicas de los organismos internacionales (OISS, OIT, AISS, OEA) nos demuestra por analoga el alto 22

grado de dependencia que afecta al sistema de seguridad social de nuestros pases. Por ejemplo, si relacionamos el monto de la tributacin directa o indirecta con el total, observamos que en el curso de esta dcada corresponde al primero el 60 por ciento, y 40 por ciento aproximadamente al segundo; pero si analizamos con detenimiento el alto peso que tiene la tributacin directa dentro de nuestras economas, encontramos que alrededor del 46 por ciento puede atribuirse a los ingresos provenientes de la explotacin del sector primario dedicado a la exportacin. Ahora bien, dados el carcter de la explotacin y la propiedad de los capitales empleados en este sector, lo cual conforma un alto grado de dependencia que facilita la traslacin de los desajustes de las economas forneas, ello significa un desmejoramiento progresivo de los trminos de intercambio que afecta a las economas subdesarrolladas. Esto se refleja en todos los campos de actividad, incluyendo la seguridad social, a la que corresponde reparar las contingencias sociales generadas por los desajustes econmicos. Para ilustrar esta incidencia, bastara analizar la situacin de la mano de obra ocupada en la agricultura, y el hecho de que por muchos aos un alto porcentaje de la poblacin ocupada de los pases en desarrollo se encuentra en el sector primario, donde el nivel de productividad es bastante bajo y, por consiguiente, muy exigua su remuneracin. En este sentido, las presiones de los trabajadores del agro por mejores remuneraciones no han tenido xito alguno a causa de las contradicciones que envuelve su estructura. Igualmente es interesante observar que cuando ciertas unidades de produccin utilizan una tecnologa ms avanzada, sta desplaza mano de obra y la precipita a las ciudades. Los incrementos de ingresos all registrados pasarn a las manos de los propietarios de la tecnologa, y formarn parte de su valor agregado barato transferido al exterior. Como ya fue sealado, este fenmeno se presenta con signo contrario en economas avanzadas, debido entre otras causas, a su condicin de propietarios de la tecnologa, a una mayor madurez en materia de contratacin colectiva y, finalmente, al sentido utilitario que hasta ahora han venido orientando las relaciones comerciales de tales pases. He citado el caso de la ocupacin agrcola, porque a pesar de ser el sector ms depauperado de nuestras economas, es precisamente el menos amparado por los sistemas de seguridad social vigentes en Latinoamrica, para aliviar, al menos, en parte, la desventajosa situacin en que se encuentran. A travs de este breve resumen de las relaciones que ms obviamente se destacan entre la seguridad social y la economa, puede apreciarse la importan23

cia que supone la poltica de seguridad social para los planes de desarrollo econmico. Una mejor distribucin del ingreso es objetivo fundamental de todo plan de desarrollo econmico; las instituciones de seguridad social, mediante una sana poltica de prestaciones, podrn lograr esa ms equitativa distribucin del ingreso, dotando de poder adquisitivo a aquellos sectores de la poblacin cuya capacidad de compra es nula o muy baja. Todo lo expresado hasta aqu no deja lugar a dudas sobre la importancia que reviste un adecuado sistema de seguridad social dentro de las economas, especialmente en los pases con estructuras econmicas subdesarrolladas, pero adems se requiere que los gobiernos adquieran conciencia de tal significacin, a fin de lograr una mejor orientacin de la poltica social destinada a prestar la mayor colaboracin posible en el proceso de desarrollo econmico. La seguridad social, en su concepcin integral, puede resultar un instrumento efectivo para reparar muchos de los males del subdesarrollo, y su aplicacin consciente a todos los miembros de la sociedad contribuir a una justa distribucin de la riqueza y a una mejora de la calidad del capital humano, el cual es el principal, indispensable e insustituible elemento para el desarrollo. Por otra parte, puede convertirse en promotora de ocupacin mediante la inversin productiva de sus recursos y, al mismo tiempo, en factor de convivencia, promotor de bienestar, en el entendido de que su adecuado funcionamiento permita una mejor distribucin del ingreso. Sin embargo, no debemos perder de vista que, en estructuras econmicas subdesarrolladas, la implantacin de un sistema integral de seguridad social presenta todo un mosaico de dificultades, muchas de las cuales se originan en las constantes contradicciones del sistema, aunque en su gran mayora se derivan, ya sea directa o indirectamente, del tradicional estrangulamiento que los pases con economas maduras han ejercido por muchos aos sobre los pases subdesarrollados. Por estas razones, consideramos que la promocin y divulgacin de la seguridad social en cuanto al alcance de los derechos y obligaciones de los miembros de la comunidad con la institucin, permitirn crear conciencia de su necesidad y superar, en parte, las interferencias que entraban su desarrollo. Las bases de una sana poltica de seguridad social, a nuestro entender, deberan estar enmarcadas dentro de determinados principios generales en el sentido de que, tanto las obligaciones como los beneficios proyectados por ella, abarquen progresivamente a la totalidad de la poblacin; de igual manera, este 24

universo sujeto a la seguridad social deber contribuir a su financiamiento en forma solidaria. Estamos as enunciando, de hecho, el contenido social de esta institucin, convencidos de que la aplicacin de tal frmula permitir alcanzar una distribucin equitativa de la renta, lo que a su vez tender a incorporar, dentro del proceso productivo, a todos los sectores de la poblacin. Para concluir, quiero recordar que lo aqu expuesto no pretende ser una nueva formulacin del problema, ya que el tema ha sido reiteradamente analizado y discutido, constituyendo preocupacin internacional, como lo expresa uno de los principios generales aprobados en la Conferencia Mundial de Comercio y Desarrollo, celebrada el ao 1964 en Ginebra: El desarrollo econmico y el progreso social han de constituir la preocupacin comn de toda la comunidad internacional y, mediante el aumento de la prosperidad y el bienestar econmico, han de contribuir a fortalecer las relaciones pacficas y la cooperacin entre las naciones; todos los pases, por consiguiente, asumen la responsabilidad de llevar a cabo una poltica econmica interna y externa encaminada a acelerar el crecimiento econmico del mundo entero, y en especial, a fomentar en los pases en desarrollo un ndice de crecimiento que contribuya a lograr un aumento sustancial y constante del ingreso medio, a fin de reducir la diferencia que existe actualmente entre el nivel de vida de los pases en desarrollo y el de los pases desarrollados. Tambin cabe citar lo previsto en la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, efectuada del 31 al 7 de junio de 1964 en Asuncin, Paraguay, cuyas resoluciones Nos. 61 y 62 estn destinadas a fijar las bases de lo que debe ser un proyecto de seguridad social con miras al desarrollo en escala nacional y regional. El programa de Ottawa de seguridad social para las Amricas, adoptado por la VIII Conferencia de los Estados Americanos y presentado por la Organizacin Internacional del Trabajo, en septiembre de 1966, manifiesta lo siguiente: La seguridad social debe ser un instrumento de autntica poltica social, para garantizar un equilibrado desarrollo social y econmico y una distribucin equitativa de la renta nacional. En consecuencia, los programas de seguridad social deben ser integrados en la planificacin econmica general del Estado con el fin de destinar a estos programas el mximo de recursos financieros compatibles con la capacidad econmica del pas. Adems, la Declaracin de la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (Buenos Aires, 1972), contribuye a perfilar una doctrina ajustada a la coyuntura socioeconmica que viven los pases en vas de desarrollo. 25

Finalmente, puede verse que la importancia atribuida a la seguridad social no se concreta al mbito reducido de un pas en particular, sino que su incidencia se transfiere en escala internacional a travs de los mecanismos de intercambio. En efecto, un pas con un adecuado sistema de seguridad social que contribuya eficazmente a mantener altos niveles de productividad se encuentra en capacidad de competir ventajosamente en el comercio internacional, lo cual significa en cierto modo un beneficio para la comunidad mundial, que recibe mejores productos a menores precios. Si este anlisis se integra en escala regional, es obvio el inters que ello reviste para la Amrica Latina, dado el proceso de integracin que se est operando, y debe ser objeto de detenido estudio la posibilidad de uniformar los sistemas de seguridad social vigentes en los pases latinoamericanos, de modo que permita la libre movilidad del factor trabajo. La aplicacin de las normas de seguridad industrial, nivelacin de las polticas de bienestar social, as como la racionalizacin de la produccin en lo relacionado con remuneracin al trabajo y la calidad de los bienes y servicios trazados. No podemos pasar por alto, en estas generalidades, la vigencia que adquiere la seguridad social en la coyuntura socioeconmica universal, pues el mundo se est haciendo cada vez ms pequeo, y menos el hecho de que el Seguro Social Obligatorio, en su inicio, fue un instrumento globalizador, cuando su accin promotora del bienestar social se extendi por todo el mundo y el grado de interdependencia es tan estrecho que una decisin gubernamental adoptada en cualquier pas, ya sea para reivindicar sus derechos o para mejorar sus condiciones de intercambio, repercute directa o indirectamente en el resto de las economas. Un hecho que evidencia este fenmeno lo podemos palpar en el proceso inflacionario generalizado, del cual ningn pas del mundo ha podido escapar; en las actuales circunstancias, cuando el poder adquisitivo de los salarios se ha deteriorado tan sustancialmente, ocupa en consecuencia un lugar preponderante la seguridad social entre las medidas de poltica social implementadas para remediar esas fallas. Estos fenmenos sociales nos hacen recordar la urgencia que en su tiempo revistieron las leyes de pobres y la Carta del Atlntico.

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Cuadro 1 ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL VENEZUELA

SECTOR PBLICO Ministerio de Sanidad Ministerio del Trabajo Ministerio de la Familia Ministerio del Desarrollo Urbano

Asistencia social

Seguro social obligatorio Instituto de Previsin Social para el Personal del Ministerio de Educacin Instituto Nacional de Cooperacin Educativa Instituto Nacional de Nutricin Instituto Nacional de Geriatra y Gerontologa Instituto para la Capacitacin y Recreacin de los Trabajadores Instituto de Previsin Social de las Fuerzas Armadas Nacionales Otros

Previsin social

Beneficencia SECTOR PRIVADO Mdicos, abogados, ingenieros, economistas, etc. Transporte, electricidad, agrcola, etc.

Institutos de previsin social-profesionales y gremiales Cooperativas Seguros privados Clnicas y hospitales Cajas de ahorros Contratacin colectiva Otros

Previsin social privada

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Cuadro 2 INTERDEPENDENCIA-EFECTOS-ECONOMA-SEGURIDAD SOCIAL

Contribucin positiva del medio econmico a la seguridad social

Contribucin positiva de la seguridad social al circuito econmico

Los niveles de empleo tienen una relacin con los aportes a la seguridad social. El uso racional de la tecnologa y de los factores de la produccin se refleja en el costo social. El adecuado sistema financiero nacional se proyecta en el sistema de seguridad social. Mejorar las inversiones que generan ocupacin Los niveles de empleo tienen una relacin directa con los aportes a la seguridad social. Las medidas profilcticas de la Unidad de Produccin reducen el gasto social.

Contribuye a mejorar la calidad del recurso humano y este efecto se proyecta en la cantidad y calidad de los bienes y servicios producidos. DESARROLLO ECONMICO BIENESTAR SOCIAL Contribuye a mejorar el poder adquisitivo de los consumidores y por ende, la demanda de los bienes y servicios. Con la aplicacin de las medidas preventivas se le dar un uso racional a los factores de la produccin. La inversin de los fondos financieros de la seguridad social en reas reproductivas, tiene un efecto multiplicador en el proceso productivo. Con el sistema financiero contributivo, solidario y universal se efecta la redistribucin de la renta.

Financiamiento
Entendemos por financiamiento de la seguridad social, el conjunto de medidas adoptadas por el sistema a fin de proveerse de los fondos o recursos necesarios para su funcionamiento. La concepcin moderna de la seguridad social en su aspecto financiero se fundamenta en el principio de la solidaridad. En efecto, se considera un deber de la sociedad organizada y civilizada, la de garantizar a todo individuo la proteccin de su salud y el suministro de medios de subsistencia suficientes en caso de una contingencia. Por tal circunstancia, todos los miembros de la sociedad deben contribuir al financiamiento en funcin de sus ingresos. En su evolucin, la seguridad social ha ido ensayando mtodos muy variados para costear sus actividades, mtodos que se han modificado de acuerdo con las circunstancias de orden socioeconmico, y su continuo perfeccionamiento se deriva de las crecientes necesidades sociales, inducidas a su vez por la dinmica de un nuevo orden social. En este sentido se observa que una de las primeras manifestaciones de la sociedad organizada fue cuando se lleg a un convenio sobre el presupuesto familiar, establecido como una medida de previsin grupal, en su forma ms rudimentaria, en tiempo en que an no se conoca la moneda como medio de cambio, y se practicaba el trueque. Con esta tcnica de intercambio, las unidades familiares se aprovisionaban de recursos para prever la satisfaccin de sus necesidades. Esta elemental frmula de previsin aparece como una tendencia de las primeras sociedades a conservar o acumular bienes de primera necesidad en las pocas de abundancia, para poder atender as a las escaseces en las pocas depresivas. Simultneamente con esta prctica se conocieron los beneficios sociales del ahorro.1
1. Joan Robinson. Libertad y necesidad. Introduccin al estudio de la sociedad. Siglo Veintiuno Editores, S.A., Mxico, Argentina, Espaa, 1971, p. 12. La vida econmica de cada especie consiste en la adaptacin de la poblacin al suministro de alimentos. A menudo esto se consigue mediante el establecimiento de la propiedad sobre un territorio. El territorio es defendido por la familia o el grupo contra otros de la misma especie, pero no contra miembros de otras especies cuya dieta es diferente. Mediante esto, cada especie se extiende sobre toda la regin habitable para ella y cada familia tiene a mano sus medios de sustento. En las comunidades aisladas, al parecer, la actividad econmica no persegua fines econmicos. Los mtodos acostumbrados de produccin satisfacan las necesidades diarias; las necesidades eran slo indirectamente necesidades de subsistencia; directamente estaban gobernadas por un sistema de obligaciones religiosas y familiares, forjado con gran variedad de formas distintas. En todas estas comunidades (y por cierto, en la civilizacin histrica) hubo un fuerte hincapi en el parentesco, en los tabes contra el incesto y en las relaciones familiares. El apareamiento, la paternidad y las relaciones fraternas son las mismas para toda la humanidad; gracias a la capacidad de reflexin, que el lenguaje le proporcion, el hombre forj numerosas

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En la poca de las civilizaciones antiguas (Grecia, Egipto y Roma), muy pocas de las necesidades de orden social eran atendidas por el Estado. A pesar del desarrollo alcanzado en la artesana industrial, comercio, ciencia y artes, y la rudimentaria aplicacin de algunas tcnicas, tales como la divisin del trabajo, se hizo presente la demanda permanente de los ciudadanos libres y esclavos por mejor trato y salarios;2 as funcion un sistema de seguridad social acorde con los progresos de la poca. Los gastos del Estado se canalizaban generalmente a las obras pblicas y los fondos se sustraan por medio de impuestos, siendo los ms importantes los impuestos territoriales, y a la industria. La historia nos habla de la intervencin del Estado, cuando las contingencias sociales tenan proyecciones colectivas. Tal es el caso de los faraones, en la poca de los siete aos de prosperidad y otras tantas calamidades. Tambin es conocida la preocupacin de soberanos como Claudio, que financiaba los riesgos por las prdidas que pudieran producirse en las cosechas a causa de fenmenos atmosfricos.3

estructuras de conexiones por nacimiento y por matrimonio; la vida econmica qued entretejida en cada estructura en forma de un sistema de derechos y obligaciones. Adems, era preciso hacer ofrendas a los sacerdotes, a los mayores o a los jefes. Aun cuando se considera que tales regalos deban redistribuirse entre la gente, parte de ellos, por lo comn, se quedaban en poder de los recipiendarios, pero se vea mal, pues al honrar a los jefes o a los dioses la gente, valga la expresin, se honraba a s misma. Es imposible definir, con precisin, un excedente de produccin respecto a las necesidades de subsistencia, porque es imposible definir con precisin la subsistencia. Las necesidades, como sabemos de sobra, aumentan a la par con el crecimiento de los medios con que contamos para satisfacerlas. De todas maneras, en cualquier sociedad existe alguna nocin que permite distinguir entre el pan de cada da y algn extra para un husped, para una fiesta o para pagar un tributo a quien se le debe rendir. La exigencia imperiosa de producir un sobrante es til para la simple supervivencia. Da un margen para servirse de l en tiempo de escasez. Lo bastante es demasiado poco. Tal y como se necesita el incentivo del hambre para hacernos comer, as el incentivo del buen nombre y de la conducta propia es necesario para mantener en marcha una economa. 2. M. Ziga Cisneros. Seguridad social y su historia. Caracas, 1963, pp. 135-136. En Egipto hubo muchos individuos que sintieron, como para llegar a la seguridad social, y es posible que esos sentimientos hayan afectado a colectividades en algunos momentos histricos; pero no se sabe que tuvieran realizaciones tambin colectivas, que hubiese sido objetivo de alguna poltica. Al contrario, todo indica que Egipto fue casi siempre un pas en donde los miembros de una clase privilegiada, la gobernante (faraones, sacerdotes, funcionarios, guerreros) vivieron fastuosamente a costillas de los millones de individuos sbditos y esclavos. Las grandes y pequeas pirmides, monumentos del egosmo, lo atestiguan con la ms convincente elocuencia. se es el tono general de la situacin. Sin embargo, a principios del segundo milenio a. de C. (hacia el 1800) se produjo un estado de anarqua excepcional en la larga historia egipcia. No conocemos detalles sobre la forma como se originara el fenmeno. Pero lo cierto es que por algn tiempo las clases oprimidas pudieron desplazar a los gobernantes y propietarios y repartirse los bienes. 3. Ignacio Blanco Ramos y Fernando Rodrguez Cardet. Principios de Hacienda Pblica. Len, 1958, pp.

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Para la misma poca, los seguros privados, en su forma primitiva, desempean un papel muy importante, pues como veremos ms adelante, representan uno de los ms genuinos antecedentes de la seguridad social en su aspecto financiero, estando estrechamente relacionado su desarrollo con las medidas de solidaridad adoptadas para protegerse contra los naufragios, incendios, guerras, robos, etc. En su primera etapa, el seguro funcionaba con una tcnica muy simplificada, y su finalidad se circunscriba a la indemnizacin de un riesgo; a su vez, la prdida ocurrida se reparta entre todos los participantes en el convenio, segn su costo; por lo tanto, el equivalente al valor convenido de la reparacin, repartido entre los miembros asegurados. Posteriormente, los seguros privados han evolucionado mediante la utilizacin de otras modalidades en los contratos. Al respecto, Salas Subirat4 apunta que el seguro de vida fue un derivado del seguro martimo, y que a su vez stos se originaron en los prstamos que eran contratados entre individuos adinerados y dueos de barcos, funcionando de esta manera: El prestador financiaba los viajes, con la estipulacin de que recibira al regreso el prstamo con un inters mucho ms alto que el aplicado en transacciones comunes, pero con la salvedad de que el prestatario quedaba libre del pago de la deuda en caso de infortunio; en este caso, la prima sera la diferencia de intereses cobrados por encima de la tasa normal.
211-212. En un principio bastaban los rendimientos de los bienes del patrimonio real para hacer frente a las reducidas cargas pblicas, pero las atenciones estatales fueron aumentando y ya en la Edad Media los reyes convocaban a las representaciones del pueblo para exigir a los sbditos determinadas donaciones denominadas subsidios o donativos, con destino a cubrir gastos extraordinarios. El derecho a esta exigencia de tributos era negado por la mayora, pero pronto encontraron eco en las ideas que en la alta Edad Media elabor Santo Toms de Aquino, segn el cual el bien comn autoriza al soberano para gravar con carcter extraordinario a sus sbditos cuando las rentas del patrimonio real no sean suficientes para la consecucin de dicho bien comn. En la poca feudal aumentaron las necesidades para fines de guerra y, con ello, aument la exigencia de tributos, llegndose al establecimiento de impuestos con carcter general en los siglos XIII y XIV. En este siglo comenzaron a implantarse verdaderos sistemas tributarios, si bien casi exclusivamente en las ciudades, donde estaba ms desarrollada la economa monetaria y ms maduro el concepto de ciudadana, adems de que el comercio y la industria, como actividades ms productivas, constituan una firme base capaz de soportar cargas tributarias. Desde entonces, los sistemas tributarios fueron evolucionando en el sentido de tender a una ms justa distribucin de las cargas pblicas: fueron crendose tributos sobre las manifestaciones de riqueza que iban apareciendo, se implantaron servicios de inters general, como el de correos, cuya utilizacin voluntaria por el pueblo obligaba al usuario a pagar las llamadas tasas, que eran el costo del servicio requerido, y se publicaron obras sobre materias tributarias, sobre todo coincidiendo con los aumentos de los gastos pblicos como consecuencia de las guerras en la poca napolenica y del aumento de la burocracia y de los servicios pblicos en el siglo XIX. 4. Salas Subirat: La lgica del seguro de vida.

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Tambin sealaba dicho autor que uno de los antecedentes del sistema contributivo para cubrir un riesgo o sea, lo que constituye en esencia el seguro, se halla en las Leyes Martimas de Rodas. Los seguros siguieron evolucionando hasta adquirir una gran importancia. Su tcnica se ha perfeccionado, conformando una institucin en la que se pueden realizar contratos entre personas naturales y jurdicas, en los que intervienen, adems, los siguientes sujetos: asegurado, beneficiario y asegurador. La especializacin del seguro en determinados riesgos ha contribuido al mejoramiento de su tcnica. Los principales riesgos son: vida, enfermedad, accidentes, maternidad, paro, incendios, transporte, etc. La caracterstica ms importante del seguro privado contemporneo desde el punto de vista financiero, radica en que constituye un contrato libre que cubre los riesgos, es decir, la ocurrencia de los acontecimientos que acarrean prdida. El sistema supone la existencia de un nmero suficiente de contratos para hacer posible la compensacin estadstica. En sntesis, el financiamiento del seguro privado implica una equivalencia entre el valor probable de los compromisos y los derechos. El ahorro Es uno de los primeros mtodos voluntarios de la previsin ensayado por la sociedad. Su prctica ha estado identificada con el sentido innato de previsin y con la conciencia de que su realizacin puede interpretarse como un conocimiento consciente de las necesidades futuras; en la realidad, significa la acumulacin de los excedentes sobre las necesidades presentes. Este mtodo comenz a adquirir importancia definitiva con la aparicin de la moneda, la cual permiti garantizar la seguridad y la conservacin del valor y la calidad fsica de la cantidad ahorrada.5

5. Adolfo Lamas. Ahorro y prstamo para la vivienda familiar, p. 35. Fondo de Cultura Econmica, Mxico-Buenos Aires, 1950. Sin duda es Inglaterra la cuna del sistema de ahorro y prstamo, aun cuando no falta quien afirme quiz para dar mayor sabor a la historia que durante la dinasta de Han, en China, doscientos aos antes de Jesucristo, ya se haba puesto en prctica un principio semejante. No es de extraar la tesis porque es indudable que se podra encontrar casos semejantes en la historia de todos los pueblos primitivos, ya que las particularidades de la organizacin de sus comunidades daban la forma a principios e ideales cooperativos que pueden relacionarse con facilidad con ahorro y prstamo. Sin ir ms lejos, cabe recordar aqu que algunas investigaciones recientes llevadas a cabo en Mxico hacen pensar que, desde siglos antes de la

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Inicialmente se fundaron las cajas de ahorro, ya por iniciativa privada o de corporaciones religiosas u oficiales orientadas sin finalidad de lucro, en las que sus patrocinadores aportaban parte de su patrimonio. Generalmente estaban regidas por juntas o consejos que prestaban sus servicios gratuitamente, encargndose de administrar los fondos depositados. En esta primera etapa, las cajas de ahorro tienen un objetivo tpico de la previsin, ya que generalmente los ahorros se empleaban en obras caritativas o de utilidad pblica confundindose con la beneficencia. El financiamiento de las cajas de ahorro a travs de todas las pocas ha conservado las mismas modalidades, es decir, las tcnicas y procedimientos se han mantenido ms o menos con las mismas caractersticas: manifestacin de voluntad para ingresar al sistema, aportes peridicos y reintegro en caso de que se retire de la Caja o renuncie a ella; ahora bien, ste ha sido el mtodo generalmente seguido por el resto de las instituciones que funcionaron durante la Edad Media, y muchas otras organizaciones de previsin de esa poca combinaban sus actividades con los montepos, gremios, etc. El financiamiento de las cajas de ahorro o las prcticas utilizadas por estas instituciones para obtener sus recursos han sido eslabones de importancia muy destacada en la evolucin de la seguridad social, por la experiencia aportada, adems de haber prestado su contribucin dentro del cuadro general de la seguridad social, como un instrumento complementario de la misma. Aisladamente, las cajas de ahorro no constituyen instrumentos eficaces para lograr los objetivos de la seguridad social, por cuanto la poblacin6 no calificada y con bajos ingreconquista, entre los pueblos zapotecas se daban esas mismas condiciones. Pero, dejando a un lado todos estos aspectos imprecisos e hipotticos de la cuestin, que slo con una dosis grande de buena voluntad pueden ser tomados en consideracin para establecer el verdadero origen de un sistema, habr que ajustar esta breve historia a un estudio ms crtico y ms apegado a los datos de la realidad. 6. J. Henry Richardson. La seguridad social. Aspectos econmicos y financieros, p. 85. Editorial Vctor Ler, Buenos Aires, 1960. Todo individuo que ahorra con objeto de precaverse contra futuras eventualidades guardar sus economas en casa o las invertir en una variedad de formas; figuran entre las ms usuales los ttulos del gobierno, acciones industriales, seguro privado, instituciones hipotecarias o empresas constructoras. En estos dos ltimos casos, el propsito sera asegurarse la propiedad de una casa. Del mismo modo, las sociedades mercantiles privadas, incluso las empresas industriales que se cuentan con sistemas contribuyentes para jubilar a sus empleados, efectan inversiones en valores, tales como obligaciones industriales, tierras y cdulas del gobierno. Pocas son las empresas lo suficientemente grandes como para poder hacer frente en el futuro a las obligaciones contradas con sus empleados, con los recursos generales disponibles cuando llega el momento de abonar las pensiones o cancelar otros vencimientos. Otras ms numerosas, incluso las

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sos no tiene posibilidades para practicar el ahorro. Por otra parte, el ahorro como prctica voluntaria est condicionado a la educacin en las sociedades modernas y a los hbitos de la poblacin, sus tcnicas han evolucionado hasta los modernos sistemas de ahorro y prstamo. Durante la Edad Media, las distintas prcticas ideadas por la sociedad para atender las contingencias sociales, y ejercer la caridad cristiana, fueron la norma orientadora entre los contribuyentes. Las Gildas y otras organizaciones religiosas, que alcanzaron un gran desarrollo durante esta poca, obtenan sus fondos mediante el pago de una cantidad en dinero o en especie a fin de cubrir los gastos que pudiera ocasionar la atencin de una contingencia, gastos que se limitaban generalmente al pago de los servicios funerarios y a los auxilios en caso de enfermedad. Todas las organizaciones de esa poca, incluyendo entre ellas a las ms importantes, tales como las Gildas, sociedades de ayuda mutua, los gremios y corporaciones etc., han tenido un sistema de financiamiento basado fundamentalmente en un pacto entre sus miembros, con objeto de formar fondos comunes para poder cubrir los gastos ocasionados por la muerte, enfermedad, desocupacin, etc. Muchas de estas organizaciones funcionaban mediante un cdigo de normas que fueron perfeccionndose; de ah que muchos autores las consideran como las bases sobre las cuales se constituiran luego las modernas sociedades de beneficencia.7
que ponen acciones al alcance de sus empleados, lo que estimula el ahorro como prevencin para el futuro, disponen de los fondos para sus propias finanzas, quedando supeditado el valor de los ahorros a su solidez financiera. Y la mayora de las compaas ingresan esos ahorros en fondos aparte administrados por sndicos. 7. Antonio Rumeu de Armas. Historia de la previsin social en Espaa, p. 333. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1942. No era sta la nica providencia mutualista del Gremio de Carpinteros valencianos, pues haba otra no menos interesante para proteger y amparar a los ancianos, invlidos y parados del gremio. Todos los aos, el da siguiente a San Lucas se reunan en la casa del Gremio, el Clavario, el Archivero y el Escribano de fechas para hacer la lista de los veinticuatro maestros ltimamente incorporados al mismo. Dicha lista era entregada al Masipe, y todos los sbados uno de los maestros, por turno, y el Masipe recorran las casas de los gremiales pidiendo para los pobres vergonzantes maestros del Gremio. Las autoridades del Gremio siguiendo antigua costumbre, el compaero de Clavario, los dos Mayorales y el Masipe, estaban tambin obligados a pedir limosna todos los aos por San Jos, Pascua de Resurreccin, Espritu Santo, Asuncin, San Lucas, etc. Del producto de todo lo recaudado se asignaba semanalmente cuatro sueldos a cada maestro invlido o anciano, que para ese efecto estaban inscritos en lista especial. El sobrante de lo recaudado se depositaba en un arca, y si faltaba para pagar el subsidio semanal se sacaba de la misma, salvo en el caso de no haber fondos, en que se reparta lo recaudado por partes iguales entre los necesitados del Gremio. Las ordenanzas, adems, incluan las prescripciones corrientes sobre asistencia a los entierros, etc.

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Con la aparicin del seguro social obligatorio en el panorama de la poltica social, su financiamiento a la altura de esa etapa adquiere una conformacin diferente, pues los mtodos utilizados por las obligaciones a las anteriores instituciones y sectores interesados constituan un complejo parcelamiento dentro de la estructura general, con su particular sistema financiero. Con la aplicacin del nuevo sistema (seguro social obligatorio), vemos como cada uno de los sectores involucrados asumen la responsabilidad de contribuir al financiamiento mediante la materializacin de una cuota o cotizacin. En el orden administrativo, este sistema contributivo ha funcionado generalmente, mediante la fijacin del monto de la contribucin o determinando la cuanta de las cotizaciones con base en los salarios devengados y tambin por medio de la aplicacin de tasas fijas a cada clase o nivel de salarios. El financiamiento de la seguridad social en todas sus etapas y manifestaciones, ha tenido como base de sustentacin la solidaridad, concepto cuyo grado de amplitud depende del mayor o menor campo de aplicacin cubierto por el sistema. La solidaridad es un sentimiento innato del hombre, complementado con el espritu gregario; es la obligacin en comn o la adhesin a la causa de otros a fin de proveerse de lo necesario o atender sus contingencias sociales. El principio de solidaridad Ha sido un parmetro muy importante en la orientacin y conformacin del gasto social, as como el funcionamiento de las instituciones encargadas de realizar la poltica social, es decir, de ejecutar la seguridad social. La hemos visto en las primeras manifestaciones de la poltica fiscal y posteriormente en la aplicacin de la hacienda social, mediante la cual se perfeccionarn los mtodos de la tributacin fiscal para la obtencin de los recursos necesarios. En su concepcin moderna, este principio, aplicado al financiamiento de la seguridad social, se basa en el razonamiento de que si la totalidad de la poblacin es acreedora a una asistencia integral, mediante la cual se beneficia del sistema de prestaciones sociales, resulta razonable, y a la vez justo, que toda la poblacin contribuya a su financiamiento en la medida de su capacidad. 35

El fundamento8 real de este principio le imprime a la seguridad social un amplio contenido social, en el sentido de que responsabiliza solidariamente a todos los miembros de la sociedad en cuanto a la atencin de las contingencias. Por tal circunstancia y tomando en cuenta que cada uno de los miembros de la sociedad es un contribuyente, ellos estn participando ya sea directa o indirectamente en el financiamiento del sistema; de igual manera tienen derecho a gozar de las prestaciones otorgadas por el mismo. En esta forma se opera una distribucin de los ingresos, ya que mediante el aporte universal, los contribuyentes activos con capacidad adquisitiva costean las prestaciones que el sistema debe otorgar por las contingencias previstas, de modo que la totalidad de la poblacin activa paga por la poblacin pasiva o accidentada. El principio de solidaridad social rompe con los moldes mercantilistas de los seguros privados, que sustentan las teoras de la equivalencia, y donde la contraprestacin individualista de las prestaciones estaba en relacin directa con los aportes, sin tomar en cuenta el cuadro de las necesidades sociales de los afiliados, por lo tanto, como podemos ver en el moderno enfoque, complementa su orientacin con otros principios fundamentales.9 La capacidad de aportacin de los afiliados que no gozan de suficientes ingresos, se compensa con la apor-

8. Jean Halperin. Los seguros en el rgimen capitalista, pp. 18-19. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid. A travs de la definicin del seguro nos permite situar sus orgenes propiamente dichos. No siendo el seguro una simple proteccin contra los riesgos, es imposible equipararlo con instituciones de previsin y de asistencia que han existido siempre. De ah que sea inexacta la opinin de R. Ehrenberg, segn la cual la primera forma del seguro naci en el seno de la familia, en plena economa natural que conoca una proteccin comn contra el peligro comn, contribuyendo (in natura) cada miembro del grupo familiar. Denomina Ehrenberg esta clase de seguros abre ( naturalwistschaftlicheversicherung), mas hay en este calificativo una contradiccin. Econmicamente hablando, el concepto de seguro, es algo ms que la reconstruccin en comn por los miembros de la familia de la casa destruida por el incendio o el hecho de cazar en comn el lobo que amenaza el rebao familiar. Es cierto que en tales empresas puede verse un sentimiento de solidaridad que no es ajeno al concepto de seguro; no puede negarse que ese sentimiento de solidaridad, nacido en el seno del grupo familiar, se propag al clan, pasando de ah a las comunidades corporativas y profesionales. Pero no es menos cierto que en ese estado econmico y social no existe an el seguro. 9. Carlos M. Giuliani Fonrouge. Derecho Financiero. Vol. 1. Depalma, Buenos Aires, 1970. Generalidad. Como derivacin del principio de igualdad, es menester que los tributos se apliquen con generalidad, esto es, abarcando integralmente las categoras de personas o de bienes previstas en la ley y no en una parte de ellas. Quirese significar con ello, que no deben resultar afectadas personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquirirn carcter persecutorio o de discriminacin odiosa. Dicho en otros trminos, el gravamen se debe establecer en tal forma, que cualquier persona sealada como hecho generador del crdito fiscal, debe ser sujeto del impuesto.

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tacin ms crecida de los que cuentan con mayores recursos. As pues, el principio de solidaridad aplicado en escala nacional en seguridad social, obliga a todos los miembros de la comunidad a la contribucin para el funcionamiento de estas instituciones.10 En realidad, el principio de solidaridad grupal o profesional, como propulsor de nuestras actuales instituciones, no se corresponde con la amplitud que envuelve la nueva concepcin de la seguridad social, pues sta requiere que el espritu mismo del principio garantice en trminos reales su aplicacin en el marco de la comunidad nacional en su totalidad.

10.Lloyd G. Reynolds. Economa laboral y relaciones de trabajo, pp. 480-481. Fondo de Cultura Econmica, 1964. Si un sistema de seguridad social general es factible, ser tambin deseable? Desde el punto de vista positivo, no parece existir duda alguna de que este sistema evita preocupaciones e incertidumbres a todo el mundo. Todos aquellos que trabajan y contribuyen al fondo del seguro pueden ahora estar seguros de obtener proteccin en contra de las peores formas de privaciones fsicas. Adems, los beneficios de seguridad social se pagan cualesquiera sean los ahorros u otros recursos privados del individuo. Es un derecho ganado, no una limosna del Gobierno. Por lo tanto, no merma la independencia y la dignidad del individuo como lo hace, sin duda alguna, la caridad. Por lo tanto, es necesario mantener un margen considerable entre la escala, los beneficios de seguridad social y el nivel de los sueldos y salarios. En las leyes actuales de seguridad social, las escalas de beneficios no yerran en el sentido de una generosidad indebida. Existen pocas pruebas de que aun las escalas relativamente altas de compensacin por desempleo disuadan a las personas de aceptar trabajos cuando stos existen.

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Redistribucin de los ingresos11

Cuando hablamos de la redistribucin del ingreso a travs de los mecanismos de la seguridad social, y precisamos conocer su alcance, tenemos que referirla obligatoriamente a su campo de aplicacin; de esta manera, observamos diferentes modalidades o formas de redistribucin. La estructura de la seguridad social, desde el punto de vista financiero, la entendemos como un conjunto de instituciones o instrumentos que en ltima instancia van a realizar una redistribucin o transferencia de recursos financieros entre los diferentes sectores de la comunidad. La consolidacin de estos instrumentos conforma una redistribucin a nivel nacional. Entendemos que se realiza redistribucin a travs de la seguridad social cuando los recursos que requieren las instituciones para su financiamiento son obtenidos de la poblacin que devenga algn ingreso, y estos recursos a su vez se destinan al sostenimiento de las personas que han sufrido una contingencia social, es decir, al pago de una pensin para vejez o de un subsidio familiar, a la atencin de un enfermo, a las vctimas de un accidente o enfermedad profesional, etc. Observamos as que, en trminos generales, los recursos de las instituciones son transferidos por la va de las contribuciones del sano al enfermo, del soltero al que tiene familias numerosas, de los econmicamente activos a los desocupados o necesitados.

11. Sand, R. La Economa Humana, pp. 5-6. Universitaria de Buenos Aires, 1948. Pero a partir del momento en que se consider al hombre desde el aspecto de un valor econmico, se encontr un lenguaje comn. En efecto, el hombre es una inversin: es el conjunto de gastos hechos para l desde su nacimiento hasta el momento en que es til. Si muere antes, ese capital se pierde. Si sucumbe antes del fin de su carrera, si queda invlido o sin trabajo, ese capital no se amortiza completamente. Se comprueba, por otra parte, que el hombre produce y, por consiguiente, donde ms cuanto mejor hayan sido estimulados el desarrollo y la proteccin de sus condiciones fsicas, intelectuales, profesionales y morales. La instruccin, la higiene, los servicios sociales no representan rentas vitalicias slo accesibles a las naciones ricas y a las empresas prsperas: son inversiones fructferas. Pero importa que las sumas que as se gasten o se ganen se inscriban en la cuenta del tesoro pblico, de la asistencia de los seguros sociales, de una empresa o bien del propio interesado y de su familia. Por una serie de repercusiones inmediatas o tardas, enriquecen o empobrecen la nacin e inclusive a cada uno de sus miembros. Pagamos en forma de impuestos el mantenimiento de los enfermos, de los pobres y de los desocupados; la disminucin de su poder adquisitivo repercute sobre nuestras ventas, nuestros ingresos profesionales y las rentas de nuestras inversiones; para algunos, ese tributo es inferior al beneficio que les procura la situacin presente, pero a la larga a ellos tambin los afectan las trabas que ponen la enfermedad y la miseria al desarrollo de la prosperidad general.

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La accin de la redistribucin del ingreso ejercida por la seguridad social no se queda exclusivamente en el pago de las prestaciones que ella realiza, sino que se proyecta en todo el crculo de sus gastos. Cuando las instituciones de seguridad social compran medicinas, vehculos, construyen edificios para su funcionamiento, pagan el personal mdico, paramdico y administrativo, los contribuyentes a la seguridad social estn redistribuyendo parte de sus salarios para sufragar estos gastos. En cierto sentido podemos decir que con estas transferencias monetarias, los obreros y empleados contribuyentes estn financiando con sus salarios parte del nivel de bienestar social de que disfrutan los funcionarios de la seguridad social. Es sta la confirmacin de una elemental redistribucin de los ingresos que en este caso equivale a las remuneraciones del factor trabajo de la economa. Al estudiar el financiamiento de la seguridad social encontramos un conjunto de relaciones recprocas entre ella y la estructura de la economa. Bastara sealar que el objetivo de la seguridad social, en ltima instancia es el de la promocin del bienestar social de uno de los factores ms importantes de la economa, el factor insustituible: el hombre; y que a la vez, por el hecho de formar parte de la estructura misma de la economa, contribuye como un estabilizador econmico a travs de los beneficios que proporciona a los miembros de la sociedad. Los efectos12 socioeconmicos que genera el Principio de Solidaridad al aplicarlo en el financiamiento de la seguridad social, se corresponden con los efectos de la redistribucin de los ingresos. Entre los autores de finanzas pblicas, Luigi Cossa13 apunta al desarrollar las reglas del sistema impositivo que la graduacin de los impuestos consiste en su adaptacin al estado econmico de los contribuyentes de manera de llegar a la equivalencia de sus prestaciones. Impuesto uniforme, dadas las desigualdades insolubles en la distribucin de bienes, ser no solamente injusto sino aun irrealizable, porque a

12.Mart Bufill, Carlos. Tratado comparado de seguridad social, Madrid, 1951, p. 93. La Carta del Atlntico : La guerra mundial de 1939 ha tenido, en orden a la proteccin contra los infortunios sociales, una repercusin extraordinaria. Analicemos primero los hechos ms importantes de la evolucin poltico-social que la guerra ha determinado y podremos despus sacar las debidas consecuencias. Por de pronto, se observa que el sistema clasista de proteger exclusivamente a los trabajadores econmicamente dbiles ha fallado al comprobar la gente que, al mismo tiempo que disloca el equilibrio entre los recursos y las necesidades individuales, va sumindose toda la vida en una zona de inseguridad completa. La incertidumbre crea un ambiente de angustia que es preciso disipar. El soldado en las trincheras alejadas de su patria o defendiendo con tesn el pedazo de su rincn natural tiene necesidad de creer que lucha por un mundo mejor en el que las inseguridades sern borradas de su alrededor. 13.Cossa, Luigi. Primeros elementos de la ciencia de las finanzas, 1959.

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causa de la necesaria modicidad de la contribucin individual, se obtendr un producto que no podra bastar para las necesidades pblicas de los pueblos modernizados. Ms adelante seala el autor que la graduacin de impuestos, refirindose a las cargas de los contribuyentes, deben ser repartidos en razn de su actitud para soportarlos, que es medida para determinar la riqueza, avaluada, segn unos de acuerdo con el patrimonio, segn otros de acuerdo con la renta. Pero, admite en uno y otro caso, de estos principios los partidarios del impuesto proporcional y los impuestos progresivos, discuten sobre la manera de aplicarlos. Maurice Duverger14 identifica los fines del principio de solidaridad con los de la redistribucin del ingreso cuando se refiere a la redistribucin de una escala ms amplia que la de la redistribucin privada o sea, cuando las sumas obtenidas de la colectividad nacional son redistribuidas, a travs de los gastos pblicos, llegan a todos los grupos y miembros de la colectividad. Esto explica la lucha que se entabla en torno a los gastos pblicos. No hay en stos el ligamiento directo y personal entre lo que una persona da y lo que recibe. Los que dan y los que reciben no son los mismos y la solidaridad nacional precisamente tiende a que los ms pobres, que entregan menos, reciban ms, mientras que los ms ricos que dan ms reciban menos. Tomando en consideracin la realidad que representan los sistemas financieros de las instituciones de seguridad social de los pases latinoamericanos y particularmente en Venezuela, cabe afirmar que los principales mecanismos utilizados para obtener sus recursos financieros han sido especialmente los impuestos indirectos y las cotizaciones; tanto los unos como las otras no pueden calificarse como los mtodos ms adecuados para redistribuir los ingresos en una forma satisfactoria. Por ejemplo, en los sectores de los gobiernos regionales y municipales su
14.Duverger, Maurice. Instituciones financieras. Editorial Bosch, Barcelona, 1960. La Hacienda Moderna y el Equilibrio Econmico. Es necesario volver siempre a la diferencia bsica entre la hacienda clsica y la moderna. La primera considera los problemas financieros aisladamente, la segunda los encuadra dentro de la vida econmica y social de la nacin. Por consiguiente, los hacendistas modernos, en lugar de preocuparse del equilibrio contable entre ingresos y gastos del presupuesto, se preocupan del equilibrio general de la vida econmica y social; consideran que, en ciertas circunstancias, el equilibrio del conjunto de la economa nacional slo puede ser conseguido a costa de un dficit presupuestario; es lo que se llama teora del dficit sistemtico. Es preciso no dar a esta teora un papel absoluto, que sus autores no le han atribuido nunca; no significa que el presupuesto del Estado debe estar siempre en dficit y que todo dficit presupuestario es beneficio, sino tan slo que, en ciertas circunstancias concretas, el dficit presupuestario es un medio de promover la expansin econmica y de resolver las crisis, a condicin que sea utilizado convenientemente.

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base impositiva descansa en los impuestos indirectos, y en los seguros sociales obligatorios su base financiera es la cotizacin. sta se fija, por lo general, aplicando una tasa contributiva para cada nivel de riesgo o ingreso. En estos casos funciona una tmida redistribucin, como lo veremos ms adelante, y la misma opera en sectores de la poblacin con niveles de ingresos bajos y medios o sea, entre la poblacin cotizante que generalmente est comprendida hasta un cierto nivel de ingreso fijado en un tope mximo de cotizacin. Es evidente que una redistribucin practicada de esta forma slo podr lograr una distribucin de la renta en los estratos de la poblacin que dedican una alta proporcin de sus ingresos a la demandas de bienes de consumo, perdiendo de esta manera la redistribucin su sentido genuino, pues quienes disfrutan ms altos niveles de ingresos quedan excluidos o pagan proporcionalmente menos que la poblacin de bajos ingresos. En esta breve introduccin al estudio del financiamiento de la seguridad social podemos distinguir varias modalidades que han tenido su origen en la orientacin poltica y en las costumbres predominantes en cada pas. No obstante es indudable que la evolucin del concepto seguridad social ha tenido que encuadrarse dentro de las tcnicas que le sirven de base de sustentacin y, como ya lo apuntamos, los principios que orientan su desarrollo han actuado en forma recproca y simultnea, contribuyendo notablemente a ampliar su proyeccin. De esta manera, encontramos sistemas de seguridad social unificados, en los cuales la responsabilidad del Gobierno est totalmente identificada con el financiamiento y conduccin de la Poltica Social;15 en otros pases, los gobiernos asocian sus recursos con los del sector privado o comparten el financiamiento de las instituciones de seguridad social con dicho sector. Finalmente, hay sistemas de seguridad social patrocinados o tolerados por el Estado, pero financiados totalmente con recursos del sector privado.
15.Publicacin bimestral de las secretaras generales de la CISS y de la AISS, p. 23. Mxico, D.F. 1972. El caso del desempleo, por ms tpico que sea, nos permite sin embargo, evaluar el progreso de la poltica social debido a la intervencin del Estado y, desde el punto de vista ms general, he aqu lo que se puede leer en el informe anual del Director de la OIT para el ao 1937: La poltica social aparece ahora, en una perspectiva totalmente nueva. Por una parte, su horizonte se extiende y se esclarece en razn de la posicin que se le atribuye en la jerarqua de los asuntos nacionales. Por otra parte, puesto que la poltica social es considerada ya no como un dominio separado y de importancia secundaria, sino como un elemento esencial, y el ms delicado, de todo el complejo econmico financiero y poltico, inevitablemente se vuelve ms difcil tratar aisladamente sus problemas. Adems, la creciente independencia econmica de los varios pases vuelve ms precarias las soluciones puramente nacionales. La experiencia francesa de 1936 ilustra bien el lugar que los problemas sociales tomaron en la vida poltica de ciertos pases que hasta entonces haban sido poco intervencionistas.

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Seguridad social financiada con recursos del sector pblico y privado

Su estructura Entendemos por estructura del financiamiento de la seguridad social las corrientes del recurso, tanto del sector pblico como privado, que concurren en distintas proporciones a conformar el presupuesto de ingresos y gastos de las instituciones de seguridad social. El financiamiento de la seguridad social, practicado con recursos asociados de los sectores pblico y privado, ha sido la modalidad ms aplicada, y su desarrollo se generaliz en forma paralela con los seguros sociales obligatorios. En efecto, y si bien en su comienzo el sector pblico actuaba slo como patrocinador de los seguros sociales, y el peso de las contribuciones estaba normalmente asignado a los patronos y asegurado, en la medida en que su poltica se fue identificando con los objetivos del Estado moderno, ste asume parte del financiamiento, combinndose as impuestos y cotizaciones.16 Es comn encontrar en la estructura de la seguridad social contempornea la coexistencia de estas dos fuentes, pero tambin es importante sealar lo expresado por Carlos M. Giuliani F.: que la previsin y la asistencia deseada por el Estado (o por un ente menor) representan una necesidad pblica, a la cual corresponde un servicio pblico. Es el Estado quien fija las condiciones y los lmites de medida, quien ordena la recaudacin coactiva de los medios y establece sin apelacin los criterios y las medidas de las erogaciones. La seguridad social, en efecto, constituye hoy en da uno de los fines del Estado y no el menor, por

16.C.E.M.L.A. Aspectos financieros del Seguro Social en Amrica Latina : Mientras el gobierno pague efectivamente su contribucin anual al Seguro Social, parte de los recursos que le producen los impuestos se transfieren a las instituciones de seguridad social. Sin embargo, cuando el costo de sta resulta elevado, los gobiernos tienden a interrumpir sus contribuciones o a reducir su cuanta. Hay mucho ejemplos en Amrica Latina, por lo que puede verse que la deuda gubernamental a los fondos del Seguro Social ha alcanzado proporciones sustanciales. Sin embargo, al evaluar el costo que suponen los seguros de enfermedad y maternidad para el presupuesto oficial, hay que tener en cuenta que los gobiernos tendran que subsidiarlo en un caso u otro. As, muchas veces el establecimiento de planes de seguridad social ha dado a los gobiernos la oportunidad de pasar a las instituciones del Seguro Social la responsabilidad de servicios, tales como el mantenimiento de hospitales y clnicas, que antes se financiaban directamente con los presupuestos estatales. En realidad, la descentralizacin de algunos servicios sociales pblicos en esta forma puede mejorar su administracin, mientras se proporcionen los recursos suficientes para sufragar los costos de esos servicios.

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cierto, de manera que no puede decirse que el fin asistencial no sea un fin estatal. El autor agrega otras disposiciones sobre la misma materia. El hecho de que la tarea asistencial se halle a cargo de rganos no estatales, carece de relevancia para alterar la esencia del asunto. Es un problema de medios y no de fines. El Estado puede realizar sus propsitos actuando en forma directa, por accin de la administracin centralizada o mediante la colaboracin de entes independientes: siempre se estar ante un fin plenamente social. Igualmente se objeta en dicho estudio el argumento algunas veces esgrimido, de que los aportes de seguridad social no ingresan a las tareas fiscales, porque el principio presupuestario de la unidad de caja que, por lo dems, es de tcnica formal carece de trascendencia en la actualidad por haber perdido la importancia que le asignaba la doctrina en otras pocas. Ms adelante seala el autor que en la clasificacin de las contribuciones de las instituciones parafiscales, la de carcter social es la ms homognea, pues la seguridad social o previsin social, es un concepto universal y ella se financia, salvo variantes de detalle, mediante contribuciones de patronos y dependientes o de los interesados en el caso de profesiones liberales. Nadie discute ya que la materia ha excedido el mbito de lo privado para ubicarse en el sector pblico y que constituye uno de los objetivos del Estado moderno, el Estado de bienestar.17 Finalmente, el financiamiento de los sistemas de previsin social de ndole institucional del sector privado se nutre de las contribuciones efectuadas por los afiliados a sus respectivos institutos de previsin. Ahora bien, cuando se trata de la previsin individual, su financiamiento depende exclusivamente del poder adquisitivo de cada persona o afiliado para contratar los servicios.

17.Giuliani Fonrouge, Carlos M. Ensayos sobre administracin poltica y Derecho Tributario, p. 5, Editorial Macch, 1968. En razn de la magnitud alcanzada por la seguridad social, su incidencia en el desarrollo econmico es considerable y ha originado numerosos estudios al respecto, sin contar, naturalmente, los dedicados a la naturaleza jurdica de los aportes, que examinaremos ms adelante. Con el enfoque econmico, las contribuciones provisionales han sido consideradas en cuanto al obrero como un salario y respecto del patrono como un gasto de mano de obra, como suplemento de salarios y, tambin, desde el punto de vista del empleado, como un impuesto al rdito del trabajo y para el empleador como un impuesto por unidad de trabajo empleado.

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Seguridad social financiada con recursos del sector gubernamental

Los sistemas de seguridad social patrocinados y financiados por el Gobierno, generalmente estn inspirados en las corrientes socialistas de la poltica social, y los recursos requeridos para que el sistema cumpla con los objetivos propuestos se obtienen generalmente por la va del sistema impositivo. Una parte de estos impuestos se destina a la formacin de reservas para atender contingencias imprevistas o para compensar las fluctuaciones del costo anual a fin de evitar las correspondientes modificaciones peridicas de los impuestos.18 Este modelo de seguridad social gubernamental presenta las caractersticas, en cuanto a su funcionamiento, de ser ms homogneo y simplificado, pues su costo es atendido por medio de los impuestos, y la poblacin total se encuentra frente a un solo organismo responsable del sistema, que es el recaudador, el Estado. Desde el punto de vista institucional, este procedimiento tambin representa algunas ventajas, si observamos que la dependencia del sector pblico encargada de realizar las funciones de recaudacin de los aportes, necesariamente tendr que hacer una estimacin entre las fuentes de financiamiento que utilizar el Gobierno para atender estos gastos, teniendo presente igualmente, en su plan, los efectos econmicos. Modalidades Antes de analizar las modalidades mediante las cuales el sector pblico obtiene los recursos financieros para destinarlos al financiamiento de la seguridad social, conviene recordar la diferencia entre financiamiento de la seguridad social y el de las otras instituciones que lo integran.
18.William Beveridge. La ocupacin plena. Sus requisitos y consecuencias , p. 47. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1947. La seguridad social puede constituir, en la actualidad, la esencia misma de un plan definido as como la legislacin que le d vida. Todo gobierno nacional dispone de estas facultades; una vez que se adopte la decisin de abolir la miseria, adoptando como instrumento principal un sistema de Seguro Social comprensivo y uniforme, una vez que se solucionen algunos de los problemas de equidad entre los antiguos y los nuevos contribuyentes, lo dems es problema administrativo y de ejecucin; el plan debe ser lo ms preciso posible, a fin de que todo ciudadano, conociendo lo que debe esperar del Seguro Social, pueda planear sus ahorros y sus gastos personales de acuerdo con sus necesidades especiales.

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La seguridad social de las economas centralizadas

El financiamiento de la seguridad social en las estructuras socioeconmicas centralizadas, que responden al modelo socialista, descansa en los impuestos, y su costo es un elemento ms de la remuneracin del trabajo; por lo tanto, la traslacin no tiene efecto regresivo, y desde el punto de vista del ahorro de reservas es evidente lo que se economiza por concepto de costo de recaudacin. Adems, la solidaridad es total por cuanto su costo afecta los salarios de la totalidad de la poblacin. La seguridad social de las economas capitalistas Algunos pases como Inglaterra, Canad, Holanda y Nueva Zelanda, han desarrollado un sistema financiero orientando el pago de algunas prestaciones a travs de la recaudacin de impuestos, y hacindolo progresivo en algunas oportunidades. La mayora de los sistemas financieros funcionan en combinacin con las cotizaciones, pero siempre es importante observar que en estos pases los impuestos conservan la mayor participacin como fuente de financiamiento. Finalmente, el sistema ms generalizado, por resultar cmodo para el Estado y a la vez conveniente para los intereses de los patronos, es el de las cotizaciones o sistema contributivo. Cuando hablamos del financiamiento de la seguridad social por parte del sector pblico, nos estamos refiriendo a las actividades desarrolladas por el Gobierno en todos sus niveles (Gobierno central, regional y municipal), es decir, a la poltica social ejercida por el sector pblico. Para atenderla, el Gobierno requiere de una corriente de recursos, la cual es sustrada de toda la comunidad por distintos canales: impuestos, tasas, cotizaciones, deuda pblica, etc. Por lo tanto, el financiamiento de un sistema de seguridad social que responda a una estructura homognea, necesariamente tendr que descansar en los impuestos, mientras que el financiamiento de los sistemas complementarios como los seguros sociales o la previsin, etc., utiliza los mtodos convencionales, los cuales aparecen superpuestos en el sistema, trasladando la carga a los habitantes de menos ingresos. Los ingresos provenientes del sector pblico pueden originarse en las siguientes formas: 45

a)

El costo social atendido por el sector pblico tiene una tendencia a la descentralizacin, partiendo del sector nacional que controla la mayor, y generalmente ms importante, fuente de ingresos, pasando por los gobiernos regionales y municipales. En cada una de estas instancias coexisten programas a distintos niveles de promocin de bienestar social, ya sea en la orientacin preventiva, curativa o de rehabilitacin; el principal organismo de esta tarea es el Ministerio de Sanidad yAsistencia Social y en el mismo orden otros ministerios que complementan las funciones de proveedores de atencin o prestadores del servicio relacionado con la promocin del bienestar social. Es importante sealar que el xito de estos programas est condicionado a una efectiva coordinacin de esa inmensa red de instituciones y programas. La poltica social del pas ha funcionado mediante el sistema de reparto, y su mayor accin se concentra en los siguientes ministerios: Salud y Desarrollo Social, del Trabajo, Educacin, Cultura y Deportes y de Infraestructura. La distribucin del Situado Constitucional canaliza los recursos de los gobiernos regionales asignando 30% en partes iguales entre los Estados y 70% en relacin con la poblacin; adems del situado, se prevn otros recursos para atender la poltica social del pas: Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (Fides), Ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAEE), Fondo Individual de Emergencia Monetaria (FIEM). El proceso de asignar recursos a las entidades regionales por la va del Fides y LAEE es el fortalecimiento de la poltica de desarrollo de las entidades regionales, haciendo nfasis en el cuadro de necesidades sentidas.

b)

En la provisin de recursos para atender a la poltica social tambin ha funcionado el sistema de impuestos especficos con los cuales se cubre el costo de su funcionamiento, financindolo con la totalidad o parte del producto de impuestos especiales. En Latinoamrica hemos tenido una muy variada experiencia de esta prctica: impuestos al consumo de electricidad, al transporte de ferrocarriles, al consumo de licores, cervezas y vinos o la venta de billetes de lotera o las apuestas en los hipdromos o la venta de boletos de viajes areos y otros. En uno y otro caso, el destino de los aportes del sector pblico al financia-

c)

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miento de la seguridad social puede aplicarse, como lo veremos ms adelante, a la provisin o ampliacin de instalaciones, gastos administrativos y pago o atencin de algunas contingencias. En la estructura de la seguridad social venezolana las fuentes de financiamiento, as como la participacin del Estado a travs del sistema impositivo, aparecen en el recuadro siguiente (cuadro A). La conformacin de la corriente de los ingresos fiscales del sector pblico en Venezuela est constituida, entre otras fuentes, por los siguientes rubros: impuestos, venta de bienes y servicios, deuda pblica. Una cuarta parte de esta corriente de ingresos esperados, se destinara a atender a un grupo de gastos identificados con la poltica social. Cuadro A
Seguridad social Sector pblico Asistencia social Seguro social obligatorio Previsin social Gobierno regional Municipio Sector privado Previsin social Empresas especializadas = cotizaciones-donaciones = contratacin servicios = = = = impuestos impuestos-cotizaciones impuestos-cotizaciones impuestos-asignaciones Impuestos-Asignaciones en el sector Gobierno regional

En este mismo orden, al referirnos al caso venezolano, podemos ver a nivel de Gobierno central, que tanto el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social como los otros ministerios e institutos autnomos se nutren de una fuente comn: los impuestos a travs del presupuesto nacional. Los gobiernos regionales y los municipios se nutren de los recursos por la va institucional, ya que la parte del Situado Constitucional destinada a cubrir los gastos sociales provienen del presupuesto nacional; en cuanto a los fondos (Fides y LAEE), actan paralelamente y cumplen la funcin complementaria del gasto con los impuestos municipales. 47

Es evidente que la fuente principal del financiamiento de la seguridad social del sector pblico descansa en el sistema tributario con diferentes concentraciones; en el campo del seguro social obligatorio y en la previsin social, por ejemplo, los aportes del Estado se asocian a las contribuciones del sector privado. Podemos ver as como la participacin (aporte) del sector pblico, en el financiamiento de los seguros sociales, en el caso venezolano, representa una proporcin minoritaria en comparacin con los aportes de los otros sectores (obrero-patronal).
Porcentajes de contribucin Aporte referido a los salarios Contribucin Estado % Contribucin patronal % Contribucin asegurado %

Esta proporcin no se justifica, pues de no existir el funcionamiento del seguro social obligatorio, el sector pblico tendra que implementar, a travs del sistema de asistencia social, las prestaciones que otorga el seguro. Las contribuciones del sector pblico al financiamiento de la seguridad social guardan relaciones proporcionales con la capacidad contributiva de la poblacin y la magnitud de la demanda de las prestaciones sociales. En su estimacin deben tomarse en cuenta algunos ndices sociales, tales como natalidad, ocupacin, nivel de ingresos, etc., tambin debe preverse una conveniente elasticidad que permita reajustar estos aportes de manera que puedan acompasarse constantemente en funcin de las necesidades sociales. Es comn observar como las porciones que se le asignan al Estado en su funcin de contribuyente a los seguros sociales obligatorios, en los pases latinoamericanos, guardan una gran semejanza con el cuadro anterior. El monto de esta participacin generalmente se ha estimado tomando en cuenta las bases actuariales y las experiencias de pases con estructuras socioeconmicas maduras, en especial las europeas, en donde los ndices de crecimiento de la poblacin estn muy por debajo de los registrados en nuestro continente, y en donde las caractersticas de la estructura de la poblacin son muy diferentes a las nuestras. Estudios tcnicos de la Organizacin Internacional del Trabajo y de la Aso48

ciacin Internacional de Seguridad Social han demostrado que tanto la demanda como la frecuencia de las prestaciones de seguridad social en los pases europeos son inferiores a las que prevalecen en los pases latinoamericanos. Otros estudios socioeconmicos sobre las poblaciones de la Amrica Latina han demostrado las graves secuelas que deja en la poblacin la situacin de policarencia. El contenido de este prrafo vincula el financiamiento con la estructura demogrfica, el nivel de empleo, las necesidades sentidas y subdesarrollo, as como de la obligacin o mejor dicho de la importancia que para el gobierno tiene la promocin y ejecucin de planes de bienestar social. En los pases de economa subdesarrollada, en donde predomina un bajo nivel de ingreso per cpita, y una peor distribucin del mismo, la participacin del Gobierno es el camino que tiende a centralizar la responsabilidad de las soluciones en el mbito del sector pblico. Esta tendencia se ha visto reforzada por las siguientes circunstancias: 1. Por el hecho de que la provisin de mejores niveles de bienestar social a la mayora de la poblacin es una empresa muy costosa, la cual absorbe una cuota muy alta de ingreso medio por persona; Porque los medios de comunicacin modernos inducen demandas reforzadas por el efecto demostracin, lo que necesariamente obliga a los gobiernos y a la mayora de la poblacin a adquirir una conciencia muy clara de los derechos y obligaciones comunes frente a la seguridad social.

2.

En los pases latinoamericanos, las gestiones realizadas por el sector gobierno en la promocin y desarrollo de la seguridad social revisten una gran responsabilidad, que est obligado a asumir por las implicaciones mismas que ellas abarcan. En efecto, el nivel de bienestar puede considerarse como parte del costo de mantenimiento de la capacidad de trabajo del factor hombre; el manejo y conocimiento de los instrumentos de seguridad social por parte del sector pblico hace posible medir el costo social de las contingencias, es decir, el peso de los accidentes, enfermedades, desempleo, en la produccin nacional; y tambin es factible determinar los costos alternativos para diversos grados de bienestar en la comunidad. Tomando en cuenta estos parmetros, el problema de determinar hasta qu punto debe atender el sector gobierno las necesidades indispensables previstas en un plan de seguridad social, obviamente se convierte en un mecanismo de poltica social, manejable dentro de las tcnicas disponibles de programacin de las inversiones. 49

Tambin es importante destacar que, en las economas de los pases en desarrollo19, la participacin del Estado en la poltica social debe ir ms all de la figura de promotor, pues la imagen que proyecta el sistema de seguridad social en todos sus niveles es la del sistema socioeconmico y, por ende, la de la poltica social que realiza el Estado.

19.Castro, A. y C. Lessa: Introduccin a la Economa , p. 82. Entre las naciones subdesarrolladas, la ampliacin de las actividades econmicas pblicas proviene, en gran medida, del papel progresivamente atribuido al Estado en la medida en que despunta y se afirma el proceso de industrializacin, en el establecimiento y mantenimiento de una base operativa para el sistema que engloba: medios de transporte y comunicaciones, servicios de energa, agua y alcantarillados, etc. En muchos casos, todava es el Estado el que constituye las primeras grandes empresas en el campo de la industria pesada (siderurgia, petrleo, etc.), as como tambin se responsabiliza por la creacin y operacin de organizaciones financieras de importancia (bancos de desarrollo, etc.) As, el Estado en las naciones subdesarrolladas (sobre todo aquellas que se encuentran en la fase de industrializacin) ha asumido, simultneamente, funciones de reformador de estructuras y de empresarios en las actividades bsicas.

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El seguro social obligatorio

Su financiamiento Una considerable mayora de autores concuerdan en definir al seguro social obligatorio como un sistema en virtud del cual los miembros de una cierta categora de la poblacin, los asegurados, quedan obligados a pagar a la institucin aseguradora cotizaciones determinadas o en que estas cotizaciones son pagadas en su nombre; como contrapartida, el organismo asegurador queda obligado a otorgar al asegurado o a una persona a su cargo (beneficiario) prestaciones determinadas cuando se produce una contingencia, siempre y cuando el beneficiario rena las condiciones previas en el sistema. El seguro social obligatorio es la institucin ms representativa de la seguridad social, su caracterstica ms importante consiste en que gran parte de sus gastos se financian con las contribuciones de los beneficiarios o a su nombre. Otra caracterstica radica en que estas instituciones figuran en el marco de la poltica social con cierto grado de autonoma dentro del grupo de las instituciones paraestatales, y como tales el Estado asume parte del financiamiento que se requiere para su funcionamiento.20 Diferencias entre seguros privados y seguro social obligatorio Conviene sealar las principales semejanzas y diferencias entre seguros privados y seguro social obligatorio: en el primer caso, tanto el seguro privado

20.Dupeyroux, J.J. Cuaderno Tcnico N 3. Consideraciones sobre la seguridad social . Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, p. 13. Mxico, 1965. La organizacin de un sistema de seguridad social en un pas subdesarrollado, plantea dificultades de principio y dificultades tcnicas. El primer tipo de dificultad se debe a que los asalariados no son obligatoriamente los ms pobres en esos pases. Generalmente existe una enorme masa de pequeos campesinos y de personas desempleadas que se aglomeran en los suburbios de las ciudades en busca de empleo. Por lo tanto, un sistema adecuado a las condiciones de estos pases, sera uno que no slo cubriera a los asalariados, sino tambin a los que viven en la mayor miseria. Pero inmediatamente surge la dificultad bsica, de principio, que es la falta de recursos financieros. Si se organiza un descuento obligatorio sobre la clase social ms privilegiada, surgirn dificultades polticas, pues esta clase generalmente tambin tiene en sus manos el poder pblico. Y si esta clase acepta destinar parte de sus ingresos para ayudar a los ms pobres, es muy probable que dicha parte la descuente de los recursos que invierte, llegando as el problema ms difcil de los pases subdesarrollados que es el de elegir entre los gastos de consumo y los gastos de inversin.

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como el seguro social obligatorio cubren contingencias, es decir, las dos instituciones ponen a cubierto el riesgo de un sujeto. Ambos cobran por sus actividades a realizar o sea, que para cubrir los costos de funcionamiento, requieren recabar recursos financieros. Por ltimo, las dos instituciones utilizan el rgimen contributivo, en el cual las cotizaciones y las primas guardan una estrecha relacin de equivalencia con las prestaciones y las indemnizaciones. Diferencias Las diferencias entre el seguro privado y el seguro social obligatorio podemos referirlas especialmente a los mtodos y a la filosofa que los inspiran. Los fines y la orientacin de los seguros privados estn ntimamente identificados con las actividades mercantiles, y su orientacin es eminentemente utilitaria. Las principales diferencias entre el seguro social obligatorio y el seguro privado, desde el punto de vista tcnico, aparecen especificadas a continuacin: En primer lugar, los seguros sociales obligatorios reemplazan el contrato libre del seguro por la obligacin del seguro; el seguro privado funciona como una operacin financiera voluntaria, por la cual una de las partes, el asegurado, contrata el seguro mediante una suma, la prima, para beneficio de l o de un tercero, en el caso de materializarse un riesgo. En el sistema, el asegurador asume la responsabilidad tomando en cuenta un conjunto de riesgos y ajustndolos conforme a las leyes de la estadstica. Las tcnicas del seguro suponen la existencia de un nmero suficiente de contratos para hacer posible la compensacin estadstica; esto implica que sus finanzas descansan en el principio de la equivalencia del valor probable de los compromisos y de los derechos. El seguro social obligatorio se aparta del principio de la equivalencia del valor probable de los compromisos y de los derechos de cada contrato, sustituyndolo por la equivalencia del valor probable de los compromisos y los derechos para el conjunto de los grupos asegurados. Evidentemente, con la ampliacin de esta equivalencia se pretende darle perennidad al sistema. Mediante el contrato del seguro privado se cubren los riesgos, es decir, la realizacin de los acontecimientos que implican prdidas. En el seguro social obligatorio la nocin de riesgo se sustituye por contingencia, amplindose su

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contenido. De esta manera se pasa a la nocin de las cargas efectivas y, ms an, de las cargas presumidas. En el seguro privado, el principio de la equivalencia del valor probable de los compromisos y derechos los somete a lmites muy estrechos. En el seguro social obligatorio, la obligatoriedad misma del seguro hace posible la recaudacin de recursos que correspondan a las contingencias individuales. Adems, estos mecanismos le permiten recurrir a amplias compensaciones de riesgos, sin apartarse de la equivalencia entre cotizacin y prestacin. Los seguros sociales obligatorios adoptaron las tcnicas de los seguros privados, desarrollndolas y adaptndolas a las exigencias de las modernas tcnicas de los seguros sociales obligatorios. El proyecto del primer seguro social obligatorio alemn, elaborado por algunos economistas pertenecientes a la escuela histrica alemana21 y posteriormente presentado a las cmaras legislativas por Bismarck, tena como base financiera la contribucin tripartita o sea, el aporte de cada uno de los sectores interesados (Estado, patronos y trabajadores). En el proyecto se justificaba la obligacin en que estaban de contribuir los tres sectores involucrados en el sistema. En la primera parte de este trabajo interpretamos que la aprobacin de esa nueva institucin de la poltica social fue aceptada por el Gobierno alemn, ms bien por el beneficio poltico que ella envolva, que por su identificacin con las necesidades de las clases sociales demandantes. El Gobierno aprueba el diseo de una institucin que en ningn momento pondr en peligro el poder de las clases dominantes, y los trabajadores la aceptan con la ilusin de que van a tener la oportunidad de administrarla; pero la historia de casi un siglo de funcionamiento del seguro social obligatorio, guiado por ese esquema clsico alemn, nos ha venido demostrando que el costo de esta institucin lo soporta en una proporcin muy alta el sector de los trabajadores, mientras que el peso especfico en la toma de decisiones se diluye, en una proporcin adversa a sus intereses en los otros dos representantes: los patronos y el Estado. En cuanto a la forma en que estos sectores involucrados en el seguro social obligatorio cancelan sus contribuciones al sistema, la ms generalizada es la

21.Si bien el Gobierno alemn acept el seguro social obligatorio, su participacin es la de patrocinar la institucin, reservando su financiamiento a los patronos y trabajadores.

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cotizacin, la cual se fija sobre las bases de tasas uniformes referidas a la remuneracin del factor trabajo, y especficamente a los sueldos y salarios de los asegurados. De esta manera, el salario del asegurado sirve de referencia para el clculo de las contribuciones del Estado y de los patronos.22

Justificacin de las contribuciones

A continuacin veremos algunos de los principales argumentos esgrimidos por los planificadores del seguro social obligatorio, con los cuales se justifica la contribucin de cada uno de estos sectores interesados en el financiamiento del sistema (Estado-patrn-trabajador). La participacin de los afiliados El asegurado es el personaje central del sistema. Como elemento contribuyente en el financiamiento de los seguros sociales obligatorios debe ser considerado como la principal garanta para el mejor funcionamiento de la institucin. Ha de actuar como un agente vigilante de las actividades desarrolladas por el organismo asegurador, convirtindose en un celoso fiscal para controlar que parte de sus salarios, es decir, las cotizaciones, sean debidamente administradas; de igual manera, y por el hecho de ser el beneficiario de las prestaciones, el asegurado mantendr un vivo inters por el buen rendimiento de los fondos de
22.Von Buggenhout, J. F. Seguridad social y economa nacional. IV Conferencia Internacional de Actuarios y Estadgrafos de la Seguridad Social, p. 418. AISS, ISSA, IVSS, 1967-68. La primera observacin consiste en que el financiamiento a partir de cotizaciones parece ms indicado para los seguros sociales por categoras profesionales ya cubran todos los riesgos asegurados o sean complementarios mientras que el basado en la fiscalidad, afectado o no, parece convenir ms bien a los regmenes de seguridad social que cubren a toda la poblacin. Por ello, V. Rovero recomienda, en su comunicacin sobre los criterios de financiamiento de la seguridad social, el empleo de la fiscalidad en el caso de una cobertura de los gastos de un seguro nacional de enfermedad. Diversos pases que han instalado recientemente un sistema nacional de pensiones de vejez y de sobrevivientes, denominado de base, han basado el financiamiento de este sistema en la fiscalidad. La segunda consideracin estriba en que si el financiamiento se hace mediante cotizaciones, parece ser que, en general, no se ha tenido en cuenta suficientemente, hasta el presente, para la fijacin de stas, la situacin econmica de cada sector. En efecto, esas cotizaciones se basan por lo general nicamente en las remuneraciones del trabajo y, por ello, gravan de manera desigual el costo de la explotacin e incluso cuando existe una posibilidad de reportar esta carga, ya que dicha posibilidad vara con el tiempo y segn el factor.

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la institucin. Sin duda alguna, la participacin positiva del asegurado en el funcionamiento de los seguros sociales obligatorios estar en ntima relacin con el conocimiento y la identificacin del mismo con sus derechos y obligaciones ante la institucin. En esta tarea tienen una gran responsabilidad los sindicatos y los gremios profesionales,23 pues a ellos tambin les corresponde divulgar y ensear los instrumentos de la seguridad social. La participacin de los empleadores o patronos En el financiamiento de los seguros sociales obligatorios, generalmente se ha justificado el aporte de los patronos tomando en cuenta las siguientes consideraciones: a. Desde el punto de vista eminentemente mercantil, los gastos ocasionados por el aporte del patrono al financiamiento del seguro social obligatorio, pueden compararse con los que realiza la empresa en funcin de la amortizacin de su equipo de capital. Ahora bien, por analoga, se considera que las prestaciones del seguro social obligatorio tienen entre sus objetivos el de contribuir a la conservacin del capital humano, factor principal insustituible del proceso productivo; de ah que su participacin como contribuyente se asimile al pago de la amortizacin por el desgaste de este importante factor de la produccin. b. Algunos autores han considerado que la participacin del sector patronal en el financiamiento del seguro social obligatorio ha resultado ser un factor de convivencia, que ha venido a garantizar la paz indispensable para las buenas relaciones entre los dos sectores tradicionales (obrero-patronal).

23. Hans Achinger, Joseph Hoffner, Hans Muthesius, Ludwig Neundorfer: Los seguros sociales, pp. 43-45. Rialp, S.A. Madrid. 1956. Los principiosSolidaridad. Constituye un viejo conocimiento de Occidente el que el hombre, al mismo tiempo que es individuo aislado, con sustantividad y capacidad propias, es zoon politikon, esto es, un ser inclinado, por esencia, hacia el prjimo y la comunidad. El principio bsico de la vida social no se asienta, pues, solamente en el individuo o solamente en la sociedad, sino en una relacin originaria y peculiar de vinculacin y dependencia entre ambos. Punto de partida del principio de solidaridad, expresivo de tal relacin es, por tanto, el valor pleno de la personalidad humana y simultneamente, la tendencia social por esencia, del hombre. Solidaridad significa, ontolgicamente, vinculacin recproca y, ticamente, responsabilidad recproca en un responder uno por otro. Como el hombre tiene esencialmente dicha inclinacin social, el placer y el dolor del individuo y de la sociedad estn recprocamente unidos y condicionados.

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c. Tambin se justifica la participacin del patrono en el financiamiento de la seguridad social, por cuanto el propietario de la empresa, al generar contingencias con la creacin de su unidad de produccin, est en la obligacin de atenderlas. d. Desde un punto de vista estructural, el empresario cuando produce bienes y servicios, y a su vez paga cotizaciones al seguro social obligatorio, est participando en el mejoramiento de la productividad del factor humano que labora en su unidad de produccin e indirectamente, a travs de las prestaciones que otorga el seguro social, ayuda a mantener el nivel de la demanda de sus bienes y servicios producidos, pues la masa de asegurados son los consumidores. La participacin del Estado En el financiamiento de los seguros sociales obligatorios se justifica la contribucin del sector pblico,24 por cuanto el Estado tiene mandato constitucional (Art. 80 al 86) de patrocinar, promover y organizar, as como la obligacin de asegurar, la efectividad del derecho a un sistema de seguridad social universal, solidario, integral, unitario y participativo para la totalidad de la poblacin, y, como ya lo hemos sealado, la poltica de los seguros sociales obligatorios est totalmente identificada con la poltica social del pas. En el orden de que el Seguro Social Obligatorio tenga una orientacin universal y que, de esta manera, se identifique con la seguridad social o la poltica social, la contribucin del Estado al sistema ampla y le configura su radio de
24. Giuliani Fonrouge, Carlos M. Derecho Financiero, pp. 19-20. Depalma, Buenos Aires, 1970. El autor al referirse a los fines de la actividad financiera y en especial a la misin del Estado en materia econmica y social, nos dice que la corriente intervencionista se fortalece como consecuencia de los hechos que presidieron a las guerras 1914-1918, producindose modificaciones en las condiciones econmicas y sociales aparejadas con el desarrollo del capitalismo. Con el financiamiento de las grandes empresas y la quiebra de los principios de la libre competencia, florecen los monopolios ejercidos por las concentraciones industriales, pero simultneamente se ve como aparecen y se acentan los desequilibrios econmicos y sociales, ponindose de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos naturales. Refirindose a las finanzas pblicas, dicho autor opina que la necesidad de cubrir los ingentes gastos blicos provoc el desarrollo de la progresividad en la imposicin de las rentas y las herencias, entrevindose sus posibilidades como elemento regulador; se acentuaron los tributos con finalidades extrafiscales (derechos aduaneros, proteccionistas, gravamen al celibato, estmulo a las familias numerosas, etc.); aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos de tipo social, tales como subsidios familiares, pensiones por invalidez, socorros a los desocupados; desarrollo del crdito pblico; finalmente, el dficit presupuestario se intensific e hizo crnico, acentundolo las fluctuaciones monetarias.

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solidaridad, en el sentido de que las proporciones de su aporte representan a los niveles de poblacin como sujetos del sistema tributario nacional. Con frecuencia se comenta que la contribucin del Fisco Nacional al Seguro Social Obligatorio es deficitaria y ste presenta un balance desfavorable en sus finanzas, por ser el contribuyente que generalmente concurre con la menor proporcin. Tal presuncin no se justifica, puesto que el Seguro Social Obligatorio asume la atencin de una masa calificada de poblacin que, de no existir aqul, tendra que ser atendida por otras instituciones del sector pblico, de acuerdo con el contenido del artculo 86 de la Constitucin: La ausencia de capacidad contributiva no ser motivo para excluir personas de su proteccin, por lo que se deduce que el aporte del Ejecutivo nivelar la demanda de prestaciones. Desde el punto de vista socioeconmico se justifica la participacin del Estado en el financiamiento de la seguridad social, especialmente en los pases en vas de desarrollo, por corresponderle a l en primera instancia la funcin de concretar los objetivos del desarrollo, de la distribucin de la renta, y afirmar el cambio de las estructuras. En muchos pases del mundo, el Estado absorbe gran parte de los gastos ocasionados por la seguridad social, los cuales implican una mayor proporcin los de asistencia social y seguro social obligatorio. En la mayora de los pases, el costo de los subsidios familiares corre totalmente por cuenta del Estado, como ocurre en Canad, Inglaterra y la Unin Sovitica; en cambio, en otras naciones como Francia, Italia, Holanda, su funcionamiento corresponde a los patronos. Modalidades de la contribucin del Estado a la seguridad social Es una prctica generalizada que el Estado sea el contribuyente principal del sistema de seguridad social, en la rutina de esta prctica siempre est cubriendo los dficit financieros que la institucin acusa. La contribucin del Estado al financiamiento de la seguridad social presenta un cuadro muy variado de modalidades, pero en la gran mayora de los sistemas ha prevalecido la contribucin tripartita, en donde el Estado como patrocinador asume el aporte patronal, el aporte para los gastos administrativos, el aporte para las instalaciones iniciales y adems generalmente cubre los dficit. Los fondos y su asignacin dependen de las contingencias a cubrir; vea57

mos: seguro mdico asistencial, por su naturaleza o caracterstica de los actos que en esa rea se atienden, el sistema financiero de reparto est alimentado por los aportes de los contribuyentes y cotizantes. Para atender los subsidios sociales, el sistema generalmente se apoya en los impuestos especiales, tales como al juego o a licores o gastos suntuarios. Para atender las prestaciones a largo plazo, pensiones y jubilaciones, se presentan las siguientes modalidades: 1. Para los sistemas de capitalizacin individual, en los pases Argentina, Chile, Per, Bolivia y Colombia, el Estado se compromete a cancelar un bono de reconocimiento, ms el pago de las pensiones del sistema antiguo hasta cubrir el perodo de calificacin de 35 aos; tambin asume el dficit del sistema antiguo. 2. En Costa Rica, El Salvador, Uruguay y Mxico, el Estado es cotizante del sistema tripartito. Regmenes financieros del seguro social obligatorio-seguridad social Las definiciones del seguro social obligatorio y su proyeccin hacia la seguridad social envuelven la idea de que el organismo asegurador debe garantizar a los asegurados en forma permanente la capacidad de hacer frente a todas sus obligaciones. Las contingencias que atiende el seguro social obligatorio tienen un carcter imprevisto y la institucin debe comprometerse a afrontarlas tan pronto como se presentan. De lo anterior se deduce que el plan financiero del seguro social obligatorio ha de basarse en una situacin de solvencia y liquidez que garantice la atencin oportuna por parte de la institucin.25 El contenido de
25.Publicacin bimestral de las secretaras generales C.I.S.S. y de la A.I.S.S. Seguridad social. poca III. N 49-50, pp. 28-29. Mxico, 1968. Compensacin financiera: Para apreciar exactamente la extensin y el alcance de la compensacin financiera de las cargas de seguridad social, es necesario tener en cuenta, no solamente los modos de financiacin, sino tambin las condiciones de concesin de las prestaciones, pues la compensacin depende en definitiva del conjunto de las modalidades de transferencia aplicables, especialmente de la relacin establecida entre la constitucin de los recursos y el beneficio de las ventajas del sistema. La extensin de la seguridad social a nuevas categoras de personas protegidas y la presin de las necesidades financieras que se derivan de ella han determinado una diversificacin notable de las fuentes de financiamiento utilizadas, que se puede caracterizar por la intervencin creciente de los ingresos presupuestarios o de los impuestos afectados. Los servicios nacionales de sanidad o las prestaciones familiares estn a menudo financiados de....

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la Constitucin de 1999, en lo que se refiere a los principios doctrinarios que la deben orientar, as como su racional aplicacin podran garantizar un eficiente funcionamiento. Estructura del plan financiero En sus aspectos bsicos (unidad y solidaridad), tomando en consideracin la orientacin de los principios doctrinarios, en cuanto al campo de aplicacin (universalidad) y la provisin de recursos para atender sus objetivos (solidaridad), la estructura de un plan financiero comprende el equilibrio de una corriente de ingresos (cuotas a satisfacer-cotizaciones) con una corriente de gastos planeados (costo de atender las indemnizaciones, prestaciones). Tanto los gastos como los ingresos del seguro social estn enmarcados en normas legales que precisan el monto de las cotizaciones, los recursos provenientes del sector pblico, y la amplitud de las prestaciones; otros factores importantes son los econmicos, geogrficos y biomtricos. De este equilibrio financiero depende en gran parte la solvencia y prestigio de la institucin. La administracin del seguro social obligatorio tendr que conjugar todos estos componentes, de los cuales dependen sus corrientes de ingresos y gastos. El doctor Antonio Zelenka26 recomienda que, para afinar las estimaciones de los gastos y los ingresos del seguro social obligatorio, el actuario debe primeramente reunir y preparar las bases actuariales, a saber, las tablas numricas que reproducen en cifras las observaciones y las hiptesis necesarias para dichos clculos. Estas bases actuariales dependen, por una parte, del sistema previsto para los ingresos; y por la otra, del monto de las prestaciones, tomando en cuenta especialmente, para las prestaciones consideradas, las categoras correspondientes y las condiciones de amplitud para las mismas, las reglas de clculo para establecer su monto y las modalidades del servicio de las prestaciones en especie. Cuando, por ejemplo, ni las cotizaciones ni las prestaciones dependen de los salarios no se requiere disponer de datos sobre estos ltimos. En cambio, si las cotizaciones o las prestaciones o algunos de los elementos de estas ltimas, se determinan en relacin con los salarios, el actuario tendr necesidad de tablas

26. Zelenka, Antonio: Revista del Instituto de Derecho Social. N 3, p. 34.

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relativas a la reparticin de los asegurados por salario, as como sobre las relaciones entre los salarios y la edad o el sexo de las personas aseguradas, etc. En general, las bases actuariales pueden dividirse en dos categoras: a. Las bases actuariales de orden biomtrico b. Las bases actuariales de orden econmico Como ejemplo de base actuarial de orden biomtrico, elegiremos aquella que con frecuencia es la ms importante: la tabla de mortalidad, llamada tambin tabla de supervivencia. Igualmente, es importante considerar entre las bases actuariales de orden biomtrico: Coeficiente de frecuencia de la incapacidad temporal y coeficiente de curacin (estos dos coeficientes pueden ser reunidos en el coeficiente de morbidez); Coeficiente de hospitalizacin Coeficiente de nacimientos Coeficiente de entradas de invalidez Coeficiente de eliminacin de los invlidos por fallecimiento o por entrada en invalidez. Algunas bases actuariales de orden econmico son las siguientes: Costo de la asistencia mdica: horarios y tarifas de los mdicos, costo de sus contrataciones colectivas, precio de los medicamentos, tarifas de hospitalizacin, gastos de transporte, remuneraciones del personal paramdico. Sueldos y salarios distribuidos por: edad, sexo, regin. Niveles de salarios, personas agrupadas por grupos de salarios, actividades profesionales. Coeficiente de desempleo Tipo de inters ndice de costo de vida, poder adquisitivo de los sueldos y salarios.

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Los sistemas financieros del seguro social obligatorio Cuando el seguro social obligatorio cubre varias contingencias, requiere por lo general la seleccin de un rgimen financiero distinto para cada caso. Este hecho tiene ntima relacin con los beneficios registrados y con otros factores de la economa de las instituciones. Por ello es conveniente distinguir las contingencias de corto plazo y las de largo plazo, as como sus exigencias financieras. Los seguros sociales: prestaciones a corto plazo Cuando los seguros sociales estn diseados para atender las contingencias en el corto plazo, es decir, aquellas que se repiten con bastante regularidad ao por ao, identificadas generalmente con la enfermedad, maternidad y riesgos profesionales, el financiamiento de la cobertura se basa en el sistema de reparto simple. El costo de estas contingencias puede cubrirse anualmente casi siempre, completado con una reserva de seguridad para compensar las posibles variaciones de un ao a otro, y de esta manera poder absorber las fluctuaciones entre los ingresos y los egresos. El rgimen de reparto opera siempre con base en un equilibrio financiero anual entre los ingresos y egresos del sistema. En el seguro de riesgos profesionales, el financiamiento se hace preferentemente de acuerdo con el sistema de reparto de capitales constitutivos, mediante el cual se establece un equilibrio entre los ingresos y egresos anuales, cargando a los ltimos los capitales constitutivos de las prestaciones originadas en el ejercicio o sea, los capitales que con sus intereses son necesarios para pagar dichas prestaciones hasta su total extincin. A menudo se aplica al seguro de riesgos profesionales un sistema mixto, que consiste en combinar el reparto para las prestaciones mdicas y por incapacidad temporal, con el de capitales constitutivos y para los sobrevivientes. Los seguros sociales: prestaciones a largo plazo Las ramas de los seguros en el largo plazo o sea, los regmenes de pensiones comunes de invalidez, vejez y sobrevivientes, aplican diversos sistemas financieros. Henry Richardson27 considera que el seguro de desempleo debera

27.Richardson, Henry: Obra citada.

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asimilarse a la clasificacin de contingencias de largo plazo, y coincide con la definicin del doctor Ziga Cisneros, quien seala el desempleo entre los riesgos modernos. Richardson sugiere que los gastos por desocupacin deberan ser sufragados con los fondos acumulados durante los aos de prosperidad, advirtiendo que este mtodo de financiamiento es esencial porque el fenmeno se observa cada vez ms frecuente en las economas occidentales. Tambin anota que este mtodo financiero para atender tal contingencia permite el manejo de fondos financieros que podran utilizarse como correctivos inflacionarios. Por el especial inters que tienen en la actualidad los sistemas de financiamiento de los regmenes de pensiones, conviene mencionar entre los principales el llamado de primas escalonadas, que ha venido aplicndose con bastante xito en numerosos pases. Este sistema consiste en fijar perodos de equilibrio financiero de la mayor amplitud posible (por ejemplo, 10, 15 20 aos), de manera que la tasa de cotizacin se mantenga estable, permitiendo a las instituciones una planificacin anticipada de sus actividades. Los perodos de equilibrio se calculan con base en estimaciones actuariales y de modo tal que sea posible la formacin de una reserva; tambin es condicin indispensable que los egresos no sobrepasen en ningn momento, dentro del perodo de equilibrio correspondiente, a los ingresos por cotizaciones y al producto de la inversin de las reservas. En esta forma, si bien el nivel de las reservas no es muy elevado, se logra una capitalizacin moderada de fondos, que permite garantizar la solidez financiera de los regmenes basados en prestaciones de largo plazo.28 Otro rgimen utilizado en las prestaciones de largo plazo es el de prima promedio; con l se establece el equilibrio financiero entre el total de los valores actuales probables de todos los compromisos del organismo asegurador y el

28.Heubeck, Georg: Lmites de la redistribucin social. V Conferencia Internacional de Actuarios y Estadgrafos de la Seguridad Social, p. 165. Berna-Suiza, 1971. Contrariamente a un sistema de capitalizacin, por ejemplo, el rgimen de cobertura de los derechos en curso de adquisicin, la renta de seguro social ha de tomarse, en el sistema de reparto, en forma de cotizaciones o de impuestos sobre la parte profesional salarial de la renta nacional. Si esta parte se confina a lmites relativamente exiguos, la asistencia a la vejez se reducir, en rgimen de reparto, a un problema de distribucin de la parte proporcional salarial entre los trabajadores activos y los pensionistas. De ello resultan lmites para la redistribucin o en otras palabras, para el nivel de las pensiones. Cuando las pensiones no sean objeto de imposicin o lo sean en poca medida, como sucede en la Repblica Federal de Alemania, convendr procurar que las pensiones netas, en su primera fijacin, no excedan los ingresos netos de los activos. Se impondr la misma atencin si las pensiones se atienen a un ndice de salario bruto, mientras que los ingresos netos de los trabajadores activos acusan un considerable....

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total de los valores actuales probables de todos sus ingresos, en la hiptesis de que las cotizaciones determinadas se mantengan constantes e inmutables. Este equilibrio se basa en el supuesto de la perennidad del sistema, es decir, que al establecerlo, se considera no solamente la poblacin asegurada presente, sino tambin las generaciones futuras que, como consecuencia de la obligacin del rgimen, se afiliarn a ste en el porvenir. Otro aspecto muy importante en el financiamiento de los seguros sociales, y que tiene relacin muy directa con la cuanta misma de las cotizaciones, es el que se refiere a la formacin o acumulacin de reservas en los seguros de largo plazo tema que ser desarrollado ms adelante y est relacionado con el sistema financiero que adopten los pases para cada tipo de prestaciones. La formacin de reservas muy elevadas, que son el resultado lgico de la aplicacin del sistema de capitalizacin, tiene el inconveniente de forzar a la comunidad a un ahorro29 colectivo, el cual est prcticamente expuesto en el tiempo, en la mayora de los casos, a un mayor o menor grado de devaluacin. Circunstancias de este tipo han llevado a los pases latinoamericanos y, en general, a todos los que se encuentran en vas de desarrollo, a adoptar formas de capitalizacin moderada que permitan la formacin de fondos de reserva tambin moderados, evitando o disminuyendo los inconvenientes de la prima media uniforme y dejando as un margen ms amplio para el desarrollo econmico y social de estos pases. De esta manera, no se est sacrificando la solidez financiera de los sistemas con prestaciones de largo plazo; por otra parte, la inversin de las reservas de la seguridad social ser un elemento importante en el desarrollo nacional, en funcin del campo de aplicacin y de la utilidad que se le d a esas reservas.

29.C.E.M.L.A. Estudios-Aspectos Financieros del Seguro Social en Amrica Latina, pp. 44-45. Mxico, 1963. Acumulaciones de ahorros . Los programas de seguro social pueden contribuir mucho al desarrollo econmico ahorrando e invirtiendo una gran proporcin de las aportaciones de los asegurados. El ahorro de los programas dichos depende de varios factores. 1) la importancia relativa que se d al seguro de maternidad, enfermedad y accidentes comparada con la que se atribuya a los seguros de vejez y sobrevivientes; 2) el nmero de reclamaciones que venzan para beneficios de vejez y sobrevivientes en relacin con el nmero de personas que participen en estas clases de seguro, el cual, a su vez, est determinado por el nmero de aos que haya estado en vigor el seguro, el grado en que aumente todava la cantidad de personas cubiertas y la relacin entre la edad del retiro o el lapso de vida de los asegurados y la base actuarial que haya servido para calcular las contribuciones; 3) el choque de la inflacin sobre los activos del sistema de seguridad social, comparados con sus obligaciones por el pago de beneficios; y 4) el costo de administracin.

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Es importante sealar que cuando se pasa del concepto del seguro social obligatorio al de seguridad social, se simplifican tericamente las complejidades que envuelve la seleccin del rgimen financiero, por cuanto el financiamiento de la seguridad social optar por el reparto y estar apuntalado por el principio de solidaridad, enmarcndolo en la garanta de que las prestaciones se otorgarn con base en los principios del derecho social. En el campo de las prestaciones a largo plazo atendidas por el Seguro Social Obligatorio o la seguridad social, en su modalidad de las cuentas individuales o sistema de capitalizacin individual, amerita el siguiente comentario: a) Tanto los sistemas de reparto como el de capitalizacin solidario y el de capitalizacin individual, coexisten en el amplio campo de la seguridad social. b) Entre el seguro privado o contractual y el seguro social de pensiones amparado con pliza de capitalizacin individual, funcionan aspectos semejantes y diferentes; veamos: 1) Los dos sistemas funcionan mediante el pago de una cotizacin o prima. Los dos sistemas generan compromisos con terceras personas. Los dos sistemas son sensibles a los fenmenos de la inflacin, el desempleo y las catstrofes. 2) El seguro privado es de contratacin libre. El Seguro Social Obligatorio reemplaza la contratacin libre del seguro por el Seguro Obligatorio. El seguro privado descansa en el principio de la equivalencia del valor probable de los compromisos y de los derechos de cada contrato. En el Seguro Social Obligatorio se abandona el principio de la equivalencia individual y se sustituye por la equivalencia del valor probable de los compromisos y de los derechos para el conjunto del grupo asegurado. La nocin de riesgo y su cobertura se ampla o se reduce, de acuerdo con la capacidad de pago que tenga el contratante de la pliza. La nocin de riesgo en el campo del Seguro Social Obligatorio se ampla de manera que se pasa de la nocin de cargas efectivas hasta las cargas presumidas.

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Algunas consideraciones econmicas sobre la contribucin de los sectores Estado-patrono y trabajador

Contribucin del trabajador Las cotizaciones que pagan los trabajadores afiliados al financiamiento del seguro social obligatorio se consideran como salarios diferidos. Estas contribuciones tienen caractersticas propias, pues si bien producen efectos semejantes a los que se derivan de los impuestos indirectos y de las tasas, se diferencian de ambas al encuadrarse en el rgimen contributivo, se paga o en su nombre se le descuenta del salario o sueldo una cantidad, que tendr una contrapartida cuando el afiliado demanda una prestacin. El sistema de cotizaciones est vinculado con la creacin de los entes autnomos paraestatales encargados de administrar estas instituciones. Las cotizaciones estn previstas como descuentos obligatorios en la nmina de sueldos y salarios, y sus efectos son parecidos a los de los impuestos, pero tienen un destino concreto: el presupuesto de la institucin y la atencin de prestaciones de corto y largo plazo. El monto de las contribuciones por concepto de cotizaciones de los asegurados se realiza al margen del presupuesto nacional. Para el trabajador que da su contribucin a los seguros sociales obligatorios, la situacin es totalmente rgida; su pago es obligatorio, y no tiene facultades para evadir o trasladar esa cotizacin, que por lo tanto guarda cierta semejanza con la tributacin directa, aunque en muy pocos casos los porcentajes de contribucin sean progresivos. Para los trabajadores cotizantes slo existe la posibilidad de compensar o amortiguar en parte el pago de sus cotizaciones por medio de convenios colectivos, trasladando esta obligacin a la empresa; desde luego, esta probabilidad de asimilar las cotizaciones obreras depende de las condiciones econmicas y de la capacidad de contribucin de la empresa, as como del poder de contratacin de los sindicatos y del mercado de la mano de obra. La incidencia que las cotizaciones del seguro social obligatorio ejercen en el nivel de ingresos de los contribuyentes reviste especial importancia, por cuanto a travs de ellas se conocen las principales relaciones entre la economa y la seguridad social. En los pases donde los niveles de vida son bajos y los salarios apenas llegan al nivel de subsistencia, sin la institucin del salario mnimo o la

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referencia de la canasta alimentaria, los trabajadores que cotizan slo pueden soportar pequeas contribuciones. Es sta una de las razones por las cuales los pases en vas de desarrollo difcilmente podran adoptar un sistema integral de la seguridad social limitndose a cubrir algunos niveles de la poblacin. La tesis generalmente sustentada en estos pases se basa en que el seguro social debe funcionar tcnicamente, de modo que se garantice un equilibrio financiero con limitaciones ante las necesidades reales de la poblacin, condicionando su funcin a la capacidad econmica nacional y a los requerimientos de la planificacin econmica y social. Ello acarrea naturalmente una influencia recproca muy limitada entre el desarrollo econmico y los seguros sociales obligatorios. Es indudable que, para estudiar con suficiente amplitud las incidencias econmicas de los seguros sociales obligatorios a travs de la contribucin del asegurado, se requiere abordar el tema desde dos puntos de vista: a) su incidencia en el poder adquisitivo del salario, en la propensin al consumo y el ahorro; y b) la calidad y cantidad del retorno por concepto de prestaciones.30 En el primer caso, la incidencia del pago de una cotizacin en los niveles de consumo, implica reduccin del poder adquisitivo del salario del trabajador cotizante. Los efectos negativos para el consumo de los trabajadores sern ms o menos importantes, segn la forma como se financien las prestaciones. De esta manera, si el financiamiento descansa primordialmente en cotizaciones aportadas por los propios trabajadores, en primer lugar se est liberando al patrono de cotizar por el riesgo que genera su unidad de produccin, y adems los efectos negativos de la redistribucin se maximizan, pues en este caso, tal como ocurre en la mayora de los pases latinoamericanos, estamos frente a una redistribucin directa de los bienes y servicios que consumen los trabajadores asegurados.
30. Reynolds, Lloyd G. Economa laboral y relaciones de trabajo. Poder de compra de los salarios. El bienestar del trabajador no slo depende del ingreso monetario que recibe, sino del poder de compra de este ingreso es decir, el monto de bienes y servicios que puede comprar con l. A este respecto, los economistas han acuado el trmino ingreso real, que significa la cantidad de bienes y servicios que se puede comprar con el salario monetario. Generalmente, el objeto de los clculos estadsticos de los ingresos reales es descubrir si el nivel de los salarios reales ha aumentado o disminuido durante un perodo de tiempo dado. Por ejemplo, se puede querer averiguar si un aumento X en las tasas de salarios monetarios ha significado un aumento en los salarios reales o si el aumento monetario se ha cancelado por un alza en el costo de los bienes comprados por los obreros. Un aumento en los ingresos medios por hora de los trabajadores de $1.00 a $1.20, sin ningn cambio en el nivel de precios al menudeo, es claramente diferente a un aumento de 20 por ciento en salarios acompaado por un 20 por ciento de aumento en los precios de menudeo. En el primer caso, los trabajadores se han beneficiado totalmente del aumento de salarios monetarios; en el segundo, no han obtenido ningn beneficio.

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Si el financiamiento se apoyara en impuestos sobre la renta, sobre los consumos suntuarios, los derechos sucesorales o las utilidades, la redistribucin tendra un sentido positivo en trminos del consumo de los trabajadores. En efecto, parte de las prestaciones que reciben los trabajadores debe considerarse como una adicin neta a su demanda de bienes y servicios, ya que no proviene de una disminucin de su ingreso; igualmente, este ingreso adicional podra convertirse en un estmulo para el aumento de la produccin de bienes y servicios. En el segundo caso se encuentran las implicaciones econmicas que supone el pago de prestaciones. Los pagos que se hacen por este concepto representan transferencias de ingresos que se realizan normalmente al margen del mercado; esto es, en virtud de convenios sociales que nada tienen que ver con las transacciones del proceso productivo. Estos pagos que se hacen por concepto de prestaciones, en consecuencia, no contribuyen directamente a la formacin del producto nacional, se consideran al margen de los ingresos de los factores de la produccin y se rigen y orientan por normas distintas a las que regulan el mercado de los factores de la produccin. Dichos pagos representan una variable independiente cuya magnitud est determinada en gran parte por factores extraeconmicos; es conveniente aclarar que, con base en este razonamiento que se ajusta a las tcnicas de la contabilidad social, el parmetro de los pagos por tales conceptos carece de relacin directa con el proceso productivo. Sin embargo, ellos terminan por ejercer una influencia muy importante que finalmente resulta decisiva en la marcha del proceso econmico, y que se manifiesta en toda su intensidad tanto en la forma de financiar estos pagos, como en el efecto redistributivo del ingreso que stos implican, sin que puedan pasarse por alto los efectos sobre el nivel de composicin de la demanda monetaria del pas. Los pagos que realiza el seguro social obligatorio por concepto de prestaciones econmicas (pensiones-indemnizaciones diarias-subsidios) benefician al sector pasivo de la poblacin, es decir, a todas aquellas personas que se encuentran afectadas por una contingencia. Su efecto directo consiste en proveer a ese sector de cierta capacidad de consumo, a travs del ingreso monetario, a objeto de asegurarle su subsistencia. Su efecto directo consiste en proveer a ese sector de cierta capacidad de consumo, a travs del ingreso monetario, a objeto de asegurarle su subsistencia y, de esta manera, mantener lnea de demanda contingente. Como podemos ver, los pagos del seguro social obligatorio no tienen la contrapartida habitual en bienes y servicios que caracteriza a los pagos con que se remuneran los factores de la produccin. 67

Cualquiera que sea la forma en que se financien estos pagos, envuelve necesariamente un mecanismo de redistribucin del ingreso nacional. En efecto, cuando un ncleo de la poblacin activa recibe ingresos como remuneracin por su participacin en el proceso productivo o sea, el salario por su trabajo, est obteniendo con ello el poder adquisitivo para reclamar en el sistema econmico, es decir, en el mercado; el equivalente de los bienes y servicios que ayud a producir; el ingreso que recibe corresponde al valor de mercado del trabajo, el cual se incorpora a los bienes en cuya produccin colabora. Por lo tanto, cabe sealar que, cuando un grupo de beneficiarios recibe ingresos por concepto de pensiones o subsidios, est adquiriendo asimismo el derecho a exigir en el mercado una cantidad de bienes y servicios equivalentes al ingreso que se le ha puesto en sus manos, pero como no ha colaborado en la produccin de los bienes y servicios que est demandando y que adquiere para s, esto representa por lgica una redistribucin del ingreso ganado por los trabajadores activos. Tambin es importante sealar las relaciones entre las contribuciones del asegurado y el ahorro. El ahorro de los asegurados es el ms afectado por las contribuciones al seguro social obligatorio, si las prestaciones no se otorgan en forma completa y oportuna, pues, en principio, las deducciones de los sueldos y salarios, y la alternativa de utilizarlos o ahorrarlos se encuentran disminuidas por su obligacin de pagar cotizaciones o bien por el aumento de los precios cuando las contribuciones se trasladan a los bienes y servicios que consumen, pues la distribucin de los ingresos por esta va afecta sobre todo a las personas que tienen una propensin media e incluso marginal a consumir. Si examinamos esta cuestin ms de cerca, se comprueba que el fenmeno se acenta en ambos sentidos; por una parte, las cotizaciones recaudadas son a menudo globales, y por la otra, se calculan sobre la base de un tope de salario, excluyendo a los ingresos altos sin tocar los beneficios de la empresa; por estas razones consideramos que el sistema contributivo afecta los ingresos de los trabajadores en forma de fiscalidad directa, con marcada incidencia regresiva, lo que quiere decir que puede incidir tanto sobre el consumo como sobre el ahorro.31
31.Von Buggenhout, J.F. Seguridad social y economa nacional. IV Conferencia Internacional de Actuarios y Estadgrafos de la Seguridad Social, p. 422. A.I.S.S. I.S.S.A. I.V.S.S. 1967-68. Efectos redistributivos de la seguridad social. A menudo se describe la seguridad social como una bomba tanto aspirante como repelente, que capta los ingresos de unos para distribuirlos entre los otros, pudiendo ser estas personas siempre las mismas. Esta redistribucin constituye una de las caractersticas esenciales de la seguridad social, pero la manera en que se lleva a cabo no es indiferente. Se recordar, a este respecto, que toda

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En los pases en vas de desarrollo se observa que las prcticas financieras de los seguros sociales obligatorios han contribuido a que las tendencias del ahorro forzado aumenten a expensas del consumo y ocurre muy frecuente en estos pases que los gobiernos utilizan tales recursos en gastos burocrticos, y otras veces se han destinado a obras suntuarias, pero pocos los han empleado en expansiones de los servicios e instalaciones de los seguros y en inversiones sociales. El ahorro de los poderes pblicos, que junto con el de los seguros sociales obligatorios, constituye el ahorro del sector del Estado en la contabilidad nacional, se ve influido evidentemente, de una manera directa, por la importancia de las intervenciones de esos sectores en el financiamiento de la seguridad social. Por consiguiente, es ms bien el ahorro de los poderes pblicos, el cual vara con el tiempo no slo por razones estructurales sino tambin de coyuntura (poltica de dficit), el que influye en el ahorro de los seguros sociales obligatorios. El ahorro de los poderes pblicos, que junto con el de los seguros sociales obligatorios y la asistencia social constituyen el ahorro del sector del Estado en la contabilidad nacional, se ve influido evidentemente, de una manera directa, por la importancia de las intervenciones de esos sectores en el financiamiento de la seguridad social. Por consiguiente, es ms bien el ahorro de los poderes pblicos, el cual vara con el tiempo no slo por razones estructurales sino tambin de coyuntura (poltica de dficit), el que influye en el ahorro de los seguros sociales obligatorios. Finalmente, podemos ver que las contribuciones de los asegurados tienen los mismos efectos de los impuestos indirectos en cuanto a la incidencia regresiva que presentan cuando actan contra el poder adquisitivo de los salarios en las mismas proporciones y en el mismo sentido.32
redistribucin de ingresos puede efectuarse basndose en la cuanta de stos, por ejemplo, desde los beneficios de fuertes ingresos hasta los de escasos se habla entonces de redistribucin vertical. Tambin puede operarse entre grupos sociales; entonces se emple el vocablo de redistribucin horizontal. Por ltimo, como sucede en la realidad, estas dos modalidades se combinan a menudo, emplendose entonces el trmino de redistribucin oblicuo, caso en que se encuentra la seguridad social. La redistribucin vertical que tiene lugar est lejos de corresponder a la imagen que se haca en un principio entre los promotores de la seguridad social. En tanto que stos vean en ella un instrumento de equiparacin de los ingresos de los ricos con los de los pobres, no puede comprobarse sino que la seguridad social no ha desempeado nunca una funcin importante en esta redistribucin, por lo menos en los pases industrializados. Semejante redistribucin se ha realizado, por lo menos, de manera muy moderada por la fiscalidad a menudo ms indirecta que.... 32.Von Buggenhout, J.F. Seguridad social y economa nacional. IV Conferencia Internacional de Actuarios y Estadgrafos de la Seguridad Social, p. 423. A.I.S.S. I.S.S.A. I.V.S.S. 1967-68. Desde el punto de vista de la modalidad de financiamiento, la seguridad social tampoco cuenta, en general, con un procedimiento

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Algunos autores han sealado que las contribuciones al seguro tienen una contrapartida exigible por el asegurado (las prestaciones) y esto disipa el efecto regresivo de la cotizacin, ya que todas las formas de impuestos indirectos, y especialmente los que agravan el uso y consumo recaen sobre el conjunto de consumidores, de modo que incluso quienes perciben rentas y prestaciones de la asistencia pblica contribuyen a los mismos canales, y puede decirse que tales personas reciben por una parte y dan por la otra. Contribucin del patrono Las contribuciones al seguro, pagadas por los patronos, representan un costo de produccin estrechamente ligado a la nmina de salarios y, dentro de la economa en su conjunto, al costo de la mano de obra y a la ocupacin. Las cotizaciones patronales podran considerarse como un impuesto al empleo, y en determinadas circunstancias pueden reducir la demanda de mano de obra, aunque en una proporcin inferior al efecto que resultara de un aumento proporcionalmente igual en los salarios. El monto de las cotizaciones patronales es proporcional a la nmina de salarios; de ah que la incidencia que este monto de la contribucin patronal tenga en la unidad de produccin, depende de la conjugacin armnica de los factores utilizados en el proceso productivo, as como del grado de tecnologa empleado por la unidad, y del poder de contratacin obrero-patronal de mano de obra. La contribucin patronal, como costo de produccin, se desva total o parcialmente hacia el consumidor, incorporndose en el precio de los bienes y servicios producidos; en otras oportunidades, la cotizacin patronal se traslada hacia el sector obrero, lo que sucede cuando el patrono tiene facultades para reajustar su nmina de salarios. La rapidez y la efectividad con que operen estas traslaciones dependen especialmente de las caractersticas de los bienes y servicios
que favorezca una gran redistribucin vertical de los recursos. En efecto, slo cuando los recursos de la seguridad social se basan principalmente en la fiscalidad directa y a condicin de que sta tenga efectos realmente correctivos, su financiamiento podr rendir resultados ms progresivos. En cambio, si las cotizaciones constituyen el principal ncleo de los recursos, este financiamiento no es a menudo de carcter regresivo, calculndose las cotizaciones con frecuencia a base de un importe limitado y sin exoneracin en un principio. Esto supone, evidentemente, que las cotizaciones mermen efectivamente los ingresos de los cotizantes; si son referidas a los precios de los productos, los efectos tampoco son ampliamente verticales, puesto que afectan entonces a los utilizadores de estos productos, de una manera en general uniforme, mientras que el impuesto indirecto vara a veces segn el grado de necesidad de las utilidades.

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producidos, es decir, de la elasticidad de la demanda por parte de los consumidores y de la elasticidad de la mano de obra. Tambin es importante sealar que el poder de contratacin obrero-patronal en la discusin de los contratos colectivos puede orientar el traslado de la cotizacin patronal. Desde el punto de vista de la traslacin, el patrono tiene facultades y en especial el privilegio de instrumentar algunos mecanismos, por cuanto conoce el comportamiento de los factores y sus proporciones para trasladar la cotizacin. En la mayora de los casos acta como simple agente de retencin de las contribuciones, trasladndolas posteriormente al costo de los bienes y servicios producidos. En este aspecto, las contribuciones patronales son equiparables a los impuestos indirectos. En el caso de los patronos, ya sean empresas pblicas o privadas, sabemos que la metodologa de los sistemas internacionales de contabilidad nacional considera las cotizaciones patronales a la seguridad social como parte integrante de la remuneracin al trabajo. Por consiguiente, desde el punto de vista macroeconmico, estas cotizaciones deben deducirse de la contabilidad de los agregados. Igual tratamiento se le da a las cotizaciones de los trabajadores y de los impuestos indirectos; estas deducciones deben efectuarse de los ingresos primarios atribuidos a los particulares sobre los valores agregados de la produccin, los que finalmente constituirn, con otras transferencias, los ingresos disponibles para ser destinados al consumo o al ahorro. Sin embargo, ese procedimiento que se sigue en los sistemas internacionales de contabilidad nacional es susceptible de algunas observaciones, pues se estima que tal actitud presupone la incidencia de las cotizaciones por cuenta de los empleadores, las cuales no siempre afectan las remuneraciones del trabajo. En realidad, las cotizaciones de los empresarios33 pueden incidir en muchas oportunidades sobre las remuneraciones de los trabajadores, y esto es evidente cuando se mantienen rgidos los niveles de ingreso del personal, so pretexto de la carga que cubren las empresas por concepto de pagos al seguro social; tambin pueden ser transferidas esas obliga-

33.Almansa Pastor, Jos Manuel: Derecho de la seguridad social. Editorial Tecnos, 1973. La relacin instrumental de cotizacin. En el seguro privado, como es bien sabido, frente a la asuncin del riesgo por el asegurador, con su secuela indemnizatoria al actualizarse aqul, el asegurado, y, en su caso, el tomador del seguro, se comprometen a abonar una prima, cuota o premio, en calidad de contraprestacin por el traslado del riesgo, y como contrapartida econmica de la entidad de ste, con la equivalencia, que se determina en las tareas confeccionadas sobre clculos actuariales...

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ciones del empresario a los usuarios de bienes y servicios producidos por las empresas, ya sean stas nacionales o extranjeras. Finalmente, puede darse el caso de que afecten al sector empresarial o a los accionistas al ser reducida la tasa de beneficios y el nivel de ingresos de la empresa. En el mundo financiero de la seguridad social, el empresario se mueve sin dificultades: los sistemas tradicionales estn diseados de manera que pueda trasladar cmodamente estas obligaciones a otros sectores. En tal sentido se aplica con frecuencia este razonamiento: el efecto primario del pago de la contribucin del sector patronal es el de reaccionar elevando los precios, lo cual se facilita si hay aumento de la demanda monetaria, inyectado por la misma seguridad social a travs de sus prestaciones (pensiones, subsidios e indemnizaciones). Inicialmente los seguros sociales gravan en primera instancia a los empresarios; pero stos trasladan el costo de esta cotizacin totalmente o parcialmente, en la medida en que se lo permitan la elasticidad de la demanda por parte de los consumidores y la elasticidad de la mano de obra y de la fuerza obrero-patronal cuando se discuten los convenios colectivos. Observemos un poco ms de cerca el fenmeno de la traslacin de las cotizaciones al precio de los bienes y servicios: desde el punto de vista de los empresarios, reaccionan ante la cotizacin elevando los precios; unos pueden hacerlo plenamente y otros slo en parte y con fuertes limitaciones. Los empresarios que producen bienes de demanda rgida, caracterizados por el hecho de que la cantidad de bienes demandados no se contrae al elevarse el precio, actan holgadamente en la traslacin; en cambio, las unidades de produccin que trabajan con productos de la demanda elstica, es decir, aquellas en donde la demanda experimenta una reduccin si se elevan los precios y en donde tericamente los consumidores disminuyen su consumo de estos bienes, los empresarios tienen que apelar a otros recursos de reajuste que les permitan mantenerse en el mercado, y necesariamente habr una reorientacin en los patrones de consumo, hacia aquellos bienes que, por incluir mano de obra a menos costo, no hayan subido relativamente de precio. Finalmente podemos observar que a travs de los mecanismos contables ideados para la traslacin de las cotizaciones del seguro social obligatorio, los efectos localizados, desde el punto de vista de su incidencia econmica, entre el pago de las cotizaciones al seguro social obligatorio por la va patronal y por la va de los trabajadores generan efectos antagnicos envolventes que a la vez se superponen recprocamente. 72

Las contribuciones al seguro social estn estrechamente vinculadas a los salarios y a su poder adquisitivo. Si es el sector patronal el que debe cancelarlas en su totalidad, la nmina de salarios sera proporcionalmente ms baja, y si por el contrario son los obreros quienes asumen en forma exclusiva dicho pago, entonces el nivel de sueldos y salarios tendra que ser obviamente ms elevado. Es importante sealar que si la responsabilidad del financiamiento del seguro social obligatorio se le asigna al aporte patronal, y ste se fija en parte sobre los beneficios de la empresa, dicho financiamiento contribuir positivamente a la distribucin de la renta; pero si la carga recae solamente sobre los perceptores de salarios, repercute directamente en el nivel de consumo, sin tocar los beneficios empresariales. Estas conclusiones simplistas se desarrollarn ms adelante. Contribucin del sector pblico Como ya lo comentamos antes, la seguridad social realizada por la va gubernamental o sea, las actividades desarrolladas por este sector en la promocin del bienestar social, presenta caractersticas diferentes segn se trate de un pas con estructuras socioeconmicas desarrolladas o subdesarrolladas. En el segundo caso, si el pas es de escaso desarrollo34 y con una estructura compleja como la nuestra, corresponde al Gobierno sustituir y mejorar la ineficiencia del mecanismo del mercado, asumiendo la responsabilidad principal en el manejo de los instrumentos de la seguridad social e incorporando as la poltica social como una variable manejable dentro de las tcnicas disponibles de programacin e inversiones.
34. Uzctegui Daz, Rafael. Estructura de la seguridad social y sus implicaciones econmicas. Edicin Cuatricentenario de Caracas, 1966, p. 8. De lo antes expuesto se desprende que existe una evidente concordancia entre las estructuras econmicas y la de la seguridad social; esta interdependencia puede analizarse por los efectos que las medidas de seguridad social causan sobre la economa en general, y a su vez, por las variantes que sobre la estructura de la seguridad social genera la poltica econmica. Al efecto, en el primer caso, y por ser la seguridad social la encargada de cuidar el capital humano, principal factor dentro del proceso productivo, tiene la facultad de mejorar la productividad econmica total, mediante la elevacin de los niveles de consumo, mejoramiento de la salud, incremento de la productividad, etc., es decir, promueve la mejor utilizacin de los recursos que juegan papel dentro de la actividad econmica. El segundo aspecto se refiere a la incidencia que sobre la seguridad social tiene el medio econmico donde se desenvuelve. Desde este punto de vista, la seguridad social se plantea como un objetivo en ltima instancia del desarrollo econmico de un pas, y puede constituir al mismo tiempo un instrumento de impulso para lograr mejores niveles de vida econmica y social pero las instituciones de seguridad social, su campo de aplicacin, sus formas administrativas y su financiamiento estn determinados por la estructura econmica dentro de la cual operan, dado que ellas requieren de recursos cuya amplitud y calidad dependen de la economa misma.

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Por muchas causas es recomendable el financiamiento de la seguridad social, por la va gubernamental, en especial, por el hecho de que el bienestar social debe constituir una inversin del sector pblico, de igual naturaleza que las dems inversiones reproductivas. Por tal razn, no se justifica ese cuadro de mecanismos adicionales, con esa multiplicidad de cargas simuladas de los aportes particulares, y otras contribuciones que cabalgan en una cotizacin, por saberse que, a la postre, tendrn una sola incidencia. Los gastos de seguridad social deben financiarse, al igual que los dems gastos de Gobierno, con los ingresos tributarios generales, y por este camino, como es lgico, no se plantearn otros problemas de financiamiento que los propios del sistema presupuestario. En la estructura social de la seguridad social de Venezuela, el sector pblico, adems de asumir el financiamiento de la asistencia social y participar en el de otras instituciones de previsin social, tambin contribuye al financiamiento del seguro social obligatorio con subvenciones y con el pago de las cotizaciones que le corresponden como patrono. El Estado conforma estos aportes por la va de los impuestos: por esta razn, su contribucin ser ms o menos regresiva, de acuerdo con las proporciones en que est integrada la corriente de ingresos del sector pblico. La solvencia del Estado para atender estas obligaciones resulta, en muchos casos, un ejemplo para el resto de los contribuyentes. Impresiona realmente el numeroso grupo de pases latinoamericanos donde el Estado no cumple con compromisos financieros con las instituciones de seguridad social.35 El efecto distributivo del aporte del Estado al seguro social obligatorio depende de la composicin de los ingresos tributarios, de manera que si el aporte est compuesto en una mayor proporcin por impuestos directos, y stos a su vez tienen un primer efecto correctivo por su progresividad, tales mecanismos

35.C.I.S.S. y O.I.T. La seguridad social en las Amricas, pp. 162-163. Mxico-Ginebra, 1967. Un fenmeno muy generalizado es el incumplimiento del Estado del pago de sus contribuciones y a menudo tambin de las cotizaciones como empleador reteniendo a veces las cotizaciones personales de sus trabajadores as como del servicio de amortizaciones e intereses de emprstitos. En algunos regmenes, la deuda del Estado adquiere un volumen tal que afecta el equilibrio financiero inmediato. Esta actitud del Estado adems de incidir directamente sobre el financiamiento de los regmenes, tambin influye psicolgicamente, de manera negativa, en los otros dos sectores de contribuyentes, en especial en el grupo de empleadores.

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pueden favorecer la redistribucin de la renta, pero si en cambio el aporte gubernamental se basa en los impuestos indirectos, su efecto es de carcter regresivo, con su consecuente impacto en el nivel de ingresos de la comunidad. Las contribuciones al seguro social obligatorio y el nivel de empleo Los pagos al seguro social por concepto de cotizaciones, presentan, por analoga, la misma incidencia que los efectos de las corrientes de ingresos y gastos consolidados de las instituciones de seguridad social sobre el desarrollo econmico. Aunque no resulta fcil la cuantificacin de estos efectos, trataremos de aproximarnos al tema con algunas observaciones. Los estudiosos del desarrollo econmico coinciden en sealar una caracterstica comn en ese proceso, al definirlo como el crecimiento continuo de las magnitudes econmicas y la ocupacin plena de los factores.36 Los seguros sociales pueden ofrecer una influencia positiva en dicho proceso, la cual depende tanto de la amplitud del campo de aplicacin como de la calidad de las prestaciones otorgadas. El impacto lo podemos localizar, por ejemplo, en el nivel de empleo, que a su vez influye en el monto de los ingresos y gastos de la seguridad social. De acuerdo con las definiciones de Beveridge, los objetivos en ltima instancia de la seguridad social estn identificados con la poltica de pleno empleo, de manera que la extensin progresiva del marco de la seguridad social responda a esa concepcin amplia, y pueda identificarse con estos postulados. Los seguros sociales obligatorios actan en especial sobre el rubro del empleo, a travs de los gastos que tiene que realizar, es decir, con el otorgamiento de prestaciones provee de capacidad de pago a los ancianos jubilados y a los

36.Publicacin bimestral de las secretaras generales de la C.P.I.S.S. y de la A.I.S.S. Seguridad social. poca III. N 77-78, p. 340. Mxico, D.F., 1972. Dcima Octava Reunin del Comit Permanente Interamericano de Seguridad Social. Criterios para un enfoque regional de la seguridad social en Amrica Latina. Desarrollo econmico y seguridad social. El desarrollo econmico influye decisivamente en el alcance y la amplitud de los programas de seguridad social. Como se ha visto, los pases centroamericanos acusan, con algunas variaciones, una escasa capacidad econmica general, que se refleja en bajos niveles de los ingresos nacionales e ingreso medio per cpita. Pese a un ritmo continuado de crecimiento, especialmente en Costa Rica y Panam, diversos factores restan optimismo al panorama general. A pesar de un aumento en la disponibilidad de bienes y servicios especiales, se mantiene una sensible desigualdad en la distribucin social de los frutos del desarrollo; este desequilibrio podra continuar agravndose.

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asegurados accidentados, y tiende a mejorar la capacidad productiva a travs de los gastos en que incurre. El seguro de enfermedad, accidentes y enfermedades profesionales tiene el mismo sentido. El efecto de este reajuste entre los factores utilizados por el empresario no debe exagerarse, por cuanto la cuota parte que le corresponde como pago por concepto de seguro social se diluye en el costo de la remuneracin del trabajo y se traslada al precio o tambin, pueden neutralizarse estos costos con una mejor productividad. Los gastos que le ocasiona al seguro social obligatorio tratar y readaptar los asegurados accidentados, los invlidos y los desempleados es muy importante, tambin la participacin del seguro social obligatorio y sus gestiones, as como la poltica de empleo cuando participa directamente en la capacitacin de la mano de obra. En este orden, se observa como en casi todos los pases latinoamericanos los seguros sociales obligatorios han venido desarrollando una amplia infraestructura asistencial, para estar en capacidad de atender a las prestaciones mdicas. Tambin es importante ver la participacin del seguro social obligatorio en la promocin de niveles de empleo, por la va de la constitucin de capital fijo con las inversiones de los fondos, ya sea directamente o por intermedio de otras empresas. Estos fondos se canalizan hacia la edificacin de viviendas para los asegurados o la construccin de instalaciones asistenciales requeridas para su servicio y otras inversiones sociales. El seguro social influye igualmente en la estructura del empleo a travs de sus modalidades de financiamiento.37 Por ejemplo, cuando las contribuciones se

37.Sociedad Chilena de Salubridad. V Jornadas, p. 57. Santiago de Chile, 1958. La seguridad social mejora la calidad y la cantidad del factor humano. En otros trminos, mantiene y fomenta la capacidad de trabajo y previene o posterga los estados de necesidad (ver Alvarez Andrews, ob. cit.) (ver nota 1 en el anexo). Adems de mejorar directamente la calidad de la poblacin, la seguridad social, al garantizar para la sociedad el mnimo vital frente a cualquier riesgo y especialmente los de vejez, invalidez y enfermedad constituye un estmulo o compensacin justa para los productores. El estmulo aumenta si las pensiones y subsidios tienen una escala hasta cierto punto proporcional al salario. La seguridad social mejora la estructura del consumo y, por ende, de la produccin. En efecto, tiende a aumentar la demanda por artculos y servicios de primera necesidad, al extender el nmero de personas que disfruta del mnimo vital. As, estimula la produccin de esos mismos artculos y servicios y logra una mejor orientacin de la capitalizacin (hacia la produccin de alimentos, por ejemplo). Es posible que ello tenga un ejemplo apropiado en el aumento de la produccin de leche en Chile en los ltimos aos, pese al uso quiz excesivo que se hizo de la importacin de este artculo. Un ejemplo de posibilidad no aprovechada en Chile ha sido la de estimular la produccin de viviendas muy econmicas.

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basan en los salarios, el peso creciente de esta carga de las cotizaciones puede inducir a los empleadores al manejo racional de sus inversiones por la va de la tecnologa, con el fin de economizar mano de obra. Es cierto que la seguridad social ha desempeado y desempea una funcin importante en la actividad econmica, ya que en algunos casos genera modificaciones en la estructura del empleo; son evidentes desde este punto de vista, las ventajas que supone una aplicacin racional de tecnologa, en el acto de la combinacin de los factores de produccin. Las condiciones propias de subdesarrollo latinoamericano, en lo relativo a la poblacin econmicamente activa del sector primario o los miembros de la economa informal y el xodo campesino que distribuye la poblacin en proporciones tales que, de continuar, el campo quedar deshabitado en el futuro, por esta razn, la ausencia de la seguridad social en estos sectores est generando muchas reflexiones. El funcionamiento del seguro social tambin influye en la duracin media del trabajo. Esta accin puede ser benfica si el nmero de horas efectivas de trabajo aumenta, en especial como consecuencia de la mejora creciente en los niveles de salud de los trabajadores. Ahora bien, puede tambin ser desfavorable cuando llega a reducir progresivamente la duracin efectiva del trabajo, lo que puede ocurrir si la carga contributiva sobre el trabajador no cesa de aumentar e incita a ste a disminuir sus esfuerzos. Es frecuente observar en los pases latinoamericanos, donde el seguro social obligatorio se ha desarrollado dndole preferencia a las zonas geogrficas que acusan mayor concentracin de poblacin, los problemas generados por las migraciones que conforman las ciudades hongos (contaminacin ambiental, dificultad de transporte, falta de servicios indispensables, etc.); no obstante esos hechos, la poblacin de las zonas rurales se sienten activadas por los mejores salarios de las grandes ciudades. Para ellos, estos niveles relativos de bienestar social

Como veremos ms adelante, el efecto positivo de la seguridad social sobre el consumo se ve fuertemente limitado por las deformaciones que el propio atraso econmico y social produce en aqulla. La seguridad social puede estimular el mejor equipamiento de las empresas, principalmente a travs de los seguros contra riesgos del trabajo; como estos riesgos van unidos a la calidad del equipo industrial, facilitar la modernizacin de los equipos.

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que se le ofrecen en las ciudades38 se convierten en un seuelo tentador en el cual quedan atrapados. El seguro social como redistribuidor de ingresos En el financiamiento del seguro social obligatorio podemos observar un flujo constante de transferencias y de redistribuciones con sentido vertical y horizontal. A objeto de precisar estos conceptos, diremos que todos los pagos que se hacen por concepto de prestaciones econmicas (monetarias), pensiones, subsidios y prestaciones en especie benefician al sector pasivo de la poblacin, y cuyo efecto directo es el de proveer a ese sector de un ingreso que contribuya a su subsistencia o se la asegure. Se trata, pues, por definicin, de pagos que no tienen contrapartida habitual en bienes o servicios (transferencias) o sea, que estos pagos no estn remunerando factores productivos. Pero es importante sealar que, cualquiera que sea la forma en que se financien esos pagos, envuelven necesariamente una redistribucin del ingreso nacional. La redistribucin del ingreso constituye una de las principales preocupaciones de sus planificadores contemporneos, es una de sus caractersticas esenciales, la cual puede realizarse, como ya lo sealbamos antes: en forma vertical, es decir, basndose en la cuanta de los ingresos, mediante mecanismos por medio de los cuales los beneficiarios de ingresos altos aporten para los de ingresos bajos; o en forma horizontal que funciona cuando grupos sociales o zonas

38.Hazas Snchez, Alejandro. Proposiciones para la conformacin de la poltica de recursos humanos como base de un nuevo enfoque de las relaciones de seguridad social y economa nacional. V Conferencia Internacional de Actuarios y Estadgrafos de la Seguridad Social , p. 73. BernaSuiza, 1971. A travs de diversos estudios se han analizado las relaciones entre la seguridad social y la economa nacional, en trminos de desarrollo. Los estudios en esta materia han sido orientados hacia el examen de la influencia que tienen, tanto las cargas como los beneficios de la seguridad social, en los salarios, en los precios de los bienes y servicios, en el poder adquisitivo de la poblacin, en los precios de los bienes y servicios as como en el ahorro interno y en la inversin. Un aspecto importante a destacar en relacin con las conclusiones que se derivan de estos estudios es que prcticamente se llega a la conclusin de que el papel de la seguridad social dentro de la economa nacional y en particular su influencia en el desarrollo econmico, resulta propiamente de carcter marginal, ya que segn dichos estudios, la influencia de la seguridad social, como medio para incrementar el desarrollo econmico, es de carcter reducido o poco relevante y aun limitativo de los aspectos econmicos, en relacin con la influencia restrictiva que imponen las cargas de la seguridad social sobre los salarios y sus efectos sobre los precios y el ahorro interno.

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geogrficas que acusen holgados niveles de ingresos contribuyen con los que no poseen, compensando regiones deficitarias. En el primer caso, y slo por la va de un plan de seguridad social integral que descanse en un sistema financiero basado en la tributacin progresiva, podra realizarse esta redistribucin vertical a travs de la seguridad social. El funcionamiento de los seguros sociales obligatorios como institucin plantea la principal limitacin para la redistribucin de ingresos, pues rara vez se aplica con criterio nacional debidamente integrado en el contexto de la poltica social. Desde el punto de vista institucional, y en trminos generales, esta institucin ha conservado una estructura socioprofesional, casi siempre identificada con los grupos profesionales que garantizan un equilibrio financiero (trabajadores del comercio y de la industria). En este caso, el costo del financiamiento de la seguridad social, que se traslada al precio de los bienes y servicios producidos, es decir, las cotizaciones pagadas por los trabajadores ms el aporte patronal, pasar a formar parte del precio de los bienes y servicios demandados por un amplio sector de la poblacin, consumidores no beneficiarios del seguro social. Estos consumidores tendrn que pagar el aumento en los precios sin que tengan esperanza alguna de recuperarlo a travs de las prestaciones que otorga el sistema o a travs de la inyeccin de rentas que genera el seguro social; en este caso, la redistribucin tiene su efecto dentro de las poblaciones sujetas a las obligaciones y beneficios del seguro social. Otras de las limitaciones que presenta el esquema de financiamiento del seguro social obligatorio a la redistribucin de los ingresos, consiste en la relacin que encontramos entre las cotizaciones pagadas y el valor de las prestaciones recibidas. El efecto entre los altos y medianos niveles de salarios a niveles bajos, donde se concentra particularmente el esfuerzo redistribuidor, tiende a esterilizarse cuando las cotizaciones se fijan entre lmites mnimos y mximos de salarios y a su vez cuando las prestaciones que se le otorgan al asegurado son proporcionales al salario cotizado, tal como ocurre generalmente con los beneficios mdicos, y con las prestaciones monetarias por concepto de enfermedad y maternidad. De esta manera, repetimos, el seguro social con su clsico tema financiero, acta tmidamente en casi todos los pases latinoamericanos en funcin de la distribucin del ingreso.

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Las transferencias entre categoras de alto y bajo nivel podran cumplir una importante accin en el proceso redistributivo, siempre que las prestaciones recibidas por el asegurado no estn relacionadas proporcionalmente con el salario cotizado, ya sean stas en especie o en dinero. Desde luego que este efecto redistributivo casi se anula cuando el sistema se establece a base de las cotizaciones sobre topes de salarios, y ms an, cuando a los trabajadores que devengan salarios superiores al lmite mximo fijado se les excluye de la obligacin de cotizar.39 Es indudable, que el pago de las prestaciones de los seguros sociales tiene un significado econmicamente redistributivo; pero dada la caracterstica especial de las estructuras socioeconmicas de los pases latinoamericanos, y en especial la forma en que dichos pases se estn financiando, la redistribucin opera al nivel de bienes bsicos de consumo, hacia los que se orientan de modo predominante los ingresos de los trabajadores asegurados; se trata, pues, de una redistribucin de ingresos, entre los sectores de rentas bajas y medias. La distribucin del ingreso planteada en estos trminos, y teniendo adems en cuenta que el ingreso nacional en los pases subdesarrollados crece anualmente a un ritmo poco satisfactorio, nos est evidenciando que estos mecanismos producen efectos negativos sobre el nivel de consumo de los trabajadores y crean presiones inflacionarias. Cuando la cotizacin de los patronos se incorpora total o parcialmente a los precios de los bienes y servicios producidos, es decir, se transfiere a los consumidores, los cuales resultan ser los mismos que producen los bienes y servicios, se observa que el efecto redistribuidor derivado de la cotizacin de los

39.Oficina Internacional del Trabajo. La seguridad social en las Amricas. Economa nacional y seguridad social. El desarrollo econmico y la seguridad social, p. 173. Mxico-Ginebra, 1967. Existe una estrecha independencia entre la seguridad social y la economa nacional y, por ende, el desarrollo econmico de un pas. El objetivo mismo de la seguridad social, de garantizar al trabajador y a su familia medios econmicos de subsistencia a travs de prestaciones en dinero en caso de prdida o disminucin sustancial del salario, contribuye a mantener el poder de compra de grandes sectores y resulta as en una accin estabilizadora sobre la venta y proteccin de bienes de consumo. Una atencin creciente se est prestando a la seguridad social como instrumento de redistribucin de ingresos. Adems, la inversin de las reservas de la seguridad social cuando existen puede ser un importante factor en el desarrollo econmico. De la breve enumeracin anterior resulta la necesidad de que los programas de seguridad social sean integrados en los planes de desarrollo econmico y social de los pases. Si bien todos los interesados estn de acuerdo con esta necesidad, en muchos pases no se ha convertido todava en una realidad.

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empleadores depender, en gran parte, de la amplitud y la composicin del campo de aplicacin del seguro social de cada pas. En efecto, todos los habitantes son consumidores en mayor o menor grado de los bienes y servicios producidos, y a su vez, estn contribuyendo como tales, directa o indirectamente, al financiamiento del seguro social al demandar bienes y servicios cuyo precio tiene incorporado el costo del seguro social obligatorio. De manera que si el rgimen del seguro social cubre la totalidad de la poblacin del pas, es posible que el efecto redistribuidor de las cotizaciones de los patronos opere en sentido positivo, generndose as una expansin de la demanda de bienes y servicios ofrecidos por las empresas, en especial por parte de las personas de elevados ingresos. Pero en el comn de los casos, como generalmente sucede en las naciones latinoamericanas, en donde el seguro social tan slo cubre determinadas regiones o categoras de los trabajadores, se obtendra que el efecto redistribuidor acciona en forma negativa, pues la comunidad nacional est contribuyendo con sus ingresos para mantener un rgimen que favorece tan slo a una zona privilegiada del pas o a una categora de trabajadores. En el caso de los trabajadores agrcolas, domsticos, independientes, etc., los cuales registran un bajo nivel de ingresos, una lamentable situacin socioeconmica, y sin embargo, tienen que soportar el costo de los seguros sociales de las zonas urbanas, cuando al demandar artculos all manufacturados, deben pagar precios que llevan implcito el costo de los seguros sociales. Con respecto a los aportes del Estado, se pueden formular consideraciones bastante semejantes a las hechas en relacin con las cotizaciones de los empleadores. Cualquiera que sea la forma en que se realice el aporte del Estado al seguro social, sern finalmente los contribuyentes al fisco, ya sea de una manera directa o indirecta, quienes estarn pagando el aporte estatal. De esta forma, el efecto positivo o negativo de la accin redistribuidora del aporte del Estado depender del sistema tributario imperante en el pas correspondiente. Si la tributacin grava preferentemente a las personas de renta elevada o a los poseedores del capital, estaramos frente a una accin positiva en trminos de redistribucin; mas, si por el contrario recae en los consumidores la mayor tributacin, ello significara que parte de los aportes provendran de los grupos de personas de menos ingresos, lo que ocasionara una accin negativa en trminos de redistribucin.

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Las transferencias de ingresos por redistribucin horizontal, es decir, entre grupos de poblacin, entre sectores econmicos, entre zonas geogrficas y entre sectores industriales, opera especialmente en el caso de algunas contingencias, sobre todo en el de los accidentes profesionales.40 Por tanto, deberan tomarse en cuenta las transferencias de ingresos de poblacin activa a pasiva. Esta es la causa por la cual, en los sistemas de seguros sociales de aquellos pases con larga tradicin en regmenes de pensiones, la masa beneficiaria es un factor muy importante; lo mismo podra decirse con respecto a las asignaciones familiares. En un rgimen de pensiones que aplica el sistema financiero de primas escalonadas, se produce una transferencia de cargas hacia generaciones futuras; esto significa, desde luego, que tales generaciones habran de pagar una parte del costo de la proteccin de los actuales grupos protegidos.41 En algunos pases se llevan a cabo transferencias entre distintos sectores econmicos, ante la existencia de varias instituciones de seguridad social, para diferentes sectores y tambin con el funcionamiento de fondos de compensacin que permiten transferir dineros de una institucin a otra. Las transferencias pueden ser muy importantes en el caso de prestaciones en servicios y en especie en la rama de enfermedad y maternidad, cuando se protege a zonas geogrficas que acusan grados de desarrollo relativo, como por ejemplo, en el interior de un pas, con el consiguiente bajo nivel de salarios y mayor costo de la proteccin referida. Finalmente, se tiene el caso de las transferencias que se producen entre sectores industriales en la rama de riesgos profesionales, cuando los regmenes

40.Prez Leero, Hernando. Redistribucin del ingreso y seguridad social en Amrica Latina: Algunos aspectos tcnicos. V Conferencia Internacional de Actuarios y Estadgrafos de la Seguridad Social, p. 5. Berna-Suiza, 1971. Incidencia del financiamiento y cobertura poblacional: La baja proporcin de asegurados en relacin con la poblacin econmicamente activa en la mayora de los regmenes de seguridad social en Amrica Latina, conjuntamente con una estructura tripartita de financiamiento (asegurados, patronos y Estado), origina un tipo particular de redistribucin negativa: de los estratos no asegurados hacia los asegurados. La magnitud de esta redistribucin depende de la incidencia y volumen de los aportes de los patronos y del Estado al sistema. 41.Sarmiento, Belarmino E. Clculos de las reservas tcnicas de los seguros sociales obligatorios y anlisis de sus elementos determinantes. Analiza los sistemas financieros actuariales y seala que stos cumplen la misin especfica de establecer, en el tiempo, el equilibrio econmico de la entidad de previsin mediante la fijacin de determinadas hiptesis demogrficas y econmicas. Supone que existe equilibrio econmico cuando las prestaciones y recursos, incluidos los fondos que los garantizan, estn relacionados de tal forma que el valor actual de los derechos tambin contingentes, calculados ambos actualmente y referidos a la misma fecha.

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de seguro social aplican una nica tasa de contribucin (que es una tendencia actual), abandonando la forma tradicional de fijar el aporte en funcin del riesgo o de la actividad propia de la empresa. En el caso venezolano, el problema bsico que plantean los pagos por concepto de prestaciones del seguro social obligatorio es el de la redistribucin de los bienes y servicios de consumo bsico que se opera entre los trabajadores asegurados; de ah, que el nmero de beneficios y la racionalizacin de los sistemas de prestaciones pasan a ser problemas de importancia social y econmica decisiva. En efecto, un pas que registra un alto ingreso per cpita por una escasa cuanta de produccin nacional por persona, en especial cuando la produccin nacional escasea, determinar que los ingresos que se pagan por concepto de prestaciones en el seguro social obligatorio, lleguen a competir en el mercado de la demanda de un conjunto de bienes y servicios de produccin nacional, la cual por definicin es insuficiente para satisfacer las necesidades bsicas de toda la poblacin. El efecto inicial de esa competencia en el mercado es disminuir el ingreso real o nivel de consumo, en la cual se encierra el posible comienzo de una espiral inflacionaria salarios-precios, con sus consecuentes ajustes y reacciones usuales ante este fenmeno. El financiamiento de la seguridad social del sector privado Como ya lo sealbamos en la primera parte de este trabajo, las actividades desarrolladas por el sector privado, orientadas a la promocin del bienestar social para determinados sectores de la poblacin, cumplen una funcin complementaria de la seguridad social promovida por el sector pblico. El financiamiento de la seguridad social por parte del sector privado presenta generalmente dos modalidades: a. Cuando nos referimos a la previsin social del sector privado propiamente dicho, es decir, todas aquellas iniciativas y organizaciones gremiales de ndole institucional o profesional, que funcionan mediante las contribuciones efectuadas por los afiliados. En este caso, el pago de la contribucin equivale a la cotizacin al seguro social obligatorio y los efectos econmicos que la genera, caen dentro del anlisis de las cotizaciones; su diferencia fundamental con las empresas que venden servicios de seguridad social radica en el hecho de que sus actividades carecen de fines de lucro, estando generalmen-

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te inspiradas en motivos religiosos o solidaridad gremial. Su organizacin y funcionamiento corresponden a los esquemas de las cooperativas (institutos de previsin privada, cooperativas mutuas, etc.). b. Las empresas o instituciones encargadas de vender servicios de salud y bienestar social, a las cuales concurren los solicitantes que tienen poder adquisitivo para contratar estos servicios, tales como: clnicas, hospitales, institutos privados de previsin, plizas administradas por autogestin y algunas otras modalidades. Las gestiones de la seguridad social por la va del sector privado, han representado los primeros pasos de lo que hoy entendemos por seguridad social, pero la complejidad de los problemas sociales ha rebasado su propsito original, poniendo en evidencia sus limitaciones. Entre ellas podemos sealar el hecho de que la motivacin que inspira las actividades de la empresa privada es el lucro, y dentro de ese esquema de ideas se ha reconocido la incapacidad de la interpretacin y manejo de los mecanismos del mercado, muy en especial cuando se trata de tomar en cuenta tanto los costos como los beneficios sociales. Esto se ha demostrado con mayor evidencia, por la circunstancia de que esa incapacidad casi desaparece o disminuye notablemente cuando las acciones de la seguridad social del sector privado se desarrollan all donde predominan elevados niveles de ingresos por persona; ello significa que la cuanta de prestaciones sociales que es capaz de ofrecer la empresa privada resulta insuficiente, cuando existe un inters social en asegurar condiciones satisfactorias de salud a la gran masa de la poblacin. En la estructura de la seguridad social venezolana,42 as como la generalidad de los pases, la contratacin colectiva ha adquirido un carcter complementario, pues a causa de la frecuencia que acusan determinadas clusulas en la contratacin colectiva, podramos considerarla como un significativo aporte que bien puede ser utilizado en el desarrollo y perfeccionamiento de la poltica de la seguridad social. Cabe observar, igualmente, que la experiencia lograda en el manejo de estas prestaciones contribuye a formar conciencia de su utilidad entre
42.Uzctegui Daz, Rafael. Prestaciones complementarias en la estructura de la seguridad social. Ponencia presentada en la V Conferencia Internacional de Actuarios y Estadgrafos. Berna, 13-18. Septiembre de 1971. A.I.S.S, p. 373. Cuando consideramos la contratacin colectiva como elemento complementario de la seguridad social, lo hacemos tomando en cuenta los beneficios que a travs de su financiamiento favorecen a los trabajadores contratantes y en especial cuando las ventajas obtenidas se traducen en incrementos de sus ingresos reales.

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los beneficiarios, y demuestra tambin la necesidad de ampliar el cuadro de las prestaciones otorgadas por el seguro social obligatorio a otras contingencias. En efecto, y si bien dichas prestaciones benefician solamente a los sectores laborales contratantes, su duracin tiene un carcter precario, por cuanto estos convenios de trabajo se suscriben a plazo determinado, pudiendo ser rescindidos y su renovacin depender de una nueva contratacin. Sealamos as una laguna en las contingencias atendidas por el seguro social obligatorio, lo cual sirve para corroborar que la institucin de asignaciones familiares, atendida por medio de los convenios colectivos, no tiene la garanta de perennidad que prev la moderna concepcin de la seguridad social. Las prestaciones sociales voluntarias que otorgan las empresas y que suponen una participacin creciente en la seguridad social son financiadas, lo mismo que las cotizaciones patronales, presentando el mismo efecto de traslacin a los precios y representan un factor importante en la distribucin de la renta. El otorgamiento de dichas prestaciones por las empresas, por la va de los contratos colectivos, se financia en funcin de la demanda colectiva de bienes y servicios, pero como ya lo hemos sealado antes, el beneficio de estas prestaciones voluntarias no llega a toda la poblacin trabajadora. Por ejemplo, los trabajadores de las pequeas empresas que no celebran contratos colectivos no perciben tales prestaciones, pero s contribuyen a ellas econmicamente cuando concurren al mercado a comprar los bienes y servicios. Es importante sealar que estas prestaciones ejercen un elemento positivo dentro de la reglamentacin del trabajo. Las prestaciones voluntarias pueden constituir un medio valioso para el incremento de la productividad, y a pesar de las limitaciones que hemos sealado, ellas representan una redistribucin de los salarios recibidos dentro de la economa del mercado, en este campo han coexistido las sociedades de ayuda mutua, los seguros privados y los seguros sociales obligatorios.43
43.A.I.S.S.-C.I.S.S.: Integracin econmica regional y seguridad social en Amrica Latina, pp. 304-204. Mxico, D.F., 1969. Los problemas especficos de la seguridad social en el rea latinoamericana: La seguridad social, como elemento indispensable de la poltica social, presenta en Amrica Latina desarrollos y realizaciones importantes en especial si se les aprecia en comparacin con la situacin prevaleciente en otras partes del mundo. Sin embargo, es preciso reconocer que la situacin de la seguridad social contiene serias lamentaciones en su desarrollo y deficiencias en su estructura, concepcin y aplicacin prctica. Es as, que en lo que se refiere a los sectores de la poblacin protegidos, grupos muy importantes se encuentran todava marginados, con el agravante de que tales grupos son generalmente econmicamente ms

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Inversin de fondos Los sistemas financieros de la seguridad social, reparto, capitalizacin solidaria o capitalizacin individual, generan en variada intensidad una acumulacin de fondos para garantizar en lugar la atencin de las contingencias previstas en el sistema y simultneamente sin duda estos fondos constituyen el principal mecanismo de ahorro interno o ahorro social; el destino de estos fondos puede contribuir a ampliar el campo de la inversin y, por esta va, estimular el desarrollo socioeconmico; el uso racional de estos fondos evidentemente ejerce un importante impacto en la economa nacional deprimida, puesto que la incorporacin de estos recursos en la reactivacin del proceso productivo se traducir en el cambio del sentido de los ndices de desempleo, marginalidad, pobreza y niveles de bienestar. 44 En efecto, el ahorro colectivo o ahorro social, que en este caso representan las reservas financieras de la seguridad social, pueden, tericamente, como ya lo hemos visto, dedicarse en distintas proporciones a cubrir gastos administrativos, tcnicos, de mantenimiento, etc., o dedicarlos al fortalecimiento de la economa en inversiones identificadas con el desarrollo. En la prctica tanto el sistema financiero de reparto como el de capitalizacin estn asociados con tasas de ahorro privado, claro, en distintas dimensiones; en el primero, los fondos recaudados casi en forma inmediata son canalizados a cubrir las contingencias de rutina y, por lo tanto, en su mayora no constituyen directamente ahorro agregado, mientras que en el segundo las cotizaciones se acumulan, es decir, que conforman el ahorro a nivel macroeconmico.
dbiles que, en consecuencia, requieren con mayor urgencia de la proteccin de la seguridad social. Cabe mencionar entre estos grupos a los trabajadores rurales, a los trabajadores por cuenta propia, a los trabajadores domsticos y a los trabajadores de la industria familiar. 44.Liebing, Herbert S.: La inversin de los Fondos del Seguro de Vejez, Invalidez y Sobrevivientes . Informe V, p. 5. Mxico, 1965. Carcter de las reservas que deben constituirse e importe de los fondos que se ha de invertir. La poltica de inversiones de una institucin de seguro de pensiones revestir una importancia tanto ms grande cuanto que la institucin deber acumular y, por ende, invertir capitales ms considerables. No se trata solamente a este respecto del importe absoluto de las reservas que se han de constituir, sino tambin, y sobre todo, de la relacin que se tiene que guardar entre el importe de la reserva y las obligaciones de la institucin. Se puede suponer que la constitucin de las reservas depende en gran medida del sistema de cobertura que la institucin debe aplicar y que todo problema de las reservas presentar aspectos diferentes segn lo que el sistema de cobertura exija.

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El hecho de que el sistema de reparto acuse tasas de ahorro menores que las de capitalizacin no significa que stos deben mantenerse en esos niveles, pues entre los actos estratgicos de la seguridad social (prever, curar, rehabilitar) la accin profilctica ahorra recursos y prev contingencias, y su accin preventiva tiene un efecto multiplicador en el funcionamiento de las instituciones y ste se hace ms notable en el costo social, de tal manera que un incremento en la atencin preventiva genera un excedente destinado al ahorro pblico, pero para que ello se lleve a cabo es necesaria una decidida y bien organizada accin estatal que no siempre se hace presente, por razones muy variadas. Por otra parte, se plantea el interrogante de si el incremento del ahorro nacional justifica por s solo la acumulacin de cuantiosas reservas de la seguridad social o si podran utilizarse otros mtodos para obtener el mismo fin, como por ejemplo, a travs de adecuados sistemas tributarios o la confluencia de los dos sectores. En el manejo de los fondos acumulados de la seguridad social, se han diseado algunos principios o normas que garanticen una eficiente utilizacin de los mismos. Estos requisitos son: seguridad social, liquidez, rendimiento, utilidad econmica y social. Se estima que en toda sana poltica de inversiones, deben figurar por lo menos tres de estas lneas bsicas de garanta. Seguridad Se entiende que al invertir los fondos de seguridad social, deben garantizarse tanto la recuperacin del capital invertido como el ingreso de los intereses devengados. En el caso de que las previsiones estn referidas nicamente a garantizar el reintegro del valor nominal del capital invertido ms sus intereses, nos encontramos frente a una seguridad formal. La seguridad formal puede lograrse mediante garantas reales ya sean hipotecarias o prendarias, que presenten los deudores o tambin a travs de garantas personales, que descansan en la solvencia financiera personal del deudor. Las garantas ms efectivas son las que provienen de las instituciones de carcter pblico (deuda pblica), por considerar que el respaldo del patrimonio nacional les da perennidad y, adems, permite combinarse con los recursos financieros del Estado. Estas razones aconsejan decidirse por las inversiones en valores respaldados por los poderes pblicos, a causa del grado de solvencia y seguridad que ellas representan. Aparte de la seguridad formal, la teora de las inversiones recomienda que los recursos deben invertirse cuidando de mantener el poder adquisitivo, es de87

cir, garantizando las inversiones con una seguridad material. En forma de ejemplo podramos sealar algunas modalidades, como las inversiones realizadas en valores de renta fija. Para decidirse por este rengln hay que partir de la hiptesis de que habr un mnimo de estabilidad econmica donde los precios no sean factores de perturbacin o lo que es lo mismo, que el poder adquisitivo de la moneda se mantendr invariable durante un largo perodo, y por lo tanto, el rendimiento de los fondos invertidos ser uniforme. De esta manera se garantiza la recuperacin del capital nominal invertido. En las inversiones de renta variable, los rendimientos, como es natural, varan al comps de las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda. A esta categora pertenecen en primer lugar, las inversiones en acciones preferidas o comunes, las inversiones inmobiliarias y los prstamos garantizados por la clusula oro; una segunda categora podra estar constituida por obligaciones pblicas, tales como los bonos del Estado, protegidos con la clusula de garanta. El planteamiento del problema se enfrenta con el criterio de si ambos requisitos son compatibles con la prctica. Desde luego, tenemos que reconocer que en la prctica surgen serias dificultades al tratar de satisfacer las condiciones necesarias para mantener efectivamente el valor nominal y al mismo tiempo el poder adquisitivo, conjuntamente con el inters que produzcan las inversiones de rendimiento variable. En el caso de las inversiones en bienes races, si stos han sido adquiridos en condiciones favorables y se ha procedido a administrarlos con eficiencia, el rendimiento que de ellos se obtenga puede ser suficiente para cumplir con los intereses pactados y para redimir oportunamente el capital. Lo mismo puede afirmarse, en muchos casos, de las acciones preferidas y hasta de las acciones comunes de primera clase de ciertas compaas, las cuales, como es sabido, acostumbran dedicar parte de sus dividendos a la constitucin de reservas y fondos de amortizacin para garantizar la total recuperacin del valor nominal del capital prestado. Tomando en consideracin que las fluctuaciones monetarias tienen un efecto semejante en los valores de renta variable, por lo menos en el mantenimiento del valor nominal de las inversiones, estimamos aconsejable que en la inversin de los fondos de los seguros sociales se trate de conseguir la seguridad material de los mismos, es decir, garantizar su poder adquisitivo, aun cuando sea necesario afrontar las dificultades que representa la adquisicin y manejo 88

apropiado de estos rubros. Cuando se manejan tales alternativas, hay que prever que no se exponga a grave riesgo la seguridad formal de la inversin. Liquidez La liquidez o convertibilidad de los fondos invertidos puede producirse de dos maneras: o bien a ttulo de reintegro del capital a travs de las amortizaciones ordinarias como en el caso de los abonos y las retenciones por sorteo o al trmino del plazo; o tambin, por realizacin de los valores negociables, venta de inmuebles, etc., es decir, mediante el proceso comn de transformacin de bienes o activos en capital lquido o monetario. En el seguro social obligatorio cuyo rgimen de prestaciones incluya beneficios diferidos, este requisito de la liquidez no tiene tanta importancia, dado que estas instituciones se consideran de indefinida duracin y de irrealizable liquidacin. Las reservas tcnicas, una vez alcanzada la estabilizacin del rgimen, se presumen prcticamente intactas o bien en aumento progresivo de acuerdo con el aumento de la poblacin o de los sueldos. Y siempre que se cumplan en la realidad las hiptesis en materia de ingreso de nuevos asegurados al rgimen, no habr necesidad jams de recurrir a los capitales, sino nicamente a los intereses que produzcan las reservas acumuladas, intereses que junto con los recursos normales deben ser suficientes para la financiacin del programa de prestaciones. Por esta razn, salvo las pequeas reservas de garanta complementaria, deben formarse para compensar cualquier desviacin brusca en la siniestralidad o para absorber alguna inesperada y violenta fluctuacin desfavorable de la tasa de inters. Aparte de los depsitos a la vista que la institucin debe mantener en los bancos con el fin de hacer frente a cualquier gasto imprevisto, no se considera necesario establecer condiciones o reglamentaciones con respecto a la liquidez de las reservas del seguro, salvo quiz la recomendacin de que, en trminos generales, hacen los tcnicos en el sentido de que al menos cierta pequea proporcin de los fondos invertidos o sea, precisamente las reservas de seguridad deben colocarse en valores de fcil y rpida negociacin. Rendimiento La tasa actuarial de inters es uno de los elementos esenciales en las bases tcnicas del seguro social, especialmente en los sistemas de capitaliza-

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cin; esta tasa tcnica de inters desempea junto con la mortalidad, un papel decisivo. En efecto, al planear para un perodo prolongado el equilibrio del sistema, se presume que los capitales acumulados por la constitucin de las reservas actuariales han de producir un inters determinado, que al incrementar a su vez esas reservas, contribuir en gran medida a hacer menos oneroso el costo del programa. En la ecuacin de financiamiento interviene, pues, como factor importantsimo el rendimiento de los fondos invertidos. Ahora bien, si una institucin de seguro social no ha podido obtener, durante un largo perodo, la tasa actuarial de rendimiento en sus inversiones por causa de una poltica conservadora y extremadamente cautelosa o bien por deficiencias administrativas, es obvio que est en juego su equilibrio financiero. Otra situacin se presenta si la tasa actuarial ha sido calculada ms alta que la tasa comercial que rige en el mercado de valores. En este caso, nicamente cabe una revisin actuarial para disminuir los beneficios o aumentar los recargos o reducir la tasa a su justo nivel, el cual debe fijarse en uno o dos puntos por debajo de la tasa comercial corriente en la plaza. Si a la inversa, la tasa actuarial fuese sensiblemente menor que la usada en las operaciones corrientes del mercado monetario, debera considerarse la posibilidad de subir dicha tasa, ya sea para mejorar las prestaciones o rebajar las cotizaciones, para conceder prstamos a los asegurados a una tasa reducida del inters o simplemente para formar un fondo de reserva para eventualidades futuras. Siempre y cuando, naturalmente, no exista en el rgimen un dficit previo, cuya cancelacin tendra indiscutiblemente prioridad. Utilidad econmica En la inversin de los fondos de los seguros sociales obligatorios, aparte de las previsiones tomadas en relacin con los tres puntos antes sealados, tambin debe adoptarse la precaucin de que, cuando estos recursos reviertan a la circulacin, tengan un fin econmico-social. Consideramos que las inversiones obedecen a un criterio de utilidad social cuando se destinan a elevar el nivel social y cultural de la comunidad, es decir, a mejorar las actividades sanitarias, las condiciones de vida de las masas de los asegurados, y de la comunidad en general, as como el mejoramiento de las condiciones higinicas de alojamiento, el desarrollo urbano, la construccin de 90

instalaciones sanitarias y de educacin, etc., ya sea a travs del sector pblico o privado.45 Una vez definidos ambos criterios, lo que importa es destacar el sustancial aporte que un plan de inversiones de los fondos de la seguridad social, coordinado con la poltica financiera y econmica del pas, puede brindar el mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores, sea directa o indirectamente, y mediante inversiones de tipo social o econmico. Al respecto, estamos conscientes de que los fondos de la seguridad social son salarios diferidos que, al capitalizarse, y si los cotizantes han cumplido con los requisitos mnimos exigidos, stos conforman nuevamente la corriente de ingresos de los beneficiarios del sistema. Son capitales sustrados al consumo, al ahorro o a la produccin, y una vez puestos al servicio de la economa nacional por el seguro, regresarn a los sectores contribuyentes en forma de prestaciones sociales, pero con profundas implicaciones econmicas. El ahorro forzoso y la consiguiente reduccin en la capacidad de consumo que significan para el trabajador las cotizaciones obligatorias del seguro, as como la disminucin parcial de liquidez de los patronos cotizantes, encuentran justificacin nicamente si el programa de inversiones del seguro social redistribuye esos

45.O.I.T.-C.I.S.S.: Integracin econmica regional y seguridad social en Amrica Latina , pp. 202-203. Mxico, D.F., 1969. Armonizacin del desarrollo econmico y del desarrollo social en la integracin regional. La poltica econmica se halla estrechamente ligada a los programas sociales que se hacen necesarios en Amrica Latina. Los avances econmicos slo pueden traducirse en bienestar social en la medida en que sean acompaados por la satisfaccin de necesidades sociales. Es as, que no obstante los avances obtenidos en el desarrollo social en las ltimas dcadas en materia de salud, alimentacin, educacin, vivienda y dems servicios sociales, se observan importantes carencias en relacin con las necesidades crecientes. Estos esfuerzos se han manifestado particularmente en el campo de la salud, por el desarrollo reciente de servicios de salud pblica, coordinados con la extensin de los servicios mdico-asistenciales de las instituciones de seguridad social y dems organismos interesados. En materia de educacin, incluyendo la formacin profesional en todos los niveles, se han realizado esfuerzos que han permitido la participacin de mayores sectores de la poblacin en estos programas. En lo que se refiere a la vivienda, la accin concertada del Estado, de organismos paraestatales y del sector privado, ha promovido diversas medidas tendientes a mejorar las condiciones de la vivienda de inters social. Tambin en los dems programas sociales, aun cuando no con igual intensidad, se registran progresos tendientes a mejorar el nivel de vida de las poblaciones. Entre los factores que han limitado el progreso deseable en estos programas, resulta determinante la escasez de recursos que pueden destinarse a stos, ya que parte del producto nacional que puede asignarse, necesariamente tiene sus lmites, aunque variables, de un perodo a otro y entre diversos pases.

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recursos capitalizndolos en el desenvolvimiento ms efectivo del circuito econmico, a objeto de que generen un aumento correlativo de la renta nacional. Los niveles de bienestar social de la poblacin constituyen una expresin en ltima instancia del grado de desarrollo econmico alcanzado. Ahora bien, un nivel desfavorable propicia y posibilita la consecucin de la liberacin econmica y la implantacin de la justicia social, bases fundamentales de la paz de los pueblos; en estos programas de bienestar, puede ejercer su valiosa contribucin un programa de inversin de los recursos de los seguros sociales, siempre que est regido por un criterio de utilidad social y econmica, que sin desconocer los requisitos tcnicos de la seguridad y del rendimiento, se oriente hacia el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin en forma acorde con la poltica financiera, econmica y social de las autoridades pblicas. En los pases de economa subdesarrollada, en donde escasean los capitales disponibles para impulsar la produccin y donde la renta nacional no ha alcanzado todava un nivel favorable, es decir, cuando el margen neto para inversiones es insuficiente, se hace evidente que la institucin del seguro social puede cumplir una funcin muy importante, poniendo en funcionamiento los recursos capitalizados en forma dirigida, y estableciendo prioridades en las inversiones. Las ms recientes experiencias en torno a las inversiones de fondos de la seguridad social investigada por la Asociacin Internacional de Seguridad Social en aproximadamente 50 pases, y en la cual se conjugan la rentabilidad de las inversiones, la seguridad que stas presentan, la liquidez de esos fondos, y el carcter social y econmico que a dichas inversiones se les da, plantean el problema de las dificultades que significa combinar estos criterios o hacer compatibles tales requisitos en la prctica. Se observa que en la mayora de los pases se les da prioridad a los requisitos de rentabilidad y seguridad, aunque tambin debe reconocerse que ciertamente surgen algunas dificultades al tratar de satisfacer integralmente las exigencias que plantea la aplicacin simultnea de todas estas normas en la utilizacin de los fondos. La experiencia acumulada durante las dos ltimas dcadas con el funcionamiento de los fondos de capitalizacin individual nos invita a las siguientes reflexiones: Los conflictos de intereses que se presentan con la administracin de esos capitales ameritan estar muy atentos en el diseo y el seguimiento de las unida-

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des administradoras, as como de los actos controladores del sistema: La autonoma de la Superintendencia. Definicin del plan de inversiones, identificndolo con el desarrollo socioeconmico. Supervisin y control de riesgos, en lo relativo a los cambios del valor de la cartera, los riesgos crediticios referentes al cumplimiento de las obligaciones y el riesgo operacional relacionado con prdidas, debido a un fraude, mala gestin en la administracin de los fondos; el xito de esta rea estar condicionado a la definicin de los planes de inversin y la accin de las administradoras. Publicacin permanente de los resultados comparados de las administradoras. Garanta de rentabilidad mnima. Control de los gastos administrativos (comisiones). Coordinacin efectiva con las instituciones del rea monetaria, fiscal y seguros (BCV, CNV, SS). Reglamentar el objetivo de las inversiones, a objeto de fijar los criterios relacionados con las proporciones de valores nacionales y extranjeros, de los valores de renta fija y variable, de renta fija emitidos por el sector pblico o privado, ttulos o valores emitidos por el Estado o bancos controladores de otros pases y todos los ttulos o valores e instrumentos de inversin que han sido previamente aprobados por una comisin clasificadora de riesgo de inversin. El enunciado de la norma Seguridad o Solvencia, envuelve la idea de: 1) recuperacin del capital invertido; 2) ingreso de los intereses devengados; y 3) la garanta de mantener su poder adquisitivo. De no preverse este tercer aspecto, estaramos interpretando la norma de la seguridad de las inversiones con un criterio sumamente restringido, esto es, como una seguridad de tipo formal. Para garantizar esa norma de seguridad real podran implementarse algunas medidas, tales como: Canalizar los recursos en inversiones destinados a dotar de instalaciones propias a la seguridad social, mediante la celebracin de convenios con el Ejecutivo, a fin de evitar el fuerte egreso que significa el arrendamiento de locales

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(clnicas, hospitales, dispensarios, administracin) y mejorar la imagen de la institucin con instalaciones ms apropiadas. Conviene recordar que aunque el rendimiento de estas inversiones est por debajo de otras posibles colocaciones, su importancia se justifica desde el punto de vista integral por cuanto sirve eficazmente a la realizacin de los fines y al logro de los objetivos de la seguridad social. Una segunda alternativa podra plantear la canalizacin de las reservas del Fondo de Pensiones hacia la construccin de viviendas, en este caso es probable que su rendimiento se mantenga casi invariable, debido a las regulaciones de carcter social. Es importante sealar que para la realizacin de esta segunda alternativa es imprescindible disear un conjunto de normas o pautas que precisen el plan de inversin, ya sea en construccin o compra de inmuebles dentro de unos lineamientos generales, tales como: que el objeto de la inversin consista especialmente en inmuebles urbanos. En el caso de que los recursos se destinen a adquirir deuda pblica, sta debe negociarse con un descuento reflejado en el precio de cotizacin; este descuento vendra a ser una forma de compensacin de la prdida del poder adquisitivo (por ejemplo, se rescatara a la par [100%] lo adquirido a 95). De igual manera, y por analoga, podra interpretarse que se est conservando el poder adquisitivo de los recursos del fondo, cuando al hacer sus inversiones en deuda pblica, el Ejecutivo le garantiza el rescate de estos valores a un porcentaje por encima del valor par; esta diferencia servira para compensar la prdida del poder adquisitivo de los valores. Finalmente, estimo que tomando en consideracin las presiones inflacionarias, debe ampliarse la proporcin de las inversiones en renta variable, pues las que se hacen en ttulos de renta fija (bonos, cdulas hipotecarias, deuda pblica, etc.) resultan menos atractivas, especialmente si estos ttulos no tienen una clusula de garanta en su valor nominal. En el campo de la administracin de los fondos de la seguridad social, la participacin de la Superintendencia con personalidad jurdica propia, con autonoma funcional, administrativa y financiera, puede representar una garanta para que cumpla sus funciones en inspeccionar, fiscalizar, vigilar, controlar y regular las gestiones financieras y contables de los fondos de la seguridad social.

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Consideraciones finales sobre el tema del financiamiento

A travs del estudio del financiamiento de la seguridad social se ponen de manifiesto sus relaciones con la economa. Si bien en esta breve sntesis hemos tratado algunos de sus aspectos, estamos conscientes de que las repercusiones de la seguridad social en la economa y viceversa, ofrecen un campo de estudio muy interesante y poco transitado. Estas interrelaciones (economa-seguridad social) estn casi siempre influenciadas por la dinmica social y acusan caractersticas mltiples y complejas. Parte de los pagos que realiza la seguridad social pensiones y algunas indemnizaciones monetarias representan transferencias de ingresos que se realizan normalmente al margen del mercado. Estos pagos no contribuyen a la formacin del producto nacional, por lo cual se consideran al margen de los ingresos de los factores productivos y en consecuencia se rigen por normas distintas de las que regulan el mercado de la produccin, pero al estudiar los aspectos econmicos de la seguridad social, observamos que dichos pagos ejercen una influencia que se puede localizar en las corrientes de ingresos de las instituciones, as como los efectos que el financiamiento de esos ingresos ejercen en la produccin y tambin en la redistribucin de ingresos que implican tales pagos. Muchos autores han sustentado la acertada tesis de que el Seguro Social Obligatorio, en su concepcin amplia, es un instrumento efectivo para poner en prctica la redistribucin de la renta y con el poder de alcanzar mejores niveles de bienestar social. Pero veamos algunas de las causas por las cuales la institucin no ha cumplido su objetivo en muchos pases latinoamericanos: todas las normas que orientan al Seguro Social Obligatorio de estos pases estn inspiradas en los principios doctrinarios de la seguridad social, universalidad, solidaridad, integridad, unidad, pero al poner a funcionar el sistema aparecen las clusulas diferidoras que imposibilitan su aplicacin en toda su amplitud; as vemos un campo de aplicacin limitado a determinados sectores de la poblacin, con un sistema financiero regresivo y con algunas modalidades de seleccin con topes de salarios, como podemos ver los lmites que se le establecen al Seguro Social Obligatorio lo reducen a su mnima expresin en cuanto a su protagonismo socioeconmico. Un aspecto importante relacionado con los fondos de los seguros sociales radica en el tipo de distribucin de los mismos, hacindolos coincidir o no

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geogrficamente o dentro de los sectores de la poblacin que los generaron. Este aspecto de la inversin de los fondos, identificado con la redistribucin horizontal de los mismos, pone en evidencia su utilidad, la cual ser ms o menos efectiva, segn la racionalidad con que se utilicen tales fondos. A este respecto, conviene sealar que si bien los efectos inmediatos afectan sicolgicamente a los contribuyentes cuando las inversiones se hacen fuera de la zona de recaudacin, se requiere extender el anlisis hasta las derivaciones posteriores o los resultados ltimos de esa inversin. En estos casos, la seleccin del rea de la inversin tiene que estar ntimamente sincronizada con los planes econmicos nacionales. Por ltimo, debe destacarse la estrecha relacin e interdependencia que existe entre lo econmico y social, as como las dificultades que supone encuadrar dentro de uno u otro concepto una inversin determinada. Desde luego que hay algunas intervenciones, como ya lo sealamos al comienzo, que renen ciertas caractersticas que permiten su identificacin, pero en ltima instancia, toda inversin envuelve un acto econmico con sus consecuentes derivaciones. As, por ejemplo, la clsica inversin social en una escuela o en un hospital conforma perfectamente el binomio econmico social, por cuanto en la realizacin de esa inversin, el acto econmico genera un efecto multiplicador, mientras que en lo social contribuye a la promocin del bienestar social. Al consultar algunos estudios publicados por la Asociacin Internacional de Seguridad Social en torno a la inversin de fondos, encontramos que las normas referidas a la rentabilidad y seguridad de las inversiones tienen importancia de primer orden. Las interrelaciones seguridad-economa se consideran obvias, y est generalmente aceptado que el fin en ltima instancia del desarrollo econmico es el de generar un crecimiento uniforme y sostenido de bienestar para la poblacin. No obstante, este planteamiento ideal se ha tropezado en la realidad, muy especialmente en los pases latinoamericanos, con un cmulo de factores que lo neutralizan. Desde este punto de vista conviene sealar, entre los ms importantes, la falta de coordinacin entre las actividades de la economa y la seguridad social, aparejada con la ausencia de denominadores comunes que armonicen los diferentes sistemas operativos. Pero quizs el hecho ms grave que se observa en el funcionamiento de la poltica econmica de estos pases es el desconocimiento o la incomprensin, de que el hombre es el factor fundamental, el denominador 96

comn de todo valor humano y a la vez el condicionador del sistema, pues no slo avala sino que tambin define los distintos valores. Segn la tendencia moderna, toda inversin econmica se justifica por el rendimiento que de ella se espera. Los gastos en seguridad social se han considerado errneamente como inversin improductiva, identificndolos con el rubro de los servicios de la salud. Ahora bien, la justificacin de los aportes financieros del sistema econmico de la seguridad social se ha convertido en una suerte de lucha tradicional, que pretende establecer el predominio de una axiologa econmica desprovista de los ingredientes complementarios indispensables que conforman el binomio socioeconmico. Es interesante observar como los principios y los fines de la economa poltica han experimentado poca variacin. En cambio, los medios de que se valen los sistemas econmicos para obtener beneficios, acumular capital y bienestar social han variado radicalmente y en forma muy dispareja. Basta, en efecto, observar como los niveles de ingreso y cultura, en algunos estratos de la poblacin, as como los patrones de consumo impuestos por medio de sofisticados mtodos publicitarios inducen al desarrollo de una infraestructura suntuaria, dando una falsa imagen del desarrollo. Este proceso hace cada vez ms heterognea y compleja la estructura econmica. Es muy comn observar que en todos los pases con estas caractersticas, las demandas permanentes de la poblacin por mejores niveles de bienestar social se hacen conflictivas y la imperativa intervencin de los gobiernos para atender estos requerimientos no responde generalmente a un plan integral. Ello equivale a decir que no basta con el simple mejoramiento aislado de algunos niveles de la poblacin reflejados en ndices socioeconmicos, sino que es necesario establecer mecanismos de fomento econmico-social que garanticen a la totalidad de la poblacin la disponibilidad de suficiente poder adquisitivo que le permita obtener los bienes y servicios que requiera para la satisfaccin de sus necesidades. La experiencia ha demostrado ampliamente que todo proceso de desarrollo econmico envuelve un conjunto de planes sincronizados que mejoran los niveles de produccin mediante la garanta de la capacidad de trabajo, la capacidad de producir, la capacidad de ingreso y la capacidad de consumir, lo que en el fondo implica salud, ocupacin, fomento y crecimiento econmico, desarrollo social, en suma, proteccin y seguridad social. Es conveniente hacer un breve comentario relacionado con el costo social que generalmente est identificado en los rubros salubridad, educacin, vivien97

da, distribucin espacial de la poblacin en los pases desarrollados, y las comparaciones que con frecuencia se hacen relacionadas con la evolucin de estos rubros en los pases en vas de desarrollo; como podemos ver en la metodologa de confrontacin, dos cuerpos heterogneos no se pueden comparar aunque tengan algunas caractersticas en comn, pues en los primeros estos factores son manejados con una relativa economa funcional y, generalmente, no sustituyen problemas de alta significacin, mientras que en los segundos, por ejemplo, en Venezuela, la policarencia ha llegado a tal extremo que el desequilibrio se califica en grados que van desde pobreza atroz, con 600.000 familias, pobreza extrema, con 1.800.000 familias, y pobreza relativa, con 960.000 familias.

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ANEXO

Durante las ltimas dcadas del siglo pasado, el fenmeno social y econmico experiment un cuadro complejo de turbulencias que impact con variada intensidad muchos pases y afect directamente algunas variables sensibles de la poltica social. Tal situacin llev a muchos de los sectores involucrados, entre los cuales destacaron los polticos, sindicatos, gremios, comunidades acadmicas y la ciudadana en general, a manifestar una creciente atencin hacia los diagnsticos que da a da se iban haciendo y presentando. Por ejemplo, la maduracin de los sistemas de pensiones que presentaban un notable incremento entre la relacin beneficiarios pasivos y contribuyentes activos del sistema, dificultaron o desviaron la puesta en prctica del funcionamiento de los fondos de compensacin de riesgos previstos en las normas. A todo ello deba agregarse el incremento en las expectativas de vida, la baja en las tasas de fecundidad, el incremento de la economa informal, la inflacin, el desempleo y las deficiencias burocrticas que conformaba una multiplicidad de instituciones dispensadoras de prestaciones sociales. La sumatoria de todas estas deficiencias, en distintas latitudes y materializadas en diferentes proporciones, condujo al agravamiento de la crisis que termin por extenderse a lo largo y ancho de las dcadas del 80 y 90. La seguridad social, en su expresin Seguro Social Obligatorio, ha sido por mucho tiempo una suerte de instrumento catalizador de la crisis socioeconmica. Cuando por el ao 1872 un grupo de economistas liderados por Gustavo Schmoller sistematizaron y ordenaron las acciones de la poltica social en atencin a la capacitacin laboral, la salud, la vivienda, la recreacin y la poltica de empleo, como disearon una institucin que pondra en prctica las polticas que generaran mejores condiciones de vida. Esa institucin se caracteriz en el terreno de la naciente poltica social con dos facetas histricas: El triunfo de los economistas de la Universidad de Berln con su tesis de socialistas moderados al romperle el brazo a la prevaleciente doctrina liberal, pero tambin es importante resaltar que las proposiciones del equipo tenan un espritu tico y moralizador, frente a los desmanes, atropellos e injusticias que generaba el sistema liberal imperante. En segundo lugar, la intervencin del Estado en el rea social, oblig a la participacin de los otros dos sectores (empre99

sario y trabajador) El S.S.O., aparte de ser un instrumento concertador, en este momento acta como salvavidas del canciller Bismarck, pues Alemania sufra los embates de las perturbaciones generadas por el impacto de la revolucin industrial y la popularidad del pensamiento socialista. El efecto de la nueva institucin sobrepas las fronteras alemanas y, a corto plazo, se convirti en una efectiva medicina poltica para Europa y el resto del mundo. El cortsimo tiempo registrado entre la creacin y su puesta en prctica, fue un xito total y se debi a que se ensambl en las estructuras de las sociedades de ayuda mutua. Transform, asimismo, el rgimen voluntario de las sociedades mutuas objetadas para el momento, en un sistema obligatorio para todos los trabajadores dependientes y se ampli el radio de las prestaciones hasta la cobertura de pensiones, enfermedad e invalidez. La cuestin social en el tapete, para la segunda mitad del siglo XIX, el fenmeno social y sus caractersticas turbulentas, se concentraban en las relaciones obreropatronal, los socilogos de la poca lo etiquetaron como la cuestin social, el espritu concertador del Seguro Social Obligatorio involucr a los sectores en compromisos concretos, haciendo una elemental divisin social de las tareas: al empresario como generador de riesgos; al trabajador como factor indispensable del proceso productivo y al Estado como coordinador del sistema y garante del equilibrio social. A esto se agrega, el hecho de que la nueva institucin contribuir aunque en tmida proporcin, a la distribucin de la renta. De esta manera, se logra crear un fondo financiero colectivo de dinero (ahorro social) o de salarios diferidos con carcter obligatorio que se utiliza para financiar el costo de las prestaciones previstas, cuando se producen las contingencias esperadas. As como para pagar los gastos administrativos que requiere el sistema para su funcionamiento. El desarrollo y los beneficios otorgados por esta institucin hasta llegar a adquirir el rango de seguridad social han estado siempre asociados y condicionados por los niveles de desarrollo econmico. Uno de sus avances significativos, relacionado con la aplicacin de los principios doctrinarios, es que si bien no son exclusivos o primigenios de la seguridad social, se confunden con los objetivos comunes que esta disciplina cientfica tiene con las otras, cuando se involucran en las polticas, por ejemplo, de bienestar social o de redistribucin

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de la renta: universalidad y solidaridad. Todos estos principios definen, tanto el campo de aplicacin y de accin, como en la obtencin de los recursos para su funcionamiento e incidencias financieras en el entorno. A un siglo de distancia, cuando transitamos por la autopista de la dinmica de los ciclos socioeconmicos, podemos ver que con la aparicin del Seguro Social Obligatorio la doctrina liberalista europea sufri una importante derrota. En este mismo orden, vemos que ha venido recuperando espacios perdidos con las polticas de mercado y globalizacin. A partir de 1883, ao en que la poltica social desplaz a las mutualidades, el poder pblico, asume el reto de darle mejores condiciones de vida a los trabajadores, as como el hecho de dar salida a la produccin europea, incrementar el ritmo de acumulacin de capital y proyectarse sobre el resto del mundo. A escena el sector pblico En ese orden de ideas, las polticas socioeconmicas ejecutadas por los gobiernos del momento, asumieron parte del salario como salario social destinado a educacin, salud, capacitacin profesional, etc., de manera tal que se libraba a los representantes del capital privado de una carga gravosa, pero muy importante para poder garantizar el crecimiento y la efectiva contribucin del trabajo como factor indispensable del proceso productivo. El sector pblico, por su parte, favoreca la acumulacin de capital y al mismo tiempo armonizaba las relaciones obrero-patronales, creando un clima adecuado de paz social. La poltica social actuaba como un mecanismo generador de demanda efectiva. Un siglo despus, para la dcada de 1980, con el fantasma de la crisis, reaparecen y comienzan a reproducirse los viejos argumentos polticos que exigen, exhiben y difunden las ideas y propuestas del viejo catlogo. Argumentos, tales como las consejas de que el costo de la previsin social es una amenaza para las libertades individuales; de que el individuo deba perseguir su propio inters con la mnima interferencia; que los programas sociales en el fondo tienen una incidencia negativa en la conducta y la iniciativa de las personas; que el que recurre a la ayuda de los servicios sociales es un sujeto sin sentido de previsin y un holgazn; y que los pobres, generalmente calculan en forma racional los beneficios de la poltica social.

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Pero los argumentos ms comnmente manejados, se conectaban a la eficiencia de los programas y a su incidencia en la generacin de dficit pblico. Tambin se ha manejado el argumento de que la poltica social ortodoxa es un ente generador de pobreza, en virtud de sus costos y actos redistributivos. Juan Ortiz MolinaO.P., seala que la propuesta de recorte de los programas de gasto social se acompaaban de una doble explicacin: eliminar la dependencia y fomentar la iniciativa individual y evitar la erosin de la tica del trabajo. Se arguye que el costo previsional debe ser atendido en forma individual. En el fondo, las tendencias revisionistas sobre la materia de la seguridad social slo buscaban sustento ideolgico para unos postulados restrictivos de los sistemas de previsin social, que orientaban las pautas del nuevo sistema en el mercado y en la capacidad de compra del sujeto de los sistemas de seguridad social, de forma tal que slo quien tuviera capacidad para asistir al mercado y comprar su previsin social, tendra acceso a los mismos. Obvio resulta que esa premisa acaba con uno de los mejores principios y logros de dichos sistemas: su sentido de solidaridad. El que siempre le identific con una ms justa y equitativa distribucin de la renta. Si bien en algunos pases el Seguro Social Obligatorio haba alcanzado, a principios de 1980, el rango de seguridad social en trminos del campo de aplicacin que se acerc a la universalidad y en que la contribucin solidaria garantizaba el equilibrio financiero, para esa misma poca comienza a debilitarse por un conjunto de fallas en cadena que se generalizaron y ocasionaron la quiebra de la institucin en muchos pases latinoamericanos. Sin lugar a dudas, bien puede afirmarse que el debilitamiento del seguro social se plane en el rea administrativa. Se minaron las bases de sus principios, se desviaron sus objetivos y se desarroll un plan perverso y sistemtico de los sectores que de manera directa e indirecta participaron en la desviacin de los objetivos previstos en los principios doctrinarios y administrativos. Entre los puntos focales de ese plan de debilitamiento, se evidenciaron acciones, tales como: Burocracia desproporcionada Desviacin de fondos Privilegios gremiales y profesionales

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Gastos sin control Prestacin de servicios y atencin a personal no afiliado Evasin de cotizaciones Desempleo Inflacin Fuente de recursos para el gasto pblico. Los balances acreedores, que para la dcada de 1970 presentaron las instituciones de seguridad social, fueron una atractiva circunstancia para que los actores del perverso plan que se encargaran de la desarticulacin y disminucin de la institucin, decidieran utilizar las finanzas del sistema en los gastos corrientes del presupuesto ordinario. A los actores de este perverso drama, en especial a los ubicados en los niveles directivos, se les facilitaba la tarea por cuanto se beneficiaban constantemente de las fallas programadas para acelerar la destruccin del instituto. A esta componenda tiene que agregarse el hecho de que los funcionarios que actuaban improvisando como sujetos semipasivos o pasivos, y que en el fondo actuaban o tomaban decisiones u obedecan, otros, que sin proponrselo, contribuan al deterioro, de manera tal que sin darse cuenta, estaban cavando la fosa de la institucin que durante 50 aos les proporcion un determinado nivel de bienestar. Otras de las causas que aceleraron su deterioro y que deben ser sumadas a las de carcter administrativo, fueron la falta de capacitacin tcnica, la ausencia de mstica en el ejercicio profesional y el alto grado de politizacin en sus cuadros de orden tcnico. Ello desvi y diluy los compromisos de los gremios, sindicatos y partidos polticos. Daba la impresin de que el objetivo central de la institucin, se canalizaba a satisfacer los niveles de bienestar de los burcratas del sistema. En lo que respecta a sus costos, los planes de poltica social y seguridad social que han atendido coberturas de amplio espectro al margen de la realidad socioeconmica, se encuentran inmersas en dificultades financieras y estas generalmente se proyectan en el futuro, como consecuencia de la turbulencia del fenmeno econmico prevaleciente. Cualquiera que sea el sistema financiero de la seguridad social (reparto o capitalizacin), los efectos

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corrosivos de la inflacin y el desempleo se traducen en la prdida del poder adquisitivo y disminucin de los fondos de estas instituciones, por un lado, y por el otro, la incorporacin de nuevos beneficiarios a la nmina de pasivos. As como las demandas salariales y los inflacionados gastos operacionales. Con este fluir de fondos, la tendencia de la ecuacin de los ingresos esperados y gastos planeados, registrar una tendencia deficitaria y si tomamos en cuenta los serios problemas administrativos, especialmente, los relativos a las recaudaciones y la burocracia clientelar, es difcil mantener el valor real de las prestaciones otorgadas. En el ltimo decenio, la atencin de las pensiones y jubilaciones en el marco de la poltica social ha tenido una gran relevancia y expectativa, debido al comportamiento de los factores, tales como la estructura poblacional, perodo de calificacin, desempleo, inflacin, formacin de capital y equilibrio financiero, pues tales prestaciones han representado un aspecto emblemtico y han sido atendidas por la sociedad desde hace siglos, de manera que casi todas las instituciones han conformado una lnea de antecedentes histricos de la poltica social o de la seguridad social, reconociendo que estos beneficios jubilatorios constituyen una justa recompensa por los aos de constante y leal servicio en el ejercicio del trabajo. Creo que vale la pena resear dos hechos concurrentes relacionados con la quiebra financiera del Seguro Social Obligatorio y la promocin de los Fondos de Capitalizacin Individual o cualquier otra forma de administrar el ahorro social de los cotizantes. El 14 de octubre de 1986, en la Gaceta Oficial N 33.576, se publica el Reglamento de Inversiones del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales que en su artculo 4 dispone que Las reservas del Fondo de Pensiones debern invertirse en las proporciones establecidas en el Artculo 8 y en colocaciones a largo plazo, teniendo en cuenta su seguridad, rentabilidad y utilidad econmica y social, as como su fcil realizacin. Con la letra de este contradictorio reglamento, se catapultaron todos los recursos financieros del Fondo hacia la banca hipotecaria en los siguientes trminos: un monto de 22 millardos, a una tasa de inters del 7 por ciento a un plazo de 22 aos. Lo ms curioso de esta perversa transaccin, en la que no se respet el principio clsico de liquidez en la inversin de fondos y menos an la rentabilidad de los mismos, es que tanto en su aprobacin del Reglamento de Inversiones, como en la inversin de los fondos intervino un calificado funcionario del

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Banco Central de Venezuela que se supone que tiene una interpretacin muy sui generis de los trminos liquidez y rentabilidad econmica. Ante toda esta cadena de irregularidades administrativas financieras, la prensa capitalina especialmente, exhibe grandes titulares documentando las fallas del Seguro Social Obligatorio. As pudimos leer: El Nacional 16-02-1991 - S.S.O. Gran fraude. 19-02-1991 - Los aos del S.S.O. 19-02-1991 - Fondo de Pensiones, mina abierta a la corrupcin. 20-02-1991 - El I.V.S.S. juega con los pacientes. 21-02-1991 - Nada funciona en los hospitales. 22-02-1991 - Ineficacia del I.V.S.S. 23-02-1991 - La sociedad reclama al I.V.S.S. Esta muestra periodstica puede extenderse a todos los peridicos capitalinos con el mismo contenido informativo. Otra de las causas que ha complicado el cuadro en la estructura de la seguridad social venezolana, es la anarqua o el desorden institucional que conforma una estructura heterognea y compleja, pues cada corporacin, ministerio, estado o municipio legisl en beneficio de sus miembros adaptando las normas a las conveniencias personales de las cpulas. Esta multiplicidad de instituciones previsionales motiv la Enmienda N 2 de la Constitucin de 1961 que dio origen al Fondo Especial de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Pblicos y el 26-12-1985, modificada el 13-09-1995. Pero el desorden institucional de esta rea se increment con la aprobacin, por parte del Congreso, de leyes especiales para cada grupo de presin; tambin la Corte Suprema estimul el desorden con la exclusin de varios organismos bajo el argumento de que no pertenecan a la administracin central ni a la descentralizada, una suerte de instituciones sui generis como se calificaban en sus reglamentos respectivos. Esta anarqua institucional no solamente ha encarecido el financiamiento de la seguridad social en virtud de que el cabalgamiento, tanto de aportes para un mismo fin como de los costos administrativos tienen una tendencia creciente, que no se refleja en la calidad de las prestaciones.

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Sistemas paralelos
La mayora de estos sistemas paralelos al esquema del Seguro Social Obligatorio y/o al Fondo de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Pblicos, estn financiados con recursos fiscales. Muchos de ellos no son contributivos o se nutren con contribuciones simuladas y las pensiones se otorgan en forma privilegiada y, en la generalidad de los casos, los aportes no guardan relacin con el monto de la pensin otorgada. En estos sistemas paralelos, las pensiones se otorgan en forma prematura, tomando en cuenta solamente la variable de aos de servicios, como base de clculo. En el caso de la Universidad Central de Venezuela, el personal docente se retira con un perodo de calificacin de 25 aos de servicio, estas prematuras jubilaciones estn comprometiendo cerca del 50% del presupuesto universitario, sta es una de las razones por la cual se requiere que el sistema de seguridad social responda a una unidad orgnica. Muchos otros sistemas carecen del principio de solidaridad. Afirmacin que puede confirmarse si observamos que en las nminas se aprecia una absoluta y total regresin en su otorgamiento. Por ejemplo, un 5 por ciento de los pensionados cobra el 70% del costo de la nmina o lo que es lo mismo: en la nmina coexiste el contraste de pensiones individuales por 15 millones de bolvares mensuales, con otras que apenas alcanzan los 150 mil bolvares.

Sociedad y economa: Dos reas indisolubles

A lo largo de mi vida profesional, en mis papeles de trabajo relacionados con esta rea, siempre he sostenido que la seguridad social debe acoplar su funcionamiento a la dinmica del fenmeno econmico, en especial, en lo que concierne al campo de aplicacin, financiamiento, prestaciones y organizacin administrativa. Ello por cuanto en esas dos reas (la social y la econmica) se opera una continua y permanente relacin recproca que condiciona su funcionamiento. En este campo, que abarca tantos sectores y variables, hemos realizado muchos ejercicios tericos y prcticos para demostrarlo. Por ejemplo, en los flujos financieros correspondientes a la seguridad social observamos una serie de transferencias y redistribuciones, tanto en sentido vertical

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como horizontal, que se hacen en materia de prestaciones (monetarios), pensiones, subsidios, prestaciones en especie, beneficios al sector pasivo de la poblacin, y cuyo efecto directo es el de proveer a ese sector de un ingreso que contribuya a su subsistencia o que le asegure un nivel mnimo de bienestar o de subsistencia. Se trata, pues, por definicin, de pagos que no tienen contrapartida habitual en bienes y servicios (transferencias). Es decir que, no estn remunerando factores productivos. No obstante es fundamental sealar que cualquiera que sea la forma en que se financien, envuelven necesariamente una redistribucin del ingreso nacional. Ahora bien, tomando en cuenta que la redistribucin del ingreso constituye una de las mayores preocupaciones de los planificadores econmicos y premisa fundamental de algunos de los ms importantes organismos internacionales de financiamiento; sta puede realizarse en forma solidaria, ya sea en sentido vertical, sustentada en la cuanta de los ingresos y aplicando mecanismos racionales, por medio de los cuales los beneficiarios de altos ingresos hacen aportes que beneficien a los sectores de menores ingresos; o en sentido horizontal, cuando los grupos sociales o las zonas geogrficas que acusan holgados supervit o altos niveles de ingresos, contribuyen con los que no los poseen, compensando as los dficit regionales.

El nuevo sistema de seguridad social:

Repitiendo viejos vicios Resulta obvio que la armnica interrelacin seguridad social-economa, puede generar un crecimiento uniforme y sostenido, pero es evidente que los planificadores del Sistema de Seguridad Social (Ley Marco, 1997) han canalizado toda su estrategia hacia la acumulacin de capital, sin tomar en cuenta mucho de los riesgos ya conocidos del nuevo sistema de capitalizacin individual. La reforma propuesta por la tripartita presenta las siguientes caractersticas (1997, Ley Marco): El proyecto se propone en el marco de una turbulencia econmica, reflejada en los ndices ms relevantes de inflacin, desempleo, contraccin del proceso productivo, fuga de capitales, elevada deuda pblica exterior, el control del flujo del ahorro social, imitando otros sistemas sin tomar en cuenta las caractersticas reales del contexto socioeconmico del pas. 107

La estructura del sistema de seguridad social est constituido por cinco (5) subsistemas sin coordinacin alguna, entre ellos. La discusin y aprobacin del proyecto siempre estuvo bajo presin, tanto del Ejecutivo, como de los grupos de intereses que integraron una comisin tripartita muy poco representativa. Su aprobacin se realiz en el momento de una coincidente transicin de gobierno y ese apresuramiento nunca les permiti apreciar sus fallas. En el nuevo sistema de seguridad social no se tom en cuenta la multiplicidad de instituciones que otorgan pensiones, en las jurisdicciones del gobierno nacional, regional y municipal, institutos autnomos y empresas del Estado. El proyecto no tom en cuenta la incidencia econmica de la reforma de la seguridad social y sus proyecciones a mediano y largo plazo. La Ley Marco de Seguridad Social, genera una fuerte incertidumbre, en lo relativo a la propuesta de liquidacin del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) en el plazo de un ao. Tampoco se estim el costo social y financiero de dicha liquidacin. Si bien existe el consenso necesario en cuanto a la reorganizacin de la seguridad social y su cobertura a toda la fuerza laboral, priva la necesidad de armonizar los fondos de pensiones en lo relativo a la coexistencia de la capitalizacin individual y del principio de solidaridad que debe animarlo. Ello slo es posible mediante el establecimiento de un proyecto mixto. La Ley Habilitante ratific la necesidad de hacer un inventario del desorden que en materia de salud y programas de pensiones existe, este objetivo no se cumpli. En la conformacin de la norma no se tomaron en cuenta importantes observaciones y recomendaciones de los organismos financieros, tales como la Comisin Nacional de Valores y el Banco Central de Venezuela. Entre ellas cabe sealar, el grupo de sugerencias y recomendaciones que con fecha 1406-98, el Banco Central de Venezuela elev a la consideracin de la Subcomisin que estudiaba el Proyecto de Ley de Jubilaciones y Pensiones. stas no fueron tomadas en cuenta, a pesar de que muchos de sus aportes mejoraban sensiblemente el proyecto. Entre los puntos entregados a la citada subcomisin destacaban: 108

Regulacin de la Administracin de los Fondos de Pensiones (AFP). En relacin con este punto, se recomendaba el funcionamiento de un Consejo de Regulacin Financiero de los Fondos de Pensiones. Este Consejo, para su funcionamiento ptimo, deber estar formado por el propio Superintendente de Pensiones, quien lo presidir, los Superintendentes de Bancos y seguros, la Comisin Nacional de Valores, altos funcionarios del BCV y del Ministerio de Finanzas, la Superintendencia de Pensiones actuar como secretara y le dar apoyo tcnico al Consejo. Sus atribuciones bsicas, seran: Coordinar polticas y ofrecer opiniones favorables sobre las regulaciones que, con carcter general y respecto de ciertas materias, fuesen a ser dictadas por la Superintendencia de Pensiones. De esta manera, la Superintendencia reforzaba su capacidad para exigir severamente el cumplimiento de las normas, bajo las cuales debera actuar la AFP. Ello en razn de que una Superintendencia unipersonal que emitiera normas y sancionara su incumplimiento estara sujeta a mayores presiones y acusaciones de abuso de poder. La recomendacin daba relevancia a la coordinacin interinstitucional. Tampoco se tomaron en cuenta muchas de las recomendaciones relacionadas con la autorizacin de la AFP, pero el aporte ms interesante del BCV, tomando en consideracin la experiencia de los sistemas chilenos, argentino, mexicano y peruano, es el relacionado con las previsiones sobre los conflictos de intereses, y se sealaba que la actividad de la AFP, al igual que la de otros tipos de intermediarios financieros, generaba potenciales conflictos de intereses, que podran ocurrir entre las AFP y sus clientes. En los fondos de pensiones los recursos de los trabajadores generalmente sern retirados en el largo plazo, por lo que la vigilancia que el trabajador pueda tener sobre estos recursos tiende a no ser frecuente ni constante. En otras palabras, no funciona. Esta situacin puede dar oportunidad a las administradoras a obtener debida ventaja, generndose conflictos de intereses, que deben ser regulados, supervisados y debidamente sancionados. Esto es particularmente importante, por cuanto las AFP podran ser posedas por grupos financieros, con los cuales las AFP tenderan a realizar sus operaciones bancarias, burstiles o de seguros. En resumen, las previsiones actuaran para: Evitar conflictos sobre la administracin de los fondos; evitar conflictos en cuanto a la inversin y operacin de los recursos y evitar conflictos sobre el papel de las financieras. 109

En este orden se subestimaron las observaciones formuladas por la oficina de Asesora Econmica y Financiera del Congreso de la Repblica.

Algunos antecedentes desfavorables

El economista chileno Hugo Fazio Rigazzi, vicepresidente del Banco Central de Chile y gobernador alterno del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace una importante radiografa de los fondos de capitalizacin individual y las administradoras de fondos de pensiones (AFP) en la obra Un mecanismo poderoso de ahorro que debera ponerse al servicio del pas, Editorial Ariel 152 Pensiones Pblicas y Maana Qu? La importancia de este trabajo, as como de la totalidad de las monografas del mencionado libro, y otros tantos estudios muy serios publicados en fechas recientes, radica en que resulta un hecho contundente el que se haya venido desmitificando el sistema de capitalizacin individual de las pensiones y el que en forma sistemtica se hayan venido corrigiendo muchas de las fallas que haban y han causado prdidas significativas en los valores del ahorro social de los trabajadores y, simultneamente, haban enriquecido a un reducido nmero de administradores. Esta perversa relacin regresiva de prdida de ganancias, se conoca, se anunciaba, publicitaba, pero resultaba mucho ms avasallante la publicidad fantasiosa que prometa aumentos en la remuneracin del trabajo, disminucin del desempleo, reactivacin del aparato productivo, pensiones y jubilaciones generosas con slo aprobar el cambio propuesto de la estructura de la seguridad social. Como lo apunta el profesor Hugo Fazio, las AFP constituyen, sin discusin, el principal mecanismo de ahorro interno, pero como l mismo seala, en Chile, el ahorro interno generado no se ha colocado en funcin de una estrategia nacional de desarrollo. En un elevado porcentaje, el manejo de los recursos se encuentra en manos de consorcios financieros, al tiempo que las polticas definidas para su uso conducen, en la prctica, a que una alta proporcin se utilice para cubrir los elevados dficit y las deudas del banco central y otra, sea empleada como un poderoso mecanismo de centralizacin financiera. En 1995, la cartera de inversiones de las AFP estaba compuesta por un 39,6% en papeles estatales y un 31,8% en acciones, estos dos tipos de inversiones constituirn parte esencial del funcionamiento del sistema econmico del pas austral.

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Cuando se refiere a la necesidad de una poltica nacional de desarrollo, afirma el autor que los fondos y las magnitudes registradas muy bien podran permitir el desarrollo de proyectos que en el pas se encuentran detenidos o se entregan al control transnacional con el argumento de una supuesta carencia de recursos. En ese mismo orden de ideas, expone que dado que Chile requiere grandes fondos para su desarrollo, nada justifica que el ahorro interno sea desviado hacia el exterior. Por otra parte, hace el agudo sealamiento de que este flujo de capitales envuelve una profunda contradiccin que es propia, en esencia, del esquema econmico dominante: se busca financiamiento externo, al tiempo que se autoriza y se promueve la colocacin del ahorro interno fuera del pas. Con relacin a los conflictos de intereses, el autor aade que la iniciativa gubernamental no se enfrent a la mayor incongruencia del sistema. Ella reside en que los dueos del dinero o sea, los cotizantes, no tienen inherencia alguna en el uso de sus recursos. Los que, en la mayora de los casos, son manejados por consorcios financieros (pg. 190). Seala, asimismo, que la Corte Suprema de Justicia chilena, ha dejado constancia de que las AFP realizan prcticas monoplicas y abusos de poder econmico en la nominacin de directores y la administracin de sociedades annimas, y deja establecida la existencia de concertacin entre las AFP y de stas con los grupos econmicos, para tomar el control de las empresas en cuyas acciones haya invertido parte del Fondo que administra. Tambin han constituido las AFP un cartel para asociarse en la eleccin de las mesas directivas e influir de manera decisiva en la administracin. Si bien el nuevo modelo privatizado de la seguridad social chilena, con rango nacional y criterio obligatorio, se inici en mayo de 1981. El sistema de capitalizacin individual voluntario se puso en prctica desde las mutualidades y los seguros privados, pero en condiciones polticas especiales el gobierno chileno le dio carcter obligatorio con el decidido apoyo del sector financiero nacional e internacional. A propsito, en el Boletn N 5 (1999) de la Asociacin Internacional de Seguridad Social (AISS), Reformas de las pensiones en Amrica Latina, se anota que despus de 20 aos de iniciada la reforma de la seguridad social en la regin, consta que la misma dej de lado la aplicacin de la cobertura y contina con la aplicacin slo al mbito estructurado y formal. En otras palabras, la seguridad social contina protegiendo slo a los mismos grupos que ya estaban cubiertos antes del inicio de la reforma.

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Chile: Un modelo de promocin internacional

Durante trece aos los organismos multilaterales, y despus de algunos ejercicios de aproximacin, deciden exhibir el modelo chileno con algunas variantes en el ao 1994. El Banco Mundial (Envejecimiento sin crisis. Washington, D.C., 1994), preocupado por el envejecimiento de la poblacin, y nos imaginamos que por los saldos deudores que exhiban las contabilidades de los pases en desarrollo, se lanza a la difusin de un modelo de seguridad social semejante al chileno, que se resume en los siguientes puntos: A) Un nivel bsico solidario financiado por el Estado, con fondos generales de la nacin, que tendr por funcin atenuar la pobreza de las personas de edad. B) Un nivel principal de capitalizacin individual, constituido por mecanismos de ahorros obligatorios, que se aplicar a todas las categoras sociales y ser gestionado por el sector privado, y C) Un nivel voluntario, que permitir tener una proteccin suplementaria a quienes estuvieren dispuestos a financiarla. La participacin de los organismos financieros multilaterales en la promocin del cambio de modelo de seguridad social, se financiaba con programas a corto y mediano plazo, con tasas generosas, con supervisin permanente. Dichos organismos lograron vencer la resistencia de varios pases, con una generosa lnea de prstamos, ya sea para ajustes en la balanza de pagos, para la modernizacin de la poltica social o para las tan promovidas reformas estructurales. En estas tareas, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), condicionaban la entrega del financiamiento a los programas de poltica social a: A) Si el financiamiento a la seguridad social garantiza mayor costo-eficaciaeficiencia, a cambio de gasto fiscal. B) Los programas de pensiones deben disearse de forma tal que no agraven y eliminen los dficit macrofiscales que agobian las finanzas pblicas y que los programas de pensiones deben estar a tono o asociados con la modernizacin del sector financiero.

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La participacin de los organismos multilaterales en este campo y los compromisos pactados con los gobiernos, crean un vnculo modlico y de esta manera, la reforma de la seguridad social latinoamericana, a partir del modelo del Banco Mundial, se proyect as: Per (en 1993) adopta un sistema mixto, paralelo y selectivo. Colombia (abril 1994) adopta un sistema mixto, paralelo y selectivo. Argentina (junio 1994) adopta un sistema mixto, paralelo y selectivo. Costa Rica (junio 1995) aprueba un sistema mixto bsico y complementario. Uruguay (abril 1996) aprueba un sistema mixto integrado. Bolivia (mayo 1997) aprueba un sistema privatizado de rgimen nico. Mxico (junio 1997) aprueba la privatizacin del sistema mixto. El Salvador (septiembre 1997) aprueba un sistema mixto (Reparto-Capitalizacin). Como podemos ver, la mayora de los sistemas modificados siguieron el modelo patrocinado por el Banco Mundial, coexistiendo los fondos solidarios y los de capitalizacin individual, slo Bolivia, copi el modelo chileno de rgimen nico privatizado. Para todos estos sistemas, la afiliacin de los trabajadores dependientes es obligatoria. En el cuadro de los aportes al sistema por sector, est referido a las prestaciones a largo plazo, en el marco de la capitalizacin individual: Aportes al sistema por sector. Fuente: AISS. En todos los pases coexisten los sistemas previsionales complementarios. La supervisin de los fondos est a cuenta de la Superintendencia de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), con excepcin de Uruguay, que est a cargo del Banco Central y en Colombia, de la Superintendencia de Bancos. El informe de la Asociacin Internacional de Seguridad Social (AISS), 1999, registra un nivel de evasin en el pago de las cotizaciones de ms del 50% para todos los sistemas analizados. Estas reformas han sido precedidas de una campaa publicitaria que anunciaba un desarrollo econmico sostenido, reduccin de desempleo, promocin de nuevas actividades econmicas, mejoras en las condiciones de vida. Muchas 113

PAS Argentina

ESTADO

EMPLEADOR

TRABAJADOR

TOTAL 27%

Bono de reconocimien- 16% para el primer 11% incluye comisin. to, equivalente al chile- nivel. no. 1,5 % por ao de servicio hasta 35 aos. Cubre dficit sistema antiguo. Bono de reconocimien- No cotiza. Exento Vejez 10% ms 2% invato financia sistema an- 2% para riesgo lidez y sobrevivencia, ms tiguo. profesional. 0,5% comisin. Bono de reconocimiento No cotiza. 4% anual, se otorga al momento de pensionarse. Cubre las pensiones del sistema antiguo. 10% ms 3,1% de comisin.

Bolivia

14,5%

Chile

13,1%

Colombia

Cubre dficit sistema 75% del aporte 25% del aporte global. antiguo. Bono pensio- global. nable. Cubre 0,25% del antiguo 4.75%. sistema. 7.14% del total de las cuotas patronales (V.I.M.). De acuerdo a lo convenido. 2,5% antiguo sistema.

14,5%

Costa Rica

13,1%

Mxico

2% retiro-3.15% 1.125% cesanta y vejez. vejez. 1% invalidez y sobrevi1.75% invalidez, vencia. vida. 10% jubilacin comisin 2,5%-3%.

6,45% 4% IMSS 15%

Per

Bono de reconocimiento. No cotiza. Cubre dficit rgimen antiguo.

El Salvador

Cubre dficit del nuevo 6.75%: 3,25% vejez ms 3,5% sistema. 3,25% vejez + invalidez y sobreviven3,50% invalidez. cia. No reconoce. Es un siste- 12% hasta ma integrado. 7%. $15.000. 1 nivel-hasta $5.000: 15%. 2 nivel-hasta $15.000: 15%.

13,5%

Uruguay

27%

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de estas maravillosas ofertas, se planteaban a corto plazo, pero la realidad como lo seala Javier Romero Monten, en la Reforma de las Pensiones en Amrica Latina, AISS, ha sido otra. La denuncia del Estado paquidrmico, el alto costo social y la ineficiencia administrativa lo desnaturalizaron. Los mismos crticos tuvieron que invocar la intervencin estatal para compensar las distorsiones o problemas que el mercado mismo genera o no puede resolver y all se puso de manifiesto el rol del Estado en el diseo y manejo de los planes de poltica social, para promover la equidad social y disminuir las profundas desigualdades sociales. Las reformas se han concentrado en el rea de acumulacin de capital. Las AFP son instituciones financieras especializadas en el manejo y capitalizacin de recursos, pero en el entendido de que estos recursos son, nada menos, que el ahorro social y las condiciones normativas o reglamentarias para garantizar la proyeccin de los mismos debe imponerlas el Estado. Las insistentes y bien sincronizadas gestiones para la implantacin del nuevo modelo del sistema de seguridad social con las administradoras de fondos de pensiones y salud (AFP), se han concentrado exclusivamente en los sectores financieros del sector privado y generalmente con las instituciones de capital extranjero. Uno de los argumentos ms publicitados en la promocin del nuevo sistema de seguridad social, es el de que el sistema clsico acusa un dficit financiero (ingresosegresos) que se incrementa de forma tal que no podr sostenerse. De manera que no se dispondr de recursos suficientes para pagar las pensiones y se concreta en argumentar que como la fuerza de trabajo activa tiende a disminuir y los beneficiarios pensionados tienden a aumentar, nunca se contar con los fondos suficientes para mantener las pensiones a futuro. Esta lnea argumental importada de los pases que tienen una estructura poblacional diferente a la nuestra (50% de poblacin joven), no es un factor de peso que justifique la decisin apresurada de la aprobacin del nuevo sistema, tomando en cuenta que hay una proporcin considerable de recursos humanos que representan un potencial econmico productivo importante de ser incorporados al aparato productivo. El funcionamiento de la seguridad social integral mantiene una relacin recproca permanente con el sistema econmico. Por esta razn, la dinmica de las variables que en ellos participan requiere de ajustes y reacomodos permanentes para mantener el ritmo de los servicios planeados. Un ejemplo de esta situacin, lo hemos visto en el sistema de seguridad social francs, que con una 115

poblacin madura y una tasa de natalidad baja, ha logrado un equilibrio financiero hasta el ao 2012. (Jaime Ruiz Tagle. Miembro de ETM-OIT); este equilibrio se fundament en la modificacin de tres variables: el aumento del perodo de calificacin, el aumento de las contribuciones y la reduccin racional del gasto administrativo. Con relacin al equilibrio financiero de la seguridad social, veamos algunos prrafos del trabajo Acerca de la Seguridad Social de Miren Etxezrreta, Editorial Ariel, 1996: Cuesta entender que se afirme que el pas no puede sostener el sistema pblico de pensiones y el que se nos recomiende que recurramos a las pensiones privadas. Cabra preguntarse Por qu el pas pblico no llega a donde parece si puede llegar el pas privado? No es una y la misma cosa la produccin social, de donde han de nutrirse ambas fuentes? Por qu razones el presupuesto correspondiente a la seguridad social ha de estar equilibrado, cuando la mayor parte de los dems gastos vinculados a la intervencin pblica en la vida social no lo estn? Por ejemplo, Dnde se equilibra el presupuesto de los ministerios de defensa, relaciones interiores y otros? Cmo es posible justificar las generosas transferencias a las empresas privadas en las que, por supuesto, no hay mencin de conceptos de equilibrio? El sistema de seguridad social es un elemento esencial del contrato social vigente en las sociedades avanzadas modernas y un elemento bsico del sistema de poltica social. En consecuencia, no es posible pensar en la quiebra de la seguridad social, en tanto no se homologue este planteamiento con los restantes gastos sociales. Por muy amplios que sean los programas de poltica social o de poltica econmica por si solos o aislados entre s, no son suficientes para alcanzar adecuados niveles de bienestar social. Ello ocurre, asimismo, si los programas importados no se ajustan a las variables socioeconmicas, demogrficos, culturales y polticos del pas; de igual manera, si el organismo (bsicamente del sector pblico) que acta como promotor y coordinador del sistema no est integrado dentro del contexto de las relaciones interinstitucionales; y tambin si el programa no se proyecta en el tiempo, dndole un sentido dinmico de proyeccin armonizado con los factores predominantes de las polticas, para que de esa manera, la visin a largo plazo le garantice perennidad en el tiempo. Frente a todas estas desviaciones, sealamos en trminos concretos que la poltica social debera traducirse en beneficios estables para los niveles de calidad de vida de la poblacin. 116

Con frecuencia encontramos a los desarrollistas y especialistas en pobresologa exponiendo la unilineal tesis de que atendiendo slo o dndole prioridad a las variables de la poltica social se lograran acelerados niveles de desarrollo y, paralelamente, la eliminacin de la pobreza. Estas polticas de visin unilateral, ya lo sean desde el punto de vista economicista o desde el social, tienen dcadas aplicndose y sus resultados se reflejan en la dramtica tendencia que los indicadores sociales muestran en las reas de educacin, salud, vivienda, recreacin y poltica de empleo. Proyectan, la menguada calidad de vida de amplios sectores de la poblacin. Esta situacin demuestra simultneamente que el diseo y la ejecucin de la poltica social, aunque presentadas en las normas con los criterios de universalidad y solidaridad, no han tenido concurrencia en su desarrollo. Sobre todo en lo concerniente al sector estatal, llamado a patrocinar y coordinar el sistema. Difcilmente cualquier modelo de Seguridad Social que presente las caractersticas crticas del fenmeno socioeconmico venezolano, tales como: desempleo, marginalidad, cotizaciones adeudadas, desviacin de recursos destinados a atender el costo social, burocracia, multiplicidad perversa de instituciones, otorgando prestaciones privilegiadas y prematuras, etc., podra tener xito, si no se simplifica toda esta maraa que conforma el sistema, mediante disposiciones claras y precisas, que sean un reflejo del contenido de la Constitucin Nacional, que permitan una unidad orgnica en donde se establezca con toda transparencia, la relacin directa entre el monto de las contribuciones (en trminos de cotizante), y las prestaciones otorgadas. En especial, en el campo de las prestaciones a largo plazo, la norma debe fijar los topes jubilatorios. En este orden de ideas, es preciso sealar que en materia de la asistencia social, el Estado debe gestionarlos y administrarlos con mucha racionalidad a objeto de que los distintos grupos sociales puedan participar de los beneficios previstos. A tales efectos deber tomar en cuenta que en ese proceso se debe generar un flujo progresivo de recursos, integrado bsicamente por las cotizaciones y los impuestos. Siempre en el entendido de que la progresividad del aporte del Estado, depender de la estructura del sistema impositivo y que cuando falle esta correlacin de aportes, el costo de la poltica social deber ser asumida como un gasto fiscal, otorgando los beneficios que puede y no los que debe. Las condiciones ciertas para que esta dinmica se encause por la va del desarrollo con una tendencia creciente y sostenida, dependen de una variada y 117

heterognea cantidad de variables en donde la cultura por el sistema, hace que los afiliados se conviertan en sus auditores. Tambin es importante considerar que las relaciones con el mundo exterior, especialmente con los organismos especializados, garantiza asesora, financiamiento y solidaridad internacional. Como ya lo hemos sealado, la armona de las otras variables generar bienestar social, en el entendido de que la participacin armnica de los sectores y el manejo de las variables depender de la capacidad de la cpula que dirige el plan que acta como oferta de la poltica social. Pero no todo se limita al orden de las interrelaciones armnicas o al manejo de variables, al momento de la toma de decisiones siempre nos toparemos con la magnitud de la demanda acumulada, que en la contabilidad de los pases subdesarrollados acusan un monto de alta proporcin de la deuda social no atendida racionalmente. Como podemos observar la poltica social no slo est reducida a la actividad de otorgar servicios sociales o prestaciones en cada institucin o programa, sino que cada uno de estos actos significa un gasto y ste, a su vez, un costo que incide en forma directa o indirecta en el proceso productivo. Esta sinergia de relaciones permanentes debe conservar una armnica reciprocidad, de manera tal que los factores de produccin dispongan de ingresos que les permitan pagar sus contribuciones para alimentar las disponibilidades de las instituciones y stas, tambin a su vez, puedan otorgar las prestaciones. Seguridad social al servicio de la poblacin Tomando en consideracin los puntos antes sealados, as como la justificada presin ejercida por los distintos sectores involucrados en este campo, creo que resulta urgente y necesaria una reorganizacin del sistema de seguridad social, de tal manera que le garantice un adecuado nivel de bienestar social a la poblacin. Est claro que el ahorro interno constituye un factor importante en la dinmica del proceso productivo, siempre y cuando su canalizacin se realice en forma racional. El bajo nivel de ahorro interno de nuestro pas, que se situaba por debajo del 10% del PIB para el primer semestre del ao 1999, se ha mantenido en una situacin de depresin por varios aos. La reorganizacin de los dos pilares fundamentales de la seguridad social (salud y pensiones y jubilaciones), y el uso racional del ahorro social, bien po118

dran contribuir a la reactivacin econmica. A manera de ejemplo, podemos sealar que la coexistencia de los sistemas de pensiones mediante el sistema de reparto y capitalizacin podra generar un considerable flujo de recursos con efectos multiplicadores en todos los sectores de la economa. Ello siempre y cuando, se tomen las debidas y adecuadas previsiones. Entre ellas: 1) La eficiente actuacin de las superintendencias que controlarn las administradoras de fondos. 2) El ordenamiento del anarquizado sistema de pensiones del sector pblico nacional, regional, municipal y el de las otras entidades pblicas. 3) Una efectiva reglamentacin para que la Comisin Nacional de Valores (CNV) establezca los lmites de los valores, en trminos de su rentabilidad, plazos, inversiones forneas, concentracin de fondos en las administradoras, proporcin de las inversiones en instrumentos del Estado, sector financiero, empresas y extranjeros. 4) La realizacin permanente de auditoras tendentes al control efectivo de los costos administrativos. 5) El control de los gastos de publicidad y promocin de las administradoras. 6) La libre movilidad de los afiliados entre las administradoras. 7) La posibilidad de incorporar a los trabajadores cotizantes en los directorios de las administradoras. El considerable volumen de recursos que manejarn las AFP, puede generar conflictos de intereses, ya sea por el uso de los fondos de los cotizantes o por las representaciones de accionarios, en tales casos la Comisin Nacional de Valores deber tomar parte y arbitrarlas. La coexistencia de los sectores pblico y privado en la responsabilidad de administrar los fondos de pensiones (ahorro social) es, sin lugar a dudas, un desafo para la proyeccin del Nuevo Pas que se est conformando; ello en virtud de que se pone en juego la competencia de ambos sectores con miras a lograr un adecuado funcionamiento del sistema, esto podr reflejarse en: 1) Moderacin de los costos operativos. 2) Buena atencin a los afiliados.

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3) Racional rentabilidad de los fondos. 4) Identificacin de las inversiones de los fondos con los lineamientos de la poltica de desarrollo del pas, en especial, con la racional inversin del patrimonio accionario o de los valores transables del patrimonio nacional. Otros aportes En la tendencia de las reformas y contrarreformas de la Seguridad Social, en fecha tan reciente como el 22-10-1998, se cre el Ncleo de Fondos de Jubilaciones y Pensiones para el personal docente y de investigacin de las universidades nacionales y se le confi su coordinacin al distinguido profesor Absaln Mndez. Ello con el objeto de consolidar en un sistema homogneo, unificado y solidario, el cuadro heterogneo que presentaba la coexistencia de estos fondos. Regidos con criterio contributivo, simultneamente y en una accin paralela impulsados por la dinmica de las variables del sistema; cuanta de las cotizaciones, perodos de calificacin, monto de las jubilaciones, frente a los presupuestos universitarios, tambin se incursion en el rea de la previsin optativa, se constituy en fecha 08-12-1998 una empresa operadora de seguros que puede ofrecer como servicio adicional el carcter voluntario a los afiliados de los fondos de previsin de las universidades nacionales, Universitas de Seguros, C.A., de hecho, estos servicios se rigen por las normas del mercado de seguros y los convenios acordados con los fondos asociados. Este servicio que descansa en el sistema de capitalizacin individual, es extensivo a la renta vitalicia. La nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en los artculos 84, 85, 86, 144, 147 y 148, reafirma el derecho a la seguridad social como un servicio pblico, de carcter no lucrativo, guiando su amplio campo de atencin de contingencias y respaldando ese propsito con el enunciado de los Principios de Solidaridad, Universalidad e Integridad, Unidad, accin eficiente y participativa. En este orden de ideas, es pertinente la revisin de la Ley Marco y sus derivadas, a objeto de ensamblar un conjunto de normas en las que el Estado pueda participar, actuando en el mercado de los fondos de capitalizacin y compitiendo en igualdad de condiciones con las administradoras del sector privado, sta resulta ser una maravillosa oportunidad para manejar racionalmente, el aho-

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rro social, corrigiendo las fallas de los modelos importados que hasta el momento se haban venido publicitando. En la reforma del sistema de seguridad social debe considerarse como prioridades centrales, la tendencia hacia la universalidad y solidaridad. Es decir, la norma debe disearse con un sentido proyectivo para ponerla en armona con la norma constitucional de 1999 y orientada en una forma solidaria, para que se traduzca en beneficios dignos para el mayor nmero de personal, pues en su concepcin ms alta, el valor de la solidaridad entre los hombres se ampla tambin para cobrar nuevos horizontes y significados, en el contexto intergeneracional, institucional, interregional, y finalmente, en el internacional. En el caso que nos ocupa, tiene especial relevancia el hecho de que con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela se maneja la tesis de que se est fundando un nuevo pas, un nuevo sistema socioeconmico en el que se debe asumir la responsabilidad participativa o compartida en la administracin de los recursos que representan el ahorro social de los trabajadores y en este oportuno momento de cambios estructurales, se debe demostrar capacidad para hacerlo y hacerlo bien. En el rea administrativa, la ley contempla la estructura y el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones (AFP). En este caso, el Estado debe tomar por adelantado la iniciativa delimitando su campo de accin, y en esta rea dirigir la mirada hacia el diseo de una norma que oriente la unidad administrativa pero que simultneamente garantice la universalidad sin discriminaciones, la confianza entre los afiliados involucrados, que evite el cabalgamiento de instituciones y facilite la interaccin fluida y permanente entre afiliado e institucin. Para concretar la ejecucin de este plan, la administradora estatal de fondos de pensiones capitalizados podra disponer de algunas de las instituciones financieras intervenidas por Fogade. Este fondo tendra un campo de aplicacin que se circunscribira al mbito de los empleados pblicos en las circunscripciones nacional, regional y municipal. Tendra como capital inicial el patrimonio del Fondo de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Pblicos. Finalmente, puede verse que la importancia atribuida a la seguridad social no se concreta al mbito reducido de una contingencia o de un pas en particular. Su incidencia se transfiere a escala internacional, a travs de los mecanismos de

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intercambio. En efecto, un pas con un adecuado sistema de seguridad social que contribuya eficazmente a mantener altos niveles de productividad se encuentra en capacidad de competir ventajosamente en el comercio internacional. Ello significa en cierto modo un beneficio para la comunidad mundial que se traduce en mejores productos y precios. Si este anlisis se integra en escala regional, es obvio el inters que ello reviste para la Amrica Latina, dado el proceso de integracin que se est operando. Sobre el particular, resulta imprescindible abordar la posibilidad de uniformar los sistemas de seguridad social vigentes en esos pases, de modo tal que permitan la libre movilidad del factor trabajo. As como la reduccin de los costos administrados derivados. Por ltimo, debe sealarse que el seguro social no es, per se, una mala institucin tal como se ha publicitado en muchas partes del mundo. Su problema fundamental radica en las malas prcticas administrativas a que se ha visto expuesto y a su coexistencia con el sistema de capitalizacin. En lo relativo a su infraestructura administrativafinanciera, sta continuar funcionando, siempre y cuando se reoriente su funcionamiento sobre el fundamento de la interpretacin racional del principio de solidaridad y de las compensaciones contributivas. Finalmente, en esta fase de reorientacin debe garantizarse la cobertura de los compromisos histricos con una poblacin de pensionados y jubilados que en este momento y en el pas se acerca a la cifra de 550.000. Asimismo, la garanta de atencin deber extenderse, simultneamente, a los jubilados y pensionados de los sectores pblico, nacional, regional y municipal.

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Conclusiones
A objeto de concluir con este resumen sobre los fondos de pensiones y su correspondiente capitalizacin individual, veamos esta sntesis que recoge muchas opiniones que manifiestan los pro y contra relacionados con su funcionamiento. Al efecto se han recopilado y analizado datos publicados por calificados profesionales del rea (las superintendencias de las administradoras) y por las publicaciones de los organismos internacionales (OIT., A.I.S.S.). Antes conviene dejar bien claro que el sistema de capitalizacin individual puesto en prctica mediante las administradoras de fondos de pensiones (AFP) cubre slo el rea de pensiones y salud. Es decir, acta como un sistema complementario del sistema de seguridad social y, de hecho, se acerca ms (o est ms identificado) a las tcnicas y los fines que en ltima instancia orientan a los seguros privados, por cuanto se aleja de los principios doctrinarios; en especial, de los relativos a la solidaridad y la universalidad, reduciendo su radio de accin a las contingencias de pensiones y salud. Igualmente, limita la posibilidad de actuar como un factor de redistribucin de la renta, tomando en cuenta, que la seguridad social debe ser considerada en su ejercicio real como un conjunto de instituciones y mecanismos de solidaridad colectiva. Tambin es importante sealar, que los dos sistemas tienen carcter obligatorio y los efectos proyectados por la inflacin, el desempleo y la globalizacin se dejan sentir con la misma intensidad en ambos sistemas.

Sistema de Capitalizacin Individual y sus Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)

Fortalezas Las administradoras de fondos de pensiones, constituyen un importante mecanismo de ahorro social. Para los pases en vas de desarrollo, con bajos niveles de ahorro interno, esta va (AFP) podra contribuir a un proceso rpido de acumulacin de capital.

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El uso racional de los fondos de capitalizacin, podra ser destinado a mejorar los ndices de desarrollo econmico y los niveles de bienestar social. La cuanta del ahorro social acumulado y su racional uso, puede permitir amortiguar los efectos de la crisis monetaria, tanto nacional como internacional. La administracin racional de los fondos con reducidos niveles de riesgo (inflacin, desempleo y turbulencia econmica), podran garantizar que el pago de las prestaciones sea completo y oportuno. Debilidades No se corresponden con los conceptos bsicos de la seguridad social, pues si bien en casi todas las normas de los sistemas latinoamericanos en funcionamiento, se enuncian los principios doctrinarios, en la realidad no se cumplen. Para financiar las pensiones y jubilaciones, en el caso del sistema de reparto solidario, los recursos disponibles dependern de la masa salarial, ms los aportes patronales, ms los aportes del Estado, ms la rentabilidad por la inversin de los fondos. En el caso de capitalizacin individual, los recursos disponibles dependern bsicamente de los aportes de los afiliados, ms la rentabilidad de los fondos invertidos, descontando los costos administrativos y las ganancias de las empresas administrativas. En el sistema de capitalizacin individual se plantea el problema de la poca madurez y estrechez del mercado de capitales, situacin tpica de los pases en vas de desarrollo. De acuerdo con la Superintendencia de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), para 1997 (Chile), el costo administrativo de stas triplicaba los costos de una administracin de un sistema de reparto e incluso, la de la administracin de los sistemas voluntarios de capitalizacin individual. El sistema de capitalizacin individual (AFP) constituye una forma de ahorro obligatorio que genera una corriente de recursos monetarios y stos son manejados en su mayora por grupos del mercado mundial financiero, los cuales aprovechan adems estos fondos para aumentar su gravitacin en un alto nmero de sociedades annimas abiertas. En un fallo de la Corte Suprema de Justicia de Chile (1993), se deja cons-

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tancia de que las AFP realizan prcticas monoplicas y abusos de poder econmico, en la nominacin de directores y en la administracin de las sociedades annimas. La concentracin de capital, producto del uso de los recursos (ahorro social) de los cotizantes en funcin de los intereses de determinados grupos econmicos, genera delicados y preocupantes conflictos de intereses. Los cotizantes que son los dueos del capital, no tienen injerencia alguna en el uso de sus recursos. Tomando en cuenta que el objetivo de la pensin es garantizar un nivel de ingreso al afiliado que cumple con los requisitos mnimos, pero el sistema de capitalizacin individual tiene limitaciones para poner en prctica los ajustes de homologacin. En cambio, el sistema de reparto solidario puede incrementar la tasa de cotizacin, ampliar el perodo de calificacin o recibir aportes especiales del fisco nacional. La tasa fija como contribucin al sistema de capitalizacin individual hace que tenga un efecto regresivo y ningn efecto redistribuidor. Finalmente, parafraseando los elocuentes prrafos de Pierre Laroque y Georges Frizdmann, del Tratado de Sociologa del Trabajo: La Seguridad Social se refiere primordialmente a las relaciones entre individuos o entre grupos y suscita relaciones colectivas que le confieren una dimensin sociolgica..., la Seguridad Social consagra la existencia de la familia y la considera como la unidad bsica, estimando que sta debe ser un instrumento de combate permanente. Es probable que sus avances y retrocesos comentados y discutidos en parte, no tengan nada definitivo, porque estamos conscientes de su dinmica recurrente, as como de los cuantiosos intereses que siempre han estado en juego en la promocin del bienestar social y lgicamente a los profesionales que nos encontramos inmersos en estas acciones, nos resulta ticamente difcil colocarlos en un plano neutral.

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Tercera edicin corregida y aumentada, 2000 Rafael Uzctegui Daz, 2000 de esta edicin Banco Central de Venezuela, 2000

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Este libro se termin de imprimir en el taller de la Fundacin La Casa de Bello en el mes de noviembre de dos mil.