La Planificacin como Proceso social Freddy Arraez T. Universidad Ezequiel Zamora.

Venezuela La planificacin, bajo el enfoque estratgico, es concebida como un proceso mediante la cual los decisores en una organizacin, analizan y procesan informacin de su entorno interno y externo, evaluando las diferentes situaciones vinculadas a la ejecutoria organizacional para prever y decidir sobre la direccionalidad futura. En gran parte de las definiciones que los autores plantean en torno a la planificacin se encuentran las siguientes caractersticas mas o menos comunes: La planificacin es una metodologa para la toma de decisiones. La planificacin intenta optimizar el logro de los objetivos. La planificacin trata de hacer coherente los objetivos con la disponibilidad de recursos y necesidades. La planificacin es reflexin del presente para convertirla en reflexin sobre el futuro. La planificacin es un proceso social. La planificacin es un esfuerzo deliberado de cambiar una situacin que resulta insatisfactoria. La planificacin intenta elegir racionalmente las alternativas que mejor se ajustan a los valores de quien las elige. La planificacin es un componente del proceso de gestin, entendiendo por gestin la conduccin del funcionamiento y desarrollo de un sistema, sea este una organizacin o parte de ella y los procesos que involucra. La gestin, y por ende, la planificacin se relacionan con el gobierno de los sistemas. De all que la planificacin tiene como finalidad facilitar el gobierno de las organizaciones estableciendo la direccionalidad que las mismas deben asumir en el futuro y encauzando el esfuerzo colectivo en la direccin trazada. La planificacin se convierte en un instrumento de gestin, de negociacin y de control organizacional. En ese sentido, el plan permite orientar la toma de decisiones, por cuanto contiene una serie de decisiones programadas a ejecutar en el futuro. Al plantearse los objetivos y la trayectoria a seguir producto de la bsqueda de consenso entre actores, el plan permite comunicar las expectativas y aspiraciones de grupos e individuos en la organizacin. Finalmente, el plan seala metas e indicadores que se convierten en referencias o standard para el control de la gestin. En trminos de proceso, los diferentes autores plantean el mismo integrado por varias etapas, algunas de tipo secuencial otras incorporando la retroalimentacin de etapas. Todos los autores coinciden en sealar que el proceso se inicia con un diagnostico, estudio o investigacin de la situacin o realidad a planificar. Posteriormente se pasa a una etapa de programacin, elaboracin o formulacin de alternativas que se discuten y deciden colectivamente para pasar despus a una etapa de ejecucin o aplicacin y control. Por ltimo, una vez se ejecuta el plan se procede a su evaluacin. En resumen, el proceso se plantea en las siguientes etapas: - Diagnstico, estudio o investigacin de la realidad. - Programacin, elaboracin o formulacin. - Discusin y decisin.

- Ejecucin o aplicacin. - Control. - Evaluacin. Tal como se muestra el conjunto de etapas, las mismas se solapan con otros procesos administrativos. La ejecucin o aplicacin del plan corresponde mas al proceso de direccin que toma como insumo los aspectos formulados para ser llevados a cabo. El control es un proceso relacionado con la planificacin pero contiene su propio mtodo y la evaluacin es un mecanismo de control. De all que, en este caso, solo se aceptan como etapas del proceso de planificacin el diagnostico, la programacin, la discusin y las decisiones de las opciones que formarn parte del plan. El proceso se puede resumir en dos grandes fases que incorporan la comunicacin y las decisiones respectivas. Esas fases son la de anlisis y la de diseo. En la primera fase, el equipo que planifica define los problemas que deben ser resueltos, los describe, establece las relaciones entre estos, los diagrama para comunicarlos en forma de sntesis, los jerarquiza y selecciona nudos crticos. Una vez se llega a acuerdos sobre lo que se debe resolver se procede a disear objetivos y estrategias de resolucin. El objetivo se refiere a la situacin global que se estima alcanzar al final del plan y la estrategia se presenta como la combinacin de recursos, procedimientos y trayectoria a seguir desde la situacin presente a la situacin objetivo definida Planificacin como proceso Social: La planificacin social es el uso de las teoras y mtodos de la planificacin para mejorar los indicadores tomando en cuenta las diferentes escalas geogrficas y los diferentes grupos sociales. Es importante destacar que los objetivos de la planificacin, as como la capacidad de llevar a cabo dicha planificacin, son a su vez delimitados por el sistema social. Por ejemplo, la posicin en la estructura social del planificador (y de quienes controlan las agencias de planificacin) limitan los propios objetivos de la planificacin. Se requiere de un instrumento conceptual que permita no solo conocer la realidad, es decir, explicar el porqu de su comportamiento, sino tambin que d lneas precisas para la accin planificadora. Se pasa del diagnstico a una sntesis de tipo creativo que involucra el futuro (la formulacin y construccin de la estrategia). Luego, la realidad social y los grupos y clases que la conforman ponen en discusin la construccin de la nueva sociedad. Antecedentes: La planificacin aparece histricamente con el nacimiento de la sociedad sovitica. En la URSS, posteriormente a la llegada del nuevo gobierno de 1.918, se logran concentrar grandes masas de recursos para satisfacer las urgentes necesidades sociales y econmicas de los habitantes de dicho pas. Surge la planificacin, basada en la ley de justas proporciones, casi como condicin necesaria para intentar organizar y hacer funcionar esa sociedad. Las diferentes etapas y fases por las cuales va a pasar la consolidacin del nuevo rgimen, marcan tambin lo que ocurre con la planificacin. La figura de la empresa monoplica, el rpido avance tecnolgico producto de las necesidades militares, el crecimiento que experimenta los Estados Unidos de Amrica y su expansin a nivel del globo terrestre, hacen que la intervencin del Estado y los procedimientos de gobierno correspondan con la nueva poca. Todo un instrumental debe lograrse para satisfacer y reestructurar la correlacin de fuerzas que nace como producto de la Segunda Guerra Mundial. En el caso del mundo capitalista, el lapso que trascurre entre las guerras suscita una escasa preocupacin por la

explicacin acerca del desarrollo; ste deba ser espontneo y marcado por el logro de un equilibrio. Cuando ocurren los graves problemas de inflacin y desocupacin, la concentracin de empresas, los monopolios, se escucha el grito de alarma que conduce a la posterior vigencia del planteamiento Keynesiano. La preparacin para la guerra de unos y el desarrollo del socialismo en un solo pas (la URSS) reflejan incertidumbre, para la idea de planificacin, fuera de su sentido como mayor intervencin por el Estado. Se habla de una sociedad global con tendencia a la planificacin, solo que ser buena o mala de acuerdo a quien la utilice. El espectro del nazismo actuaba contemporneamente con la construccin de la primera sociedad socialista. Sobre la base de esto, la planificacin adquira Planificacin como metodologa: Se presentan en este tem dos procedimientos, etapas o pasos para realizar la planificacin. El grado de desarrollo, en cualquiera de los procedimientos depender de la envergadura del problema o tema a planificar. De este punto de vista se debe tener en cuenta la relacin costo beneficio al momento de planificar, ya que no se puede invertir $ 100,- en tiempo de personal y recursos para planificar actividades que reportarn utilidades slo por $ 10,-, pero si se debe invertir los mismos $ 100,- en planificar actividades que reportarn millones en utilidades. Por otra parte se debe tener en cuenta que cualquier actividad que se desarrolle, o se piense desarrollar en el futuro, ya sea de ndole personal, profesional, comercial, ideolgica u otra, siempre lleva implcita la metodologa de planificacin que se describe en este tem, aunque sea una actividad mental inconsciente. Esto significa que todos planificamos y a cada momento de nuestra vida.

a) Metodologa 1 Los pasos que involucra sta metodologa son: Reconocimiento del problema: Significa establecer claramente la oportunidad, magnitud y consideracin del problema en funcin del cual vamos a planificar. Etapa de Investigacin Consiste en la recopilacin de antecedentes e informacin sobre el problema en cuestin. Toma hechos presentes y pasados y los analiza. Diagnstico Consiste en analizar la informacin recopilada para determinar los objetivos de la planificacin. El diagnstico ordena y analiza las caractersticas del problema y plantea los objetivos o metas finales a alcanzar. Pronostico Establece una proyeccin hacia el futuro de las variables estudiadas en el diagnstico de metas cuantificables Esta etapa consiste en establecer objetivos especficos, cuantificables que permitan cumplir el objetivo principal determinado en el diagnstico. Alternativas de accin Establece todos los caminos posibles y factibles de utilizar, conducentes a lograr los objetivos, en esta etapa se debe utilizar al mximo la imaginacin en busca de las alternativas, se deben considerar todas las opciones, ya que la decisin y la solucin pueden estar incluso en aquellas alternativas que resulten absurdas o ridculas en un principio. Evaluacin de alternativas Es medir y evaluar cada alternativa en trminos comparativos, asignando costos y tiempos, determinando

oportunidades, recursos y elementos en relacin al cumplimiento de los objetivos, se debe tratar de proyectar el comportamiento de cada alternativa al problema u objetivo que se planifica.

Seleccin de una alternativa Esta etapa consiste en decidir la mejor alternativa para lograr los objetivos determinados, considerando la evaluacin anterior y los estudios de factibilidades. Formulacin del plan central Consiste en plantear la planificacin a travs de estrategias, polticas, procedimientos, programas y otros medios conducentes al objetivo. b) Metodologa II Los pasos que involucra sta metodologa son: Determinacin de objetivos o metas Consiste en determinar las metas finales de lo que se desea alcanzar o resolver. La determinacin de objetivos fija el nfasis principal de planes a establecer para el futuro. Establecer premisas bsicas En sta etapa se deben establecer las premisas o supuestos bsicos, que permitan pronosticar el comportamiento de la planificacin y bsicamente de los objetivos. Identificar opciones Se debe investigar vas alternativas de accin especialmente de las que no son factibles a simple vista. Con frecuencia una alternativa que no era la ms obvia en una primera instancia resulta ser la mejor. Comparar las opciones con las alternativas El problema en sta etapa es reducir las alternativas para analizar las mejores.

A travs de la evaluacin de las opciones o alternativas de accin se debe determinar cul o cules de ellas logran alcanzar mejor los objetivos. En esta etapa se consideran los recursos disponibles en relacin a los objetivos y a las oportunidades. Seleccin de una alternativa En sta etapa se debe elegir la mejor y la ms factible alternativa. Es el punto donde se adoptan las decisiones. Formular planes de apoyo En ste punto se deben elaborar los procedimientos, polticas, programas, estrategias y otros que sustentan la planificacin, elaborando adems los presupuestos que permitan controlar los resultados finales. En el Sector Pblico. Una vez que los rganos de gobierno del Estado logran planificar objetivos (a corto, mediano Y largo plazo) y disear estrategias y acciones para lograrlos, es necesario obtener los recursos Que permitirn llevar a cabo lo planificado. En el corto plazo, generalmente un ao, se planifican Financieramente las acciones a ejecutar (gasto) y los ingresos permitirn su ejecucin a travs del Presupuesto. Captulo 10: Metodologa de Planificacin ISe presentan en este tem dos procedimientos, etapas o pasos para realizar la planificacin. El grado de desarrollo en cualquiera de los procedimientos depender de la envergadura del problema o tema a planificar.

De este punto de vista se debe tener en cuenta la relacin costo beneficio al momento de planificar, ya que no se puede invertir $ 100,- en tiempo de personal y recursos para planificar actividades que reportarn utilidades slo por $ 10,-, pero si se debe invertir los mismos $ 100,- en planificar actividades que reportarn millones en utilidades. Por otra parte se debe tener en cuenta que cualquier actividad que se desarrolle, o se piense desarrollar en el futuro, ya sea de ndole personal, profesional, comercial, ideolgica u otra, siempre lleva implcita la metodologa de planificacin que se describe en este tem, aunque sea una actividad mental inconsciente. Esto significa que todos planificamos y a cada momento de nuestra vida. a) Metodologia 1 Los pasos que involucra sta metodologa son: Reconocimiento del problema : Significa establecer claramente la oportunidad, magnitud y consideracin del problema en funcin del cual vamos a planificar. Etapa de Investigacin Consiste en la recopilacin de antecedentes e informacin sobre el problema en cuestin. Toma hechos presentes y pasados y los analiza. Diagnstico Consiste en analizar la informacin recopilada para determinar los objetivos de la planificacin. El diagnstico ordena y analiza las caractersticas del problema y plantea los objetivos o metas finales a alcanzar. Pronstico Establece una proyeccin hacia el futuro de las variables estudiadas en el diagnstico Definicin de metas cuantificables Esta etapa consiste en establecer objetivos especficos, cuantificables que permitan cumplir el objetivo principal determinado en el diagnstico. Alternativas de accin Establece todos los caminos posibles y factibles de utilizar, conducentes a lograr los objetivos, en esta etapa se debe utilizar al mximo la imaginacin en busca de las alternativas, se deben considerar todas las opciones, ya que la decisin y la solucin puede estar incluso en aquellas alternativas que resulten absurdas o ridculas en un principio. Evaluacin de alternativas Es medir y evaluar cada alternativa en trminos comparativos, asignando costos y tiempos, determinando oportunidades, recursos y elementos en relacin al cumplimiento de los objetivos, se debe tratar de proyectar el comportamiento de cada alternativa al problema u objetivo que se planifica. Seleccin de una alternativa Esta etapa consiste en decidir la mejor alternativa para lograr los objetivos determinados, considerando la evaluacin anterior y los estudios de factibilidades. Formulacin del plan central Consiste en plantear la planificacin a travs de estrategias, polticas, procedimientos, programas y otros medios conducentes al objetivo

LA PLANIFICACIN Y EL PRESUPUESTO EN EL SECTOR PBLICO VENEZOLANO Es necesario, en este planteamiento hacer referencia a la voluntad del Estado de aplicar la Planificacin Estratgica y Democracia Participativa segn lo dispuesto en nuestra carta Magna en su artculo 299, que reza textualmente: El rgimen socioeconmico de la Repblica Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratizacin, eficiencia, libre competencia, proteccin del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promover el desarrollo armnico de la economa nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la poblacin y fortalecer la soberana econmica del pas, garantizando la seguridad jurdica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economa, para garantizar una justa distribucin de la riqueza mediante una planificacin estratgica, democrtica, participativa y de consulta abierta.

Esta disposicin constitucional exige al Estado la bsqueda de iniciativas privadas a la prctica de la planificacin estratgica referente a la Democracia y a la participacin. Si bien es cierto la Ley Orgnica de Planificacin en su artculo 58 dispone: Se entiende por participacin social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar formas de participacin que incidan en la construccin, viabilidad y perfectibilidad de la planificacin.

En este sentido pudiramos hablar de una planificacin operacional, que puede ser de corto o mediano plazo, para varios objetivos o para una sola actividad, establecindonos claramente lo que vamos a hacer, el orden en que lo haremos, las responsabilidades que cada uno tendremos, los recursos que necesitaremos para hacerlo y el tiempo en que debemos cumplirlo.

Para esto es necesario hacernos las siguientes preguntas: Qu se va a hacer? Por qu se har? Cundo se har cada actividad y en qu orden? Y Con qu recursos humanos y materiales se realizar?

En esta planificacin tendremos como referencia un objetivo general del que se disgregarn aquellos objetivos especficos que nos permitan lograr la meta planteada en el objetivo general, en el sector pblico encontraremos la planificacin a corto, mediano y largo plazo, a travs de instrumentos en los que mencionaremos los Planes Operativos Anuales (POA), estos planes son a corto plazo los cuales deben lograrse en un lapso de un ao, los de mediano plazo aquellos que se ejecutaran en un tiempo no mayor a 6 aos, llamado Plan Nacional de Desarrollo y finalmente los planes a largo plazo que son aquellos que requieren para su logro un tiempo mayor a 6 aos, los hoy llamados Lneas Generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. La Planificacin debe contemplar escenarios para mbitos nacionales, regionales, estadales, municipales y locales. La relacin entre el presupuesto y la planificacin segn Villegas (1992: 789) lo define sealando que ...el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos ltimos para un perodo futuro determinado, que generalmente es de un ao. Es decir, el presupuesto constituye un instrumento (materializado en un documento) que refleja la autorizacin de los montos de gasto pblico que sern ejecutados en un ao, y la estimacin de los ingresos que se recaudarn para cubrir tales montos.

La estimacin de los ingresos y gastos reflejados en el presupuesto obedece a una poltica de gobierno, no son montos que surgen sin razn de ser, persiguen el logro de un conjunto de finalidades. De all la relacin entre planificacin y presupuesto, ya que mediante la planificacin los rganos del Estado definen sus objetivos, polticas y acciones para un perodo determinado, y el presupuesto sirve como instrumento a este proceso de planificacin al estimar los montos que sern necesarios ejecutar para llevar esas acciones a la prctica, y programar la obtencin de los recursos necesarios. Mientras ms estrecha sea esta relacin entre planificacin y formulacin presupuestaria, mayor ser la probabilidad de que un gobierno logre los objetivos deseados.

De la naturaleza jurdica del presupuesto se infiere que solo pueden ser ejecutados aquellos gastos que han sido incluidos en la ley presupuestaria, por el concepto y monto que en ella se seala. Aquellos gastos que no se encuentren contemplados en esta ley no pueden ser erogados del Tesoro, a menos que sean autorizados por el Poder Legislativo como una adicin al presupuesto inicial; estas adiciones al presupuesto se conocen comnmente con el nombre de crditos adicionales, y pueden ser solicitadas por el Poder Ejecutivo mientras se ejecuta el presupuesto ya aprobado, justificando su necesidad e indicando de donde provendrn los recursos necesarios para financiarlos.

Para el logro de los objetivos y metas planteados es necesario contar con un presupuesto que nos permita alcanzar lo planificado, de esta manera comenzaramos hablando del presupuesto pblico venezolano, una vez que los rganos de gobierno del Estado logran planificar objetivos (a corto, mediano y largo plazo) y disear estrategias y acciones para lograrlos, es necesario obtener los recursos que permitirn llevar a cabo lo planificado. En el corto plazo, generalmente un ao, se planifican financieramente las acciones a ejecutar (gasto) y los ingresos permitirn su ejecucin a travs del presupuesto. Con respecto a este tema la Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico seala que la necesidad de proporcionar reformas en la estructura de la administracin pblica, surgi de igual modo, el imperativo de introducir reformas en la estructura de sistema presupuestario, por cuento el apego a las formas tradicionales de formulacin y ejecucin del presupuesto en funcin a las cosas que un gobierno adquiere, deba dar paso a un presupuesto moderno que hiciese nfasis en los resultados en trminos de objetivos por alcanzar. Por consiguiente, el establecimiento de un sistema de presupuestos por programas y actividades supone una transformacin progresiva de la organizacin financiera, comenzando por las oficinas encargadas de la formulacin del presupuesto. Entonces se pudiera decir que el presupuesto debe ser planificado como parte del proceso general de programacin del desarrollo econmico de la nacin. El proceso presupuestario est determinado por el diagnstico de la situacin socio-econmica nacional y por aspectos coyunturales no siempre previsibles en los planes. Es decir, el presupuesto tiende a ser (o debera ser) el aspecto central en la presentacin e instrumentacin de la poltica econmica de cualquier gobierno. La programacin presupuestaria, orientada por la planificacin de mediano plazo o la operativa anual, debera sustituir el rgimen de improvisaciones en la formulacin de los presupuestos.

Es importante sealar que todos los presupuestos son planes, pero no todos los planes son presupuestos. El inters del presupuesto reside en el contenido del plan operativo anual, de los programas que se van a incluir y de los recursos (financieros, humanos y materiales) que son necesarios para poner en prctica los programas. Esto luce muy bien en el plano terico, pero la realidad ha demostrado que los presupuestos del gobierno central y la administracin descentralizada del pas siempre han estado de espaldas de los llamados planes nacionales de

desarrollo.

Actualmente hablamos del Presupuesto por Proyectos el cual es un instrumento para asignar y distribuir los recursos pblicos a travs de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la Nacin, expresados en los respectivos Planes Anuales; adems coordinar, controlar y evaluar su ejecucin.

Su basamento legal lo encontramos en el Artculo 2 del Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico: Sobre el sistema presupuestario, que establece: Los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, formularn y aplicarn la tcnica de elaboracin del presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas como las categoras presupuestarias de mayor nivel y por acciones especificas como categoras de menor nivel. Esta tcnica se aplicar en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual podr crear de oficio o autorizar a solicitud de los rganos o entes, categoras presupuestarias equivalentes a las sealadas en este artculo.

El Presupuesto por Proyecto proporciona una mejor y mayor vinculacin PlanPresupuesto: Simplifica la estructura presupuestaria. Permite visualizar y analizar las variables requeridas para la toma de decisin en todas las etapas del proceso presupuestario. Facilita la gestin pblica en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la Nacin. Permite una mejor evaluacin y control del presupuesto. Concibe al proyecto como el punto focal del proceso presupuestario a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad.

La concepcin de contar con instrumentos orientadores y de operacin plantea la demanda de un nuevo tipo de gobierno, de empresa privada, de instituciones y de sociedad civil y sin duda de un nuevo individuo con una conciencia diferente. En este sentido es lgico el apresuramiento para encontrar las formulas mgicas adecuadas para que tales requerimientos se cumplan. Lgicamente que en una economa tan vulnerable como la nuestra, se producen efectos en la economa que se cuantifican con algunas variables macroeconmicas, tales como: La demanda efectiva pblica y la demanda agregada interna de origen fiscal, para cuantificar el efecto del presupuesto sobre la demanda de la economa. El gasto interno neto, permite determinar el gasto pblico financiado con recursos externos. El producto interno bruto del sector pblico, como valor agregado a la produccin de los respectivos niveles institucionales e instrumento de medida de los efectos de la actividad productiva pblica.

Si bien es cierto todo esto, tambin podemos decir que el conocimiento de estos contenidos es todava inicial, hay por delante un arduo camino de investigacin y de generacin de informacin capaz de servir de apoyo a la nueva planificacin.