DR.

Mdlina Virginia ANTONESCU

INSTITUIILE UNIUNII EUROPENE N PERIOADA POST-NISA. O PERSPECTIV DE DREPT CONSTITUIONAL

Editura Lumen 1 2009

Dr. Mdlina Virginia ANTONESCU INSTITUIILE UNIUNII EUROPENE N PERIOADA POST-NISA. O PERSPECTIV DE DREPT CONSTITUIONAL
Editura Lumen este acreditat CNCSIS sub nr 003 Redactor: Morariu Irina Maria Copert: Cristian Uurelu Copyright Dr. Mdlina Virginia Antonescu

Dr. Mdlina Virginia ANTONESCU

INSTITUIILE UNIUNII EUROPENE N PERIOADA POST-NISA. O PERSPECTIV DE DREPT CONSTITUIONAL

Editura Lumen 3 2009

SHORT BIOGRAPHY OF THE AUTHOR

Mdlina Virginia Antonescu graduated Faculty of Law, Bucharest University (1998) and the French-Romanian College of European Studies (1998). She has also graduated the Master of International Relations and European Studies, at the National School of Political Studies and Administration, Bucharest (2001). At present, she is Ph.D. in European Institutional Law, of the Faculty of Law, University of Bucharest, and scientific researcher at the Romanian Diplomatic Institute. She is also, author of several books: - The Legal Statute of the Alien, as Physical Person, in Romania, Ed. All Beck, Bucharest, 2001 - European Union- an Empire of XXIst Century? Towards an European - Unional Civilization, Ed. Cartea Universitara, Bucharest, 2004 - European Union- A Modern Empire?, Ed. Cartea Universitara, Bucharest, 2005 - The Neo-Machiavelist Doctrine and its Incidence on the New American Concept of Security, Ed. Lumen, Iasi, 2005 - The European Union Institutions in the Post-Nice stage. Perspective of Constitutional Law, Ed. Lumen, Iasi, 2007 - European Union, Ancient and Medieval Empires. Comparative Study, Ed. Lumen, Iasi, 2008

DEDICAIE:
Dedic cu emoie i cu recunotin, aceast carte tuturor prietenilor adevrai, persoane care mi-au fost alturi n clipele grele, tuturor celor care m-au sprijinit, fie i cu un cuvnt de ncurajare, ca s continui aceast lucrare i care au crezut n mine, ns n primul rnd, o nchin lui Dumnezeu, Cel Slvit n Treime i Sfintei Nsctoare de Dumnezeu, Fecioara Maria, fr ajutorul crora nu a fi conceput i terminat niciodat aceast lucrare dificil.

Cuprins
Consideraii introductive ..................................... 15
1. Sistemul instituional al Uniunii Europene (Prezentare general)............................................................ 22 2. Stadiul actual al doctrinei privind natura juridic i politic a Comunitilor Europene i stadiul doctrinei privind natura juridic i politic a Uniunii Europene .... 37

Originalitatea cadrului instituional al UE din perspectiva dreptului constituional............................ 55

A. Importana statului i a cadrului instituional statal n stabilirea elementelor de originalitate ale instituiilor UE ....................................................................... 57 1. Distincia juridic dintre noiunile de instituie i de organ ........................................................................... 58 1.1. Noiunea juridic de instituie..................... 58 1.2. Noiunea juridic de organ de stat .............. 63 2. Definirea juridic a noiunilor de instituie UE i de organ de stat ................................................................ 71 3. Distincia dintre puterea politic, autoritatea politic, instituia politic i sensurile lor juridice n cadrul statului i n cadrul sistemului UE............................ 78 4. Conceptul de stat; evoluie istoric; elementele statului, potrivit dreptului constituional i relevana acestora pentru subiectul analizat...................................................... 92 4.1. Conceptul juridic de stat ............................. 92 4.2. Evoluia istoric a conceptului de stat modern ......................................................................................... 97 4.3. Elemente constitutive ale statului i relevana acestora pentru subiectul analizat.................................. 111 4.3.1. Incidena celor trei elemente constitutive ale statului asupra caracterului original al instituiilor UE.............................................................................. 119

5. Statul ca instituie politic i raportul juridico-politic cu instituia UE ............................................................. 135 6. Statul ca putere politic organizat i incidena acestei accepiuni juridice asupra instituiilor UE............. 139 7. Importana suveranitii statale pentru caracterul original al instituiilor UE ................................................. 150 7.1. Conceptul juridic de suveranitate de stat i evoluia sa istoric ......................................................... 150 7.2. Evoluia istoric a conceptului juridic al suveranitii ................................................................... 159 7.3. Relevana suveranitii statale pentru originalitatea instituiilor UE......................................... 170 8. Relevana suveranitii populare pentru caracterul original al instituiilor UE ................................................. 183 9. Relevana suveranitii naionale pentru ............. 189 originalitatea instituiilor UE................................... 189 10. Legitimitatea statului, baz a legitimitii sistemului UE i element al originalitii instituiilor europene ............................................................................ 199 B. Organizarea puterilor n stat i influena acesteia asupra modelului de repartizare a puterilor n sistemul UE .......................................................................... 214 1. Distincia juridic dintre puterile statului i funciile statului ............................................................................... 215 2. Teoria clasic a separaiei puterilor n stat i incidena sa asupra schemei de putere a sistemului UE ... 224 3. Critica teoriei lui Montesquieu i importana sa pentru mbuntirea repartiiei puterilor n sistemul politic al UE...................................................................................... 237 4. Originalitatea repartiiei puterilor n sistemul politic al UE, n modelul pre-constituional de organizare politic ............................................................................... 248 5. Elemente de originalitate n repartiia puterilor n cadrul sistemului politic al UE, conform modelului constituional european ..................................................... 265
10

C. Originalitatea instituiilor UE n raport cu organele de stat dintr-un regim politic democratic din statele membre UE .............................................................. 274 1. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional ........................................................ 275 1.1.Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de structura unui parlament naional ...... 286 1.2.Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de un parlament naional, n ceea ce privete funcia deliberativ a unui parlament ............. 289 1.2.1. Clasificarea funciilor Parlamentului European n raport cu funciile unui parlament naional ................................................................................... 306 1.3. Elemente de originalitate n organizarea intern a Parlamentului European, n raport cu un parlament naional .......................................................................... 332 1.4. Funcionarea Parlamentului European n raport cu un parlament naional ............................................... 341 1.5. Actele juridice ale Parlamentului European, n raport cu actele juridice emise de un parlament naional ....................................................................................... 354 1.6. Procedura de elaborare a actelor normative la nivel european, fa de elaborarea legilor pe plan naional ....................................................................................... 365 1.7 Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de un parlament naional dintr-un regim parlamentar dualist ........................................................ 379 1.8 Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de un parlament naional dintr-un regim parlamentar monist ........................................................ 386 1.9. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional dintr-un regim prezidenial ... 389 1.10. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional ntr-un regim politic mixt ....................................................................................... 395
11

1.11. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional dintr-un regim politic de adunare ........................................................................ 400 2. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un executiv naional .............................................................. 403 2.1. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional, sub aspectul componenei i al statutului juridic al membrilor si ................................. 406 2.2. Originalitatea Comisiei Europene fa de un guvern naional, sub aspectul funcionrii sale ............. 421 2.3. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional, sub aspectul atribuiilor sale .......... 425 2.4. Originalitatea Preedintelui Comisiei n raport cu prim-ministrul unui guvern naional......................... 433 2.5. Originalitatea Ministrului de Afaceri Externe al Uniunii, n raport cu un ministru dintr-un guvern naional ....................................................................................... 449 2.6. Originalitatea Comisiei Europene fa de un guvern, din perspectiva actelor juridice emise .............. 458 2.7. Elemente de originalitate ale Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim parlamentar.................................................................... 463 2.8. Elemente de originalitate ale Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim prezidenial ....................................................................................... 471 2.9. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim de adunare .............. 474 2.10. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim semi-prezidenial [mixt]............................................................................. 476 3. Originalitatea Consililului UE fa de un organ de stat ..................................................................................... 478 3.1. Originalitatea Consiliului UE n raport cu un legislativ naional .......................................................... 479 3.2. Originalitatea Consiliului UE n raport cu un executiv naional ........................................................... 507
12

4. Originalitatea Consiliului European, n raport cu un executiv naional ............................................................... 520 5. Instituia politic a efului de stat i posibila existen a unei instituii politice similare n cadrul UE . 531 6. Originalitatea Curii de Justiie n raport cu instanele judiciare naionale ............................................. 561 D. Originalitatea instituiilor UE ca efect al depirii structurii de stat de ctre sistemul politic al UE............. 587 1. Originalitatea instituional a UE n raport cu structura unui stat unitar .................................................... 590 2. Originalitatea instituional a UE n raport cu organele de stat dintr-o federaie ....................................... 603 2.1. Elemente generale federale n structura instituional a UE......................................................... 603 2.2. Originalitatea modalitii de repartizare a competenelor n cadrul Uniunii Europene, fa de modelul federal de mprire a competenelor........................... 623 2.3. Teoria competenelor atribuite Uniunii Europene........................................................................ 638 2.4. Competenele Uniunii n domeniile PESC i JAI ....................................................................................... 646 3. Originalitatea sistemului politic al UE n raport cu o confederaie ....................................................................... 667 4. Originalitatea sistemului politic al UE n raport cu un suprastat........................................................................ 679

Concluzii .............................................................. 693 Bibliografie .......................................................... 699

13

Mdlina Virginia ANTONESCU

14

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Consideraii introductive
Premisa de la care plecm n lucrarea de fa are n vedere faptul c instituiile UE au o natur juridico-politic original, deoarece nu pot fi ncadrate cu titlu definitiv i exclusiv ntrunul din tiparele juridice i politice existente, premis stnd la baza teoriei noastre conform creia nsi Uniunea European are o natur original pe plan juridic i politic, fiind o structur complex, dinamic, evolutiv, ns mai ales, nzestrat cu numeroase elemente inovative ce o disting de alte structuri politice. Uniunea European, n evoluia sa (n special pe plan instituional, deoarece aceasta ine de preocuparea lucrrii de fa) de la arhitectura instituional elaborat prin tratatul de la Maastricht i pn la tratatul de la Nisa (inclusiv) apare ca un sistem politic inedit, instituiile sale majore (Comisia, Parlamentul European, Consiliul, Consiliul European, CJCE) presupunnd att n compunerea ct i n funcionarea lor, elemente i mecanisme de inspiraie statal (astfel, PE se poate asemna unui parlament naional prin faptul c este format din deputai europeni alei prin vot direct, universal i secret de ctre cetenii europeni, dar i prin faptul c particip la elaborarea actelor legislative europene sau pentru c poate trage la rspundere politic, prin moiune de cenzur, executivul european- Comisia). Dac ar fi s ne oprim doar la acest exemplu, observm c similitudinea dintre PE i un parlament dintr-un stat membru UE nu poate merge prea departe, deoarece PE nu reprezint legiuitorul european suprem sau unic, mprind prerogativele legislative cu o instituie interguvernamental, Consiliul. De asemenea, n politica extern a Uniunii, n adoptarea tratatelor internaionale ntre state tere sau organizaii internaionale i Comunitile Europene (care au personalitate juridic expres recunoscut de tratatele comunitare, n vreme ce Uniunii ca atare, o parte a doctrinei i recunoate o o personalitate juridic implicit, de facto, ali autori negnd, dimpotriv, c Uniunea ar avea o astfel de personalitate juridic) sau n procedura de revizuire a tratatelor, rolul PE apare mai degrab ca unul secundar, uneori chiar neglijabil, n
15

Mdlina Virginia ANTONESCU comparaie cu rolul decizional preeminent n aceste domenii, pe care tratatele l acord Consiliului de Minitri. Nu considerm c am diminua complexitatea i originalitatea instituiilor UE dac le-am privi prin prisma dreptului constituional i a principalelor sale concepte juridice. De fapt, lucrarea de fa este una interdisciplinar, deoarece i propune s analizeze juridic instituiile majore ale UE, att din perspectiva dreptului constituional ct i din cea a dreptului instituional european. Cu toate acestea, vom observa pe tot parcursul lucrrii de fa, c exist numeroase deosebiri ntre instituiile UE pe care le propunem spre o asemenea analiz i organele de stat (parlament, guvern, preedinie, instana judectoreasc). De asemenea, vom observa c ar fi cu totul nepotrivit, chiar hazardat, o aplicare exclusivist, rigid, a teoriei separaiei puterilor n stat propus de Montesquieu, pentru a explica organizarea i funcionarea instituiilor UE (exist controverse inclusiv n ceea ce privete existena unor puteri la nivel european). Din ntregul sistem politic al UE, a crui complexitate instituional s-a format i s-a consolidat n timp, prin efectele succesive i inovative ale tratatelor comunitare i modificatoare, am ales a analiza n lucrarea de fa doar anumite instituii, considerate principale i ilustrative pentru evoluia instituional i politic a Uniunii Europene: Parlamentul European, Comisia Europeana, Consiliul UE (sau Consiliul de Minitri - n lucrare vom utiliza ambele denumiri), Consiliul European, Curtea de Justiie (sau Curtea de Justiie a UE, n viziunea tratatului constituional din 2004). De asemenea, am simit nevoia de a introduce seciuni specifice, dedicate unei comparaii juridice dintre instituia efului de stat i decelarea, n cadrul instituional UE al unei instituii similare; o alt seciune are ca subiect Ministrul Unional al Afacerilor Externe, analizat n raport cu un ministru dintr-un guvern naional. n fine, o alt seciune este nchinat demonstrrii naturii juridico-politice originale a Preedintelui Comisiei n raport cu prim-ministrul unui guvern naional.
16

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Obiectul lucrrii de fa l constituie o analiz juridic a specificitii acestor instituii UE (uneori, n lucrare, folosim sintagma de instituii politice, spre a accentua astfel faptul c aparin de un sistem politic cvasi-statalizat precum cel al UE i nu sunt organele unei organizaii internaionale interguvernamentale, de exemplu). De asemenea, aceste instituii sunt considerate politice n msura n care structureaz tiparul unei societi politice organizate la un nivel superior statelor membre UE, o societate organizat n guvernani europeni i n guvernai europeni, specificitatea tipului de guvernare european fiind pstrarea monopolului violenei legitime de ctre statele membre, n timp ce nu se mai poate vorbi de un monopol decizional al statelor, deoarece prerogative decizionale importante au fost transferate progresiv i definitiv, ctre instituiile UE. Analizarea elementelor de originalitate ale cadrului instituional al UE are n vedere perioada de evoluie a Uniunii dup intrarea n vigoare a tratatului de la Nisa (2003). n acest moment, odat cu elaborarea i semnarea la Roma (2004) a tratatului constituional european, care a fost refuzat n urma referendumurilor din Frana i Olanda (2005), evoluia instituional a UE dup momentul Nisa este ntrerupt: reforma instituional propus de tratatul constituional nu se mai produce, dei Uniunea continu s se extind (2007, anul intrrii n Uniune a Romniei i a Bulgariei). Prin semnarea tratatului constituional european (2004), puteam vorbi deja de o direcie clar de evoluie pe plan instituional, a Uniunii, n perioada post-Nisa: prin neratificarea acestui tratat (2005), revenim la situaia anterioar (tratatele comunitare i modificatoare continu s se aplice, inclusiv n plan instituional). Astfel, asistm la un paradox: n perioada post-Nisa se aplic de fapt, o schem instituional bazat pe tratatele Maastricht Amsterdam- Nisa (mpreun cu tratatele comunitare propriu-zise). Cu toate acestea, n lucrare am preferat s inem cont i de inovaiile instituionale propuse de tratatul constituional respins n 2005, deoarece considerm c unele din
17

Mdlina Virginia ANTONESCU aceste elemente vor fi preluate i ncorporate n alte tratate, ulterioare celui de la Nisa, continund sub o alt form viziunea acestui tratat constituional. n al doilea rnd, ne-am raportat n lucrare att la prevederile tratatelor comunitare i modificatoare, dar i la cele ale tratatului constituional, din dorina de a surprinde ct mai exact tendinele cele mai probabile de evoluie ale UE , dup intrarea n vigoare a tratatului de la Nisa, ct i soarta reformei instituionale propriu-zise din perioada Nisa. Evoluia cadrului instituional UE este analizat astfel, dintr-o dubl perspectiv: a tratatelor comunitare i modificatoare dar i a tratatului constituional european (sub aspectul naturii juridice a entitii politice de care aparin instituiile UE; a atribuiilor cu care sunt acestea nzestrate prin tratate; a modalitii de adoptare a deciziilor; a actelor juridice emise). Utiliznd metoda comparativ, am axat lucrarea de fa pe studiul juridic al principalelor instituii (Parlamentul European, Comisia European, Consiliul, Consiliul European, CJCE) n raport cu organele de stat (un parlament naional; un guvern; eful statului; o instan judectoreasc). Am considerat, totodat, ca, nainte de a intra propriu zis n acest tip de abordare juridic, s definim entitatea politico- juridic (statul) de care aparin ceea ce denumim organele de stat i s decelm sensurile juridice ale acestui concept n dreptul constituional. De asemenea, nu putem iniia un astfel de demers tiinific fr a defini n prealabil, din prisma dreptului constituional, sintagme precum: instituie politic; sistem politic; putere politic; funcie; atribuie; organ de stat; autoritate politic. Aceste distincii juridice sunt realizate n cadrul primului punct al lucrrii, dedicat demonstrrii rolului important al statului i al aanumitului aparat de stat, n demersul nostru de a stabili elementele de originalitate ale instituiilor UE. Lucrarea este structurat, dup o prezentare introductiv a sistemului instituional al UE i dup o trecere n revist a stadiului
18

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional actual al doctrinei privind natura juridic i politic att a UE ct i a Comunitilor Europene, n patru mari puncte. Astfel, punctul A, dup cum am mai spus nainte, este axat pe problema evidenierii importanei statului , a elementelor sale constitutive, conform dreptului constituional, i a specificitii aparatului de stat, n raport cu sistemul politic al UE dar i pentru instituiile sale. Statul, concept juridic i politic, central n dreptul constituional, i demonstreaz influenele puternice pe care le exercit asupra conceperii i modului de funcionare al instituiilor UE , prin incidenele pe care le au elementele sale juridice eseniale teritoriul, populaia, aparatul de stat i atributul su esenial suveranitatea-, asupra caracterului juridic original al instituiilor UE. Desigur, nu putem s ncepem o astfel de analiz dac nu vom clarifica n prealabil conceptul juridico-politic de stat sau noiuni precum suveranitatea; legitimitatea; instituia politic; autoritatea politic; puterea politic. Punctul B, care i propune s trateze chestiunea organizrii puterilor n stat i influena acestui model asupra felului n care sunt repartizate puterile n sistemul politic al UE, nu se poate constitui ntr-o analiz credibil a originalitii repartiiei puterilor n cadrul UE n raport cu modelul statal, fr o explicare prealabil i necesar a schemei de organizare a puterilor atribuit lui Montesquieu sau fr o examinare a criticilor aduse acesteia, ca surse de inspiraie pentru organizarea puterilor n sistemul inedit al UE. Punctul C plaseaz analiza juridic avnd ca obiectiv decelarea originalitii instituiilor UE, pe o comparaie juridic ntre acestea i organele de stat caracteristice diferitelor tipuri de regimuri politice democratice din statele membre UE. Fiecare instituie UE pe care am ales s o analizm n lucrarea de fa (cadrul instituional UE nu se rezum ns doar la acestea)- ne referim la Parlamentul European, la Comisie, la Consiliu, la Consiliul European, la Curtea de Justiie- va fi analizat (sub aspectul particularitilor privind compunerea, atribuiile sale, modul de luare al deciziilor, actele juridice adoptate) prin raportare la un echivalent instituional pe plan statal (parlament, guvern, ef de stat, instan judiciar).
19

Mdlina Virginia ANTONESCU Spre finalul lucrrii, punctul D va fi axat pe o analiz juridic a originalitii instituiilor UE ca efect al depirii structurii de stat de ctre sistemul politic al UE, urmnd ca originalitatea instituional a Uniunii Europene s fie evideniat prin comparaia la nivel juridic a UE, ca sistem politic inedit, cu structura unui stat unitar, a unui stat federal, cu structura unei confederaii sau cu aceea a unui suprastat. Importana demersului nostru tiinific se bazeaz pe artarea faptului c originalitatea instituiilor UE se datoreaz caracterului original (sui generis) al Uniunii Europene, astfel nct ne este imposibil s afirmm cu certitudine dac instituiile UE au o natur juridic exclusiv federal, ori una exclusiv confederal, dac au o natur juridic total statalizat sau, dimpotriv, o natur juridic specific unor organe suprastatale. De asemenea, este important s observm c originalitatea instituiilor UE se datoreaz i dinamicii UE, ca entitate politic flexibil i aflat n permanent schimbare (mobile target), ceea ce reclam o continu adaptare din partea instituiilor UE, inclusiv n viitor, o foarte probabil apariie a unor instituii de facto (Preedinia UE, Ministrul Unional de Externe etc.). Noutatea demersului nostru juridic rezid ntr-o abordare interdisciplinar (analizarea unor instituii aparinnd unui sistem politic inedit, complex, integraionist, dinamic, din perspectiva dreptului constituional dar i a dreptului instituional european), pentru a reliefa ideea c instituiile pe care le lum n discuie nu pot fi ncadrabile n categoria organelor de stat (indiferent de tipul de stat); cu toate acestea, elemente statalizate n conceperea i n funcionarea acestor instituii nu pot fi ignorate. Necesitatea apariiei lucrrii de fa se refer i la o clarificare a modului n care Uniunea va fi capabil s funcioneze cu 27-30 de membri, n condiiile n care, dup 2007 se preconizeaz continuarea extinderii ctre state din Balcanii de Vest, lund n considerare o funcionare a Uniunii n condiiile actualului cadru instituional (dar, n acelai timp, cu evidenierea
20

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional principalelor elemente inovatoare propuse de tratatul constituional european din 2004, elemente ce pot fi introduse, modificate sau n forma iniial, n alte viitoare tratate ale construciei europene). nainte de a ncepe abordarea propriu-zis, considerm necesar ns, realizm o prezentare general a sistemului instituional al UE, urmmd ca apoi s trecem n revist tendinele doctrinare de ordin juridic referitoare la natura juridic a Uniunii Europene i la natura juridic a instituiilor sale; trebuie totodat, s menionm i care este stadiul actual al cercetrilor juridice privitoare la natura Uniunii Europene i implicit, la natura juridico- politic a instituiilor sale.

21

Mdlina Virginia ANTONESCU

1. Sistemul instituional al Uniunii Europene (Prezentare general)

Procesul de integrare european a traversat, dup formarea celor trei Comuniti Europene, mai multe etape distincte. Datorit faptului c a mbinat utilizarea metodei comunitare (sau supranaionale), caracterizate prin exercitarea n comun a suveranitilor de ctre state, la un nivel european de guvernare superior celui statal [J.Pelkmans, 2003, pag. 4], cu metoda interguvernamental (cooperarea politic n form multilateral clasic, ntre statele membre UE, n pilonii PESC i JAI) nu se poate spune despre acest proces integraionist c este n totalitate unul comunitar. Caracterul su mixt se datoreaz i dinamismului su, apariiei Uniunii Europene prin tratatul de la Maastricht, cnd cele trei Comuniti Europene au fost ncorporate n structura intern a noii entiti politice. Evoluia procesului de integrare european nu a rmas fr rezultat nici n ceea ce privete natura juridic a UE i implicit, natura juridic a instituiilor politice menionate de tratatul de la Maastricht n cadrul instituional unic.

22

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Dei doctrina juridic1 oscileaz n a califica instituiile politice funcionnd n cadrul UE drept instituii comunitare [Clive H. Church, David Phinnemore, 2002; Jel Rideau, 1999; Jean Boulouis, 1995; Paul Craig, Grinne de Brca, 2003; R. Munteanu, 1996; A.Fuerea, 2006; I. Gheorghe Brbulescu, 2001] sau instituii ale
1 J.Pelkmans (2003), Integrarea european .Metode i analiz economic; trad. Fillip Gdiu; Institutul European, Bucureti. Clive H. Church, David Phinnemore (2002), The Penguin Guide to the European treaties. From Rome to Maastricht, Amsterdam and beyond; Penguin Books, England. Jol Rideau (1999), Droit institutionnel de lUnion et des Communauts Europennes, LGDJ, Paris. Jean Boulouis (1995), Droit institutionnel de lUnion Europenne, Montchrestien, Paris. Paul Craig, Grainne de Burca (2003), EU Law. Text, Cases and Materials; Oxford University Press, NY. Roxana Munteanu (1996), Drept european. Evoluie, instituii, ordine juridic; Ed.Oscar Print, Bucureti. A. Fuerea (2006), Manualul UE, Universul Juridic, Bucureti. Iordan Gh. Brbulescu (2001), Uniunea European; aprofundare i extindere. Cartea I. De la Comunitile Europene la Uniunea European. Ed. Trei, Bucureti. John Mc Cormick (2002), Understanding the European Union. A Concise Introduction, Palgrave, NY. Philippe Manin (2004), Droit constitutionnel de lUnion Europenne, Pdone, Paris. Jean-Claude Gautron (1999), Droit europen, Dalloz, Paris. J. Fairhurst (2006), Law of the European Union; Pearson Education Limited ; Pearson and Longman, Essex, UK. A. Fuerea (2002), Instituiile UE, Universul Juridic, Bucureti. Irina Moroianu Zltescu, Radu Demetrescu (1999), Drept instituional European; Ed. Olimp, Bucureti. Simon Hix (1999), The Political System of the European Union, Palgrave, NY. Olivier Duhamel (2005), Pour lEurope. La Constitution Europenne, explique et commente; Seuil, Paris. Franois Priollaud , David Siritzky (2005), La Constitution Europenne, Texte et commentaires ; La Documentation franaise, Paris. J. Quermonne (2001), Les institutions de lUnion Europenne; Ed. Montchrestien, Paris. Jean Claude Gautron (1999), Droit europen, Dalloz, Paris. Guy Peters (2001), Agenda setting in European Union, in Jeremy Richardson (2001), European Union, Power and Policy Making ; Routledge, London and NY, USA. Helen Wallace, William Wallace (2001), Procesul politic n Uniunea European, Ed. Arc, trad. Genoveva Bolea, Chiinu. Jean Boulouis (1995), Droit institutionnel de lUnion Europenne; Montchrestien , Paris. Loukas Tsoukalis, Ce fel de Europ ?; Ed. All, trad. de Lena Clinoiu, 2005, Bucureti. Ion Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar european, Ed. Actami, Buc., 1994.

23

Mdlina Virginia ANTONESCU Uniunii Europene [John Mc Cormick, 2002; Philippe Manin, 2004; Jean-Claude Gautron, 1999], personal considerm c, n temeiul admiterii tezei personalitii juridice implicite a Uniunii Europene, aceasta nu poate fi considerat o entitate politic fr nicio existen n plan juridic (s-ar anula astfel, efectul util al tratatului de la Maastricht) i fr instituii politice proprii, capabile s ndeplineasc obiectivele UE stabilite de state prin tratatul ce a nfiinat Uniunea i prin tratatele ulterioare, ct i capabile s acioneze n toi cei trei piloni din cadrul sistemului politic unional. Totui, trebuie aici menionai autori care recunosc Uniunii doar o existen n plan politic, calificnd-o drept entitate politic, ns fr ca UE s posede i personalitate juridic [ Guy Issac, 1996], datorit faptului c Uniunea nu ar dispune de buget propriu, nu ar avea mijloace financiare proprii i nici nu ar avea capacitatea de a se angaja pe plan juridic internaional. Nu suntem de acord cu opinia de mai sus, care i refuz Uniunii personalitatea juridic, deoarece Uniunea, n opinia noastr, este dotat prin prevederile tratatului de la Maastricht referitoare la cadrul instituional unic, cu instituii politice, cu organe, agenii i oficii proprii (numrul mare al acestora, diversitatea atribuiilor lor genernd practic, un adevrat sistem instituional de o mare complexitate, pentru a folosi expresia unor autori de drept european [Philippe Manin, 2004, pag.193], ceea ce demonstreaz c UE este o entitate politic avnd vocaie federal [I. Gh. Brbulescu, 2001, pag. 201]. n plus, trebuie precizat c Uniunea are obiective proprii, n special n domeniul PESC, poate ncheia, aa cum a dovedit practica, acorduri internaionale n numele su i nu n numele statelor membre, argumente ce susin teza personalitii sale juridice implicite. Dac prin instituirea Comunitilor (prin tratatele fondatoare: CECA/semnat la 18 aprilie 1951; EURATOM i CEE/ 25 martie 1957) putem folosi n mod corect sintagma instituii comunitare (deoarece, pn n 1993 nu putem vorbi dect de existena a trei organizaii internaionale de integrare economic, neunificate ntr-un
24

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional cadru politic precum UE), odat cu tratatul de la Maastricht n 1993 i ncorporarea Comunitilor n structura intern a Uniunii Europene, alturi de ali piloni (forme de cooperare interguvernamental n domeniul politicii externe i de securitate; n domeniul justiiei i afacerilor interne), se poate vorbi de o depire a etapei comunitare a procesului de integrare european, de o intrare ntr-o nou etap (cea unional european). Acest lucru nu influeneaz negativ gradul de integrare sectorial i instituional, chiar dac la pilonul comunitar sunt adugai doi piloni interguvernamentali (PESC, JAI). Dimpotriv, prin tratatele modificatoare, ulterioare tratatului de la Maastricht (Amsterdam, Nisa) se constat o extindere constant a competenelor Comunitii n raport cu statele membre, precum i o comunitarizare parial a pilonului III (JAI), o bun parte din coninutul acestui pilon (vize, azil, imigraie, politici privind circulaia persoanelor n cadrul UE) trecnd n pilonul I (astfel, JAI se reduce n prezent, la cooperarea judiciar i poliieneasc n materie penal). La nceputul procesului de integrare din Vestul Europei, puteam folosi sintagma de instituii comunitare (ce nu constituiau nc un sistem instituional comunitar, deoarece fiecare din cele trei tratate constitutive ale Comunitilor consacra, sub denumiri diferite, un set de patru instituii politice originare: Consiliul, Adunarea, Comisia, Curtea de Justiie). Astfel, n ceea ce privete Consiliul de Minitri, tratatele constitutive l-au consacrat, ca instituie politic distinct, n cadrul fiecrei Comuniti, sub diferite denumiri: Consiliul Special al Minitrilor (tratatul instituind CECA); sau Consiliu (tratatele de la Roma instituind CEE i EURATOM). Abia prin tratatul de la Bruxelles (1965) care instituie un Consiliu unic i o Comisie unic (n etapa unificrii instituionale prin care se constituie implicit, un sistem instituional comunitar, principalele instituii politice ale Comunitilor devenind instituii comune pentru toate cele trei organizaii de integrare), Consiliul dobndete denumirea de Consiliu de Minitri (o reflectare a componenei sale
25

Mdlina Virginia ANTONESCU interguvernamentale). Aceast denumire se va pstra pn n etapa Maastricht, cnd, prin tratatul ce nfiineaz Uniunea European se va consacra o nou denumire (Consiliul UE). n ceea ce privete etapa post-Nisa (varianta constituional european), art. I-19 revine la vechea denumire (Consiliu de Minitri sau Consilii-referitor la formaiunile sale ministeriale-). A doua mare instituie politic pe care o vom analiza n cuprinsul lucrrii de fa (alturi de Consiliu, de Parlament, de Consiliul European i de Curtea de Justiie), fr a avea pretenii de a fi epuizat coninutul sistemului instituional al UE din prezent) este Comisia European. n tratatul CECA denumirea consacrat este aceea de nalt Autoritate[ I.Gh. Brbulescu, 2001, pag. 59], instituie politic avnd o natur juridic supranaional [Tsoukalis, 2005, pag. 35], natur care nu a mai fost nscris ca atare n tratatele modificatoare. Ulterior, tratatul de la Maastricht a folosit denumirea de Comisie, cnd se referea la instituiile politice din coninutul cadrului instituional unic. Art. I-19/Constituia European rmne la aceast denumire (Comisie, Comisia European), fr a i consacra expres i natura juridic de instituie politic supranaional. n ceea ce privete Parlamentul European, trebuie menionat c, n cele trei tratate constitutive existau trei instituii politice distincte (Adunarea comun/tratatul CECA; Adunarea/tratatele CEE, EURATOM); ulterior, prin Rezoluia din 20 martie 1958, aceste trei instituii politice au fost reunite ntr-o instituie politic unic, denumit Adunarea parlamentar european. Abia prin rezoluia acestei Adunri, din 30 martie 1962, s-a consacrat terminologia de Parlament European. Tratatele modificatoare (Maastricht, Amsterdam, Nisa) continu s utilizeze aceast denumire, ns pentru a defini o instituie politic aparinnd Uniunii (ntregului sistem politic multietajat al UE, nu doar primului su pilon, n ciuda faptului c nu i este recunoscut PE dect un rol marginal n pilonii PESC i JAI) [J.Fairhurst, 2006, pag.16] . Art. I-19/Constituia European enumer Parlamentul European printre instituiile politice din
26

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional coninutul cadrului instituional al noii UE, cea preconizat a fi format prin dispariia Comunitilor Europene i a Uniunii consacrate prin tratatul de la Maastricht. O alt instituie politic cu un rol major n evoluia procesului de integrare european [McCormick, 2002, pag. 109] este Curtea de Justiie. Aceast instituie jurisdicional [A. Fuerea, 2002] menit n tratatul CECA s reprezinte un veritabil organ de control al legalitii actelor emise de principalele instituii politice ale tratatului, anume nalta Autoritate i Consiliul, a fost n cele din urm (ca rezultat al negocierilor purtate n perioada de pregtire a elaborrii tratatului CECA) nzestrat cu rolul de a asigura respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatului i a regulamentului de executare. n etapa comunitar exist astfel, trei instituii judiciare distincte, n fiecare din cele trei organizaii de integrare (abia prin Convenia privind unele instituii comune, din 25 martie 1957 se prevede de fapt, crearea unei Curi de Justiie unice, pentru toate cle trei tratate). Specific Curii de Justiie este c, n aceast etap comunitar, reprezint instituia comun a celor trei Comuniti, pentru a asigura coerena n interpretarea i aplicarea tratatelor i pentru a putea soluiona n mod eficace eventualele conflicte de competen dintre Comuniti [Moroianu Zltescu; Demetrescu, 1999; A. Fuerea, 2002]. Prin tratatul de la Bruxelles (8 aprilie 1965) de fuziune a executivelor, ct i prin regulamentul Curii, din 3 martie 1958 se ntrete aceast poziie a sa, de instituie comun, situaie reflectat prin sintagma un tte trois casquettes. Prin art. 5/TUE, Curtea de Justiie este menionat alturi de Parlament, de Consiliu, de Comisie, dup prerea noastr fiind n etapa unionaleuropean (prin apariia Uniunii Europene) o component a cadrului instituional unic al UE. n plus, Curtea de Justiie este considerat o curte constituional similar celei naionale, deinnd competena de revizuire judiciar a actelor UE legislative i executive [S.Hix, 1999; D.Wincott, 2001]. Prin art. I-19/Constituia European, denumirea Curtea de Justiie a Uniunii Europene

27

Mdlina Virginia ANTONESCU acoper de fapt, nu doar instituia jurisdicional ca atare ci un ntreg sistem jurisdicional european. O alt instituie politic a UE, considerat ca avnd un rol major n conturarea i n impulsionarea procesului de integrare european este Consiliul European. Rezultat al unui proces istoric, aprut pe cale neconvenional (nefiind consacrat n tratatele comunitare), aceast instituie UE a reprezentat la origine, o serie de conferine interguvernamentale la nivel nalt (efi de state i de guverne din rile membre CE). Aceast etap (1961-1974) a fost depit odat cu ntrunirea de la Paris (1974), cnd aceste reuniuni capt un caracter periodic, fiind instituit i denumirea de Consiliu European (care a fost preluat ulterior, n tratatele modificatoare dar i n art. I-19/Constituia European). Prin Actul Unic European/1986, Consiliul European primete un suport convenional, precum celelalte instituii politice (ns nu putem spune c este o instituie comunitar, deoarece nu a fost creat prin cele trei tratate comunitare, iar rolul su este cu precdere unul exercitat n cadrul formelor de cooperare politic interguvernamentale). Oficializat prin Actul Unic European (printr-o serie de prevederi referitoare la compoziia sa i la frecvena reuniunilor sale), Consiliul European devine, prin art. 4/TUE (fostul art. D) o instituie UE (dei nu este menionat ca atare n componena cadrului instituional unic). Prin art. I19/Constituia European, Consiliul European apare menionat imediat dup Parlamentul European (reprezentant al popoarelor statelor membre, instituie politic prin care se manifest legitimitatea de tip democratic a UE), Consiliul European reflectnd, ca instituie interguvernamental, reprezentnd interesele statelor membre, legitimitatea diplomatic a Uniunii [Olivier Duhamel, 2005; Franois Priollaud, David Siritzky, 2005]. n ceea ce privete cadrul instituional unic, trebuie s remarcm faptul c, n tratatul de la Maastricht (unde este consacrat aceast sintagm) nu apar n mod clar enumerate componentele sale instituionale (prin comparaie cu art. I-19/Constituia

28

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional European, unde se specific n mod ne-echivoc care sunt instituiile politice intrnd n componena sa). Astfel, art. 3/TUE (fostul art. C) se mrginete doar s menioneze acest cadru instituional unic, fr a indica i instituiile politice din care este compus. Art. 4/TUE (fostul art. D) consacr Consiliul European (rolul, compoziia, relaia cu Parlamentul European) ns nu prevede natura sa juridic (de instituie UE) nici faptul c ar intra n componena cadrului instituional unic. Aceeai ambiguitate cu privire la aceast componen a cadrului instituional unic se remarc i n cuprinsul articolului 5/TUE (fostul art. E) referitor la patru instituii politice principale (Parlamentul European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiie) ce nu sunt expres calificate ca fiind instituii UE i nici ca aparinnd cadrului instituional unic. Prin tratatul de la Amsterdam, art. E/TUE este nlocuit cu o nou formulare (se remarc menionarea Curii de Conturi, dae nu i a Consiliului European, printre instituiile politice majore; nici n aceast variant de articol revizuit nu se specific faptul c instituiile sus-menionate ar aparine Uniunii ori cadrului instituional unic, ceea ce este de natur, n opinia noastr, s perpetueze ambiguitatea privind sistemul politic de care aparin aceste instituii politice, anume daca ele aparin de sistemul politic comunitar sau de cel al UE- ). n al doilea rnd, art. E/TUE (art. 5) are ca misiune principal de a indica principiile juridice de funcionare ale instituiilor politice (principiul atribuirii de competene, n temeiul cruia instituiile n cauz trebuie s acioneze doar n condiiile i n scopurile prevzute de tratatele constitutive i modificatoare). La acest principiu, art. I-19/Constituia European adaug un alt principiu juridic recunoscut deja n jurisprudena comunitar (principiul cooperrii loiale ntre instituii, principiu consacrat de CJCE, fiind baz juridic a acordurilor interinstituionale viznd o completare a tratatelor). Astfel, pot fi menionate trei decizii CJCE care instituie acest principiu juridic (Klckner-Werke AG c/Commission, din 11 mai
29

Mdlina Virginia ANTONESCU 1983; Parlement Europen c/Conseil, din 27 sept. 1988; Parlement c/Conseil, din 30 martie 1995). n virtutea principiului juridic al cooperrii loiale, instituiile UE nu au doar obligaia de a-i respecta atribuiile, astfel cum au fost stabilite de tratate i de a nu le depi, ci i de a autoriza punerea n aplicarea a unor proceduri permind s se asigure buna desfurare a procesului decizional european, cu condiia ca procedurile respective s nu aduc atingere echilibrului instituional i s respecte Constituia European a Uniunii [Priollaud, Siritzky, 2005, pag. 65-66]. Mai trebuie menionat i principiul autonomiei instituionale conform cruia instituiile UE i pot stabili singure propriul regulament intern, i pot stabili fiecare n parte funcionarii publici, dei tratatele comunitare nu conin dispoziii n acest sens i nici nu desemneaz o autoritate avnd o astfel de competen. De asemenea, instituiile i pot stabili singure sediul (acesta ns, trebuie fixat de comun acord cu guvernele statelor membre UE, conform prevederilor tratatelor). Nu n ultimul rnd, n virtutea acestui principiu, instituiile UE i pot organiza funcionarea intern a serviciilor n scopul unei mai bune administrri [Moroianu Zltescu ; Demetrescu, 1999, pag, 97]. Ali autori se refer la principiul echilibrului instituional [Blumann; Dubouis, 2004; A. Fuerea, 2002, pag. 40] n care ar fi inclus dimensiunea cooperrii ntre instituiile UE (dimensiune relevat prin procesul decizional european; prin adoptarea bugetului comunitar) i dimensiunea separaiei puterilor referitoare la imposibilitatea de transfer, delegare, acceptare de competene de la o instituie politic la alta [Moroianu Zltescu; Demetrescu, 1999, pag. 99]. Cu privire la separaia puterilor ca model de organizare i repartizare a competenelor n cadrul UE, unii autori insist asupra faptului c balana de putere a Comunitilor nu este una static, ci una dinamic, deoarece puterile formale ale instituiilor i modul n care acestea se interconecteaz n prezent s-au schimbat de-a lungul timpului : de exemplu, sporirea progresiv a competenelor co-decizionale ale PE; extinderea votului cu majoritate calificat n cadrul Consiliului
30

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional [Craig; de Brca, 2003, pag. 71]. Prin urmare, nu vom ntlni n cadrul UE o aplicaie clasic a principiului separaiei puterilor, deoarece instituiile UE nu pot fi ncadrate de o manier strict, rigid, n categorii precum: legislativ, executiv, judiciar [J. Fairhurst, 2006, pag. 79-80], revizuirile succesive ale tratatelor constitutive ducnd inevitabil la schimbri ale echilibrului instituional, prin care unele instituii (PE, de exemplu) i-au ntrit poziia n unele domenii. Pe de alt parte, observm c varietatea tipurilor de atribuii cu care sunt nzestrate instituiile UE face imposibil ncadrarea lor ntr-un tipar (atribuii corespunznd exerciiului unei funcii europene fiind repartizate mai multor instituii UE: de exemplu, atribuiile care in de funcia de reprezentare a Uniunii pe plan extern sunt mprite ntre Consiliu, Comisie i Consiliul European; atribuii legate de exercitarea funciei legislative europene sunt mprite Consiliului, PE dar i Comisiei care deine dreptul de iniiativ legislativ). Prin urmare, ar fi o greeal s se analizeze instituiile UE ncadrndu-le cu orice pre din prisma tradiionalei diviziuni a funciilor de guvernare, n categorii precum legislativ, executiv, administrativ, judiciar, deoarece sistemul comunitar este unul suplu i dinamic prin excelen [a se vedea Paul Craig, Grinne de Brca, 2003]. Pe de alt parte, reprezentani ai colii anglo-saxone [Church ; Phinnemore, 2002, pag. 367] insist pe folosirea sintagmei de sistem instituional comunitar, de instituii comunitare, pentru a arta c apariia UE prin tratatul de la Maastricht nu a provocat ruperea instituiilor politice de Comuniti i trecerea lor n cadrul unei noi entiti politice, Uniunea. Se aduce ca argument art. E/TUE (noul art. 5), potrivit cruia instituiile politice menionate n cadrul acestui articol i exercit atribuiile n condiiile i n scopurile prevzute de dou tipuri de tratate (cele comunitare i cele modificatoare). Este vorba de fapt, de un dublu temei juridic pe care acioneaz aceste instituii politice: temeiul juridic oferit de tratatele instituind Comunitile Europene i actele subsecvente care le-au modificat i le-au
31

Mdlina Virginia ANTONESCU completat i temeiul juridic oferit de celelalte dispoziii ale TUE. Prin urmare, potrivit art. 5/TUE, aceste instituii politice sunt menite s acioneze nu doar n pilonul comunitar (pe baza tratatelor comunitare) ci i la nivelul ntregii Uniuni (n pilonii PESC, JAI) conform dispoziiilor tratatului de la Maastricht care instituie implicit, bazele unui sistem instituional unional-european, oferind un temei juridic corect, n opinia noastr, pentru utilizarea sintagmei de instituii UE sau unional-europene. Dei TUE nu menioneaz clar care este componena cadrului instituional unic, din interpretarea sistematic a articolelor C, D, E rezult c ar fi format din: Consiliul European (art. D) Parlamentul European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiie (art. E). Varianta revizuit prin Amsterdam a art. E-TUE adaug i Curtea de Conturi. ns, spre deosebire de art. I-19/Constituia European (unde ierarhia instituional rezultat din ordinea enumerrii instituiilor UE pune pe primul loc Parlamentul European ca exponent al legitimitii democratice a noii Uniuni -, urmat de Consiliul European i de Consiliu ca ilustrnd legitimitatea diplomatic a Uniunii), tratatul de la Maastricht consacr cu totul un alt tip de ierarhie instituional. Trebuie specificat aici faptul c nicieri n tratatele comunitare i modificatoare nu este consacrat expres o ierarhie instituional cu instituii supreme i instituii subordonate. Folosind ns interpretarea sistematic a articolelor C, D, E/TUE observm ierarhia instituional implicit consacrat prin tratatul de la Maastricht: dup enunarea cadrului instituional unic (art, C) i a rolului su urmeaz consacrarea Consiliului European, a rolului i a compoziiei sale (art. D), iar apoi o enumerare a principalelor instituii politice, n frunte cu Parlamentul European (art. E). Chiar dac s-ar putea replica faptul c s-a operat de fapt, o clasificare a instituiilor politice din cadrul instituional unic pe criteriul suportului lor convenional (tratat comunitar; TUE), clasificare viznd instituiile UE (Consiliul European, consacrat separat, la art. D avnd ca suport juridic, TUE) i instituii comunitare (Parlamentul European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiie, consacrate laolalt, n art. E,
32

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional avnd ca temei juridic tratate comunitare i nu TUE), considerm c, n fapt, s-a dorit o instituire a unei ierarhii ntre instituiile politice aparinnd unui singur sistem politic (UE). Interesant este faptul c instituia UE care deine, n viziunea tratatului de la Maastricht, locul suprem (dup felul n care sunt dispuse i formulate cele trei articole analizate, C, D, E) nu este Parlamentul European (precum n varianta Constituiei Europene) sau instituia politic ilustrnd legitimitatea democratic a Uniunii, ci o instituie interguvernamental (Consiliul European), reprezentnd interesele statelor membre i ilustrnd legitimitatea diplomatic a UE, ca un tip de legitimitate considerat aici prioritar fa de cea democratic (de unde i una din sursele crizei structurale a UE). n alt ordine de idei, controversa juridic privind statutul instituiilor politice funcionnd n cadrul sistemului politic al UE nu este soluionat nici n prezent; sunt aceste instituii comunitare (aparinnd doar Comunitilor, ntruct UE nu ar avea personalitate juridic proprie) sau pot fi numite instituii UE prin apariia unui nou sistem politic [Quermonne, 2001, pag.7] care a nglobat Comunitile? n concepia colii anglo-saxone [J. Fairhurst, 2006; Clive H. Church, David Phinnemore, 2002; Paul Craig, Grinne de Brca, 2003], Uniunea nu este dect un cadru general, o entitate abstract, care nu are personalitate juridic proprie, nici instituii proprii), cadru care reunete politici comunitare dar i politici de tip interguvernamental. Chiar dac n preambul, tratatul de la Nisa se refer la instituiile Uniunii, aceti autori consider c Uniunea nu deine instituii proprii (prin urmare, folosirea sintagmei de instituii comunitare chiar i dup etapa Maastricht este apreciat ca fiind cea corect) [Clive H. Church, David Phinnemore, 2002]. Uniunea European, n aceste opinii, mprumut, dispune sau folosete instituiile comunitare (ns, n opinia noastr, pentru a face acest lucru, UE ar trebui s dispun de o personalitate juridic fie i implicit, s aib o existen juridic concret i nu s fie o entitate abstract).
33

Mdlina Virginia ANTONESCU Pe de alt parte, se consider n aceste opinii, art. 7/TCE (vechiul art. 4), dei nu folosete sintagma cadru instituional unic l definete implicit prin indicarea componenei sale (Parlamentul European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiie, Curtea de Conturi). Prin urmare, acestea sunt instituii comunitare deoarece au fost consacrate printr-un tratat comunitar (TCE) ncheiat pe o durat nedeterminat, instituii ce i pstreaz acest caracter juridic i dup nglobarea Comunitilor n primul pilon al UE. Datorit acestui lucru, tratatul de la Maastricht nu ar mai considera necesar s indice existena cadrului instituional unic prin enumerarea clar a instituiilor sale (precum TCE), mrginindu-se s afirme c UE dispune de acest cadru instituional unic (de fapt, acesta fiind un cadru instituional comunitar, fiindc nu sunt nfiinate instituii politice aparinnd doar UE). Nu suntem de acord cu aceast opinie, deoarece UE se definete ca o entitate politic, distinct de Comuniti , entitate care este creat printr-un tratat internaional ncheiat de state suverane, precum o organizaie internaional interguvernamental care, potrivit dreptului internaional, are personalitate juridic i este subiect derivat de drept internaional. UE dispune de instituii proprii i de o personalitate juridic implicit, n opinia noastr, deoarece prin tratatul de la Maastricht, statele s-au angajat s i confere Uniunii toate instrumentele necesare atingerii obiectivelor sale, altfel aceast entitate neputnd fi considerat ca reprezentnd o nou etap n procesul de integrare european. La acest punct exist o alt controvers, cea referitoare la Consiliul European, unii autori considernd c este vorba de o instituie a UE [Jean Claude Gautron, 1999, pag. 122; Philippe Manin, 2004, pag. 198], deoarece Consiliul European, chiar dac s-a ocupat de probleme comunitare (acionnd ca un Consiliu al Comunitilor Europene, deoarece nimic nu mpiedic o reuniune la nivel de efi de stat, a Consiliului UE), acesta nu a adoptat niciodat acte juridice comunitare i nici nu a aplicat regulile de procedur ale Consiliului UE. Pe de alt parte ns,
34

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional aceeai autori consider c, n ciuda caracterului su sui generis, Consiliul European s-a integrat treptat n sistemul instituional comunitar, devenind o instituie UE abia n varianta constituional european [cf. Philippe Manin, 2004, pag. 157]. Personal, avnd n vedere personalitatea juridic implicit a UE i consacrarea expres prin TUE a Consiliului European, fa de celelelate instituii politice avnd un suport juridic comunitar, considerm Consiliul European ca fiind o adevarat instituie a UE, aparinnd nc de la nceput, ntregului sistem UE i nu doar primului pilon, cel comunitar. ntr-o alt opinie, Comunitile dein un sistem instituional propriu, format din ansamblul instituiilor i al organelor comunitare; odat ns cu adoptarea tratatului de la Maastricht, aceste instituii politice au devenit ale Uniunii Europene (cu excepia Curii de Justiie), trebuind a fi folosit sintagma de instituii UE [cf. [Jean Claude Gautron, 1999, pag. 118]. Ulterior ns, aceiai autori continu s utilizeze sintagma de instituii comunitare, fr a aplica argumentele susinute mai sus. Aceeai oscilaie ntre folosirea sintagmei de sistem instituional comunitar i a sintagmei de sistem instituional al UE apare i la ali autori [Philippe Manin, 2004, pag. 195-197; Iordan Gheorghe Brbulescu, 2001, pag. 120], care consider c instituiile comunitare sunt comune celor trei Comuniti, dar sunt comune i Uniunii, existnd un singur cadru instituional pentru Comuniti i pentru Uniune. Cu toate acestea, n continuare instituiile politice majore (Parlament, Comisie, Consiliu, Curte de Justiie) sunt analizate de acest autor ca fiind pri ale sistemului instituional al Comunitilor Europene, ca instituii comunitare dar i internaionale (Consiliul). Ali autori [Guy Peters, 2001, pag. 82; John McCormick, 2002, pag. 84; Simon Hix, 1999, pag. 5-7] se refer expres la instituii ale Uniunii Europene, deoarece UE poate funciona ca un sistem politic cu un grad nalt de descentralizare i atomizare, fr a-i transforma complet organizarea teritorial ntr-una de tip statal sau se refer la structura instituional a Uniunii Europene
35

Mdlina Virginia ANTONESCU deoarece n anii 90, Comunitile Europene s-au transformat n ceea ce astzi este denumit generic Uniune European [Hellen Wallace, William Wallace, 2004, pag. 10]. n fine, dup ali autori [Jean Boulouis, 1995, pag. 33], Uniunea nu este nzestrat cu un aparat instituional specific, deoarece l mprumut pe cel al Comunitilor, Uniunea neavnd consisten instituional proprie, nici misiune care s i revin cu titlu exclusiv, n timp ce ali autori [R. Munteanu, 1996, pag. 188] specific faptul c, prin cadru instituional unic neleg cadrul comunitar, care continu s fie instrumentul construciei Europei, modificat ce-i drept, prin tratatul de la Maastrich i prin cele ulterioare. Dup Jol Rideau [1999, pag. 236], tratatul de la Maastricht nu face dect s juxtapun instituiile comunitare avnd ca suport convenional tratatele constitutive i, pe de alt parte, mecanisme de cooperare politic de natur interstatal, Consiliul European fiind definit ca o instan de suprapunere, avnd ca unic vocaie a trata despre globalitatea afacerilor europene. Considerm c, datorit personalitii juridice implicite pe care o are UE prin etapele Maastricht-Nisa i care s-a consolidat treptat, instituiile politice care anterior apariiei UE, au fost denumite comunitare devin instituii UE, funcionnd n modul specific prevzut fie de tratatele comunitare, fie de cele modificatoare, la nivelul ntregului sistem politic al UE, nu doar n ceea ce privete pilonul comunitar. Prin urmare, n ciuda controverselor din doctrina de drept comunitar (i nu numai avnd aici n vedere i autori tratnd despre Uniunea European ca sistem politic), controverse nesoluionate nici pn n prezent, credem c nu este greit folosirea sintagmei de instituii UE, din considerentele exprimate mai sus, aceasta fiind sintagma pe care o vom utiliza pe parcursul lucrrii de fa.

36

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

2. Stadiul actual al doctrinei privind natura juridic i politic a Comunitilor Europene i stadiul doctrinei privind natura juridic i politic a Uniunii Europene
n ceea ce privete Comunitile Europene, doctrina de drept european1 este n majoritate favorabil ncadrrii acestora n

Pierre Pescatore (1974), Law of integration ; A. W. Sijthoff Leiden, trad.de Cristopher Dwyer. Jean Marc Favret (2001), Droit et pratique de lUnion Europeenne, Gualino, Paris. Clive Church, David Phinnemore (2002), The Penguin Guide to the European Treaties. From Rome to Maastricht, Amsterdam and bezond; Penguin Books, England. Franois Priollaud, David Siritzky, vezi supra. Daniel Wincott (2001), The Court of Justice and the European Policy Process, in Jeremy Richardson (2001), European Union, Power and policy-making ; Routledge, London and NY. Leon N. Lindberg, Stuart A. Scheingold (1970), Europes Would-Be Polity: Patterns of Change in the European Community; Englewood Cliffs, Prentice Hall. Helen Wallace, William Wallace (2001), Procesul politic n Uniunea European, Ed. Arc, trad. Genoveva Bolea, Chiinu. Jean Boulouis (1995), Droit institutionnel de lUnion Europenne, Montchrestien, Paris . P.Taylor (1996), The European Union in the 1990s (Oxford University Press), citat n Helen Wallace, W. Wallace, vezi supra. Rometsch; Wessels (1996), eds., The European Union and the member states : Towards the Institutional Fusion ?, Manchester, Manchester University Press, citai n Helen Wallace, W. Wallace, vezi supra. L. Cram (1997), Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States, n G. Marks, F. W. Scharpf, P. C. Schmitter, W. Struck (eds.), Governance in the European Union, London, Sage, citat n Helen Wallace, W. Wallace, vezi supra. J.Peterson; Boomberg (1999), Decision-Making in the European Union; Basing stoke, Palgrave, citai n Helen Wallace, W. Wallace, vezi supra. J. Pelkmans (2003), Integrare european. Metode i analiz economic, Institutul
1

37

Mdlina Virginia ANTONESCU

European din Romnia, trad. Filip Gdiu, 2003. M. Jachtenfuchs (1997), Conceptualizing European Governance, n Knud Erik Jorgensen (ed.), Reflective Approaches to European Governance, London, Macmillan Press. Morten Kelstrup (2000), Integration policy: Between Foreign Policy and Diffusion, COPRI, no.17. Thomas Diez (1998), The Economic Community Reading of Europe. Its Discursive Nodal Points and Ambiguities towards Westphalia; COPRI, no.6. Haas (1970), The Study of regional Integration: Reflections on the Joys and Anguish of PreTheorizing; International Organization; 4: 607-46, citat n Thomas Diez, vezi supra. Vlad Constantinesco (2002), Europe fdrale ou fdration dEtats-nations, dans R. Dehousse (dir.), Une Constitution pour lEurope, Presses de Sciences Po, Paris, 2002, p.137 si urm., citat n Franois Priollaud, David Siritzky, vezi supra. O.Beaud (1998), Fdralisme et souverainet. Notes pour une thorie constitutionnelle de la fdration: RDP,1998, pag.83 i urm., citat n Franois Priollaud, David Siritizky, vezi supra. H.Gaudin (2002), Dossier spcial sur la Constitution europenne, RDP, 2002, pag. 1591 i urm., citat n Franois Priollaud, David Siritzky, vezi supra. Jean Paul Jaqu (2002), Back to Philadelphia ; Rvue du march commun et de lUnion Europenne, no. 463, dec. 2002, pag. 661 i urm., citat n Franois Priollaud, David Siritzky, vezi supra. Charles Leben (2000) , Fdration dEtats nations ou Etat fdral ? , Harvard Jean Monnet Working Paper, no.7, citat n Franois Priollaud, David Siritzky, vezi supra. Claude Bluman, Louis Dubouis (2004), Droit institutionnel de lUnion Europenne, Litec, Lexis Nexis, Paris. Roxana Munteanu, veyi supra. Ami Barav, Christian Philip (1993), Dictionnaire juridique des Communauts Europennes, PUF, ADAGP, Paris. Jean Marc Favret (2001), Droit et pratique de lUnion Europenne, Gualino, Paris. A. Fuerea (2003), Drept comunitar european, Partea general, Ed. All Beck, Bucureti. Jean Boulouis (1995), Droit institutionnel de lUnion Europenne, Montchrestien, Paris. M. Virally (1974), La notion de fonction dans la thorie de lorganisation internationale; Mlanges Rousseau, Paris, Pdone, 1974, citat n Roxana Munteanu, vezi supra. E. Cerexhe (1979), Le droit europen. Les institutions, Leuven, Ed. Nauwelaerts, citat n Roxana Munteanu, vezi supra. Jean Claude Gautron, vezi supra. Guy Isaac (1996), Droit communautaire gnral, Armand Colin, Paris. Irina Moroianu Zltescu, Radu Demetrescu (1999), vezi supra. R. Miga Beteliu (2000), Organizaii internaionale interguvernamentale, Ed. All Beck, Bucureti. A. Von Bogdandy, The Legal Case for Unity: The European Union as a Single Organization with a Single Legal System; Common Market Law Review, 36(6), 1996, citat n

38

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional categoria juridic a organizaiilor internaionale de integrare [Pierre Pescatore, 1974; Jean Marc Favret, 2001] sau a organizaiilor supranaionale [Claude Blumann, Louis Dubouis, 2004] n timp ce, conform altor tendine de abordare a naturii juridice a Comunitilor Europene, acestea ar constitui puteri publice comune, de exemplu, n viziunea jurisprudenial a Curii de Justiie a Comunitilor Europene [delib.14 nov.1978, af.1/78] prin care se are n vedere atribuirea de ctre statele fondatoare, ctre Comuniti, a unor competene de tip statal, n special atribuii de
Clive Church, David Phinnemore, vezi supra. Van Den Broeck, autor menionat n Clive Church, David Phinnemore, op. cit., pag. 20. Joel Rideau (1999), vezi supra. W. Wessels (2001), Nice Results: The Millennium IGC in the EUs Evolution ; Journal of Common Market Studies, 39(2) 2001 i W. Wessels (2001), The Amsterdam Treaty in Theoretical Perspective: Which Dynamics at Work?, n J. Molnar i W. Wessels (eds.), The EU after the Treaty of Amsterdam; London, Continuum. A.Von Bogdandy, M. Nettesheim (1996), Ex Pluribus Unum: Fusion of the European Communities into EU; European Law Journal, 2(3), citat n Clive Church, David Phinnemore, vezi supra. Dominique Carreau (1999), Droit international, Pdone, Paris. Jean Louis Quermonne (2001), Le systme politique de lUnion Europenne; Ed. Montchrestien, Paris. Jean Louis Quermonne (2001), Les institutions de lUnion Europenne en qute de lgitimit, Presses de Sciences Po, La bibliothque du citoyen, Paris. Ion M. Anghel (2002), Subiectele de drept internaional, Ed. Lumina Lex, Bucureti. Jean Paul Jaqu (2003), Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, Paris. Ion Jinga (1999), Uniunea European. Realiti i perspective; Ed. Lumina Lex, Bucureti. Pierre Pactet (2002), Institutions politiques et droit constitutionnel; Armand Colin, Dalloz, cu colab. lui Ferdinand Mlin- Soucramanien. Gerda Falkner, Michael Nentwich (2001) , Enlarging the EU: the Short Term Success of Incrementalism and Depoliticisation, in Jeremy Richardson (2001), ed., Routledge, London and NY. Simon Hix (1999), vezi supra. John Mc Cormick (2002), Understanding the European Union. A Concise Introduction, Palgrave, NY. Robert O. Keohane, Stanley Hoffmann (1990), Conclusions: Community Politics and Institutional Change, in William Wallace (ed.), The Dynamics of European Integration, London, Royal Institute of International Affairs.

39

Mdlina Virginia ANTONESCU ordin legislativ. Comunitile s-ar nscrie astfel, ntr-o ordine juridic distinct de cea naional, a statelor membre (aspect de natur s ilustreze o depire a caracterului exclusiv economic al Comunitilor). Cu toate acestea, privite fiecare ca o putere public comun, Comunitile Europene nu i arog o natur juridic supranaional, dei se organizeaz i funcioneaz la nivelul politic european, ci sunt instituite de statele membre, pe baza unor competene statale ce continu s fie exercitate de state, ns la nivel european i n mod colectiv [R. Munteanu,1996, pag. 69]. Nu suntem de acord cu aceast viziune, deoarece natura juridic i politic a Comunitilor este una hibrid [Barav; Philip, 1993, pag. 1137], acestea avnd parial, elemente specifice unor organizaii internaionale interguvernamentale (ns organizaii de tip special, avnd caracter integraionist) dar i unele elemente specifice unor federaii (de unde i complexitatea sistemului instituional). Votul majoritar; un Parlament European ai crui membri sunt alei direct de cetenii europeni; preeminena dreptului comunitar n raport cu dreptul statelor membre; competenele exclusive ale Comunitilor) pot fi privite ca exemple ale unor astfel de elemente. Pentru ali autori [Jean Marc Favret, 2001, pag. 37-38 ; R. Munteanu, 1996, pag. 64 ; A. Fuerea, 2003, pag. 30], Comunitile Europene nu au atins stadiul confederativ (nu are competene proprii n domeniul politicii externe i de aprare, precum o confederaie) ci l-au depit (votul unanim fiind mai degrab unul marginal n CE; adoptarea normelor comunitare fcndu-se prin proceduri complicate i prin implicarea unor instituii politice originale care nu pot fi reduse la o diet sau la un congres al efilor de state). Cu toate acestea, Comunitile nu pot fi ncadrate nici n categoria statelor federale, deoarece statele membre continu s fie stpnele tratatelor, deci s dein competena competenelor neleas ca putere de a determina repartizarea competenelor ntre ele i statele membre [A. Fuerea, 2003]. Pe de alt parte, Comunitile nu sunt state federale deoarece actele constitutive ale
40

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Comunitilor nu sunt constituii sau acte juridice de drept intern ci sunt tratate internaionale. Adepii curentului juridic supranaionalist [Jean Marc Favret, 2001, pag. 26-27; Jean Boulouis, 1995, pag. 47] tind s considere Comunitile organizaii internaionale supranaionale sau de integrare, care se disting de organizaiile de cooperare (ce nu afecteaz suveranitatea membrilor lor, avnd doar atribuiile fixate de statele membre prin actul constitutiv). Spre deosebire de aceste organizaii internaionale interguvernamentale, Comunitile sunt destinate unificrii dei pariale i sectoriale, a teritoriilor i populaiilor statelor care le compun, dispunnd n acest scop de puteri de tip statal pe care le exercit n locul autoritilor naionale, pe teritoriul statelor membre i cu privire la cetenii acestora [M. Virally, 1974]. O astfel de teorie ns, duce la nlturarea tezei indivizibilitii suveranitii, deoarece asemenea organizaii de integrare afecteaz exclusivismul teritorial, nucleul dur al suveranitii statelor, conducnd la o reamenajare a suveranitilor [R. Munteanu, 1996, pag. 67]. Suntem de acord cu aceast opinie, deoarece Comunitile fac parte din categoria organizaiilor de integrare care se bazeaz pe un transfer de drepturi suverane de la statele membre, acestea fiind obligate prin natura integraionist a dreptului comunitar s respecte norma comunitar de drept avnd aplicabilitate direct pe teritorul lor i cu privire la cetenii lor. Un alt curent juridic referitor la natura juridico-politic a Comunitilor Europene este cel care susine c ne-am afla n prezena unor organizaii internaionale cu totul speciale, avnd un caracter autonom [E.Cerexhe, 1979], aducndu-se ca argument varietatea tipurilor de organizaii internaionale, care ar prezenta caracteristici att de diverse nct ar face dificil clasificarea lor n categorii juridice distincte [R. Munteanu, 1996]. Astfel, n sprijinul afirmaiei de mai sus (caracterul specific, autonom al CE), ar putea fi invocate unele argumente: existena competenelor proprii i exclusive ale Comunitilor, care nltur n unele domenii competenele statelor; o implicare a instituiilor comunitare n revizuirea tratatelor constitutive; o putere
41

Mdlina Virginia ANTONESCU normativ proprie prin care instituiile comunitare emit acte juridice obligatorii pentru state, direct aplicabile pe teritoriul lor i prin care se creeaz o legtur juridic direct ntre Comuniti i particularii din aceste teritorii; folosirea votului cu majoritate calificat n procesul decizional european Dei observm c unele din aceste elemente pot fi invocate i n cazul n care am analiza Comunitile ca state federale, totui, Comunitile nu au o astfel de natur juridic, ntruct: statele membre nu cedeaz competene n scopul expres de a constitui un stat european; Comunitile nu dispun de o competen a competenelor, precum statele membre, care le-ar da dreptul s decid singure extinderea competenelor lor, ci sunt limitate la a-i exercita doar competenele stabilite de state, prin tratatele constitutive. i ali autori de drept european privesc Comunitile Europene din prisma dreptului organizaiilor internaionale, considerndu-le organizaii internaionale, ns avnd caractere specifice [Jean Claude Gautron, 1999, pag. 110] : faptul c ele formeaz o ordine juridic nou, intermediar, distinct fa de ordinea de drept internaional, ct i fa de ordinea federal de drept (hot. CJCE Van Gend & Loos; Costa c./ENEL); durata nelimitat pentru care au fost ncheiate tratatele CEE i EURATOM (caracterul definitiv al apartenenei la Comuniti, ireversibilitatea procesului de integrare european [a se vedea Guy Isaac, 1996, pag. 21; R. Munteanu, 1996, pag. 41-42; C. Blumann, L. Dubouis, 2004]. Conform altor autori [Moroianu Zltescu; Demetrescu, 1999, pag. 95], prezena celor patru mari instituii politice din sistemul instituional comunitar, anume Parlamentul, Curtea de Justiie, Comisia i Consiliul, exprim specificitatea naturii Comunitilor care nu pot fi comparate cu nicio alt structur, fie de stat, fie cu o organizaie internaional, deoarece Comunitile nu sunt doar Comuniti de state ci mai ales, Comuniti de popoare. Conform acestei opinii, ele nu transpun tripticul instituional care decurge din aplicarea principiului separaiei puterilor ci au adoptat o
42

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional structur instituional mai complex dect aceea existent ntr-un stat, tocmai pentru a se exprima participarea statelor i a popoarelor la ansamblul comunitar. Nu suntem, de acord dect parial cu aceast opinie, deoarece instituiile UE au la baz, chiar dac n mod parial, o schem de organizare a separaiei puterilor comparabil cu modelul statal. Totui, complexitatea atribuiilor i a oraganizrii interne a instituiilor UE depesc cu mult schema clasic de separaie a puterilor dintr-un stat. Adepii tezei internaionaliste consider c dreptul organizaiilor internaionale este cel care guverneaz n ntregime statutul juridic al Comunitilor, acestea fiind privite ns ca organizaii speciale [A. Fuerea, 2003, pag. 32] sau ca asociaii economice integrate, avnd o structur instituional proprie, original [Ion Filipescu, A. Fuerea, 1994, pag. 33-34], n timp ce ali autori consider Comunitile Europene, dei organizaiile cu cel mai nalt grad de integrare, tot organizaii internaionale axate pe cooperarea ntre statele membre i depinznd de voina statelor membre (i nu organizaii supranaionale care ar tinde s-i impun deciziile statelor membre, organizaii capabile s exercite funcii guvernamentale n mod independent, fr cooperarea statelor membre, organizaii a cror dizolvare sau amendare nu s-ar putea realiza fr consimmntul organelor supranaionale). Refuzul recunoaterii naturii juridice supranaionale a Comunitilor Europene [R. Miga-Beteliu, 2000, pag. 17-18; Iordan Gheorghe Brbulescu, 2001, pag. 86-87], ca expresie a tezei internaionaliste, duce la o apreciere a Comunitilor exclusiv prin prisma unor organizaii internaionale caracterizate, ca orice astfel de subiect derivat de drept internaional, prin principiul specialitii. Cu toate acestea, nu poate fi trecut cu vederea originalitatea Comunitilor, faptul c ele aparin, prin originile i prin atribuiile lor specifice, unui fenomen de regionalism comunitar [I. Gh. Brbulescu, 2001, pag. 86]. De asemenea, nu trebuie s ne bazm exclusiv ntr-o analiz asupra naturii juridice a Comunitilor Europene, pe originea convenional a acestora (tratate multilaterale, negociate n cursul conferinelor internaionale,
43

Mdlina Virginia ANTONESCU semnate de plenipoteniarii statelor fondatoare, tratate ratificate i intrate n vigoare conform principiilor clasice ale dreptului tratatelor), ceea ce a fcut ca unii autori s considere Comunitile contrare federaiilor i apropiate de organizaiile internaionale [Guy Isaac, 1996, pag. 18], prin aplicarea criteriului exclusivist, al originii lor. Astfel, natura juridic a Comunitilor nu poate fi explicat (dect parial) din prisma tezei internaionaliste, deoarece nu trebuie trecut cu vederea caracterul comunitar, distinct de dreptul internaional, al raporturilor dintre Comunitate i statele membre, efectul integraionist al jurisprudenei CJCE referitor la limitarea definitiv a drepturilor suverane ale statelor [avizul 1-91 din 14 dec.1991 i hot. Verzii c. Parlamentul European, din 23 aprilie 1986, af. 294-83, 1339] sau revizuirea comunitar, prin care sunt implicate instituiile UE i nu reprezentani ai guvernelor statelor membre de exemplu [A. Fuerea, 2003, pag. 58]. n fine, ali autori ncearc s explice relaia dintre Uniune i Comuniti, legat de ntrebarea dac este corect s vorbim de Comunitatea European i/sau de Uniune dup 1993, n acest sens, n doctrin, prerile fiind mprite: o tendin susine transformarea CE n UE [Tsoukalis, 2005, pag. 35], ceea ce ns este contrazis prin TUE, care creeaz o entitate politic nou. Astfel, unii prefer s trateze Uniunea i Comunitile ca un singur organism dup tratatul de la Amsterdam, prin care procesul de integrare la nivel instituional european a avansat [A. Von Bogdandy, 1999]. Pentru alii [G.Isaac, 1996, pag. 12], o asemenea asimilare pe plan juridic nu poate fi realizat, deoarece Uniunea nu deine o personalitate juridic proprie (capacitatea de a adopta decizii obligatorii n dreptul internaional i de a impune voina sa statelor membre), doar Comunitile Europene fiind, n aceast viziune, personalitatea juridic a UE [Van den Broeck, citat n Clive H. Church, David Phinnemore, 2002, pag. 20]. Dimpotriv, n alte opinii, Uniunea ar avea fie o personalitate juridic emergent [Joel Rideau, 1999, pag. 245], fie o personalitate juridic deja format, precum i un singur cadru instituional, deoarece nu poate fi vorba de o fragmentare a activitilor
44

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional guvernamentale ale Uniunii (prin transferarea elementelor interguvernamentale n pilonul comunitar i prin ctigarea, de ctre instituiile comunitare, a unor competene n domeniile interguvernamentale), ci de o fuziune ntre UE i Comuniti, dup tratatul de la Nisa [W.Wessels, 2001; A. Von Bogdandy i M. Nettesheim, 1996]. Nu suntem de acord cu aceast opinie, deoarece n TUE se specific n mod clar faptul c noua entitate creat (UE) se bazeaz pe Comuniti i nu le dizolv din punct de vedere juridic. Este deci, important s observm c intenia statelor membre CE, prin tratatele modificatoare (Maastricht, Amsterdam, Nisa) nu a fost de a desfiina Comunitile i de a le nlocui cu Uniunea, nici de a le adopta i de a le transforma ntr-o Uniune European. De altfel, n cadrul negocierilor pentru ncheierea tratatului de la Amsterdam a fost consacrat existena a dou organisme separate (CE i UE), prin refuzul de a acorda Uniunii personalitate juridic proprie [Clive H. Church, David Phinnemore, 2002, pag. 21] meninndu-se astfel un tip de relaie complicat i obscur ntre cele dou organisme politice, datorit nehotrrii statelor membre pentru adoptarea proiectului politic de Europ unit fie de tip interguvernamental, fie de tip supranaional. n ceea ce ne privete, admitem teza personalitii juridice implicite a Uniunii, considernd c prin tratatul de la Maastricht, statele membre au intenionat s creeze o entitate politic original, distinct de Comuniti ca organizaii internaionale cu profil economic, o entitate care nu poate dispune de cadrul instituional unic dac nu are ea nsi o existen n plan juridic, o identitate juridic proprie. Cu toate acestea, nu trebuie s confundm Uniunea, n care sunt reunite forme de cooperare politic interguvernamental (PESC, JAI), cu organizaiile internaionale de integrare (Comunitile) incluse n primul su pilon (pilonul comunitar). Referitor la natura juridic a Uniunii Europene exist de asemenea, mai multe teze (n afar de aceea susinnd caracterul juridic i politic original al UE, bazat pe celebra afirmaie a lui
45

Mdlina Virginia ANTONESCU Jacques Delors asupra Uniunii ca obiect politic neidentificat, ca entitate sui generis) i avnd ca principal exponent pe Philippe Manin ( 2004). Dup unii autori de drept internaional, Comunitile au evoluat ntr-o veritabil Uniune economic i monetar, aa cum a fost prevzut de tratatul de la Maastricht, ce se va transforma ntrun super-stat datorit dobndirii unor competene pe care nici o organizaie internaional nu le poate utiliza [Dominique Carreau, 1999, pag. 386], n timp ce ali autori consider structura Uniunii (reunind Comunitile Europene i forme de cooperare politic ntre statele membre) drept una complex, care nu permite o rezolvare definitiv a spinoasei probleme a naturii juridice a Uniunii, orice rspuns fiind actualmente imposibil, inaccesibil sau prematur [Claude Blumann, Louis Dubouis, 2004]. Pentru alii [Jacques Delors, 1996], Uniunea apare, ntr-o alt variant, ca o federaie a statelor naiune (termen care nu a primit, pn n prezent, o definiie juridic) axat pe dezvoltarea unui federalism cooperativ, ilustrnd cooperarea dintre statele membre i instituiile UE, prin utilizarea competenelor partajate [Jean Louis Quermonne, 2001, pag. 135-136]. Unii autori de drept constituional [Jean Paul Jacqu, 2003, pag. 13-14] prefer s considere Uniunea o punere n cauz a statului, n cadrul unei comparaii juridice pe care o efectueaz ntre acestea pe de-o parte i o confederaie sau o federaie, pe de alt parte (dei confederaia este o asociaie de state i un un stat). Conform abordrii federaliste, Uniunea ar prezenta unele elemente federale [Franois Priollaud, David Siritzky, 2005, pag. 33-34] ns nu ar putea fi calificat ca fiind un stat federal (n primul rnd pentru c nici un stat membru UE nu ar fi dispus, n prezent, s se defineasc n chip de stat federat, dar i pentru c statele membre continu s i elaboreze propria politic extern i de aprare, n timp ce Uniunea nu dispune, pe plan internaional, de un fotoliu propriu n cadrul organizaiilor internaionale). Mai mult, consider aceiai autori, nu exist ntr-un stat federal att de multe chestiuni importante (precum admiterea noilor state n UE; revizuirea tratatelor; atribuirea resurselor bugetare) care s fie
46

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional soluionate, precum n UE, prin negocieri interguvernamentale i nu prin decizii ale statului federal [Philippe Manin, 2004, pag. 66-67]. Cu toate acestea, prezena elementelor federale i o anume tendin de evoluie spre un proiect politic federalist nu pot fi negate n ceea ce privete Uniunea [Barav; Philip, 1993, pag. 1142-1145]. n cadrul tezei integraioniste care a ncercat s explice natura juridic a Uniunii, se pornete de la viziunea asupra Uniunii ca o construcie hibrid, avnd elemente de integrare puternic (moned, agricultur) i elemente puin integrate (PESC, JAI). Astfel, se consider c este posibil ca Uniunea s se ndrepte (depind noiunea de stat-naiune), ctre un concept de federalism pluri-naional original, diferit de federaiile existente [Jean Marc Favret, 2001, pag. 39-40]. Pentru ali autori, Uniunea nu se poate defini dect apelnd la conceptul de transfer de suveranitate (ca fenomen inevitabil i obligatoriu, prin care are loc un transfer de suveranitate de la statele participante la Uniunea privit ca organizaie suprastatal); de asemenea, este subliniat ireversibilitatea acestui proces de transfer [Blumann, Dubouis, 2004], deoarece nu mai exist vreo posibilitate de restituire a acestor competene eseniale, ctre state [Ion M. Anghel, 2002, pag. 153161]. Aceeai consacrare juridic a Uniunii ca o comunitate suprastatal sau de integrare, n care raporturile de putere au natur constituional, dei Uniunea nu dispune de suveranitate precum un stat federal se regsete i la ali autori [Jean Paul Jacqu, 2003, pag. 13-14], n plus, acesta considernd-o un fenomen constituional nou, care nu mbrac o form statal. Dimpotriv, ali autori care pleac de la teza Uniunii ca organizaie suprastatal, consider c ea este nzestrat cu suveranitate european prin transferul unei pri din suveranitatea naional a statelor membre, la un nivel supranaional [Ion Jinga, 1999, pag. 14]. n acelai sens, al constituirii unor organizaii suprastatale precum UE, ce ar afecta suveranitatea statelor membre (state supuse normelor juridice comunitare), fr ca Uniunea s mbrace un caracter statal sau federal, s-au pronunat i autori de drept constituional [Pierre Pactet, 2002, pag. 60-61; Jean Paul Jaqu, 2003,
47

Mdlina Virginia ANTONESCU pag. 13], cnd au subliniat caracterul specific al organizaiilor supranaionale ce pot fi privite i ca marcnd trecerea spre un stadiu prefederativ sau calificnd Uniunea ca un fenomen constituional nou deoarece raporturile de putere n interiorul UE au natur constituional. Tot n cadrul tendinei supranaionaliste se nscriu i cei care susin c, n etapa post-Maastricht, Uniunea a dobndit un caracter supranaional mult mai accentuat (prin trsturi precum cetenia european, creterea progresiv a competenelor Parlamentului European, o Banc Central European independent fa de statele membre); cu toate acestea, Uniunea este o int mictoare, evolund spre un tip de sistem politic cu totul diferit de cele existente [Gerda Falkner, Michael Nentwich, 2001, pag. 261-263]. Dintr-o alt perspectiv, UE poate fi privit ca un experiment unic, integrarea european producnd un set de instituii de guvernare la nivelul european, asemntoare oricrui sistem politic cu multiple nivele [Simon Hix, 1999, pag. 1]. Astfel, instituiile UE aparin unui sistem politic, nu unui stat[n acelai sens, UE ca sistem politic nestatal, Tsoukalis, 2005, pag. 34-35] , ns nivelul stabilitii i al complexitii instituionale n cadrul UE este apreciat de aceti autori ca fiind cel mai mare, n comparaie cu oricare alt regim internaional. Pentru ali autori [John McCormick, 2002], UE seamn numai la suprafa cu o organizaie internaional clasic, deoarece, n realitate, este mai mult dect att (cu toate acestea, ntre statele membre UE au existat i continu s se perpetueze controversele privind natura juridic supranaional sau interguvernamental a UE ca organizaie internaional: astfel, n timp ce britanicii i danezii resping tendinele supranaionale ale UE, state ca Luxemburg sau Belgia se arat mai dispuse s accepte transferul de suveranitate presupus de latura supranaional). n alte opinii [Keohane, Hoffmann, 1990] Uniunea se definete ca fiind un experiment prin punerea n comun a suveranitilor i nu prin transferul lor de la state ctre instituiile supranaionale, n timp ce ali autori consider c este o eroare s credem c fiecare nou competen asumat la nivel
48

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional european de instituiile UE ar implica n mod necesar o pierdere de competen statal, la nivelul naional [Lindberg i Scheingold, 1970]. n afar de aceste tendine de abordare a naturii juridice i politice a Uniunii mai exist i unele opinii [Jean Boulouis, 1995] care susin c, dimpotriv, spre deosebire de Comunitile Europene (privite ca organizaii regionale deschise, de tip specializat, dispunnd de o structur instituional original i proprie), Uniunea este o entitate care are ca principal trstur aceea de a fi tranzitorie, o etap fr ncetare mai strns ntre popoarele Europei (perspectiv care surprinde dinamismul Uniunii Europene ns nu i explic originalitatea i individualitatea, n raport cu Comunitile Europene). n fine, n alte opinii [Helen Wallace, William Wallace, 2004, pag. 540-541], Uniunea devine un sistem de guvernare colectiv puternic susinut, deoarece servete interesele membrilor si, mari i mici, caracterizat prin elasticitate (deoarece nu este doar un formum de negocieri interstatale). Acest sistem politic colectiv [Taylor, 1996; Rometsch i Wessels, 1996; Cram, 1997; Scharpf, 1996; J. Peterson i Boomberg, 1996] este caracterizat prin densitatea reelelor transnaionale i transguvernamentale, prin apariia de reele extinse de grupuri organizate de interese economice i politice la nivel european, prin crearea unui nivel distinct de politic i guvernare [Helen Wallace, William Wallace, 2004]. Totui, consider autorii care vd n Uniunea European un sistem de guvernare pe multiple niveluri [Gilles Bertrand, Anna Michalski, 2001], acest tip de sistem politic sau de guvern multistratificat [J. Pelkmans, 2003, pag. 13] caracterizat printr-o combinare a structurilor orizontale i verticale de putere prezint ca inconvenient: caracterul su complex, conferit de o diversitate mare de reele i de suprapunerea structurilor, ceea ce i confer opacitate, dar totodat, ngreuneaz i identificarea veritabilului loc de decizie i de responsabilitate. i ali autori au achiesat la teoria Uniunii Europene ca sistem de guvernare multi-nivel [Jachtenfuchs, 1997] pentru a sugera existena n cadrul UE, a
49

Mdlina Virginia ANTONESCU negocierilor la diferite nivele, cu participarea diferiilor actori supranaionali, statali, sub-statali sau pentru a acredita o natur juridico-politic hibrid a Uniunii, de sistem integrat, care combin tipare interguvernamentale, supranaionale i transnaionale [Morten Kelstrup, 2000]. Alte etichete care i-au fost puse Uniunii, n afar de cea de organizaie politic depind modelul westphalian de stat [Thomas Diez, 1998], fie au vizat complexitatea modelului unionaleuropean de guvernare politic, precum calificarea sa drept o imagine a miliarde de uniti [Haas, 1970], fie originalitatea sa n raport cu tiparele de organizare politic deja existente: Uniunea ca form de guvernare fr guvern, de exemplu , sintagm folosit pentru a desemna un sistem politic ale crui decizii sunt obligatorii pentru membrii si, dar care nu deine un singur centru n vrful unei structuri ierarhice [Kohler-Koch, 1993] n alte opinii, Uniunea i pstreaz caracterul juridico-politic unic, nefiind nici stat federal, nici organizaie internaional, nici uniune de state, dei deine unele trsturi din fiecare model de organizare juridico-politic, fiind deci, o entitate politic singular [Philippe Manin, 2004, pag. 70], care utilizeaz unele tehnici federaliste i care constituie un model pentru alte procese de integrare de pe glob. Aceste controverse existente n doctrin cu privire la natura juridico-politic a Uniunii Europene par s se perpetueze i n textul constituional european din 2004, respins la referendumurile din 2005 n Frana i Olanda. Astfel, potrivit Constituiei Europene, noua UE dispune de personalitate juridic proprie, de un cadru instituional propriu, de competene exclusive n raport cu statele membre, ns nu deine i competena-competenelor (competena de a stabili singur repartizarea competenelor ntre sine i statele membre), ceea ce o distaneaz de modelul statal. Construcia european nu traneaz n mod clar i definitiv disputa naturii juridico-politice a Uniunii, preferndu-se utilizarea unui al treilea termen (federaie a statelor-naiune sau federaie de state suverane) care s permit o depire a acestei dispute teoretice, formul considerat a
50

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional corespunde perfect naturii hibride a Uniunii [Vlad Constantinesco, 2002]. TABEL 1. PROFILUL UNIUNII EUROPENE CU 27 DE STATE MEMBRE (1 ianuarie 2007) Stat membru UE Austria (capital: Viena) Belgia (capital: Bruxelles) Danemarca (capital: Copenhaga) Finlanda (capital: Helsinki) Frana (capital: Paris) Germania (capital: Berlin) Grecia (capital: Atena) Irlanda (capital: Dublin) Italia (capital: Roma) Luxemburg (capitala: Luxemburg) Olanda (capitala: Amsterdam) sediul guvernului - Haga Portugalia Regim politic democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar semi-prezidenialism semi-prezidenialism democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar democraie reprezentativ democraie parlamentar semi-prezidenialism
51

Forma de guvernmnt republic monarhie ereditar monarhie constituional republic republic republic republic republic republic monarhie (mare ducat) constituional monarhie ereditar republic

Mdlina Virginia ANTONESCU (capitala: Lisabona) Regatul Unit al Marii Britanii i al Irlandei de Nord (capitala: Londra) Stat membru UE Spania (capitala: Madrid) Suedia (capitala: Stockholm Cipru (capitala: Nicosia) Estonia (capitala: Tallin) Letonia (capitala: Riga) Malta (capitala: La Valetta) Polonia (capitala: Varovia) Cehia (capitala: Praga) Slovacia (capitala: Bratislava) Slovenia (capitala: Ljubliana) Lituania (capitala: Vilnius) Ungaria (capitala: Budapesta) democraie parlamentar monarhie constituional

Regim politic democraie parlamentar democraie parlamentar prezidenialism democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar democraie parlamentar prezidenialism democraie parlamentar

Forma de guvernmnt monarhie constituional monarhie constituional republic republic republic republic republic republic republic republic republic republic

52

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Romnia (capitala: Bucureti) Bulgaria (capitala: Sofia) democraie parlamentar democraie parlamentar republic republic

Surse: Uniunea European - vecinul tu, seria Documentaie european, Comisia European, Oficiul pentru Publicaii Oficiale, Luxemburg, 1995; Augustin Fuerea Manualul Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, 2006, Bucureti, pag. 176-191; Horia C. Matei, Silviu Negu, Ion Nicolae, Ioana Vintil-Rdulescu, Caterina Radu Enciclopedia Europei, ed. a III-a, Ed. Meronia, Bucureti, 2005.

n faa imposibilitii de a aplica Uniunii Europene vreunul dintre tiparele politice existente (confederaie, federaie, organizaie internaional), juritii s-au vzut mult timp obligai s se limiteze la o calificare vag a Uniunii (entitate sui generis). Recent, s-a conturat n doctrina de drept dar i n discursurile liderilor politici un curent majoritar, susinnd teza Uniunii ca federaie, ceea ce ar corespunde dublei legitimiti a Uniunii, axate pe statele membre i pe ceteni [O. Beaud, 1998; L. Dubouis, 2003; H. Gaudin, 2002; Jean Paul Jacqu, 2002; Jean Louis Quermonne, 2002]. Pentru ali autori, Uniunea reprezint o entitate politic original, avnd toate avantajele juridice i politice ale statului federal, ns prezervnd caracterul deplin al suveranitii statelornaiune [Charles Leben, 2000], opinie care se arat favorabil, implicit, tezei indivizibilitii suveranitii care nu poate fi conceput dect n cadrul statelor-naiune i nu transferat ctre Uniune ca organism supranaional. Interesant este faptul c unii autori [Priollaud, Siritzky, 2005, pag. 35] consider c Uniunea este, plecnd de la textul tratatului constituional, o federaie a statelor i a cetenilor bazat pe un act juridic mixt, original (deoarece nu are un coninut de tratat internaional dar un este nici constituia unui stat european). n al doilea rnd, autorii sus-citai consider c puterea constituant instituit este european i naional n aceli timp deoarece, dup etapa convenional (reunind reprezentani ai PE i ai parlamentelor naionale, ca instituii politice
53

Mdlina Virginia ANTONESCU reprezentnd legitimitatea european) urmeaz etapa conferinei interguvernamentale i a ratificrii tratatului de ctre statele membre (care rmn stpnele tratatului). Nu putem confunda ns tratatele constituionale din 2004 cu o veritabil Constitutie European (nici n privina naturii sale juridice, a procedurilor de elaborare sau a rolului PE i a parlamentelor naionale). Prin urmare, nu ar fi potrivit s vorbim de o putere constituant instituit n cazul unui tratat internaional intitulat abuziv Constituie. Personal, considerm c Uniunea reprezint nc de la consacrarea sa prin tratatul de la Maastricht/1993, o entitate politic hibrid, original (cu neputin de ncadrat integral n vreuna din formele de organizare politic existente), entitate dispunnd de un cadru instituional propriu, precum i de personalitate juridic implicit (neconsacrat expres n tratatul su constitutiv), fr de care ar fi imposibil organizarea i funcionarea sa pe plan juridic, ct i ndeplinirea coerent a sarcinilor specifice ncredinate prin aceste tratate (Maastricht, Amsterdam, Nisa). Totodat, considerm c suntem mai aproape de suprinderea veritabilei naturi juridico-politice a Uniunii, n toat complexitatea sa, dac o apreciem prin prisma sintagmei de sistem politic cu guvernare multi-nivel. Din aceast perspectiv, instituiile UE pot fi privite ca elemente instituionale originale n natura lor juridico-politic i n funcionarea lor, n raport cu organele de stat sau cu organele unei organizaii internaionale interguvernamentale (de cooperare sau de integrare). Aceasta, deoarece instituiile UE aparin unui cadru instituional unic i propriu Uniunii Europene, ca sistem politic dificil de comparat cu subiectele de drept internaional (statele, organizaiile internaionale interguvernamentale) ori cu alte sisteme politice integraioniste constitutive (sau n curs de constituire) din alte regiuni ale globului.

54

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Originalitatea cadrului instituional al UE din perspectiva dreptului constituional

Nu putem s iniiem analiza juridic pe care ne-o propunem n cele ce urmeaz, fr a defini din punct de vedere al dreptului constituional, concepte juridice fundamentale pentru reuita ntreprinderii noastre, precum: instituie UE, organ de stat, suveranitate statal, suveranitate popular, legitimitate. De asemenea, este necesar s efectum distincia dintre categoria juridic de instituie i cea de organ, pentru a evidenia pe deplin identitatea juridic puternic i natura politic independent, pe care le au instituiile UE n raport cu organele (cu rol tehnic, auxiliar) dintr-o structur politic anumit. De asemenea, se impune a realiza i distincia dintre noiunile de autoritate politic, putere politic i instituie politic pentru a evidenia sensurile juridice diferite pe care le au ntr-un sistem de tip statal i cele pe care le dein ntr-un sistem complex precum cel al UE. Nu n ultimul rnd, o astfel de comparaie juridic trebuie s includ abordarea teoriei clasice a separaiei puterilor n stat i a influenei pe care aceasta a avut-o pentru modelul de repartiie a puterilor n sistemul politic al UE (sistem care nu poate fi considerat ca fiind unul de tip statal). De asemenea, trebuie artat n ce mod criticile aduse teoriei lui Montesquieu au avut importan pentru mbuntirea repartiiei acestor puteri la nivelul european de guvernare politic din cadrul sistemului politic cu multiple niveluri numit Uniunea European, n scopul de a reduce deficitul democratic din Uniune, ct i pentru a evidenia caracterul original al acestei repartiii de puteri politice la nivelul european n raport cu modelul lui Montesquieu. Desigur, n cadrul punctului B vor fi tratate i elementele de originalitate ale repartiiei puterilor n sistemul politic al UE , att n perioada Nisa
55

Mdlina Virginia ANTONESCU ct i conform modelului consacrat de tratatul constituional din 2004. Punctul C va debuta cu analizarea asemnrilor i a deosebirilor juridice ntre Parlamentul European i un parlament naional, inclusiv din punctul de vedere al tipului de regim politic dintr-un stat membru UE, n care parlamentul naional poate funciona - regim parlamentar monist, regim parlamentar dualist, regim prezidenial, regim mixt, regim de adunare-. Urmnd aceeai logic juridic, celelalte instituii UE pe care am convenit de la nceput s le analizm n cuprinsul lucrrii de fa Comisia, Consiliul UE, Consiliul European, Curtea de Justiie-, vor fi comparate cu organe de stat cu care prezint unele similitudini, fr ca prin aceasta s i piard caracterul juridic original, deoarece Uniunea European nu este un stat ci un sistem politic inedit.

56

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

A. Importana statului i a cadrului instituional statal n stabilirea elementelor de originalitate ale instituiilor UE
Statul este un concept juridic esenial pentru dreptul constituional, fapt pentru care punctul A va avea ca obiect de analiz clarificarea unor noiuni juridice eseniale pentru nelegerea cadrului teoretic n care vom lucra, noiuni precum instituie, organ, instituie UE, putere politic, autoritate politic, instituie politic, suveranitate- ca atribut esenial al statului- ; analizarea pe scurt a tipurilor de suveranitate, precum i incidena acestor noiuni juridice asupra caracterului original al instituiilor UE. De asemenea, la acest punct vom ncerca s definim conceptul juridic de stat, s artm incidena elementelor constitutive ale statului asupra caracterului original al instituiilor UE, s privim statul din perspectiva unei instituii politice sau a unei puteri politice organizate i s observm relevana acestor accepiuni de drept constituional asupra instituiilor UE. n al treilea rnd, acest punct cuprinde i o seciune dedicat clarificrii noiunii juridice de legitimitate, a crei analiz este necesar pentru a vedea n ce msur putem vorbi de o legitimitate a UE i n ce grad legitimitatea statelor membre UE este important pentru instituiile politice UE.

57

Mdlina Virginia ANTONESCU

1. Distincia juridic dintre noiunile de instituie i de organ

Nu putem iniia o abordare tiinific riguroas pentru identificarea elementelor de originalitate ale instituiilor UE, n raport cu organele de stat, dac nu vom efectua n prealabil, distincia juridic dintre noiunea de instituie i cea de organ.

1.1. Noiunea juridic de instituie

n primul rnd, dorim s precizm c nu ne vom referi la instituiile sociale ci la noiunea de instituie politic1 prin care vom nelege acel tip de structuri politice reglementate prin
n sens strict, instituia este privit ca fiind un ansamblu de norme care se raporteaz la aceeai tem, la acelai obiect, care prezint o anumit unitate i permanen, norme care pot fi studiate autonom n cadrul unei ramuri de drept pozitiv. Instituia politic ar fi definit fie sub aspectul organelor nsrcinate s exercite puterea politic, mpreun cu normele juridice relative la exerciiul acestei puteri- n sens strict ; fie lato sensu, cuprinznd organele respective, normele juridice, viaa acestor organe i aplicarea acestor norme juridice. Cf. Pierre Pactet, Ferdinand MlinSoucramanien Droit constitutionnel , Armand Colin, 2004, Paris, pag. 29. Ultima definiie este i cea consacrat de practic, avnd un dublu coninut, politic i juridic. n alte definiii se prefer a se stabili o echivalen ntre termenul de instituie i cel de stat considerat a fi cea mai nalt instituie politic . n sensul din dreptul public, prin instituie se nelege o organizaie internaional fondat pe o convenie interstatal, posednd atribuii extinse n diferite domenii, legat de ONU prin acorduri stabilind raporturi de coordonare. Cf. Gerard Cornu, coord. Vocabulaire juridique ; Association Henri Capitant ; PUF ; 1987, Paris, pag. 446-447. Aceasta este ns o definiie de drept internaional public, nu de drept constituional, care echivaleaz instituia cu un subiect derivat de drept internaional, anume cu organizaia internaional interguvernamental. n alte concepii, instituia este echivalat cu o autoritate n sens organic, de pild, instituia prezidenial care este calificat ca o autoritate plasat n fruntea statului ; practic, aici se stabilete o echivalen ntre instituie i autoritate sau organ. Cf. Michel de Villers Dictionnaire de droit constitutionnel , Armand Colin, 2001, pag. 14.
1

58

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional norme juridice, nvestite cu autoritate ce ine de domeniul public1. Mai precis, o instituie politic2 este considerat de unii autori de drept constituional3 ca fiind creat pentru a sluji unui scop ce are legtur cu instituirea sau cu exercitarea puterii de stat, cu participarea la putere i la conducerea societii. Din aceast optic, parlamentul i guvernul pot fi considerate instituii politice statale4, n timp ce partidele politice sunt instituii politice neetatice, deoarece au legturi indirecte cu exercitarea puterii de stat. Din aceast definiie reiese ns o clasificare pe criteriul exercitrii puterii de stat (instituii politice statale i instituii politice non-statale, precum partidele politice), excluznd posibilitatea de a considera c instituiile UE ar fi unele de tip statal
Prin domeniu public avem n vedere domeniul constituit de bunurile afectate fie uzului public, fie unui serviciu public i care sunt supuse, ca atare, unui regim juridic particular. Cf. Gerard Cornu, coord. Vocabulaire juridique ; Association Henri Capitant ; PUF ; 1996, Paris, pag. 292. 2 Pentru ali autori, ntr-o abordare instituionalist a Uniunii Europene, instituiile sunt definite ca o colecie relativ stabil de practici i de reguli conturnd un comportament adecvat pentru grupuri anumite de actori n situaii specifice . ntr-o alt definiie , instituiile cuprind regulile formale, procedurile corespunztoare i practicile standard care structureaz relaiile ntre indivizi n diferite uniti ale politici i ale economiei . A se vedea Gerald Schneider, Mark Aspinwall (eds.) The rules of integration. Institutionalist approaches to the study of Europe, Manchester University Press, Manchester and New York, Palgrave, 2001, pag. 1- 3. 3 Genoveva Vrabie Drept constituional i instituii politice contemporane, Ed. tefan Procopiu, Iai, 1993, pag. 36-37. 4 n alte opinii, Parlamentul, Preedintele Republicii, Primul-Ministru sunt organe nsrcinate s realizeze puterea politic; doar mpreun cu normele juridice privitoare la realizarea acestei puteri, formnd instituiile politice, opinie ce vizeaz un sens larg al sintagmei, apropiat de realitate. Cf. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Drept constituional i instituii politice, Ed. All Beck, vol. I, ed a XI-a, Bucureti, 2003, pag. 12-13. Aceeai opinie (a sensului larg al sintagmei de instituii politice) este susinut i de Pierre Pactet Institutions politiques. Droit constitutionnel, Armand Colin, ed. 21, 2002, actualizat (1 august 2004), Paris, Ed. Dalloz, pag. 34.
1

59

Mdlina Virginia ANTONESCU (n sensul c instituiile unionale europene nu aparin de un stat european1, nu au deci, n sensul dreptului constituional, legtur cu puterea de stat n accepiunea juridic de putere public aparinnd Uniunii ca atare). ntr-un alt tip de argumentare juridic, s-ar admite aceast calificare pentru instituiile UE, printr-o interpretare extensiv a definiiei de mai sus, bazat pe ideea c modul de organizare al puterilor n sistemul politic al UE are o cert inspiraie statal, existnd la nivel european un Parlament, o Comisie asimilat unui executiv, precum i o Curte de Justiie. Din perspectiva dreptului constituional, noiunea de instituie are un dublu sens2, cuprinznd att organele statale3 care

Nici Comunitile Europene, nici Uniunea (att n perioada Nisa ct i potrivit tratatului constituional din 2004) nu sunt state (cf. Philippe Manin Droit constitutionnel de lUnion Europenne, Ed. A. Pdone, Paris, 2004, pag. 60; 66. ns acelai autor recunoate caracterul juridic original al UE, care prezint,printre altele, i trsturi statale (op.cit., pag. 71), lucru care ar permite, n aceast logic juridic, s vorbim despre existena unor puteri de stat exercitate la nivelul european de guvernare. 2 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 37. Ioan Muraru Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1995, pag. 19. Dup ali autori (Tudor Drganu Drept constituional i instituii politice , tratat elementar, vol. I., Lumina Lex, 1998, pag. 40) , instituia politic este format dintr-un ansamblu de norme legale sau cutumiare, interesnd raporturile dintre guvernani i guvernai. Dup ali autori (Jacques Cadart Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. 1, LGDJ, Paris, 1975, pag. 42) , termenul de instituii politice trimite imperios la cel de stat, la Cetate(Polis-ul grecesc), la binele public, la interesul general al Cetii, la stat (res publica), la guvernarea indivizilor. 3 Dintr-o alt perspectiv, ntr-un sens larg, instituiile sunt constituite din organe prin care se desemneaz autoritatea de stat dar i din mecanismele juridice care au ca finalitate s ncadreze comportamentul uman n snul societii, sens n care instituia nu se confund cu un organ ci reprezint un ansamblu de reguli de drept , precum instituia cstoriei, din dreptul privat. Cf. Michel de Villers Dictionnaire de droit constitutionnel , Armand Colin, 2001, pag. 123. Rmnem ns la opinia potrivit creia instituia reprezint o noiune juridic n sens larg,
1

60

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional exercit puterea politic dar i normele juridice reglementnd funcionarea acestora: parlamentul sau guvernul devin astfel, simultan, organe statale dar i grup distinct de norme de drept reglementnd activitatea i organizarea acestora ntr-un stat. Utiliznd o asemenea definiie, putem considera c instituiile UE1 reprezint att organele nvestite de statele membre UE n temeiul tratatelor internaionale2 s exercite puterea politic3 la nivel european dar i n relaia cu statele membre, ct i normele de drept comunitar aplicabile organizrii i funcionrii lor.

cuprinznd att organele ct i regulile de drept dup care funcioneaz acestea, concepie care corespunde mai bine realitii. 1 Plecnd de la definiia lui Maurice Hauriou, conform creia noiunea de instituie clarific fenomenul supunerii statului fa de norma de drept i al limitrii puterii lui , fenomen care se explic prin multitudinea instituiilor create de stat i prin echilibrul stabilit ntre atribuiile instituiilor respective, ar reiei c instituiile UE ar trebui s fie n strns legtura cu un fenomen de supunere a UE fa de norma de drept, cu un fenomen de auto- limitare a Uniunii prin dreptul comunitar. De aici i ideea existenei unor puteri politice proprii Uniunii, pe care aceasta trebuie s i le limiteze. Maurice Hauriou, citat n Philippe Malaurie Antologia gndirii juridice , trad. Doina Jela- Despois; Humanitas, Bucureti, 1997, pag. 302-303. 2 Este vorba de tratatele comunitare, de cele modificatoare (din perioada Nisa de evoluie politic a UE) dar i de tratatul constituional de la Roma/2004 (care nu este o constituie propriu-zis, deoarece nu reglementeaz organizarea puterii politice n UE ca stat). 3 Dac autorii de drept constituional admit c puterea politic este doar acea putere care este exercitat de guvernanii unui stat, atunci nu am putea admite c exist o putere politic , n sensul de mai sus, care s fie exercitat de guvernanii europeni, la nivelul european de guvernare din cadrul UE, deoarece Uniunea nu este un stat. A se vedea Maurice Duverger Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, Col. Thmis, Droit, Paris, 1970, pag. 14. Acest lucru restrnge semnificativ analiza juridic a naturii juridice i politice a Uniunii, trecndu-i cu vederea caracterul su hibrid, prezena unor elemente statale ce vor fi analizate pe parcursul lucrrii de fa.

61

Mdlina Virginia ANTONESCU Prelund, prin urmare, aceste definiii din dreptul constituional i aplicnd-o la cazul special al instituiilor UE, observm unele aspecte originale: aceste instituii politice nu sunt consacrate de o constituie naional ci apar n tratate internaionale ncheiate ntre mai multe state suverane, pe trmul dreptului internaional public. n al doilea rnd, aceste instituii politice au un rol specific, stabilit de tratatele constitutive i modificatoare aplicabile sistemului politic UE, ntr-o ordine juridic distinct de ordinea de drept naional sau de cea internaional. Acest raport juridic specific, stabilit ntre instituiile UE i ordinea juridic comunitar nu poate fi asimilat unui raport juridic guvernat de dreptul constituional (pentru c UE nu are natur juridic statal), nici unui raport juridic guvernat de dreptul internaional (UE nu poate fi asimilat unei organizaii internaionale de cooperare ntre state). Parlamentul European, de exemplu, poate fi neles, n accepiunea de drept constituional, ca un organ politic exercitnd o putere politic atribuit de statele membre Uniunii prin tratatele constitutive i prin cele modificatoare, la nivel european ns i ca un grup distinct de norme de drept comunitar relative la funcionarea acestui organ politic. Originalitatea acestui tip de parlament este aceea c poate fi definit din perspectiva de drept public intern, similar unei instituii de tip statal, fr ns a aparine unui stat i fr a fi implicat n exercitarea propriu-zis a unei veritabile puteri de stat1 la nivel european.
1 n nelesul juridic de putere organizat statal, ca parte instituional a puterii politice (puterea politic aparinnd popoarelor statelor membre UE). Cf. definiiei oferite n lucrarea lui Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Drept constituional i instituii politice, Ed. All Beck, vol. II, ed. a XI-a, Bucureti, 2004, pag. 2-3. De asemenea, a se vedea concepia lui Hauriou, n care statul apare ca instituionalizare a puterii , statul fiind studiat ca putere iar puterea de stat fiind considerat o putere public, o expresie deci, a suveranitii. Spre deosebire de aceasta, concepia lui G. Vedel situeaz noiunile de stat i de suveranitate n strns legtur cu democraia , noiunea sa central , privit ca un sistem n care azi statul trebuie s se realizeze. A se vedea Revue Franaise de Droit Constitutionnel;

62

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

1.2. Noiunea juridic de organ de stat

Pe de alt parte, din definiia dat n dreptul constituional unei instituii politice reiese i raportul juridic dintre noiunea de instituie i cea de organ. Astfel, organul politic1 poate fi neles ca o dimensiune organizaional necesar pentru definirea noiunii juridice mai cuprinztoare, de instituie politic, ns nu ca una suficient pentru o complet definire juridic. Totui, exist tendina de a asocia, de o manier mai strns, noiunea de instituie cu aceea de organ2, n detrimentul celei de-a doua dimensiuni juridice (instituia vzut ca grup de norme de drept), dei ntre cele dou noiuni exist o relaie de la ntreg la parte. Prin urmare, nu vom considera c este greit s avem n vedere, cnd ne referim la o instituie politic, organul3 care exercit o anumit
Association Franaise de Constitutionnalistes - Georges Vedel, (19102002), PUF, numro hors srie, 2004, pag. 40 -41. 1 Cf. unor autori precum Francis Hamon, Michel Troper Droit constitutionnel , LGDJ, 2003, pag. 169-170, organul este asimilat cu o fiin care poate fi suveranul sau statul , care dispune i acioneaz prin organele sale , actele emannd de la guvern sau de la parlament fiind imputate statului. n acest sens, parlamentul nu reprezint suveranul, ci este organul su . Este o concepie care acord organelor un rol esenial n organizarea i funcionarea statului , fr de care acesta nu ar putea exista. n acest context, ar fi impropriu s vorbim despre organele Uniunii Europene deoarece numai statele pot avea organe , nu i alte entiti. 2 Prin organ se nelege fie instrumentul unei funcii , acele elemente care, legate la structura unei instituii i asigur funcionarea prin aciunea lor combinat, fie o persoan sau un serviciu nsrcinat s ndeplineasc o funcie constituional , administrativ sau internaional determinat; fie un individ, un grup de indivizi nvestii cu puterea de a asigura funcionarea unei persoane morale. Prin urmare, organul nu este identificat, n aceast accepiune, cu o instituie. Cf. Gerard Cornu, coord. Vocabulaire juridique ; Association Henri Capitant ; PUF ; 1996, Paris, pag. 579. 3 Cf. lui Jellinek, statul nu exist dect prin intermediul organelor sale, acestea fiind nelese prin prisma funciilor eseniale ale statului (rege, parlament, guvern, putere judectoreasc sau corp electoral). Cf. Paul

63

Mdlina Virginia ANTONESCU putere politic ntr-un sistem de guvernare (de tip statal sau n cadrul UE) ci vom meniona faptul c este o accepiune incomplet, din punct de vedere al dreptului constituional. Se pune atunci, ntrebarea dac este greit s considerm Parlamentul European, Comisia European, Consiliul de Minitri, Consiliul European, Curtea de Conturi, Curtea de Justiie, drept instituii politice sau organe politice1 aparinnd unui sistem politic complex i inedit precum cel al UE. n sensul restrns al definiiei de drept constituional, aceste organisme, exercitnd fiecare un rol specific n cadrul instituional al UE, pot fi apreciate drept organe politice ntr-un sens apropiat de organele politice dintr-un stat (dar nu identice acestora, dac se are n vedere faptul c instituia UE nu implic un organ2 care s exercite o putere
Negulescu- Curs de drept constituional romn, Bucureti, Ed. de Alex Th. Doicescu, pag. 147 ; 149. n acest sens, instituiile UE ar fi de fapt, organe politice care ndeplinesc funcii eseniale la nivel european de guvernare , ceea ce este o definiie cu influen etatist, n vreme ce Uniunea European nu este un stat. 1 Calitatea de organ poate fi atribuit nu doar unui individ ci i unui grup de indivizi, sau unui colegiu. Pot exista astfel, executive formate din organe colegiale precum Directoratul n Constituia Francez a anului III, ori Prezidiul Sovietului Suprem, din vechile constituii staliniste, care reprezentau efii de stat. Cf. Francis Hamon, Michel Troper- Droit constitutionnel , LGDJ, 2003, pag. 136. n acest sens, Comisia, ca executiv al UE, este un organ colegial, fr ns a deine i o funcie similar celei de ef de stat, de unde i originalitatea cadrului instituional al UE. 2 Puterea de stat se identific, n unele opinii, cu un sistem de organe competente s exercite funciile fundamentale ale statului; conform Constituiei Romniei din 1991, sunt considerate organe n sensul de mai sus i echivalate cu noiunea de autoritate public: Preedintele Republicii, Parlamentul, Guvernul, alte organe centrale ale administraiei publice, inclusiv Consiliul Suprem de Aprare al rii, autoritile administrative locale, Justiia, Avocatul Poporului , Curtea de Conturi i Curtea Constituional. Totui, n Constituie nu se folosete noiunea de autoriti publice pentru a desemna toate organele de stat ci doar pe acelea care, conform teoriei clasice a separaiei puterilor, formeaz legislativul, executivul i justiia. A se vedea Tudor Drganu Drept constituional i instituii politice, Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 7-10.

64

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional european de stat1). Prin urmare, este corect s le apreciem, din punct de vedere al dreptului constituional, drept organe politice, ns nu n sensul de organisme cu caracter tehnic, auxiliar2 ci n accepiunea de organ nsrcinat s realizeze puterea politic, fr a pierde din vedere c aceste instituii comport i cealalt latur (grup de norme juridice privitoare la realizarea puterii politice). Coninutul juridic nu epuizeaz ns sensurile expresiei de instituie politic, la aceasta adugndu-se i un coninut politic ce apropie, n viziunea unor autori, semnificaia sa, de aceea a unui regim politic3. n dreptul internaional public, expresia de organ este folosit cu privire la componentele sistemului onusian4 (i anume, cele ase organe principale ale Organizaiei Naiunilor Unite: Adunarea General, Consiliul de Securitate, Consiliul Economic i Social, Consiliul de Tutel, Curtea Internaional de Justiie, Secretariatul). Conform terminologiei juridice folosite, ONU, ca organizaie internaional de cooperare, nu este format din instituii (precum n cadrul UE) ci din organe, care pot crea alte organe cu caracter tehnic, auxiliar .

n sensul de putere aparinnd unei entiti parial statalizate precum Uniunea European, lucru ce o deosebete de organizaiile internaionale, care nu pot exercita, n opinia noastr, acest tip de putere (i nici puterea politic, aparinnd doar poporului). 2 Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2002, pag. 38 3 Pierre Pactet op.cit., pag. 34. 4 Organul principal fiind acela creat prin convenia de baz a unei organizaii internaionale interguvernamentale precum ONU, n timp ce organul subsidiar este cel creat de organele principale pentru a le ajuta s ndeplineasc funciile lor. n cazul CEE, puterile delegate unor organe subsidiare nu pot modifica echilibrul instituional , nici mpiedica exercitarea competenei organului jurisidicional comunitar de a controla legalitatea aciunilor organului respectiv. Cf. Gerard Cornu- Vocabulaire juridique , Association Henri Capitant, PUF, 1996, pag. 579.
1

65

Mdlina Virginia ANTONESCU De altfel, Carta ONU, n capitolul III (intitulat, ilustrativ, Organe1) art 7, paragr. 1 consacr aceast calificare juridic de organe principale iar n paragr. 2 permite crearea de organe subsidiare n msura n care acestea s-ar dovedi necesare pentru ndeplinirea funciilor de ctre organele principale, aa cum au fost acestea stabilite de statele semnatare ale actului constitutiv al organizaiei. Distincia dintre cele dou tipuri de organe (n sistemul ONU) rezid n caracterul auxiliar al organelor subsidiare: acestea sunt create de organele principale, nu au competen proprie ci doar una delegat de organul principal. ntr-o clasificare a organelor politice din punct de vedere al ndeplinirii de atribuii specifice privind relaiile externe cu alte state sau organizaii internaionale, reiese calificarea expres a efului statului (care poate fi un organ unipersonal preedintele unei republici sau monarh; sau un organ colectiv prezidiu)2, a
1 S nu uitm ns c ne aflm aici pe trmul dreptului internaional public, unde tendina majoritar este de a califica drept organe i nu instituii organismele unei organizaii internaionale de cooperare (excepie face Uniunea European, asociaii de state care nu se ncadreaz n categoria organizaiilor internaionale de cooperare, n cazul creia s-a preferat, ca i n cazul Comunitilor Europene, denumirea de instituii i nu de organe spre a se sublinia caracterul lor juridic specific, n raport cu organele de stat sau cu organele unei organizaii internaionale de cooperare). Unii autori de drept internaional (Jean Combacau, Serge Sur- Droit international public, Montchrestien, Paris, 1997, pag. 720-721) insist asupra faptului c trebuie s evitm tentaia de a face analogie ntre structura unei organizaii internaionale i structura de stat , n ciuda unor asemnari. n al doilea rnd, structura OI nu este definitiv fixat ci una dinamic, pentru a compensa rigiditatea actului constitutiv al OI. Prin crearea, fr revizuirea cartelor OI, a unor noi organe, prin dezvoltarea unor noi funcii se ajunge la organizarea unei noi ierarhii de obiective. Totodat, prin organe subsidiare nu trebuie s nelegem organe secundare, n practic ele jucnd (de exemplu CNUCED, n sistemul ONU) un rol mai important dect organele principale, deciziile lor impunndu-se cteodat, organelor principale ( deciziile TANU , n raport cu AG ONU). 2 n sens contrar, Preedintele Republicii, Parlamentul, Guvernul sunt instituii politice , iar Curtea Constituional, autoritile judiciare sau

66

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional parlamentului i a guvernului, ca fiind organe interne, n timp ce misiunile, reprezentanele diplomatice, oficiile consulare ar fi organe externe. Observm c este vorba de o clasificare ce are n vedere organele de stat1, nu organele aparinnd unei organizaii internaionale interguvernamentale. n msura n care acceptm c repartizarea puterilor n sistemul politic al UE ar avea ca surs de inspiraie modelul statal, fiecare putere fiind n mod concret exercitat de o instituie, putem admite c Parlamentul European, Comisia, Consiliul de Minitri, Curtea de Justiie sunt, fiecare n parte, corespondentele organelor interne ale unui stat, ns fr a fi identice acestora, din alte puncte de vedere detaliate n cuprinsul lucrrii. Pe de alt parte, dac am adopta terminologia juridic folosit de Carta ONU, am putea considera c Parlamentul European, Comisia, Consiliul de Minitri, Curtea de Justiie sunt organele principale, cu competene proprii, care pot nfiina organe subsidiare pentru ndeplinirea eficient a atribuiilor lor concrete2.
jurisdiciile administrative sunt instituii jurisidicionale, de fapt, organele prin care se exercit autoritatea de stat . Cf. Michel de Villiers Dictionnaire de droit constitutionnel , Armand Colin, 2001, pag. 123. Este o definiie juridic ambigu, care nu lmurete noiunile de instituie i de organ , axat pe sensul strict al noiunii de instituie politic. 1 Ionel Cloc (coord.)- Dicionar de drept internaional public, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 205 2 Dei unii autori de drept comunitar prefer s utilizeze sintagma de organe comunitare i nu pe aceea de instituii CE (pentru etapa de evoluie anterioar apariiei UE), instituind o clasificare original ntre organele principale (Consiliul i Comisia, ca organe de conducere, incluznd aici i COREPER, ca organ subsidiar de conducere; Adunarea ca organ de control i Curtea de Justiie), organele consultative cu caracter politic precum Comitetul Economic i Social (CEE; CEEA), actualul Consiliu Economic i Social i organele administrative (Secretariatul Consiliului, comitetele Comisiei; comitetele tehnice sectoriale). Cf. Jean-Claude Gautron Organisations europennes, ed. Dalloz, Paris, 1976, pag. 54-61. Desigur, n aceast opinie, se revine la sensul restrns al instituiei politice, preferndu-se asimilarea instituiei UE cu organul care exercit puterea politic n sistemul politic original al UE.

67

Mdlina Virginia ANTONESCU Dac ne vom raporta la tratatele comunitare, fondatoare a ceea ce avea mai trziu s devin sistemul politic al UE1, inclusiv la tratatele modificatoare, vom observa o insisten n a defini ca instituii i nu ca organe2, entiti precum Parlamentul European, Comisia, Consiliul de Minitri, Curtea de Justiie, la care se adaug Consiliul European sau Curtea de Conturi (prin instituionalizri ulterioare, pe cale convenional). Aceast constant denumire a organismelor sus-menionate ca fiind instituii3 nu ne
Calificm UE ca sistem politic spre a evidenia faptul c UE reprezint o nou form de guvernare politic, diferit de cea a statului; ntr-o definiie clasic, sistemul politic este un ansamblu de instituii i procese ce permit cetenilor dintr-un stat s elaboreze, s aplice i s modifice politicile publice. Din prisma acestei definiii, sistemul politic al UE ar fi format din cadrul instituional unic, consacrat prin tratatul de la Maastricht/1993 dar i din procesele politice permind cetenilor UE s se implice n exercitarea politicilor europene. A se vedea, pentru definiia sistemului politic, Sergiu Tama Dicionar politic. Instituiile democraiei i cultura civic; Ed. Academiei Romne, Bucureti, 1993, pag. 245-246 2 Organele de stat fiind caracterizate, printre altele, de faptul c, n limitele competenei lor, pot emite unilateral acte obligatorii chiar pentru subiectele de drept care nu fac parte din propria lor structur, prin urmare, aceste organe sunt caracterizate prin capacitatea lor de a recurge la acte de putere sau de a participa la o procedur legal de elaborare a unor astfel de acte, implicndu- se astfel, ntr- o form sau alta, la realizarea funciilor statului. A se vedea Tudor Drganu op. cit., pag. 11. Din acest punct de vedere, instituiile UE, aa cum au fost consacrate prin tratatul de la Maastricht, pot fi considerate organe n msura n care pot adopta, conform tratatelor, acte de drept comunitar, obligatorii pentru cetenii europeni , care sunt totodat i ceteni ai statelor membre sau dac particip ntr-o anumit form la procedurile de adoptare a unor astfel de acte juridice. Cu toate acestea, nu putem considera UE ca fiind un stat i nici instituiile sale ca fiind organe de stat . 3 n Tratatul instituind Comunitatea European, partea a cincea, se folosete denumirea de instituii ale Comunitii i nu cea de organe; Actul Unic European, n titlul I, art. 3(1) pstreaz denumirea de instituii, prevzndu-le totodat, cu puteri i competene (recunoscndu-li-se implicit, n opinia noastr, capacitatea juridic i politic de a exercita o putere politic ncredinat de statele UE dar i de popoarele statelor UE, la nivelul
1

68

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional poate duce dect la concluzia c s-a dorit ca acestea s aib un coninut juridico-politic mai larg dect cel al unui simplu organ; astfel, organismele de mai sus reprezint nu doar organe ale sistemului unional, n sensul strict, ct i normele de drept specifice, legate de exercitarea puterii politice de ctre aceste organe, dar i ntreaga lor via juridico-politic, ntreaga lor funcionare la nivel european. Prin urmare, considerm c instituiile UE trebuie nelese i ca norme de drept aferente exercitrii puterii politice de ctre anumite organe menionate de tratate, referitor la cadrul instituional al Comunitilor Europene iar ulterior, la cel al Uniunii Europene, dei exist o puternic tendin de a le reduce doar la dimensiunea lor de organe (ns nu n sensul de organisme cu caracter auxiliar, fr competene proprii ci dimpotriv, de organe care particip direct la luarea deciziilor n sistemul UE). Astfel, n dreptul constituional1, se admite, de exemplu, ntr-un regim parlamentar, c exist trei organe (parlament, ef de stat i guvern) iar parlamentul este organul legislativ cruia i s-a ncredinat prin constituie funcia legislativ. Deci, adoptnd viziunea dreptului constituional, care consider c parlamentul (la nivel statal) este un
european de guvernare de aici i originalitatea sistemului UE n raport cu statul. Tratatele ulterioare (Maastricht, Amsterdam, Nisa) pstreaz denumirea de instituii, ca i tratatul constituional/2004 (titlul IV, intitulat Instituii i organe, prin termenul de organe avndu-se n vedere toate organismele ce nu sunt nominalizate ca atare n cadrul instituional UE, de la art. I-19). Totodat, art.I-19, paragr. 2 prevede doar o funcionare a instituiilor UE n limitele atribuiilor conferite de Constituie, fr a mai introduce referirea la puteri (de unde i o terminologie prudent a tratatului constituional, spre a arta c UE nu devine un stat). 1Lon Duguit- Manuel de droit constitutionnel, Ed. de Boccard, Paris,1923, pag.196. Dup ali autori (Ion Deleanu- Instituii i proceduri constituionale- n drept comparat i n dreptul romn ; tratat ; Ed. Servo-Sat, 2003, pag. 27), termenul de instituii politice trebuie neles n sensul mult mai larg, apropiindu-se de acela de regim politic privit ca produs al conjugrii unor factori eseniali politici , pe relieful unor determinri istorice obiective i subiective .

69

Mdlina Virginia ANTONESCU organ i nu o instituie, rmne s privim instituiile UE la care se refer tratatele comunitare constitutive i cele modificatoare, ca fiind de fapt, organe politice. Aceasta ar nsemna, n consecin, s reducem cercetarea originalitii instituiilor UE doar la aspecte legate de structura, funciile i atribuiile acestor organe, neglijnd aspectele legate de dimensiunea juridic (normele de drept incidente pentru exercitarea puterii politice de ctre aceste organe), dar i ntreaga lor via, modalitile concrete n care funcioneaz organele politice unional europene; or, i aceste dou dimensiuni juridice conin indicii cu privire la elementele de originalitate ale instituiilor UE, care nu ar trebui trecute cu vederea.

70

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

2. Definirea juridic a noiunilor de instituie UE i de organ de stat

Pentru a putea ntreprinde o comparaie juridic riguroas ntre cadrul instituional statal i cel unional european este necesar ca mai nti, s definim din punct de vedere al dreptului constituional, sensul noiunii de organ de stat, urmnd ca apoi s delimitm aceast noiune de noiunea juridic de instituie a Uniunii Europene, aa cum apare n tratatele din perioada Nisa. Plecnd de la definiia pe care dreptul constituional o d statului (ca modalitate de organizare a puterii politice, ca ordine juridic structurat i eficient1 (statul caracterizndu-se printre altele, prin faptul c puterea poporului este una instituionalizat ntr-o entitate distinct de cea a guvernanilor, posednd personalitate juridic proprie2) reiese necesitatea exprimrii politice i juridice a puterii poporului prin intermediul unui aparat de stat, ntr-o anumit form instituionalizat3. Aparatul de stat, la rndul su, presupune un mecanism de organizare a puterii poporului dup un model instituional ce respect tiparul de organizare al puterilor n stat, bazat pe respectarea principiilor separaiei, echilibrului i cooperrii autoritilor publice4.
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu-op. cit., vol.II, pag, 48 R. Carr de Malberg- Contribution la Thorie gnrale de lEtat, Recueil Sirey, Paris, 1920, pag. 9; 25; 27. 3 Una dintre definiiile juridice ale statului este de tip instituionalist (statul privit ca aparat de conducere al societii, prevzut cu diferite metode de constrngere). Cf. Pierre Pactet - op. cit., pag. 41. Din aceast perspectiv, Uniunea European nu poate fi un stat deoarece instituiile sale politice nu au o putere de constrngere similar statului. 4 Spre deosebire de aceasta, Uniunea dispune de un cadru instituional unic i nu de un aparat de stat. Conform unor autori, aceste instituii(comunitare la origine, ulterior devenite instituii UE prin tratatul de la Maastricht) formeaz un sistem politic original, odat cu apariia UE. n acest sistem politic (funcionnd pe baza principiului multiplelor
1 2

71

Mdlina Virginia ANTONESCU Organizaiile internaionale interguvernamentale nu au un aparat de stat pentru simplul fapt c nu i propun s organizeze puterea popoarelor statelor membre ntr-un mecanism similar celui statal. Acest tip de organizaie internaional (de cooperare) are o structur format din organe nzestrate de statele membre, prin actul constitutiv, cu anumite atribuii, limitate la ndeplinirea obiectivelor organizaiei respective. Sistemul politic al Uniunii Europene, datorit complexitii sale, nu poate fi asimilat unei organizaii internaionale de cooperare. n al doilea rnd, n cazul UE nu putem vorbi de un aparat de stat, datorit faptului c Uniunea nu are o natur statal, ns, n acelai timp, nu poate fi ignorat influena modelului statal de organizare a puterii politice, pentru Uniune1. Instituia politic, dac avem n vedere definiia oferit de dreptul constituional, este acea structur organizatoric nzestrat cu competene proprii, menit s exercite, printr-un organ specific din aparatul de stat, puterea politic2, dar, n acelai timp cuprinznd i normele juridice reglementnd exercitarea acestei puteri politice n cadrul statului. Din aceast perspectiv, dac am admite c modelul
specializri ale instituiilor UE, principiului autonomiei instituionale i principiul echilibrului instituional) sunt cuprinse att cele cinci instituii UE (Comisia, Consiliul UE, Parlamentul European, Curtea de Conturi, Curtea de Justiie) ct i organele prevzute de tratate sau cele subsidiare (create de instituiile UE). Cf. Jean-Claude Gautron- op. cit., pag. 54 dar i Jean- Claude Gautron-Droit europen; Dalloz, Paris, 1999, pag. 118-119. n alte concepii (Tudor Drganu Drept constituional i instituii politice, Lumina Lex, Bucureti, 1998) se creeaz o similitudine ntre putere de stat i autoritate public; n acest sens, dac am admite existena unei autoriti publice europene am admite, implicit, faptul c sistemul politic UE este un sistem n care se realizeaz o putere de stat european, distinct de puterea de stat ca putere aparinnd statelor membre UE. 1 n sensul c exist n cadrul instituional unic al UE o instituie exercitnd puterea judectoreasc (Curtea de Justiie), instituii politice cu rol executiv (Consiliul UE; Comisia) precum i instituii politice exercitnd puterea legislativ (Parlamentul European, Consiliul UE). 2 Jean Gicquel Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris, 1993, pag. 15-16. Genoveva Vrabie op.cit., pag. 37-38

72

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de organizare al sistemului unional european are o cert influen statal iar instituiile UE par s se apropie mai mult de nite instituii politice de tip statal dect de organele unei organizaii internaionale de cooperare, am putea defini instituiile Uniunii Europene ca fiind acele structuri organizatorice determinate, avnd competene proprii1, care exercit puterea politic n cadrul sistemului politic al UE, prin intermediul unui organ specific, dar cuprinznd i normele juridice reglementnd exercitarea acestei puteri politice n Uniune. Aceasta este o definiie juridic de inspiraie etatist, deoarece apreciaz noiunea de instituie UE dintr-o prism juridic exclusivist, restrns, ignorndu-i originalitatea: de exemplu, faptul c puterea politic exercitat de organul unional european nu aparine unui popor european2, ci provine din dou surse (popoarele europene ale statelor membre i statele membre UE); faptul c normele juridice reglementnd exercitarea
1 Desigur, este vorba de competene atribuite de statele membre prin tratate internaionale, deoarece un argument pentru care UE nu este un stat privete incapacitatea Uniunii ca atare de a i stabili singur competenele (UE nu are competena competenelor, precum statul). 2 ntr-un sens juridic, poporul se difereniaz de naiune, fiind definit ca o grupare omeneasc format din reuniunea mai multor familii, locuind un anumit teritoriu, supus aceleiai jurisdicii (cf. Paul Negulescu Curs de drept constituional romn. Ed. de Alex Th. Doicescu, pag. 70. n alte definiii (decizia din 9 mai 1991 a Consiliului Constituional francez cu privire la statutul Corsicii) se respinge meniunea de popor corsican, component al poporului francez ca fiind neconstituional, deoarece, se arat n decizie, noiunea de popor nu se recunoate dect poporului francez care este compus din toi cetenii francezi, fr distincie de origine, ras, religie. Cf. Hugues Portelli Droit constitutionnel, ed. a V-a, 2003, Dalloz, Srie Hypercours, pag. 12). Prin aceast definiie se adopt criteriul legturii juridico-politice dintre populaie i stat, exprimat prin cetenie. n acest sens, poporul european ar fi format din toi cetenii UE n sensul tratatului de la Maastricht, ceea ce ilustreaz multitudinea de perspective juridice din care putem privi sistemul politic al UE (unele negnd existena poporului european, altele admind c el exist, ntr-un anumit sens juridico-politic)

73

Mdlina Virginia ANTONESCU puterii politice n UE nu sunt nscrise ntr-o constituie statal, ci n tratate internaionale ncheiate ntre state suverane care hotrsc s creeze iniial trei organizaii internaionale de integrare, ulterior nglobate n primul pilon al UE. Principala distincie dintre instituia UE i organul de stat provine din faptul c modelul de organizare al puterii politice este unul diferit: n cazul organului de stat, modelul este unul statal, n care funciile legislativ, executiv i judectoreasc sunt clar delimitate, independente i cu competene precise, nscrise n constituie. n cazul instituiei UE, avem de-a face cu un model cu totul original de organizare a puterii politice ntr-un sistem politic complex ce nu este unul de tip statal ci chiar l depete pe acesta din urm. n sistemul UE, funciile legislativ i executiv sunt exercitate de mai multe instituii politice; acestor funcii le corespund atribuii specifice, nscrise n tratate internaionale. De aceea, putem aprecia natura juridic a instituiei UE ca nefiind nici caracteristic unui organ de stat, nici una tipic unei organizaii internaionale de cooperare. De asemenea, dei sistemul politic al UE are unele atribute de inspiraie statal, nu putem confunda instituiile UE aa cum sunt consacrate de tratatele comunitare, cu instituiile politice din statele membre ale Uniunii1, care exercit funciile i atribuiile lor caracteristice, descrise de constituia statului respectiv. Mai mult, nu ne putem hazarda a admite o relaie de ierarhie ntre instituiile UE (care ar aciona la un nivel european, superior celui naional) i instituiile statelor membre (care ar fi obligate s respecte i s aplice actele juridice ale instituiilor europene), deoarece instituiile statale aparin unor entiti suverane, n care puterea politic exercitat de organele de stat este o expresie instituionalizat a puterii poporului respectiv, iar acesta nu poate fi subordonat nici unei instituii, fiind titularul suveranitii2. Relaia de ierarhie dintre aceste dou tipuri de
Instituiile politice din statele membre UE, n sens larg, presupunnd att organele de stat i normele juridice referitoare la funcionarea lor, n timp ce instituiile UE nu sunt organe de stat. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 18
1

74

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional instituii nu se verific, atta timp ct nu avem certitudinea c UE se va transforma n stat sau c urmeaz o direcie clar n sensul suprastatalizrii sale. Chiar dac UE ar deveni un stat european1, e mai probabil ipoteza unei cooperri strnse ntre cele dou tipuri de instituii politice corespunztoare unor nivele diferite (nu subordonate) de exercitare a autoritii publice, cu respectarea mutual a competenelor, aceste competene fiind stabilite printr-un tip de Constituie European fondatoare a unui stat european), dect ipoteza unei ierarhii suprastatale, n care autoritatea european2 deine monopolul deciziei politice iar statele membre
1 neles ca o modalitate inedit de organizare a puterii politice (putere aparinnd popoarelor statelor membre UE), al crei exerciiu este ncredinat de popoare, fie n mod direct (prin referendum) sau indirect (prin intermediul guvernelor), instituiilor UE. Plecnd de la definiia statului oferit de Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu- op.cit., vol. II, pag.48. n alte opinii, puterea politica este neleas ca un fenomen de autoritate bazat pe dubla relaie de comand i autoritate, fiind acea putere de previziune, de impuls, de decizie i coordoanre care aparine aparatului conductor al rii, guvernanilor i care le permite acestora s hotrasc i s conduc ansamblul politicilor naionale. Aceast viziune nu consider deci puterea politic, o putere a poporului i nu a aparatului de stat ca atare, dei ulterior folosete i sintagma de instituionalizare a puterilor politice , pentru a evidenia faptul c este o putere distinct de persoana guvernailor i asociat nc din sec. XIV, statului. n acelai timp ns, puterea politic este considerat sursa instituiilor i a dreptului, n spe a instituiilor nsrcinate s exprime autoritatea i s o exercite n mod oficial, concepie instituionalist care consider de altfel, statul ca fiind cea mai important instituie politic. A se vedea Pierre Pactet, Frdinand Melin Soucramanienop. cit., pag. 13; 31. Dup alii, puterea reprezint stpnirea unui fapt, o putere, o for iar n al doilea rnd, o prerogativ juridic, o putere de drept fondat pe drept; puterea politica, n aceast viziune, confirm o legtur cu exerciiul puterii n stat, cu participarea pe care o aduc cetenii, organele instituite i partidele; puterea politic este privit ntr-un sens de putere a poporului, n msura n care exprim drepturile conferite de lege care permit cetenilor s participe la exerciiul puterii. A se vedea Grard Cornu op- cit-, pag. 629-630; 621. 2 Urmnd similitudinea juridic stabilit de autorii de drept constituional ntre autoritate public i organ de stat sau

75

Mdlina Virginia ANTONESCU sunt doar executani, prin autoritile lor naionale competente, ai acestor decizii1. Pentru a ncerca o definire mai exact a instituiei UE dup criteriul structurii sistemului politic de care aparine, am putea spune c acest tip de instituie politic este proprie unui sistem politic inedit, sistem avnd o structur juridic i politic hibrid, mbinnd elemente specifice unei structuri federale, dar coninnd, n acelai timp, elemente confederale, statale sau tipice pentru o organizaie internaional de cooperare. Instituia UE, n continuarea acestei definiii, este instituia politic aa cum apare i n consacrarea juridic a tratatelor comunitare consolidate, ca aparinnd de un cadru instituional unic i exercitndu-i competenele la nivel european. Instituia UE nu poate fi asimilat nici cu una comunitar (deoarece etapa comunitar considerm c a fost depit prin simpla apariie a prin preluarea cadrului instituional al uniunii politice i Comunitilor, de ctre Uniune), nici cu una de tip statal (deoarece nu aparine de o entitate politic definit prin existena a trei elemente: o populaie proprie, un teritoriu determinat, un aparat de stat). Dup ali autori de drept constituional1, sunt considerate instituii politice organismele de guvernare (parlament, preedinte,
autoriti ale statului (cf. Ioan Muraru- op. cit., pag.29), avnd n vedere prezena unor trsturi statale n organizarea i funcionarea sistemului politic UE, am nelege prin sintagma autoritate european, instituiile UE (n sensul restrns al noiunii de instituie politic, privit ca organ politic). i dup ali autori, prin termenul de autoritate se au n vedere mai multe sensuri: puterea de a comanda, aparinnd guvernanilor i anumitor ageni publici; un organ nvestit cu aceast putere, sens pe care l-am avut i noi n vedere, mai sus . Cf. Gerard Cornu- op. cit., pag. 87. 1Ipotez n care UE ar deveni un stat european n sensul weberian al termenului, ca deintor al monopolului violenei legitime i al monopolului deciziei politice. Dup Weber, statul, al crui mijloc este violena legitim, nu exist dect dac guvernaii se supun autoritii revendicate de guvernani. A se vedea Olivier Duhamel, Yves Mny- Dictionnaire constitutionnel, PUF, 1992, pag. 60-61.

76

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional guvern, prim-ministru) deoarece joac un rol hotrtor n procesul de dobndire i exercitare a puterii politice. n ceea ce privete noiunea juridic de organ de stat, acesta este definit ca fiind acel organism nvestit expres prin lege sau prin constituie, cu prerogative de putere la nivel general; caracteristica sa este participarea nemijlocit la exercitarea puterii politice, spre deosebire de partidele politice care particip n mod mijlocit la exercitarea puterii, prin intermediul parlamentului sau al guvernului (n cazul partidelor cu reprezentare parlamentar sau care dein locuri n guvern). Principala distincie juridic dintre categoria juridic a instituiilor UE i organele de stat nu este doar modalitatea diferit de consacrare juridic (n cazul primei categorii prin tratat internaional; n cel de-al doilea caz, prin constituia unui stat) ct natura puterii pe care o exercit n mod nemijlocit (n prima situaie, instituiile UE exercit o putere politic pe care o dein prin temeiul legal al tratatelor comunitare consolidate, deci, prin intermediul statelor membre, ns care se exercit la un nivel european de guvernare politic). n cea de a doua situaie, n cazul organelor de stat, puterea exercitat de acestea are caracter statal, deci este o putere suveran, social, cu caracter organizat, cu un caracter de constrngere2 (dac ar fi s estimm caracterele puterii de stat), ceea ce o distinge de puterea exercitat de instituiile UE3 (sistemul UE nefiind un stat).

1 Cristian Ionescu - Instituii politice i drept constituional, Ed. Economic, Bucureti, 2002, pag. 31. n acest sens, instituiile UE sunt instituii politice deoarece particip direct i hotrtor la procesul de guvernare european. Acest aspect le asimileaz unor organe de stat i le difereniaz de partidele politice europene care particip indirect , n opinia autorului sus-citat, la exerciiul puterii n sistemul politic al UE, prin intermediul Parlamentului European. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu- op. cit., vol.II, pag. 3-5 3 n sens contrar, anume c nu se poate vorbi de o alt putere egal sau superioar puterii de stat (tocmai datorit supremaiei i unicitii puterii de stat), a se vedea Carr de Malberg, n lucrarea lui Philippe Malaurie-

77

Mdlina Virginia ANTONESCU O discuie mai amnunit referitoare la conceptele de putere politic, autoritate politic, instituie politic i la relaiile juridice dintre ele, o vom efectua n seciunea ce urmeaz.

3. Distincia dintre puterea politic, autoritatea politic, instituia politic i sensurile lor juridice n cadrul statului i n cadrul sistemului UE
n sensul titlului I, art. A/ tratatul de la Maastricht, reiese c Uniunea European este o entitate politic1 i juridic2 original 3; tot ce aflm din acest articol-cadru pentru ntreg sistemul UE sunt anumite precizri destul de vagi (denumirea convenional de
Antologia gndirii juridice, trad. Doina Jela-Despois; Humanitas, Bucureti, 1997, pag. 310 1 Doctrina de specialitate recunoate n general, c UE este o comunitate politic format progresiv , care afecteaz distribuia de putere i resursele statelor membre i totodat, c UE reprezint i o comunitate de drept , format dintr-un ntreg corp de tratate, regulamente, directive care acoper aproape toate ariile de politic public. UE este totodat, o structur supranaional, deoarece dreptul european permite cetenilor europeni s l invoce n faa judectorilor naionali. A se vedea John Erik Fossum, Agustin Jos Menendez The Constitutions Gift? A Deliberative Democratic Analysis of Constitution Making in the European Union , n European Law Journal, vol. 11, no. 4, July 2005, Blackwell Publishing , Oxford, UK, pag. 380- 381. Tot n sensul recunoaterii naturii politice a UE, care este calificat o construcie politic unic, depind statul naiune, un sistem politic post naional , a se vedea i Ben Crum Tailoring Representiative Democracy to the European Union: Does the European Constitution Reduce the Democratic Deficit?, in European Law Journal, vol. 11, no. 4, July 2005, Blackwell Publishing , Oxford, UK, pag. 452. 2 Deoarece suntem de acord cu teza existenei unei personaliti juridice implicite pentru Uniune, aa cum a fost consacrat n practic i n doctrina de specialitate, cum vom arta n cele ce urmeaz. 3 Devenit, n noua numerotare, art.1/TUE (modif. prin tratatul de la Amsterdam)

78

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Uniune; structura sa i sarcina principal, de a organiza relaiile dintre statele membre i dintre popoarele lor) Dincolo de aceste aspecte, mai apare o precizare: Uniunea este instituit de ctre state, format din state dar trece dincolo de statutul juridic al unei organizaii internaionale interguvernamentale, depete multilateralismul clasic, deoarece este o form special de uniune a statelor1; de fapt, natura sa integraionist i obiectivul su esenial rezid implicit, n alin. 2, art.A/TUE: statele au menirea s construiasc o uniune din ce n ce mai strns ntre popoarele Europei. Prin urmare, conform interpretrii literale a art. A, statele sunt fondatorii i componentele Uniunii, dar ntregul proces de creare al acestei Uniuni este menit s realizeze progresiv, o uniune ntre popoarele Europei; popoarele devin astfel, n opinia noastr, subiectul esenial al motivului instituirii acestei entiti politice; practic, Uniunea nu este creat spre a rspunde nevoilor statelor, ct pentru a implica la un nivel ct mai larg, cetenii, n procesul decizional european. Pentru a putea interpreta n mod corect acest articol-cadru, din punct de vedere al tipului de putere i de autoritate implicat, trebuie mai nti s clarificm sensurile juridice ale noiunilor de putere politic i de autoritate politic. Aceste dou noiuni juridice (din perspectiva dreptului constituional) sunt strns legate de conceptul de stat, ns nu se limiteaz la acesta.

1 n sensul admiterii unui caracter juridico-politic unic pentru UE, aceasta fiind mai mult dect o uniune de state (datorit creterii rolului Parlamentului European, instituie politic prin care popoarele statelor membre UE intervin n procesul decizional la nivel european), a se vedea Philippe Manin - op. cit., pag.69-70

79

Mdlina Virginia ANTONESCU Puterea politic1 nu trebuie confundat cu puterea de prima reprezint puterea poporului (dar i puterea aparinnd unor partide, asociaii, grupri), pe cnd puterea de stat este acea parte instituional a puterii politice, mai precis oparte a puterii politice, care nu-i epuizeaz sfera de cuprindere3. Puterea de stat este caracterizat prin aceea c este derivat i condiionat (nu poate fi opus poporului sau folosit mpotriva lui) iar constrngerea pe care statul o exercit4 (ca un stat2:
Pentru juriti precum Duguit, orice putere este politic; puterea politic, n alt opinie, este doar acea putere care este exercitat de guvernanii statului , deoarece guvernanii au o calitate particular, pe care efii altor grupuri umane nu o dein: suveranitatea. n acest sens, termenul de instituii politice trimite n mod necesar la instituiile politice ale statului. Deci, cuvntul politic ar avea dou sensuri: n sens larg , se definete prin putere, prin puterea material legitimat de un sistem de credine, n sens restrns , politic este ceea ce are legtur cu afacerile publice sau cu arta de a guverna statul . A se vedea Maurice Duverger - op. cit., pag. 14-16. 2 Puterea de stat, concept prezent n opera lui G. Burdeau (1959) ar avea dou sensuri : puterea politic cu care constituia celei de-a Va Republici nvestea eful statului; calificarea, n democraiile pluraliste, a organului suprem stabilit prin constituie. Conceptul a fost utilizat n constituiile marxist leniniste, nelegndu-se prin putere de stat ansamblul organelor constituionale oficiale. Capitolul III din constituia stalinist din 1936 folosete sintagma de organe supreme ale puterii de stat a URSS; ntre aceste organe nu exist nicio separaie a puterilor, de fapt termenul fiind destinat s se opun principiului separaiei puterilor, fiind favorabil centralismului i principiului unitii puterii. Cf. Olivier Duhamel, Yves Mnyop. cit. n acelai sens, Jean Louis Quermonne Georges Burdeau et le pouvoir dEtat , pag. 85, n Bernard Chantebout, ed., Le pouvoir d Etat dans l oeuvre de Georges Burdeau, Coll. Droit Public Positif, dirige par Louis Favoreu; Association Franaise des Constitutionnalistes; Economica; Presses Universitaires dAix Marseille; Congrs de Strasbourg, 27 sept. 1990, Paris, 1993. 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., vol.II, pag. 3 4 Puterea exercitat de instituiile UE nu poate fi asimilat, n aceast perspectiv, cu puterea de stat, deoarece UE nu este abilitat prin tratatele internaionale de la baza sa, a exercita constrngere asupra cetenilor europeni (precum statul).
1

80

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional caracter distinct al puterii de stat) se bazeaz pe voina superioar a poporului, ca voin colectiv i abstract. Exercitarea puterii de stat1 (ca putere specializat i delegat de popor n calitatea sa de titular al puterii politice) se face prin intermediul unor autoriti publice, denumite i puteri (legislativ, executiv, judectoreasc2). ntre puterea de stat i puterea politic exist un raport ierarhic, prima avnd un caracter derivat i condiionat, fiind subordonat puterii politice (deoarece puterea politic aparine poporului iar puterea de stat este o form de organizare statal a puterii poporului, realizat prin mai multe autoriti nzestrate cu anumite funcii). Doar din aceast perspectiv putem vorbi de existena unei puteri politice n sistemul politic al UE, n msura n care acceptm existena puterilor popoarelor Europei, ca titulari ai puterii politice, fiecare la nivelul su naional. Puterea de stat (n ceea ce privete statele membre UE) devine forma de organizare statal a puterii poporului acelui stat. Dac prin puterea poporului nelegem suveranitatea, titularul su fiind unic iar puterea politic fiind unic3, rezult c, n cadrul UE ca uniune ntre state, puterea politic nu exist la nivel european, ci rmne la nivel naional, ca putere a popoarelor Europei (acele popoare ale statelor membre n UE), deoarece numai acestea sunt titularii, fiecare n parte, ai puterii politice, iar nu Uniunea.

Dup alt autor, nu trebuie s confundm funcia guvernamental cu puterea de stat , prima fiind o funcie de conducere suprem , oricare ar fi organul sau combinaia de organe prin care se exercit. A se vedea Michel Troper- La thorie de la fonction gouvernamentale chez Georges Burdeau, n Bernard Chantebout, op. cit., pag. 75. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu- op. cit., vol.II. pag.5; 19 3Idem, pag. 18. Nu trebuie sa confundm puterea public (numit uneori i putere de stat, semnificnd lato sensu, statul sau organele statului i n sens restrns, autoritatea public ), cu puterea politic (aparinnd poporului). Cf. Ion Deleanu op.cit., pag. 36-37.
1

81

Mdlina Virginia ANTONESCU Nu exist un popor european care s aparin, dup logica formrii statului, unei entiti europene de tip statal1. n al doilea rnd, puterea politic neleas ca suveranitate2, aparine popoarelor Europei i numai lor, ca popoare ale statelor membre ale UE, nu ca nite componente ale unui popor european. Unicitatea puterii politice nseamn, n al treilea rnd, c puterea politic a popoarelor statelor membre UE nu poate fi mprit cu un popor european, nici transferat3 acestuia, deoarece ar implica autodizolvarea popoarelor statelor membre respective. Pe de alt parte, puterea politic a fiecrui popor aparinnd unui stat membru UE se exprim ntr-o form de organizare statal distinct, se realizeaz prin autoriti sau organe (de stat). Din aceast perspectiv, fiecare stat membru UE va deine puterea
Dup cum observ unii autori, n ceea ce privete Europa, nu exist nici demos european , nici un popor, nici o naiune, deoarece nici elementul subiectiv (sensul unei identiti i loialiti colective mprtite de membrii unei colectiviti umane), nici elementul obiectiv nu ar putea produce un tip de omogenitate al condiiilor organice naional- culturale specifice formrii unui popor european care ar depinede de o cultur mprtit, de un sens comun al istoriei, de mijloace comune de comunicare. Integrarea european nu i propune ca proiect formarea unui popor sau naiuni europene ci o Uniune fr ncetare mai strns ntre popoarele Europei. A se vedea J. H. H. Weiler The Selling of Europe : The Discourse of European Citizenship in the IGC 1996, printed in USA, in 1996, Harvard Law School, Cambridge, MA, USA, http://jeanmonnetprogram.org/papers /96/9603.html 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu- op. cit., vol.II, pag. 5 3 Dup unii autori, teoria partajului de suveranitate este incompatibil cu ideea unitii statului ; statul este unul, este o persoana juridic . Nu se poate fraciona aceast calitate esenial a statului, suveranitatea, fr s se fractioneze i caracterul su statal i fr s se ating unitatea sa . n aceast viziune, suveranitatea statului este indivizibil, nu pentru c este puterea suprem ci pentru c este inseparabil de stat , care este n mod necesar, unul. O suveranitate fragmentat nu este suveranitate, deoarece n virtutea naturii sale, suveranitatea se opune oricrui gen de fracionare. A se vedea Louis le Fur Etat fdral et confdrations dEtats, LGDJ Diffuseur, Universit PantheonAssas, Paris II, Paris, 2000, pag. 482-483; 488.
1

82

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de a exprima i realiza voina poporului su ca voin de stat. Rezult c, neavnd un popor european1 deintor al unei suveraniti neleas n sensul de european, supranaional2, UE nu poate fi confundat cu un stat (deci, nici cu o putere de stat, n msura n care exist identitate ntre stat i puterea de stat). UE nu poate fi deintorul puterii politice proprii, din motivele artate mai sus (n principal, lipsa caracterului statal i a elementelor statale); mai mult, UE nu poate fi nici un deintor al puterilor politice din statele membre UE, deoarece
1 Ar trebui s se creeze anterior o identitate colectiv european , privit ca o afiliere social, contient i reflexiv, adic apt s modeleze ceteanul european, care s-ar concepe pe sine ca fiind o parte a unui grup de europeni, grup funcionnd sub auspiciile unei organizaii supranaionale- UE- i care ar trebui s acioneze ca atare, n sfera social. Pentru formarea unei identiti europene ar fi necesar i un document constituional , consider Armin von Bogdandy ( The European Constitution and European Identity: A Critical Analysiss of the Conventions Draft Preamble, Altneuland : The EU Constitution in a Contextual Perspective, The Jean Monnet Program, in cooperation with Woodrow Wilson School of Public and International Affairs at Princeton University, Jean Monnet Working Paper, 5/ 04 , ns de la formarea unei identiti colective europene i pn la noiunea de popor european, care ar trebui s implice un cert sentiment patriotic fa de o Europ statalizat, deoarece privim aici poporul european ca un element constitutiv al unui stat european, este ns cale lung. 2 Suveranitatea european ar presupune, n opinia noastr, existena unui singur popor european, etap la care procesul integrrii europene nu a ajuns (deocamdat, existnd actualmente, popoarele statelor membre UE, care sunt titularii exclusivi ai suveranitii). Dup ali autori, nu exist suveranitate european deoarece Uniunii i lipsete competena competenelor , Uniunea neavnd dect atribuii limitativ enumerate. ns, consider mai departe acest autor, perspectiva constituional european vine s bulverseze aceasta situaie, deoarece ea pare s implice, dup tradiia juridic dominant, o expresie de suveranitate la nivelul UE, deci cel puin, un partaj de putere constituant ntre UE i statele membre. A se vedea Thierry DebardA propos du processus de constitutionnalisation des traits, n Etudes en lhonneur de Jean Claude Gautron, Les dynamiques du droit europen en debut du sicle; Ed. A. Pdone, Paris, 2004, pag. 291-292.

83

Mdlina Virginia ANTONESCU unicul titular al acestui tip de putere este poporul aparinnd statului respectiv. Din aceast perspectiv, ar rezulta c UE nu are nici un fel de puteri (nici putere politic, nici putere de stat) i c instituiile sale nu ar trebui confundate cu autoriti, organe sau puteri precum cele care compun aparatul de stat. O alt definiie juridic se refer la semnificaia noiunii de autoritate politic. Aceasta apare ca expresia voinei politice a guvernanilor consacrat n legi , instituionalizat1, fiind deci forma pe care orice putere politic dorete s o adopte, dup ce a fost constituit i consolidat; fiind prezentat ca voina tuturor, acest tip de autoritate legat de exercitarea direct a puterii politice, devine legitim2. Se pune ntrebarea: poate Uniunea European s aib autoritate politic3 n sensul exprimat mai sus1 sau, ca efect al
Din lat. auctoritas - for de convingere; autoritatea fiind exercitat deci, n cadrul unor raporturi de dominaie politic. Cf. Sergiu Tama- op. cit., pag.27 2 Autoritate legitim n sensul concordanei unei guvernri politice cu principii i proceduri general acceptate, i recunoscute de majoritatea membrilor societii (cf. Sergiu Tama idem, pag. 149). Prin autoritate public se ntelege, n sens larg, ansamblul instituiilor politice nzestrate cu prerogative decizionale, susceptibile s le aduc la ndeplinire prin fora de constrngere a statului (puterea public). Din aceast prism, nu am putea vorbi de autoritatea public european (care, alturi de naiune i de teritoriu, s constituie unul din elementele definitorii ale UE ca stat), deoarece UE nu dispune de for de constrngere pentru ca normele juridice comunitare s fie aplicate i respectate n statele membre. A se vedea i Ion Deleanu op.cit., pag. 37. 3 Unii autori recunosc faptul c Uniunea Europeana se bucur de puteri neegalate de nici o alt entitate transnaional, entitate avnd o autoritate transnaional bazat pe dreptul internaional (deoarece are la baz tratate internaionale, ncheiate de state suverane) i o autoritate intern (derivat din autoritatea constituional a guvernelor statelor membre, n temeiul creia aceste guverne pot s angajeze juridic i politic statele lor). A se vedea J. H. H. Weiler- op. cit., pag. 5, http://jeanmonnetprogram.org/papers/96/9603.html.Este ns o viziune care, n ciuda naturii juridice i politice hibride a Uniunii, o reduce la statutul unei organizaii internaionale, aparinnd statelor ce au creat-o,
1

84

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional faptului c nu dispune de putere politic nici proprie, nici delegat (prin intermediul statelor membre), nu poate instituionaliza aceast putere sub forma autoritii politice? Credem c, datorit caracterului original, dac nu chiar paradoxal, al Uniunii (nu este stat, ns are elemente statale n structura sa de organizare), ct i naturii sale integraioniste, aceasta dispune de un tip cu totul special de autoritate politic2, ntruct altfel voina guvernanilor europeni (neleas lato sensu, ca fiind voina politic a clasei decidente europene exprimate n toate instituiile UE) nu ar fi una legitim. Or, autoritatea politic are o dubl dimensiune: ea presupune nu doar cadrul instituional n care se organizeaz puterea politic, ci i legitimarea acesteia; problema legitimitii devine fundamental pentru nelegerea bazelor acestei noiuni juridice3.
deci o viziune care refuz posibilitatea ca UE, asemenea unui stat, s aib autoritate politic n sensul exprimat de noi mai sus. 1 n sensul n care admitem c, la nivelul european de guvernare politic, se exercit prin instituiile UE raporturi de dominaie politic, ntre guvernanii europeni i guvernaii europeni. 2 Uniunea European, ca sistem complex, format dintr-un element interguvernamental (pilonii II i III) i dintr-un element comunitar (pilonul I), se consider ea nsi surs de legitimitate pentru statele membre i pentru ordinea lor juridic (definirea noiunii juridice de legitimitate avnd n vedere participarea cetenilor UE la conducerea politicilor europene, prin intermediul Parlamentului European: aa-numita legitimitate democratic). Cf. Antonio Bar Cendn La legitimit de lUnion Europenne aprs le Conseil Europen dAmsterdam; EIPASCOPE; 1997; nr. 2; pag. 1-4. http://aei.pitt.edu/archive 3 Tribunalul constituional german, n decizia Maastricht a considerat autoritatea public a Uniunii (n principal derivnd de la popoarele statelor membre prin intermediul parlamentelor lor), a fi esenial pentru construirea unei legitimiti democratice a aciunilor Uniunii. Aceast legitimizare democratic indirect este considerat a restrnge puterile UE, cu efectul reinerii de ctre Bundestag a unor puteri substaniale. A se vedea Jorg Gerkrath Reprezentation of Citizens by the EP, n European Constitutional Law Review, vol. 1, issue 01, January 2005, pag. 73. Trebuie s distingem, totodat, ntre autoritatea politic la care ne referim n cuprinsul seciunii de fa i sintagma autoritate public n sensul folosit n aceast not.

85

Mdlina Virginia ANTONESCU

86

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional O organizare a puterii politice (neleas ca putere a popoarelor Europei care se exercit prin intermediul statelor membre UE, la nivel european, n concret, prin instituiile UE) fr o legitimare1 a acestei puteri, nu poate forma autoritatea politic, nici la nivel naional, nici la cel european. Problema legitimrii autoritii politice la nivel european (n msura n care admitem existena acestei autoriti ca form instituionalizat la nivel european), de ctre statele membre 2 ca reprezentante legale ale popoarelor lor , este astfel rezolvat. Popoarele europene rmn titularele puterilor lor politice, puteri care, n cadrul sistemului politic al UE se exercit la dublu nivel: la nivelul tradiional (statal) preexistent sistemului UE i la nivelul politic european (prin instituiile UE).
Legitimare, n opinia noastr, ca aciunea de raportare a autoritii politice constituite la nivel european la imaginea puterii care este considerata valabil de ctre cetenii europeni . De exemplu, pentru cei care cred ca puterea se bazeaz pe alegerile populare, guvernanii sunt legitimi dac sunt rezultatul unor alegeri libere. Maurice Duverger op. cit., pag. 13. 2 n msura n care nelegem prin aceasta o suveranitate de stat, distinct de suveranitatea popular, care se poate exercita la nivel european, prin instituiile UE cu natur interguvernamental (i reprezentnd interesele statelor membre) precum Consiliul UE sau Consiliul European. Acest aspect se refer implicit, la ipoteza unei duble legitimiti UE, ca entitate politic funcionnd pe baza voinei statelor membre i pe baza voinei popoarelor acestora, de unde ar reiei caracterul juridico-politic original al UE. n opinia noastr, teza dublei legitimiti a UE nu are fundament juridic, deoarece statele exercit suveranitatea, aceasta aparinnd exclusiv popoarelor statelor membre UE. Despre dubla legitimitate a se vedea Philippe Moreau Defarges Comprendre la Constitution Europenne, Ed. de l Organisation, Paris, 2004, pag. 89- 91; astfel, arat autorul , cele dou legitimiti ale UE, cea supranaional sau european, reprezentat de PE , Curtea de Justiie, de Comisie ca gardian al tratatelor i, pe de alt parte, legitimitatea interguvernamental reprezentat de Consiliul de Minitri i de Consiliul European, sunt simultan complementare i conflictuale. Uniunea nu poate avansa dect asociind aceste legitimiti , cutnd permanent un echilibru ntre integrarea european i respectarea domeniului statelor membre.
1

87

Mdlina Virginia ANTONESCU ntr-o alt definiie a autoritii1, aceast noiune juridic i politic este tratat dintr-o dubl perspectiv: a) - ca putere sau drept de a emite acte normative obligatorii pentru comunitatea uman care i este destinatar, pe baza unei caliti politice sau mputerniciri speciale Din acest punct de vedere, se poate spune c instituiile UE sunt dotate prin tratatele internaionale cu anumite atribuii concrete, printre acestea numrndu-se i capacitatea de a emite n domeniul legislativ, acte normative obligatorii pentru statele membre, precum regulamente, directive, decizii2 (n acest sens, Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul, Comisia European, Curtea de Justiie, Tribunalul de Prim Instan sunt autoriti deoarece sunt nzestrate cu aceast capacitate juridic, n timp ce Consiliul European care emite declaraii cu caracter politic nu ar fi o autoritate). Ar nsemna ns a restrnge nepermis sfera autoritilor politice europene, care sunt instituii aparinnd cadrului instituional unic fixat prin tratatul de la Maastricht3 i implicate direct n actul de guvernare al sistemului politic al UE. Acte juridice pot fi emise de instituiile UE nu doar n domeniul juridic ci i n domeniile economic i politic, deoarece instituiile UE nu au doar o natur juridic ci i una politic, iar unele instituii UE (Curtea de Conturi) emit acte juridice specifice n
1 Sergiu Tama op. cit., pag. 27. Dup unii autori de drept constituional, autoritatea are caracter politic doar n regimurile democratice, n care aceast putere beneficiaz de ncrederea poporului suveran (cf. Michel de Villiers op. cit., pag. 14). 2 A se vedea tabelul recapitulativ privind izvoarele derivate ale dreptului comunitar, n Augustin Fuerea Drept comunitar european. Partea general, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 131. 3 Consiliul European a fost instituionalizat abia prin tratatul de la Maastricht/1993, art. D (noul art. 4/modif. prin tratatul de la Amsterdam). Pentru ali autori, TUE face din Consiliul European organul superior al UE, prin compoziia i prin rolul su, acesta fiind consdierat un guvern politic al UE . Cf. Louis Cartou, Jean-Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud L Union Europenne, Prcis Dalloz , 3 ed, Paris, 2000, pag. 78.

88

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional domeniile economic i financiar pe plan european deci, lato sensu i acestea reprezint autoriti politice (n msura n care actele lor juridice au caracter obligatoriu pentru destinatarii lor, n temeiul atribuiilor fixate de statele membre UE n tratate sau n alte instrumente juridice). b) - ca organ dispunnd de competena de a emite acte juridice obligatorii i de a impune respectarea lor Observm din acest al doilea sens al noiunii juridice de autoritate, c instituia UE trebuie s ndeplineasc, pentru a fi calificat astfel, o dubl cerin: calitatea de a emite acte juridice obligatorii i competena de a impune respectarea lor. Or, n cazul instituiilor UE, este de remarcat c nu toate actele pe care acestea sunt competente s le emit au caracter obligatoriu pentru destinatarii1 lor dar i c unele acte juridice se adreseaz statelor membre2. n cazul altor tipuri de acte juridice, statele membre sunt cele care au obligaia de a le pune n practic (n caz contrar, CJUE dispunnd de anumite mecanisme de sancionare pe plan juridic a statului respectiv3).
1De exemplu, recomandrile i avizele, care au un caracter facultativ. Acestea reprezint aa-numitul soft law, putnd fi folosite de Curtea de Justiie i de Curtea de Prim Instan (fostul Tribunal de Prim Instan) cu prilejul interpretrii i/ sau aplicrii dreptului comunitar. Alturi de aceste acte juridice fr caracter legislativ, unii autori consider c intr n categoria de soft law i Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (semnat la Nisa, n 2000), document pe care este foarte probabil ca, odat cu redactarea prevederilor sale referitoare la interpretarea dreptului comunitar, Curtea de Justiie s se sprijine. Cf. John Fairhurst Law of the European Union, a-Va ed., Pearson Longman, Glasgow, 2006, pag. 61-62. 2Regulamentele i directivele (ca drept derivat), dar i tratatele comunitare i modificatoare (ca drept primar) sunt acte juridice obligatorii n ordinea de drept comunitar, adresndu-se statelor. 3 Directiva ( este adresat statelor membre, avnd un caracter obligatoriu doar cu privire la rezultatul ce trebuie atins). Pentru nendeplinirea obligaiei de transpunere a unei directive, statul membru poate fi tras la rspundere n plan juridic, n faa Curii de Justiie a UE (cazul Francovich i Bonifaci/Italia, 1991, menionat n Paul Craig, Grinne de Brca EU Law.

89

Mdlina Virginia ANTONESCU Rezult c, prin noiunea de autoritate putem avea n vedere att un drept specific, o putere ct i o instituie sau un organ nzestrat cu o anumit competen (emitere de acte juridice obligatorii pentru destinatarii lor). UE este n acelai timp, o Uniune a statelor i a popoarelor Europei1 avnd ca obiectiv principal s apropie acest sistem politic de cetean, s ia deciziile politice la un nivel ct mai apropiat de acesta. Reiese din aceasta, c destinatarii actelor juridice emise de instituiile sale sunt att cetenii europeni (ca destinatari direci, n cazul regulamentelor i deciziilor, ca acte juridice cu aplicabilitate direct i imediat n ordinea naional a statelor membre2; ca destinatari indireci, n cazul celorlalte acte juridice destinate statelor membre), ct i statele membre. La o privire mai atent, observm c, n cazul tuturor actelor juridice emise de instituiile UE cu respectarea atribuiilor lor, destinatarii sunt ntotdeauna cetenii europeni. Faptul c unele acte juridice europene nu li se aplic direct ci prin intermediul msurilor luate de state pentru implementarea lor n ordinea intern reprezint o modalitate original de aplicare a actelor juridice europene, specific sistemului tridimensional de guvernare
Text, Cases and Materials, ed. a-III-a, Oxford University Press, New York, 2003, pag. 227. 1 Dup cum se arat n doctrina de specialitate, Europa pare s sufere de o lips a unui ethnos comun. n al doilea rnd, dei Parlamentului European iau fost mrite progresiv competenele, instituiile interguvernamentale rein prea mult putere pentru a permite dezvoltarea unui demos funcionabil. A se vedea Michel Rosenfeld The European Treaty- Constitution and Constitutional identity. A Comment on Professor von Bogdandy, n Altneuland : The EU Constitution in a Contextual Perspective, The Jean Monnet Program in cooperation with Woodrow Wilson School of Public and International Affairs at Princeton University, Jean Monnet Working Paper 5 /04. 2 Regulamentul, spre exemplu, are efect direct ntruct creeaz drepturi i obligaii pentru particulari, care pot fi invocate de acetia n faa judectorului naional. Cf. Jean Claude Gautron Droit europen, op. cit., pag. 153-154.

90

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional politic al UE: nivel politic european; nivel politic statal; nivel regional, ct i dublei caliti politice a destnatarilor acestor acte juridice europene: de ceteni ai statelor membre UE i de ceteni europeni.

91

Mdlina Virginia ANTONESCU

4. Conceptul de stat; evoluie istoric; elementele statului, potrivit dreptului constituional i relevana acestora pentru subiectul analizat
4.1. Conceptul juridic de stat
Statul este un concept central pentru dreptul constituional1, ns depete cu mult aceast ramur de drept, datorit caracterului su interdisciplinar, interesnd att dreptul public intern ct i dreptul public internaional. n sens restrns, tehnico-juridic, statul este definit ca fiind forma organizat a puterii publice; o persoan moral public, n sensul de centru organizat de interese legitime i juridic protejate2, o instituie social i politic, fundamentat pe ideea de putere, avnd apanajul caracterului constrngtor al acestei puteri, instituie aprut n cursul unui proces istoric de formare a celor dou clase politice (guvernanii i cei guvernai)3. O alt accepiune juridic a statului este cea a

Deoarece puterea politic se nscrie i se exercit n cadrul statului ca suport al tuturor instituiilor de pe plan naional i internaional, statul reprezentnd un concept fundamental de drept constituional. Cf. Pierre Pactet op.cit., pag. 40. n alte formulri, dreptul constituional este neles printr-o prism exclusiv statocentric, n sensul de drept al statului (deoarece constituiile nu au aprut dect odat cu statul modern), obiectul constituiei fiind statul i limitarea puterii sale (cf. Francis Hamon, Michel Troper Droit constitutionnel, LGDJ, 2003, Paris, pag. 17). 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 46-47. 3 Lon Duguit Manuel de Droit Constitutionnel, Paris, Ed. de Boccard, 1923, pag. 15 (n sensul de societate uman axat pe o difereniere politic, ntre guvernani i guvernai) i pag. 30; la fel, n concepia marxitilor, statul este o main n mna unei clase sociale pentru exploatarea celeilalte (V. Lenin Opere, vol. 25, EPLP, Bucureti, 1954), citai n Genoveva Vrabie op.cit., pag. 48-50
1

92

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional autorilor normativiti1, care l consider un sistem de norme juridice, o ordine juridic, o comunitate instituit prin drept. Statul devine, n aceast viziune, un concept juridic, o ordine de drept limitat n domeniul su de validitate temporal i spaial, relativ centralizat, o ordine strns legat de ordinea internaional de drept. Alte definiii juridice referitoare la stat2 se bazeaz pe relaiacheie dintre guvernai i guvernani (statul privit ca un cadru spaial privilegiat, n snul cruia se confrunt i coexist puterea i libertatea). Statul a mai primit i alte accepiuni juridice, viznd legtura strns dintre stat i naiune (statul ca personificare juridic a unei naiuni3, dar i ca suport i subiect al autoritii publice4) iar Maurice Hauriou vedea n stat personificarea juridic a unei naiuni nfptuit ca urmare a centralizrii politice, economice i juridice a elementelor naiunii i realizat n vederea crerii regimului civil5. Statul apare n alte definiii juridice ca o entitate teritorial guvernabil (definiia lui Constantin Dissescu6, nfind statul ca o unitate alctuit din reuniunea mai multor oameni pe un teritoriu determinat, n forma guvernanilor i a guvernailor) sau ca aparat
1Statul este o ordine de drept ns i o organizaie politic, deci trebuie s instituie organe care funcioneaz n virtutea diviziunii muncii, pentru producerea i aplicarea normelor care constituie aceast ordine juridic; gradul de centralizare i de coerciie al acestei ordini normative distinge ordinea de drept statal de alte ordini normative (inclusiv de cea a UE, n opinia noastr, care nu are aceste caractere juridice, neaparinnd unui stat european). A se vedea Hans Kelsen Doctrina pur a dreptului; Ed. Humanitas, trad. Ioana Constantin, Bucureti, 2000, pag. 340-341; 346 2 Jean Gicquel op.cit., pag. 17 3 A. Esmein lments de droit constitutionnel franais et compar, Sirey, Paris, 1909, pag.1, citat de Cristian Ionescu op.cit., pag. 41 i de Genoveva Vrabie op.cit., pag. 48. 4 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 48, nota de subsol nr. 17 5Maurice Hauriou Droit publique, Paris, 1916, pag. 304, citat de Cristian Ionescu op.cit., pag. 41 6 Constantin Dissescu Dreptul constituional, Socec, Bucureti, 1915, pag. 14

93

Mdlina Virginia ANTONESCU politic de guvernare (statul neles ca ansamblu al organelor politice de guvernare, desemnnd aparatul de direcionare a societii ca entitate juridic distinct i politice1), dar i neles permanent, un centru organizat de interese legitime i juridic protejate2 i form de manifestare a puterii politice3. O viziune instituionalist, care fondeaz statul (n ceea ce privete apariia i dezvoltarea lui) pe instituii i organe, aparine constituionalitilor francezi4 (Leclercq, 1995). Ali autori sunt de prere c problema statului este mai mult o problem psihologic5 (Jacques Donnedieu de Vabres, 1971), statul fiind o societate n care resortisanii accept n general, pentru reglementarea conflictelor dintre ei, puterea organizat i creia rile strine i recunosc existena. Dup Bertrand de Jouvenel6, statul apare ca o societate organizat avnd o guvernare autonom. Un alt sens juridic al statului este acela de aparat care conduce, de sistem organizaional, reglementat juridic, care realizeaz n mod suveran

Ion Deleanu op.cit., pag. 257 Philippe Folliard Droit constitutionnel et institutions politiques; Manuel; Ed. Paradigme, 2004, Orlans, pag.12. Ion Deleanu op- cit., pag. 257 3 idem, pag. 5. n acelai sens, Jean Paul Jacqu Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, Paris, 1996, pag. 3. 4 Claude Leclerq Droit constitutionnel et institutions politiques, a IX-a ed., Litec, Paris, 1995, pag. 55 (existena statului fiind condiionat de fundamentarea puterii politice pe instituii , aceast putere crendu-i organe i nzestrndu-le cu anumite competene spre a fi exercitate asupra unei populaii mai mult sau mai puin omogene, n limitele unui spaiu geografic delimitat prin frontiere). Este o definiie care preia calificarea juridic a statului din prisma celor trei elemente constitutive ale statului (definiie folosit n dreptul internaional public), combinat ns cu o definiie a statului folosit n dreptul constituional (statul ca putere instituionalizat). 5 idem, pag. 55 6 Bertand de Jouvenel Du pouvoir. Histoire naturelle de croissance; Hachette, Paris, 1972, pag. 23, citat n Genoveva Vrabie, op. cit., pag. 47
1 2

94

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional conducerea unei societi, deinnd n acest scop monopolul crerii i aplicrii dreptului1. n general, definiiile date statului au oscilat fie ntre tendina de a vedea n stat o colectivitate mprit n guvernai i guvernani, fie de a nelege statul ca un complex de norme juridice reglementnd relaiile de comand-supunere dintre guvernani i guvernai, deci acele norme de drept care prezint o legtur cu exercitarea puterii politice. Ambele tendine au n comun ideea statului ca for politic (statul, singura surs a dreptului, care se nate din puterea celui mai tare; acesta, condus de propriul interes, restrnge prin norm propria sa putere2), ns o for pus n slujba dreptului3 (Lon Duguit, 1923). Statul nu poate fi neles ca o simpl structur organizatoric de dominare a guvernailor, deoarece una din trsturile sale eseniale este aceea c, fcnd legea, este obligat s o respecte atta timp ct ea exist (de aici, conceptul de stat de drept). Dac doctrina juridic a secolului al XIX-lea era preocupat s surprind natura juridic i scopul statului n definiiile sale, autorii contemporani sunt mai preocupai s defineasc statul n funcie de anumite elemente considerate constitutive (teritoriul, populaia, organele statului4). Exist deci, definiii care caracterizeaz statul din

Vrabie, op. cit., pag. 48 auto-limitrii statului (statul creeaz drept dar este el nsui supus dreptului) a fost formulat de Jhering (considernd c statul trebuie legat prin drept, unde dreptul semnific de fapt, politica forei). A se vedea Paul Negulescu op.cit., pag. 102. Este o definiie contradictorie, n opinia noastr, deoarece asimileaz statul cu fora, ceea ce poate fi, n unele cazuri, contrar dreptului (nclinm s credem c este vorba, n definiia de mai sus, de o for folosit legitim i n limitele normei juridice edictate de organele de stat n temeiul competenelor acordate prin legea intern i prin constituie, ceea ce ar da sens definiiei de mai sus). 3 Genoveva Vrabie, op. cit., pag. 49, nota de subsol nr. 23 4 Grard Ignasse Ltat, n Jacques Moreau (coord.) Droit public, tome 1; Thorie gnrale de ltat et Droit Constitutionnel. Droit Administratif, ed. a III-a, Louis Favoreu (coord. de la collection Collectivits
2Teoria

1Genoveva

95

Mdlina Virginia ANTONESCU prisma funciilor sau a scopului su, precum i din perspectiva elementelor sale. Datorit faptului c statul reprezint un fenomen complex1 (istoric, juridic, politic), acest concept este folosit n mai multe sensuri: astfel, ntr-un sens larg, statul este o societate organizat, dotat cu suveranitate n raport cu alte puteri; stricto sensu, statul devine un sistem organizaional care realizeaz conducerea politic a unei societi, n acest scop deinnd monopolul crerii i aplicrii dreptului2. Dup unii autori3, dintr-o astfel de definiie ar rezulta anumite particulariti ale statului: conducerea politic se realizeaz la nivelul unei naiuni (sau grup de naiuni din cadrul unei structuri unitare)4; statul nu este neles ca scop n sine ci ca un mijloc de nfptuire a puterii suverane a poporului.
territoriales, srie Droit (Jacques Moreau, coord.); CNFPT, Ed. Economica, 1995, pag. 21-23. Jean Gicquel op.cit., pag. 50. 1 Pierre Pactet op.cit., pag. 40-41. 2 Genoveva Vrabie, op. cit., pag. 52. Tot n sens restrns, tehnicojuridic, statul reprezint forma organizat a puterii publice (cf. Ioan Moraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., pag. 46 3 Genoveva Vrabie, op. cit., pag. 52. 4 Pentru unii autori, statul european pre-modern a fost unul asimetric i difereniat; ns din sec. 19, odat cu ridicarea democraiei, odat cu ptrunderea statului n societate iar mai trziu, datorit cererii pentru o echitate distributiv, asimetria a fost mai puin acceptat. La sfritul sec. 20, renaterea unui naionalism al minoritilor i restructurarea politicilor teritoriale, n paralel cu slbirea statului naiune n faa provocrilor integrrii europene i globalizrii au contribuit la crearea unor noi politici asimetrice teritoriale. Odat cu integrarea european, care dezvolt un model teritorial asimetric, ce nu se ncadreaz n tiparul unui stat naiune, minoritile naionale i caut un nou loc n Europa. n aceast opinie, statele naiune nu sunt dect un produs al unui proces istoric care, n timp, a eliminat trsturile regionale, etnice i alte trsturi specifice pentru a crea entiti omogene n care liniile de separaie ar fi determinate de interese economice i de preferine individuale. A se vedea Michael Keating Asymmetrical Government: Multinational States in an Integrating Europe, n Publius, The Journal of Federalism, Winter 1999, vol. 29, no. 1. pag. 71.

96

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Ali autori efectueaz o distincie1 ntre dou mari concepii juridice asupra statului: prima, care consider statul a fi o comunitate naional particularizat de trecutul su i de o anumit unitate, avnd un caracter politic i juridic ce o deosebete de alte comuniti infra sau suprastatale; o a doua tendin (stricto sensu) este de a reduce statul la organizaia care i asum conducerea statului, dispunnd de monopolul de edictare a regulilor de drept i a folosirii forei. n primul caz, accentul cade pe nelegerea statului ca naiune determinat2, spre deosebire de a doua accepiune, instituionalist, care privete statul din perspectiva unei structuri organizaionale, a unui aparat de stat3 dotat cu organe i cu funcii specifice n exercitarea puterii suverane a poporului. n concluzie, putem admite c, n ciuda numeroaselor definiii juridice, statul reprezint un concept juridic central pentru dreptul constituional dar i pentru studiul de fa, deoarece ne ofer criteriile juridice de comparaie pentru a putea identifica i analiza elementele de originalitate ale instituiilor UE.

4.2. Evoluia istoric a conceptului de stat modern

Prerile cu privire la apariia statului sunt mprite: dup unii polis-urile greceti corespundeau ideii de stat nelese ca o form de exprimare a puterii n cadrul unei comuniti umane n care indivizii au sentimentul apartenenei la comunitate, au scopuri i interese comune i urmresc atingerea unei stri de bine general5. autori4,
Pierre Pactet idem, pag. 40-41 Conform unor opinii, statul este persoana politic organizat n naiune, naiunea identificndu-se cu statul, deci fiind considerat mai mult dect un element constitutiv al statului. A se vedea R. Carr de Malberg op.cit., tome I, pag.3; 9. 3Sensul restrns, juridic, al termenului de stat (cf. Ioan Muraru op.cit., pag.8). 4 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 49 5 Sistemele politice premoderne din Europa erau extrem de diversificate i de difereniate, cu tipare suprapuse de autoritate teritorial i
1 2

97

Mdlina Virginia ANTONESCU Dup ali autori1, statul a aprut ntre 1280 i 1360, din ntrunirea a trei factori determinani (rzboiul, impozitul i laicitatea), n momentul n care puterea central a reuit s i impun controlul asupra multiplelor feudaliti existente la un moment dat ntr-o ar n curs de formare. n vremea monarhiilor absolutiste, statul era echivalat cu persoana nvestit prin drept divin, a monarhului2. Ideea de stat exprim, n acest context, o putere suprem i transcendental, avnd ca misiune s exercite ntre diferitele fore colective un arbitraj suveran3. Sf. Toma dAquino susine c puterea provine de la Dumnezeu4, care las oamenilor ndatorirea de a organiza n mod concret exerciiul ei, fr a le impune nici o form particular de

personal, economic, politic, religioas i laic. Aceste sisteme politice erau cetile- state, imperiile, ligile de ceti, principatele i regatele, iar n cadrul lor suveranitatea era prost definit i mprit. Abia odat cu ridicarea statului modern, autoritatea s-a concentrat n interiorul unor entiti bine definite teritorial, laolalt cu procesul de afirmare a unui principiu unitar de suveranitate. A se vedea pe larg, Michael Keating- op. cit., pag. 72. Statele europene au fost la nceput, conglomerate de mici domenii medievale, supuse de ctre conductorii lor unui proces de centralizare i de ntrire, n paralel cu dezvoltarea unei birocraii puternice; ns succesul n furirea unui model de stat centralizat depindea de factori precum : gradul de omogenitate religioas i lingvistic, de contextul internaional i regional, mpreun cu ntrirea i continuitatea casei domnitoare. A se vedea pe larg, W. H. Roobol Federalism, Sovereignty , etc. , n European Constitutional Law Review, EuConst, vol. 1, issue 01, January 2005, pag. 88. 1 Claude Leclerq op.cit., pag. 55 2 n concepia lui Jean Bodin, puterea absolut a monarhului trebuia limitat prin obligaia acestuia de respectare a legii divine ct i a tradiiilor rii. A se vedea Philippe Malaurie op.cit., pag. 92-94 3 Raiunea guvernrii, n concepia lui Toma dAcquino rezid ntr-o origine divin, n care actul de a guverna semnific a-l conduce la finalitatea asumat, pe cel guvernat. A se vedea Toma dAcquino Despre guvernmnt, trad. de Andrei Bereschi; Polirom, Iai, 2005, pag. 93. 4 J.S. McClelland A History of Western Political Thought; Routledge; London; 1996, pag. 114-115

98

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional guvernare1. Este o viziune conservatoare despre putere, n sensul c nu permite i nu justific revoluia ca metod legitim de contestare a puterii de origine divin2. Din acest motiv, n secolul al XVI-lea a aprut o tez susinnd originea non-divin, contractual a puterii3, susinut de aa-numiii Monarhomahi4 (Hotman, Languet, Thodore de Bze5), autori calviniti care consider c statul s-a format ca urmare a unei nelegeri (pact) ntre popor i rege (n virtutea acestui pact, regele lundu-i angajamentul s respecte anumite drepturi ce garanteaz libertile cetenilor). Aceast tez a calvinitilor, care permitea detronarea regelui n cazul nerespectrii obligaiilor sale fa de popor, obligaii nscrise n pact, st la originea a dou reacii, dintre care prima este contrar teoriei contractualiste a puterii, conferind justificri noi apariiei puterii politice i absolutismului
Chantebout Droit constitutionnel, 21e ed., jour aot 2004; Armand Colin, Dalloz, 2004, pag. 5. 2 Deoarece nu se distinge ntre stat i alte forme de organizare ale puterii, rezult c, din perspectiva acestei teorii, entiti non-statale precum Uniunea European ar reprezenta forme de guvernare politic, n care puterea, indiferent de nivelul la care se exercit (naional, european) are o origine divin, neputnd fi contestat nici ca atare i nici indirect, prin contestarea instituiilor UE (prin care se exercit puterea, n sensul de autoritate suprem, unic, legitimat n mod divin). UE apare aici sub forma unui alt model al cetii divine, diferite de cel al statului. 3 Bernard Chantebout op. cit., pag. 5 4 Dup unii autori, exist o diferen ntre curentul monarhomahilor protestani, din sec. XVI, aprut pe fundalul Reformei i al Renaterii , al intoleranei religoase, al rzboaielor religioase, curent denunnd atingerile aduse libertii religioase i afirmnd dreptul poporului de a se debarasa de tiran, i curentul monarhomahilor catolici , ca un curent advers, ns utiliznd argumente identice. Cf. Yves Guchet- Historie des ides politiques ; tome I, De lAntiquit la Rvolution franaise ; Armand Colin, Paris, 1995, pag. 227, 239. 5 Idem, pag. 228-229. De Bze situeaz sursa autoritii n voina lui Dumnezeu i n scopul su n urmrirea binelui comun. Acest monarhomah consider c puterii trebuie s i te supui atta vreme ct aceasta acioneaz conform finalitii sale i nu comand acte contrare religiei, revolta fiind legitim atunci cnd puterea a depit scopurile pentru care a fost instituit .
1Bernard

99

Mdlina Virginia ANTONESCU monarhic (monarhul, plasat n fruntea statului, rmne un ter fa de contractul ncheiat de oameni pentru a iei din starea de rzboi perpetuu, contract prevznd crearea statului, ca aparat politic garantnd ordinea prin mijloace de constrngere). Aceast teorie este susinut de Hobbes (Leviathan; 1651), ca o teorie ce nu justific actul de detronare al regelui, deoarece acesta, n calitate de ter fa de contractul social, nu are nici o obligaie i nici o responsabilitate fa de ceteni, chiar i n caz de abuz flagrant de putere1.
1 idem, pag. 5. Potrivit lui Hobbes, ordinea se nate din violen, din starea de natur caracterizat prin rzboi generalizat; n acest context, oamenii i creeaz stpnul, instituie Suveranul care i va proteja, guvernndui. Ordinea i pacea sunt un rezultat al pactelor sau conveniilor ce au creat acest corp politic (statul, Suveranul), n mod asemntor unui Fiat divin. Potrivit lui Hobbes, puterea instituit nu este suficient sau adecvat scopului instituirii sale dect dac este absolut, idee expus n cartea sa Leviathan; citat de Pierre Manent Originile politicii moderne. Machiavelli, Hobbes, Rousseau; trad. de Alexandra Ionescu; ARLD, Institutul de Studii Liberale; Ed. Nemira, 2000, pag. 56-57. Din aceast perspectiv, crearea UE pentru a pune capt unei stri conflictuale din Europa , continent caracterizat printr-un trecut istoric conflictual; crearea UE are astfel, valoarea politic a unei recreri a statului, ns la o dimensiune mult mai mare, avnd ca participani nu doar popoarele ci i statele (ca entiti politicojuridice distincte). Prin crearea noului corp politic (UE), popoarele participante au acceptat s i limiteze puterea suveran pentru a doua oar (prima dat prin formarea statului ca persoan moral specific), fiind deci vorba de o dubl limitare a puterii suverane. Spre deosebire de Hobbes (care admitea o putere suveran aparinnd monarhului i nu poporului), cazul UE este unul original (suveranitatea aparine popoarelor, conform constituiilor, ns, ca un fenomen inedit, statele, prin guvernele lor, se pretind a fi acelea care limiteaz suveranitatea n folosul noului corp politic, deoarece reprezint voina popoarelor). Cci, potrivit unor doctrinari, suveranitatea naional atribuie poporului i numai lui, dreptul de a-i hotr destinul politic. Poporul pretinde organelor de stat ce l reprezint (parlament, ef de stat) s nu i nstrineze suveranitatea fr consimmntul su. n aceast ipotez, orice act de nstrinare a suveranitii poporului, de ctre organele de stat (prin tratate internaionale, sau prin tratate auto-intitulate constituionale) fr a obine acceptul popoarelor statelor membre UE

100

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional A doua reacie la teza calvinitilor francezi este reprezentat de John Locke ( Tratat asupra guvernrii civile ;1690) conform cruia oamenii (aflai ntr-o fericit stare de natur, nu ntr-un rzboi perpetuu cum susinea Hobbes1) au ncheiat contractul social care ddea natere unui stat, cu viitorul monarh2, acesta fiind obligat s respecte drepturile i libertile cetenilor (o limitare a absolutismului monarhic, dus pn la justificarea actului de revolt contra prinului tiranic, care a nclcat obligaiile asumate prin pact). n teza lui Locke, statul este privit ca o form de organizare politic menit s sporeasc gradul de fericire i prosperitate al tuturor celor care l-au creat3. Pentru J.J. Rousseau (Contractul social; 1762), statul, format de oameni printr-un pact social, ca urmare a degradrii progresive a strii lor de libertate i de fericire (aspect care caracteriza iniial,
este n opinia noastr, echivalentul unei creri a unui corp politic nou (UE) n care organele de stat i-au depit condiia politic de simplu executant al voinei poporului. Prin aceasta, statele ca atare au devenit (prin guvernele lor), proprietari ai unei suveraniti de stat distinct de suveranitatea poporului, paralel cu aceasta (dei este, la origine, o expresie a organizrii puterii politice ntr-o form instituionalizat). Statele nu mai reprezint popoarele ci se reprezint pe sine (paradoxul dublei legitimiti a UE, ntemeiat pe existena unei duble suveraniti). A se vedea pe larg i Antonio Bar Candn - op.cit., pag. 13. A se vedea i Olivier Beaud La souverainet de ltat, le pouvoir constituant et le trait de Maastricht, remarques sur la mconnaissance de la limitation de la rvision constitutionnelle, Rvue Franaise de Droit Administratif, 9(6), nov.- dec. 1993, citat n Dmitri Georges Lavroff Le droit constitutionnel de la V-me Rpublique, 2e ed., Dalloz, 1997, pag. 84-85 1 La Hobbes, puterea absolut a suveranului reprezint voina pcii sociale a celor care i-au transmis acestuia drepturile lor naturale. Autoritatea suveran este n aceast viziune, nelimitat, indiferent de suveran (individ sau adunare). Cf. Yves Guchet op-. cit., pag. 293-294. 2 Bernard Chantebout op.cit., pag. 5. Grard Ignasse Le pouvoir, op.cit., pag.10. Adrian-Paul Iliescu John Locke i idealul modern al unei viei fondate pe reguli, prefa la cartea lui John Locke Al doilea tratat despre crmuire. Scrisoare despre toleran, trad. de Silviu Culea; Ed. Nemira, Bucureti, 1999, pag. 26. 3 J.S. McClelland op.cit., pag.235.

101

Mdlina Virginia ANTONESCU starea de natur)1 este menit s asigure conformarea indivizilor cu voina general2. n aceast concepie contractualist, statul semnific pierderea libertii cetenilor, obligai acum s se supun voinei generale exprimate n legi. Sensul n care Rousseau utilizeaz termenul de putere politic susine o viziune n care cetenii nu sunt exclusiv n poziia de supui ai statului ci particip activ la viaa politic (reunii n adunri generale sau exprimndu-i voina n mod direct). Cetenii elaboreaz legile, n timp ce regelui i este rezervat un rol de executant al legilor (puterea absolut a regelui neputnd fi nsuit de acesta dect ca urmare a unui abuz flagrant de putere)3. Teoria contractualist nu se sprijin ns, pe un fundament al realitii istorice, avnd n schimb la baz o ipotez logic sau un postulat (toi oamenii se nasc liberi, crearea statului fiind rezultatul acestei voine libere), ceea ce nu corespunde integral realitii4.
Bernard Chantebout op.cit., pag. 5-6. Grard Ignasse op.cit., pag. 10-11. Claude Leclercq op.cit., pag. 43. n sensul c voina general st la baza suveranitii naionale, aceasta neputnd fi niciodat nstrinat (puterea se poate transmite puterea n sensul de competen -, dar nu i voina poporului) a se vedea A. Esmein op.cit., pag. 321. 3 Folosind accepiunea lui Rousseau asupra puterii politice, am putea ajunge s credem c participarea activ a cetenilor UE la elaborarea legilor europene (n sensul folosit de tratatul constituional/2004) intervine n msura n care aceste acte legislative europene sunt elaborate de instituiile UE (Parlamenul European, Consiliu) ns n calitate de reprezentani ai voinei suverane a popoarelor (n acest context, calitatea Consiliului UE de a reprezenta statele membre neputnd fi justificat prin sine nsui, ca o calitate auto-acordat pe plan juridic, de ctre aceste guverne naionale, ci doar prin raportare la voina suveran a popoarelor). Astfel, Consiliul UE i-ar putea justifica rolul de legislator european doar dac se admite c nu reprezint statele ca atare ci, la fel ca Parlamentul European, voina popoarelor acestora, ntruct doar de aici izvorte suveranitatea (ceea ce ar nsemna c i arog o calitate de instituie parlamentar, fr a fi un parlament). 4 Bernard Chantebout op.cit., pag. 6 (opinie la care ne aliniem i noi, deoarece pactul social ce a creat statul nu este un eveniment care s-a
1 2

102

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Pentru teoreticienii statului din sec. al XIX-lea, precum Hegel ( Filozofia dreptului; 1821), statul are ca funcie principal s realizeze concilierea ntre particular i universal, de a depi opoziia dintre individ i colectivitate1, deoarece determin indivizii s sacrifice o parte a libertii lor individuale n favoarea interesului universal pe care l reprezint. Odat cu statul este depit condiia de libertate anarhic, individul beneficiind de o libertate concret ce i permite s-i regseasc unitatea, n snul statului2. Hegel recunoate existena proletariatului, ca o clas social dezmotenit3 care prezint dezavantajul de a nu permite unei pri importante a populaiei s se simt reprezentat, n interesele sale, de ctre stat. Mai trziu, discipolul lui Hegel, Marx va da natere unui curent hegelian de stnga4, avnd la baz existena acestei clase
petrecut la o anumit dat n istorie ci mai degrab, o teorie juridic avnd adepi i critici, n egal msur; deci, nu se poate interpreta dect prin aceast prism, nu ntr-un sens rigid, absolut). 1 Statul este definit ca realitatea direct, ca un organism care se raporteaz la sine, la constituie sau la dreptul public intern sau internaional; statul este ideea universal ca gen i ca putere absolut, statul este spiritul (teoria statului privit ca o combinaie ntre teza fiinei abstracte i a realitii statului). Dup Hegel, instituiile alctuiesc ornduirea statului, coloanele pe care se sprijin libertatea public (perspectiv care confer i instituiilor UE, prin extensie i prin raportare la cazul UE, un rol de garant al libertilor i drepturilor cetenilor UE nscrise n tratatele comunitare i modificatoare deci, nu numai Curii de Justiie -, fr ca prin aceasta s reducem UE la un stat). Uniunea rmne o entitate politic inedit, la fel i instituiile sale n raport cu organele de stat, care au misiuni diferite. A se vedea Friederich Hegel Principiile filozofiei dreptului sau Elemente de drept natural i de tiin a statului, trad. Virgil Bogdan, Constantin Floru; Ed. Iri, Bucureti, 1996, pag. 245-246; 250. 2 Deoarece statul reprezint aici voina obiectiv, eliberat de egoism, de subiectivism, legea cu un caracter obligatoriu semnificnd n acest context, libertatea realizat. Cf. J.S. McClelland op.cit., pag. 532; 535. Grard Ignasse op.cit., pag. 11-12. 3 A se vedea Dmitri Georges Lavroff Historie des ides politiques depuis le XIX sicle , Dalloz, Paris, 1986, pag. 64; 68; 70-71. 4 Bernard Chantebout op.cit., pag. 6. J.S. McClelland op.cit., pag. 535-536

103

Mdlina Virginia ANTONESCU sociale distincte, a proletariatului, explicnd statul prin prisma unor interese sociale antagonice dintre proletariat i burghezie, tendin teoretic deprtat ns de teza lui Hegel. Din secolul al XIX-lea, problema definirii i justificrii existenei statului se mut pe un teren juridic, plecnd de la teoriile juridice dezvoltate odat cu Revoluia francez, asupra statuluinaiune. Concepia juridic a statului este reprezentat de emineni juriti ai timpului precum Franois Hauriou, le Fur, Carr de Malberg (coala francez a definirii statului i naiunii) precum i Jellinek, Gierke, Laband (coala german). n aceast perioad, apar definiii juridice bazate pe o identificare sau pe o legtur strns ntre stat i naiune (celebra definiie a lui Esmein Statul este personificarea juridic a naiunii, n Elments de droit constitutionnel; 1895), pe considerarea statului ca un element fictiv1, ca o persoan moral beneficiind de drepturi i obligaii pe plan juridic, ntocmai ca i indivizii. Odat cu opera juridic a lui Maurice Hauriou, care sintetiza gndirea doctrinar a timpului su (pe perioada 1906-1926), fiind un exponent de seam al teoriei instituiei2, statul este definit ca
1 Desigur, nu s-ar putea admite o calificare a UE prin prisma unei strnse legturi cu naiunea (precum n definiiile statului-naiune), deoarece Uniunea este o asociaie de state, fiecare dintre acestea pstrndu-i naiunea sa (nu exist o naiune european n sensul unei abordri etnice, religioase, ideologice a unei comuniti, precum n concepia colii germane referitoare la naiune). A se vedea i Hugues Portelli op.cit., pag. 8. 2 Statul ca o creaie juridic, aceast operaiune juridic materializndu-se prin redactarea unei constituii, n concepia lui R. Carr de Malberg op.cit., vol. I, pag 35. n ceea ce privete teoria instituiei (Hauriou), a se vedea Philippe Malaurie op.cit., pag. 302-303. Din aceast perspectiv, UE ar trebui s aib personalitate juridic precum statul, s fie o instituie politic rezultat n urma unor reguli juridice (tratatele internaionale), fondat de guvernanii europeni i ulterior, devenind una aprobat de guvernai. Aceast tez permite, n opinia noastr, a explica existena deficitului democratic al Uniunii ca o entitate creat prin voina

104

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional fiind una din instituiile create de drept, fondat de ctre grupurile care deineau puterea politic, instituie la care, ulterior, guvernaii iau dat adeziunea. Ca persoan juridic de tip special, n cazul statului s-a adus ca aport puterea politic (mai trziu, juriti precum Georges Burdeau au definit statul exclusiv dintr-o prism instituionalist, statul ca putere instituionalizat1). La aceast concepie juridic asupra statului s-a opus o alt parte a doctrinei juridice i sociologice asupra statului (Lon Duguit, Max Weber), aceasta considernd c statul este un produs exclusiv al forei2 (guvernanii au deinut ntotdeauna fora, consider Duguit, n timp ce Weber nelege prin stat grupul politic care revendic cu succes monopolul constrngerii fizice legitime3). n ciuda acestor reacii, majoritatea doctrinei a considerat statul ca o persoan juridic, existnd n virtutea unui statut (sau constituie)4 care i stabilete condiiile de funcionare (aceast tendin pozitivist, de a nelege prin stat o persoan moral care este organizat i limitat prin reguli juridice fixate ntr-o lege suprem, este ncetenit azi n dreptul constituional i n dreptul public, n general).
executivelor naionale, abia ulterior avnd loc o consultare a cetenilor UE (prin referendum sau prin intermediul Parlamentului European). 1 Din aceast prism, existena UE s-ar justifica n msura n care am admite c, la fel ca i statul, aceast entitate reprezint puterea politic (a popoarelor statelor membre UE) ns ntr-o form instituionalizat i complex, care nglobeaz trei organizaii de integrare (Comunitile Europene) i statele membre (care particip i la forme de cooperare politic n cadrul pilonilor II i III). 2 Bernard Chantebout op.cit., pag. 7-8. 3idem, pag. 8 4 Din prisma acestei definiii juridice, ar trebui ca Uniunea European (pentru a avea un caracter statal) s fie dotat cu personalitate juridic iar organizarea i funcionarea sa s fie reglementate printr-o Constituie European. Astfel, eecul ratificrii tratatului constituional n 2005 ar semnifica de fapt, eecul statalitii europene, al transformrii UE n stat, o recdere n condiia juridic anterioar, de asociaie de state inedit, care nu poate fi calificat prin prisma instituiilor juridicopolitice existente.

105

Mdlina Virginia ANTONESCU Concepia statului modern este legat de apariia pe scena politic a unei noi clase sociale (burghezia) care dorea s i completeze puterea economic de care dispunea, prin preluarea controlului puterii politice, de unde i crearea unei noi forme de putere caracterizat prin laicitate 1(renunarea la referirea la divinitate; identificarea puterii cu titularul su, putere care nu mai este limitat de dreptul natural, care devine surs a dreptului pozitiv, care este unic i abstract, care se separ de alte forme de putere social, care se definete ca o persoan moral titular de suveranitate). Ca persoan moral, statul este independent de suma guvernailor i a guvernanilor, ambele categorii politice fiind supuse statului care are puterea de a crea drept (cu particularitatea c, n statele de tip totalitarist, statul nu este supus dreptului pe care-l creeaz, ci, din contr, dreptul este subordonat n totalitate puterii de stat; n statele de tip liberal, statul este cel care se supune regulilor de drept pe care organele sale competente le edicteaz2). Dreptul impune limitele la adresa capacitilor i puterilor statului, indiferent de regimul politic. Ali autori3 mpart evoluia statului modern n mai multe etape: Evul Mediu (statul suveran); etapa intermediar (statul absolutist); etapa statului de drept i naional; etapa statului de drept i social (secolul XX pn n prezent). Dac statul suveran se caracteriza, n perioada monarhiilor absolutiste, prin concentrarea puterii statale la nivel central, n persoana monarhului, printr-o formalizare din ce n ce mai accentuat a relaiei de dependen a guvernailor fa de monarh, printr-o form de monopolizare a puterii publice de ctre monarh;
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 49. Conceptul de Rechtsstaat implicnd limitarea puterii statului prin autoritatea dreptului are o strns legtur cu afirmarea individualismului, cu lupta dintre individ i autoritate, cu teza conform creia scopul oricrei guvernri este de a garanta drepturile naturale ale oamenilor, de a recunoate i de a proteja drepturile i libertile individuale ale cetenilor. A se vedea Sofia Popescu- Statul de drept n dezbaterile contemporane, Ed. Academiei Romne, Bucureti, 1998, pag. 15. 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 50-51
1 2

106

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional prin impunerea i chiar crearea dreptului pozitiv de ctre monarh care nu se supune ns acestuia, odat sfritul epocii feudale apare o nou form de stat: statul absolutist.1 Aceast form de organizare politic a statului este specific perioadei capitalismului timpuriu, cnd populaiile cunosc un fenomen de sedentarizare (fr ns ca noiunea politic de naiune2 s fi aprut); o perioad n care statul cunoate o puternic etap de teritorializare, iar puterea statal capt importan fa de alte puteri sociale; exercitarea ei se permanentizeaz iar cele dou expresii formale ale statului devin legea i constituia. Un alt tip distinct de stat este statul naional3, uneori combinat cu modelul statului de drept1 (n care trsturi precum
idem, pag. 50 Maurice Duverger (op. cit., pag. 32) avertizeaz asupra faptului c naiunea nu este bazat pe limb, ras sau religie ci pe ideea , pe percepia care se face despre ras, limb, religie , care joac un rol important n dezvoltarea unui liant de solidaritate naional. 3 Ca tip de stat implicnd o relaie juridico-politic cu naiunea, neleas ca fiind un grup de oameni unii ntre ei prin elemente comune, att de ordin obiectiv (ras, limb, religie, mod de via) ct i de ordin subiectiv i spiritual, grup fondat pe un trecut comun, pe un sentiment al apartenenei la o istorie i o civilizaie comun, motivat de dorina de a tri mpreun n viitor coala francez despre conceptul de naiune. A se vedea Claude Leclerq op.cit., pag. 80. Totui, statul nu se identific cu naiunea (care reprezint titularul exclusiv al suveranitii). Statul naional reprezint suprapunerea unei entiti politice suverane i a unei entiti culturale unificate lingvistic i religios- cf. Olivier Duhamel, Yves Mny, op.cit., pag. 413. Ali autori remarc pregnana modelului statului-naiune modern, care pretinde o competen universal, ca i o suveranitate nelimitat i indivizibil, ceea ce a provocat o ncadrare a Comunitilor Europene n funcie de o singur dimensiune, cea interguvernamental, doctrina considerndu-le mult vreme doar acorduri pur interguvernamentale ntre state suverane. A se vedea Giandomenico Majone La Communaut Europenne; un Etat rgulateur, Montchrestien, trad. de l anglais par Jean Franois Baillon, Paris, 1996, pag. 7-8. Statul- naiune mai poate fi definit i ca fiind o populaie omogen care formeaz o naiune sub o autoritate de stat , ns n realitate, foarte rar naiunile sunt ansambluri omogene. A se vedea i
1 2

107

Mdlina Virginia ANTONESCU democratizarea puterii politice, implicarea guvernailor n procesul de luare al deciziilor politice, lrgirea domeniului drepturilor acordate cetenilor, se adaug la trsturi specifice statului-naiune). Odat cu procesul de consolidare al capitalismului (etapa industrial), se dezvolt o alt form de stat (statul de drept i social) bazat pe expansiunea puterii politice (noi competene asumate de stat n domeniul economiei i al politicilor sociale); prin garantarea de ctre stat, n afar de pachetul drepturilor civile i politice, a drepturilor sociale; prin concentrarea procesului politic n zona atribuiilor de executare a deciziilor. Ali autori (Robert Etien, 1998) deceleaz n formarea statului patru ipoteze diferite: - concepia voluntarist i raional asupra statului (bazat pe ideea deciziei voluntare a individului de a se asocia la o form colectiv de autoritate statul prin intermediul unui contract ncheiat cu ali ceteni, bazat pe abandonul unei pri din libertarea sa n profitul comunitii). i pentru autori ca Max

Philippe Foillard- Droit constitutionnel et institutions politiques, 2004, Manuel, Paradigme, Publications Universitaires, Orlans, pag. 10. 1 Pentru Kant, statul nu trebuie s fie preocupat de binele general sau de utilitatea comun ci s se limiteze a fi doar pzitorul ordinii juridice, avnd unica misiune de a asigura aplicarea dreptului i de a mpiedica nclcarea sa, ceea ce duce la modelul statului de drept. Del Vecchio, completnd concepia lui Kant asupra statului de drept consider ca pivoii statului modern rmn n realitate suveranitatea legii i egalitatea cetenilor naintea ei , ceea ce distinge un stat de drept de un stat poliienesc. Statul de drept, aa cum arat Paul Cosmovici, (n Les Communauts Europennes et lEtat de droit, n Revue roumaine des sciences juridiques, 1-2 /1991), trebuie s fie pzitorul ordinii publice asigurnd aplicarea dreptului i mpiedicnd violarea sa. ntr-un stat de drept (Rechtsstaat), concept inspirat din revendicrile liberalismului, avnd ca idee central aprarea libertilor individuale mpotriva oricrui arbitrariu statal, controlul constituionalitii legilor asigur subordonarea statului fa de legiuitor i fa de constituie , deci fa de un drept suprem. A se vedea pe larg, Sofia Popescu Statul de drept n dezbaterile contemporane, Ed. Academiei Romne, Bucureti, 1998, pag. 15-25.

108

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Weber, statul are un caracter raional i legal, fiind o formidabil instituie n serviciul modernitii - concepia critic i birocratic asupra statului (bazat pe teza lui Hobbes) dup care statul nu este un instrument al modernitii ci un soi de obiect arhaic ce i apr interesele proprii, n loc de a proteja interesele cetenilor. Statul este asimilat cu administraia deprtat de cetean, cu o mainrie birocratic inutil, greoaie, ineficace, incapabil s corespund nevoilor colectivitii n numele creia acioneaz pe plan politic. Derivat din aceast concepie, viziunea lui Hegel are la baz caracterul fundamental conflictual al statului, care trebuie s rezolve contradiciile sociale, s ordoneze ntr-un cadru legal dominaia unui grup social de ctre altul, s se bazeze pe utilizarea forei colective. Din aceste idei (referitoare la statul care trebuie s fie combtut i chiar s dispar, ntruct i prezerv monopolul violenei fr a promova interesul general), deriv concepiile anarhist i marxist - concepia marxist asupra statului are la baz afirmaia gnditorului german Karl Marx, de a considera statul ca un aparat represiv, de opresiune n serviciul clasei dominante, adic folosit de burghezie mpotriva proletariatului (n regimul capitalist). Instaurarea dictaturii proletariatului i a unei societi fr clase sociale duce, n aceast concepie, la dispariia statului - concepia modern a statului de drept a fost susinut ncepnd cu Germania secolului XIX i apoi rspndit n Frana (Carr de Malberg), avnd la baz ideea c orice stat trebuie s tind spre legalitate, spre o deplin i permanent conformare a tuturor aciunilor sale cu legea (dreptul pozitiv), n sens larg (constituii, tratate internaionale, legi, regulamente); un stat care s respecte principiul ierarhiei normelor, pus n eviden ntr-un stil magistral, de Hans Kelsen. Statul modern nu se poate constitui n afara statului de drept; el trebuie s in cont de aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, de respectarea constituionalismului; de existena
109

Mdlina Virginia ANTONESCU contraputerilor1, de independena justiiei, de principiul libertii de expresie a cetenilor, de minoriti, de grupurile din opoziia politic, de forma democratic a regimului politic2. n concluzie, putem spune c, indiferent de teoria prin prisma careia a fost analizat, statul a reprezentat mereu un concept politic i juridic central pentru dreptul constituional i pentru tiinele politice, n cazul nostru constituind, pentru interesul lucrrii de fa, principalul punct de reper pentru analizarea sistemului politic al UE i a cadrului su instituional.

ntr-o definiie a contraputerilor, acestea sunt toate centrele organizate de decizie, de control, de interes sau de influen care, prin existena lor, prin aciunile lor, au ca efect s limiteze puterea aparatului de stat. Contraputerile pot fi sociale precum sindicatele, pot fi politice precum partidele politice, pot fi instituionale ( prevzute pentru a asigura echilibrul intern al puterii politice i pentru a evita excesele de putere). ntr-un stat federal, contraputerile sunt colectivitile locale, care dispun de mecanisme diverse pentru a se asigura ca organele federale acioneaz n limitele legale. Cf. Pierre Pactet, Ferdinand Mlin Soucramanien , op. cit., pag. 14- 15. 2 Robert Etien Initiation au droit public; Ellipses, 1998, pag. 25-27
1

110

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

4.3. Elemente constitutive ale statului i relevana acestora pentru subiectul analizat
Majoritatea autorilor de drept constituional consider statul1 ca o entitate politic existnd odat cu reunirea a trei elemente eseniale: un teritoriu; o comunitate uman fixat pe acest teritoriu2,

Maurice Duverger (op. cit., pag. 28-33) confer statului o definiie juridic bazat pe mai multe caracteristici: perfeciunea organizrii guvernamentale, n raport cu alte grupuri umane; intensitatea legturii de solidaritate i anume superioritatea solidaritii naionale fa de alte tipuri de solidariti; existena unui sistem de sanciuni organizat, mult mai complex dect altele, permind guvernanilor s se fac ascultai de membrii comunitii: organizarea poliieneasc, organizarea judiciar nsrcinat s proune sanciuni mpotriva vinovailor, organizarea penitenciar nsarcinat s aplice pedepsele pronunate de tribunale. n plus, statul beneficiaz de armat , de cea mai mare for material pentru a i face executate deciziile sale, ceea ce l distinge n raport cu orice alt comunitate. Dezvoltarea armatelor permanente a determinat de fapt, naterea statelor suverane. n acest sens, pentru ca o comunitate internaional s fie superioar statelor, s ia fiin i s devin un cadru esenial al puterii, ar trebui s fie capabil s constituie o fort armat internaional mai puternic dect cea a statelor. Or, la momentul actual, Uniunea nu are nici poliie european, nici armat proprie, ceea ce nseamn c nu deine suveranitate i nici nu este o comunitate politic superioar statelor membre. 2 Totui, trebuie s inem seama de faptul c, la nceputul sec. XXI, odat cu provocrile globalizrii, ale comunicaiilor moderne, al schimburilor culturale, n dezbaterile academice s-a adus n discuie fenomenul de sfrit al teritoriului. n acelai timp, se consider n doctrin, a avut loc o reteritorializare a politicilor , dnd natere unor noi forme de aciune i unor noi spaii politice care nu corespund n mod necesar statului naiune. Una dintre explicaiile pentru crearea acestor noi spaii este de tip funcional, datorit apariiei unor noi entiti economice aflate n relaie direct cu economia global, entiti care nu pot fi ncadrate rigid n limitele teritoriale ale statelor naionale. A se vedea Michael Keating- op. cit., pag. 74. Astfel, teritoriul UE poate fi definit n sens funcional, n opinia autorului de mai sus, ca un spaiu al mobilitii politice la diferite nivele teritoriale i prin diferite instituii politice.
1

111

Mdlina Virginia ANTONESCU asupra creia se exercit n mod exclusiv o autoritate politic. Unii1 au considerat c autoritatea politic (nelegnd prin aceasta organele statului, o anumit form de organizare a puterii statale) este echivalent cu suveranitatea2 (pe care o considerm mai degrab un atribut esenial al statului, o unitate dialectic a supremaiei i a puterii de stat3, dect un cadru organizatoric determinat, cu organe specifice statale, nzestrat cu funcii pentru a exercita puterea de stat). Alii au considerat al treilea element al statului ca fiind o for de constrngere extern, o autoritate, o conducere dispunnd de o for material specific4 sau chiar puterea de a face legi aplicabile pe ntreg teritoriul i sancionate prin constrngere5. Reunirea acestor trei elemente (condiie cumulativ) ne arat c suntem n prezena unui anumit tip de stat6 care poate fi unitar
Al treilea sens al termenului de suveranitate (cf. R. Carr de Malberg op.cit., vol. I, pag. 79). Genoveva Vrabie- op.cit., pag. 53. 2 n dreptul internaional ntlnim unele concepii care echivaleaz suveranitatea statului cu acea calitate a acestuia de a beneficia de plenitudinea competenelor susceptibile a fi ncredinate unui subiect de drept internaional (teoria fasciculului de competene, care este implicit, compatibil cu posibilitatea de cedare a unor competene Uniunii Europene). A se vedea Pierre Marie Dupuy- Droit international public, Dalloz, 1995, pag. 21. 3 Genoveva Vrabie- op.cit., pag. 73. 4 Prin guvern se nelege, ntr-o opinie, una sau mai multe persoane care sunt reprezentanii poporului i care guverneaz conform legii rii respective. Conform acestei opinii, o comunitate anarhic nu este un stat. A se vedea L. Oppenhem International Law. A Treatise, eighth edition, edited by H. Lauterpacht, David McKay Company INC, New York, 1967, pag. 118. 5 Philippe Foillard op.cit., pag. 11-12. Suveranitatea ca putere suprem de comand, deinut de stat, n Yves Guchet, Jean Catsiapis Droit constitutionnel, Ellipses, Paris, 1996, pag. 7. Statul suveran ca avnd monopolul comandamentului politic asupra unui teritoriu determinat (cf. Michel de Villiers op.cit., pag. 216). 6 Raymond Ranjeva, Charles Cadoux Droit international public, EDICEF/AUPELF, 1992, pag. 79-80 (definirea statului n funcie de cele trei elemente constitutive este mai degrab una aparinnd dreptului internaional public, dect dreptului constituional care prefer s l raporteze la concepte precum putere politic, instituii politice etc.).
1

112

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional sau federal, fr a-i pierde aceste trei elemente juridice eseniale. Statele formeaz nivelul intermediar i cel mai important n sistemul politic complex al UE. Statele sunt entiti politice teritoriale, spre deosebire de Uniune (care exprim mai degrab o realitate juridic, dar i n ceea ce privete spaiul economic al celor patru liberti de circulaie; Spaiul Schengen sau Zona Euro). Teritoriul reprezint n dreptul constituional un spaiu geografic delimitat exact1, asupra cruia se exercit puterea de stat sau suveranitatea sa, n mod exclusiv i deplin2. Dac n epoca feudal3 se considera c teritoriul este proprietatea exclusiv a monarhului, iar suveranitatea teritorial se
Dar i n dreptul internaional, teritoriul este considerat ca unul din elementele constitutive ale statului, ncepnd cu secolul XVI , teritoriul marcnd limita geografic unde se va exercita exclusiv autoritatea statului. A se vedea Dominique Carreau Droit international, Etudes internationales, no. 1, 1999, Pdone, Paris, pag. 16. 2 Bernard Chantebout op.cit., pag. 4. Totodat, autorii de drept constituional consider esenial pentru existena unui stat, dobndirea de ctre populaie a unui teritoriu, indiferent de gradul de instituionalizare al puterii exercitate n cadrul su (o viziune a statului teritorial care, n opinia noastr, nu justific ns existena UE ca un corp politic distinct de cel al statelor membre, ce nu are ns un teritoriu al su, n sens politic, similar celui naional). A se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 60. n sens contrar (al teritoriului ca o simpl condiie a statului, nu ca element esenial, avnd ca scop s delimiteze cadrul geografic n limitele cruia se poate exercita puterea de constrngere), Lon Duguit op.cit., pag. 70-71. n aceast definiie, puterea politic (aparinnd popoarelor statelor membre UE) se exercit ntr-un cadru european n sens geografic, format din teritoriile tuturor statelor membre UE. Frontierele externe (dintre statele membre i statele tere) formeaz implicit, limitele acestui teritoriu european (n acest sens, UE avnd un teritoriu propriu, asemeni unui stat, ceea ce o distaneaz implicit de o organizaie internaional, datorit, n al doilea rnd, n opinia noastr, existenei puterii politice instituionalizate la nivel european, aspect care nu se ntlnete la organizaiile internaionale, n sensul n care acest concept apare n cazul statului). 3 Genoveva Vrabie- op-. cit., pag. 57
1

113

Mdlina Virginia ANTONESCU confunda cu proprietatea feudal asupra pamntului (dreptul monarhului asupra teritoriului de stat) - de unde i caracterul patrimonial (dominium) al teritoriului, n etapa westphalian (de consolidare a statelor-naiune) apare teoria teritoriului-obiect1 (fiind vorba de o putere pe care statul o are asupra teritoriului, ideea de imperium (supremaia teritorial) fiind distinct de dreptul de proprietate din dreptul civil). Statul i concretizeaz aceast stpnire asupra teritoriului prin aa-numite drepturi regaliene: de a percepe impozite de la populaie; de a reglementa regimul juridic al muncii; de a asigura ordinea i sigurana public. n secolul XX a fost elaborat o alt teorie asupra teritoriului de stat (teoria teritoriului-limit)2, axat pe nelegerea teritoriului din prisma limitelor teritoriale n care se exercit puterea suveran a statului (suprafaa n interiorul creia legile statului se aplic persoanelor i bunurilor ce se gsesc aici). Considerat de unii un

Teza lui Laband, menionat n Paul Negulescu op.cit., pag. 80 Aceast teorie (care o combate pe cea a lui Laband) este cea mbriat de doctrin, deoarece pleac de la aseriunea exercitrii unei suveraniti teritoriale (imperium) n mod distinct fa de proprietatea asupra teritoriului (dominium) care corespunde mai degrab dreptului privat. A se vedea Paul Negulescu op.cit., pag. 80-81. Dup ali autori (Dan Ciobanu, Victor Duculescu Drept constituional romn, Ed. Hyperion XXI, Bucureti, 1993, pag. 18-20), se stabilete o echivalen ntre putere public i suveranitate, ca putere de a statului de a comanda indivizii din compunerea populaiei sale ct i ca putere de a exclude de la o astfel de comand, orice alt putere din afara granielor sale. Esenial este fora de constrngere a organelor statului, n definirea puterii publice sau a suveranitii, n aceast concepie. Conform tezei statului patrimonial, vehiculat n evul mediu n timul monarhiei capeiene din Frana, imperiumul regal este un drept absolut, similar dreptului pe care l are proprietarul unui lucru, de a dispune de acesta total sau parial, de a acorda altora dreptul asupra sa de a dezmembra dreptul su de proprietate sau de a transmite lucrul prin motenire. Tot astfel, monarhul avea dreptul de a transmite imperiumul dup decesul su, de a l dezmembra, de a l nstrina total sau parial, ceea ce nu mai corespunde concepiei actuale asupra suveranitii.
1 2

114

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional element1 indispensabil formrii unui stat (nsi apariia statului fiind legat de sedentarizarea populaiilor i de teritorializarea puterii monarhice axat pe un sistem de relaii personale), teritoriul a fost privit, ntr-o viziune juridic opus2 (Lon Duguit) ca fiind o simpl delimitare a spaiului geografic n cadrul cruia se poate exercita puterea statal. Pentru existena statului se consider ns indispensabil diferenierea societii politice n guvernani i guvernai, aceasta nedepinznd de elementul teritorial. n noiunea juridic de teritoriu (neles ca delimitare a spaiului geografic asupra creia o putere statal i exercit n mod exclusiv atributele)3 sunt cuprinse: solul, subsolul i coloana de aer

juridic reprezentat de Jellinek, Marx, Bluntschli, menionai n Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 60. 2 Lon Duguit, ca exponent al acestui curent doctrinar (menionat n Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu idem, pag. 60). 116. Teritoriul este privit de unii autori de drept internaional public ca fiind o minim condiie pentru statalitate, fr a fi nevoie de o definiie precis a frontierelor (citndu-se, n sprijinul acestei aseriuni, spea CIJ North Sea Continental Shelf Cases (Germany v. Denmark and Netherlands/1969), potrivit creia nu exist o regul care s impun ca frontierele de pe uscat ale unui stat s fie pe deplin delimitate i definitive, iar adesea, n diferite locuri i pentru lungi perioade de timp, acestea nu sunt definite, precum arat cazul intrrii Albaniei n Liga Naiunilor. A se vedea Richard K. Gardiner International Law, Pearson Longman, Essex, England, 2003, pag. 175. Totui, teritoriul reprezint un element de statalitate care nu se regsete n definiia juridic a UE, deoarece ar trebui ca puterile politice europene exercitate de popoarele statelor membre UE, la nivel european, s aib caracter statal i s se exercite n limitele unui teritoriu UE n sens politic, ceea ce nu se ntmpl n momentul de fa, conform arhitecturii UE din tratatul de la Maastricht. Ali autori de drept internaional public admit ns c statul are dreptul la exercitarea puterii politice exclusive pe teritoriul su, cu respectarea obligaiilor internaionale asumate pe plan internaional (cf. Ion Diaconu Drept internaional public, vol, I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 403), ceea ce nltur ipoteza unei puteri politice europene exercitat de UE, n mod concurenial , pe teritoriul statelor membre.

1Curentul

115

Mdlina Virginia ANTONESCU corespunztoare solului, din cadrul frontierelor ce delimiteaz teritoriul unui stat1. Doctrina juridic identific dou caractere juridice ale teritoriului: inalienabilitatea2 (menionat n prima constituie romn din 1866, apoi preluat de constituia din 1923), neleas ca imposibilitate de a modifica frontierele de stat i ca imposibilitate de a recunoate n folosul altui stat atribute de putere pe o poriune a teritoriului unui anumit stat; indivizibilitatea3 (nscris sub forma unui principiu juridic n constituia romn din 1866, art. 1 i preluat n constituia din 1923), care se opune oricrei tentative de fragmentare, de autonomie sau de scindare a teritoriului de stat n mai multe uniti politice parial sau total supuse unei alte puteri statale dect cea a statului de care aparin geografic i politic. Al doilea element constitutiv al statului este populaia4, o noiune juridic destul de vag, n care sunt cuprini toi locuitorii
1Raluca Miga-Beteliu Drept internaional. Introducere n dreptul internaional public; Ed. All, 1998, pag. 92, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 61. 2 Caracter juridic care apare, de asemenea, n constituiile romne ulterioare. Cf. Genoveva Vrabie- op.cit., pag. 59. De asemenea, este prevzut n art. 3, alin.1/Constituia Romn revizuit n 2003 (cf. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan Revizuirea Constituiei Romniei. Explicaii i comentarii, Ed. Rosetti, Bucureti, pag. 9). 3 Genoveva Vrabie- op.cit., pag. 59. Caracter juridic menionat expres n Constituia Romniei , titlul 1, art. 1, paragr. 1, ca o trstur a statului romn (Mihai Constantinescu at alii op.cit., pag.5 4 Conform acestei definiii (Genoveva Vrabie- op.cit., pag. 61), toi rezidenii teritoriului european n sensul de teritoriu al UE format din teritoriile statelor membre UE, (deci nu doar cetenii UE), n msura n care aceti rezideni se afl sub jurisdicia UE (sunt supui aceleiai autoriti politice exercitate de instituiile UE), formeaz populaia UE. Pentru un alt sens (populaia ca fiind pre-existent crerii statului), sens n care s-ar considera c populaiile statelor membre sunt anterioare formrii UE (ceea ce corespunde realitii), formnd populaia UE n msura n care se admite c ele au la baz o cultur european, un trecut european (ns nu i o limb comun), a se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 58.

116

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional unui teritoriu delimitat de frontiere, supui aceleiai autoriti politice, aceti locuitori putnd avea diferite caliti i statute juridice (de cetean, de strin, de apatrid). ntr-o accepiune restrns, n acest termen se regsesc doar cetenii unui stat (definii ca fiind toi acei indivizi care au o legtur instituionalizat cu acel stat, legtur sancionat la nivel juridic, expresie a unui statut juridic distinct de cel acordat de stat strinilor ori apatrizilor). Populaia reprezint un element esenial pentru existena unui stat, puterea instituionalizat a statului trebuind s se exercite asupra unui grup de persoane stabilite pe teritoriul de stat1. Populaia nu se confund cu noiunea de popor2 (n ciuda opiniei contrare a normativitilor care consider c populaia nu a existat anterior formrii statului, fiind echivalent cu poporul, adic toate persoanele supuse aceleiai puteri de stat). Unitatea puterii statale determin un anumit sentiment de solidaritate3 ntre membrii
1Criteriul populaiei permanente, n aprecierea statalitii este prezent i n dreptul internaional public, fiind menionat n Convenia de la Montevideo (1933) asupra drepturilor i obligaiilor statelor (a se vedea Richard K. Gardiner op.cit., pag. 168-169). 2 Poporul fiind definit ca sum a tuturor indivizilor care exist la un moment dat pe teritoriul unui stat (cf. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 58.) spre a-l distinge de populaie (preexistent statului) i de naiune (ca fundament al statului, n concepia colii franceze). O alt accepiune despre popor (grupare omeneasc format din reuniunea mai multor familii, locuind un teritoriu determinat, fiind supuse aceleiai autoriti) este ntlnit la Paul Negulescu op.cit., pag. 70. 3 Pentru a distinge patriotismul, (ca noiune legat de existena unui popor, ca ataament i supunere fa de patrie, noiune conectat la un ntreg univers de simboluri care definesc i integreaz o comunitate istoric bazat pe legturi de snge, dar i pe lianturi lingvistice, rasiale i religioase) de noiunea de patriotism constituional (care presupune dispoziia cetenilor de a se identifica cu o ordine politic democratic i cu principii constituionale sau cu realizrile democraiei), a se vedea concepia lui Habermas ( n special, despre posibilitatea de creare a unei solidariti la nivel european care s nu fie confundat cu patriotismul, n sensul de mai sus i care nu presupune nici formarea unui popor european). Patriotismul constituional este unul fundamentat pe constituie care joac un rol

117

Mdlina Virginia ANTONESCU populaiei respective, neapropiindu-se ns de mult mai complexa noiune juridic de naiune). Prin noiunea de popor se nelege o sum a tuturor indivizilor existeni ntr-o anumit perioad istoric pe un anumit teritoriu statal. Naiunea, privit de autorii francezi1 ca un element fundamental al statului, pre-exist acestuia, fiind considerat o entitate distinct de indivizii care o compun, rezultatul unui destin comun, bazat pe obiceiuri, tradiii comune, pe o istorie comun, pe o limb i cultur comun. Naiunea cuprinde generaiile prezente, trecute i viitoare, spre deosebire de popor (care ar reprezenta doar generaia prezent a naiunii) i care nu se confund cu populaia. n fine, al treilea element constitutiv al statului este puterea de stat instituionalizat2, prin care guvernanii exprim voina suvern a poporului, scop n care dein monopolul crerii i aplicrii dreptului, precum i monopolul aplicrii forei n relaiile cu guvernaii. Aceast putere de stat se definete prin urmtoarele trsturi: caracterul politic; caracterul de putere organizat (fiecare sarcin fiind realizat de un organ specific de stat); unicitate;

important n definirea unui mecanism de construire a unei identiti comune. Constituia este cea care leag identitile cetenilor la valorile universale; a se vedea Carlos Closa- Deliberative Constitutional Politics and the Turn towards a Norms - Based Legitimacy of the EU Constitution, in European Law Journal , vol. 11, no. 4, July 2005, Blackwell Publishing ,Oxford, UK, pag. 417- 419. 1 Philippe Ardant Institutions politiques et Droit Constitutionnel, Manuel, 3e ed., Paris, 1991, pag. 18-19. Claude Leclerq op.cit., pag. 79-80. 2 Cristian Ionescu Instituii politice i Drept Constituional, Ed. Economic, Bucureti, 2002, pag. 61-62. Pierre Pactet op.cit., pag. 42. Autori precum Carr de Malberg avertizeaz ns c nu trebuie confundat sintagma de putere de stat cu aceea de putere suveran deoarece suveranitatea este puterea cea mai nalt i cea mai puternic n stat (R. Carr de Malberg op.cit., vol. 1, pag. 88).

118

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nvestire cu putere de constrngere material (statul fiind o putere superioar tuturor voinelor ce se gsesc pe teritoriul su)1. Pentru studiul de fa, ne-ar interesa n particular, relevana pe care elementele constitutive ale statului o pot prezenta pentru instituiile UE, dac aceste elemente influeneaz sau contribuie la caracterul original al acestor instituii i n ce msur, precum i dac n etapa post-Nisa pot fi decelate anumite tendine care, din prisma analizrii incidenei celor trei elemente constitutive asupra originalitii instituiilor UE, apropie sau dimpotriv, deprteaz sistemul politic al UE i instituiile sale, de modelul statal. Aceste aspecte vor fi tratate n seciunea care urmeaz. 4.3.1. Incidena celor trei elemente constitutive ale statului asupra caracterului original al instituiilor UE Statul este prin excelen, o entitate politic teritorial, cu ajutorul teritoriului stabilindu-se jurisdicia acestuia asupra populaiei locuind n acel teritoriu. n sistemul politic al UE cu multiple nivele de guvernare, nivelul intermediar reprezentat de state se definete ca fiind un nivel teritorializat (din punct de vedere politic statele membre UE fiind delimitate prin frontiere, nluntrul fiecrui spaiu geografic astfel fixat, exercitndu-se o putere statal), un nivel de guvernare bazat pe o concepie politic a teritoriului ca spaiu de exercitare a suveranitii2. Teritoriile statelor membre din sistemul UE sunt, din punct de vedere politic, spaii etatice i suverane distincte, care nu
1 Philippe Ardant op.cit., pag. 17-18. Pierre Pactet op.cit., pag. 42. Paul Negulescu op.cit., pag. 97-98. 2 Un autor folosete sintagma de competen teritorial , prin care nelege acea putere juridic a statului ce rezult din legtura ce unete statul cu teritoriul su i l face apt s decid statutul teritoriului i al populaiei sale. A se vedea Grard Cornu op. cit., pag. 171. Dup ali autori, statul nu exercit asupra teritoriului su un drept de proprietate ( refuzul teoriei teritoriului obiect) ci exercit asupra tuturor persoanelor care se afl pe acest teritoriu, un drept de comand numit suveranitate teritorial ( imperium). Cf. Paul Negulescu Curs de drept constituional romn, Ed. de Alex Th. Doicescu, Bucureti, pag. 80.

119

Mdlina Virginia ANTONESCU formeaz un stat unic european, care nu se contopesc ntr-un teritoriu politic european. Practic, din punct de vedere teritorial i politic, sistemul politic al UE prezint particularitatea (care l difereniaz de modelul statal, prin excelen teritorializat) c este transfrontalier, fr a forma un teritoriu distinct. UE este un tip de sistem politic prin care se exercit o guvernare de tip politic asupra unui teritoriu care nu i aparine dect indirect, prin intermediul statelor membre, teritoriu care are un caracter derivat din teritorialitatea statelor membre, fr ca acestea, n mod, expres, s declare n tratatele internaionale ce au pus la bazele acestui sistem, c doresc s formeze un teritoriu european. UE este astfel, un sistem politic care nu dispune de teritoriu politic propriu, ci de un teritoriu transstatal, format n mod concret din teritoriile statelor membre, fr a exista o unificare politic a acestor state ntr-un stat european. Teritoriile de tip statal rmn ntr-un fel, baza material incontestabil pe care se dezvolt sistemul politic al UE, iar competenele specifice ale Uniunii, precum i caracterele originale ale dreptului comunitar (aplicabilitate imediat, efect direct, preeminen asupra dreptului naional) se aplic astfel, n toate teritoriile statelor membre. Din punct de vedere economic, teritoriul european este un spaiu geografic coerent, format din teritoriile statelor membre ale cror bariere interioare au fost desfiinate; un spaiu caracterizat prin libera circulaie a persoanelor, capitalurilor, bunurilor i serviciilor la nivelul UE, ntre toate statele membre (cu particularitatea pstrrii barierelor vamale i tarifare la frontierele externe ale Uniunii, ntre statele membre i statele tere)1. Deci, ntrun sens funcional, comercial sau monetar (dac ne referim la zona Euro2 cuprinznd 12 state membre UE participante la zona
1 Este vorba de un teritoriu vamal comunitar, libera circulaie a mrfurilor desfurndu-se n limitele geografice n care statele membre i exercit suveranitatea. Cf. Augustin Fuerea Drept comunitar. Partea General, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 59. 2Ansamblul economic alctuit din 11 state UE, cu ocazia Consiliului de la Bruxelles (1998), la care ulterior, s-a adugat i Grecia. Cf. Gilles Ferrol

120

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional monedei unice), teritoriul european exist i asupra lui sunt exercitate competenele specifice ale Uniunii. Instituiile UE i exercit funciile i atribuiile care le-au fost ncredinate prin tratatele de baz i prin cele modificatoare, n limitele geografice i politice ale unui teritoriu care nu este propriuzis al nivelului european de guvernare sau al UE, ca entitate politic distinct de state, ci n limitele teritoriilor statelor membre (de unde i concepia teritoriului UE ca sum a teritoriilor statelor membre, nu ca un spaiu distinct, unic i indivizibil, supus exclusiv autoritii europene). n al doilea rnd, prin instituiile UE se exercit o putere politic asupra i n limitele teritoriului care este considerat drept o baz material indispensabil pentru UE (ca orice sistem politic de guvernare care se dorete funcionnd credibil, real i coerent, acesta avnd nevoie de o delimitare exact a limitelor sale teritoriale de guvernare). Natura juridic a acestei puteri politice poate da natere la dou accepiuni juridice diferite: fie este vorba de o putere politic a statelor membre care se exercit prin intermediul instituiilor europene (viziunea comunitar), reducndu-se astfel rolul, personalitatea i funciile specifice ale instituiilor UE la cel de simplu cadru de manifestare a voinelor statale, la obiecte pasive, neexprimnd o voin politic european a sistemului politic al UE (sistem care el nsui, este redus la poziia unei organizaii de cooperare, la un forum de discuii ntre state); fie, n a doua accepiune, la care ne aliniem i noi, admitem faptul c instituiile UE reprezint canalul politic de manifestare concret a unei puteri politice europene distincte, datorit naturii juridice integraioniste a sistemului politic al UE, bazate pe transfer de suveranitate (n alte opinii1, pe cedare de competene).
(coord.) Dicionarul Uniunii Europene, trad. Iuliana-Cristina Dobo, Ed. Polirom, Iai, 2001, pag. 258 1 Curtea de Justiie a folosit expresia controversat de transfer de drepturi suverane (pornind de la teza suveranitii nelese ca un fascicol de competene). Tratatele comunitare i modificatoare, precum i tratatul constituional/2004 utilizeaz termenul neutru de competene i nu pe

121

Mdlina Virginia ANTONESCU

cel de suveranitate, pentru consacrarea principiului juridic de funcionare a instituiilor UE pe baza competenelor atribuite. A se vedea Jean- Claude Gautron Droit europen, op. cit., pag.113-114. Opiniei CJCE de mai sus i se opune regula juridic stabilit de Curtea Permanent Internaional de Justiie (dec.1/17 august 1923) n spea Wimbledon (prin care CIJ a considerat c ncheierea unui tratat internaional de ctre un stat, prin care acesta se oblig s fac sau nu ceva, nu semnific un abandon al suveranitii acestuia). Se admite totui, c obligaia juridic respectiv stabilete o restricie asupra exerciiului drepturilor suverane ale statului, n sensul de a l determina pe acesta s le exercite ntr-un anume fel. A se vedea Bogdan Aurescu Noua suveranitate. ntre realitate juridic i necesitate politic n sistemul internaional contemporan; Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag.160-161. n opinia noastr, trebuie remarcat oscilaia ntre poziia jurisprudenei comunitare (favorabil tendinei integraioniste) i poziia jurisprudenei de drept internaional (CPJI) ct i a majoritii doctrinarilor din dreptul comunitar (care evit referirea la transfer/cedare/nstrinare de suveranitate, prefernd o abordare neutr, a competenelor atribuite instituiilor UE. Ali autori consider, referitor la Comunitatea European, faptul c este vorba de un ansamblu specific, fondat pe o repartiie de competene suverane ntre aceasta i statele sale membre, competenele comunitare fiind exercitate n comun n cadrul sistemului instituional comunitar (Jean- Paul Jacqu Droit institutionnel communautaire, note de curs la Colegiul Europei, Bruges, Belgia, 1998, citat de Ion Jinga Uniunea European. Realiti i perspective; Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 49). n concepia constituionalitilor francezi, suveranitatea, n al doilea su sens juridic (de ansamblu al puterilor incluse n puterea de stat, deci/sinonim cu puterea de stat) poate permite o cedare (ns n sensul n care statul nu cedeaz puterea sa de dominaie ci alte puteri sau competene). Pentru definiia suveranitii, a se vedea Carr de Malberg - op. cit., vol.I, pag.79; 88. Pentru ali autori, transferul de competene suverane de la statele membre la instituiile UE reprezint o caracteristic a supranaionalismului, prezent n primul pilon al UE (al doilea caracter juridic al supranaionalismului l reprezint permanena instituiilor UE, a sistemului politic UE n ansamblu, datorit faptului c transferul de suveranitate este unul definitiv, depind conceptul de delegare de putere: a se vedea Astrid Kogels The pillarstructure of the European Union after the treaty of Amsterdam, nov. 1999; stocat n hard-disk la 2/25/2004. Ali autori susin caracterul flexibil al suveranitii, care se adapteaz existenei unor noi structuri asociative, permind UE s absoarb o parte important a funciilor statale fr a pune n pericol existena statelor membre (cf. Iordan

122

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Dac plecm de la premisa unei cedri de competene, nu de suveranitate de la nivelul statal de guvernare din cadrul sistemului politic al UE, spre nivelul european de guvernare (n mod direct, ctre instituiile UE), ar reiei ideea c puterea politic european (exercitat la nivel european) nu este dect o alt form a puterii statale unice, exercitat de state att prin organe de stat (la nivelul naional de guvernare) ct i prin instituii europene (la nivelul european de guvernare). Aceast ipotez ar diminua cu mult originalitatea instituiilor UE i a sistemului politic UE, care depesc att modelul statal de guvernare politic, dar i rolul tradiional al unui organ de stat (de a exercita o putere suveran de tip statal).
Gh. Brbulescu Uniunea European: aprofundare i extindere. Cartea I: De la Comunitile Europene la Uniunea European, Ed. Trei, Bucureti, 2001, pag. 58). Autorii de drept comunitar folosesc de multe ori formule de compromis, menite s exprime o viziune moderat ntre atribuirea competenelor i teoria cedrii suveranitii: statele fondatoare au atribuit Comunitilor competene de tip statal i, n special, competene legislative [...], competene care nu sunt abandonate de state ci se exercit n comun, fiind ncredinate instituiilor comune (cf. Augustin Fuerea Drept comunitar, op.cit., pag.33). O alt opinie, n sensul exprimrii rolului preeminent al statelor n cadrul Comunitilor ( organizaii suprastatale care acioneaz pe baza atribuirii de competene de ctre statele membre, n limitele stabilite de acestea), opinie care nu consider caracterul suprastatal al organizaiei respective ca implicnd inevitabil un transfer definitiv de suveranitate, este cea exprimat de Raluca Miga-Beteliu Organizaii internaionale interguvernamentale, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, pag. 18. Ali autori se refer la transferul de competene n anumite sectoare, ca urmare a unei legislaii europene directe (prin regulamente) sau indirecte (prin directive): Hugues Portelli op.cit., pag. 12; Philippe Folliard op.cit., pag. 2223: transferul de competen i de suveranitate al statelor membre ctre UE; abandonul suveranitii n materie monetar (justificat implicit, prin creterea progresiv a puterii de decizie a Parlamentului European, care alege i Preedintele Comisiei; prin extinderea constant a domeniilor comunitarizate). De regul, susintorii teoriei transferului de competene sunt de acord c acestea sunt exercitate n comun, de state, la nivel european (deci, nu exist o veritabil cedare a suveranitii) a se vedea i Jean-Paul Jacqu Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, Paris, 1996, pag. 13.

123

Mdlina Virginia ANTONESCU n cealalt ipotez, n care admitem transferul de suveranitate1, prin liber consimmnt al statelor ctre nivelul

n spea Van Gend & Loos (5 februarie 1963), Curtea de justiie a Comunitii Europene, considernd Comunitatea ca o nou ordine de drept, a admis existena limitrii, n anumite sectoare, a drepturilor suverane ale statelor (terminologie care apare i n spea Costa v. Enel (15 iulie 1964). n aceast hotrre, CJCE merge ns mai departe, fundamentnd Comunitatea pe limitarea de competene sau transferul de puteri de la statele membre la Comunitate [...]. Prin aceasta, practic, se echivaleaz competenele cu suveranitatea, Curtea adugnd c transferul de ctre state, din ordinile lor de drept intern ctre ordinea de drept comunitar, a drepturilor i obligaiilor fundamentate pe tratate, aduce cu sine o limitare permanent a drepturilor lor suverane, consecina fiind preeminena dreptului comunitar asupra celui naional. Concepia limitrii drepturilor suverane a fost subliniat de CJCE i n hotrrea Neumann (13dec. 1967) sau n spea Comisie v. Frana (14 dec. 1971). Tribunalul Constituional din Germania, n decizia din 18 oct. 1967 a admis linia jurisprudenial stabilit de CJCE, considernd c instituiile CEE exercit drepturi suverane la care statele membre au renunat n favoarea Comunitii pe care au fondat-o. Tribunalul Civil i Penal din Milano, n hotrrile din 24 iunie i 28 septembrie 1964, admite c aceste Comuniti au fost create ca entiti suverane i autonome, posednd propriile lor puteri [...]; Curtea de Casaie belgian (hotrrea din 27 mai 1971, Etat belge v. S.A. Fromagerie Franco- Suisse) recunoate i ea c n beneficiul noii ordini legale create de state, acestea au limitat exerciiul puterilor suverane n sectoarele stabilite de tratate. O poziie distinct a fost cea a Franei; astfel, Preambulul din 1946 (la care face referire Preambulul din 1958, alin.15) arat c, sub rezerva reciprocitii, Frana consimte la limitri de suveranitate, necesare pentru organizarea i aprarea pcii (deci, pe terenul dreptului internaional, al cooperrii cu alte state n vederea realizrii unor interese comune). Spre deosebire de acesta, Consiliul Constituional din Frana, pronunndu-se asupra constituionalitii diferitelor tratate internaionale (Maastricht, Amsterdam) ncearc s delimiteze noiunea de transfer, care este interzis, deoarece duce la o nstrinare definitiv a suveranitii, de noiunea de limitare de suveranitate (care este permis, avnd un caracter temporar) n decizia din 30 dec. 1976. Consiliul a considerat c un transfer de competene ctre o organizaie internaional nu este conform cu constituia dect dac nu pune n cauz condiiile eseniale de exerciiu ale suveranitii naionale. A se vedea Pierre Pescatore - Law of
1

124

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional european de guvernare1, ar nsemna o formare progresiv a unei puteri distincte de cea de tip statal (n lips de alte referine juridice i politice, o vom ncadra n categoria unei puteri politice fr ca prin aceasta s nelegem puterea naiunii), la nivel european. Astfel, n sistemul UE de guvernare ne confruntm cu o situaie juridic i politic particular: la nivel statal se exercit exclusiv o putere statal (care rmne unic, n condiiile n care trebuie s exprime, ntr-o form instituionalizat prin organele de stat) voina poporului; la nivelul european se exercit o putere politic nou, care nu este statal (UE nefiind un stat ci un ntreg sistem politic cu multiple nivele de guvernare2), nu este de constrngere (nu are vreun drept de a utiliza violena legitim, precum n cazul puterii de stat); ns are un caracter organizat (instituiile UE). O alt particularitate a puterii politice europene, n acest context, ar fi lipsa unicitii sale (n sensul c nu este o putere de superpoziie i centralizare, nu reflect o subordonare a organelor de stat din structurile statelor membre fa de instituiile UE, nici o

Integration; A.W.Sijthoff-Leiden; trad. de Christopher Dwyer, 1974, pag.3336. Michel de Villiers - op. cit., pag.216. 1 Totui, trebuie s avem n vedere c termenul de suveranitate este unul plurisemantic, dar i un principiu abstract desemnnd instana care deine autoritatea legitim (a se vedea Olivier Duhamel, Yves Mny Dictionnaire de droit constitutionnel, PUF, 1992, pag. 989, 992). Ali autori consider suveranitatea ca forma care d via statului nsui, practic identificnd-o cu statul (cf. Francis Delpre- Droit constitutionnel, Ed. Larcier, Bruxelles, 1987, pag.301). n acest caz, ar fi vorba de un transfer al statului nsui la nivelul european de guvernare, instituiile UE devenind sinonime cu organele de stat, singura diferen fiind aceea c ele exercit puterea statal la un nivel european (aceast tez ignor ns complexitatea i originalitatea instituiilor UE, care nu au dect parial unele trsturi statale, dovad c nu poate fi vorba de un transfer de suveranitate n sensul de mai sus). 2 Tanja A. Brzel, Thomas Risse Who is Afraid of a European Federation? How to Constitutionalize a Multi- Level Governance System, Symposium: Responses to Joschka Fischer, no. 7/ 00, http://jeanmonnetprogram.org/papers/00/00f010.html

125

Mdlina Virginia ANTONESCU subordonare a instituiilor UE fa de o instituie suprem1). Att instituiile UE ct i aparatele de stat din fiecare stat membru particip la exercitarea puterii politice europene2 (care ar fi astfel, exercitat la toate nivelele de guvernare ale sistemului UE, alturi de puterea statal). n opinia noastr, dat fiind natura complex a sistemului politic al UE, presupunnd mai multe nivele interdependente ns distincte, de guvernare3, ntre care nivelul european i are propriul

1 n acest caz, instituia suprem fiind statul (nu se poate spune c instituiile UE ar fi subordonate voinei statelor membre, dei unele dintre ele, precum Consiliile, reprezint n planul european de guvernare, n opinia noastr, puterea statal, ca putere distinct de cea a popoarelor (reprezentat prin Parlamentul European). Originalitatea instituiilor UE le plaseaz pe un plan distinct de guvernare politic, acestea fiind independente fa de state n msura n care admitem c ele aparin unei entiti politice integraioniste (UE) i nu statelor care au creat aceast entitate. 2 Dup unii autori, ar fi vorba de puteri ale UE care sunt atribuite de state , ns UE desfoar o practic a atribuirii interguvernamentale de puteri distinct de tiparul clasic internaional. Sistemul de puteri al UE, n toat complexitatea sa, presupune n aceast viziune, interaciuni politice, juridice i instituionale capabile s produc un echilibru ntre interesele naionale i cele comunitare. Puterile UE au evoluat progresiv, odat cu revizuirile succesive ale tratatelor prin conferine interguvernamentale, n urma crora puterile UE au fost modificate. A se vedea Anna Verges Bausili Rethinking the Methods of Dividing and Exercising Powers in the EU: Reforming Subsidiarity and National Parliaments,The Jean Monnet Program, NYU School Of Law, Jean Monnet Working Paper, 9/02 . Acest lucru exprim ideea c ntr-un sistem politic cu multiple nivele de guvernare, la nivelul european de guvernare se admite existena unor puteri proprii UE att n sensul de competene atribuite prin tratate ct i n sensul de putere politic european. 3 Pentru teoria naturii politice a UE ca sistem politic cu multiple nivele de guvernare (formul care evit calificarea UE prin raport cu modelele de organizare politic existente), a se vedea Helen Wallace, William Wallace (coord.) Procesul politic n Uniunea European, ed. a-IV-a, trad. de Genoveva Bolea, Ed. Arc, 2004, pag. 34-35. A se vedea i Fritz W. Scharpf- European Governance: Common Concerns vs. The Challenge of Diversity ,

126

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional cadru instituional care exercit funcii specifice, nu se poate face abstracie de existena unei puteri politice europene. Aceast putere politic nu se exercit asupra unui teritoriu statal, ci asupra teritoriilor tuturor statelor membre n acest sistem politic, ceea ce difereniaz acest sistem politic fa de state i fa de organizaiile internaionale (n care nu se pune problema existenei unei puteri politice proprii organizaiei). n etapa post-Nisa, marcat de eecul ratificrii tratatului constituional de ctre dou state fondatoare CE (Frana i Olanda), putem spune c rolul acestei Constituii (un rol moderat, de a menine etapa comunitar i poziia predominant a statelor n cadrul sistemului UE de guvernare) nu este unul de a stataliza Uniunea, de a o transforma n stat european i de a consacra

Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance, 2001, http://jeanmonnetprogram.org/papers/01/010701.html, care consider interaciunile multi-nivel din cadrul politicii europene a fi de fapt, confruntri prin care Comisia ncearc s ctige un rol mai mare n procesul legislativ i de implementare, n detrimentul statelor membre. Pentru ali autori, cnd ne referim la Uniunea European ar trebui mai degrab s folosim conceptul de guvernare i nu pe acela de guvernmnt sau de guvern, deoarece Uniunea este o forma de guvernare unic, pe multiple nivele, ndeplinind un anume tip de funcii regulatorii supranaionale care nu pot fi ncadrate ntr-un corset statal. Totui, pentru moment, se constat c nu printr-un dialog politic ntre instituiile UE i Parlamentul european, instituiile UE i pot atribui funcii regulatorii, adic funcii prin care s i confere competene n noi domenii, la nivelul european. n aceast viziune, conflictul care exist ntre nivelul statal i cel european privind delimitrile de competene , nu face obiectul unui proces legislativ european n care Parlamentului European s i se acorde rolul preeminent ci este reglementat prin dialogul Comisie vs. Consiliu. Acest lucru dovedete c instituiile UE, actualmente, nu au un discurs politic adevrat despre capacitatea UE de a avea competene ntr-un anumit sector. A se vedea Christoph Mollers Steps to a Tripartite Theory of Multi Level Government, Jean Monnet Working Paper, 5/ 03.

127

Mdlina Virginia ANTONESCU implicit, existena elementelor necesare existenei unui stat n sensul clasic: teritoriu, populaie, aparat de stat, suveranitate. n lipsa unui proiect de Constituie care s reprezinte fundamentul constituional al unui popor european, al unei puteri politice europene veritabile, bazate pe voina acestui popor european, sistemul politic al UE rmne unul atipic (din perspectiva statalizrii sale, a conformitii cu modelul statal), fiind dificil de comparat cu modul de organizare al unui stat. Paradoxul acestui sistem politic este c se limiteaz la a se inspira din modelul statal de organizare i de a transpune unele trsturi ale acestui model la nivel european, fr a le prelua complet i fidel. Construcia european, mai precis, prelucreaz elementele de origine statal, impregnndu-le cu originalitatea sistemului n care acestea sunt puse s funcioneze, la parametrii nevoilor i obiectivelor europene, nu statale ori naionale. Statalitatea UE, dac am admite c ar exista, este imperfect1(nedus pn la capt, pn la o conformare deplin cu modul de organizare al unui stat) i prelucrat (nu preia, chiar i parial, un element constitutiv statal spre a-l transpune ntocmai la nivelul european ci il adapteaz la cerinele sistemului politic UE), reflectnd o oscilare ntre o etap comunitar i una interguvernamental. De aceea, putem considera etapa post-Nisa ca pe o perioad marcat de eecul ratificrii Constituiei Europene (care ns, nu reprezenta o constituie cu orientare spre modelul statal ci dimpotriv, un compromis modest, favoriznd etapa comunitar); UE parcurge o perioad a re-definirii obiectivelor, strategiilor de integrare politic, a competenelor i a rolului ce trebuie acordat
1 Unii autori consider c, referitor la caracterul original al UE, Uniunea a depit stadiul de confederaie fr s-l ating pe cel de stat federal (cf. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky La Constitution Europenne. Texte et commentaires; La Documentation Franaise, Paris, 2005, pag.33), concepie pe care am analizat-o n cadrul seciunii asupra stadiului doctrinei juridice referitoare la natura juridic i politic a Uniunii. De asemenea, a se vedea Philippe Manin op. cit., pag. 66-68.

128

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional instituiilor sale. Deocamdat, nu se poate spune c aceast etap de tranziie ar fi una de ntrire a trsturilor statale ale Uniunii (care nu au fost consolidate n proiectul de Constituie) ci, dimpotriv, de ntrire a dimensiunii interguvernamentale din cadrul nivelului european de guvernare (neles ca fiind structurat pe cei trei piloni consacrai de tratatul de la Maastricht). Pn la elaborarea unui nou proiect de tratat constituional care s corespund aspiraiilor reale ale popoarelor europene, construcia european traverseaz o perioad de incertitudini i de interogri cu privire la natura juridic i politic a UE. Instituiile UE sunt i ele afectate de criza de identitate politic a Uniunii, necesitnd o reform veritabil1, care s le permit o funcionare eficace i democratic ntr-o Uniune cu 27-30 de membri. n ceea ce privete al doilea element constitutiv al unui stat, populaia2, nu se poate spune c va forma sau c este pe cale s
1 n ciuda dezbaterilor deschise ntre adepii reformei instituionale i ai consolidrii UE i promotorii extinderii UE, pe de alt parte, o reform veritabil ar trebui s includ ambele aspecte, lund n calcul exigenele de democraie i eficacitate cerute de popoarele statelor membre UE. A se vedea Iordan Gh. Brbulescu op. cit., pag. 355. 2 ns o populaie stabil, ocupnd un teritoriu stabil, populaia trebuind s fie sedentarizat , adic instalat de o manier permanent pe un anumit teritoriu, pentru a fi un element constitutiv al statului modern. Din acest punct de vedere, Uniunea contrazice mai degrab conceptul de stat modern, deoarece are la baz un teritoriu economic, funcional, caracterizat prin libertatea de circulaie a persoanelor, printre altele. n al doilea rnd, nu are un teritoriu propriu, care s aparin numai ei i nu statelor membre, pentru a putea vorbi de o veritabil statalizare a Uniunii. A se vedea Raymond Ranjeva, Charles Cadoux- Droit international public, EDICEF, AUPELF, 1992, pag. 89. Chiar dac i n cadrul statelor membre exist libertatea de a circula a persoanelor, totui acesta este un principiu constituional derivat din calitatea de stat democratic, nu o baz unic de definire a acelui teritoriu, precum n cazul teritoriului economic al UE. De altfel, nici pe plan internaional UE nu este recunoscut ca stat, deoarece nu ntrunete cele trei elemente constitutive ale statului ci rmne o entitate unic, depind statul naiune.

129

Mdlina Virginia ANTONESCU formeze n etapa post-Nisa, n condiiile actualei crize structurale a Uniunii, un popor european. Ar trebui ca toate popoarele europene care sunt reprezentate de statele membre ale UE dar i de instituii precum Parlamentul European, s se simt legate de un trecut comun, s aib o cultur cu trsturi de baz comune, s aib o limb i o religie comune, o origine comun i s participe mpreun la realizarea unui destin comun (crearea Europei unite). Multe din aceste trsturi nu se regsesc, strict vorbind, nici n cadrul aa-zisului stat-naional1, n care coexist minoriti etnice, grupuri religioase distincte dar care, n decursul istoriei, au participat la edificarea acelui stat i care se simt pri ale poporului acelui stat, indiferent de originea lor etnic, de limb sau de religie. Omogenitatea total nu se poate verifica n realitate, nu se ntlnete n nici un stat-naiune. Ar fi nevoie, n cazul construciei europene, de un sentiment mprtit de toate popoarele care particip la aceast construcie, de ncredere ntr-un viitor comun, a identificrii unui set de valori ce trebuie protejat i transmis generaiilor viitoare (naterea solidaritii ntre membrii tuturor populaiilor ce locuiesc pe teritoriul statelor membre, luate n sensul de popoare). Aceast solidaritate european s-ar baza pe un concept politic (cetenia european2) care exprim o legtur a cetenilor
Concepia tradiional european asupra statului naiune se bazeaz pe prezumia unei legturi fundamentale ntre un popor legat prin rdcini puternice istorice, culturale i economice i statul su a crui sarcin principal este de a organiza i de a dezvolta naiunea sa. n concepia sa tradiional, statul- naiune este privit ca fiind cea mai nalt form de de solidaritate a unui popor. A se vedea Armin von Bogdandy Globalization and Europe: How to Square Democracy, Globalization , and International Law, in European Journal of International Law, vol. 15, no. 5, 2004. 2 Cetenia nu este doar o noiune legat de politicile autoritii publice ci are legtur i cu realitatea social a calitii de popor i cu identitatea comun. Cetenii constituie demosul unei politici. Or, la nivel european se constat o lips de cultur european, de ethos care s explice conceptul de cetenie, pentru a face mai tangibil sentimentul de apartenen al ceteanului european la UE. Or, acest lucru dovedete o lips de imaginaie, o inabilitate de a gndi cetenia n ali termeni dect cei rezultai din cultura
1

130

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional statelor UE cu puterea instituionalizat la nivel european1, cu sistemul instituional european (care exercit asupra populaiilor din teritoriile statelor membre UE, o putere politic asemntoare cu aceea statal). Astfel, s-ar demonstra c n sistemul politic al UE, cetenii statelor membre sunt supui nu n mod exclusiv puterii instituionalizate a statelor lor, ci i unei puteri politice instituionalizate europene (de unde i o relaie de complementaritate ntre cele dou tipuri de puteri). Astfel, originalitatea unora din instituiile UE sporete (cazul Parlamentului European care reprezint vocea popoarelor europene din statele membre), n condiiile n care aceste instituii politice ar reprezenta o manifestare concret a puterii politice instituionalizate europene exercitate asupra unei colectiviti care depete graniele unui stat, legate de un sentiment de coeziune, de participare, dincolo de realitatea statelor diferite, la un viitor comun european, colectivitate care are la baz o cetenie european (fie ea i derivat i complementar celei naionale). Practic, pentru sistemul politic al UE, esenial este existena unei culturi politice comune tuturor

Statului i a Naiunii. A se vedea J.H.H. Weiler- The Selling of Europe: The Discourse of European Citizenship in the IGC 1996, op. cit. 1 nsi Comisia European folosete n documentele sale oficiale tez conform creia Uniunea ar dispune de puteri proprii , referindu-se i la faptul c UE nu este un stat ci adun mpreun popoare i state ntr-o form unic de integrare politic. Totodat, Comisia consider c este posibil s se realizeze o list cu puterile exercitate astzi de Uniune, ns menioneaz faptul c Uniunea i exercit puterile sale doar fiindc tratatele ratificate de fiecare stat membru conform procedurilor sale naionale i-au acordat obiectivele i mijloacele de a aciona. A se vedea Commission of the European Communities , Brussels, 22.5.2002, COM(2002) 247 final , Communication from the Commission. A project for the European Union. Prin urmare, nu este greit s considerm c instituiile UE i exercit competenele acordate prin tratate, n virtutea unei clasificari a puterilor politice ale Uniunii la nivel european, puteri care au fost acordate de state Uniunii, ca form unic de integrare politic, deci care cuprinde inclusiv elemente statale, printre care i o schem de organizare a puterilor asemntoare celei de tip statal.

131

Mdlina Virginia ANTONESCU statelor membre1 (bazat pe statul de drept, pe economie de pia, pe respectarea drepturilor omului, pe un regim democratic, pe constituionalism), n ciuda anumitor obstacole (inexistena unei limbi comune sau a unei culturi comune). Un set de valori pe care sau axat ns culturile din Europa a existat pe parcursul istoriei, dnd identitate proprie culturii europene2 n raport cu o cultur de tip asiatic, arab, african. Parlamentul European se poate transforma n viitor (n condiiile ntririi culturii politice comune, a setului de valori comune, a solidaritii politice ntre popoarele europene, dar i a ntririi ntregului nivel european de guvernare, prin depirea celor dou dimensiuni politice ale UE, cea interguvernamental i cea comunitar, prin trecerea la o etap nou, cu accentuate elemente de
O identitate european trebuie s fie n acelai timp distinctiv i atotcuprinztoare, diferit i asimilant, deoarece este vorba de problema de a integra naiunile Europei care au identitile lor profund naionale i regionale adesea, i de a convinge cetenii s se simt pri ale unei comuniti i ale unei identiti supranaionale. Un echilibru ar trebui construit ntre entuziasmul pentru proiectul european i contientizarea faptului c legitimitatea UE va deveni una de mare importan n viitorul apropiat. O fundamentare stabil a legitimitii UE va fi realizat doar atunci cnd europenii vor percepe o identitate politic european, un sens al unui destin european comun. Or, actualmente, UE se definete ca un proiect al elitelor iar identitatea european ca un fenomen elitist. Nu trebuie confundai birocraii de la Bruxelles cu reprezentanii unei culturi europene i nici loialitatea instituional cu o contiin european . A se vedea pe larg, Ingmar Karlsson How to define the European identity today and in the future? , n Thomas Jansen, ed, Reflections on European identity, European Commission, Forward Studies Unit, Working Paper, 1999, 2 Identificarea cetenilor europeni cu organizaia supranaional este considerat o condiie necesar pentru extinderea acestei organizaii ntr-o comunitate politic viabil. n al doilea rnd, este foarte important pentru cetenii europeni ca s se perceap aparinnd unei comuniti de valori i de destin, ceea ce ar produce un impuls puternic pentru viitoarea extindere a Uniunii, dect ar putea furniza voina efilor de state. A se vedea Armin von Bogdandy- The European Constitution and the European Identity: A Critical Analyisis of the Conventions Draft Preamble, Jean Monnet Working Paper, 5/ 04, op. cit.
1

132

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional suprastatalism sau federalism) ntr-o instituie exprimnd voina unui popor european contient de identitatea sa european, de o dimensiune politic european puternic ( prin participarea crescut a acestuia la procesul politic de luare al deciziilor la nivel european). n paralel, cele dou Consilii ar scdea n importan, deoarece nu au fost concepute ca expresii directe ale voinei poporului european (ci doar n mod indirect, prin intermediul statelor, care le compun). Originalitatea lor, n cazul formrii poporului european i al accederii Parlamentului European la un adevrat statut politic de instituie politic suprem, ar fi afectat doar din prisma caracterului lor statal (paradoxul acestor dou instituii, Consiliile, fiind existena unui dublu caracter juridic i politic: statal i european). Importana statelor n cadrul lor scznd, iar latura european a acestor instituii fiind exacerbat, Consiliile s-ar redefini ca nite complemente ale Parlamentului European, ca executani ai voinei poporului european, laolalt cu alte instituii UE ce nu au privilegiul de a fi constituite pe baza sufragiului direct, universal i democratic al popoarelor europene. Acest parlamentarism european1 ar fi o etap n evoluia sistemului UE spre o form democratic ntrit de guvernare (alturi de Parlamentul European, ca instituie central, ca o cheie de bolt a arhitecturii instituionale europene, fiind nfiinate o serie de mecanisme i organe destinate s sporeasc rolul democraiei participative la nivelul european de guvernare). Actualmente, n etapa post-Nisa, UE traverseaz o perioad de incertitudini, fr a gsi (deocamdat) o direcie clar de evoluie n sensul acelui parlamentarism european i al identificrii punctelor comune, cratoare de solidaritate ntre popoarele europene,

1 n sensul n care Parlamentul European constituie locul unde se disput puterea, unde se delibereaz public afacerile europene; un tip de regim politic reprezentativ avnd ca trstur principal limitarea puterii executive (Consiliul, Comisia) de ctre Parlamentul European (devenit, n aceast ipotez, unica putere legiuitoare pe planul european de guvernare). A se vedea termenul de parlamentarism n Sergiu Tama op. cit., pag.201

133

Mdlina Virginia ANTONESCU care s conduc n timp, la crearea unui popor european1 a crui voin suveran s fie exprimat de instituiile politice reformate ale unui sistem politic suprastatal.

1 Ceea ce este puin probabil, avnd n vedere definiiile din dreptul constituional (la care ne-am referit mai sus) privind termenul de popor, ns ipoteza parlamentarismului european se poate susine i independent de existena unui popor european, prin rolul central n cadrul instituional UE, al Parlamentului European, ca reprezentat al popoarelor statelor membre UE.

134

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

5. Statul ca instituie politic i raportul juridico-politic cu instituia UE

Ne referim n continuare la instituiile aparinnd sistemului de guvernare al UE, prefernd a folosi denumirea de instituii ale UE sau instituii unional europene, din mai multe consideraii: etapa comunitar a fost depit, n opinia noastr. Odat cu intrarea n vigoare a tratatului de la Maastricht, prin formarea unui sistem politic de guvernare care a absorbit cele trei Comuniti Europene1, integrndu-le ntr-un pilon distinct din structura sa; odat cu tratatul de la Maastricht putem vorbi de o etap distinct n procesul de formare a unei uniuni fr ncetare mai strns ntre popoarele Europei, prin trecerea de la etapa comunitar la cea unional european.2 n al treilea rnd, tratatul de la Maastricht se refer
1 Dovada faptului c UE reprezint un sistem politic mixt n care sunt incluse att un sistem politic comunitar (n primul pilon) dar i structuri de cooperare ntre state n cadrul pilonilor II i III sau cu participarea instituiilor comunitare, este arhitectura celor trei piloni (consacrat prin Maastricht/1993). A se vedea Philippe Manin op. cit., pag.23. Jean Claude-Gautron op. cit. pag.79. 2 Considerm c sintagmele de genul instituii comunitare se potrivesc mai degrab etapei pre-Maastricht, cnd UE nu exista; odat cu apariia UE, procesul de integrare european a trecut ntr-o nou etap, iar instituiile comunitare au devenit instituii ale ntregului sistem politic al UE, deoarece exercit competene i n pilonii II i III (n special Consiliul; ntr-o msur limitat i Comisia), piloni care, dei interguvernamentali, sunt consacrai n tratatul de la Maastricht i n tratatele ulterioare ca fcnd parte din structura UE. A invoca faptul c UE nu are personalitate juridic proprie, reprezentnd o abstraciune, neavnd instituii proprii, nu corespunde realitii i nivelului de evoluie din etapa Nisa a sistemului politic UE (care are personalitate juridic implicit, n opinia unor autori cf. Augustin Fuerea Drept comunitar, op. cit., pag.35). Totui, exist o anumit ezitare n a recunoate faptul c este vorba de instituii UE i nu de instituii comunitare (cel mult, caracterul comunitar poate fi recunoscut, ntr-o interpretare strict a termenului, ca referindu-se la acele instituii ce aparin exclusiv Comunitilor i care au competene doar n primul pilon al UE interpretare ce evident, nu corespunde realitii). De aceea, nu suntem de

135

Mdlina Virginia ANTONESCU foarte clar la cadrul instituional ca la unul aparinnd explicit Uniunii1 (nu Comunitilor), deoarece nu poate fi nfiinat o structur de guvernare politic fr a avea instituii proprii2 care, prin atribuiile specifice ncredinate de statele membre, s ndeplineasc obiectivele stabilite de state pentru Uniune (art. 3/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam, care face referire la un cadru instituional unic de care dispune UE).
acord nici cu teza conform creia UE folosete instituiile i organele Comunitilor pentru a-i ndeplini sarcinile (Augustin Fuerea op. cit., pag. 35; n acelai sens, John Fairhurst op. cit., pag.79. Guy Isaac Droit communautaire gnral; Armand Colin, Paris, 1996, pag.12). 1 n concepia lui Guy Isaac op. cit., pag.12, Uniunea European nu este o persoan juridic (i lipsete inclusiv capacitatea de a se angaja pe plan internaional), iar cadrul instituional unic la care se refer tratatul de la Maastricht este unul comunitar (chiar dac instituii precum Consiliul aleg s se intituleze Consiliul UE cf. JOCE no. L281/18 din 16.11.1993). Singurul organ specific al Uniunii este considerat Consiliul European, care are competena de a defini orientrile politice generale i de a da impulsurile necesare dezvoltrii sale. Trebuie ns s inem seama c este vorba de o lucrare din perioada imediat urmtoare apariiei UE prin Maastricht, ulterior UE dobndind de facto diferite competene de a se angaja pe plan internaional, n paralel cu ntrirea caracterului su politic, de sistem care acioneaz coerent, fiind imposibil pentru state s devin membre ale unui singur pilon, cu excluderea celorlali doi ( de unde i unitatea sistemului politic UE). 2 Ali autori folosesc denumirea de instituii UE (comune celor trei piloni, ns cu o participare n grade diferite) fr a preciza dac UE folosete sau mprumut de fapt, instituiile Comunitilor, ceea ce ne face s considerm c nu au nimic de obiectat cu privire la apartenena acestor instituii la UE (de unde i ideea personalitii juridice implicite a UE, n spiritul tratatului de la Maastricht). Jean-Claude Gautron op. cit., pag.81. Dimpotriv, ali autori din coala anglo-saxon de drept consider c UE i Comunitile sunt inute mpreun de un cadru instituional unic, ns c el aparine Comunitilor, UE neavnd instituii proprii i deci, trebuind s le mprumute de la Comuniti, n ciuda terminologiei folosite n preambulul tratatului de la Nisa (instituiile UE). A se vedea opinia exprimat de Clive H. Church and David Phinnemore The Penguin Guide to the European Treaties. From Rome to Maastricht, Amsterdam, Nice and beyond; Penguin Books, London, England, 2002, pag.367

136

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Instituiile UE sunt, aadar, n sens juridic, att organele specifice Uniunii, care sunt unice (nu exist mai multe cadre instituionale la nivel european, n acelai timp, unul aparinnd Comunitilor i unul paralel, aparinnd UE, ci un singur set de instituii care au de ndeplinit obiectivele Uniunii) ct i normele juridice legate de exercitarea puterii politice (aparinnd popoarelor statelor membre UE) de ctre aceste organe. Trebuie s distingem instituiile UE, privite n sensul juridic artat mai sus, de conceptul de stat neles ca instituie n dreptul constituional. Astfel, n concepia unor autori1, statul apare ca un fenomen istoric, rezultat al unui proces n care apare nevoia de organizare politic a unei societi: odat cu apariia diviziunii politice a societii n dou mari categorii (guvernaii care accept s se supun deciziilor luate de guvernani), se ivete i nevoia de a crea, pentru stabilizarea i funcionarea coerent a raporturilor de putere dintre cele dou categorii, o instituie de baz, numit stat. Prin stat, puterea politic i gsete principala modalitate de exercitare. De aceea, nu trebuie confundat statul, ca instituie politic fundamental a unei societi, cu structura sa instituional (format din organe speciale, care exercit nemijlocit puterea politic, i din normele juridice legate de aceast exercitare a puterii2).
ns autoritatea statului trebuie, n acelai timp, limitat i controlat prin drept, chiar dac statul reprezint instituia cea mai nalt. A se vedea Philippe Malaurie op. cit., pag. 302-303. 2Tot astfel, dac am considera UE ca o instituie politic (noiune juridic incluznd organele UE propriu-zise, dar i normele de drept comunitar care le reglementeaz existena juridic, funcionarea i raporturile ce se stabilesc ntre acestea n plan juridic comunitar) ntr-un sens larg, nu ar trebui s o confundm cu instituiile sale, la care face referire tratatul de la Maastricht i care ndeplinesc anumite funcii la nivel european, ncredinate de statele membre prin tratatul instituind UE. Mai mult, dac recunoatem c instituiile UE au o existen juridic (n sensul c sunt reglementate prin norme de drept comunitar dar i c ele emit norme juridice), aceasta nu poate fi dect o consecin a personalitii juridice implicite a UE. A se vedea, pentru distincia putere statal/organe de stat, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., vol. II, pag. 19.
1

137

Mdlina Virginia ANTONESCU Statul reprezint instituia politic principal, care st n centrul oricrui sistem politic, care nu se rezum la un cadru instituional ci cuprinde relaiile politice stabilite ntre membrii societii i centrul su politic1. Lato sensu, statul cuprinde, fr a se confunda sau a se reduce la acestea, instituiile politice i funcionarea acestora, dar i toate relaiile politico-juridice dintre guvernai i organele de stat. n acelai timp, instituiile UE sunt cuprinse ntr-un sistem politic european complex care nu se confund i nici nu se reduce la sistemele politice ale statelor membre care l compun i nici la arhitectura sa instituional. Complexitatea sistemului politic unional este cu totul remarcabil, datorit interdependenelor multiple, stabilite ntre diferitele niveluri politice (european, statal, infra-statal)2.
n sensul de stat ca reprezentnd cea mai important instituie, un ansamblu sistematic de organe de stat (autoriti), acestea fiind ns structuri ale statului care au evoluat n timp, lsndu-i esena nealterat (puterea de comand); a se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. I, pag. 2-3. 2 Doctrina recent se strduie nc s gseasc o calificare juridicopolitic adecvat naturii hermafrodite a entitii numite Uniune European (privit ca o politic european care divide autoritatea politic ntre mai multe nivele de guvernare i include o multitudine de legitimiti diferite cf. Marcus Hreth The Trilemma of Legitimacy. Multilevel Governance in the EU and the Problem of Democracy; Zentrum for Europische Integrationsforschung, Universitt Bonn; Discussion Paper; Germany, C11, 1998, pag.8-9). Ali autori neag caracterul de superstat al UE, n favoarea unei alte abordri (UE ca avnd un rol de coordonare a activitilor diverilor actori, printre care se numr i statul-naiune; UE ca entitate facilitnd crearea de reele de obligaii care includ statul-naiune, dar o entitate care se extinde dincolo de acesta, spre cooperarea cu organizaiile transnaionale (la exterior) i cu guvernele municipale i regionale sau cu organizaiile societii civile (la interior). Astfel, UE este privit ca o modalitate de guvernare fr centru sau ca o instituie politic transnaional, prima de acest gen din istorie (cf. Jeremy Rifkin Le rve europen on comment lEurope se substitue peu peu lAmerique dans notre imaginaire, Ed. Fayard, Paris, 2005, trad. de Odile Demange; pag. 266267; 276).
1

138

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

6. Statul ca putere politic organizat i incidena acestei accepiuni juridice asupra instituiilor UE
n sens strict, tehnico-juridic, statul nu este altceva dect o form organizat a puterii politice1, bazat pe ideea superioritii de ordin politic pe care guvernanii (ca persoane nvestite cu funcii publice, exercitnd legal puterea de stat i fcnd parte din aparatul de stat, deci putnd s exercite, n acest temei, fora, ca element coercitiv deinut de stat n exclusivitate) o dein asupra celor pe care i guverneaz2. Din perspectiva acestei definiii, referitor la cazul UE, ar nsemna n primul rnd s rspundem n mod clar urmtoarei ntrebri: exist n cadrul sistemului politic al UE o clas a guvernanilor i una a guvernailor? n ce msur ar reflecta aceast diviziune politic la nivel european, ideea organizrii politice a unui aparat european de guvernare, similar celui statal? Ce impact produce asupra originalitii cadrului instituional european o astfel de definiie juridic aplicat Uniunii Europene (neleas ca putere politic organizat)?

Unii autori consider c suntem n prezena unui stat atunci cnd putem constata c el dispune de totalitatea prerogativelor legate de exercitarea puterii publice, n timp ce n alt parte, se identific statul cu puterea suveran, afirmndu-se c statul trebuie s fie limitat tocmai datorit existenei acestui caracter juridic (Yves Guchet, Jean Catsiapis op. cit., pag.9. n acelai sens, asimilnd statul cu puterea public, indiferent de forma sa de manifestare a se vedea pag.7. n sensul dublei fee a statului (ca realitate dar i ca abstraciune) i ca form instituionalizat a puterii politice, a se vedea Philippe Foillard op. cit., pag. 5, dar i Jean-Paul Jacqu op. cit., pag.3. 2 Jean Marie Auby, Jean-Bernard Auby Droit public, tome I, 12e ed., Sirey, Paris, 1996, pag.9. La fel, Andr Hauriou (Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1972) citat n Dan Ciobanu, Victor Duculescu Drept constituional romn, Ed. Hyperion XXI, Bucureti, 1993, pag.19, opinii care consider fora de constrngere a fi definitorie pentru puterea public sau suveranitatea-.
1

139

Mdlina Virginia ANTONESCU Pentru a rspunde la aceste ntrebri, ar fi necesar s avem n vedere premisa conform creia nu trebuie exclus a priori ideea c UE ar fi o putere politic organizat n sensul tradiional, statal al sintagmei. Puterea politic i pstreaz coninutul su larg, de putere a poporului1 i st la baza construciei europene, a ntregului sistem politic al UE ca o reflectare a puterii popoarelor europene ale statelor membre UE. UE este creat, n opinia noastr, ca o form instituionalizat a puterii popoarelor europene, dar i ca o form de organizare politic a statelor, acest sistem politic avnd instituii distincte n aprarea intereselor, la nivel european, fie ale popoarelor europene, fie ale statelor. Apariia, consolidarea i evoluia sistemului politic al UE reprezint un argument concret n sprijinul ideii c puterea politic nu poate fi exercitat doar de stat. Ca parte instituionalizat a puterii politice, puterea de stat se regsete n cadrul complexului sistem politic al UE la dou nivele2, fr a conduce la concluzia c UE este un stat i fr a se rezuma la ideea c unicul tip de putere exercitat i instituionalizat n acest sistem politic original ar fi doar cel statal.

Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol.II, pag.18 n cadrul sistemului politic UE, guvernarea politic se exercit simultan (ceea ce reprezint o depire a neo-funcionalismului) att la un nivel european (prin instituiile UE) ct i la nivelul naional (prin organele de stat, n cazul obligaiilor de a respecta efectul direct al unor acte legislative europene sau de a transpune acte juridice europene ce nu au efect direct). Astfel, UE instituionalizeaz recursul simultan la procedurile comunitare integrate i la cele de natur interguvernamental (cf. Guy Isaac op. cit., pag.12).
2

1Ioan

140

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Mdlina Virginia Antonescu. Toate drepturile rezervate 141

Mdlina Virginia ANTONESCU

NOTE ( tabel 3): Balana instituional legislativ nu acrediteaz PE n rolul principal (aspect atipic pentru un parlament) Deficit democratic vizibil al UE PE nu controleaz politic Consiliul (ca instituie interguvernamental) Parlamentul European particip la procesul legislativ european, dar nu poate adopta singur acte legislative europene Nu apare co-decizia (care va fi consacrat abia prin tratatul de la Maastricht) Comisia, dei rspunde politic n faa PE, are o relaie privilegiat cu Consiliul n procesul legislativ european (veritabilul cuplu instituional, manifestat n formula Comisia propune, Consiliul dispune)

Dup cum am mai menionat, puterea de stat apare n cadru UE ca putere instituionalizat a puterii politice (deci, ca rezultat al unei puteri politice exercitate la dou nivele diferite ale sistemului UE). Astfel, putem vorbi de o putere politic exercitat la un nivel superior, distinct de cel al statului1 (nivelul european) prin instituiile europene i care reprezint puterea popoarelor europene ale cror state fac parte din sistemul politic al UE. Se cuvine ns, la acest punct, s menionm faptul c, n dreptul constituional, prin putere de stat se are n vedere un ntreg aparat de stat, o ntreag structur de organizare a puterii poporului2, nu doar o instituie politic. Sistemul politic al UE1
Caracteristic unei organizaii sau entiti supranaionale, n msura n care autoritile naionale au transferat suveraniti sau, cu alte cuvinte, au acceptat efectul direct al normelor juridice comunitare n ordinea naional de drept, ct i n msura n care statelor li se impun msurile edictate sau deciziile instituiilor UE , fr formalitatea unei proceduri specifice, mai cu seam cnd aceste msuri i decizii ale organelor permanente ale acestei entiti primeaz asupra normelor juridice naionale (aspect considerat a fi de natur s afecteze suveranitatea statelor membre). A se vedea: Astrid Kogels op. cit.; Pierre Pactet op. cit., pag. 60-61. 2Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol.II, pag. 19; 5
1

142

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nu poate fi ns redus la o copie fidel la nivel european a unui aparat de stat clasic. Datorit complexitii i unicitii sale, sistemul UE i consolideaz un nivel de guvernare european n care nu este obligatoriu ca puterea politic european2 s se concretizeze ntr-un ntreg aparat de stat la nivel european, ci formeaz un cadru instituional (numit de unii autori sistem instituional) specific, distinct de modelul unui aparat de stat. n al doilea rnd, n cadrul sistemului politic al UE, la nivelul naional ns , puterea politic este exercitat prin aparatele de stat
1 Dup unii autori, UE reprezint o form relativ nou de sistem politic, care, n ciuda unicitii sale, poate fi comparat cu alte forme de integrare regional politic precum ASEAN, NAFTA sau MERCOSUR. A se vedea Morten Kelstrup- Integration Policy. Between Foreign Policy and Diffusion, n Copenhagen Peace Research Institute, COPRI, Working Paper, 17 /2000. n aceast opinie, integrarea politic internaional duce la formarea de sisteme politice bazate pe o comunitate politic, avnd un centru de luare a deciziilor i crend o posibil identitate politic, fr ns a se transforma ntr-un stat. Dup ali autori, UE reprezint un spaiu politic care ncurajeaz mobilizarea deoarece este complex i relativ dezorganizat, spre deosebire de un stat naiune. UE nu are un singur centru de autoritate i nici nu prezint pretenia de a crea o apartenen comun sau o identitate comun, fiind preferat de naiunile fr stat i de regiuni ca un forum mai neutru dect statul i ca un loc n care problemele suveranitii i ale autoritii supreme sunt n mod necesar ambigue, ceea ce ndeparteaz UE de proiectul de formare al unui nou stat sau federaii . A se vedea Michael Keating - op. cit., pag. 76-77. 2 Dup unii autori, puterea provine de la potestas , exprimnd capacitatea de a aciona iar actorii ce o dein sunt denumii autoriti publice sau puteri publice. Noiunea de putere este complex, plin de ambiguiti [Balandier , 1967: 49] , deoarece, fiind nscut din necesitatea de a arbitra ntre fore sociale inegale, puterea utlizeaz inegalitatea pentru a se ntri. Reglementarea puterii se face ns prin raportare la norma de drept, pentru a se asigura evitarea fatalitii abuzului i respectarea normei de drept. A se vedea Olivier Duhamel, Yves Mny, op. cit., pag. 770-771. n acest sens, puterea politic european trebuie s se raporteze implicit la norma de dreptla tratatele comunitare i la toate tipurile de norme de drept comunitar, dar i la normele de drept ale statelor membre precum i la normele de drept internaional, pentru a se putea asigura protecia drepturilor cetenilor UE i a se evita abuzul de putere.

143

Mdlina Virginia ANTONESCU distincte, ale fiecrui stat membru (o tez n care fiecare popor aparinnd unui stat membru este deintorul exclusiv al suveranitii). Conform acestei perspective, fiecare popor aparinnd unui stat membru UE deine o putere politic distinct de puterile politice ale celorlalte popoare ale statelor membre UE. Din fiecare astfel de putere politic deriv, pentru fiecare stat membru UE, o putere statal (ca aparat de stat, ca structur de organizare specific a autoritilor acelui stat, cu o distribuie specific a funciilor n acel stat). Prin urmare, la nivelul su de baz, cel naional, sistemul politic al UE are tot attea aparate de stat distincte i deci puteri statale, cte state numr. Organele prin care se exercit aceste puteri statale, la nivelul naional-statal al sistemului UE, vor fi cele din cadrul aparatului de stat din fiecare stat membru, reflectnd astfel, complexitatea sistemului politic UE. Pentru a rspunde la ntrebrile puse la nceputul acestei seciuni, referitoare la existena guvernanilor i a guvernailor n sistemul politic al UE, ar trebui s avem n vedere existena a dou nivele de guvernare politic n cadrul acestui sistem: a) - la nivelul european de guvernare, putem aduce drept argument n privina existenei clasei guvernailor, cetenii europeni, care, n temeiul tratatului de la Maastricht, reprezint o categorie politic reflectnd un liant juridic i politic dintre popoarele statelor membre UE i nivelul european de guvernare. Acest liant este absolut necesar pentru existena i funcionarea att a nivelului european de guvernare, ct i a ntregului sistem politic al UE1, n absena sa
1 Pentru autori ca Jrgen Habermas, spaiul politic al democraiei europene nu ar fi dect unul complementar democraiilor naionale, nepunndu-le n pericol; totui, n Europa, statul-naiune a devenit prea mic pentru a rspunde provocrilor unei mondializri intensificate, astfel nct statele aleg s transfere la un nivel superior, spaiul politic i instituiile democratice. n acest spaiu urmeaz s se formeze un popor european, n

144

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional UE devenind o clasic organizaie internaional de cooperare, n care nu se pune problema guvernrii1(ca problem caracteristic unui stat sau unui sistem cu trsturi statale) ci problema relaiilor dintre statele membre (nivel internaional de cooperare). Or, existena nivelului european de guvernare politic reflect o realitate superioar cooperrii interstatale. Nivelul european de guvernare, n opinia noastr, nu poate fi confundat cu un multilateralism statal ci este o expresie instituionalizat a puterii politice europene care se concretizeaz n multiple tipuri de puteri, inclusiv statale. Acest nivel distinct din cadrul sistemului UE reflect un raport politic de tip intern ntre guvernani i guvernai, ceea ce nu putem ntlni n organizaiile internaionale clasice. Expresia concret a existenei i a funcionrii nivelului european de guvernare este cetenia european, o cetenie suprastatal2. Faptul c aceast cetenie este
paralel cu instituiile UE (datorit, n aceast viziune, legturilor strnse ntre identitatea unei naiuni i apariia unui proces democratic la nivel european). Jrgen Habermas Aprs lEtat-nation, Paris, Fayard, 2000; Jrgen Habermas Human Rights and Popular Sovereignty: The Liberal and Republican Version, Ratio Juris, vol.7/1994, nr.1, citat n Elvire Fabry Qui a peur de la citoyennet europenne? La dmocratie lheure de la Constitution; PUF; Paris; 2005; pag. 159. 1 Dei s-ar putea ca UE s aib la baz o constituie, asemenea unui stat, totui nu este deloc clar dac Uniunea va prelua i alte caracteristici ale unui stat naiune, sau va ajunge un stat naiune supranaional, definit ca fiind un stat multietnic, ocupnd o arie mare i cuprinznd un i mai mare numr de dialecte i culturi dect cele ale unor state tradiional multietnice precum Belgia sau Spania. A se vedea pe larg, Michel Rosenfeld- The European Treaty: Constitution and Constitutional Identity. A Comment on Professor von Bogdandy, n Jean Monnet Working Paper, 5 /04, Altneuland : The EU Constitution in a Contextual Perspective. 2 Gerda Falkner, Michael Nentwich - A Supranational State? Enlarging the European Union: the shortterm success of incrementalism and

145

Mdlina Virginia ANTONESCU una derivat din cea naional i este complementar acesteia1, nu poate constitui un argument n defavoarea existenei nivelului european de guvernare. Dac la acest nivel, guvernaii sunt ceteni europeni, cine ar fi guvernanii europeni? n opinia, noastr guvernanii ar fi toate acele persoane exercitnd o autoritate politic n cadrul sistemului UE, indiferent de nivelul de guvernare (european, statal ori regional). Participani la guvernare, la nivel european, ar fi i cetenii UE, att prin intermediul Parlamentului European, ct i direct, prin referendum. b) - la nivelul statal de guvernare, din cadrul sistemului politic al UE, guvernaii sunt identificabili cu uurin, devreme ce ne raportm la cetenii statelor membre UE (fiecare stat membru UE exercitnd autoritatea politic asupra cetenilor si). Categoria guvernanilor ar fi ilustrat, pentru acest nivel distinct de guvernare, de autoritile publice naionale din fiecare stat membru, care sunt n plus, nvestite i cu anumite competene pentru a aciona la nivelul european de guvernare (spre
depoliticisation, n Jeremy Richardson (ed) European Union. Power and policy-making; Routledge; London and New York; 2001, pag. 263. 1 Clive H. Church, David Phinnemore op.cit, pag. 229. Totodat, aceti autori explic pentru ce instituia juridic a ceteniei europene a fost ncorporat n TCE i nu n TUE (ca o consecin a lipsei personalitii juridice a UE; datorit pre-existenei, ntr-o form de drepturi n special economice, n cadrul TCE, a drepturilor legate de cetenia UE; datorit temerii ca UE s nu fie interpretat ca un corp statal constrngtor ; datorit legturii strnse dintre stat i cetenie; datorit lipsei de protecie juridic a drepturilor n cauz, n cadrul pilonilor II i III, ca piloni interguvernamentali). Cu toate acestea, noi considerm cetenia european ca un element clar de supranaionalitate, indicnd o trstur statal a Uniunii.

146

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional exemplu, efii de stat i de guvern, care compun Consiliul European). Avnd n vedere caracterul juridic inedit al sistemului politic UE, nu putem fi de acord cu existena unei puteri politice la nivel european concretizate ntr-un aparat de stat european1, deoarece originalitatea sistemului UE rezid att n coexistena a trei niveluri de guvernare politic2, dar i n originalitatea pe care nivelul european de guvernare o prezint prin nsi natura sa juridic (mprumutnd unele trsturi statale ns neadoptnd modelul statal de organizare al puterii poporului). Nu pot exista mai multe aparate de stat la cele trei nivele, deoarece ar submina baza
1 Tratatele care au instituit i au modificat UE nu folosesc denumirea de aparat de stat sau de organ de stat ci pe aceea de cadru instituional unic sau de instituii UE, dovad a faptului c Uniunea nu a atins nc stadiul statal n evoluia sa. Uniunea nu este un stat n sensul de a fi membru al sistemului internaional statal, ceea ce nseamn c dreptul internaional protejeaz integritatea teritorial a statelor membre mai degrab dect Uniunea nsi i astfel, un sistem european de aprare comun nu ar altera fundamental logica binar a statalitii n sistemul internaional . Un atac militar al unei puteri strine ar atrage dup sine o obligaie de asisten militar din partea tuturor celoralte state membre , dar ar fi interpretat ca un atac mpotriva unui stat individual, nu mpotriva integritii teritoriale a Uniunii. De asemenea, desprinderea unui stat membru din Uniune nu ar afecta integritatea teritorial a nici unui stat. A se vedea pe larg, Rainer Baubock Multilevel citizenship and territorial borders in the EU polity , IWE, Working Papers Series, no. 37, Janner 2003, Osterreichische Akademie der Wissenschaften Forschungsstelle fr Institutionellen Wandel und Europaische Integration , Wien . 2 Sistemul politic al UE ar presupune trei niveluri de guvernare (european; naional; regional sau local), avute n vedere i de tratatul constituional/ 2004, n art. I-5, parag.1 i art. I-11, parag.3. Ca exponeni ai tezei privind Uniunea ca sistem de guvernare multi -nivel, a se vedea Helen Wallace, William Wallace Procesul politic n Uniunea European, Ed. Arc, Chiinu, trad. de Genoveva Bolea, 2004, pag. 34-35. De asemenea, Thomas Diez Richard Whitman Analysing European Integration, Reflecting on the English School. Scenarios for an Encounter ; Working Papers , 20- 2000, Copenhagen Peace Research Institute.

147

Mdlina Virginia ANTONESCU constituional a aparatului de stat organizat la nivel naional de guvernare, baz n care este consacrat supremaia, unicitatea acestui aparat de stat, ca o consecin, direct a suveranitii statului respectiv. De aceea, susinem ideea c, n sistemul UE, fiecare aparat de stat din statele membre UE este unic i suprem pentru statul su, celelalte dou niveluri de guvernare (european i infra-statal) neputnd avea aparate de stat deoarece ar afecta suveranitatea statelor membre i ar bloca, prin complicaia inutil pe care ar aduce-o unui sistem deja complicat de organizare politic, funcionarea i evoluia acestuia. Pe de alt parte, apariia i consolidarea unui aparat de stat la nivel european ar putea duce la golirea de coninut, la formalizarea i apoi la dispariia aparatelor statale ale statelor membre U.E, ntreg sistemul UE cptnd o natur puternic suprastatal, n favoarea nivelului european de guvernare, care ar ajunge astfel, la apogeul evoluiei sale. n acest context, instituiile UE ar deveni depozitarele unei puteri unice, supreme, europene1, direct i exclusiv din voina popoarelor europene; mai mult, dac admitem aceast ipotez, consecina direct ar fi s recunoatem existena unei suveraniti europene (ca putere politic aparinnd popoarelor europene ale statelor UE, exercitat direct i exclusiv de instituiile nivelului european de guvernare, n timp ce organele de stat ar
1 n concepia unor autori precum Hannah Arendt i Paul Ricoeur, orice sistem instituional de putere care nu s-ar baza pe o societate contient de identitatea sa i animat de voina de a tri mpreun ar fi construit pe nisip. n acest context, puterea european ar fi strns legat de existena unei societi europene i de relaia sa organic, vie, cu sistemul politic instituional. Fr o societate european , nu exist nici o entitate politic, se consider n aceast opinie. A se vedea pe larg, Philippe Hertzog Formation d une socit civile europenne et ouverture du systme institutionnel, n La governance dans lUnion Europenne, ed. par Olivier de Schulter, Notis Lebbesis et John Paterson, Commission Europenne, 2001, Luxembourg, Office des Publications Officielles des Communauts Europennes, Les Cahiers de la Cellule de Prospective de la Commission Europennes.

148

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional avea un rol decorativ, simbolic sau ar exercita puterea politic european prin delegare de la nivelul principal, european, de guvernare). Aceast ipotez ar exacerba rolul politic al instituiilor UE, care ar deveni promotoarele unui tip de organizare piramidal a puterii politice europene i ar contribui astfel, la declinul organelor de stat ale statelor membre, n timp ce, paradoxal, ar adopta ele nsele, un model statal fidel (odat cu transformarea UE n stat european). Este o ipotez care ignor flexibilitatea, dinamica i complexitatea sistemului UE, condamnndu-l s reia experiena statal la un nivel european, ndeprtnd orice inovaie i originalitate1. Am asista astfel, la un eec al evoluiei instituiilor UE, odat cu adoptarea integral a modelului instituional statal (etapa conservatoare devenind astfel, o etap regresiv); implicit, am fi martori la un declin al originalitii lor (acestea deveind instituii de tip statal, funcionnd ntr-un sistem politic piramidal i rigid). De aceea, respingnd o astfel de ipotez rigid, afirmm acest paradox juridic, anume c sistemul UE poate fi neles ca putere

1 Caracterul original al UE (care nu este un stat federal, dei ar exista elemente care s pledeze n acest sens) este susinut de autori ca Philippe Manin - op.cit., pag.66; 70. Pentru un alt autor, Uniunea nu este o organizaie internaional de tip clasic, nici un stat ci este i va rmne o uniune parial federal, datorit principiilor efectului direct, al preeminenei dreptului UE asupra celui naional, al subsidiaritii, al principiului atribuirii de competene, datorit unui federalism de execuie sau administraie indirect, conform cruia responsabilitatea pentru aplicarea dreptului UE aparine statelor membre, ct i datorit unui sistem instituional permind adoptarea unei legislaii juridice constrngatoare, a UE . Uniunea nu dispune ns de competene exclusive n sectorul PESC nici nu are puterea de a percepe taxe i impozite , ceea ce o distinge de un stat federal. A se vedea pe larg , JeanClaude Piris- LUnion Europenne: vers une nouvelle forme de fdralisme? in Revue trimestrielle de droit europen, directeurs Yvon Loussouarn, Jean Paul Jacqu , Une Constitution pour l Europe?, Avril Juin 2005 , no. 2, Dalloz, pag. 244; 252- 253.

149

Mdlina Virginia ANTONESCU politic organizat fr ca acest lucru s implice o organizare de tip statal la nivelul european de guvernare1.

7. Importana suveranitii statale pentru caracterul original al instituiilor UE

7.1. Conceptul juridic de suveranitate de stat i evoluia sa istoric
Definiia juridic a suveranitii deriv fie dintr-o prezentare a elementelor sale constitutive, fie ca atribut esenial al puterii de stat (suveranitatea neleas ca unitatea supremaiei i independenei puterii de stat2, sum a celor trei aspecte majore: extern, intern i teritorial sau ca facultatea statului de a se pronuna n toate domeniile cu puterea ultimului cuvnt3 ori ca independen fa de orice control din afar4).
1 Ali autori afirm c UE reprezint o form de guvernare colectiv sau fr statalitate, un sistem politic colectiv, nu un regim interguvernamental, sintetiznd astfel un ntreg curent doctrinar referitor la natura juridico-politic a UE. Cf. William Wallace Guvernarea colectiv. Procesul politic al UE, n Helen Wallace, William Wallace (coord.) op.cit., pag. 540-541. 2 Gheorghe Moca op. cit., pag, 36-37 3 Conform unor juriti (Jellineck), suveranitatea de stat se traduce prin competena statului de a-i determina singur competenele i propriile reguli fundamentale nscrise ntr-o constituie (spre deosebire de UE, ale crei competene sunt atribuite de statele membre, prin tratate internaionale, lucru de natur s ne fac s considerm c UE nu dispune de suveranitate de stat). A se vedea Pierre Pactet - op.cit., pag. 44. 4 Grard Ignasse - L Etat, n Jacques Moreau (ed.)-Droit public, tome I, Thorie Gnerale de lEtat et Droit Constitutionnel. Droit Administratif, CNFPT, Ed. Economica, 1995, pag.24. Philippe Ardant Institutions politiques et Droit Constitutionnel, LGDJ, Paris, 1991, pag. 23-24. Pentru a arta caracterul de putere statal, Machiavelli utilizeaz sintagma puterea puterilor (cf. Robert Etien, op. cit., pag. 20-21). Suveranitatea, n aspectul su extern, ca independen a statului (condiie i criteriu al suveranitii) este recunoscut i de juristul Max Huber, n sentina arbitral privind Insula Palmas: Suveranitatea n relaiile dintre state nseamn

150

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Alii definesc suveranitatea de stat 1ca fiind un fenomen istoric i politic strns legat de apariia statului i totodat, ca un atribut fundamental al acestuia2. Particularitatea puterii de stat, n unele opinii3, este de a avea prin chiar esena sa, nsuirea inerent, organic, de a fi suveran, de a ncarna n caracterul ei suprem i independent voina realizrii depline i exclusive a intereselor clasei dominante, ceea ce se nfptuiete n activitatea
independen. A se vedea Raluca Miga-Beteliu - Drept Internaional, op. cit., pag. 86. 1 In drept internaional, se consider c suveranitatea i egalitatea statelor reprezint doctrina constituional de baz a dreptului naiunilor care guverneaz o comunitate constnd n principal din state ce dein n mod uniform personalitate juridic. Astfel, n msura n care admitem existena dreptului internaional i n care statele sunt egale i dein personalitate juridic , trebuie s acceptm i faptul c suveranitatea este n mare msur, o relaie ntre state . A se vedea Jan Brownlie Principles of Public International Law, Clarendon Press, Oxford, third edition, 1985, pag. 287. 2 Ca putere public, suveranitatea se definete ca puterea statului de a comanda indivizii ce intr n compunerea populaiei sale i puterea de a exclude de la o astfel de comand, orice alt putere din afara granielor sale. Cf. definiiei lui Dan Ciobanu, Victor Duculescu op. cit., pag. 18. Din aceast perspectiv, nu se poate spune c sistemul politic al UE ar deine o putere public n sensul unei suveraniti de stat, deoarece aceast putere presupune fora de constrngere material a organelor de stat, pe care instituiile UE nu o dein). 3 Suveranitatea, ca autoritate politic exclusiv, exercitat de o manier efectiv asupra populaiei dintr-un teritoriu determinat, este apanajul statului (spre deosebire de organizaiile internaionale (ONU, CE) care nu ar beneficia dect de transfer de competene. Cf. Jean Gicquel op.cit., pag. 56-57. n aceast opinie, se creeaz pe de-o parte, o distincie explicit ntre suveranitate ca atribut exclusiv al statului i competene (conferite de state, organizaiilor internaionale). Transferul de competene este caracteristic ns, doar organizaiilor de integrare, nu i celor de cooperare precum ONU). Transferul de competene, n opinia noastr, este o trstur a supranaionalitii, care se ntlnete n procesul de integrare european, n cadrul sistemului politic UE i este un element al teoriei suveranitii divizibile, distinct de principiul atribuirii de competene (conform cruia aceste competene nu nceteaz s fie exercitate de statele membre ntr-o organizae internaional, prin organele acesteia).

151

Mdlina Virginia ANTONESCU organizat a statului. Datorit caracterului suveran al puterii de stat, statul ca entitate politic este considerat ca avnd, n unele concepii marxiste, sub toate formele i n toate manifestrile sale, un caracter suveran1. Aceste concepii se opun ideii conform creia suveranitatea nu ar fi o nsuire real, inerent a puterii de stat, ci doar o competenatribuit statului de dreptul internaional, de un stat mondial etc. ns teoria axat pe caracterul intrinsec suveran al puterii de stat (putere care este suprem, neavnd nevoie s fie recunoscut ca atare din afar) nu se poate spune c este ntlnit doar la autorii marxiti; ea a fost preluat de ali autori2, att din dreptul public
1 n opinia juritilor socialiti din perioada Rzboiului Rece, conceptul juridic al suveranitii este strns legat de cel de stat, considerndu-se c afirmarea suveranitii pe plan extern i intern duce implicit la ntrirea statului i invers, c nstrinarea sau slbirea progresiv a suveranitii are ca efect slbirea nsui a statului (de aici decurge ideea c teoria suveranitii divizibile reprezint un pericol major la adresa statului naional). A se vedea tezele cercettorilor Academiei de tiine, din URSS, precum i ale Institutului de Economie Mondial i de Relaii Internaionale din Moscova ( n lucrarea lui Charles Zorgbibe - Construcia European. Trecut, prezent i viitor, trad. Sperana Dumitru, Ed. Trei, Bucureti, .pag. 261-262). 2 Supremaia i independena sunt dou trsturi ale puterii organizate statal, manifestndu-se n exprimarea i realizarea voinei guvernanilor ca voin de stat (cf. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 5). Dac ns recunoatem aceast trstur (supremaia) puterii statale, atunci am admite c, deasupra puterii statelor membre UE nu mai poate exista o alt putere organizat statal, care s fie superioar acestora (dac UE ar fi un stat). Cum ns UE este un sistem politic complex care dispune de un nivel european de guvernare politic (ceea ce presupune existena unei puteri organizate ns dup un model inedit, fa de modelul statal) ar rezulta c UE nu poate avea o putere de stat suveran, deoarece nu este un stat. Din aceast optic, doar statele membre ar putea exercita simultan, la nivelul naional i la nivelul european de guvernare, o putere de stat suveran (n primul caz, o putere unic; n cazul nivelului european, o putere colectiv). Cuvntul suveranitate exprim de fapt, o idee negativ: suveranitatea este negarea oricrui obstacol sau subordonrii (consider R. Carr de Malberg - op.cit., vol. I, pag. 72, citnd juriti precum: Le Fur, Jellineck, Duguit, Pillet, Mrignhac). Conform altor

152

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional interbelic ct i din cel contemporan, autori care recunosc i proclam supremaia puterii de stat1 (de a fi superioar oricrei alte puteri sociale existente ntr-o anumit ar la un moment dat2, concretizat n dreptul statului de a adopta norme juridice obligatorii pentru toi cetenii si i de a le asigura aplicarea). A doua condiie a suveranitii statale3 presupune exercitarea acestei supremaii n limitele teritoriale ale acelui stat4 (teritoriul statal fiind caracterizat prin inalienabilitate i indivizibilitate, trsturi juridice avnd direct inciden asupra
juriti (Loyseau, Esmein, Le Fur), noiunea de suveranitate este inseparabil de cea de stat, reprezint o condiie esenial a acestuia (cf. Carr de Malberg - op.cit., pag. 72-73). 1 Definit ca fiind puterea de care un stat dispune prin organele sale speciale, n folosul colectivitii, puterea de a i impune voina sa indivizilor (R.Carr de Malberg idem, pag. 259-260). 2 Cuvntul suveranitate, conform lui P. Negulescu, a aprut n sec. al XV-lea spre a justifica poziia suprem a monarhului n stat; termenul provine din prepoziia super (deasupra), din care s-a creat adjectivul superanus i substantivul supremitas (o persoan aflat n vrful ierarhiei, care nu este subordonat nimnui). Cf. Genoveva Vrabie op.cit., pag. 70. Paul Negulescu op.cit., pag. 94-95. 3 Suveranitatea i egalitatea ntre state , n dreptul internaional, presupun: o jurisdicie exclusiv asupra unui teritoriu i a unei populaii permanente locuind pe acel teritoriu ; o obligaie de non-intervenie n aria de jurisdicie exclusiv a altor state; dependena de obligaiile care provin din dreptul cutumiar i din tratate pe baza consimmntului celui care se oblig. A se vedea Jan Brownlie op. cit., pag. 287. 4 Pentru unii autori de drept internaional, noiunea teritoriului este esenial pentru definirea statului, deoarece confer permanen asociaiei; nsi puterea care se degaj din legtura intern a tuturor d for unei comuniti, trebuind a fi respectat. Suveranitatea, ca putere suprem de comand ntr-un stat, este legat direct de noiunea de teritoriu. Astfel, se consider n aceast opinie, cu ct noiunea de suveranitate este mai dezvoltat , cu att n aceeai proporie, noiunea de teritoriu este mai apropiat unei asemenea suveraniti. Statele care nu neleg s aibe aceast noiune a teritoriului cu preciziune, nu pot avea nici o noiune de suveranitate clar manifestat. A se vedea Eftimie Antonescu- Drept international public, Curs, Ed. Al. T. Doicescu, 1925, pag. 159-160.

153

Mdlina Virginia ANTONESCU suveranitii statului). n al treilea rnd, trebuie adugat legtura strns dintre supremaia statului i fora de constrngere de care dispune statul (acesta fiind redus, de unii autori, la conceptul politic de for, de putere material, al crui monopol l deine statul1). Dup Jhering2, un stat care nu ar deine astfel de monopol ar fi o contradicie, ceea ce ar reprezenta un pcat mortal al statului). O alt dimensiune a suveranitii de stat, dup supremaie3, este independena (aspectul exterior) , definit ca fiind acea trstur a statului n temeiul creia acesta i stabilete liber, singur, politic sa intern i extern, fr nici un amestec al vreunui alt stat sau unei organizaii internaionale4. Limita juridic a exercitrii acestei
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op.cit., vol. II, pag. 4. Genoveva Vrabie op.cit., pag. 72, nota de subsol nr. 79 3 n unele opinii, suveranitatea ar trebui s fie privit mai degrab ca un element al autoritii originare care nu este derivat dintr-o alt autoritate mai nalt, ci recunoate existena altor surse de autoritate originar ce n mod necesar i inerent se limiteaz unele pe altele . Astfel este explicat constituionalismul european, termen care presupune existena unui nivel european comun, caracterizat prin drepturi egale i valori comune , n care sunt posibile totodat i aranjamente puternic asimetrice, reflectnd statutul diferitelor state, nationaliti i regiuni din cadrul UE. Complexitatea sistemului UE ar cere o constituie european care s furnizeze un cadru atotcuprinztor i un set de valori ndeajuns de flexibil pentru a permite dezvoltarea diversitii n interiorul su. O Europ construit dup tiparul statelor naiune ar eua, n aceast perspectiv dezbaterea despre modelul viitoarei UE trebuind s urmeze o logic a modelului de sistem multinivel, n care autoritatea este divizat n moduri complexe ntre instituiile UE i organele de stat n sens larg. A se vedea Michael Keating European Integration and the Nationalities Question, International Political Science Association, Durban, 29 June 4 July 2003. 4 Independena statului n plan internaional a fost definit de juriti precum Charles Rousseau Droit international public, II, Paris, Sirey, 1974, citat n lucrarea lui Philippe Cahier - Changements et continuit du droit international. Cours gnral de droit international public; Recueil des Cours; Collected Courses of the Hague Academy of International Law; Acadmie de Droit International; 1985; VI, tome 195; Martinus Nijhoff Publisherrs, 1992, pag. 32-33.
1 2

154

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional suveraniti impune statului de a se manifesta n condiiile respectrii suveranitii altor state i a regulilor de drept internaionale. Astfel, n ordinea juridic internaional, unul dintre pilonii juridici ai acesteia l reprezint principiul egalitii suverane ntre state1, aa cum a fost formulat i consacrat n Carta ONU, de unde a fost preluat n alte documente i tratate internaionale. n temeiul acestui principiu care este de drept imperativ (ius cogens), toate statele sunt considerate egale n drepturi n plan internaional, neputndu-se spune c unele sunt mai suverane dect celelalte. Toate statele sunt suverane2, indiferent de dimensiunile teritoriale ori de numrul populaiei, de nivelul de dezvoltare tehnologic sau de puterea lor economic ori militar; pe de alt parte ns, nu trebuie s se absolutizeze independena unui stat n detrimentul celorlalte ci statele, mpreun, trebuie s colaboreze pe plan internaional pentru a ajunge la compromisuri i pentru a pstra i respecta pacea i stabilitatea internaional. Ali autori de drept constituional descoper mai multe drepturi statale3 specifice n coninutul juridic al suveranitii: dreptul de a legifera; aa- numitul drept de a avea poliie; dreptul de a percepe impozite; dreptul de a distribui justiia; dreptul de expropriere pentru cauz de utilitate public; dreptul de a obliga pe ceteni de a face serviciul militar; dreptul de a bate moned; dreptul de a lua bunurile vacante; dreptul de autentificare. Aceste drepturi sunt, de fapt, drepturile regaliene ale statului, pe care acesta nu le-ar putea ceda altui stat sau altei entiti politice fr ai tirbi caracterul su suveran.
Philippe Cahier - op.cit., pag. 34-35 ntr-o opinie ns, se consider c exist state pe deplin suverane i state parial suverane, care sunt persoane juridice imperfecte. Existena acestei a doua categorii de state ar justifica, n aceast opinie, teoria suveranitii divizibile. A se vedea L. Oppenheim op. cit., pag. 118 -123. 3 Michel de Villiers op.cit., pag. 99-100. Genoveva Vrabie - op.cit., pag. 82
1 2

155

Mdlina Virginia ANTONESCU n alte opinii1, s-ar putea ceda doar exerciiul acestor drepturi suverane (drepturi la care fac referire expres unele constituii ale statelor UE2, modificate spre a fi n conformitate cu tratatele comunitare i cu cele ulterioare) sau n alte opinii, sunt confundate cu simple competene pe care statul le poate transfera la un alt nivel politic de guvernare (n spe, la nivelul european, din cadrul sistemului politic al UE). Acest set de drepturi reprezint, totui, elementele de identificare juridic ale unei puteri statale suverane, ale unui cadru instituional legal n care aceast putere se manifest n mod concret. UE, din aceast perspectiv, ar putea fi privit ca un sistem de integrare politic cu o natur juridic special, constituit pe baza unui transfer de suveranitate de la state3 (interpretat aici ca fiind o cedare a unor drepturi
Realiznd o delimitare ntre suveranitatea propriu-zis i exerciiul ei, unii juriti (adepi ai teoriei repartiiei competenelor) precum Verdross, arat c suveranitatea ca atare nu poate fi abandonat, dar c exerciiul ei poate fi restrns virtual, fr limite (cf. Genoveva Vrabie op.cit., pag. 86), opinie cu care nu suntem de acord, ntruct o restrngere nelimitat a exerciiului suveranitii ( prin cedarea de competene determinate, n mod progresiv, ctre alte entiti politice ) duce la o golire de coninut juridic a suveranitii. 2 Astfel de modificri constituionale au fost fcute n cazul Germaniei i al Franei, nscriindu-se n legea fundamental a Germaniei (art.23) i n constituia Franei (prin legea constituional din 25 iunie 1992, care a introdus titlul XVI) angajamentele acestor state de a participa la CE i la UE, fie prin transferul dreptului de suveranitate, cu aprobarea Bundesratului (n cazul Germaniei) i dimpotriv, doar prin exercitarea n comun a anumitor competene(n cazul Franei, nu se autorizeaz pe viitor transferul competenelor pe cale legislativ, dect dac se va nregistra o incompatibilitate cu constituia). Cf. Viorel Marcu Drept instituional comunitar, ed. a-II-a, Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 129-130. Totui, n aceste cazuri, nu se opereaz i nici nu se explic distincia dintre transfer de competene i exercitarea n comun a competenelor, sau dintre drepturi suverane i competene. 3 Dac privim UE din prisma unui sistem politic cu o puternic dimensiune suprastatal (acesta implicnd transferul de suveranitate doar n ceea ce privete puterea de stat i nu voina poporului sau a naiunii, care nu poate fi nstrinat). n alt interpretare, cele trei tipuri de
1

156

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional regaliene din coninutul juridic al suveranitii statale, la un nivel superior de guvernare politic). Trsturile juridice ale suveranitii de stat (exclusivitate, inalienabilitate, indivizibilitate)1 reflect specificitatea puterii statale. Astfel, suveranitatea este exclusiv i deplin2 (caractere juridice explicate de unii autori, precum Karl Marx, ca indicnd acea particularitate n temeiul creia dou puteri suverane nu pot
suveranitate sunt strns legate, nepermind ca supremaia, independena, unicitatea (caractere juridice) s fie recunoscute doar n cazul uneia dintre ele. Astfel, orice transfer de suveranitate ar fi imposibil, deoarece dac un stat nceteaz de a mai exercita suveranitatea sa care este una, indivizibil, inalienabil fr ndoial, el piere (C. Dissescu - citat n Genoveva Vrabie op.cit., pag. 81). 1 Nicolae Ecobescu- Suveranitatea i independena naional principiu cardinal al relaiilor internaionale contemporane, n Nicolae Ecobescu (coord.) - Suveranitatea i progresul, Ed. Politic, Bucureti, 1977, pag.1819. Despre trsturile fundamentale ale suveranitii, Grigore Geamnu Drept internaional public, vol. I, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, pag. 143-144. ntr-un alt sens, moderat, al conceptului de suveranitate (susinnd c doctrina multisecular a suveranitii absolute i exclusive nu corespunde realitii, suveranitatea nefiind niciodat absolut, aa cum a fost conceput n teorie) a se vedea B. BoutrosGhali, Secretar General ONU, citat n Raluca Miga-Beteliu op.cit., pag. 86. 2 Totui, ntr-o opinie, suveranitatea nu este considerat un concept static, rigid ci unul aflat n permanent dinamic , fiind n prezent legat de noiuni precum democraie, drepturile omului, egalitate i auto -determinare. Conceptul de suveranitate este unul contestat n msura n care justific mitul statului naiune i promoveaz valorile statale precum controlul exclusiv de ctre stat al teritoriului su i non-intervenia n afacerile interne ale altor state. n aceast perspectiv, UE nu este o construcie care s presupun autoritatea suprem i suveranatatea unui singur demos constituional ci este o entitate bazat mai degrab pe valoarea unei tolerane constituionale , consider J.H.H. Weiler, n Federalism without Constitutionalism : Europes Sonderweg, n K. Nicolaidis and R. Howse, eds., The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, 2001, ch. 2. A se vedea Dan Sarooshi Sovereignty, Economic Autonomy, the United States and the International Trading System: Representations of a Relationship, n European Journal of International Law, vol. 15, no. 4, 2004, pag. 652-655.

157

Mdlina Virginia ANTONESCU funciona concomitent i alturi una de alta ntr-un singur1 stat), dar i inalienabil (orice nstrinare a sa, fie i parial, n avantajul unui stat, al unui grup de state sau al unei organizaii internaionale crend relaii de subordonare i de inegalitate), precum i indivizibil (caracter juridic derivat din unicitatea puterii de stat). Aceste caractere juridice ale suveranitii s-ar opune, n concepia unor autori2 (tez cu care suntem i noi de acord, din pricina respectului pe care statele l datoreaz normelor de ius cogens i n particular, principiului juridic al egalitii suverane) ideii divizibilitii suveranitii (care ar mpri scena juridic internaional n state suverane i state semisuverane; n care actorii non-statali de tipul UE3 (care nu este un stat european) ar avea suveranitate, pe baza transferului efectuat de statele membre). De asemenea, trebuie amintit aici i teza nstrinrii exerciiului suveranitii4 i nu a suveranitii ca atare (lucru de
Citat n Nicolae Ecobescu op.cit., pag. 19 Unii autori de drept internaional arat c teza divizibilitii suveranitii este artificial i incompatibil cu natura juridic a suveranitii, deoarece afecteaz una din trsturile sale eseniale (inalienabilitatea, adic imposibilitatea de a transfera atribuii eseniale ctre alte state ori organizaii internaionale, deoarece aceasta echivaleaz cu golirea suveranitii de coninut). A se vedea Grigore Geamnu - op.cit., vol. I, pag. 144. 3 Formarea Uniunii Europene a aruncat o ndoial asupra conceptului suveranitii ca putere nelimitat i absolut. Membrii UE au mprit sau au pus n comun suveranitatea lor, ceea ce reprezint un act prin care nu mai pot fi considerai suverani n sensul clasic al cuvntului. A se vedea Timothy Zick Are the States Sovereign?, n Washington University Law Quarterly , vol. 83: 229, 2005. Statele membre UE au cedat puteri unor sisteme decizionale care funcioneaz dincolo de nivelul statal, unor organizaii supranaionale. Astfel, capacitatea i dreptul statelor existente de a exercita autoritatea suprem n interiorul teritoriului lor, de a controla accesul la acesta i de a vorbi n numele cetenilor lor n exterior, au devenit mult mai dificil de susinut i de justificat. 4 Aceasta fiind una din afirmaiile susintorilor tezei divizibilitii suveranitii, n temeiul creia ar fi posibil separarea deinerii suveranitii (ius nudum), de exerciiul su (care poate fi cedat, nstrinat),
1 2

158

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional neconceput, deoarece ar duce, n teoriile suveraniste, la nsi dispariia statului), o idee care prezint anumite riscuri (golirea de coninut a suveranitii1).

7.2. Evoluia istoric a conceptului juridic al suveranitii

Dac se consider c suveranitatea de stat2, ca atribut esenial al puterii de stat a aprut odat cu aceast form de organizare politic -statul- (n general, odat cu momentul 1648, al crerii sistemului westphalian de state moderne), concepiile despre suveranitate ca atare apar spre sfritul Evului Mediu (marii autori de drept internaional precum Francesco de Vittoria, Francesco Suarez, Alberico Gentile elabornd diferite teorii despre suveranitatea extins, despre independena statelor)3. Termenul de superanus indica n Evul Mediu poziia suprem (n ierarhia feudal) a monarhului4 (dei ali autori, precum gnditorul Toma dAquino5, susineau ideea subordonrii monarhului fa de papalitate, de unde i concepia c suveranitatea
concepie ntlnit la H. Lauterpacht - The Development of International Law by the International Court, citat de Grigore Geamnu, vol. I - op. cit., pag. 144. 1 Noua suveranitate, concept folosit n doctrina de specialitate recent (Timothy Zick op. cit ) are dou trsturi care o disting fa de suveranitatea clasic: nu este absolut ci este un co de atribute i de drepturi i obligaii corespunztoare. Suveranitatea a fost un termen tradiional utilizat pentru a se referi la o colecie de funcii exercitate de un stat, dar i noua suveranitate poate fi descris ca fiind un fascicol de competene. n al doilea rnd, suveranitatea devine relaional, nu mai este exclusiv i izolaionist, fiind mai degrab bazat pe abilitatea statului de a aciona efectiv n cadrul unor regimuri internaionale. Noua suveranitate este astfel, o resurs negociabil, gata de a fi utilizat, dect o constrngere care limiteaz sau oprete capacitatea de aciona. 2 Bogdan Aurescu op.cit., pag. 144 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 62. 4 Paul Negulescu op.cit., pag. 94-95 5 Deoarece puterea avea o origine divin (idem, pag. 95-96).

159

Mdlina Virginia ANTONESCU aparinea bisericii, ca autoritate superioar monarhiei). Principiul suveranitii statului a fost ns justificat de un factor istoric i politic determinat: centralizarea statelor i lupta lor pentru independen, fa de papalitate. n acest context tensionat, Jean Bodin ( Les six livres de la Rpublique; 1583) realizeaz o teorie a suveranitii absolute1, de origine divin, ncarnat n persoana monarhului (suveranitatea semnificnd cea mai mare putere de comand2, puterea absolut i perpetu a unei Republici n sensul de stat 3-, n temeiul creia monarhul nu rspunde n faa nimnui ci doar n faaa divinitii de unde i ideea independenei puterii monarhice fa de autoritatea papal)4. Monarhul nu este limitat de regulile de drept pozitiv ci doar de legile divine i naturale. Dei Jean Bodin este considerat unul din fondatorii doctrinei dreptului natural, se apreciaz contribuia sa teoretic la elaborarea teoriilor pozitiviste asupra dreptului (prin ideea c sursa i fora dreptului o constituie suveranitatea, nu cutuma sau tradiia istoric; statul poate astfel, s edicteze un nou drept, care-l anuleaz pe cel vechi i care ar avea o
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 62-63. Unii autori menioneaz suveranitatea surs sau suveranitateaputere (care nvestete organele de stat cu competene i le legitimeaz astfel, puterea). Calitatea suveranitii-putere este de a fi suprem i absolut, de a nu cunoate nicio norm superioar i nicio autoritate superioar. Originea sa rezid n deintorul suprem al puterii n stat, n titularul su originar. Totui, puterea absolut a monarhului este limitat prin drept, aspect pe care se va construi concepia modern a suveranitii n Europa. A se vedea Constance Grewe, Hlne Ruiz Fabri Droits constitutionnels europens, PUF, coll. Droit Politique et Thorique , Paris , 1995, pag. 201-202. 3 Jean Bodin a fost primul care a folosit cuvntul suveranitate ca putere absolut i preceput a unei republici, ca putere nsi a regelui, ca dreptul acestuia de a comanda, dar i ca proprietate indivizibil i inalienabil. Suveranitatea devine un drept similar dreptului de proprietate, fiind absolut, ca orice drept de proprietate. A se vedea L. Oppenheim- op. cit, pag. 120121. Dan Ciobanu, Victor Duculescu op. cit., pag. 22. 4 R. Carr de Malberg - op. cit., vol. I, pag. 73.
1 2

160

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional putere superioar tradiiei)1. Bodin identific practic, suveranitatea de stat cu suveranitatea monarhului, care reprezint n mod exclusiv interesul general al poporului su; pe plan exterior, regele este o persoan suveran, deci nesupus nici unei alte autoriti, inclusiv celei papale. Bodin enun cele trei trsturi juridice ale suveranitii (deplin, indivizibil, inalienabil),2 prima din prerogativele pe care le presupune suveranitatea fiind aceea de a edicta legi ( susinnd caracterul suprem i deplin al puterii de stat). O alt teorie, aprut ulterior (n sec. XVIII) n Frana (teoria contractului social) reprezint o nou etap n evoluia juridic i politic a conceptului de suveranitate. Conform acestei teorii, suveranitatea aparine poporului3 (legitimitatea puterii de stat avnd ca surs poporul, nu divinitatea, fapt ce determin i apariia noiunii de interes public). Astfel, Jean-Jacques Rousseau consider c suveranitatea este exercitarea voinei generale4, caracterizat prin inalienabilitate i indivizibilitate; prin
Genoveva Vrabie op.cit., pag. 75. Suveranitatea este cimentul unitii ntre stat i simbolul su, fiind indivizibil, deplin i inalienabil, indiferent de titular: prin, aristocraie, popor. A se vedea Constance Grewe, Hlne Ruiz Fabri op. cit., pag. 201. 3 J.J. Rousseau definete poporul ca fiind ansamblul indivizilor care populeaz teritoriul supus statului, definiie care presupune c fiecare individ este un cetean. Teoria suveranitii populare pleac de la ideea c fiecare din indivizii formnd corpul social deine un fragment din suveranitate; numai consultnd pe fiecare s-ar ajunge la definirea voinei ansamblului (ideea democraiei directe). Cf. Genevive Koubi, Raphael Romi - Etat. Constitution. Loi; Litec, 1993, Paris, pag. 166-167. 4 Idem, pag. 166-167 (voina general presupune c supunerea fa de reguli formeaz consimmntul voluntar al fiecruia de a se supune). O alt definiie a suveranitii populare este ntlnit la Hegel (un popor este n general, independent ctre exterior i constituind un stat propriu (Marea Britanie ); n acest sens, poporul Veneiei nu este un popor suveran, deoarece nu are guvernare proprie, nici principii proprii). Cf. F. Hegel op. cit., pag. 278. Cf. lui Esmein, suveranitatea poporului este una permanent, reaprnd n disputele Europei Reformelor din sec. al XIV-lea i al Revoluiei puritane din Anglia sec.al XVII-lea. Suveranitatea poporului nseamn c toate puterile eman de la naiune, care poate conferi doar exerciiul
1 2

161

Mdlina Virginia ANTONESCU crearea statului, ca persoan public suveran (atunci cnd e activ) n temeiul contractului social, voina poporului conduce statul potrivit binelui comun. Primele acte constituionale care s-au inspirat din aceast teorie (constituia francez de la 1791; art. 3 din Declaraia drepturilor omului i ceteanului din 1789) au n comun ideea c suveranitatea (neleas ca putere de comand) nu mai aparine monarhului ci naiunii (de fapt, fiind vorba nu despre o suveranitate de stat ci de suveranitatea naional)1. n temeiul noii concepii despre suveranitate, nu se admite nici o mprire a acesteia ntre monarh i naiune (ideea unicitii puterii), nici posibilitatea ca naiunea s-i nstrineze definitiv i irevocabil suveranitatea (inalienabilitatea), nici posibilitatea de divizare a suveranitii ntre indivizii ce compun populaia. Dimpotriv, doctrina german din secolul XIX (Hegel, Filozofia puterii; 1821) revine la ideea sursei de tip monarhic a suveranitii2 (fr un rege, poporul fiind doar o mas amorf, neorganizat, respingnd totodat ideea sufragiului universal ca baz constituional i acreditnd ideea avantajelor monarhiei ereditare, ca fiind sistemul politic cel mai bine adaptat la necesitatea
acestora (concepie n care poporul este asimilat naiunii, crendu-se astfel, o confuzie). Cf. A. Esmein Elments de droit constitutionnel franais et compar, ed. a opta, vol.I: La libert moderne : principes et institutions, Sirey, Paris, 1927, pag. 312-313; 326 1 Definit ca fiind inalienabil, fondat pe contractul social, identificat cu voina general. Dup J.J. Rousseau, suveranitatea nu poate fi niciodat nstrinat, actul prin care o naiune ar ceda suveranitatea fiind considerat nul n drept (or, suveranitatea naional nu este proprietatea generaiei prezente, care are doar exerciiul ei: suveranitatea aparine naiunii privit ca generaii succesive. Cf. A. Esmein - op. cit., pag. 321). Din aceast perspectiv, naiunile statelor membre UE nu ar putea ceda suveranitatea dei UE are unele elemente tipice unei organizaii de integrare ( sau supranaionale). Aceast contradicie a fost rezolvat la nivel juridic prin folosirea sintagmei neutre de atribuire de competene, care nu contrazice teza unicitii, indivizibilitii i inalienabilitii suveranitii, acceptat n dreptul internaional public dar i n dreptul constituional. 2 Citat n Genoveva Vrabie - op.cit., pag. 78

162

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional naional, tinznd s reconcilieze definitiv omul cu sine nsui prin intermediul statului i n stat). Teoreticienii concepiilor solidariste i sociologice1 (precum Lon Duguit) au criticat att teoriile suveraniste de tip monarhic ct i pe cele care susineau suveranitatea popular, considernd suveranitatea o ficiune iar statul un fapt social care nu se caracterizeaz prin concepte abstracte i fr vreo valoare, precum dreptul divin, voina social, suveranitatea naional, dimpotriv, statul caracterizndu-se prin for, prin voina de a comanda a guvernanilor asupra guvernailor2, apropiindu-se de concepia lui Jhering (statul este o for). Duguit precizeaz c aceast for este una limitat de drept, pentru a fi legitim (ntrebuinarea constrngerii materiale de ctre puterea politic nu este legitim dect dac este destinat s asigure sanciunea dreptului). Suveran nu este statul3 (aceast form, a statului suveran fiind pe cale de dispariie, n viziunea lui Duguit) ci dreptul (plecnd de la ideea c suveranitatea exprim voina guvernanilor bazat pe solidaritate social)4. Marii autori romni de drept constituional din perioada interbelic5 au considerat suveranitatea ca fiind inerent oricrui stat, de unde i consecina dispariiei statului dac acesta nceteaz a mai exercita suveranitatea (prin urmare, n aceast concepie, nu doar nstrinarea ca atare a suveranitii, ns chiar i cea a exerciiului ei duce la dezagregarea i la decesul statului). P. Negulescu aprecia c, datorit caracterului suprem i irezistibil al
Idem, pag. 79 Yves Guchet, Jean Catsiapis op.cit., pag. 8. 3 n sens contrar , anume c un stat care nu este suveran nu este un stat , suveranitatea fiind o noiune absolut : a spune c statul nu este pe deplin suveran nseamn a spune c nu este suveran, or aceast concepie clasic a suveranitii a dus la negarea existenei oricrei autoriti superioare statului (deci nu poate justifica crearea UE ca suprastat ci numai a UE ca un loc n care statele i exercit mpreun competenele). A se vedea Maurice Duverger- op. cit., pag. 36-38. 4 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 79-80 5 C. Dissescu, citat n Genoveva Vrabie op.cit., pag. 81.
1 2

163

Mdlina Virginia ANTONESCU puterii de constrngere al statului, nici o alt putere rival nu poate mpiedica prin for ca puterea de stat s exercite constrngere n interiorul granielor statului1. Alte concepii juridice despre suveranitate susin ideea c aceasta ar reprezenta un concept nvechit, c ar avea un caracter perimat, inutil, crend dificulti i confuzii pentru dreptul internaional2. Unele concepii neag total suveranitatea statelor3, n timp ce ali doctrinari susin mai degrab o redefinire a acestui concept4, insistnd pe distincia dintre a avea suveranitate i de a exercita suveranitatea, sau clasificnd-o ntr-o suveranitate de tip politic i una de tip juridic5, ca baz teoretic pentru promovarea teoriilor de limitare a suveranitii sau de limitare a competenelor statale n favoarea unor alte entiti politice (UE).
P. Negulescu citat n Genoveva Vrabie - op.cit., pag. 82 Deoarece suveranitatea este un concept strns legat de stat, teoria caducitii suveranitii fiind de fapt, un atac la adresa statului naional, statul fiind aici privit ca factor de anarhie i ca element anacronic. Cf. Grigore Geamnu op. cit., vol.I, pag.148. 3 O astfel de teorie este i cea propunnd nlocuirea conceptului de suveranitate cu acela de competen (astfel, suveranitatea nu ar mai fi un atribut esenial i originar al statului, acesta neavnd dect o competen delegat de dreptul internaional ca ordine juridic superioar statelor, ceea ce contrazice caracterul coordonator al dreptului internaional). Cf. Grigore Geamnu op. cit., vol. I. pag.152. 4 Suveranitatea politic fiind independena de fapt a unui stat, iar suveranitatea juridic permind statului s se retrag dintr-o organizaie internaional (Cf. opiniei CIJ, amintit de Genoveva Vrabie op. cit., pag. 83-84). Astfel, statele care au aderat la UE din perioada Nisa (anterioar tratatului constituional din 2004) neavnd precizat expres n tratatele comunitare ori n cele modificatoare, dreptul de a se retrage din UE ori din Comuniti, putem trage concluzia c nu dein suveranitate juridic, ceea ce nu corespunde realitii (fiecare stat avnd ca atribut esenial, suveranitatea, n ambele sensuri). 5Aceast distincie juridic este o form de susinere a teoriei divizibilitii suveranitii, dar i de susinere a unei separaii rigide a naturii suveranitii (o natur politic, diferit de cea juridic), n vreme ce suveranitatea este un concept avnd un coninut mixt, n care latura juridic se ntreptrunde cu aceea politic.
1 2

164

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Prima orientare (susinnd ideea eliminrii totale a suveranitii ca dogm) este reprezentat de promotorul doctrinei normativiste, Hans Kelsen (considernd suveranitatea ca nefiind o calitate perceptibil sau obiectiv discernabil dintr-un obiect real ci, dimpotriv, condiia de care depinde o ordine normativ suprem, care, n validitatea sa, nu se deduce din nici o alt ordine superioar)1. Kelsen este de prere c nu se poate vorbi de o competen exclusiv a statului n problemele naionale (care pot fi reglementate de dreptul internaional), recomandnd renunarea la suveranitate2 n condiiile n care dreptul internaional se transform ntr-un adevrat drept mondial cuprinznd toate ordinele juridice naionale. Aceast concepie ns, exacerbeaz nejustificat rolul dreptului internaional n raport cu dreptul naional, instituind o adevrat ierarhie ntre acestea, subordonnd dreptul naional (care poate fi considerat o expresie a puterii de stat) dreptului internaional3 i deci, ducnd la o negare a suveranitii statului prin declararea incapacitii sale de a mai legifera, n condiiile n care acest drept regalian a fost preluat de dreptul internaional). Totodat, se ignor natura coordonatoare a dreptului internaional, axat pe egalitatea suveran a statelor, pe lipsa unei
Genoveva Vrabie - op.cit., pag. 84-85 Pentru unii autori de drept internaional, suveranitatea nu este altceva dect un ansamblu de competene , adic de puteri al cror coninut i modaliti de exerciiu sunt definite de dreptul internaional , ns statul suveran se distinge de alte subiecte de drept internaional, deoarece el beneficiaz de o prezumie de competen , dup cum a confirmat CPJI n spea Lotus/ 7 sept. 1927: dreptul internaional guverneaz raporturile ntre state independente... limitrile independenei statelor nu se prezum ns, n sens larg, dreptul internaional fiind definit ca un ansamblu de norme juridice relative la repartiia i la exerciiul competenelor statului. n temeiul acestei prezumii de competen, statul beneficiaz de o exclusivitate de competene pe teritoriul su, asupra populaiei sale i n ceea ce privete organizarea guvernrii sale. Cf. Jean Touscoz- Droit international, PUF, Paris, 1993, pag. 69. 3 A se vedea L. Oppenheim op. cit. , pag. 122-123.
1 2

165

Mdlina Virginia ANTONESCU autoriti legislative supreme i internaionale1, ct i faptul c dreptul internaional este o expresie a suveranitii externe a statelor, care i asum n mod liber, angajamente juridice pe plan internaional. Practic, plecnd de la doctrina normativist, se consider c suveranitatea unui stat poate fi transferat nu de la o entitate politico-juridic la alta ci dintr-o ordine juridic n alta (ordinea juridic internaional nglobnd astfel treptat, obiectiv i inevitabil, ordinele juridice naionale). Mai mult, acest transfer nu se face cu acordul statului sau cu posibilitatea unei viitoare exercitri a suveranitii la nivel internaional, de ctre stat. Dreptul internaional nglobeaz ordinea naional de drept fr a mai avea nevoie de consimmntul statului; el i exacerbeaz rolul i se emancipeaz de sub tutela statului, devine un drept care se autocreeaz prin organizaiile sale internaionale specializate (de cooperare, precum ONU sau de integrare, precum UE), lucru care contrazice teza suveranitii statelor ce nu sunt supuse pe plan internaional unei autoriti legislative superioare. Dreptul internaional nu poate fi desprins de suveranitatea statelor, nefiind altceva dect o expresie a voinei suverane a acestora, n sensul de a i asuma obligaii juridice i de a beneficia de drepturi specifice, pe plan internaional. n a doua orientare doctrinar se susine ideea c suveranitatea este relativ2 putnd fi deci, limitat printr-o varietate de mijloace, de la simpla ncheiere de tratate internaionale (avnd ca efect o restrngere a libertii de aciune a statului) pn la integrarea n organizaii supranaionale i cedarea de suveranitate ctre aceste entiti. Totodat, teoreticianul acestei orientri, M.S. Korowicz realizeaz o delimitare ntre suveranitatea propriu-zis i exerciiul ei, considernd c nu este posibil o abandonare a suveranitii, ns c exerciiul ei poate fi restrns- virtual fr limite. Practic, aceast orientare doctrinar se opune numai aparent doctrinelor nihiliste referitoare la suveranitate deoarece, n
1 2

Raluca MigaBeteliu op.cit., pag. 4; 7 Grigore Geamnu op.cit., vol. I, pag. 146-147

166

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional esen, produce acelai efect (o golire de coninut a suveranitii), chiar dac pleac de la ideea existenei suveranitii statelor ca realitate politic i juridic, de la recunoaterea caracterului coordonator al dreptului internaional, al principiului egalitii suverane a statelor ca principiu fundamental al dreptului internaional. Unii promotori ai acestei linii de gndire consider c fiecare subiect de drept internaional este liber s-i limiteze dup cum crede de cuviin, exercitarea propriei suveraniti n favoarea unui alt stat suveran sau instituie internaional sau s-i cedeze propria sa suveranitate n favoarea altui stat1 sau c interesul cooperrii internaionale ar justifica limitarea de suveranitate (opernd totodat, o clasificare ntre suveranitatea rezidual, care nu se pierde n urma limitrii de suveranitate i cea efectiv, care poate fi abandonat de stat)2. Astfel, n aceast concepie, este posibil nstrinarea, cedarea sau chiar transferul exerciiului suveranitii de la un stat ctre alt stat, fr ca primul subiect de drept s i piard caracterul suveran3 (lucru care contravine, n opinia noastr, unicitii i indivizibilitii suveranitii ca atribut esenial al puterii de stat; datorit acestor dou caractere juridice, nu este posibil o divizare a suveranitii ntre form i coninut, ntre suveranitatea efectiv i cea rezidual, ntre suveranitate ca atare
1 Ideea suveranitii limitate sau relative apare nu doar la M.S Korowicz (Organisations internationales et souverainet des Etats membres/1961), dar i la ali autori precum Ch. de Visscher, J. Kunz; M. Duverger dar i la G. Schwarzenberger sau la D.P. OConnell, autori citai de Gh. Moca - Suveranitatea de stat i dreptul internaional contemporan, Ed. tinific, Bucureti, 1970, pag. 188-189. 2 D.P. OConnell - International Law, vol. I, London, Stevens, citat n Gh. Moca op. cit., pag. 188 3 Din aceast perspectiv, statele membre UE ar rmne entiti suverane i dup aderarea la acest sistem politic inedit (aspect care se aproprie de realitate, ntruct statele membre UE au calitatea de subiect de drept internaional, ceea ce nu se ntlnete, de exemplu, n cazul statelor federate).

167

Mdlina Virginia ANTONESCU i exerciiul ei). ngrdirea, cedarea sau abandonarea sub orice form a suveranitii reprezint, n concepia suveranitilor1, o tirbire a supremaiei i a independenei statului. Faptul c un stat i asum n mod liber i pe baze egale cu alte state, obligaii internaionale prin ncheierea de tratate internaionale (un proces creator de drept) nu semnific ns, n aceast opinie, o limitare sau cedare a suveranitii. Din aceast perspectiv, nici ncheierea tratatelor comunitare i a celor modificatoare (care au natura juridic de tratate internaionale) nu pot fi considerate ca presupunnd o cedare sau limitare a suveranitii statelor, nici a exerciiului su. Statele membre UE rmn n continuare subiecte de drept intern i internaional, adugndu-i ns, calitatea juridic de subiect de drept comunitar. De altfel, ntr-o serie de cazuri deduse judecii sale, Curtea Permanent Internaional de Justiie a considerat c ncheierea de tratate sau de convenii genernd obligaii pentru statele pri nu trebuie privit ca aducnd atingere suveranitii acestora ci dimpotriv, ca fiind un atribut al suveranitii statelor2 (cazul

Gh. Moca - op. cit, pag. 191 Unii autori interpreteaz aceast spe n funcie de noiunea de competen teritorial, pe care o vd ca pe o calitate a statului de a fi suveran. Suveranitatea teritorial este deplin i exclusiv, face parte din drepturile fundamentale ale statului, renunarea la aceasta punnd n cauz calitatea statal a celui care renun. n spea Wimbledon, CPJI a hotrt, consider aceti autori, c renunarea sau acceptarea competenei teritoriale de ctre un stat trebuie s fie ntotdeauna o manifestare de voina din partea acelui stat. Cazul UE, n aceast optic, este considerat ca fiind fundamentat pe o suveranitate evoluat , care nu trebuie s aduc atingere competenei teritoriale. A se vedea Teodor Melecanu, Iulia Voina Motoc Droit international public, Prcis, Ed. Universitii Bucureti, 1996, pag. 87- 88. Cu toate acestea, nu considerm c UE ar avea o competen teritorial identic aceleia a statelor, deoarece competena teritorial cuprinde puterea de a legifera dar i puterea de a face poliie i de a judeca, sau acordarea dreptului de azil., care aparine n exclusivitate competenei statale referitoare la domeniul rezervat al statelor. Unele din aceste elemente din cuprinsul competenei teritoriale nu le regsim n cazul UE, ns nu putem respinge nici ab initio
1 2

168

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Wimbledon/1923; litigiul asupra schimburilor de populaie greac i turc/1925). De asemenea, participarea unui stat la o organizaie internaional, dac este realizat n condiii de egalitate i reciprocitate, nu este considerat o restrngere a suveranitii ci o exercitare normal a acesteia, o manifestare a suveranitii n cadrul cooperrii internaionale1. Sistemul politic al UE nu se rezum ns la categoria organizaiilor internaionale, n ciuda existenei unor trsturi specifice acestei categorii juridice. Natura sa juridic si politic complex, caracterul integraionist l disting att de un stat ct i de o organizaie internaional de cooperare (n care suveranitatea statului nu ar fi afectat nici n sine, nici n exerciiul su). n concluzie, putem spune c teoria suveranitatii relative a fost gndit spre a oferi suport doctrinar existenei unor ansambluri organizaionale cu tendin suprastatal, formate, n opinia noastr, pe baza transferului de suveranitate al statelor membre. Acest lucru a declanat practic, trecerea de la perioada suveranitii absolute (caracterizate prin unicitate, indivizibilitate, inalienabilitate)
existena unor elemente care s indice o competen teritorial unional european exercitat prin instituiile UE, de unde i originalitatea Uniunii. 1 Considerm ns, c este vorba de organizaiile internaionale de cooperare, n cadrul crora statele particip la forme de multilateralism clasic (fr nstrinarea suveranitii), perspectiv depit ns, prin apariia sistemului politic original al UE ( cu elemente supranaionale). De altfel, i ali autori au considerat c UE se distinge de orice organizaie internaional, datorit unor instituii puternice, bine structurate i dotate cu importante puteri de decizie avnd un efect imediat i concret n interiorul statelor membre, de unde i originalitatea UE. Uniunea nu este, n aceast opinie, nici organizaie international , nici federaie, nici confederaie, deoarece nu dispune de personalitate juridic, spre deosebire de cele trei Comuniti , instituiile sale neputnd fi comparate cu acelea ale unui stat (organe legislative, executive i judiciare) deoarece acestea dispun de puteri de propunere , de decizie i de consultare care nu se reduc la categoriele clasice de drept constituional. A se vedea Jacques Ziller Prface, n Yves Doutriaux, Christian Leqesne Les institutions de lUnion Europenne , La Documentation Franaise, Paris, 1995, pag. 6-7.

169

Mdlina Virginia ANTONESCU care a avut n perioada decolonizrii i a rzboiului rece o mare importan (n special pentru statele mici i mijlocii), la perioada suveranitii divizibile, limitate, care se poate nstrina fr a duce n mod necesar la dispariia statelor care au nstrinat-o sau au limitat-o i care justific existena unor sisteme de guvernare politic originale, precum UE1.

7.3. Relevana suveranitii statale pentru originalitatea instituiilor UE

Problema integrrii statului ntr-o organizaie supranaional i implicit, problema admiterii posibilitii de transfer a suveranitii statale2 s-a pus i recent, odat cu apariia pe cale convenional (tratatul de la Maastricht/1993) a Uniunii Europene. Astfel, unii autori consider c supranaionalitatea unei organizaii sau Comuniti afecteaz n mod necesar suveranitatea statelor membre3, deoarece acestea sunt supuse normelor de drept
1 Integrarea european este considerat a pune noi ntrebri n legtur cu relaia dintre naiune i stat , afectnd concepia tradiional despre suveranitate i slbind nevoia pentru statalizare. UE provoac doctrina tradiional a suveranitii statale unitare i exclusive, prin constituirea unei ordini juridice i a unui sistem care i auto- acord drepturi. Astfel de ordini normative, n unele opinii, pot fi materializate nu doar la nivel european sau naional dar i la alt tip de nivele, furniznd ns o baz teoretic pentru teza suveranitii divizibile. A se vedea Michael Keating European Integration and the Nationalities Question; International Political Science Association, Durban, 29 June 4 July 2003. 2 Juriti precum Ch. de Visscher, M.S Korowicz au ncercat s prezinte Comunitile Europene ca organizaii suprastatale prin care se trece de la sistemul juxtapunerii tradiionale a suveranitilor la o organizaie confederal axat pe limitarea exerciiului suveranitii acestora. Cf. Gh. Moca op. cit., pag. 194. Este ns o definiie ambigu, deoarece Comunitile sunt privite prin perspectiva unei confederaii i din cea a unei organizaii suprastatale; or, n confederaie, statele membre nu i limiteaz exerciiul suveranitii lor, acest lucru fiind specific federaiei, ci rmn pe deplin suverane (inclusiv n exercitarea suveranitii, n cadrul organului comun numit diet). 3 Pierre Pactet op. cit., pag. 61

170

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional comunitar i nu mai dispun de un control total al normelor naionale, care sunt concurate de primele i subordonate acestora. Observm c autorul, referindu-se la modelul UE (Uniune pe care o consider o organizaie supranaional) l delimiteaz de unul de tip statal sau federal (datorit caracterului specializat al organizaiei, ceea ce ar contrasta cu acel caracter multifuncional i politic al statului). Este ns dificil s ignorm evoluia sistemului politic al UE, complexitatea naturii sale, a modelului instituional de guvernare, a funciilor instituiilor UE, a obiectivelor din tratatele comunitare i din cele modificatoare care reflect nu o specializare a UE ntr-un anumit domeniu ci, din contr, o cretere constant a domeniilor sale de competen, odat cu fiecare tratat, aceasta ajungnd la o vocaie global i politic similar statului. De altfel i ali autori ajung la aceast idee1, remarcnd existena n Europa a unei tendine de integrare economic, politic, cultural. ns aceiai autori consider c apar organisme interstatale care exercit atribuii ce anterior aparineau statelor suverane2. Or, aceast formulare nu este una din cele mai inspirate, deoarece asimileaz sistemul politic al UE cu un organism clasic, de tip interstatal (ncadrndu-l implicit, n categoria organizaiilor internaionale de cooperare, n vreme ce acesta este un sistem de integrare politic). Mai mult, ntr-o organizaie internaional de cooperare, suveranitatea statelor nu este afectat prin calitatea de membru n aceast organizaie, nici prin ncheierea tratatului constitutiv al organizaiei respective, n timp ce n cazul sistemului politic al UE, cooperarea interstatal se manifest n unii din pilonii structurii Uniunii (PESC i JAI), n vreme ce ali piloni (cel comunitar) urmeaz o logic, o evoluie, un tipar organizaional care depete interguvernamentalismul, formnd un adevrat nivel suprastatal de guvernare politic. Or, acest nivel european de guvernare produce o influen determinat asupra suveranitii statale, aparinnd statelor membre, att asupra suveranitii ca atare,
1Genoveva 2

Vrabie op. cit., pag. 87 Idem, pag. 87

171

Mdlina Virginia ANTONESCU ct i asupra exerciiului su (a afirma c, din contr, suveranitatea statal n sistemul politic al UE nu este n nici un fel afectat ori transferat, ar nsemna s negm caracterul integraionist al acestui sistem politic i s l asimilm n mod forat cu o organizaie internaional de cooperare). Or, autorii de mai sus se gsesc ntr-o situaie paradoxal afirmnd c este vorba de organisme interstatale (deci, de entiti care ar fi expresii clasice ale multilateralismului statal) dar care exercit atribuii ce anterior aparineau statelor suverane (a doua parte a frazei fiind un argument n sensul tezei integraioniste). Transferul de suveranitate1, care nu poate fi negat, n opinia noastr, n cazul particular al sistemului politic al UE, nu este o caracteristic a formelor instituionalizate de cooperare interstatal (organizaiile internaionale de cooperare) deoarece acestea enun nc din actul constitutiv respectarea clar a suveranitii statelor , n vreme ce n cazul UE exist o vag obligaie de a respecta identitatea naional a statelor , ceea ce ar trimite, ntr-o interpretare larg, la suveranitatea naional a statelor membre (care nu poate fi afectat, n sensul c integrarea european nu are ca scop o dizolvare a naiunilor europene ntr-o singur naiune european). Nu exist ns n tratatele comunitare i n cele ulterioare o obligaie expres i clar de respectare a suveranitii statale de ctre Uniune. Pe de alt parte, exercitarea de atribuii ce anterior aparineau statelor suverane nu exprim altceva dect o cedare a exerciiului suveranitii, o golire de coninut a acesteia, prin cedarea drepturilor regaliene ale statului ctre nivelul european de guvernare (ipotez prin care se respinge implicit, o reducere nejustificat a complexitii sistemului UE la statutul de organism interstatal). Practic, fraza de mai sus nu folosete n mod direct expresia cedare de suveranitate (deoarece s-ar opune tezei unicitii, indivizibilitii suveranitii) ns ilustreaz implicit acest lucru, fiind un argument n favoarea tezei suveranitii limitate
1 Frdric Rouvillois Droit constitutionnel , II, La V- me Rpublique , 2 ed, Champs Universit, Flammarion, Paris, 2004, pag. 109.

172

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional (avnd n vedere suveranitatea statal). Cum ns suveranitatea naional i cea statal sunt strns legate, aflate ntr-o relaie de interdependen, e greu de spus c un transfer de suveranitate ar avea ca obiect doar suveranitatea statal. Astfel, ambiguitatea obligaiei pe care i-o asum Uniunea de a respecta identitatea naional a statelor membre sporete, fie aceast obligaie nereferindu-se la suveranitatea naional, fie nereferindu-se deloc la suveranitate ci la identitate (termen vag, prin care poate fi neles orice). Neavnd o obligaie expres de a respecta suveranitatea statelor membre, UE iniiaz primul pas al procesului de integrare politic ( oare existena ceteniei europene, ca expresie juridic, ce legtur juridic instituionalizat exprim? Reflectarea crui tip de suveranitate este sau al crui tip de putere politic de comand?). Acest proces este bazat n mod cert pe ideea divizibilitii suveranitii, cu acordul statelor membre, deci pe formarea unui nivel european de guvernare politic n mod legal (nu mpotriva voinei statelor membre), prin folosirea voinei suverane a statelor de a se angaja juridic pe plan internaional, proces care s utilizeze aceast suveranitate cedat sau chiar s o converteasc n suveranitate european1 (deoarece este vorba de drepturi suverane ce au aparinut statelor membre i care au fost transferate sau cedate de acestea, n mod neconstrns ceea ce acord caracter legal acestui transfer, ctre un nivel european distinct i superior, de guvernare, din punct de vedere al dreptului internaional i al dreptului intern al statelor membre-). Interesant de remarcat este faptul c, n cazul sistemului politic al UE, statele pot s ncheie tratate internionale i particip la formarea de organizaii internaionale (dac ar fi s considerm UE din aceast prism), acceptnd n mod voluntar i suveran s transfere drepturi suverane, atribuii suverane, exerciiul
n sens contrar, a se vedea Thierry Debard propos du processus de constitutionnalisation des traits , n Etudes en lhonneur de Jean Claude Gautron , Les dyamiques du droit europen en dbut du sicle , Ed. Pdone, Paris, 2004, pag. 291.
1

173

Mdlina Virginia ANTONESCU suveranitii ctre nivelul european de guvernare, ceea ce semnific o depire de facto (dar i de iure, avnd n vedere tratatul de la Maastricht care proclam nfiinarea Uniunii Europene, ca expresie a unei integrri regionale politice) a concepiei Curii Permanente Internaionale de Justiie, o revenire n for a teoriei suveranitii limitate la nceputul secolului XXI. Ali autori care susin aceast teorie (Ch. de Visscher; M.S. Korowicz)1 consider crearea organizaiilor internaionale suprastatale o modalitate prin care se redistribuie mputernicirile statelor n domeniile politic i economic (ceea ce ar presupune o renunare la o parte din suveranitatea lor, la intrarea n organizaie, proces calificat drept trecerea de la sistemul juxtapunerii tradiionale a suveranitilor la o organizaie confederal, categorie care este ilustrat prin exemplul Comunitilor Europene). Aceti juriti sunt de acord (n special Korowicz, care consider organizaiile suprastatale a fi un rezultat al cooperrii internaionale, n scopul realizrii integrrii economice a statelor prin limitarea exerciiului suveranitii acestora)2 c multilateralismul statal poate fi folosit n scop integraionist, dar i c exemplul Comunitilor Europene (la acea vreme, neintegrate n structura a ceea ce avea s devin mai trziu sistemul politic al UE) este unul ce presupune transfer de suveraniti. Desigur, aceste aprecieri trebuie privite n contextul lor istoric (n care UE nc nu apruse, nici integrarea politic, iar construcia european se baza doar pe organizaii internaionale cu scop integraionist economic, nu pe un complex sistem politic de guvernare european). ns nu putem asimila Comunitile Europene unor organizaii confederale (n care suveranitatea aparine statelor participante, nu se nstrineaz) care au un grad minim de instituionalizare, un set de organe confederale cu atribuii reduse i care nu dispun de putere normativ proprie. Dac admitem faptul c sistemul politic al UE este constituit pe baza unui transfer de suveranitate statal ctre
1 2

Gh. Moca op.cit., pag. 134 Idem, pag. 194-195

174

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nivelul european de guvernare, consecina asupra caracterului original al instituiilor europene ar fi o funcionare a acestora n temeiul limitrii suveranitii statale, cu particularitatea c statele iau dat acordul pentru aceast limitare. Odat cu aceast limitare de suveranitate, care n plan concret se traduce prin transferarea unor drepturi suverane ale statelor1 n domeniul de competen ale Uniunii, instituiile UE funcioneaz pe baza suveranitii cedate, care, n opinia noastr, prezint particularitatea c, odat folosit la nivelul european de guvernare de ctre instituii europene (nu naionale) capt un caracter politic european, devine un atribut al puterii politice europene instituionalizate (care este o putere distinct de una de tip statal). Nu putem fi de acord cu ipoteza c sistemul politic al UE rmne ntr-o etap comunitar etern2 (n care statele s i
Dup unii autori, statele au recurs ntotdeauna la tehnici clasice de drept internaional, la regulile obinuite pentru ncheierea tratatelor internaionale ns rmnnd singurii promotori ai construciei europene. Prin urmare, dreptul european a fost supus acelorai cerine constituionale precum cele pentru limitarea suveranitii sau pentru transferul de drepturi suverane ale statelor ctre o organizaie internaional. De exemplu, constituia Germaniei prevede c federaia poate transfera pe cale legislativ , drepturile sale de suveranitate ctre instituiile internaionale iar constituia Italiei prevede c Italia consimte n condiii de reciprocitate cu alte state, la limitrile de suveranitate necesare unei ordini care asigur pacea i justiia ntre naiuni; ea este favorabil i organizaiilor internaionale care urmresc un asemenea obiectiv. Cf. Jacques Ziller- LEuropanisation des droits constitutionnels la lumire de la Constitution pour lEurope, avec la coll. de Mel Marquis et Hidia Taoufiqi, LHarmattan, Paris, 2003, pag. 2728. 2 Etapa comunitar eternizat ar nega evoluia procesului de integrare european (i apariia UE, implicit) deoarece ar considera c doar Comunitile Europene au personalitate juridic i instituii politice proprii, nu i UE (aspect cu care nu suntem de acord, fiindc UE s-a consolidat n etapa Nisa ca un puternic sistem politic, de o complexitate neegalat de organizaiile internaionale, dispunnd de un cadru instituional propriu i nglobnd n arhitectura sa, Comunitile Europene). Creatorii modelului comunitar nu au pretins c organizeaz modelul definitiv al construciei europene ci din contr, un sistem evolutiv, capabil s gseasc n fiecare
1

175

Mdlina Virginia ANTONESCU exercite de comun acord, la nivel european, partea de suveranitate transferat), deoarece: instituiile UE nu pot fi asimilate unor organe de stat, nici unor organe aparinnd unei confederaii; datorit caracterului dinamic al construciei europene, care a depit etapa comunitar; datorit faptului c aceste instituii ilustreaz latura organizat a puterii politice europene (neleas ca putere de comand i de a legifera, de a elabora decizii obligatorii pentru nivelul naional) existente la nivelul european de guvernare. Originalitatea instituiilor UE, sub influena teoriei suveranitii limitate, devine i din aceast perspectiv, vizibil, deoarece cadrul instituional european funcioneaz pe baza unui transfer de suveranitate, particularitate care se ntlnete doar la organizaiile de integrare. Astfel, instituiile UE sunt rezultatul unui proces de integrare politic nceput cu apariia celor trei Comuniti Europene (care, dei aveau un profil integraionist economic, fceau parte tot din categoria organizaiilor internaionale de integrare) i apoi a Uniunii Europene care a preluat cadrul instituional comunitar, conferindu-i o veritabil dimensiune politic european (instituiile UE devin astfel, instituii plasate la cel mai nalt nivel de guvernare al sistemului politic al UE, dac admitem ipoteza multiplelor niveluri de guvernare politic). Scopul transferurilor ctre acest nivel este, n opinia noastr, de a conferi Uniunii ca atare (n concret, instituiilor sale) anumite prerogative de a aciona fie n mod exclusiv, fie
etap punctul de echilibru ntre aspiraiile membrilor si. Totui, se consider ntr-o opinie, modelul comunitar a reuit s creeze un sistem politic hibrid, n care se ntlnesc elemente ale organizaiilor internaionale, ale federaiilor i ale confederaiilor, originalitate care se traduce printr-o mare complexitate instituional, ca pre necesar a fi pltit pentru a concilia interesele naionale i interesul general european. n aceste condiii, orice tentativ de a renuna la originalitatea instituiilor pentru a le conforma unui tipar clasic, ar duce la eec i ar ruina bazele compromisului, se consider n aceast opinie. A se vedea Assemble Nationale, Rapport dInformation depos par la Dlgation de lAssemble Nationale pour lUnion Europenne sur le nouvel lan du processus dlargissemennt aprs Nice, prsent par Jean Bernard Raimond, no. 3103, 31mai 2001

176

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional mpreun cu statele n domenii de care competenele statale tradiionale ineau anterior. A considera c instituiile UE sunt doar nite forumuri de cooperare interstatal clasic, axate pe voina suveran a statelor de a coopera la nivelul european de guvernare, nseamn a adopta o poziie statocentric, a neglija caracterul european al ntregului cadru instituional (deci, implicit, a neglija faptul c nu doar cteva instituii UE au caracter european, precum CJCE, Parlamentul European ori Comisia ci i cele dou Consilii, din moment ce sunt instituii aparinnd expres UE i activnd la un nivel european de guvernare, din cadrul sistemului politic al UE); nseamn a nega caracterul supranaional al Comisiei ori al Parlamentului; a trece cu vederea caracterul dreptului comunitar1 care devine norm obligatorie n ordinea
De exemplu, o consecin a principiului juridic al preeminenei dreptului comunitar fa de dreptul naional al statelor membre UE este obligaia pe care o au judectorii naionali de a aplica dreptul comunitar ca atare, n ordinea juridic naional. Cf. Augustin Fuerea - Drept comunitar european, op. cit., pag.154. Pe de alt parte, trebuie menionat rezistena curilor constituionale din statele membre UE fa de o interpetare absolutist a principiului preeminenei dreptului comunitar n raport cu dreptul naional, n special fa de constituiile naionale. n acest punct, curile constituionale german i italian au afirmat c au jurisdicia de a revizui dreptul european pe motivul c violeaz garaniile constituionale naionale a se vedea afacerea Solange I, 1974. Cu toate acestea, Curtea german a dat napoi, n 1986, n afacerea Solange II i a afirmat c nu i-ar exercita jurisidicia sa de a revizui dreptul european, pentru raiuni interesnd drepturile constituionale naionale, atta timp ct o protecie juridic echivalent este exercitat de instituiile UE. Nici curtea italian nu s-a angajat ntr-o revizuire serioas a dreptului european din motivele de mai sus, astfel c nu ne confruntm n prezent cu posibilitatea de izbucnire a unui conflict constituional ntre dreptul UE i dreptul naional, cel puin ct vreme curile constituionale naionale vor considera c protecia drepturilor la nivel european este echivalent cu aceea de la nivel naional. Prin urmare, doar n aceste condiii putem nelege c dreptul UE este preeminent fa de dreptul naional- n ansamblul su, deci i fa de o constituie naional. A se vedea pe larg, Mathias Kumm The Jurisprudence of Constitutional Conflict. Constitutional Supremacy in Europe before and
1

177

Mdlina Virginia ANTONESCU juridic naional a statelor membre (lucru nentlnit n cazul organizaiilor de cooperare sau al formelor clasice, de multilateralism statal, precum confederaiile de state). nsi existena instituiilor UE, a cror natur juridicopolitic este una integraionist, demonstreaz necesitatea unei funcionri a ntregului nivel european de guvernare pe baza cedrii suveranitii statale, ca o consecin direct a faptului c ntreg sistemul politic al UE reprezint o ilustrare a teoriei suveranitii limitate. mpotriva acestei teorii se ridic suveranitii1, axai pe ideea c statul deine controlul politic, juridic i economic la toate nivelurile de guvernare ale sistemului politic al UE, plednd pentru meninerea cadrului instituional al UE ntr-o etap de tranziie, n care instituiile europene reprezint voina statelor membre, o etap n care voina Uniunii (redus la o organizaie internaional interguvernamental) ntruchipeaz de fapt, voinele politice ale statelor membre. n concepia suveranitilor este de neconceput ideea transferului de suveranitate (datorit atributelor acesteia, de unicitate, indivizibilitate, inalienabilitate), nefiind posibil a se ceda nici mcar exerciiul suveranitii ori drepturi suverane ci doar unele competene2 care nu implic n vreun fel cedarea de suveranitate (deci, un transfer funcional, nu unul politic)3.
after the Constitutional treaty; n European Law Journal, vol. 11, no. 3, May 2005, pag. 263-264. 1 Ca reacie mpotriva supranaionalitii Comunitilor Europene (caracter prezent n tratatul CECA/ 1951), ca aplicare a federalismului sectorial, caracter supranaional propriu naltei Autoriti (viitoarea Comisie), independent fa de guvernele statelor membre i totodat, avnd o putere de decizie care se impunea statelor i particularilor. A se vedea Jean - Claude Gautron op. cit., pag. 13. 2 Astfel, pe plan internaional, statele (prin angajamente luate n temeiul suveranitii lor) pot limita caracterul exclusiv al competenei lor; n aceste condiii, UE ar exercita direct anumite competene pe teritoriul statelor membre. Cf. Raluca Miga- Beteliu op. cit., pag. 87. 3 Teoriile suveraniste pierd ns din vedere caracterele juridico-politice mixte i trsturile originale aparinnd UE, care nu poate fi confundat cu

178

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Din aceast perspectiv ns, instituiile UE i pierd originalitatea, fiind asimilate unor organe interguvernamentale n ciuda caracterului lor suprastatal (n special, Comisia, CJCE, Parlamentul European) i european distinct de nivelul naional de guvernare. Instituiile UE ar fi trecute n categoria unor organe confederale, care nu ar avea nici putere normativ i care ar funciona pe baza regulii unanimitii (aspecte contrazise de particularitile instituiilor UE, din care unele sunt alese prin sufragiu universal direct precum Parlamentul European, altele au putere normativ la nivel european de guvernare elabornd acte normative cu valoare juridic obligatorie pentru state; altele fiind adevrate executive supranaionale independente de statele membre precum Comisia, ori veritabile instane judiciare supranaionale precum CJCE ori TPI). n cea de-a doua variant1 (a sistemului politic al UE ca organizare atipic, pe baza modelului cercurilor concentrice), ierarhia ntre nivelurile de guvernare fiind nlturat, instituiile UE i-ar spori caracterul original, deoarece nu ar mai fi nevoie s fucioneze pe baza vreunui transfer de suveranitate ctre un nivel superior, acionnd pe baza multiplelor interaciuni formale i informale ntre cercuri. ntr-o astfel de reea

organizaiile internaionale, datorit unei dimensiuni suprastatale ce nu poate fi negat. 1 Aceast ipotez este una recent emis de doctrin, explicnd originalitatea UE din perspectiva conceptului de reea, precum i din perspectiva unui concept juridic nou (subranitatea), neleas ca o depire a relaiei ierarhice ntre ordinea juridic naional i cea de drept comunitar (cea de-a doua avnd preeminen fa de prima), ca o interdependen ntre cele dou ordini juridice. Mai mult, conceptul exprim o interdependen ntre puterile diferitelor autoriti europene sau naionale, n spiritul principiului cooperrii loiale, prin care se transform profund nsi ideea de putere public. A se vedea Olivier Dubos- LUnion Europenne: sphynx ou nigme? n Etudes en lhonneur de Jean Claude Gautron, Les dynamiques du droit europenn en dbut du sicle, Ed. A. Pdone, Paris, 2004, pag . 49-50.

179

Mdlina Virginia ANTONESCU politic1, problema suveranitii i a statului ar fi depit, UE intrnd ntr-un model cu totul nou de organizare politic2, n care statele sunt o simpl component i nu un element juridico-politic definitoriu sau indispensabil. Particularitatea ar fi aceea c reeaua politic a UE ar fi una instituionalizat, permind o participare egal n cercul european de guvernare a tuturor componentelor (state, actori regionali, actori infra statali). Instituiile UE nu ar fi unele suprastatale sau federale, deoarece aparin unei reele politice, nu unui sistem politic ierarhic, format pe baza partajului sau al cedrii de suveranitate. Cu toate acestea, caracterul lor european nu dispare sub efectul multiplelor interdependene, ci permite identificarea institutiilor UE n aceast reea, ca expresie ale diverselor interese politice i a unor obiective europene de guvernare politic. Practic, reeaua UE , n mod novator3, permite un tip de guvernare care nu este bazat pe o for de constrngere (aceasta rmnnd n continuare un monopol tradiional al statelor membre) ci o putere politic att de comand ct i de recomandare (n care comanda nu presupune o sancionare de tip statal, prin utilizarea forei coercitive de ctre nivelul european de guvernare). De aceea, n aceast ipotez, nu se poate vorbi de autoritate european, rolul principal al instituiilor UE devenind acela de a gestiona eficace interdependenele dintre diferitele
1 Uniunea este un sistem caracterizat prin interdependena competenelor i a aciunilor statale i unionale, prin crearea de zone de competene juxtapuse sau ntretiate, expresii ale unui federalism cooperativ Olivier Dubos op. cit., pag. 45. 2 A se vedea i Michael Keating Asymmetrical Government : Multinational States in an Integrating Europe, op. cit., pag. 76-77 3 idem, pag. 50. n aceast opinie, este dificil de realizat articularea dintre UE i statele membre n cadrul tradiional al relaiilor juridice fondate pe paradigma suveranitii care presupune o indepeden sau o subordonare ntre ordinile juridice. Or, ordinea juridic comunitar nu poate fi considerat ca subordonat ordinilor juridice statale, deoarece este fondat pe un tratat internaional a crui natur de drept comunitar implic preeminena fa de dreptul naional.

180

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional cercuri de guvernare ale reelei, de a asigura acesteia o funcionare optim, legal (n conformitate cu dreptul comunitar) i nu acela de a detrona statele membre din poziia lor tradiional, de entitai suverane i principali subieci de drept internaional. Considerm c, la momentul actual, nu se poate spune c UE a intrat n etapa de reea politic, dei s-a depit etapa comunitar; pe de alt parte, nu se poate ignora existena unui transfer de suveranitate1, specific organizaiilor de integrare, prin care se consolideaz i evolueaz nivelul european de guvernare politic, inclusiv sub aspect instituional. De aceea, nu putem exclude varianta de organizare ierarhic a nivelurilor de guvernare politic in cadrul UE, ns n care statele nu mai dein poziia privilegiat (datorit interveniilor nivelului european de guvernare n nivelul naional, prin subsidiaritate ct i datorit caracterelor supranaionale ale dreptului comunitar). Practic, sistemul politic al UE se afl ntr-o etap de tranziie, care poate duce, n funcie de multipli factori, fie spre un model federal2, fie spre o organizare politic de tip reea (care s
1 n sens contrar, anume c n cadrul UE, statele rmn deintoarele competenei competenelor ( ceea ce neag teza transferului de suveranitate, statele continund s ncarneze la nivel instituional european, suveranitatea popular, deoarece sunt cele care au dorit s creeze i s dezvolte instituiile UE ) , a se vedea Thierry Debard, op. cit., pag. 291. 2 ntr-o opinie, UE poate fi considerata ca o construcie politic sui generis, care nu este nici o confederaie dar nici un stat federal, o definiie prin eliminare a Uniunii care nu ne ajut s nelegem ce natur juridic i politic are Uniunea. Cu toate acestea, Uniunea dezvolt capaciti funcionale comparabile cu cele ale unui stat; de pild, am putea meniona abiltatea sa de a organiza exerciiul de putere al societii asupra sa, tot att de legitim i de eficient precum o realizeaz un stat-naiune. A se vedea Claus Offe The Democratic Welfare State. A European Regime under the Strain of European Integration, published in 2002, Contribution by Institut fr Hohere Studien (IHS), Vienna, first published in Political Science Series of the Institute for Advanced Study, Vienna, Paper 68.

181

Mdlina Virginia ANTONESCU depeasc modelul statal). Un regres spre interguvernamentalist este greu de crezut, datorit complexitii instituionale i funcionale pe care UE a atins-o deja, ct i datorit caracterului integraionist care nu poate fi eliminat, reprezentnd nsui sensul evoluiei politice a construciei europene. n acest context, suveranitatea statal fie va fi mprit n mod clar, dup un model federal adaptat acestei complexitai a sistemului politic al UE, ntre state, nivelul european de guvernare i regiunile europene (triumful teoriei suveranitaii limitate sau cedate), fie va fi depit ca fiind un concept politic specific statului (ntr-o organizare de tip reea nemaiputnd fi vorba de suveranitate ci de o participare a tuturor componentelor la functionarea reelei, de o gestionare a reelei n colectiv)1.

Aceast ipotez de evoluie a procesului de integrare european este ns destul de deprtat fa de etapa Nisa, cea actual, n care UE nu i-a nsuit clar i definitiv un anumit model de guvernare politic, prefernd s-i conserve caracterul politic hibrid.
1

182

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

8. Relevana suveranitii populare pentru caracterul original al instituiilor UE

neleas ca drept al poporului de a-i hotr singur destinul, de a stabili singur orientarea politic a statului su, de a-i forma aparatul de stat, de a controla activitatea acestuia1, doctrina suveranitii populare i are originea n teoria contractului social elaborat de Jean-Jacques Rousseau2. Contractul social reprezint pentru Rousseau fundamentul i legitimarea suveranitii, producnd un corp moral i colectiv, o persoan politic format din unirea tuturor, denumit stat cnd este pasiv, suveran cnd este activ, putere, n comparaie cu entitile ce i seamn. Cu privire la asociai, acetia iau n mod colectiv denumirea de popor, numindu-se ceteni ca participani la autoritatea suveran i subiecte supuse legilor statului. Doctrina contractului social are ns origini vechi, fiind exprimat nc din secolul XIV-lea de Marsilius din Padova3, apoi de scriitorii protestani care au dezvoltat principiul suveranitii poporului, neles ca putere absolut i originar. Lui Rousseau i revine ns meritul de a dezvolta acest principiu, considernd c suveranitatea trebuie s se exercite ntotdeauna pentru binele poporului, c aceast voin general presupune egalitatea absolut ntre toi indivizii, fiecare ncarnnd o prticic din aceast suveranitate4 (care reprezint nu o persoan juridic distinct de cea
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit. vol. II, pag. 63 Claude Leclerq - op. cit., pag. 42-43 3 idem, pag. 43. Ali autori consider c, n lumea modern, ideea suveranitii populare a fost asociat cu teza poporului exercitnd suveranitatea direct sau prin reprezentanii si, ceea ce nu era cazul n lumea medieval (n care termenul exprima faptul c poporul este doar deintorul ultim al suveranitii, nu neaprat i cel care o exercit). Cf. J.S. McClelland op. cit., pag. 145-146. 4 Dup Olivier Beaud, suveranitatea poporului intr n coninutul suveranitii naionale, iar poporul nu exercit suveranitatea constituant care i este general recunoscut, dect n msura n care exist suveranitate de
1 2

183

Mdlina Virginia ANTONESCU a indivizilor, ci o sum a voinei acestora, voina general1 fiind de fapt, voina majoritii). Spre deosebire de principiul suveranitii naionale (care permite o delegare a voinei generale; care recunoate guvernului calitatea de reprezentant al poporului suveran)2, n cazul suveranitii populare nu se poate vorbi despre vreun transfer de suveranitate, nici de o reprezentare a voinei populare3 (guvernul
stat, (titularul puterii constituante fiind regele, ulterior poporul (prin Revoluia francez /1789). Fiind nvestii cu puteri constituante, poporul francez i reprezentanii si exercit suveranitatea (este vorba de suveranitatea poporului). ns art.3/ constituia francez din 1946 folosete o exprimare ambigu: suveranitatea naional aparine poporului francez. A se vedea Dmitri Georges Lavroff op. cit., pag. 97-101. 1 Cea mai simpl definiie a suveranitii populare are n vedere criteriul titularului acesteia (poporul, J.J. Rousseau i John Locke subliniind c suveranul legitim ntr-un stat nu este monarhul ci poporul. Cf. Sergiu Tama op. cit., pag. 266. Cu ct voina general este mai puternic, cu att ea constrnge mai puin (ideea voinei generale exclude orice idee de represiune), cf. Pierre Manent Originile politicii moderne: Machiavelli/Hobbes/Rousseau, trad. de Alexandra Ionescu, Ed. Nemira, ISL, ARLD, Bucureti, 2000, pag. 196. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol.II. pag.64. 3 Guvernanii nu au dect un mandat imperativ, fiind revocabili n cazul nendeplinirii ntocmai a mandatului primit. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 64. Teoria suveranitii populare prezentat de J.J. Rousseau susine reducerea guvernanilor la rolul de executani ai poporului, avnd doar putere de a aplica voina majoritii cetenilor, fa de care sunt plasai ntr-o stare de complet subordonare. ns acestei concepii i-au fost aduse critici, susinnd c suveranitatea nu poate fi conceput ca o putere de ordin individual, recunoscut fiecrui cetean n parte (altfel, s-ar putea spune c fiecare cetean UE ar fi deintor al unei pri din puterea de comand a sistemului politic UE, al suveranitii europene n acest sens, iar instituiile UE ar fi simple executante, complet subordonate voinei majoritii cetenilor UE). Uniunea European nu este ns un stat (a se vedea criticile la adresa suveranitii populare susinnd c ea nu se poate concepe n afara statului) ci un sistem politic original. A se vedea i R.Carr de Malberg, Contribution la Thorie gnrale de lEtat, vol. II, Recueil Sirey, 1992, pag. 158; 166.

184

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nefiind dect un instrument al acestei voine inalienabile). Actele guvernului nu au dect o vocaie de executare a voinei generale, care nu poate fi delegat, nici reprezentat prin organele de stat. Or, la nivelul UE, dei exist ceteni europeni, acetia nu formeaz un popor european ci rmn la o dimensiune de colectiviti umane aparinnd statelor membre UE, fr a i construi o identitate european (sub aspect politic i cultural). La baza sistemului politic UE rezid nu o voin european distinct de voinele popoarelor statelor membre ci se afl voinele politice att ale statelor membre ct i cele ale popoarelor europene aparinnd acestor state. Nu putem vorbi de o suveranitate popular european1 deoarece nu exist un popor european, iar existena mecanismelor de reprezentare a popoarelor i a statelor membre (reprezentare direct, n primul caz; reprezentare indirect, n al doilea caz) semnific o apropiere de suveranitatea naional exercitat la nivel european (controversele fiind focalizate asupra titularului acestei suveraniti, n cadrul sistemului politic al UE)2.

n nelesul de suveranitate care aparine n mod fragmentat, fiecrui cetean UE , toi cetenii UE ce particip la viaa politic a sistemului politic UE, formnd poporul UE (un sens politic, nsuit de democraia direct). Ar fi ns atunci inutil reprezentarea cetenilor UE n statele membre, din moment ce aparatele de stat sunt doar simple executante ale voinei unui singur popor european, ar disprea cetenia naional i noiunea de popor al unui stat, n favoarea noiunii extinse, transstatale, de popor european, unic, aparinnd exclusiv sistemului politic al UE. Acest lucru ar demonstra ns, o evoluie a UE ntr-o etap post-statal, n prezent nefiind vorba de aa ceva. 2 Titulara suveranitii naionale este naiunea (pentru fiecare stat din UE); toate naiunile acestor state membre nu ar putea forma o meganaiune european care s fie titulara suveranitii naionale europene, deoarece ar fi nevoie de un sens voluntarist vizibil, clar exprimat de cetenii UE, de a forma aceast naiune european n sensul colii franceze de definire a naiunii.
1

185

Mdlina Virginia ANTONESCU Cum suveranitatea popular1 nu permite ideea mandatului reprezentativ, precum suveranitatea naional, nu se poate explica din prisma suveranitii populare, prezena mandatului reprezentativ acordat fiecrei instituii europene2, de ctre statele membre, prin tratate internaionale (de a reprezenta interesele statelor membre la nivel european n cazul Consiliilor; interesele UE n cazul Comisiei i a Curii de Conturi; respectarea dreptului comunitar CJCE, TPI; vocea popoarelor europene n cazul PE). Acest mandat nu este unul acordat expres, n mod clar i ne-univoc, ci este unul funcional, un mandat care se poate decela numai printr-o analiz atent a tipului de funcii, a componenei i organizrii fiecrei instituii europene n parte. Dac ar exista o suveranitate popular la baza sistemului politic al UE, ar nsemna c aceasta reprezint o voin unic i inalienabil, ce nu poate fi exercitat prin intermediul instituiilor UE ca destinatare ale unei delegri sau transfer al acestei suveraniti la nivel european, dup cum s-a artat mai sus.
poporului nu poate fi nstrinat, ea se exercit doar n mod direct, nu prin reprezentani; legea trebuie aprobat prin referendum (de unde i inconvenientul acestei teorii, deoarece propune o soluie posibil doar n societile pe deplin informatizate). Constituia Romniei, revizuit n 2003, n art.2, alin.1 folosete o formul de compromis: suveranitatea naional aparine poporului romn care o exercit prin organele sale reprezentative [.] precum i prin referendum (Cf. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan - Revizuirea Constituiei Romniei. Explicaii i comentarii, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, pag. 8). 2 Acest mandat reprezentativ este ns unul acordat de statele membre UE (prin guvernele lor, care i afirm calitatea lor de reprezentani ai voinei cetenilor din acele state) prin tratate internaionale i nu prin constituie intern. Mandatul reprezentativ este astfel, unul bazat pe dreptul internaional, instituiile UE devenind astfel, reprezentante ale popoarelor sau statelor membre UE, ns prin efectul juridic al intrrii n vigoare a tratatelor internaionale ncheiate de guvernele statelor membre UE. Calitatea juridico-politic de a reprezenta i nu de simpl executare a voinei cetenilor UE este specific teoriei suveranitii naionale care i gsete astfel, aplicabilitatea i n cadrul sistemului politic al UE, nu doar n cadrul statului.
1Puterea

186

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Pe de alt parte, dilema legat de transferul de suveranitate1 n sistemul politic al UE se soluioneaz foarte simplu2, din momentul n care este nlturat ipoteza existenei suveranitii naionale (suveranitatea naional fiind un tip de suveranitate care permite acest transfer ctre aparatul de stat n cazul UE, ctre instituiile europene). Prin urmare, n ipoteza n care ar exista o suveranitate popular (fie la nivelul statelor membre UE, ca sum a voinelor cetenilor statelor UE sau ca voin a majoritii n fiecare stat; fie o suveranitate popular european bazat pe voina poporului european care s fie titularul unic al suveranitii), instituiile UE (la fel ca i organele de stat ale statelor naionale) nu ar fi dect simple executante ale voinei generale, ale dreptului comunitar ca expresie juridic a acestei voine. Or, cum n actuala etap pe care o traverseaz UE nu putem vorbi de un popor european care s fie titularul unei suveraniti de tip popular la nivel european, reiese c, odat cu ndeprtarea acestei ipoteze, instituiile UE nu ar putea fi reduse la simple instrumente executnd o voin general ce nu poate fi transferat ori delegat la nivel instituional european.

1Transferul de suveranitate nu este admis n cazul suveranitii populare, datorit inalienabilitii puterii poporului, pe care acesta o exercit numai n mod direct. Suveranitatea naional permite delegarea exerciiului su unor reprezentani (parlament), deci poate permite i delegarea exerciiului su ctre alte instituii politice dect aparatul de stat (ctre instituiile UE ca sistem politic original). Exist ns o deosebire important ntre transfer de suveranitate (prin care s-ar ceda nsi suveranitatea ca atare, schimbndu-se titularul suveranitii - de la popoarele statelor UE la instituiile UE -) i delegarea exerciiului suveranitii (prin care suveranitatea rmne la popoarele statelor UE ns se exercit, n paralel, prin aparatele de stat i prin instituiile UE). 2 Deoarece suveranitatea popular nu admite transferarea suveranitii ctre un alt titular dect poporul. Astfel, organisme suprastatale precum UE, pentru care statele renun n fapt, la unele prerogative ale suveranitii, nu sunt compatibile cu teoria suveranitii populare. Cf. Sergiu Tama op. cit., pag. 226.

187

Mdlina Virginia ANTONESCU Originalitatea instituiilor UE, n cazul n care ar exista un popor european titular al unei suveraniti europene1 ar fi una referitoare la natura juridic a instituiilor (privite ca organe de executare a voinei populare proiectate la o dimensiune european, suprastatal); n al doilea rnd, una referitoare la funciile instituiilor (de executare a voinei populare, fr ca ele s aib, ns, o identitate politic proprie, rmnnd un simplu instrument de aplicare a legii, ca expresie a voinei poporului); sau o originalitate la nivelul ntregului sistem politic al UE cu multiple nivele de guvernare (sistem bazat, n aceast ipotez , n mod direct, pe voina unui popor european). S-ar produce astfel, o accelerare a tendinei suprastataliste n evoluia sistemului politic al UE, n paralel cu ntrirea nivelului european de guvernare i implicit, a instituiilor UE. Parlamentul European ar fi deci, expresia unei singure voci, a poporului european ns fr a fi un veritabil reprezentant al acestuia, ci un executant la nivel european al voinei sale suverane2. Acelai neles juridic l-ar avea i celelalte instituii UE, care ar deveni executante ale unei unice voine suverane (poporul european), voin care, de altfel, s-ar exercita la toate nivelurile de guvernare ale sistemului UE3. n ceea ce ne privete, nu suntem de acord cu o astfel de ipotez, deoarece reiese n mod clar n tratatele comunitare i modificatoare c instituiile UE sunt reprezentantele popoarelor statelor membre ale UE- Parlamentul European-, ale statelor membre- cele dou Consilii-, ale Uniunii ca atare- Comisia- .

n sensul de suveranitate care ar aparine unui popor european unic, format din totalitatea cetenilor UE (sens politic). 2 Deoarece teoria suveranitii populare nu admite ideea mandatului reprezentativ, devreme ce puterea poporului trebuie exercitat direct i nu prin reprezentani 3 Astfel, voina majoritii cetenilor UE (ca voin a poporului european) exprimat prin referendumuri, s-ar exercita att la nivel naional ct i la nivel european.
1

188

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

9. Relevana suveranitii naionale pentru originalitatea instituiilor UE

Spre deosebire de suveranitatea popular, noiunea (prin excelen francez, consacrat de Revoluia de la 1789) a suveranitii naionale1 acord (dac o aplicm la cazul instituiilor UE) o importan considerabil sistemului instituional european. n aceast concepie, se consider c naiunea este titularul suveranitii2 (n momentul n care naiunea s-a constituit ntr-o form statal, suveranitatea naional identificndu-se practic, cu suveranitatea de stat). Prin naiune s-ar nelege o persoan juridic nzestrat cu o voin distinct de cea a indivizilor care o compun, exprimabil prin reprezentanii naiunii n temeiul anumitor proceduri elective convenite de comun acord de ctre membrii naiunii3. Ca entitate indivizibil, naiunea este singurul titular al suveranitii, cetenii nemaifiind considerai c dein, fiecare n parte, o fraciune din suveranitate (precum n concepia suveranitii populare. Suveranitatea naional este caracterizat (n viziunea constituiei franceze din 3 septembrie 1791) prin unicitate, inalienabilitate, imprescribilitate4, dar i prin nevoia naiunii de a fi reprezentat pe plan politic de un organ de stat nzestrat cu funcii
Puterea eman de la naiune ca entitate indivizibil, care are nevoie de reprezentani spre a-i exercita suveranitatea (abia n aceast teorie, Parlamentul European ar deveni un reprezentant al naiunilor europene i nu un simplu executant al voinei acestora). Cf. Claude Leclercq - op.cit., pag. 45-46. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., vol.II, pag.64. Paul Negulescu - op.cit., pag, 96. Ali autori de drept constituional folosesc ns o exprimare ambigu, deoarece consider c suveranitatea poporului semnific faptul c toate puterile eman de la naiune, care confer simplul exerciiu reprezentanilor si (deci, o definiie a suveranitii naionale). A.Esmein - op. cit., pag. 326. 3 Bernard Chantebout- op.cit. pag. 82.83. Genevive Koubi, Raphel Romi - op. cit. pag. 170. 4 Claude Leclerq - op.cit. pag. 45-47.
1

189

Mdlina Virginia ANTONESCU specifice (parlamentul naional), ceea ce duce la o suveranitate parlamentar1, deoarece naiunea, ca persoan juridic, reprezint un concept juridic, o abstraciune2, care nu poate exercita direct puterea de stat. n ipoteza n care s-ar admite existena unei naiuni3 europene (neleas ca totalitatea generaiilor trecute, prezente i viitoare ale spaiului geografic limitat de graniele exterioare ale UE, avnd elemente de coeziune specifice, o identitate european cultural i politic, un trecut comun i sentimentul c particip la crearea unui viitor comun, la construcia Europei unite), acest lucru ar nsemna n mod automat c doar aceasta ar fi titularul unic i nemijlocit (nu prin intermediul statelor sau al naiunilor europene ale acestor state) al suveranitii europene4.

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit. vol.II, pag.64. Din contr, ali autori asimileaz puterea de stat cu suveranitatea, considernd c este o putere care se fondeaz esenial pe naiune i care nu exist dect n interesul naional, dei admit c naiunea este o persoan moral, deci implicit, o abstraciune. Cf. R. Carr de Malberg op. cit., vol. II, pag. 171-173. 3 Dup ali autori, naiunea este definit ca fiind o reuniune de oameni care au aceleai origini , aceleai tradiii istorice, aceleai moravuri i aceleai aspiraii (concepie care mbin elementul subiectiv cu elementul obiectiv n definirea naiunii), ns care nu presupune o legtur politic ntre membrii ce o compun, aspect cu care nu suntem de acord, ntruct naiunea nu constituie numai temelia organic a unui stat sau expresia sa juridic, ci este i o comunitate politic . A se vedea Eftimie Antonescu, Drept internaional public, Curs, Ed. de Al. Th. Doicescu, 1925, pag. 163. Este dificil s considerm c ar putea fi format o naiune european mbinnd toate criteriile de mai sus, ns o naiune care ar avea la baz doar o comunitate politic, ar fi una categoric distinct de conceptul tradiional de naiune. 4 n sensul de suveranitate care se bazeaz doar pe naiunea europeani nu exist dect pentru a exprima interesul acesteia, nu al statelor membre. Astfel, naiunea european ar exercita o putere (care nu este o putere de stat, datorit caracterului original al sistemului politic al UE), n mod simultan, la toate nivelele de guvernare din acest sistem politic, prin aparatele de stat i prin instituiile UE.
1 2

190

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Spre deosebire de concepia suveranitii populare care nu accept posibilitatea delegrii sau transferului de suveranitate, concepia suveranitii naionale ar justifica, paradoxal, natura actual integraionist a UE ct i transferul de suveranitate de la statele membre la nivelul european de guvernare1. La acest punct exist dou mari ipoteze: una comunitar, care consider c statele transfer la un nivel superior de guvernare politic, o parte din suveranitatea pe care o exercit n numele naiunilor lor, la nivelul statal (deci, ideea c statele sunt cele care exercit la nivele diferite aceeai suveranitate, nemprind-o sau necednd-o instituiilor UE)2. A doua ipotez (federalist) consider c exist o cedare de suveranitate de ctre state, spre Uniune (concret, instituiilor UE) de unde i ideea existenei a dou tipuri de suveranitate
1 Totui, unii autori fac urmtoarea precizare: prin constituie, naiunea i creeaz puterea sa legislativ, nu o transfer ctre un organ legislativ, deoarece, spre exemplu, n ordinea legislativ, puterea naional nu ncepe s existe dect prin corpul legislativ, odat format (pe cnd ideea de delegare sau transfer de putere presupunea ca puterea s fie preexistent naiunii, nainte de a trece la organele create spre a o exercita). Cf. R. Carr de Malberg - op.cit., vol II, pag. 301. Prin urmare, att n stat ct i n cadrul UE, este vorba de o creare a puterii legislative de ctre naiunile europene la un nivel european, instituiile UE nefiind anterioare acestei puteri legislative, putere care, pn la apariia UE, se exercita n cadrul statelor UE dar i al Comunitilor Europene. n al doilea rnd, ca s fie vorba de o veritabil creare a puterii legislative la nivel european, de ctre naiunile europene, ar trebui ca acest lucru s aib la baz o constituie i nu tratate internaionale, ncheiate de guvernele statelor membre. Ar fi trebuit ca, anterior crerii oricrei instituii UE naiunile europene s ncredineze prin mandat expres sarcina ca guvernele statelor UE s delege, n numele acestor naiuni, competene unor noi entiti politice (CE, ulterior i n cazul UE). 2 Dac n cadrul Comunitilor Europene (nelese fiecare ca putere public comun, independent de cea a statelor) statele confer competene Comunitilor, spre a fi exercitate n comun, cu att mai mult ipoteza s-ar justifica n cazul UE (care nu are personalitate juridic, precum Comunitile. A se vedea Augustin Fuerea Drept comunitar, op. cit., pag. 33.

191

Mdlina Virginia ANTONESCU exercitate la dou niveluri diferite (una statal; una european)1. Observm ns c, n acest caz, este vorba de o suveranitate european care nu este statal (deoarece UE nu este un stat). Aceast suveranitate european exercitat de naiunea european la nivel european, prin instituiile UE i are propria sa originalitate (imposibilitatea de a gsi o denumire adecvat i de a caracteriza juridic suveranitatea european la nivelul actual de evoluie al sistemului politic al UE). Or, n opinia noastr, un sistem politic original precum cel al UE poate funciona cu dou tipuri de suveraniti2 distincte (una statal, una european) deoarece transferul de suveranitate e progresiv i nu s-a ncheiat3 (UE fiind un proces n plin evoluie)1. Prin urmare,
Pornind de la accepiunea pe care o dau, cu privire la uniunile politice integraioniste, autori ca Sergiu Tama op.cit., pag. 226, dar i Pierre Pactet - op.cit., pag. 61. 2 Pentru unii autori, suveranitatea este o noiune plurisemantic, dificil de a aplicat. Astfel, ntr-un sens, suveranitatea este caracterul suprem al unei puteri deplin independente, n particular, al puterii de stat. Un alt sens vizeaz ansamblul puterilor incluse n puterea de stat. Suveranitatea poate fi poziia ocupat n stat de titularul suprem al puterii statale sau poate fi supremaia puterii. A se vedea Teodor Melecanu, Iulia Voina Motoc Droit international public, Prcis, Ed. Universitii Bucureti, 1996, pag. 92-93. Desigur, observm c fiecare sens al suveranitii exprimat mai sus are strns legtur cu puterea de stat sau cu statul n sine i deci, ar trebui creat o nou definiie a suveranitii pentru a putea fi raportat la UE ca sistem politic cu guvernare pe multiple nivele. n seciunea de mai sus, suveranitatea european este o sintagam care se refer la un fenomen tipic integraionist, care se ntlnete doar referitor la construcia european i care privete exercitarea unei puteri politice ntr-o alt form instituionalizat dect n cea statal. 3 n favoarea caracterului definitiv al apartenenei la Comuniti, a se vedea Guy Isaac Droit communautaire gnral, Armand Colin, Paris, 1996, pag.21. n absena unui drept de retragere sau a excluderii unui stat din Comuniti (ulterior, odat cu apariia UE, din sistemul politic al UE ), este consacrat de tratate principiul apartenenei definitive la acest sistem politic. Acest lucru, n opinia noastr, este un efect al faptului c a operat un transfer de suveranitate de la state la Uniune, aspect care distinge sistemul
1

192

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional vorbim n aceast ipotez, de o singur suveranitate naional, exercitat n acelai sistem politic european, ns la dou niveluri (la cel statal, unde devine o suveranitate statal2 european; la cel european, unde devine o suveranitate european originaldatorit dificultii de a ncadra ntr-un model politic i juridic existent, sistemul instituional european-)3. n etapa post-Nisa nu putem vorbi ns de existena unei naiuni europene care s absoarb i s sublimeze naiunile statelor
politic al UE de organizaiile internaionale, de confederaii sau chiar de federaii. 1 Clive H. Church, David Phinnemore op.cit., pag. 84 2 n sensul de putere suprem care comand ntr-un stat, derivnd din unirea tuturor voinelor celor care compun un stat, fiind organizat ntr-un interes comun. Cf. Eftimie Antonescu op.cit., pag. 166. n alte opinii, suveranitatea nu trebuie neleas exclusiv n sensul dreptului intern, ca o putere absolut, cci pe plan internaional ea reprezint cauza principal a formrii i dezvoltrii dreptului internaional , stnd totodat, la baza formrii unei comuniti internaionale bazate pe egalitatea statelor ca subiecte de drept care beneficiaz de plenitudinea competenelor lor i bazate pe reciprocitatea drepturilor ntre state. A se vedea Pierre Mary Dupuy- Droit international public, Daloz, Paris, 1995, pag. 22-23. Pentru ali autori, suveranitatea n dreptul internaional este asimilat cu independena , ns nu ntr-un sens absolut, deoarece pe plan internaional, suveranitatea statului se ntlnete cu suveranitile egale i concurente ale celorlalte state. Totui, n aceast concepie, nu se opereaz confuzia ntre suveranitate i competene, deoarece suveranitatea este considerat sursa competenelor pe care statul le are pe plan internaional. A se vedea Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Alain Pellet Droit international public, LGDJ, Paris, 1999, pag. 420. 3 Dei UE reprezint unul dintre cele mai controversate subiecte de studiu juridic, fiind imposibil de ncadrat n modelele existente de organizare politic, totui, instituiile sale politice exercit un tip de putere politic (datorit transferului de drepturi suverane pe care l presupune o entitate integraionist, recunoscut n jurisprudena CJCE i de instanele judiciare sau constituionale ale statelor UE) nu este ns o putere de stat ci o putere politic care poate fi asimilabil ntr-o oarecare msur, cu noiunea de suveranitate, deoarece absena sa ar duce la o funcionare a UE asemntoare organizaiilor internaionale (UE neavnd ns, n ansamblul su, o astfel de natur juridic).

193

Mdlina Virginia ANTONESCU membre ale UE ntr-o singur i transstatal naiune (datorit originalitii sistemului politic al UE, considerat de unii autori ca fiind un sistem cu multiple nivele de guvernare1, acest lucru ar fi posibil n viitor, fr o transformare inevitabil a UE ntr-un stat european dup modelul statului-naiune). Practic, n cazul instituiilor UE, ipoteza suveranitii naionale europene le-ar transforma n adevrate (dar nu unice) reprezentante ale voinei acesteia. Parlamentul European ar deveni o expresie instituionalizat a voinei naiunii europene, ceea ce n unele opinii ar reprezenta un clar indiciu asupra unei evoluii accelerate a sistemului politic al UE spre statalizare sau federalizare, ipotez ndeprtat n timp, fa de actuala etap, n care Parlamentul European nu este dect vocea popoarelor europene. De asemenea, s-ar impune necesitatea de a crea o instituie politic a Preedintelui European. Poate ns exista un Preedinte al sistemului politic al UE ( sistem caracterizat prin multiple nivele de guvernare, deci i prin coexistena sau concurena cu preedinii statelor-naiune) n condiiile n care nu ar fi format (nc) o naiune european propriu-zis? Probabil c Preedintele UE ar fi o instituie politic simbolic, artificial, cu un rol tehnic (de asigurare a coeziunii ansamblului instituional al UE) sau dimpotriv, o instituie suprem(prezidenialism european)2, superioar tuturor
Simon Hix The Political System of the European Union, Palgrave, N.Y, 1999, pag. 1-2. 2 Se bazeaz pe o compromitere a echilibrului puterilor la nivel european, prin deinerea de ctre unul din Preedinii principalelor instituii UE (Comisia, Consiliul European, Parlamentul European) a unor prerogative importante (drept de veto; drept de iniiativ legislativ). De la un prezidenialism european inspirat din modelul latino-american s-ar putea trece la o dereglare total a echilibrului puterilor n UE, prin adoptarea modelului unui Preedinte care s concentreze toate puterile, juridic iresponsabil n faa de un parlament slab i cu rol formal (precum prezidenialismul african). Aceste dou ipoteze sunt ns deprtate de obiectivele comunitare i modificatoare, care doresc s consolideze un sistem politic al UE democratic, bazat pe echilibrul puterilor i pe absena unui Preedinte UE ca o garanie a evitrii tentaiei adoptrii regimului
1

194

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional instituiilor UE1 prin funciile i prin legitimitatea sa (de reprezentant direct al naiunii europene sau al naiunilor europene, dac Preedintele este ales prin sufragiu direct i universal) dar i posibil superioar organelor de stat cu funcii similare2 -efii de stat naionali-, din cadrul statelor-membre. S-ar ajunge astfel, n aceast ipotez, la dispariia sau la formalizarea excesiv a efilor de stat de la nivelul naional de guvernare, ntruct nu ar putea exista doi reprezentani, la diferite nivele de guvernare politic, ai aceleiai naiuni europene, avnd aceleai funcii i reclamnd aceeai poziie suprem. De asemenea, ar putea exista n viitor, n aceast ipotez, n sistemul politic al UE, o concuren acerb pentru poziia suprem, ntre Preedintele european i Parlamentul European3. Aceast stare de tensiune ntre cei doi poli ai suveranitii naionale europene unice i inalienabile s-ar traduce n diferite aliane instituionale4 pentru a ctiga supremaia n ierarhia
prezidenialist european. A se vedea i Bernard Chantebout op.cit., pag. 118; 356. 1 n varianta prezidenialismului european, ca una din tendinele de evoluie posibil ale UE n sec. XXI n funcie de anumii factori determinani, de un anumit context politic regional i internaional, Preedintele UE consacrat la nivel de Constituie European ar fi o instituie politic suprem, chiar i n raport cu Parlamentul European care este ales direct de cetenii UE. 2 S-ar instaura astfel, o situaie juridico-politic paradoxal n sistemul politic al UE, deoarece Preedintele UE ar rivaliza cu Preedinii statelor membre, n cazul n care ar fi ales direct de cetenii UE ca un Preedinte exclusiv european i n calitate de ef al unui sistem politic multietajat precum UE, sistem n care sunt incluse state membre dar i organizaii de integrare (Comunitile). 3Deoarece ambele instituii politice au la baz sufragiul direct i universal, alegerea direct de ctre cetenii UE. Doar n cazul n care Preedintele UE ar fi ales de un corp electoral special sau de Parlamentul European s-ar putea spune c are o legitimitate semi-direct n raport cu Parlamentul (care este ales direct de cetenii UE). 4 Probabil, una din alianele instituionale orizontale (formate exclusiv din instituiile UE) ar fi cea ntre Preedintele UE i Consiliul

195

Mdlina Virginia ANTONESCU instituional european: o posibil conlucrare ntre Preedintele european i Consilii (inclusiv ipoteza transformrii Consiliilor n auxiliari ai Preedintelui care s le preia n mod real, atribuiile); o alian ntre Preedinte i Comisie (Preedintele devenind un garant al respectrii tratatelor comunitare); o alian ntre Preedinte i parlamentele naionale (n ipoteza n care acestea se simt ameninate, n aceast ipotez, de prerogativele sporite ale PE la toate nivelurile de guvernare ale sistemului UE, Parlamentul European prelund i funciile de legiuitor naional, n calitate de unic reprezentant al puterii legiuitoare europene ca expresie a voinei suverane a naiunii europene). Etapa post-Nisa trebuie desigur, privit ca o perioad de redefinire a instituiilor UE, posibil de creare a unor noi instituii i de renunare la alte instituii politice, ca rezultat al unei anume tensiuni interinstituionale, al unei lupte pentru putere politic la nivel real, efectiv, ntre instituiile UE , care ar formaliza principii juridice nscrise n tratatele comunitare i modificatoare, precum principiul echilibrului instituional sau cel al cooperarii loiale ntre instituiile UE.

European sau Consiliu, n raport cu aliana instituional vertical (ntre nivelurile european i naional de guvernare) dintre Parlamentul European i parlamentele naionale, pentru a limita puterile Preedintelui UE.

196

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Mdlina Virginia Antonescu. Toate drepturile rezervate

197

Mdlina Virginia ANTONESCU

NOTE (tabel 4) : Apare co-decizia; co-decizia este extins la majoritatea domeniilor de competena UE n continuare, PE nu reprezint legiuitorul principal n arhitectura instituional a UE i nu poate adopta singur acte legislative europene (cu unele excepii). Se menine deficitul democratic al UE, din cauza rolului politic preponderent al Consiliului n raport cu PE. PE nu controleaz politic Consiliul. Comisia rspunde politic n faa PE i este obligat s in seama i de PE (al doilea legiuitor european), datorit codeciziei, n procesul legislativ european (formarea cuplului instituional Consiliu-PE). Totui, n schema original instituional a UE nu se consider c ar exista o instituie cu rol exclusiv i suprem de legiuitor (nu este consacrat o ierarhie instituional).

198

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

10. Legitimitatea statului, baz a legitimitii sistemului UE i element al originalitii instituiilor europene
Conceptul de legitimitate a primit mai multe accepiuni, att n doctrina de drept constituional, ct i n tiinele politice sau n sociologie. Definit ca o proprietate n virtutea creia procedurile regimului de a elabora i aplica legi sunt acceptabile pentru ceteni1, legitimitatea presupune o nevoie de autojustificare a unei puteri politice n raport cu ordinea de drept. Din punct de vedere al legitimitii la nivel de instituii, aceasta presupune capacitatea sistemului politic de a genera i de a menine credina c instituiile politice existente sunt cele mai potrivite pentru societate2. Un sens mai larg al legitimitii raporteaz acest concept juridic nu doar la drept ci i la fundamentarea unui element/entiti/autoriti pe o valoare, pe o tradiie sau pe o proprietate excepional a unei persoane (legitimitate carismatic, n acest ultim caz)3. Legitimitatea statului, cum este i firesc, depinde de explicarea conceptului de stat ca putere politic instituionalizat4 (caz n care legitimitatea acestuia ar fi redus la legitimitatea puterii politice, n sensul de a identifica acele cauze ce justific dominarea guvernailor de ctre guvernani). Problema care se pune la acest punct este de a demonstra faptul c acest tip de legitimitate se constituie n fundamentul legitimitii sistemului UE; dac acest fundament juridico-politic este unicul i n ce msur contribuie la sporirea caracterului original al instituiilor UE.

1 Jain McLean (coord) Dicionar Oxford de Politic; trad. Leonard Gavriliu; Univers Enciclopedic; Bucureti, 2001, pag. 247-248. 2 idem, pag . 247-248 3 Sergiu Tama op.cit., pag. 149 4 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op.cit., vol. II, pag. 52

199

Mdlina Virginia ANTONESCU Potrivit accepiunii de mai sus, care pornete de la premisa conform creia statul este puterea politic instituionalizat, ar trebui cutate la nivelul ntregului sistem UE existena unor cauze similare cu cele statale, care s justifice i s explice posibilitatea dominrii guvernailor de ctre guvernani n acest sistem politic complex. Este o ipotez stato-centrist att n premisa de la care se pleac, dar i n rezultatele pe care dorete s le ating1. Uniunea European a trebuit s se confrunte cu problema consolidrii legitimitii (att n crearea sistemului su politic ct i n funcionarea sa) pentru a combate deficitul democratic, fenomen prin care instituiile sale au fost considerate de cetenii europeni ca ndeprtate, greoaie, excesiv de birocratizate2. Cum
Prin aceast ipotez se dorete a se arta c fundamentul sistemului politic al UE se bazeaz pe o legitimitate de tip statal, n ciuda faptului c Uniunea European nu este un stat. Termenul de legitimitate (provenind de la lat.legitimitas sau de la legitimus - conform cu legea) este definit ca un principiu de ntemeiere i justificare a unui sistem politic, inclusiv pentru UE) presupunnd contiina guvernanilor c au dreptul de a comanda, de a guverna i, de cealalt parte, recunoaterea acestui drept de ctre cei guvernai. Cf. Mic Enciclopedie de Politologie, Ed. tinific i Enciclopedic, Bucureti, 1997, pag. 262. Din aceast perspectiv, UE ar avea legitimitate n mod asemntor unui stat, n msura n care cetenii si ar recunoate instituiilor UE (prin care se exercit voina guvernanilor europeni) dreptul de a comanda. Dac instituiile UE nu sunt credibile pentru cetenii UE din acest punct de vedere, (considerndu-se c dreptul de a comanda aparine doar statelor i se exercit doar prin organe de stat, nu i prin instituii UE ), atunci UE se confrunt cu o criz de legitimitate, nefiind un sistem politic stabil. Nu aderm la aceast opinie statocentric, deoarece ar fi arbitrar s reducem UE exclusiv la modelul statal, ignornd toat complexitatea acestui sistem politic. 2 De exemplu, un semn c statele membre au neles c n etapa Nisa Uniunea se confrunt cu un deficit democratic este i referirea din Declaraia 23, asupra viitorului Uniunii, anexat tratatului de la Nisa (JOCE 10.03.2001, 2001/ C 80/01) n care se recunoate nevoia de a mbunti i de a monitoriza legitimitatea democratic (n acest context, termenul de legitimitate este folosit n sensul nevoii de cretere a transparenei instituiilor UE i a apropierii lor de ceteni). Este vorba de o legitimitate pe
1

200

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional problema deficitului democratic va fi tratat pe larg ntr-o seciune special din cadrul ultimei pri a lucrrii de fa, ne limitm aici la a discuta despre originile legitimitii statale -conferite de statele membre prin tratatele comunitare i modificatoare-, a sistemului UE i despre impactul acesteia asupra originalitii instituiilor UE. Legtura dintre legitimitate i democraie a fost subliniat de concepiile moderne asupra legitimitii statului1, care consider c legitimitatea i are originea n principiile democraiei i ale majoritii, n temeiul crora minoritatea trebuie s se supun deciziilor majoritii. Dac ar fi s ne raportm la principiul democraiei, puterea de stat s-ar justifica prin ideea c naiunea este titularul acestei puteri statale instituionalizate, alegndu-i n mod liber reprezentanii pentru a o exercita. Astfel, n societile democratice contemporane, procesul electoral2 deine justificarea originii unei puteri de stat legitime. n sistemul politic al UE au existat iniiative cu efecte simbolice n a relua ritualurile unei construcii de tip naional (un paaport european; un steag sau un imn european; o cetenie european), n a imita un proces de formare a unui stat-naiune i

care UE trebuie s i-o construiasc progresiv la nivelul european de guvernare, viznd relaia politic direct ntre instituiile UE i cetenii UE. 1 Preedintele american W. Wilson a folosit conceptul de legitimitate democratic, bazat pe ideea sprijinului popular de care trebuie s beneficieze un regim politic. Cf. Graham Evans, Jeffrey Newnham Dicionar de relaii internaionale, trad. Anca Irina Ionescu, Ed. Universal Dalsi, 2001, pag. 313. 2 Rezultat a vieii politice contemporane, legitimitatea democratic trebuie periodic ctigat i reconfirmat, fiind de fapt, voina general a populaiei unui stat, exprimat prin vot. Cf. Sergiu Tama op.cit., pag. 149. Din acest punct de vedere, doar n msura n care instituiile UE alese direct de cetenii UE (Parlamentul European) exprim voina general a populaiilor din cadrul UE, putem vorbi de o legitimitate democratic a UE, periodic rectigat i reconfirmat prin alegerile europene (spre deosebire de alte instituii UE, precum Consiliile, Comisia, care nu au o baz democratic direct).

201

Mdlina Virginia ANTONESCU deci, de a construi o legitimitate de tip statal1 unei entiti inedite precum UE. Aceste ncercri au fost considerate ns ca fiind contraproductive, inclusiv datorit eecului de a realiza o form de identitate european2 similar uneia de tip naional, ct i faptului c UE nu este un stat. Prin urmare, s-a ajuns la un impas n a legitima democratic Uniunea European, dei unele instituii UE, precum Consiliul i Comisia, au ncercat s combat aa-numitul proces de eroziune a consensului permisiv3 prin efortul de a construi legitimitatea UE dup modelul legitimitii statale. Datorit unicitii i originalitii sistemului politic al UE, care presupune multiple niveluri de guvernare i deci, surse diferite de legitimare4, o aplicare fidel a modelului statal de
Ca tip de legitimitate ce aparine fiecrui stat membru UE, n virtutea faptului c statul respectiv, conform constituiei sale interne, este abilitat s exercite suveranitatea deinut exclusiv de naiunea sa. 2 n sensul identificrii, la nivel emoional, subiectiv, a cetenilor statelor membre UE, cu acest sistem politic european, datorit unui set de simboluri politice promovate de UE (steag, imn, cetenie etc.) i care aproprie UE de un stat, prin asumarea acestui obiectiv politic i cultural, n acelai timp ( obiectivul realizarii identitii europene). 3 Termenul a fost folosit de V.O.Key (1961) pentru a descrie sprijinul acordat de opinia public american anumitor aciuni guvernamentale, n special n afacerile externe. Ulterior, autori precum Lindberg i Scheingold (1970) au folosit termenul n contextul integrrii europene, susinnd existena unui consens permisiv n rndul opiniei publice europene n favoarea integrrii europene. Cf. John McCormick - Understanding the European Union. A Concise Introduction, ed. a-II-a, Palgrave, N.Y, 2002, pag. 134135. 4 Unii autori susin existena a dou surse de legitimitate pentru UE (una de tip statal, prin care statele deleag competene Uniunii n domenii i pentru obiective determinate; a doua surs de legitimitate rezid n cetenii europeni, prin intermediul Parlamentului European). Acest aspect definete totodat, dubla natur juridic a UE, axat pe respectarea egalitii ntre state i pe respectarea egalitii cetenilor. Cf. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky - La Constitution Europenne. Texte et commentaires, La Documentation Franaise, Paris, 2005, pag.31. n alte concepii, se consider c, n cadrul triunghiului instituional din UE, organizarea funciilor executive i legislative nu este fondat pe modelul clasic al separaiei puterilor ci pe o
1

202

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional construcie ar fi simplist, neconform realitii. Este ns adevrat c ntreg sistemul politic al UE s-ar prbui sub loviturile unor contestri generalizate ale popoarelor europene, dac nu ar avea o legitimitate statal i una democratic, prima fiind neleas sub un dublu raport: prin relaie cu statul ca putere politic instituionalizat; prin relaia cu statul ca ordine juridic iar cea de-a doua fiind neleas prin raportul dintre Parlamentul European i popoarele europene ale statelor membre UE, a cror voce acesta este. Astfel, Uniunea se bazeaz pe o legitimitate de tip statal, n msura n care nelegem prin acest lucru faptul c statele membre UE, n mod liber i suveran, au dorit s creeze prin tratate internaionale, aceast entitate politic dar i faptul c aceste state sunt reprezentate prin cele dou Consilii, la nivel european. Tratatele comunitare reflect ideea c formarea Uniunii rezid n voina suveran a statelor membre1, ca puteri politice instituionalizate, i deci nu ar mai putea fi contestat de popoarele acestor state. Pe de alt parte, statele membre ale UE sunt fiecare, ordini de drept distincte, iar tratatele comunitare

combinaie original a trei legitimiti: parlamentare (Parlamentul European), statal (Consiliul) i tehnocratic ( reprezentat de Comisie). A se vedea Assemble Nationale, Rapport dinformation depos par la Dlgation de lAssemblee Nationale pour lUnion Europeenne sur le nouvel elan du processu d largissement aprs Nice, prsent par Jean Bernard Raimond, no. 3103, 31 mai 2001. 1 Din moment ce guvernele statelor membre, cnd ncheie tratate internaionale cu finalitate integraionist, se folosesc de prezumia c exprim voina naiunilor lor (ntr-o optic restrns, am putea considera c mandatul reprezentativ al acestor guverne vizeaz, prin constituie, exercitarea acestei voine doar n relaia politic dintre naiune i stat, nu dintre naiune i ansambluri politice inedite, precum UE). De aici i necesitatea revizuirii constituiilor naionale pentru a fi compatibile cu aceast calitate de membru pe care statele i-au asumat-o cu privire la entiti integraioniste precum UE (prin depirea mandatului reprezentativ).

203

Mdlina Virginia ANTONESCU (considerate ca adevrate carte cu caracter constituional)1 nu ar trebuie s ncalce constituiile naionale ale statelor membre, deoarece acestea sunt pre-existente i supreme pentru ordinile de drept naionale)2.Uniunea nu este deci, legitim din punct de vedere al raportrii la criteriile legitimitii statale, dac, pe deo parte, nu se bazeaz pe o putere politic instituionalizat i legitim (pe statele-naiune, ale cror ordini politice i juridice
Dei aceasta este opinia CJCE, totui tratatele comunitare rmn tratate internaionale neputnd fi considerate constituii ale Comunitilor. A se vedea i deciziile Curii de Justiie care calific tratatul CEE drept carta constituional de baz sau carta constituional a unei comuniti de drept: dec. Verzii contra Parlamentul European din 22 aprile 1986 i avizul 1-91 Espace Economique Europen , din 14 decembrie 1991. La fel, Tribunalul Constituional german a calificat tratatul CEE drept un tratat care reprezint, ntr-o oarecare msur, Constituia acestei Comuniti. Aceste aspecte exprim ideea c, nainte de elaborarea tratatului constituional semnat n 2004 la Roma, exista o constituie european chiar dac nu purta acest nume. A se vedea Alina Dinu- Constituia European- Provocri i controverse, n Revista Romna de Drept Comunitar, 3- 2004, iulie septembrie , Ed. Rosetti, Bucureti, pag. 68. 2 Aceast compatibilitate pe care trebuie s o aib tratatele integraioniste fa de constituiile statelor membre rmne de discutat, ntruct procesul de integrare european a fost i continu s fie unul decis de executivele statelor UE (prin Consiliul European i prin Consiliul UE) prin perspectiva de drept internaional public. Raportarea acestui proces de integrare nu se mai face la constituia intern (precum n dreptul constituional) ci la tratatul internaional de tip comunitar (care nu are pe plan juridic internaional o valoare suprem asemntoare constituiei, deoarece nu exist aici o ierarhie normativ fundamentat pe tratatul internaional). De aceea s-a recurs la un artificiu juridic, prin care n ordinea de drept comunitar aceste tratate capt valoarea unor constituii, depindu-i natura juridic de act de drept internaional i devenind, prin efectul jurisprudenei CJCE (favorabil executivelor naionale), fundamentele juridice ale noii ordini integraioniste de drept. Astfel, se ajunge la situaia paradoxal n care, ca drept comunitar, aceste tratate internaionale s ajung s prevaleze asupra constituiilor naionale, care deci, nu mai sunt legile supreme ale statelor integrate n UE (datorit preeminenei dreptului comunitar, n ansamblul su, fa de dreptul naional).
1

204

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional permit dominarea guvernailor de ctre guvernani, deci nu sunt contestate sub acest aspect) i, n al doilea rnd, pe state nelese ca ordini juridice (n care modul de constituire, organizare i funcionare al ntregului aparat de stat este n conformitate cu legea; prin drept, puterea statului se impune ntregii societi, deoarece se raporteaz la norma fundamental a statului, constituia). Deci, dac ntr-o accepiune, putem vorbi despre o legitimitate statal( care se afl la baza Uniunii ca sistem politic, dar care nu aparine acesteia ci statelor membre, fiind plasat la baza UE n temeiul calitii de membru U.E. al acestor state, n temeiul ncheierii prin voin suveran, a tratatelor internaionale care au creat Uniunea), n cea de-a doua accepiune ar trebui s remarcm ncercarea Uniunii de a-i crea progresiv, o legitimitate proprie, de tip statal prin adoptarea anumitor simboluri (imn, steag, cetenie european) de inspiraie statal1; prin ncercarea de creare a unei identiti europene ca sentiment colectiv mprtit de cetenii europeni, a apartenenei lor la un ansamblu social coerent, distinct de cel al statelor, european. n aceast a doua accepiune, UE adopt anumite trsturi statale i chiar o logic statal, ntruct ncearc s i legitimeze puterea politic instituionalizat reflectat n organizarea cadrului instituional european ce nu poate fi ns asimilat unui aparat de stat european. n al doilea rnd, Uniunea ncearc s i legitimeze existena unei veritabile, reale puteri politice europene (care ar aparine direct Uniunii, conferit de naiunile europene ale cror reprezentani, statele, au ncheiat tratatele internaionale ce au dus la crearea i consolidarea sistemului UE). Din aceast perspectiv, putem vorbi de o legitimitate democratic, exprimat la nivel european prin Parlamentul European, ca reprezentant al popoarelor europene, legitimitate2

Ingmar Karlsson, n Thomas Jansen, ed. , op. cit., pag. 65. n sensul de legitimitate care este conferit de naiunile statelor membre, direct Uniunii i care se exercit prin instituii precum Parlamentul European.
1 2

205

Mdlina Virginia ANTONESCU care st la baza sistemului politic UE, alturi de cea de tip statal. Este ns important s avem permanent n vedere complexitatea sistemului politic al UE, care nu este unul de tip statal, dei mprumut n anumite grade, trsturile i logica statal de organizare politic. Datorit multiplelor nivele de guvernare din acest sistem, ct i interaciunilor dintre ele1, este dificil s vorbim exclusiv de legitimitate statal. Acest fapt reiese i dintr-o trstur original a sistemului politic al UE, anume c acesta depete cadrul statal de organizare2, deci i sfera dreptului constituional. Uniunea se bazeaz nu doar pe legitimitatea de tip statal care provine de la statele membre ci i pe legitimitatea democratic, provenind de la popoarele europene i se care manifest direct la nivel european (prin Parlamentul European). Observm astfel, c legitimitile pe care se bazeaz sistemul UE (unele precum legitimitatea democratic, n curs de formate i consolidare, datorit caracterului evolutiv al ntregului sistem unional) formeaz i justific o putere politic ori statal, n funcie de tipul de legitimitate care st la baza ei; nu este vorba doar de un proces de legitimare a nivelului european (i a instituiilor europene) ci a ntregului sistem politic, al Uniunii Europene n toat complexitatea i originalitatea sa.
1 Unii autori consider c raiunea existenei instituiilor UE rezid n necesitatea de a se administra enorma interdependen care unete guvernele statelor membre. Cf. John Peterson, Michael Shackleton - The Institutions of the European Union; Oxford University Press, N.Y, 2002, pag . 7 2 Deoarece este un sistem politic original, bazat pe mai multe tipuri de legitimiti, un sistem complex, format dintr-un element interguvernamental, unde predomin natura internaional a UE (prin Consiliul European, Consiliul UE ; al-II-a i al-III-lea pilon) i un element comunitar unde predomin natura supranaional a UE (Parlamentul European, Comisia; I pilon). Conceptul de legitimitate nu se poate aplica n mod identic ntregului ansamblu compozit al UE. A se vedea Antonio Bar Cendon op.cit., pag.13.

206

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Conform celei de-a doua accepiuni, a legitimitii statale raportate la sensul statului de a ntruchipa o ordine de drept, se pot distinge dou elemente ale acestei legitimiti: legitimitatea instituirii puterii (putere instituit cu respectarea constituiei) i corecta folosire a acestei puteri (deci, n conformitate cu legile statului). Or, dac privim prin aceast prism statele membre UE (ca ordini juridice distincte), reiese obligaia Uniunii, ca entitate politic n cutare de legitimitate, de a fi conform att n ceea ce privete organizarea cadrului instituional european i a ntregului sistem politic (cu multiple nivele de guvernare politic) dar i n ceea ce privete funcionarea sa (folosirea puterii politice n mod corect, n conformitate cu dreptul), cu tradiiile constituionale democratice ale statelor membre1 , ceea ce se dorete implicit, o auto-limitare a puterii politice europene2, o ncadrare a sa pe dublu ax normativ: comunitar i naional. Cci una din obligaiile Uniunii, ca ntruchipare instituionalizat a unei puteri politice la nivel european, este de a fi o putere legal instituit (cu respectarea voinei statelor membre care au ncheiat tratatele comunitare; cu respectarea ordinilor constituionale ale statelor membre) dar i o putere legal constituit din perspectiva dreptului comunitar (dac admitem c i Uniunea, la fel ca statul, reprezint o ordine de drept distinct). Astfel, din aceast perspectiv, pentru a fi legitim, Uniunea trebuie s fie conform nu doar cu ordinile juridice
1 Referirea n tratatele comunitare i modificatoare (art. F.1/TUE, paragr. 2, devenit art.6/modif. Amsterdam) la tradiiile constituionale comune ale statelor membre se face n contextul obligaiei exprese a UE de a respecta drepturile fundamentale ale omului, inclusiv cum au fost garantate de CEDO. Din aceast prevedere poate fi decelat un anumit sens juridic al legitimitii UE ca sistem politic (conformitatea acesteia cu normele juridice europene i naionale care garanteaz drepturile fundamentale ale omului). 2 n sensul de putere instituit la nivel european, de ctre executivele statelor membre UE, prin tratate internaionale cu natur juridic integraionist, n calitatea lor de reprezentante ale voinei naiunilor acestor state.

207

Mdlina Virginia ANTONESCU naionale ci, n primul rnd, cu propria sa ordine comunitar de drept. La acest nivel se poate identifica o ierarhie a acestor tipuri de ordini juridice, deoarece ordinea comunitar de drept are anumite caracteristici care o impun n faa ordinilor naionale ( caracteristici reflectate, printre altele, de: efectul direct, preeminena dreptului comunitar fa de cel naional; aplicabilitatea imediat). Legitimitatea Uniunii devine o sintagm care presupune a ti dac UE se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu dreptul comunitar, mai precis, dac fiecare nivel de guvernare funcioneaz n conformitate cu dreptul comunitar (de unde i necesitatea de a modifica nsei constituiile naionale1 pentru a nu contraveni dreptului comunitar, pentru a permite evoluia UE). Mai mult dect att, ntr-o dezvoltare ndrznea a acestui punct de vedere, se poate susine ideea c nefuncionarea conform cu dreptul comunitar a fiecrui nivel de guvernare din sistemul politic al U.E. ar duce la o scdere a legitimitii sistemului, sistem politic bazat tocmai pe recunoaterea dreptului comunitar de ctre cei guvernai i pe recunoaterea preeminenei tratatelor comunitare (care devin, n aceast ipotez, adevrate carte constituionale europene) fa de constituiile naionale. Astfel, din perspectiva sistemului politic al UE, legalitatea joac un rol esenial n determinarea surselor de legitimitate

1 Dac unele constituii (olandez, irlandez) recunosc preeminena dreptului comunitar fa de normele constituionale (art.29/ const.Irlandei; art.94/ Const. Olandei, menionate de Franois Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit. pag., 45), Curile Constituionale din Germania i Italia refuz s accepte prioritatea dreptului comunitar fa de constituiile lor (deciziile Solange I/1974 i Solange II/1986, confirmate prin decizia din 7 iunie 2000; hotrrile Frontini/1973 i Fragd/1989). Consiliul Constituional al Franei (prin decizia nr. 2004-505 DC din 19 noiembrie 2004 privind tratatul constituional din 2004 a hotrt c norma suprem n ordinea juridic francez rmne constituia, datorit obligaiei UE de a respecta identitatea naional a statelor membre. Aceast decizie este o continuare a jurisprudenei franceze (hot. Nicolo/1989, hot. Curii de Casaie din 24 mai 1975, Socite des cafs Jacques Vabre).

208

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ale UE1, dat fiind importana deosebit a dreptului comunitar pentru legitimarea sistemului politic al UE. Practic, problema deficitului democratic neles ca o criz a legitimitii UE nu se mai justific din perspectiva n care nelegem prin sistem politic al UE o ordine de drept, legitimitatea acestuia reieind dintr-o accepiune larg a principiului legalitii (conformitatea sistemului ca atare dar, n acelai timp, i a fiecrui nivel de guvernare din cadrul acestui sistem, cu normele dreptului comuitar). ns nu trebuie s confundm legalitatea (conformitatea cu legea, astfel cum este aceasta stabilit de organele abilitate) cu legitimitatea. Din aceast perspectiv, rezult c nu trebuie s i refuzm caracterul legitim sistemului UE dac aceste nu are o constituie propriu-zis, deoarece legitimitatea nu ar proveni neaprat din asimilarea UE cu o ordine de drept conceput dup modelul statal2 (pe baza ierarhiei normative, avnd o constituie ca norm juridic suprem). Legitimitatea UE ar
Dup unii autori, sursa de legitimitate este constituia; orice autoritate nvestit conform constituiei este legal, deci este prezumat a fi legitim, deoarece consimmntul popular la constituie prezum adeziunea cetenilor la o autoritate care exercit puterile sale n aplicarea constituiei. Cf. Jean Paul Jacqu op.cit., pag. 46. Din aceast perspectiv, UE nu se poate bucura de prezumia de legitimitate deoarece instituiile UE nu au fost nvestite pe baza unei constituii ci a unui tratat internaional. ntr-o alt opinie, legalitatea exprim efectul constrngtor care se ataeaz la dreptul constituional, al crui respect este asigurat de puterile publice sub pedeapsa sanciunii. Pierre Pactet, Ferdinand Mlin Soucramanien op.cit., pag. 57 ( n cazul dreptului comunitar, considerat de unii autori a fi un drept constituional al UE, putem vorbi de un efect obligatoriu dar nu i de efectul constrngator al normelor juridice , n sensul pe care l are dreptul naional). 2 Ideea c UE ar fi legitim dac ar construi o identitate comun prin simboluri reprezint o ncercare nereuit de a aplica modelul construciei naionale unui sistem politic post-statal. A se vedea i Michael Newman Democracy and accountability in the EU, n Jeremy Richardson (coord) - European Union. Power and policymaking; Routledge; London and New York; 2001, pag. 364.
1

209

Mdlina Virginia ANTONESCU proveni nu din dreptul comunitar sau dintr-un caracter constituional al tratatelor comunitare ci din natura politic a sistemului UE, ca sistem de guvernare ce exprim n mod direct o realitate politic i social complex i transstatal (pe care constituiile naionale ale statelor membre, ca norme prin excelen circumscrise unei ordini statale, nu o pot nici surprinde, nici transcrie). Din contr, ntr-o alt accepiune (stato-centric), sistemul politic al UE nu ar fi legitim dac nu ar respecta constituiile statelor membre (principiul legalitii, ca element al legitimitii acestui sistem). Un argument n acest sens ar fi angajamentele juridice ale Uniunii, de respectare a ordinilor constituionale ale statelor membre1, ceea ce ar fi implicit, o garantare a legitimitii sale (privite ca o conformare a UE la ordinea de drept a statelor membre). Acest lucru ar fi suficient pentru a combate deficitul democratic, din moment ce nu doar instituiile UE (nivelul european de guvernare) ci i ntreg sistemul politic al UE ar trebui s fie organizate i s funcioneze n conformitate cu constituiile statelor membre. Consecinele practice ale unei astfel de ipoteze ar crea ns , neajunsuri i dificulti pentru evoluia sistemului UE, datorit varietii dispoziiilor constituionale ale statelor membre, fiind nevoie s se deceleze acele tradiii i principii constituionale comune, neajunsuri datorate faptului c toate tipurile de interaciuni politice dintre diferitele nivele de guvernare ale sistemului UE ar trebui s fie conforme cu toate constituiile statelor membre, ceea ce ar fi imposibil de realizat
1Deoarece orice putere trebuie impus (att n cazul statului ct i al unui sistem politic original, precum UE) prin raportarea la norma de drept, n mod esenial prin raportare la constituie, care este legea suprem ntr-un stat. A se vedea Cristian Ionescu op.cit., pag. 63. n jurisprudena CJCE, Comunitile au fost definite ca formnd o comunitate de drept n care guverneaz principiul respectrii legii (legalitatea fiind considerat un principiu fundamental n funcionarea fiecrei Comuniti, ordinea juridic comunitar nsemnnd raporturi juridice bazate pe lege , deci UE ar funciona din aceast perspectiv, pe baza legalitii. Cf. Dumitru Mazilu- Integrarea european. Drept comunitar i instituii europene, curs, Lumina Lex, 2001, pag. 88.

210

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional avnd n vedere complexitatea sistemului UE i dispoziiile constituionale specifice fiecrui stat membru. Deci, o interpretare rigid a principiului legalitii n cazul sistemului UE nu este de dorit, trebuind a se ine seama de flexibilitatea acestui sistem politic, care nu este unul suprastatal. n al treilea rnd, problema legitimitii statale n cazul UE nu se poate pune dect dac admitem c UE are anumite trsturi statale n organizarea sistemului su politic de guvernare i de asemenea, doar dac admitem o viziune statocentrist ce confer un rol decisiv statelor membre1 n procesul decizional european. n msura n care admitem c exist mai multe tipuri de legitimiti datorit complexitii sistemului UE2 i al multiplelor surse de provenien ale acestor legitimiti, ct i datorit caracterului novator al UE (o construcie care nu i propune s imite modelul statal, nici s se bazeze n exclusivitate pe o legitimitate de tip statal), reiese c aceast problem, de a stabili dac UE are o legitimitate statal este una care nu poate decide per se existena i evoluia UE. Dei este o problem de mare importan pentru dreptul constituional, ca drept centrat pe conceptul de stat, n msura n care UE depete modelul statal de organizare, nici legitimitatea de tip statal nu i este suficient pentru a i justifica actele de guvernare politic asupra cetenilor europeni, trebuind s fie completat de o

1 Unii autori recunosc statelor membre UE un rol vital, ca spaii cruciale de legitimitate politic i de responsabilitate democratic, fr de care UE nu ar putea funciona. Cf. Paul Hirst, Grahame Thompson Globalizarea sub semnul ntrebrii. Economia internaional i posibiliti de guvernare; trad. Laura Dragomir; Ed. Trei, Bucureti, 2002, pag. 325. 2 UE ar trebui privit ca o organizaie statal complex, alctuit din instituii comune, din state membre i din popoare, o nou structur, distinct i stnjenitoare, n egal msur puternic i fragil (cf. Paul Hirst, Grahame Thompson op.cit., pag. 324), opinie care ncearc s explice originalitatea UE plecnd de la modelul statal, ca punct de reper necesar n orice abordare a problematicii naturii juridice a UE.

211

Mdlina Virginia ANTONESCU legitimitate democratic, potrivit teoriei dublei legitimiti a 1 Uniunii . Pe de alt parte, n ceea ce privete caracterul original al instituiilor UE , acesta este sporit i datorit multiplelor tipuri de legitimiti care stau la baza sistemului politic al UE. Instituiile politice UE sunt expresia unei legitimiti a nivelului european de guvernare, de tip statal (n msura n care reflect voina suveran a statelor de a fi membre ale UE i de a crea, prin tratat internaional, un cadru instituional unic); ns unele dintre aceste instituii reflect n plus, o legitimitate democratic (prin Parlamentul European, care reflect voina politic a popoarelor europene de a se integra n sistemul politic al UE). Alte instituii politice, precum Comisia2 ori CJCE reflect o combinaie ntre legitimitatea de tip statal (prin numirea de ctre state a comisarilor europeni ori a judectorilor de la CJCE) i o legitimitate per se a Uniunii (ca entitate politic avnd elemente de supranaionalitate dar i a UE ca ordine de drept superioar celor aparinnd statelor membre). Remarcm faptul c nu putem vorbi n cazul UE de o legitimitate unic, izvornd dintr-o singur surs, ci de legitimiti aflate ntr-o complex i strns relaie de
1 Pentru unii autori, ordinea legal a Uniunii ca sistem constituional este criticat ca fiind un sistem constituional fr constituionalism datorit unui deficit de legitimitate democratic i de protecie juridic a drepturilor indivizilor care nu apare doar n pilonii interguvernamentali ai UE. A se vedea Bruno de Witte The Nice Declaration: Time for a Constitutional Treaty of the European Union, n The International Spectator, vol. XXXVI, no. 1, January- March 2001, pag. 23. 2 ns Preedintele Comisiei, spre deosebire de comisari, este aprobat de Parlamentul European; ulterior, ntreaga Comisie este supus votului de aprobare al Parlamentului), ca o reflectare a principiului legitimitii democratice. n al doilea rnd, Preedintele Comisiei are un rol de lider incontestabil mai slab dect un ef de guvern. Ca primus inter pares, vocea sa nu ar avea, n viziunea unor autori , nici o preponderen particular cnd un comisar cere recursul la vot n cadrul colegiului pentru aprobarea unei propuneri supuse ulterior statelor membre i PE. A se vedea Christian Lequesne, Alejandro Ribo Labastida Institutions et jeux institutionels, n Louis Dubouis, ed.- L Union Europenne , les Notices de la Documentation Franaise, Paris 2004, pag. 20- 21.

212

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional interdependen, completndu-se unele pe altele, aflate n proces de formare odat cu evoluia sistemului UE. Acest lucru sporete nivelul de originalitate ale cadrului instituional european, care devine o expresie a interdependenelor ntre diferitele niveluri de guvernare din sistemul UE i, n consecin, o expresie a unor combinaii inedite ntre legitimiti, n funcie de accepiunea juridic sau politic asupra statului i asupra sistemului politic al UE la care ne raportm. Orice instituie UE este legitim dac este creat i funcioneaz pe baza unei corecte aplicri a normelor comunitare de drept i n conformitate cu dreptul comunitar (premisa fiind aceea c UE reprezint o ordine distinct de drept). Principiul legalitii devine astfel, o component de baz n explicarea legitimitii instituiilor UE, fr ns a ne rezuma doar la acesta, ci innd cont i de accepiunea UE ca putere politic instituionalizat la nivelul unui ntreg ansamblu politic de guvernare. Se ajunge astfel, la concepia larg asupra legitimitii sistemului UE, privit ca un principiu de ntemeiere i de justificare a acestui sistem politic, presupunnd o anumit recunoatere a acestui drept de ctre guvernai1. Nu exist o legitimitate permanent, imobil, ea trebuind a fi periodic rectigat i reconfirmat de fiecare nivel de guvernare din sistemul UE, ct i de sistem, n ntregul su. Astfel, n partea a treia a lucrrii, vom analiza care sunt modalitile juridice concrete de care ar trebui s dispun aceste instituii2 pentru a-i rectiga n mod continuu legitimitatea n ochii popoarelor i ai statelor europene, pentru a garanta stabilitatea sistemului UE ca ordine de drept i pentru a combate deficitul democratic al UE din perioada postNisa.

Cristian Ionescu op.cit., pag. 65. Creterea transparenei i un proces decizional ct mai aproape de ceteanul UE, n paralel cu sporirea puterilor codecizionale ale Parlamentului European. A se vedea i Commission of the European Communities, Brussels, 22. 5. 2002, COM (2002) 247 final, Communication from the Commission. A Project for the European Union.
1 2

213

Mdlina Virginia ANTONESCU

B. Organizarea puterilor n stat i influena acesteia asupra modelului de repartizare a puterilor n sistemul UE
n cuprinsul punctului B vom clarifica noiunile juridice de putere i pe aceea de funcie, nainte de a analiza juridic teoria clasic a puterilor n stat n varianta lui Locke i a lui Montesquieu pentru a observa incidena acestei teorii asupra schemei de putere a sistemului UE, n condiiile n care am fi de acord c aceast schem de putere exist i c ea funcioneaz n mod specific la nivelul european de guvernare. Apoi vom lua n considerare criticile aduse teoriei lui Montesquieu, urmnd a stabili importana acestor critici pentru evoluia repartiiei puterilor n sistemul politic al UE. Punctul B se va ncheia cu evidenierea elementelor de originalitate din modelul de repartiie al puterilor n sistemul politic al UE, avnd n vedere att modelul pre-constituional de organizare politic, anume acela din perioada Nisa ct i modelul stabilit de tratatul constituional din 2004.

214

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

1. Distincia juridic dintre puterile statului i funciile statului

Puterea (puterile) statale, parte instituional a puterii politice (fr ns a-i epuiza sfera)1 presupune o organizare realizat la rndul ei, prin mai multe puteri (n sensul de autoriti sau organe de stat). Fiecrui tip de putere de stat (legislativ, executiv, judectoreasc) i corespund anumite funcii2 (funcia de a elabora legile; funcia de a le aplica; funcia de a asigura administrarea justiiei). Unii autori sunt de prere c exist o echivalen ntre puteri i funcii3 dac ne raportm la sensul n care Montesquieu folosete conceptul de putere pentru a ilustra modelul de separaie a puterilor n stat. Aceast accepiune (a puterilor n stat folosit de Montesquieu, puteri nelese ca funcii repartizate unor categorii distincte de organe) este necesar deoarece reprezint o continuare a teoriei unicitii i indivizibilitii puterii de stat. Dup cum arat G. Burdeau, nu poate fi acceptat ideea existenei unor fraciuni de suveranitate ncarnate fiecare ntrun organ distinct4, fiind o eroare a considera puterile fiecrui organ de stat ca o delegare distinct a unei puteri superioare dnd natere unor entiti separate. Puterea de stat nu poate fi divizat, fiecare organ de stat fiind nzestrat, n aceast concepie, cu puterea de stat privit n plenitudinea ei indivizibil. Astfel, nu se poate concepe c n sistemele de guvernmnt democratice puterea de stat ar fi divizibil (existnd astfel, un regim al separaiei puterilor n stat), n timp ce, n cazurile sistemelor de guvernmnt totalitare, practicnd o confuzie a puterilor de stat (organizarea i funcionarea organelor de stat caracterizndu-se prin
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 3 idem, pag. 8 3 Sensul noiunii de putere la Montesquieu este mai degrab cel de competen, dect cel de putere de stat n accepiunea modern a termenului. A se vedea Genoveva Vrabie op.cit. pag. 123. 4 Georges Burdeau, citat n Genoveva Vrabie op.cit., pag 126.
1 2

215

Mdlina Virginia ANTONESCU centralism i concentrare), puterea ar fi unic. Indiferent de tipul de guvernare politic (totalitarist sau democratic), puterea de stat i pstreaz atributele sale de unicitate i indivizibilitate. Ceea ce se repartizeaz organelor de stat este o funcie, nu o putere de stat1. Mai mult, din analiza terminologic a teoriei separaiei puterilor n stat a lui Montesquieu reies att ideea unei precise delimitri a funciilor acordate fiecrui organ de stat ct i ideea de colaborare a acestora la nivelul ntregii naiuni (unicitatea puterii)2. Actul juridic sau politic al unui organ de stat nu este dat n temeiul unei fraciuni a puterii de stat ci este unul care beneficiaz de ntreaga for de constrngere pe care o presupune puterea de stat3. Prin urmare, nu se poate stabili o echivalen juridic ntre conceptul de putere de stat i cel de funcie statal. Referindu-ne la teoria clasic a separaiei puterilor n stat, trebuie s avem n vedere faptul c Montesquieu a dorit de fapt s arate c puterea de stat nu poate fi divizat (mprit ntre organele de stat) ct i faptul c exist trei categorii de funcii avnd o surs unic (puterea de stat). Aceste funcii nu pot fi exercitate de acelai organ (pericolul totalitarismului) ci trebuie s fie divizate ntre mai multe autoriti sau organe de stat. O funcie poate fi exercitat de mai multe organe, ns nu se admite ca un organ s cumuleze exercitarea mai multor funcii (totalitarism, confuzie de putere n stat4). De asemenea, nu trebuie confundate organele de stat cu funciile pe care le exercit n mod legal1 (organele statale
1 Deoarece autoritile statului, cnd exercit anumite funcii publice, au dreptul exclusiv de a comanda i capacitatea de a nfptui sau aduce la ndeplinire deciziile; organelor de stat li se deleag competene, fiecare organ dispunnd de putere de stat n plenitudinea sa indivizibil. Cf. Cristian Ionescu op. cit. pag. 133-134; desigur, n cazul UE nu putem vorbi de o putere de stat care s fie exercitat, n plenitudinea sa indivizibil, de instituiile UE, deoarece UE este un sistem politic complex i original i nu un stat. 2 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 127. 3 idem, pag. 126 4 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 8;19.

216

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional primind denumirea funciei ce le-a generat apariia): organul executiv este distinct de funcia executiv; organele legiuitoare nu se pot asimila funciei legislative; organele jurisdicionale sunt distincte de funcia judectoreasc. Unul din elementele de originalitate din sistemul politic al UE apare la nivelul european de guvernare, unde, ncepnd cu 1952 (CECO) i cu 1957 (CEE i EURATOM) regsim structuri i mecanisme de decizie de inspiraie statal: o putere legislativ; o putere executiv; o putere judecatoreasc2; acestea ns nu pot fi asimilate celor dintr-un stat,3 pentru simplul fapt c nu aparin de un veritabil aparat de stat european4.
idem, pag.19 ntr-o opinie, Uniunea dispune de un aparat instituional complex, care este apt s exercite o seam de funcii asemntoare celor statale, printre care se pot identifica funcii de elaborare i de emitere a legilor, funcii de aplicare a legilor i funcii de ntrire a legilor, ceea ce distinge UE de alte regimuri politice internaionale, precum NAFTA, OMC sau Curtea Penal Internaional . A se vedea George A. Bermann Editorial ; The European Union as a Constitutional Experiment , n European Law Journal, vol. 10, no. 4, July 2004, pag. 363-365. n alt opinie, organizarea constituional comunitar se caracterizeaz printr-o disociere accentuat ntre organ i funcie: prin faptul c niciun organ nu are o funcie exclusiv i nicio funcie nu este exercitat de un singur organ, ceea ce este duce mai degrab la o confuzie a puterilor n cadrul UE dect la un model bazat pe separaia puterilor. A se vedea i Simina Tnsescu Sur la possible constitutionnalisation du droit communautaire, n AUB Drept, 2004, I, anul LIV, ianuarie martie, pag. 13. 3 Claude du Granrut La citoyennet europenne. Une application du principe de subsidiarit , LGDJ, Paris, 1997, pag. 77 (spre deosebire de statele membre, structura instituional a UE nu este bazat pe principiul separaiei puterilor, deoarece Consiliul de Minitri cumuleaz puterile legislativ i executiv de la nivel european). 4Augustin Fuerea - Drept comunitar, - op.cit., pag. 3. Uniunea constituie ns un spaiu instituional unic i novator n cadrul cruia sistemul de competene trebuie s fie capabil s evolueze. n acest sens, Parlamentul European consider c , n aplicarea principiilor separaiei, echilibrului i cooperrii ntre puteri, ar trebui s fie mai bin definit ntr-o viitoare constituie european, o funcie legislativ, o funcie executiv i o
1 2

217

Mdlina Virginia ANTONESCU n sistemul politic al UE, la nivel european, conform terminologiei tratatelor comunitare, ntlnim instituii europene1 i nu organe de stat, autoriti sau simplu, organe. Datorit faptului c nivelul european de guvernare, dei are unele trsturi de inspiraie statal (nefiind vorba de o copiere fidel a unor trsturi statale ci de o modificare i adaptare a acestora pentru o funcionare la nivel european), nu este unul de natur statal (deci nu se poate vorbi de existena organelor de stat nfiinate de state prin tratate internaionale, pe planul dreptului internaional, imposibil de altfel, s fie conferite unei organizaii internaionale de integrare, cum consider unii a fi UE)2, ct i datorit faptului c instituiile UE nu pot fi reduse la simple organe (cu caracter tehnic, auxiliar organelor de stat principale), reiese c anumite funcii sau puteri (n terminologia lui Montesquieu) sunt ncredinate instituiilor UE fr a se respecta o distribuie conform cu aceea a puterilor n stat.

funcie judiciar autonom. A se vedea Rsolution du Parlment Europen sur la dlimitation des comptences entre lUnion Europene et les Etats membres (2001- 2024 (INI)) , P5_TA (2002) 0247, Procs Verbal du 16 05- 2002. Acest lucru ne ndreptete s credem c viziunea forului legislativ european este favorabil crerii unui cadru instituional bazat pe schema clasica de repartiiei puterilor aa cum apare aceasta structurat la nivelul unui stat. 1 TCE, partea a cincea, titlul I, cap 1; TUE, titlul I, art. D (noul art.4/ modif. prin tratatul de la Amsterdam); art. C (noul art.3/modif. prin tratatul de la Amsterdam), n Documente de baz ale Comunitii i Uniunii Europene, Polirom, 1999, pag. 107 i urm.; 174-175. 2 Sau organizaii suprastatale, dup ali autori (prin transferul de suveranitate de la state la un nivel supranaional, UE este dotat cu puteri proprii n virtutea crora poate s adopte acte de suveranitate european, echivalente n efectele lor juridice, celor adoptate la nivel naional). n acest context, integrarea ar semnifica o form nou de fuziune ntre suveranitatea naional i competenele supranaionale). Cf. Ion Jinga Uniunea European. Realiti i perspective; Ed. Lumina Lex, 1999, pag .14.

218

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Sursa acestor funcii (pe care le exercit instituiile UE) d natere la dou ipoteze: fie este vorba de putere de stat , care este unic i indivizibil, dar pe care statele membre UE au hotrt s o exercite la nivel european prin structuri instituionale adecvate (instituiile UE), caz n care funciile atribuite prin tratatele comunitare instituiilor UE ar trebui s respecte modelul statal de organizare, fie, n al doilea caz, sursa acestor funcii rezid ntr-o putere politic distinct de cea statal, care s-a creat la nivelul european de guvernare. Aceast nou putere politic este proprie sistemului politic al UE, nu statelor membre, de aceea nu respect nici modelul lui Montesquieu de separare a puterilor n stat, nici nu poate ncredina funciile sale unor organe de stat. Prin urmare, natura acestei noi puteri politice a sistemului politic al UE nu este, n cazul aceast ipotez, una statal ci una original (nici organizaiilor internaionale neputndu-se vorbi de o putere politic proprie acestora), care nu poate fi asimilat nici uneia de tip statal, nici redus la o competen general a unei organizaii internaionale. Puterea politic, n opinia noastr, se poate organiza nu numai statal (aa cum susine dreptul constituional i cum infirm complexitatea sistemului politic al UE); ns este important de menionat faptul c, organizat statal sau n alt form (ca sistem politic cu multiple nivele de guvernare, de pild, cum este cazul UE), puterea politic rmne unic, pentru a prezerva coerena ansamblului politic n care se instituionalizeaz. Astfel, chiar dac are mai multe nivele de guvernare politic, UE se fundamenteaz n aceast a doua ipotez, pe o putere politic european unic1. Nu se poate spune c fraciuni de
1 n sensul de putere a popoarelor europene, exercitat, considerm noi, n cadrul sistemului politic multi-etajat al UE, att prin aparatele de stat (la nivelul naional) ct i prin instituiile UE (la nivelul european de guvernare). n unele opinii, dac vom defini puterea ca un drept al guvernanilor de a comanda, atunci este posibil s admitem existena unei puteri politice europene n cadrul UE, ca drept de comand pe care l au guvernanii

219

Mdlina Virginia ANTONESCU putere sunt exercitate separat, de ctre instituiile sale ci fiecare instituie dispune de aceast abilitate de a lua decizii politice, de a exercita puterea politic european n plenitudinea sa, astfel cum a fost stabilit a fi exercitat prin tratatele comunitare. La nivel european nu exist mai multe puteri politice europene ci una singur, inspirat parial din modelul statal, fr a se reduce la acesta, avnd propria-i originalitate datorit mai multor factori: este o putere politic deoarece aparine sistemului UE, nu statelor membre i este exercitat prin instituiile UE, n cadrul procesului politic de guvernare, nu doar la nivel european ci simultan, la toate nivelele de guvernare ale UE; privete n mod direct sistemul politic al UE, nu doar un anumit nivel de guvernare; se exercit atipic, nu prin organe de stat ci prin instituii europene aflate la un nivel distinct de guvernare politic i superior celui statal1; funciile care concretizeaz aceast putere nu sunt similare celor statale i nici nu funcioneaz respectnd schema clasic a lui Montesquieu; sursa puterii politice europene considerm c este, n aceast ipotez, voina comun a popoarelor europene ale statelor membre UE de a se integra n acest sistem politic, de a accepta n mod liber voina politic a guvernanilor europeni. Dat fiind faptul c nu este o putere de stat, puterea politic european nu se confund cu suveranitatea, aceasta rmnnd un atribut esenial al statului, n vreme ce sistemul politic al UE depete modelul statal i conceptele juridice eseniale pe care acesta se bazeaz. Aceast putere politic european nu este o putere de constrngere (n sensul weberian),
europeni asupra guvernailor, ns care nu este nsoit de un drept de a aplica sanciuni materiale, deoarece acest drept rmne unul exercitat doar de statele membre. A se vedea i Paul Negulescu op. cit., pag. 90. 1 ntr-o alt opinie, instituiile UE reprezint mai degrab acorduri pentru decizia politic dect infrastructuri administrative ; instituiile UE sunt de fapt, instrumente prin care statele membre i exercit n comun anumite funcii. Cf. Clive H. Church, David Phinnemore - op.cit., pag. 367 (opinie ncadrabil curentului suveranist, susinut de coala anglo-saxon).

220

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional deoarece, n sistemul politic al UE, doar statele membre au monopolul violenei legitime, nu i alte nivele de guvernare. n fine, puterea politic european (sau a sistemului politic al UE) este o putere organizat sub forma unui cadru instituional unic, distinct de cel naional, dup un model propriu, care nu reia n integralitatea sa modelul statal de organizare politic, ns se inspir din acesta. Realiznd o clasificare a funciilor tradiionale ale statului, unii autori1 consider c exist o categorie de funcii relative la exerciiul intern al suveranitii (asigurarea perenitii i a coeziunii colectivitii, scop n temeiul cruia statul dispune de monopolul edictrii regulilor de drept i de monopolul forei publice); o categorie de funcii relative la exerciiul extern al suveranitii (conducerea relaiilor internaionale ale colectivitii acelui stat, concretizat n dou prerogative specifice: promovarea politicii de aprare i realizarea politicii externe; cercetarea i controlul resurselor energetice, ca o nou sarcin ncredinat statului n contextul creterii interdependenelor ntre state). Cu privire la aceast clasificare, remarcm nc de la nceput dificultatea de a o aplica n cazul sistemului politic al UE i de a gsi funcii exercitate de instituiile UE care s fie similare cu cele expuse mai sus. Fiind o clasificare a unor funcii statale, raportarea la exerciiul suveranitii (ca atribut esenial statal) este necesar; statul deine astfel, prin organele sale competente, funcii care reies din exerciiul suveranitii sale, ceea ce nu poate fi aplicat n cazul sistemului politic al UE. Nu putem vorbi, n cazul instituiilor UE de existena vreunui monopol asupra violenei legitime; se poate ns admite un monopol al edictrii regulilor de drept, dac acestea sunt reguli de drept comunitar, caz n care tandemul Consiliu i Parlamentul European deine acest monopol legislativ. Ct despre funciile referitoare la exerciiul extern al suveranitii, nu se poate spune c instituiile UE exercit la nivel european funcii specifice de aprare a cetenilor europeni sau de realizare a politicii externe europene (ntruct, conform actualei arhitecturi a UE, pilonul PESC
1

Pierre Pactet op.cit., pag. 62

221

Mdlina Virginia ANTONESCU rmne unul interguvernamental, o simpl cooperare multilateral ntr-un cadru european, care nu creeaz instituii europene proprii, specializate, precum un minister european al aprrii sau un minister european al afacerilor externe)1 ci realizeaz, prin unele instituii UE cu natur interstatal (Consiliul European; Consiliul de Afaceri Externe din cadrul Consiliului UE) funcii tradiionale statale proiectate ntr-un plan european de guvernare. n sistemul politic al UE pot fi identificate, ns, pentru fiecare instituie UE principal, anumite funcii europene2, create prin tratatele comunitare spre a fi exercitate la nivel european, de ctre aceste instituii (nu de ctre state n mod direct); astfel, funcia legiuitoare este ncredinat Consiliului UE; funcia executiv, Comisiei Europene (avnd i responsabilitatea implementrii bugetului Uniunii, a diferitelor fonduri i programe ale Uniunii; precum i responsabilitatea de a asigura respectarea tratatelor comunitare); funcia de control politic (Parlamentul European) i funcia de a adopta bugetul UE (Parlamentul European); funcia de a asigura respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor comunitare ct i funcia de a administra justiia ntre subiecii de drept comunitar (CJCE, TPI). Repartizarea acestor funcii nu pstreaz raportarea fidel la modelul statal, existnd o serie de trsturi atipice: funcia legislativ este exercitat de Consiliu dar i de Parlament (prin codecizie), iar Comisia are i ea un drept de iniiativ legislativ; instituiile corespunznd n plan statal organelor de stat tipice (preedinte, parlament, guvern, instane de judecat) nu se regsesc ca atare n planul european (nu exist preedinte, nici guvern propriu-zis);
Dei n tratatul constituional/2004 se prevede nfiinarea unui Ministru Unional al Afacerilor Externe i a unui serviciu diplomatic european (art. I-28; art. III -296/tratatul constituional ). 2 n sensul de funcii ce sunt exercitate de instituiile UE, funcii a cror existen este implicit probat de atribuirea unor competene acordate expres, prin tratatele comunitare i modificatoare, fiecrei instituii UE.
1

222

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional funciile ncredinate tradiional, n modelul statal, organelor de stat (puterea legiuitoare, pentru parlament) nu corespund cu atribuirea funciilor ctre instituiile UE (Consiliul, instituie reprezentnd interesul statelor, este principalul legiuitor n sistemul politic al UE); nici natura juridic a funciilor nu este una derivat din vreo suveranitate european (cci UE nu este stat) i nici nu respect tipul de funcii statale, datorit unicitii i complexitii sistemului politic al UE (de exemplu, funcia specific instituiilor UE de a asigura respectarea dreptului comunitar sau cea de control politic la nivel european). n final, trebuie s remarcm c participarea unor organe de stat (parlament naional, efi de stat sau de guvern, instane naionale de judecat) la exercitarea acestor funcii n cadrul UE reprezint o colaborare ntre nivelele de guvernare din cadrul sistemului UE, o interaciune a acestora, fr a nsemna o exercitare propriu-zis de ctre organele de stat a funciilor ncredinate de tratatele comunitare, n mod expres i neechivoc, doar instituiilor UE.

223

Mdlina Virginia ANTONESCU

2. Teoria clasic a separaiei puterilor n stat i incidena sa asupra schemei de putere a sistemului UE
Dei se consider de ctre unii autori1 c teoria puterilor nu mai are aceeai importan n organizarea actual a puterii2, totui, aceast teorie reprezint o surs de inspiraie pentru conturarea schemei de putere a sistemului politic al UE, care nu poate fi neglijat. Aprut ca efect al ideologiei iluministe, ca reacie mpotriva abuzului de putere i obscurantismului feudal, mpotriva monarhiei absolute i a guvernrii legitime prin dreptul divin, mpotriva concentrrii puterilor statale n persoana unui singur om, teoria respectiv s-a aflat la originea sistemului de reprezentare politic, a democraiei, a garantrii juridice a respectrii drepturilor omului i ceteanului, dar i la originea apariiei constituiilor3. Primul gnditor politic ce a enunat teoria supremaiei puterilor a fost John Locke (Trait du gouvernement civil; 1690) care clasific puterile de stat n trei: legislativ (considerat autoritatea suprem, inalienabil); executiv i federativ, fiecare limitat de anumite aspecte (de exemplu, puterea legislativ este limitat de condiia conform creia guvernanii trebuie s crmuiasc prin legi stabile i promulgate, aplicabile n mod egal tuturor categoriilor de guvernai, indiferent de originea lor social sau de averea lor; scopul elaborrii legilor trebuie s fie binele general; interdicia de a transfera altcuiva puterea de a face legi)4.
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 6. Principiul n cauz este privit ca un principiu de tehnic constituional destinat, n epoca n care a fost formulat, s evite despotismul i s garanteze libertatea. Una din criticile aduse principiului separaiei puterilor este i aceea care se refer la faptul c separaia puterilor este contrar principiului fundamental al indivizibilitii suveranitii. A se vedea Francis Hamon, Michel Troper- op. cit., pag. 91- 93. 3 idem, pag. 6 4 Bernard Chantebout op.cit., pag. 92
1 2

224

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Este de remarcat natura social a acestor puteri care, n lucrarea lui Locke aparin comunitii, societii; n alte capitole din lucrare, Locke se refer n mod direct la puterea legislativ ca fiind puterea suprem a statului, o putere ncredinat ns de comunitate, care are la baz consimmntul poporului (o referire implicit la suveranitatea popular)1. Totodat, Locke instituie o ierarhie ntre cele trei tipuri de puteri, cea legislativ fiind considerat suprem, sacr i inalienabil, o expresie direct a voinei poporului. Interesant de remarcat este c, n viziunea lui Locke, legislativul poate s nu fie instituionalizat sau permanent (legile putnd fi fcute n perioade scurte de timp, legislativul nu are mereu de lucru). Aceste dou caracteristici (un legislativ suplu, cu funcionare temporar, n funcie de necesitaile societii) par revoluionare fa de arhitectura instituional medieval i mai potrivit cu cerinele epocii globalizrii, n care orientarea statocentric a doctrinelor juridice i politice se diminueaz. Totodat, un astfel de legislativ este conceput a fi unul care, dei deine o poziie suprem printre celelalte organe de stat (n temeiul puterii legislative pe care o exercit), trebuie s fie limitat n funcionarea sa de celelalte organe reprezentnd celelalte dou puteri2. Spre deosebire de legislativ, care n concepia lui Locke poate fi un organ flexibil, temporar, puterea executiv a unui organ, care este n acest scop nzestrat cu atribuii de executare a legilor, este gndit ca o putere permanent, care vegheaz totodat la executarea legilor valabile. Totui, devreme ce aceste puteri sunt separate , nu poate fi vorba de o subordonare propriu-zis a puterii executive fa de puterea legislativ. Supremaia puterii legislative reiese din
1 John Locke Al doilea tratat despre crmuire. Scrisoare despre toleran; Ed. Nemira, 1999, Bucureti, trad. de Silviu Culea, pag. 135. 2 Termenul de putere la Locke este folosit fie n sensul de competen suprem a unui stat, permind controlul exerciiului altor competene, fie este sinonim cu un organ (legislativul, parlamentul). A se vedea i Gerard Cornu (ed.)- Vocabulaire juridique, ed. a VI-a, Association Henri Capitant, PUF, 1996, pag. 629-630

225

Mdlina Virginia ANTONESCU funcia sa specific (de a conserva societatea), ct i din faptul c reprezint principalul instrument prin care oamenii ader la contractul social (pentru a se bucura de proprietile lor n pace i siguran)1, ns nu presupune subordonarea celorlalte puteri care corespund unor funcii distincte i care funcioneaz separat. A treia trstur distinct a teoriei elaborate de John Locke este inexistena puterii judectoreti (aa cum apare formulat n varianta lui Montesquieu); n schimb, apare o a treia putere, avnd caracter natural (deoarece corespunde puterii pe care fiecare a cerut-o n mod natural nainte de a intra n societate) i al crei coninut juridic presupune capacitatea de a face rzboi i pace, legi i aliane, precum i orice tranzacie cu orice persoan i colectivitate. Cele dou puteri (executiv i federativ) corespund la Locke, celor dou faete ale suveranitii (la nivel intern i la nivel extern), aflndu-se n relaie de interdependen, fr a-i pierde ns caracterul distinct. n varianta prelucrat a lui Montesquieu, cele dou puteri sunt cumulate ntr-una singur (putere executiv); apare n schimb, puterea judectoreasc2. De asemenea, observm c ambele variante ale teoriei au la baz conceptul de putere i nu cel de atribuii sau de competene, ceea ce semnific faptul c puterea politic se instituionalizeaz ntr-un aparat de stat n care fiecare organ are o funcie specific, iar fiecare funcie corespunde unei anumite puteri. Schema clasic de mprire a puterilor n stat3 (Aristotel, primul care a inventat aceast schem de organizare politic folosete termenul
Locke- op.cit., pag. 140-141. idem, pag. 144 3 Separaia absolut a puterilor n stat nu se poate concepe, deoarece ndeplinirea unei funcii oarecare a statului se traduce ntr-o manifestare de voin care implic toate organele constituind persoana statului. Utilitatea acestui principiu reclam ca puterile s aib titulari distinci i independeni , n sensul c o putere nu poate s revoce dup cum vrea, pe titularul unei alte puteri. A se vedea A. Esmein- Elments de droit constitutionnel franais et compar, 8 ed, vol. I: La libert moderne : principes et institutions; Sirey, Paris, 1927, pag. 503.-505.
2 1John

226

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de elemente sau pri ale statului) presupune trei puteri (n concepia lui Aristotel, acestea fiind adunarea general cu rol deliberativ n afacerile publice; corpul de magistrai i corpul judectoresc)1. Or, sistemul politic al UE, nefiind unul statal, nici suveran, nu poate fi (din perspectiva teoriei suveraniste, care nu ngduie transferul de suveranitate2 i acord statelor membre rolul predominant n acest sistem politic) organizat n puteri instituionalizate la nivel european. n sens tradiional, puteri au statul i naiunea, nu i organizaia internaional intreguvernamental ori alte entiti non-statale din epoca globalizrii (reele teroriste,ONG-uri, companii transnaionale). Puterea are o origine social, corespunde voinei unei colectiviti umane organizate n stat; se politizeaz n momentul n care aceast colectivitate ntruchipeaz unul din elementele constitutive ale statului-naiune (poporul sau naiunea); devine expresia la nivel politic a voinei poporului sau a naiunii exercitate printr-un aparat de stat. Din aceast perspectiv, nu s-ar admite ideea c sistemul politic al UE ar funciona pe baza unei scheme clasice de mprire a puterilor la nivelul european de guvernare3, ntruct nu exist o putere de stat european, instituionalizat la nivel european.
Ionescu op.cit., pag. 135 Ineleas n sensul de putere suprem, esena statului stnd n unitatea guvernrii sale, deci o sintagm folosit n sensul apropiat de cel consacrat n teoria lui Bodin asupra suveranitii. De aici i ideea c nstrinarea suveranitii duce la dispariia statului, mai cu seam atunci cnd este vorba de o nstrinare a capacitii de a face legi, care reprezint o manifestare esenial a suveranitii. A se vedea Dominique Carreau Droit international, Etudes internationales, 6 me dition, Pdone, no. 1, 1999, pag. 15. 3 i n alte opinii se admite faptul c structura instituional a Uniunii nu reproduce schema clasic de separaie a puterilor. Existena Uniunii Economice i Monetare i dezvoltarea PESC pun ns problema existenei unui guvern al Uniunii, n lipsa cruia nu poate fi vorba de o aplicare fidel a schemei lui Montesquieu. A se vedea Jean Victor Louis Les enjeux de la
2 1Cristian

227

Mdlina Virginia ANTONESCU Instituiile UE ar fi, n aceast ipotez, simple exponente ale voinei statelor membre (opinie care nu ar reui ns s explice existena Parlamentului European ca voce a popoarelor Europei i nici existena Comisiei, ca instituie exprimnd interesul UE), fr s corespund unor puteri politice europene ci exercitnd la nivel european, parial, unele din funciile caracteristice unor organe de stat de la nivelul naional. Practic, instituiile UE ar funciona la nivelul european ca nite organe de stat, fr a avea un caracter statal, ci doar ca simple instrumente pentru statele membre de a exercita puterile lor suverane la un alt nivel dect cel naional. Din acest paradox s-ar nate i caracterul original al instituiilor UE despre care nu se poate spune c sunt ncarnarea european a unei puteri de stat europene. Totui, organizarea cadrului instituional al UE, repartizarea funciilor ctre fiecare instituie UE prin tratatele comunitare (n etapa apartenenei acestora la Comuniti)1 i prin tratatele modificatoare (cnd s-a creat un cadru instituional unic, aparinnd UE) se inspir dintr-un model statal2, din aplicarea teoriei separaiei
rlance institutionnelle lhorizon 2002, n Studia Diplomatica, vol. LII, no3, 1999, LUnion Europenne aprs lEuro, d. par Eric Remacle, Jacques Vandamme, Institut Royal des Relations Internationales, Bruxelles. 1 Deoarece procesul de integrare european a trecut, n opinia noastr, de etapa comunitar, odat cu apariia UE i cu ncorporarea celor trei Comuniti n cadrul primului su pilon. n al doilea rnd, TCE, n art.137 (noul art.189/modif. prin tratatul de la Amsterdam) partea a cincea, titlul I, cap. I, sec.1 folosete o terminologie de tip statal, care nu mai este reluat n tratatele de la Amsterdam i Nisa: puterile Parlamentului European (n sensul de atribuii ncredinate de acest tratat). 2 Dup unii autori, nimeni nu intenioneaz s transforme Uniunea ntrun stat de tip clasic , n momentul n care, datorit provocrilor mondializrii, puterile statului i nsi noiunea de suveranitate sunt puse sub semnul ntrebrii. De altfel, Uniunea a fost descris ca fiind mecanismul cel mai sofisticat inventat vreodat n democraia constituional dar care rmne nc subdezvoltat n ceea ce privete dimensiunea sa popular . A se vedea Jean Claude Piris LUnion Europenne : Vers une nouvelle forme de fdralisme?, n Une Constitution pour lEurope?, Revue trimestrielle de droit europen, Dalloz, nr. 2 2005, pag. 255 259.

228

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional puterilor, urmeaz o anumit schem logic de repartizare a unor funcii ce pot fi ncadrate ntr-un tipar de mprire a puterilor la nivel european. Datorit caracterului integraionist i unor elemente de cert inspiraie statal, nu putem exclude total ipoteza existenei unor puteri care aparin UE i care sunt mparite dup o anume schem logic, fiecare instituie UE avnd anumite funcii ce corespund unei puteri. Paradoxal, existena puterilor la nivelul european de guvernare nu statalizeaz Uniunea, care continu s se redefineasc, s foloseasc diferite modele de organizare politic, fr a le adopta integral i fidel. n tratatul de la Maastricht1, art.C (din titlul I, Dispoziii comune) alin.2 se face referire la competenele Consiliului i ale Comisiei, nu la funcii sau la faptul c instituiilor UE li s-ar ncredina funcii corespunztoare anumitor puteri menionate ca atare n tratate. Art.E/tratatul de la Maastricht se refer la atribuiile instituiilor UE2, n vreme ce tratatul de la Amsterdam nu conine prevederi explicite i clare referitoare la puterile Uniunii3 sau la vreo schem de separare a acestora, fiind lacunar n aceast privin. Nici tratatul de la Nisa nu aduce un aport hotrtor n natura definirii concrete a ceea ce exercit instituiile UE (competene, atribuii sau funcii), nici nu precizeaz expres ce tip
Noul art. 3/modif. prin tratatul de la Amsterdam Noul art.5/modif. prin tratatul de la Amsterdam 3 Conform unor autori, termenul de competen ar fi utilizat n tratatul constituional pentru a descrie aspectul legislativ al puterii, ns poate fi foarte bine i o problem de traducere. Cu toate acestea, exist un adevrat sistem european de competene, care ns nu poate fi identificat pe baza unei liste clare de competene, deoarece prevederile referitoare la acestea se regsesc disipate pe tot parcursul tratatelor comunitare. Aceste competene, sunt ns, conform acestei opinii, circumscrise strns autoritii publice europene, mult mai bine dect listele de competene utilizate n constituiile federale. A se vedea Franz Mayer Competences Reloaded? The Vertical Division of Powers in the EU After the New European Constitution, n Jean Monnet Working Paper, 5 /04, Altneuland : The EU Constitution in a Contextual Perspective.
1 2

229

Mdlina Virginia ANTONESCU de putere reprezint fiecare instituie, ce natur are aceast putere (statal sau european), ce raporturi juridice (de cooperare, de separare, de cumul sau de confuzie) se stabilesc ntre aceste puteri. Existena acestor puteri este ns implicit, deoarece altfel nu s-ar justifica existena i legala funcionare a instituiilor UE. Nefiind concretizarea nici unei puteri de origine statal transferate sau create de state pe plan european (n alt ipotez), instituiile UE ar rmne simple structuri abstracte, fr scop, fr posibilitatea de a ncarna obiectivele i nevoile popoarelor i ale statelor europene, nici mcar ale propriului sistem politic european, ar frmne nite prezene pasive, formale (n cel mai bun caz) ns ilegitime (nu ar reprezenta vreo aspiraie a naiunilor europene concretizat ntr-o putere politic specific)1. ntr-o bun logic juridic, instituii care nu reprezint nimic i nu ncarneaz nici o putere, nu i pot justifica existena, sunt inutile. De asemenea, nu putem admite o asimilare forat a instituiilor UE cu organele unei organizaii internaionale (care nu ar reprezenta anumite puteri, ntruct aceste entiti nu sunt de natur statal), deoarece caracterul complex al instituiilor UE include i trsturi de sorginte statal, ceea ce le apropie de ipoteza admiterii faptului c existena i funcionarea lor corespund unei puteri politice europene (distinct de puterile statelor membre, care s-a cristalizat i a cptat form instituional specific la nivelul european de guvernare, n temeiul unei duble voine politice, a popoarelor europene i a statelor membre.
Pentru a fi legitim, este necesar ca puterea s se exercite n cadrul legislaiei constituionale adoptate n mod democratic. Cf. Cristian Ionescu - op.cit., pag. 63. n alte opinii, pentru ca un stat s funcioneze, ar avea nevoie de un ansamblu de motive care s justifice n ochii guvernailor atribuirea puterii celor care o exercit i obligaia guvernailor de a se supune acestei puteri. Nu trebuie ns s confundm legitimitatea cu consimmntul, deoarece exist state n care autoritatea instaurat nu se bazeaz pe aprobarea supuilor sau n care legitimitatea este contestat. Cf. Francis Hamon, Michel Troper- op- cit-, pag. 20.
1

230

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n teoria clasic a separaiei puterilor, consacrat de Montesquieu (Lesprit des lois; 1748)1, scopul pentru care este instituit aceast schem de organizare a puterilor n stat este evitarea surplusului de putere, motiv pentru care se impune o limitare i o divizare a puterilor statului, astfel nct s nu existe pericolul concentrrii lor n minile unui singur individ /organ de stat. Cele trei puteri la care face referire Montesquieu2 i care sunt considerate a avea natur statal (reprezint o instituionalizare la nivel de stat a puterii politice) i anume puterea legislativ (n virtutea creia principele sau autoritatea elaboreaz legi, le modific sau le aprob pe cele existente); puterea executiv (presupunnd un element innd de relaiile internaionale: declararea rzboiului sau ncheierea pcii, trimiterea sau primirea ambasadorilor; dar i msuri de ordin intern n ceea ce privete asigurarea securiti i a aprrii rii); puterea judectoreasc (de administrare a justiiei; de sancionare a infraciunilor) sunt organizate dup un model ierarhic preluat de la Locke. Conform modelului propus de Montesquieu, puterea legislativ este considerat puterea suprem n stat (referindu-se la procesul de elaborare al legilor, de luare a deciziei politice)3. Dei cele trei puteri sunt separate spre a garanta un regim politic democratic, n care drepturile ceteanului s fie respectate, totui, din schema lui Montesquieu nu este nlturat ideea de subordonare a puterii executive fa de cea legislativ (ntruct puterea executiv are ca sarcin punerea n aplicare a legilor, n sens larg), n timp ce puterea judectoreasc este considerat o putere derivat din cea executiv. Separaia puterilor n stat este, n acest context, o schem de organizare politic gndit pentru nlturarea tiraniei, pentru asigurarea libertii politice.
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol.II, pag.7 Bernard Chantebout - op.cit., pag. 93 3 n sens contrar, de interpretare a acestei teorii ca referindu-se la independena i la egalitatea celor trei puteri una fa de cealalt, fr a i recunoate puterii legislative superioritatea fa de puterea executiv, a se vedea R. Carr de Malberg - op.cit., vol. II, pag. 8-9.
1 2

231

Mdlina Virginia ANTONESCU Totodat, nu trebuie s confundm funciile cu puterile, nici cu organele de stat; astfel, legislativul sau executivul sunt termeni juridici i politici ilustrnd organul de stat. Organul de stat este nzestrat cu o funcie specific (funcie executiv; funcie legislativ; funcie judectoreasac) n temeiul unei puteri de stat specifice (puterea legislativ; puterea executiv; puterea judectoreasc, dup schema de repartizare a puterilor elaborat de Montesquieu). Aceste puteripresupun anumite elemente constitutive1 precum: capacitatea de a exprima i realiza voina general a societii; caracter coercitiv (puterea de stat, indiferent de tipul ei legislativ, executiv, judectoreasc fiind o putere de constrngere, mpotriva celor care nu se supun fiind utilizat fora legitim de care dispune statul); caracter social (ca putere a unor fore sociale, folosit pentru a proteja interesele acestora); caracter organizat (fiecare tip de putere se exprim printr-un organ de stat nzestrat cu anumite funcii); caracter suveran (o putere de stat, indiferent de tip, este o putere suprem i independent prin raport cu puterile similare de care dispun alte state; este o ntruchipare a voinei guvernanilor ca voin de stat; nu poate fi asimilat cu o simpl atribuie sau competen). n fine, o alt particularitate a puterii de stat (indiferent de form) este aceea c exprim i realizeaz voina guvernanilor ca voin generalobligatorie, concretizat prin lege (de unde i preeminena puterii legislative n raport cu celelalte tipuri de puteri). Prin urmare, puterile de stat sunt concepte politice i juridice diferite de organele de stat prin care se manifest, ct i n raport cu funciile ce li se ncredineaz acestor organe sau instituii. Ct privete organizarea puterilor n sistemul politic al UE, puteri care se pot identifica printr-o analiz juridic a funciilor instituiilor UE, ca inspirndu-se din modelul de organizare propus de Montesquieu i proiectat pentru un cadru statal, menionm dou ipoteze: fie le considerm de natur statal (de unde i
1

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 3-5.

232

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional specificitatea sistemului UE care nu este un stat dar care are trsturi statale sub aspect instituional) i deci, ar trebui s le recunoatem caracterele juridice i politice pe care le are o putere de stat; fie considerm c aceste puteri sunt expresiile instituionalizate ale unei puteri politice europene fr caracter statal. n ambele cazuri, putem vorbi de existena cert a unor puteri n cadrul sistemului politic al UE, deoarece doar acestea reprezint fundamentul i sursa organizrii i funcionrii institiiilor UE. n al doilea rnd, referirea expres n tratatele comunitare i modificatoare la principiile atribuirii de competene, al subsidiaritii i proporionalitii1, trimite n mod clar la ideea limitrii competenelor Uniunii (care se exercit prin instituiile sale), la ideea funcionrii acestor instituii n limitele care le-au fost stabilite prin tratate, deci, o referire implicit la teoria separaiei puterilor n sistemul UE2, o susinere a ipotezei c acest sistem are o schem de organizare a puterilor politice, c aceste puteri sunt ntr-o oarecare msur separate3 (altfel, am fi n prezena unui regim totalitar european, ipotez contrazis de prevederea tratatelor UE ca fiind fondat pe valorile democraiei, pluripartidismului, respectrii

Art. 3/TUE (fostul art. C); art. 5/TUE (fostul art.E) n modif. tratatului de la Amsterdam 2 Dimpotriv, unii autori susin c funciile instituiilor comunitare nu se suprapun schemei de tip statal motenite de la Montesquieu, deoarece mai multe instituii UE (Consiliul; Parlamentul) fie cumuleaz mai multe funcii (Consiliul), fie mpart cu o alt instituie UE o anumit funcie (Parlamentul i Consiliul, n cazul funciei bugetare). A se vedea Augustin Fuerea op.cit., pag. 36. 3 Nici n alte opinii, Uniunea nu este considerat a cunoate o separaie organic a puterilor, de aceea fiind imposibil a se clasifica instrumentele juridice ca fiind legislative sau executive n natura lor juridic. A se vedea discuia deschis n aceast problem de Koen Lenaerts i Marlies Desomer Towards a Hierarchy of Legal Acts in the European Union. Simplification of Legal Instruments and Procedures, n European Law Journal, vol. 11, no. 6, November 2005, pag. 750.
1

233

Mdlina Virginia ANTONESCU drepturilor omului1, statului de drept). Astfel, se pot distinge n cadrul instituional european: - o putere legislativ2, reprezentat de dou instituii UE (Consiliul de Minitri i Parlamentul European) nzestrate cu funcia de elaborare a actelor normative de drept comunitar - o putere executiv, reprezentat de Comisia European, ca instituie UE dotat cu adevrate funcii de a asigura exprimarea i realizarea interesului UE; de a urmri modul de respectare a tratatelor comunitare i al dreptului comunitar derivat; de a implementa bugetul UE; de a face fa sarcinilor de execuie i gestiune (a fondurilor europene, a diverselor programe ale Comunitilor, de a ndruma negocierile cu statele tere etc.) - o putere judectoreasc, reprezentat de Curtea de Justiie a Comunitilor Europene i de Tribunalul de Prim Instan, instane nzestrate cu funcia de a asigura interpretarea tratatelor comunitare i judecarea litigiilor de drept comunitar.

1 Enunate i n art. F/TUE (noul art.6/modif. prin tratatul de la Amsterdam). 2 n sensul de organ nzestrat cu o anumit funcie (a se vedea i sensurile termenului de putere n Gerard Cornu op.cit., pag. 629-630.

234

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Mdlina Virginia Antonescu. Toate drepturile rezervate

235

Mdlina Virginia ANTONESCU

NOTE (tabel 5): Co-decizia se ncetenete ca modalitatea uzual de adoptare a actelor legislative europene (Consiliul + PE), stnd la baza procedurii legislative ordinare Consiliul pstreaz prerogativa de a adopta i singur anumite acte legislative europene PE poate adopta singur anumite acte legislative europene (regulamentul de funcionare) Consiliul ns, nu rspunde politic n faa PE (dei are o componen interguvernamental, n raport cu deputaii europeni i are n plus, atribuii executive) Comisia continu s rspund n faa PE, nu i a Consiliului (care nu mai este ns, legiuitorul principal) PE rmne implicat insuficient n domeniile decizionale inter-guvernamentale (PESC, CPJP), n procedura de revizuire; de retragere a unui stat, de aderare i n alte sectoare de interes politic major (rolul Consiliului rmnnd aici unul predominant) Consiliul continu s cumuleze diverse funcii, ceea ce-i permite o poziie de omnipoten n cadrul politicilor UE

Aceste trei puteri de inspiraie statal, exercitate de diferite instituii ale UE la nivelul de guvernare european tind ns s se apropie de un regim de confuzie al puterilor, prin cumulul de funcii de ctre o instituie UE determinat (de exemplu, Consiliul de Minitri deine att funcii legislative ct i executive la nivel european). Dei sistemul politic al UE reflect ntr-un anumit grad schema de separaie a puterilor elaborat de Montesquieu, totui, nu se poate spune c este o ilustrare fidel a acestuia, ceea ce confirm originalitatea i complexitatea sistemului politic european i implicit, a instituiilor sale.

236

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

3. Critica teoriei lui Montesquieu i importana sa pentru mbuntirea repartiiei puterilor n sistemul politic al UE
Una dintre ideile pe care se baza teoria separaiei puterilor era cea legat de independena funciilor n stat1 (n sensul exercitrii lor separate, pn la o funcionare paralel, a acestor funcii, cu riscul de a duce la paralizarea ntregului aparat de stat)2. Prin urmare, aceast limit a teoriei separaiei puterilor este interpretat ntr-un sens rigid, n care guvernul nu ar rspunde n faa organului legislativ, nici executivul nu ar putea dizolva o camer a parlamentului, nici o alt relaie sau intervenie nu ar fi posibil ntre cele trei puteri. Mai trebuie menionat i sensul juridic pe care Montesquieu l folosete atunci cnd se refer la puteri (acestea fiind de fapt, trei funcii distincte, nelese ca ansambluri de prerogative specializate sau de atribuii, distribuite unor organisme distincte i care acioneaz n mod separat unul de altul). Prin urmare, se creeaz o confuzie ntre termenul de putere (plecnd de la ideea unicitii i indivizibilitii puteriide stat), preferndu-se termenul de funcie (ca ansamblu de atribuii specializate)3. Cu toate c teoria unicitii i a indivizibilitii puterii de stat este considerat dominant, n doctrina de drept constituional nu trebuie ns s respingem a priori ideea c aceast putere se
Criticii lui Montesquieu se bazeaz pe dou idei principale: diversele atribuii ale suveranitii nu pot fi exercitate separat ci se coordoneaz natural i necesar ntr-o aciune comun care presupune o direcie de ansamblu. Diversele puteri nu sunt dect elemente ale unui singur mecanism . A se vedea A. Esmein- op. cit., pag. 503. n alte opinii, separaia puterilor nu implic existena unei izolri absolute a fiecreia dintre aceste puteri ntr-o funcie specializat. A se vedea Jean Paul Jacqu- Droit constitutionnel et institutions politiques, Dalloz, 1996, pag. 38. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol.II, pag. 9. 3 Cristian Ionescu op.cit., pag. 147
1

237

Mdlina Virginia ANTONESCU manifest n trei domenii politice distincte (legislativ, executiv, judectoresc) lund trei forme distincte, care reprezint fiecare o organizare a acelei unice puteri de stat. Aparatul de stat se organizeaz avnd la baz puterea de stat, ns aceast putere capt o focalizare distinct pe fiecare din cele trei domenii considerate a reprezenta zonele n care se vor forma organele de stat nzestrate cu atribuii specifice, ca organe competente a reprezenta n mod legal o form distinct a puterii de stat (aspectul legislativ; aspectul executiv; aspectul judectoresc al puterii de stat, putere care rmne unic). Dincolo de ipoteza unicitii puterii de stat, se gsete teoria divizibilitii puterii de stat1, care permite o fundamentare i o manifestare a puterii de stat sub forma a trei puteri distincte avnd aceeai surs: puterea legislativ, puterea executiv, puterea judectoreasc. Fiecreia asemenea puteri, pentru domeniul n care se manifest i n care aparatul de stat este organizat, i corespunde un organ de stat nzestrat cu o funcie specific (legislativ, executiv, judectoreasc) i cu atribuii distincte presupuse de natura juridicopolitic a acestei funcii. Indiferent la care din cele dou ipoteze ne-am raporta, important este de remarcat faptul c ambele presupun existena a trei puteri n stat (fie privite ca forme distincte ale unei puteri unice; fie privite ca trei tipuri de puteri de stat distincte, fundamentnd cele trei domenii de organizare politic a aparatului de stat i din care decurg trei tipuri de funcii distincte).

1 Totui, nu achiesm la o astfel de ipotez, deoarece considerm c organele de stat exercit forme diferite ale unei singure puteri de stat i nu fiecare n parte cte o putere de stat distinct. Concepia divizibilitii puterii de stat a fost proprie Constituiei franceze din 1891, a fost evideniat i comentat de Lon Duguit i expus de R.Carr de Malberg - op.cit., vol..II, pag. 22-23, artndu-se incompatibilitatea cu principiul unitii statului i a puterii sale.

238

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Pe de alt parte, teoria separaiei puterilor i propune s nlture pericolul tiraniei printr-o distribuie a puterilor, n sensul de funcii, ctre mai multe organe de stat1. Astfel, aceeai funcie poate fi exercitat de mai multe organe, ns acelai organ nu poate exercita mai multe funcii2 (de exemplu, n sistemul politic al UE, care se inspir din teoria separaiei puterilor n stat, fr ns a fi vorba de o preluare integral i fidel a modelului celor trei puteri, funcia legislativ este exercitat de Consiliul de Minitri i de Parlamentul European; funcia executiv este mprit ntre Comisie care are un rol preponderent, fiind considerat un veritabil guvern supranaional i Consiliu, care are unele atribuii n plan executiv). Pe de alt parte, este dificil de negat existena n sistemul politic al UE, a unui cumul de puteri (concretizat, sub aspect funcional, ntr-un cumul de funcii cu care o instituie UE ar fi nvestit prin tratatele comunitare i modificatoare), tocmai pentru c regulile practice i teoretice referitoare la modelul statal de separaie al puterilor nu se aplic i cazul organizrii sistemului politic al UE. Astfel, n acest sistem politic, Consiliul cumuleaz att puterea legislativ ct i pe cea executiv fiind vorba de un cumul parial, deoarece mparte exercitarea acestora cu alte instituii UE: cu Parlamentul, n cazul puterii legislative; cu Comisia European, n cazul puterii executive; cu Consiliul European n cazul puterii specifice de decizie politic) aspecte care demonstreaz organizarea atipic a puterilor n UE. De asemenea, un alt aspect al teoriei separaiei puterilor n stat, intervenit ulterior, pe msura aplicrii sale n practica instituional a fiecrui stat ce a adoptat teoria respectiv (n decursul a dou secole de aplicare, aceast teorie lund forme distincte n fiecare regim politic) este specializarea organelor de stat pentru a ndeplini o singur funcie3. Astfel, se instituie o diviziune dubl: sub aspect funcional (separarea funciilor); sub aspect instituional
1Sergiu 2

Tama op.cit., pag. 241. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., pag, vol. II, pag.8 3 Cristian Ionescu op.cit., pag. 160

239

Mdlina Virginia ANTONESCU (separarea organelor de stat, n exercitarea acestor funcii), avnd ca origine teoria separaiei puterilor de stat. Combinat cu independena absolut a puterilor n stat (o diviziune rigid a puterilor, fr nici o posibilitate de intervenie, de colaborare sau alt tip de relaie politico-juridic), specializarea organelor de stat dus la extrem (exercitarea unei singure funcii i numai a aceleia, n ntregime, fr a lsa atribuii proprii acelei funcii n competena altor organe de stat) ar provoca paralizarea ntregului aparat de stat1, de unde i limita teoriei separaiei puterilor. De aceea, se impune o reconsiderare a acestei teorii din prisma colaborrii ntre cele trei puteri, a tipurilor de relaii i influene menite s consolideze echilibrul puterilor n stat i s duc la o funcionare eficace a aparatului de stat.

1 Alte critici , n afar de cea de mai sus, se refer la faptul c separaia puterilor nu rezolv problema crucial a unui regim politic, anume garantarea drepturilor i a libertilor , care ar impune o reflecie asupra celei mai bune organizri a puterilor i elaborarea unei carte a drepturilor i libertilor pe care cetenii s o poat impune guvernanilor. n al doilea rnd, este considerat absurd, de ctre criticii acestei teorii, egalitatea pus ntre funcia legislativ i cea executiv, n spe trebuind s fie vorba de o preeminen a legislativului fa de executiv, deoarece legislativul reprezint direct poporul, ca deintor ultim al suveranitii. n al treilea rnd, aceast teorie a fost elaborat ntr-o vreme cnd nu existau partidele politice din forma lor modern, problema fundamental care se pune ntr-un regim politic nemaifiind legat de funcionarea puterilor ci de raportul dintre majoritate i minoritate, dintre guvernamnt i opoziie. n al patrulea rnd, viciul fundamental al teoriei de fa este considerat impunerea unei diviziuni a suveranitii, ceea ce este cu neputin, deoarece autoritatea suverana a statului este unic. De aceea se admite c Montesquieu a utilizat termenul de putere n sensul de organ i nu de suveranitate , pentru a sugera o specializare a funciilor puterii; ns i aici intervin criticii, care consider c astfel se lovete n principiul unitii statului, neputndu-se concepe o separaie mecanic a puterilor prin care s se regleze jocul puterilor publice. A se vedea pe larg, Ion Deleanu Instituii i proceduri constituionale- n dreptul comparat i n dreptul romn, tratat, Ed. Servo Sat, 2003, pag. 50-54.

240

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Transpus la nivelul european de guvernare din cadrul sistemului politic al UE, aceast teorie creeaz dou consecine politice i juridice pentru funcionarea instituiilor UE: existena unei separri a puterilor n acest sistem (din care rezult o anumit distribuire a funciilor ntre aceste instituii dup un model inspirat din cel statal, n care Parlamentul European particip la exercitarea funciei legislative mpreun cu Consiliul; n care Comisia este identificat ca executiv european iar Curtea de Justiie exercit o funcie judectoreasc la nivel european); n al doilea rnd, existena unei colaborri ntre principalele instituii UE, reflectnd o relaie de interdependen ntre puterile politice europene. Unele modaliti de influenare ntre aceste puteri, concretizate la nivelul instituiilor europene i al funciilor acestora, pot fi amintite aici : - desemnarea unor membri ai executivului european (Comisia) de ctre instituii UE care exercit puterea legislativ (Consiliu) i de control politic (Consiliul European); astfel, potrivit ultimelor modificri anterioare elaborrii i semnrii tratatului constituional (Roma, 28 Octombrie 2004), anume modificrile operate prin tratatul de la Nisa, Preedintele i membrii Comisiei sunt numii de Consiliu1 - desemnarea membrilor Curii de Justiie i ai Tribunalului de Prim Instan, de comun acord, de ctre statele membre2 (formul care presupune, fiind vorba de o instituie UE n cazul Curii de Justiie implicit, o atribuie acordat Consiliului UE prin care sunt reprezentate statele membre la nivelul european de guvernare);

1 Art. 214(2) /TCE, modif prin tratatul de la Nisa. Prin tratatul constituional/2004, Comisia, n ntregul su, este numit de Consiliul European, dup obinerea aprobrii Parlamentului European (art. I- 27). 2 Art. I-29, alin 2/tratatul constituional din 2004. Art. 223 /TCE, modif. prin tratatul de la Nisa

241

Mdlina Virginia ANTONESCU rolul de co-legislator al Parlamentului European1 (funcia legislativ fiind exercitat mpreun cu Consiliul UE, ca i funcia bugetar); rspunderea politic pe care Comisia o angajeaz n mod colectiv n faa Parlamentului European (prin aprobarea de ctre acesta a unei moiuni de cenzur)2 i care este o reflectare pe planul european de guvernare a posibilitii de demitere a unui guvern naional de ctre parlament, n cazul nendeplinirii sarcinilor legale pe care i le-a asumat n faa organului legislativ; controlul politic exercitat de Parlament asupra Comisiei i asupra Consiliului (ns fr posibilitatea aplicrii vreunei sanciuni), concretizat printr-un drept de informare (rapoarte, ntrebri, petiii; apelarea la Mediatorul European); prin control bugetar; prin moiunea de cenzur3: controlul juridic la nivel european, realizat de mai multe instituii UE (Parlament, Comisie, Curtea de Justiie) pentru verificarea respectrii de ctre subiecii de drept comunitar a normelor juridice aparinnd ordinii de drept comunitar; intervenia Parlamentului European (prin avize conforme; prin obligativitatea consultrii sale) n procedura de negociere purtat de instituiile UE abilitate (Comisie, Consiliu) privind relaiile externe ntre Comunitile Europene i alte subiecte de drept internaional (state; organizaii internaionale interguverna-mentale); delegarea de ctre Consiliu, ctre Comisie a unor competene pentru executarea sarcinilor stabilite de Consiliu: asistarea Comisiei de ctre un Comitet Consultativ

1 Art. I-20/tratatul constituional din 2004. Art. 189 B/TCE (noul art.249/ modif. prin tratatul de la Amsterdam). Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2002, pag. 198. 2 Art. I-26, alin. 8, tratatul constituional din 2004 3 Art. III-352, alin.2; art. III-348, alin. 2; art. III-337; art-III-335, din tratatul constituional din 2004.

242

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional al reprezentanilor statelor membre, n materie de politic concurenial, de exemplu1; intervenia Parlamentului European (ca instituie exercitnd puterea legislativ, din perspectiva statal) n procesul legislativ european, prin diferite tipuri de proceduri specifice: consultarea; cooperarea; codecizia; avizul conform sau prin proceduri de declanare a iniiativei legislative; consultarea Bncii Centrale Europene de ctre instituiile UE n cazul oricrui act juridic comunitar propus n domeniile care in de competena sa; emiterea de avize de ctre Banca Central European adresate instituiilor sau organelor europene competente, n domeniile care intr sub incidena competenei sale; numirea membrilor Comitetului director al BCE de ctre guvernele statelor membre, la nivel de efi de stat i de guvern, la recomandarea Consiliului i dup consultarea Parlamentului European i a Consiliului Guvernatorilor; numirea membrilor Curii de Conturi a UE de ctre Consiliu; asistarea, de ctre Curtea de Conturi, a Parlamentului European i a Consiliului n exercitarea funciilor de control privind executarea bugetului; participarea Parlamentului Europen la relaiile externe ale Uniunii (o adevrat competen co-decizional n materia acordurilor de asociere, caz n care Consiliul nu poate lua o decizie dac nu are prerea conform a Parlamentului)2; numirea de ctre Parlamentul European a Mediatorului European (instituie UE creat prin art. 8D/TCE; art.138 E / TCE), care poate fi demis doar de Curtea de Justiie; controlul politic exercitat de Parlamentul European asupra Comisiei, n cazul dezbaterilor ce urmeaz prezentrii programului de aciune al Comisiei dup intrarea acesteia
1Augustin 2

Fuerea -Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 174. idem, pag. 101

243

Mdlina Virginia ANTONESCU n funcie, votul formal al Parlamentului fiind o adevrat moiune de nvestitur a Comisiei. De asemenea, alte exemple de interaciuni ntre puterile politice europene, concretizate la nivel instituional i funcional european printr-o serie de intervenii, influene sau colaborri ntre instituiile UE, evoc o apropiere de unele tipuri de relaii politice instituionale ntlnite la nivel naional: - convocarea cu titlu excepional a Parlamentului, n sesiuni extraordinare, de ctre executivele europene (Consiliul UE; Comisia European), dup modelul competenei efului statului (ca exponent al puterii executive) de a se implica n organizarea intern a puterii legislative1; - examinarea i aprobarea de ctre Curtea de Justiie a UE, a regulamentului interior al Parlamentului European, ceea ce demonstreaz un tip de intervenie al puterii judectoreti n organizarea intern a activitii instituiei legislative, un model de inspiraie statal (pentru a oferi o garanie legal c Parlamentul European nu-i va aroga, prin intermediul regulamentului su intern, unele prerogative distincte, fa de cele acordate prin tratatele comunitare i modificatoare, prin care s beneficieze de o for superioar fa de Consiliu, Comisie i Curtea de Justiie, cu un efect negativ asupra echilibrului puterilor n sistemul politic al UE); - anumite forme de implicare a puterii executive n activitatea de tip legislativ a Parlamentului European, forme de inspiraie statal: iniiativa legislativ (de care dispune Comisia, dac o privim prin prisma unui executiv european); - anumite forme de implicare ale puterii executive (reprezentat, n originalul sistem politic al UE, de Comisie) n activitatea normativ a Consiliului (considerat veritabilul
De exemplu, n Constituia Romniei (revizuit n 2003), art. 63, alin. 2 permite Preedintelui Romniei s convoace n sesiuni extraordinare cele dou Camere ale Parlamentului.
1

244

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional legiuitor n acest sistem politic): anumite atribuii normative delegate de Consiliu Comisiei, prin procedura delegrii de putere (n cadrul legal oferit de Actul Unic European)1; implicarea puterii legislative (Consiliul UE) i a puterii judectoreti (Curtea de Justiie) n procedura de destituire a unui membru al Comisiei Europene2; participarea membrilor Comisiei la dezbaterile parlamentare din cadrul Parlamentului European, atunci cnd li se solicit prezena (de exemplu, cnd Comisia este chemat s-i susin activitatea i orientarea politic; astfel, n fiecare an, se prezint un raport general asupra activitii Comunitilor; Comisia ntocmete un program de lucru anual care st la baza discursului-program al Preedintelui Comisiei, prezentat n Parlamentul European)3; alte participri ale unor instituii UE n cadrul dezbaterilor parlamentare, ca forme de implicare direct a puterilor de decizie politic (dac ne referim la Consiliul UE sau la Consiliul European) sau a puterilor executive (Consiliul UE) n activitatea legislativ a Parlamentului European: declaraii ale Preedintelui n exerciiu al conferinei Minitrilor Afacerilor Externe; rapoarte ale Consiliului European, dup fiecare sesiune, ntocmite de Consiliul pentru Afaceri Externe de pe lng Preedinie4; participarea puterii executive n cadrul dezbaterilor parlamentare europene: ntrebrile pe care parlamentarii le pun Comisiei Europene (care, mpreun cu rspunsurile, se public n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene); o alt form de implicare a executivului european n activitatea Parlamentului, de inspiraie statal, o reprezint i

1 n tratatul constituional/ 2004, art. I-36 trateaz despre regulamentele europene delegate, ns doar cu respectarea anumitor condiii juridice. 2Augustin Fuerea op.cit., pag.93. 3 Art. III-349/ tratatul constituional din 2004. 4 idem, pag. 93-94.

245

Mdlina Virginia ANTONESCU discursul-program pe care eful executivului (Preedintele Comisiei) l prezint n faa Parlamentului, n fiecare an, urmat de o dezbatere asupra politicilor trecute i viitoare ale UE i ncheiat cu o rezoluie a Parlamentului asupra politicii generale a Uniunii. n aceast procedur gsim o oarecare similitudine cu mesajul adresat parlamentului de eful unui stat (preedintele) asupra strii rii i care echivaleaz cu programul legislativ al administraiei (n sistemul de guvernare american, spre exemplu). Dei n sistemul politic al UE, Preedintele Comisiei este un ef de guvern supranaional cu trsturi originale1 (ales de Consiliu, deci indirect, de statele membre, nu de ctre popoarele europene prin vot direct i universal, precum Parlamentul European)2 prin urmare, nu este egal din punct de vedere reprezentativ, cu Parlamentul European - , totui Preedintele Comisiei este obligat s se adreseze popoarelor europene prin intermediul Parlamentului European, recunoscndu-se prin aceasta, calitatea Parlamentului European de a fi reprezentant al popoarelor europene, ntocmai ca i parlamentele naionale; intervenia Parlamentului European n activitatea executivului i a altor instituii UE, prin constituirea unor comisii temporare de anchet pentru examinarea

1 ntr-o opinie contrar, care privilegiaz natura colegial a Comiei i nu pe cea ierarhic- n care Preedintele Comisiei are sub autoritatea sa colegiul de comisari, distanndu- se de acesta ca o instituie politic distinct- , a se vedea Yves Doutriaux, Christian Lequesne Les institutions de lUnion Europenne, La Documentation Franaise, Paris, 1995, pag. 46 (Preedintele nu dispune dect de un vot cu acelai titlu ca i ceilali comisari ). 2 Dar, prin art.I-27/ tratatul constituional din 2004, Preedintele Comisiei Europene este ales de Parlamentul European (ca modalitate de legitimare democratic a Preedintelui acestei instituii politice tehnocratice). A se vedea i Harald Renout- Institutions europennes, Paradigme, Publications Universitaires, 2004-2005, Manuel, Orlans, pag. 212-214.

246

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nvinuirilor privind contravenii sau administrarea defectuoas, n aplicarea dreptului comunitar. - Intervenia Parlamentului European asupra Consiliului UE ( aici privit n sensul de autoritate executiv): prin posibilitatea de audiere a Consiliului, pe baza art. 140/TCE1; - Intervenia puterii judectoreti n activitatea Comisiei (n sensul de autoritate executiv): prin pronunarea de ctre Curtea de Justiie, a demisiei oricrui membru al Comisiei (art. 160/TCE, reintrodus de art. G.48/TUE)2; Toate aceste exemple de cooperri i interferene ntre instituiile UE demonstreaz importana laturii de conlucrare instituional, precum i aspectele originale din organizarea i funcionarea acestor instituii prin raport cu organele de stat i cu modalitile clasice de interferene ntre puterile de stat. De asemenea, aceste exemple demonstreaz i existena unei viziuni suple a constructorilor europeni fa de teoria separaiei puterilor3, implicit respingerea unei variante rigide de organizare i funcionare a instituiilor UE, ceea ce ar fi dus la riscul blocrii ntregului sistem politic al UE.

Noul art. 197/TCE, modif. prin tratatul de la Amsterdam Noul art.26/ modif. prin tratatul de la Amsterdam 3 Cu toate insuficienele sale, doctrina separaiei puterilor a cunoscut o larg susinere, ns nu printr-o preluare fidel ci prin interpretare original, prin adaptare. n alte interpretri, datorit principiului unicitii puteri de stat, s- a considerat c nu ar fi vorba de separaie a puterilor ci de atribute ale suveranitii considerate distincte i delegate unor titulari diveri i independeni ; nu ar fi vorba, n aceast concepie, de puteri ci de funcii , ns astfel ar nsemna o negare a teoriei lui Montesquieu sau ncercarea de a i substitui teoria cu o alt teorie. A se vedea Ion Deleanu op. cit., pag. 56-57.
1 2

247

Mdlina Virginia ANTONESCU

4. Originalitatea repartiiei puterilor n sistemul politic al UE, n modelul pre-constituional de organizare politic
Aplicarea teoriei separaiei puterilor n sistemul UE nu a fost niciodat neleas n termenii unei independene absolute1, a unui schematism rigid, n care fiecare instituie UE s funcioneze n condiii de absolut independen, fr a intra n relaie cu celelalte instituii de la nivelul european de guvernare sau cu organele de stat ale statelor membre. Dimpotriv, colaborarea interinstituional la nivelul european2 a fost o trstur cultivat n permanen, o adevrat caracteristic a cadrului instituional european, inclusiv ilustrat sub
Singurul mijloc de a asigura echilibrul forelor guvernante (puterile publice) nu este acela de a separa puterile ci de a le asocia ntr-o colaborare strns, la care s participe fiecare ntr-o manier distinct, din cauza structurii lor diferite. A se vedea Lon Duguit Manuel de droit constitutionnel, 4-me d., E. de Boccard, Paris, 1923, pag.125. Spre deosebire de aceast recomandare, regimurile prezideniale (SUA, de exemplu) prefer o aplicare teoretic riguroas a principiului separaiei puterilor, aplicare bazat pe independena puterilor, pe un model rigid de organizare al acestora. A se vedea i Marcel Prlot, Jean Boulouis Institutions politiques et droit constitutionnel; X-me d., Dalloz, Paris, 1987, pag. 95. 2 Ali autori consider c exist dou mari interpretri ale principiului separaiei puterilor: una favorabil colaborrii ntre puteri, deoarece vede n separaia puterilor un procedeu de repartizare a sarcinilor statale (concepia supl); alt interpretare este favorabil unui model de guvernare absolut rigid, n care separaia puterilor trimte de fapt, la delegarea de putere (fiecare organ trebuind s exercite n totalitate puterea ce i-a fost delegat). A se vedea Georges Burdeau Droit constitutionnel et institutions politiques, 18-me d., LGDJ, Paris, 1977, pag . 161. Din aceast perspectiv, trebuie s avem n vedere faptul c instituiile UE exercit competene atribuite prin tratate internaionale, avnd obligaia de a respecta totodat, principiul cooperrii loiale i echilibrului instituional (deci, implicit, tratatele resping viziunea separaiei rigide a puterilor la nivelul european de guvernare).
1

248

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional forma principiului cooperrii loiale ntre instituii1. Putem distinge, de altfel, dou tipuri de cooperri: o cooperare vertical (ntre sistemele instituionale situate la diferite nivele de guvernare2, respectiv instituiile UE i organele de stat ale statelor membre); o cooperare orizontal (ntre instituiile UE). Totodat se pot distinge i alte tipuri de cooperri care privesc instituiile UE: o cooperare politic formal (cu organele de stat aparinnd statelor candidate la aderarea n UE; cu organele de stat aparinnd unor state tere, cu care Uniunea n sens larg a ncheiat acorduri speciale; cu organele unor organizaii internaionale interguvernamentale); o cooperare informal (cu entiti non-statale precum: sindicate; reprezentani ai comunitilor regionale din statele UE; culte religioase i biserici ; alte organisme confesionale; corporaii; reprezentani ai ntreprinderilor mici i mijlocii din statele UE; asociaii profesionale etc.). Aceste aspecte demonstreaz complexitatea tipurilor de relaii i influene3 care se stabilesc n
1 Ali autori specific faptul c instituiile UE nu sunt doar cele canonizate n art.7/ TCE ci toate tipurile de instituii i organe UE care particip la procesul dinamic al elaborrii politicilor europene; pe de alt parte, trebuie menionat c tratatele doar indic obiectivele instituiilor, nu i titlul juridic pe baza crora acestea pot funciona, ceea ce nu vine n acord cu tradiionala diviziune a puterilor, lsnd o astfel de problem nerezolvat. A se vedea Clive H. Church, David Phinnemore op.cit., pag. 369. 2 Ali teoreticieni ai cadrului instituional al UE prefer s foloseasc abordarea de tip guvernare multi-nivel, amintind c exist o aplicare de tip orizontal a politicilor europene (aparatele instituionale fiind legate la acordurile ntre CE i statele ne-membre) i o dispunere de tip vertical, n aplicarea politicilor europene (n care aparatele instituionale sunt nsrcinate cu aplicarea acestor politici n statele membre). n aceast abordare, noiunea de instituie UE este lrgit la un ntreg ansamblu de instituii i administraii care particip la guvernarea european. Cf. Franois Lafarge/ENA Le cadre institutionnel de lUnion Europenne; note de curs, Academia Diplomatic, Bucureti, 30 martie 2006. 3 Phillipe Manin (op.cit., pag 195) consider c marea simplitate care prevaleaz n state, ncredinndu-se exerciiul puterii legislative unei prime categorii de organe parlamente, adunri- iar exerciiul puterii executive unei a doua categorii de organe guvernele -, nu se aplic i n UE. Aici,

249

Mdlina Virginia ANTONESCU interiorul sistemului politic european, n special n ceea ce privete latura sa instituional i funcional. n transpunerea teoriei separaiei puterilor, n cadrul sistemului politic al UE, date fiind originalitatea naturii juridicopolitice a instituiilor europene, tipul de funcii ncredinate acestora ct i faptul c modelul statal de organizare a puterilor nu a fost integral i nici fidel reluat la nivelul european de guvernare1, putem remarca anumite trsturi originale referitoare la cooperarea interinstituional i la modalitile de influenare i de intervenie ale unei puteri2 n organizarea i funcionarea celeilalte: - posibilitatea de atacare a unui act juridic obligatoriu, emis de veritabilul legiuitor al Uniunii (Consiliul UE) de ctre executivul european (Comisia), procedeu inspirat din unele prevederi constituionale ale statelor membre UE (art. 37/constituia Franei, n virtutea cruia Preedintele Franei are dreptul de a ataca o lege ordinar prin care se ncalc puterea de reglementare a guvernului)3. Deosebirile dintre
sistemul instituional este un rezultat al asocierii a trei logici diferite (supranaional; interguvernamental; democratic). Prin aceasta, UE se distinge (cu tot ansamblul su de organe, agenii etc.) de un stat, deoarece toate aceste instituii i organe particip n mod specific la procesul decizional european. 1 UE este un experiment unic, n care nivelul naional particip la nivelul european de guvernare i invers; instituiile UE nu se aseamn cu nici un alt organ de pe plan naional i internaional, semn c un principiu al separaiei puterilor aa cum este neles n cazul statelor, nu poate fi valabil i n cazul UE. A se vedea i John Peterson, Michael Shackleton The Institutions of the European Union, Oxford University Press, 2002, pag. 23. 2 Putere n sensul de competen ncredinat de statele membre UE, prin tratatele constitutive i modificatoare, unei instituii UE. 3 Cristian Ionescu - op.cit., pag.175. Art. 31/constituia Franei prevede (n alin. 2) c legislaia referitoare la domenii altele dect cele care cad n sfera legislativului poate fi modificat prin ordine (acte juridice emise de Preedintele Republicii, cf. art. 13, alin.1 puterile Preedintelui i ale Consiliului de Minitri -, din aceast constituie). n al doilea rnd, precizm c, pe parcursul lucrrii de fa, vom utiliza pentru referirea la o constituie

250

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional acest procedeu constituional naional i cel unional european sunt multiple, ns au la baz aceeai idee a interveniei puterii executive (n sistemul UE fiind vorba de o intervenie mediat, prin intermediul puterii judectoreti, n temeiul intentrii de ctre Comisie, a unui recurs n anulare) n funcionarea puterii legislative. Astfel, deosebirile care pot fi identificate ntre cele dou procedee sunt: natura juridic a actului atacat (o lege emis de un parlament naional, n primul caz; n al doilea caz, un regulament, o directiv sau o decizie n anumite situaii -, acte juridice de drept comunitar, cu for obligatorie, emise de Consiliul UE care exercit funcia legislativ n UE); faptul c prin recursul n anulare nu poate fi atacat (de ctre Comisie sau de alt instituie UE) un act de natur legislativ, ca act juridic obligatoriu emis doar de Parlamentul European (care de altfel, nici nu deine monopolul funciei legislative, putnd doar n anumite domenii supuse codeciziei1, s emit acte legislative mpreun cu Consiliul UE, pe baza art. 189 B/ TCE, introdus prin G 61/TUE); faptul c Preedintele Comisiei poate fi asimilat n oarecare msur cu eful unui executiv, ns nu este eful Uniunii Europene (n sistemul politic al UE, problema legat de existena sau inexistena Preediniei Europene i de natura sa juridic nefiind nc rezolvat), n sensul n care putem vorbi de echivalentul unui ef de stat; faptul c doar Comisia, n ansamblul su (ca instituie bazat pe principiul colegialitii) i nu Preedintele su poate
federal sau naional, cuvntul constituie(fr majuscul) spre a nu face confuzii n textul lucrrii ntre acest tip de constituie i tratatul constituional european din 2004 (cunoscut i drept Constituia European), pentru care vom folosi cuvntul Constituie scris cu majuscul, fr ns ca prin aceasta s realizm o apreciere a valorii lor juridice sau o ierarhie normativ ntre aceste acte juridice. 1 Augustin Fuerea - Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 192. n sens contrar, anume c PE accede la o poziie de quasi -egalitate cu Consiliul, prin codecizie a se vedea Phillipe Moreau Defarges- Les institutions europenes , 7ed., Armand Colin, Dalloz, Paris, 2005, pag. 49.

251

Mdlina Virginia ANTONESCU ataca actul juridic obligatoriu emis de Consiliu; faptul c aceast posibilitate de atacare n justiia comunitar a unui act al Consiliului nu este monopolul Comisiei, existnd posibilitatea de legitimare procesual activ recunoscut i pentru statele membre sau pentru resortisanii comunitari (persoane fizice sau juridice); de asemenea, faptul c actul susceptibil de a fi atacat nu este obligatoriu unul emis de legiuitorul UE (Consiliu) ci poate fi i un act juridic cu valoare obligatorie emis de Comisie (caz n care Consiliul ar putea ataca n justiie acest act, ca o ilustrare a posibilitii de intervenie a puterii legislative1 n sfera de competen a executivului european). O alt particularitate, n acest caz, se refer la rolul puterii judectoreti europene2 (CJCE) de a interveni ntre cele dou puteri exercitate prin cele dou instituii UE (Consiliu i Comisie),
1 Puterea legislativ este, n mod normal, ncredinat unui organ legislativ (denumit cu un termen generic, de parlament) care exercit anumite atribuii specifice acestui tip de putere. A se vedea i Charles Debbasch, Jacques Bourdon, JeanMarie Pontier, Jean- Claude Ricci - Droit constitutionnel et institutions politiques, 2-me d, Economica, Paris, 1986, pag.121. 2 Puterea judectoreasc n cadrul Comunitilor era exercitat de Curtea de Justiie nsrcinat s asigure respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor comunitare. Cnd vom folosi, n cuprinsul lucrrii de fa, termenul de Curte de Justiie ne vom referi la Curtea de Justiie din sistemul Nisa(tratatele comunitare i modificatoare, inclusiv tratatul de la Nisa, fr a avea n vedere i Tribunalul de Prim Instan; vom avea n vedere n al doilea rnd, doar Curtea de Justiie din sistemul jurisdicional cu acelai nume (CJUE) din perioada post Nisa (Constituia European). n al treilea rnd, este de preferat s folosim denumirea de CJUE ca dovad a trecerii procesului de integrare european din faza comunitar n cea unional - european (prin apariia UE/Maastricht, 1993) i nu denumirea de CJCE, care ar reduce n opinia noastr, aceast instituie doar la una de tip comunitar, neconsacrnd-o ca instituie a ntregului sistem politic al UE. Dupa ali autori, CJCE ar fi motorul unui federalism european, contribuind decisiv la instaurarea unui sistem judiciar comunitar de tip federal, prin deciziile Van Gend / Loos i Costa c. ENEL. Cf. Philippe Moreau Defargesop. cit., pag. 58.

252

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n scopul de a echilibra puterile europene1, dac admitem c ele exist la nivel european, ct i de a evita apariia abuzurilor. De aici i o particularitate n organizarea sistemului UE, care impune o exercitare n mod egal recunoscut, a acestui drept de atacare n justiie a unui act juridic obligatoriu, de ctre instituiile UE exercitnd cele dou puteri: Consiliul UE puterea legislativ, n principal, i Comisia -puterea executiv- , (una contra celeilalte), dar numai pe calea recursului n anulare n faa CJCE. n acest caz, intervenia puterii judectoreti este un exemplu specific UE, de echilibrare a celor dou puteri europene (legislativ Consiliul ; executiv Comisia) - posibilitatea de convocare a Parlamentului European n sesiuni extraordinare la cererea Comisiei, a Consiliului, sau a majoritii membrilor si (art. 139/TCE, devenit noul art. 196/TCE, modif. prin tratatul de la Amsterdam), spre deosebire de procedeul constituional statal, n care acest drept l are eful statului2. - aspecte originale cu privire la implicarea puterii executive (dac o atribuim Comisiei) n activitatea legislativ de pe plan european prin: monopolul 3 iniiativei legislative, deinut de Comisie n calitate de executiv european (spre deosebire de procedeele constituionale statale4 n care iniiativa legislativ este
1 Dac admitem ipoteza c, la nivelul european de guvernare exist puteri politice europene precum ntr-un stat, cum s-a artat n lucrare. 2 De exemplu, n constituia Romniei (1991, revizuit n 2003); art.63, alin.2, constituia Greciei/1975, art. 40, alin.1 constituia Portugaliei/ 1076, art.136, lit. c, cap. II sau constituia Spaniei, art. 87, alin.1 3 Louis Cartou, Jean Louis Clergerie , Annie Gruber , Patrick Rambaud LUnion Europeenne, Prcis Dalloz, Paris, 2000, pag. 90. Augustin Fuerea op.cit., pag. 78;192. 4 De exemplu, n constituia Franei (art.39, alin.1) primulministru i membrii parlamentului au drepturi concurente de a iniia legislaia. Constituia Greciei, cap.V, art. 73, alin.1 prevede c dreptul de a propune legi aparine parlamentului i guvernului. Art.170, alin.1 din constituia Portugaliei/1976 acord puterea de a iniia legislaie i de a propune

253

Mdlina Virginia ANTONESCU mprit ntre parlament1 (ca autoritate legiuitoare) i guvern. - atribuiile n materie normativ i sunt conferite Comisiei de ctre Consiliu, nu de ctre Parlamentul European (spre deosebire de sistemele constituionale statale, n care parlamentul este cel care deleag guvernului atribuii de reglementare proprie2, n anumite condiii). - participarea membrilor Comisiei la dezbaterile din Parlamentul European (dup modelul statal al participrii membrilor guvernului la dezbaterile din parlament)3 ceea ce denot o recunoatere implicit a rolului de parlament tipic (asemntor celui care aparine unui aparat de stat) pentru Parlamentul European. n acelai timp ns, Comisia particip la reuniunile celuilalt for legislativ (Consiliul UE), att la reuniunile cu uile nchise4 (pentru acte juridice legislative adoptate doar de ctre Consiliu, ceea ce este un aspect creator de deficit democratic i un aspect atipic pentru un for legislativ dac privim Consiliul UE din aceast perspectiv-, ns explicabil datorit naturii interguvernamentale a Consiliului ca for legislativ original, n care
referendum, grupurilor parlamentare i guvernului, fr a meniona i eful statului. La fel constituia Italiei/1948, art. 71, alin.1 prevede c dreptul de iniiativ aparine guvernului, fiecrui membru al Camerelor i acelor organe sau corpuri mputernicite prin lege constituional (fr a meniona eful statului). 1 Cnd ne vom referi, n cuprinsul lucrrii de fa, la un parlament ca organ de stat naional sau federal, vom folosi cuvntul parlament (fr majuscule) spre a-l deosebi de Parlamentul European (sau Parlament, cu majuscule), fr ns a emite nici o apreciere juridic plecnd de la aceasta. 2 Augustin Fuerea op.cit., pag. 68. Pe plan naional a se vedea art. 82 din constituia Spaniei; constituia Italiei; art. 76. 3 Cap.IV, art.110, alin.1 din constituia Romniei /reviz.2003 (Membrii guvernului au acces la lucrrile parlamentului; dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie). Art. 180 din constituia Portugaliei (dreptul minitrilor de a participa la edinele plenare ale Adunrii). 4 Augustin Fuerea - op.cit., pag. 55

254

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional membrii nu sunt alei prin sufragiu direct i universal de ctre cetenii UE), ct i la reuniunile publice (n care cele dou foruri legislative ale UE, reunite pentru adoptarea actelor prin procedura codeciziei, i in dezbaterile n mod public). Codecizia devine astfel, o procedur comun de legiferare pentru dou instituii politice distincte ale UE, practic, fcndu-le s funcioneze mpreun ca dou Camere reunite ale unui singur parlament1. - existena unui adevrat drept de veto al Parlamentului European2 (dei acesta nu poate fi considerat legislatorul unic al UE), pe care acesta l poate exercita contra veritabilului legiuitor european (Consiliul), aspect atipic i care confer nc o trstur original nivelului european de guvernare politic, modului de funcionare a puterilor n UE, ct i schemei unional-europene de repartizare a acestor puteri (deoarece, la nivel naional, dreptul de veto aparine efului statului, care poate refuza semnarea legii adoptate de parlament)3. Observm, n cazul Parlamentului European, existena unei prerogative de inspiraie statal, pe care o ntlnim n cazul codeciziei (n
1 Dei am convenit s scriem n cuprinsul lucrrii cuvntul parlament (fr majuscule) cnd ne referim la un organ legislativ statal, totui, cuvntul Camere (n cazul unui parlament bicameral) l vom scrie cu majuscule, deoarece pe plan european, Parlamentul European nu are o structur bicameral, neexistnd deci, riscul de confuzie n aceast privin. 2 Augustin Fuerea op.cit., pag. 192. A se vedea i Stelian Scuna Uniunea European. Construcii, instituii; drept; Ed. All Beck, Bucureti, 2005, pag. 83. 3 n constituia Franei, art.10, alin. 2 (eful statului poate, nainte de expirarea unui termen de 15 zile, s cear parlamentului s rediscute o lege sau unele articole din aceasta, fr ca parlamentul s poat refuza). n art.77/constituia Romniei/ 2003, alin.2 se prevede doar faptul c eful statului poate cere doar o dat reexaminarea legii n parlament (nu se prevede ns expres faptul c solicitarea reexaminrii nu poate fi refuzat de parlament). Acest lucru nu mpiedic ns a vorbi de existena unui drept de veto al efului statului i n acest caz.

255

Mdlina Virginia ANTONESCU care un act normativ nu poate fi adoptat dect dac Parlamentul European i d acordul sau nu se opune la adoptarea acestui act de ctre Consiliu). dintr-o alt perspectiv, putem considera c exercitarea dreptului de veto al Parlamentului European n cazul adoptrii actelor juridice legislative de ctre Consiliu, att prin procedura codeciziei, ct i prin procedura avizului conform ( n care practic, actul legislativ trebuie s fie aprobat de Parlament), n acest caz ar semnifica o contrabalansare a puterii legislative a Consiliului de ctre deintorul rival1 al aceluiai tip de putere (Parlamentul European). Scopul este de a evita un abuz de putere2 din partea Consiliului sau ctigarea unei poziii legislative extrem de puternice, exacerbate, de ctre Consiliu (ceea ce ar duce la o formalizare a Parlamentului, la o golire de coninut sub aspectul funciei legislative, a acestuia).

Totodat, putem meniona unele lacune (sau inexistena unor modaliti de intervenie a unor puteri n organizarea i funcionarea celorlalte, n sistemul politic al UE) care difereniaz modelul de separaie a puterilor aa cum este conceput pentru a funciona n sistemul politic al UE, de modelul statal, conferindu-i totodat , originalitate celui dinti: inexistena vreunei prerogative a Parlamentului European de a pune sub acuzare pe Preedintele Comisiei sau pe comisarii europeni (ca membri ai executivului european) i
1

Aceasta, dac avem n vedere ipoteza unei rivaliti ntre cei doi legiuitori UE, Parlamentul European i Consiliul, fiecare urmrind s dein poziia de legiuitor deplin, suprem n sistemul politic al UE. 2 n sensul exercitrii funciei legislative europene, de ctre unul din legiuitorii UE cu depirea limitelor prevzute de tratatele comunitare i modificatoare (de exemplu, Consiliul UE ar putea adopta singur acte legislative europene pentru care tratatele prevd aplicarea co-deciziei, n vreme ce PE nu poate avea aceast atribuie).

256

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional deferirea lor justiiei pentru comiterea de fapte penale (nalt trdare, spionaj, omucidere, luare de mit, evaziune fiscal1, etc.), ceea ce duce la o slbire a prerogativelor Parlamentului (ca for legislativ) de a controla (singur sau mpreun cu Consiliul UE) executivul (neles ca fiind Comisia), dei Parlamentul a ales Preedintele Comisiei i a dat votul su de ncredere ntregii Comisii, la nceperea mandatului acesteia. nu se ntlnete n cadrul sistemului politic al UE, o modalitate de aciune a puterii executive asupra Parlamentului constnd n posibilitatea pe care o are pe plan statal, eful puterii executive de a desemna expres parlamentari2 (procedeu prezent n state ca Italia, Canada, America Latin, Germania, SUA, Marea Britanie), dac vom asimila Preedintele Comisiei Europene cu eful unui executiv european, ignornd specificitatea acestei instituii politice europene i originalitatea sistemului politic al UE (n care funcia executiv este exercitat i de Consiliul UE, conform art. 145/TCE). Mai mult, observm c i n a doua ipotez (n care asimilm Consiliul UE unui executiv european) se menine lacuna de mai sus (imposibilitatea

Pe plan naional, unele din aceste fapte penale sunt menionate la nivel constituional, n cadrul rspunderii penale a efului statului. De exemplu, art. 951 (introdus prin legea de revizuire a Constituiei Romniei din 1991), privind competena Camerelor de a hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare. Pe plan european, nu se poate spune ns c Preedintele Comisiei ori comisarii europeni (executivul european) pot fi asimilai unui ef de stat, i deci, supui unui astfel de tip special de rspundere politic, mai ales c n sistemul politic al UE eful de stat nu exist ca instituie UE distinct. 2 Cristian Ionescu op.cit., pag. 173. Constituia Italiei (art.59, intitulat Senatori pe via) prevede prerogativa Preedintelui Republicii de a numi ca senatori pe via cinci ceteni care au merite excepionale n domeniile cultural, social, tiinific.
1

257

Mdlina Virginia ANTONESCU pentru Preedintele n exerciiu al Consiliului UE de a desemna parlamentari europeni). inexistena dreptului de iniiativ legislativ (rezervat Comisiei) al Parlamentului European (care este un parlament atipic), deci o diminuare a posibilitii sale de implicare n procesul legislativ european (fapt compensat prin extinderea codeciziei). inexistena unei rspunderi politice a Consiliului UE (ai crui membri nu sunt alei prin vot direct i universal de toi cetenii UE)1 n faa Parlamentului European. inexistena unei obligaii politice a Preedintelui Consiliului UE (care este un ministru naional, al statului care deine Preedinia, prin rotaie, a Consiliului) de a prezenta n faa Parlamentului European un program de aciune2 (referitor la prioritile Preediniei Consiliului) sau de a adresa mesaje, periodic, cetenilor europeni, n probleme de interes european3 (implicit, de a recunoate supremaia suveranitii popoarelor europene i rolul Parlamentului European, de a reprezenta popoarele europene), dac avem n vedere latura executiv a Consiliului i dac am privi Preedinia Consiliului UE ca o Preedinie a UE similar instituiei unui ef de stat (este ns deosebit de dificil s se stabileasc un Preedinte pentru un ntreg sistem politic funcionnd pe multiple nivele de guvernare). inexistena vreunui drept sau prerogativ pentru Comisie (privit ca executiv european) de a exercita ultima verificare a coninutului unui act juridic obligatoriu, emis de Consiliu sau de Consiliu i Parlament (prin codecizie), care

1 Deoarece membrii Consiliului UE sunt minitri din guvernele statelor membre UE, autorizai s reprezinte guvernele acestor state. Cf. John Fairhurst op.cit., pag. 96. 2 Dac am asimila Preedintele Consiliului UE cu un prim-ministru (Consiliul fiind o instituie UE cu rol de executiv european). 3 Precum eful statului adreseaz parlamentului, n statele membre UE; de exemplu, n constituia Italiei, art. 87, alin. 2.

258

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional s poat fi asemnat cu promulgarea unei legi de ctre eful statului1. Este adevrat c executivul european (Comisia) ndeplinete o atribuie specific (de gardian al tratatelor) urmrind conformitatea actelor juridice ale instituiilor UE cu tratatele, ns aceast prerogativ se refer la declanarea unor proceduri juridice prin care Comisia poate intenta diferite tipuri de recursuri n faa CJCE mpotriva statelor sau a Consiliului pentru nerespectarea obligaiilor ce le revin potrivit tratatelor comunitare, deci este o prerogativ cu totul diferit de promulgare. Aceasta vizeaz un control a priori al constituionalitii unui act, nainte ca el s fie nzestrat cu for juridic, cu for executorie). n al doilea rnd, datorit originalitii UE care nu este un stat, nu putem considera Comisia, nici Preedintele su ca fiind o instituie european cu funcii similare unui ef de stat. inexistena pe plan european a vreunui drept de veto al Comisiei care s duc la neadoptarea unui act legislativ european de ctre Consiliu sau de ctre Consiliu i Parlament (similar prerogativei efului de stat, la nivel naional, de a-i manifesta dreptul su de veto la o lege adoptat de parlament, prin ne-semnarea acesteia). Cum pe plan european, nu putem vorbi de promulgare, de lege sau de un drept de veto al Comisiei (care nu exercit funciile unui ef de stat, nici individual prin Preedintele Comisiei -, nici colegial) reiese faptul c unele din prerogativele puterii executive privind finalizarea procesului legislativ pe plan naional, nu le vom ntlni i la nivelul european de guvernare politic. inexistena unui drept sau prerogativ a Consiliului (care, pe plan european, n materia procedurii de adoptare a

1 Deoarece Comisia nu poate fi asimilat, n ansamblul su, cu un ef de stat, chiar dac deine atribuii executive.

259

Mdlina Virginia ANTONESCU bugetului UE, are un rol similar unui guvern naional1, dac ne referim la prerogativa sa de a realiza proiectul de buget i de a-l transmite Parlamentului European) de a putea adopta el nsui actul normativ referitor la buget (eventual, printr-o decizie european), dac Parlamentul respinge proiectul. Or, pe plan naional, se practic emiterea decretelor-lege (sau a ordonanelor ca form a delegrii legislative), prin care se permite puterii executive s se implice efectiv n activitatea legislativ2. n Frana, guvernul introduce proiectul de buget la parlament spre adoptare, existnd prerogativa constituional a guvernului de a adopta prin ordonan actul juridic respectiv, dac parlamentul nu-l adopt n 70 de zile3. Or, n cazul procedurii bugetare europene, observm c, dei Consiliul este cel care alctuiete proiectul de buget (pe baza anteproiectului realizat de Comisie), adoptarea bugetului este o problem care depinde de nelegerea dintre Consiliu i Parlament (Consiliul neputnd juca, n acest caz, rolul unui executiv, n ciuda unor atribuii executive pe care le are). Procedura adoptrii bugetului UE reflect un alt exemplu de conlucrare a puterilor legislative europene, o
Constituia Spaniei, art. 134 (Bugetul), alin.1 prevede obligaia guvernului de a pregti bugetele generale ale statului i dreptul parlamentului de a le examina sau de a le adopta. Cap.VI (Taxe i administraie fiscal), din constituia Greciei, art. 79 (Legea bugetului), alin. 3 prevede c proiectul de buget va fi adus naintea parlamentului de ctre ministrul de finane. Art. 114, alin.1 din Constituia Germaniei prevede c ministrul federal de finane, n numele guvernului federal, va prezenta anual Camerelor spre aprobare, o balan de venituri i cheltuieli pe anul fiscal precedent; art. 110, alin. 3 din aceeai constituie prevede doar regula ca amendamentele la statutul bugetului federal s fie supuse simultan ambelor Camere (ns nu se specific expres care va fi rolul guvernului federal). 2 De exemplu, art. 85, constituia Spaniei (decrete legislative) care se deosebesc de decretele-lege (art.86) pe care guvernul le ia doar n condiii riguros limitate la nivel constituional, doar pentru cazuri de necesitate extraordinar i urgent 3 Art. 47, alin. 3, constituia Franei
1

260

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional expresie a bicefalismului legislativ n sistemul UE, n care rolul preponderent revine, de aceast dat, Parlamentului European (finalizarea procedurii este realizat prin decizia de adoptare a bugetului de ctre Parlament). inexistena unei posibiliti i a unei proceduri de dizolvare a Parlamentului European1 (n tratatele comunitare i n cele modificatoare), ca modalitate de reglementare a conflictului dintre puterea executiv (spre exemplu Comisia, dar i Consiliul UE, sub un anumit aspect) i puterea legislativ (n msura n care recunoatem exercitarea funciei legislative numai Parlamentului European), n cazul n care Parlamentul European ar refuza s acorde votul de ncredere Comisiei Europene. Acest lucru ar putea presupune, urmnd modelul statal, o prerogativ a Preedintelui Comisiei care ar deveni, n asemenea ipotez, echivalentul unui ef de stat, dispunnd de o poziie politic foarte puternic -, de a dizolva Parlamentul. Or, acest lucru ar impune ca Preedintele Comisiei s dispun de aceeai legitimitate ca i Parlamentul (ales prin vot direct i universal, de cetenii europeni), ceea ce nu este cazul (dimpotriv, Preedintele Comisiei este cel legitimat prin alegerea sa de ctre Parlamentul European). De asemenea, nici Preedintele Consiliului UE nu are vreo prerogativ de a dizolva Parlamentul European. inexistena vreunei prerogative a Parlamentului European de a alege i revoca Preedintele Consiliului UE (dac am
1

De exemplu, pe plan naional, art 12/constituia Franei permite Preedintelui Republicii s dizolve una din Camere (Adunarea Naional). Art.41, alin.1/constituia Greciei acord efului statului dreptul de a dizolva parlamentul (care e unicameral). Art.89, alin.1/ constituia Romniei revizuit n 2003 prevede posibilitatea efului statului de a dizolva parlamentul (care este bicameral). Pe plan european ns, neexistnd un ef de stat, Comisia ori Consiliul UE, chiar dac au atribuii executive, nu pot fi asimilate instituiei unui ef de stat i nu are aceast prerogativ special n raport cu PE, de unde i specifictatea modului n care funcioneaz instituiile UE.

261

Mdlina Virginia ANTONESCU considera c aceast instituie UE, Consiliul, reprezint puterea executiv1, laolalt cu Comisia i Consiliul European), ceea ce ar putea duce n caz contrar, la o ntrire a puterii Parlamentului (n condiiile n care aceast prerogativ, dac ar fi consacrat de tratate, ar completa un alt tip de intervenie a Parlamentului n formarea puterii executive europene: alegerea Preedintelui Comisiei Europene). n al doilea rnd, deficitul democratic ar fi redus, prin posibilitatea crescut de control politic pe care o are Parlamentul asupra unei instituii interguvernamentale (Consiliul) i a unui executiv supranaional (Comisia), precum i prin trecerea puterii legislative de la Consiliu la Parlament (Consiliul devenind doar unul din executivele Uniunii, alturi de Comisie). nu exist pe plan european, vreo posibilitate de implicare a Parlamentului European n desemnarea unor parlamentari europeni ca membri ai Comisiei sau ai Consiliului UE (executivele europene), desemnare care, dac ar fi fost reglementat de tratatele comunitare, ar fi trebuit fcut de Consiliul European, n mod similar unui ef de stat (dup modelul din Marea Britanie)2.
1

Ca tip de putere exercitat la nivel european, prin instituiile UE, crora statele membre le-au ncredinat prin tratate internaionale, anumite competene. Dup[ unii autori, crearea progresiv a unei UE fondate pe delegarea de competene antreneaz n paralel, apariia unor instituii capabile s le poata exercita eficace. Modelul instituional al UE este unul original ns, neputnd fi comparat cu acela al unui stat. nc de la nceputul construciei europene, prin crearea CE, a existat un transfer de competene, de la statele membre la Comuniti , ns este vorba de competene mai puin importante, care trebuie s fie exercitate de instituiile UE cu eficacitate. A se vedea Jean Claude Masclet - Des Communauts Europennes lUnion Europene, n Louis Dubouis, ed, op. cit., pag. 6-7. 2 n Marea Britanie, parlamentul se implic n formarea executivului (a guvernului) prin faptul c eful statului poate desemna ca membri ai guvernului, persoane din rndul parlamentarilor. Cf. Cristian Ionescu - op.cit., pag. 189.

262

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Membrii Comisiei, dimpotriv, sunt desemnai de comun acord de guvernele statelor membre (formulare care, implicit, creeaz o competen de desemnare pentru Consiliul UE; n acest caz, Consiliul devine adevratul legiuitor care se implic direct n constituirea guvernului european, i nu Parlamentul European). n al doilea rnd, membrii Comisiei trebuie s fie ceteni ai statelor care i desemneaz (nu trebuie ns s fie parlamentari sau s exercite o funcie public, deoarece o condiie expres a numirii lor n funcii de comisar european este cea expus de art. 157/TCE (noul art. 213/TCE, modificat prin tratatul de la Amsterdam). Comisarii trebuie s ofere toate garaniile de independen (deci, s nu cumuleze funcia de comisar european cu vreo alt funcie public la vreun nivel de guvernare din sistemul UE naional, local, european-). Printre incompatibilitile exprese privind comisarii europeni se numr i cea referitoare la interdicia de a fi membru al parlamentelor naionale sau al Parlamentului European. Incompatibilitatea se refer ns la cazul cumulului de funcii, nu i la situaia n care comisarul european a avut (anterior numirii sale n aceast funcie) calitatea de parlamentar naional sau vreo alt funcie public (aceasta ncetnd din diferite cauze, nainte ca persoana respectiv s fie numit de statele membre n funcia de comisar european). Observm astfel, c teoria separaiei puterilor, odat transpus n planul european de guvernare, acord un rol esenial laturii de conlucrare1 dar i oricrui tip de intervenie ntre puterile pe baza
1 Un sistem politic bazat pe o conlucrare real ntre puteri ar presupune ca puterile s fie plasate pe acelai plan ( o egalitate ntre puteri, structurile i regulile constituionale premind controale reciproce, oblignd chiar la realizarea unei nelegeri ntre aceste organe, mpiedicnd astfel, dominarea direct a unui organ de ctre altul (cf. Genevive Koubi,

263

Mdlina Virginia ANTONESCU crora este structurat sistemul politic al UE. Mecanismele de echilibrare i de intervenie ale unei puteri asupra celeilalte cunosc uneori, o cert inspiraie statal, ns, n general, pstreaz o natur juridic i politic atipic (nu suport dect o comparaie juridic parial, sub aspectul anumitor similitudini cu modelul statal de organizare i funcionare a puterilor). Separaia puterilor n sistemul politic al UE este mai mult un punct de plecare n elaborarea unui model inedit de organizare a puterilor europene, nu un tipar fidel celui statal care s fie transpus n planul european de guvernare (lucru imposibil i datorit diferenelor dintre regimurile politice i prevederile constituionale referitoare la organizarea puterilor, din statele membre UE).

Raphel Romi - op.cit., pag. 206). Nu este cazul UE, n care predominana politic a Consiliului UE n cadrul instituional unic nu poate fi contestat (colaborarea ntre instituiile UE fiind mai mult favorabil unei confuzii a puterilor, conferind importan rolului Consiliului UE, dect s fie favorabil unei separaii suple ntre puteri).

264

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

5. Elemente de originalitate n repartiia puterilor n cadrul sistemului politic al UE, conform modelului constituional european
Schema de repartizare a puterilor la nivelul european de guvernare, care poate fi identificat din analiza prevederilor tratatului instituind Constituia European1, conine anumite trsturi originale n raport cu modelul de repartizare al puterilor Uniunii (model ce poate fi individualizat n urma analizei juridice a tratatelor Maastricht-Amsterdam-Nisa)2. Astfel, art. I-19 (capitolul I, titlul IV) din tratatul stabilind Constituia European, alin. 2, prevede dou modaliti complementare de funcionare ale instituiilor UE, bazate pe principiul atribuirii de competene3 i al cooperrii reciproce ntre instituiile UE, n spirit loial. Acest tratat oblig fiecare instituie UE
1 Reamintim faptul c referirile la Constituia European (sau la tratatul constituional/2004) au n vedere analizarea cadrului instituional UE n etapa post- Nisa viznd intrarea UE ntr-o alt faz a evoluiei sale, odat cu semnarea n 2004 a tratatului constituional european. Faptul c tratatul n cauz nu a intrat n vigoare, nu ne permite s l excludem de la analiza juridic asupra evoluiei instituiilor UE n etapa postNisa. 2 Aceste tratate modificatoare (mpreun cu tratatele constitutive ale Comunitilor) formeaz ceea ce numim generic n cuprinsul lucrrii de fa, sistemul Nisa ori perioada Nisa, spre a distinge aceast etap de evoluie a UE, de etapa postNisa (caracterizat prin semnarea tratatului constituional/2004 i prin respingerea sa n 2005, n Frana i n Olanda). 3 Este interesat de remarcat faptul c n constituia Spaniei (cap. III Tratate internaionale; art. 93 este intitulat Transferul de suveranitate, prin acesta constituantul nelegnd acordarea prin lege organic a unei autorizri de ncheiere a tratatelor, prin care se atribuie unor organizaii internaionale exerciiul competenelor derivate din constituie). Deci, constituantul nelege transferul nu a oricror tipuri de competene ci doar a acelora care i au originea direct n textul constituional i nu n legea organic sau ordinar sau n alte acte normative (competene care sunt considerate eseniale pentru exerciiul suveranitii). n sens contrar, a se vedea Jean Claude Masclet- op. cit., pag. 6-7.

265

Mdlina Virginia ANTONESCU s acioneze n limitele atribuiilor fixate de Constituie i conform cu procedurile i condiiile prevzute de aceasta (ceea ce nseamn ntr-o ipotez, o aplicare a principiului separaiei puterilor, o evitare a concentrrii de putere la nivelul unei singure instituii, o introducere a principiului echilibrului ntre puteri i al auto-limitrii acestora)1. Tratatul instituind Constituia European prevede anumite mecanisme de intervenie ale unei puteri n domeniul de organizare i funcionare al celeilalte puteri. Aceste mecanisme de intervenie, inclusiv tipurile de colaborri ntre puterile Uniunii prezint elemente de originalitate n raport cu modalitile de cooperare i de intervenie ntre puteri (exercitate de instituiile UE) din tratatele comunitare i modificatoare: atribuia Parlamentului European de a audia dou instituii UE cu prerogative de a lua decizii politice i care reprezint statele membre (Consiliul UE; Consiliul European), ceea ce semnific o modalitate de control politic exercitat de o instituie politic cu funcii legislative asupra celuilalt legiuitor european (Consiliul UE) i asupra instituiei care definete orientrile i prioritile politice generale ale UE (Consiliul European) art. III 337. atribuia Parlamentului European de a audia, la cerere, Comisia European (care poate asista la toate edinele parlamentare) conform art. III 337, ceea ce ilustreaz posibilitatea de intervenie a puterii legislative n activitatea executivului european, precum i o modalitate

1 Implicit, o garanie juridic a faptului c, una din instituiile UE (Consiliul UE) care deja beneficiaz de o poziie politic preeminent, consacrat de tratat, nu va ncerca s o extind, s o consolideze, n afara cadrului legal oferit de acest tratat. n sens contrar, anume c structura instituional a UE nu se bazeaz pe principiul separaiei puterilor ca n statele membre, a se vedea Claude de Granrut- op. cit., pag. 77.

266

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de a controla politic executivul (mecanisme de intervenie ntre puteri, de inspiraie statal). posibilitatea de invitare a Preedintelui Parlamentului European de ctre Consiliul European, pentru a fi audiat (art. III-341), ceea ce semnific o contrabalansare a art. III337 conform cruia Consiliul European este cel audiat de Parlament. Astfel, cele dou prevederi juridice echilibreaz nivelul de control politic exercitat de dou instituii politice distincte ale UE (Parlamentul European, ca instituie european exercitnd funcia legislativ dar i o funcie de control politic i Consiliul European, care nu este un for legislativ al UE). n al doilea rnd, observm c nu exist un echilibru n interiorul puterii legislative europene care este reprezentat prin dou instituii (Parlament; Consiliul UE), deoarece tratatul constituional nu prevede vreo posibilitate pentru Consiliul UE de a chema la audieri Preedintele Parlamentului European (lacun care creeaz un avantaj n materia controlului politic asupra Consiliului UE, pentru Parlamentul European). obligaia Preedintelui Consiliului European de a prezenta Parlamentului European un raport dup fiecare reuniune a Consiliului European (n virtutea art. I-22, ceea ce poate fi interpretat ca o modalitate concret de control politic a unuia din Preedinii Uniunii (n calitate de ef al unei instituii ce reprezint interesele statelor membre i reflect prin componena sa, latura interguvernamental prezent la nivelul european de guvernare), de ctre instituia politic reprezentnd cetenii europeni (Parlamentul European). formula original a tandemului instituional n materie legislativ i bugetar (art. I-23) reprezentat de Consiliul de Minitri i de Parlamentul European (existena celor doi legislatori la nivelul european de guvernare este o trstur

267

Mdlina Virginia ANTONESCU original fa de modelul statal n care exist, de regul, un singur legiuitor naional)1. posibilitatea Comisiei (ca executiv european) de a convoca unul din legiuitorii Uniunii, pe Consiliu (art. III-342) n ansamblul su (nu sub form de comitete specializate ale minitrilor naionali de resort). Coroborat cu art. III-336, rezult o competen expres recunoscut Comisiei de a convoca i cellalt legiuitor al Uniunii (Parlamentul European), ns doar pentru o sesiune extraordinar. n ambele cazuri este vorba de un mecanism de intervenie al puterii executive n organizarea i activitatea puterii legislative la nivelul european de guvernare, care ns nu presupune un monopol asupra convocrilor legiuitorilor europeni, care s fie deinut de ctre Comisie (aceast prerogativ fiind recunoscut i altor instituii europene)2. particularitatea referitoare la prerogativa Comisiei de a face propuneri legislative celor doi legiuitori ai Uniunii (Parlamentului European; Consiliului UE), ca o reflectare pe planul european de guvernare a prerogativei unui executiv naional de a propune parlamentului proiecte de legi3. Aceast modalitate direct de implicare a puterii executive n activitatea legislativ a Parlamentului European dar i n activitatea Consiliului UE referitoare la realizarea obiectivelor comune este consacrat n art. III332 i III-345 din textul constituional.
1

De exemplu, n constituia Romniei se prevede, n art. 58, alin.1 faptul c parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii. n alte state europene, puterea legislativ este exercitat att de parlament ct i de eful statului (art.26, alin.1/constituia Greciei). 2 Conform art. III-336/Constituia European dreptul de a convoca Parlamentul European n sesiune extraordinar l au euro-deputaii, dar i Consiliul UE. 3 Art. 87, alin.1/constituia Spaniei; art. 200, lit.d/constituia Portugaliei (ca putere politic, ntr-un sens general, nu legislativ, guvernul putnd supune proiecte de lege ctre parlament).

268

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional textul constituional permite o modalitate clasic de intervenie a puterii executive ( prin Comisia European) n activitatea legislativ. Astfel, prin art. I.-36 se acord Comisiei o prerogativ de inspiraie statal, aceea de a adopta regulamente europene delegate. Se observ ns faptul c regulamentele europene nu au caracter legislativ (art. I-33)1. Conform art. I-36, regulamentul european delegat poate fi adoptat de Comisie doar n msura n care completeaz sau modific elemente ne-eseniale din legea sau legea-cadru european. Regulamentul european delegat, a fortiori, nu poate abroga o lege sau o lege-cadru european. n al doilea rnd, doar Comisia, n ansamblul su, ca organ colegial poate adopta regulamente europene pe baza delegrii de atribuie, nu i Preedintele Comisiei. Regulamentul european delegat intr n vigoare doar dac legiuitorii Uniunii (Parlamentul sau Consiliul) nu formuleaz obiecii n termenul stabilit de legea sau legeacadru european (o alt particularitate a delegrii de atribuii n materie legislativ, la nivelul european de guvernare). intervenia Parlamentului European n formarea executivului european i n alegerea unor nali demnitari ai puterii executive2, dup modelul statal, conform tratatului constituional (art. I-27, art. I-20) se concretizeaz prin prerogativele Parlamentului de a alege Preedintele Comisiei, de a aproba Comisia n ansamblul
1

Conform art. 37, alin.1/constituia Franei i art.38 (guvernul poate adopta regulamente n domeniile care nu cad n sfera legislativului, precum i ordonane, pentru ndeplinirea unor msuri care in de sfera legislativ. Potrivit art.107, alin.1 i 2/constituia Romniei reviz. n 2003, guvernul poate adopta hotrri i ordonane ca acte ne-legislative, deoarece sunt emise de un organ de stat cu rol executiv. 2 Desigur, n tratatele comunitare, n cele modificatoare sau n tratatul constituional/2004 nu vom ntlni o asemenea terminologie, potrivit mai degrab cnd ne referim la organele de stat i n particular, la minitri.

269

Mdlina Virginia ANTONESCU su (format din Preedinte, Ministrul Unional al Afacerilor Externe, ceilali membri ai Comisiei), dar i de a revoca executivul european n urma unei moiuni de cenzur1 (caz n care se produce demisia n bloc a Comisiei i obligaia Ministrului Unional al Afacerilor Externe de a demisiona din funciile pe care le exercit n cadrul Comisiei), pe baza art. I-26. Pe de alt parte, tratatul instituind o Constituie European nu conine mecanisme de interferen ntre puteri, mecanisme care se regsesc n constituiile statelor membre UE; aceste lacune care pot fi identificate n tratat se refer la: - inexistena vreunei competene acordate Preedintelui Comisiei Europene (dac l-am considera ef al puterii executive la nivelul european de guvernare, dup modelul statal) de a desemna parlamentari europeni (ca un tip de aciune a puterii executive2 asupra puterii legislative). n al doilea rnd, nu putem vorbi nici despre vreo atribuie a Preedintelui Comisiei de a desemna un numr de membri n Consiliul UE (privit aici n calitate de legiuitor al Uniunii). Aceste lacune au inciden cu privire la evitarea ctigrii de ctre Preedintele Comisiei a unui rol politic preeminent n raport cu ceilali Preedini ai Uniunii (Preedintele Consiliului UE; Preedintele Consiliului European)3 dar i n raport cu instituiile UE
1 i art. III-340/Constituia European. A se vedea i John Fairhurst op.cit., pag. 88 2 Precum prevede, de exemplu, constituia Italiei, art. 59, alin.2 (ns eful statului nu este i eful guvernului, deoarece art. 92 prevede un primministru care s conduc i s fie responsabil pentru politica general a guvernului art. 95, alin.1). 3 Cnd ne referim, n cuprinsul lucrrii de fa, la diferii Preedini ai unor instituii UE majore (Preedintele Consiliului European, Preedintele Comisiei, Preedintele Consiliului UE), vom scrie cu majuscule aceste titulaturi, spre a i deosebi de diferite alte funcii de preedinte a unor birouri, conferine, agenii, alte organe i organisme, dar i n raport cu

270

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional care exercit funcia legislativ european (Parlament, Consiliu UE). spre deosebire de nivelul naional de guvernare i de prevederile constituionale din statele membre, n care iniiativa legislativ este mprit ntre parlament i guvern, n sistemul politic al UE se poate vorbi de un adevrat monopol asupra iniiativei legislative la nivelul european de guvernare, deinut de Comisia European, n detrimentul Parlamentului European sau al Consiliului UE (care ndeplinesc rolul de legiuitori ai Uniunii). Atribuia de a prezenta propuneri legislative este consacrat i n tratatul constituional ( n art. III-345 sau art.I-26, alin. 2). Pe de alt parte, se remarc tendina de contrabalansare a efectului juridic i politic al acestor articole sus-menionate, produs de art. I-34, alin. 3 din textul constituional care se refer expres la posibilitatea ca, n anumite cazuri, legile i legilecadru europene s fie adoptate la iniiativa altor instituii EU (Parlamentul European), la iniiativa statelor membre UE, la recomandarea Bncii Centrale Europene sau la cererea Curii de Justiie sau a Bncii Europene de Investiii. Practic, art. I-34 din alin. 3 reprezint o excepie de la regula conform creia iniiativa legislativ aparine Comisiei Europene. absena unei atribuii similare celei recunoscute unui executiv naional1, de a se implica direct n activitatea legislativ, prin emiterea decretelor-lege, a decretelor legislative etc. La nivelul european de guvernare, dei putem vorbi de existena mai multor Preedini, acetia nu

organele de stat. Tot spre a evita confuziile ntre aceti Preedini ai marilor instituii UE i efii de state, vom utiliza sintagma complet i cu majuscule, de Preedinte al Republicii (pentru a ateniona asupra faptului c este vorba de un ef de stat cu form republican de guvernare i nu de un Preedinte al unei instituii UE). 1 Antonie Iorgovan Drept administrativ. Tratat elementar, vol. IV, Ed. Actami, Bucureti, 1994, pag.168-169.

271

Mdlina Virginia ANTONESCU au rolul similar unui ef de stat (nici Preedintele Consiliului UE, nici Preedintele Consiliului European nu pot fi asimilai unui veritabil ef de stat), nici nu dein vreo prerogativ legat de a guverna prin acte juridice pe care s le poat emite n mod individual, acte de natura decretelor-lege1 sau a ordonanelor. Pe de alt parte, n ceea ce privete actele legislative europene, acestea sunt emise n urma unor proceduri complexe, care presupun colaborarea mai multor instituii europene, o echilibrare a rolului legislativ al acestora, o limitare reciproc a instituiilor europene implicate n procesul de elaborare a actelor legislative europene. n aceste proceduri sunt implicate instituiile UE n ansamblul lor (Comisia, Consiliul UE, Parlamentul) i nu Preedinii acestora. De asemenea, nu exist nici n tratatele comunitare, nici n cele modificatoare i nici n textul constituional vreo prerogativ care s fie acordat unei instituii cu funcie executiv (Comisie) sau Preedinilor instituiilor UE cu rol executiv, de a emite acte cu valoare juridic obligatorie asimilate regulamentelor sau directivelor, n sistemul tratatelor comunitare (sau legilor i legilor-cadru europene, conform clasificrii efectuate de textul constituional), nici vreo prerogativ de a putea modifica sau abroga actele legislative sus-menionate emise de Consiliu i de Parlament. Aceast particularitate a nivelului european de guvernare ilustreaz faptul c schema de repartizare a puterilor n stat, nu a fost preluat integral, n sistemul politic al UE. inexistena unei prerogative a Consiliului European sau a Consiliului UE de a putea dizolva Parlamentul European, n

Decretele-lege, ca acte juridice fr caracter normativ, emise de un ef de stat (Preedintele Republicii art.99, alin.1/constituia Romniei/reviz. 2003).
1

272

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional cazul refuzului acestuia de a acorda vot de ncredere Comisiei1. Dei tratatul constituional reia multe din prevederile referitoare la relaiile dintre instituiile UE, existente n tratatele anterioare, o anumit specificitate a acestuia nu poate fi exclus, demonstrnd o evoluie lent spre un model original de repartizare a puterilor la nivelul european de guvernare. n ciuda unei certe influene a modelului statal de separaie a puterilor, tratatul instituind o Constituie European realizeaz destule inovaii n ceea ce privete mecanismele de intervenie i tipurile de colaborri ntre instituiile UE, pornind de la art. III-397, un articol-cadru n acest domeniu, ce confer instituiilor europene posibilitatea de a instituionaliza, de a formaliza mecanismele de interaciune dintre ele, inclusiv de a le acorda un caracter convenional i obligatoriu.

Pe cnd, la nivel naional, n cazul statelor UE, un ef de stat are de obicei, prerogativa de a dizolva parlamentul (de exemplu, n constituia Italiei, art. 88, alin.1, Preedintele Republicii poate dizolva una sau ambele Camere).
1

273

Mdlina Virginia ANTONESCU

C. Originalitatea instituiilor UE n raport cu organele de stat dintr-un regim politic democratic din statele membre UE
n cadrul acestui punct considerm necesar a analiza n mod concret care sunt elementele juridice apte s disting instituiile UE precum Parlamentul European, Comisia, Consiliul de Mintri, Consiliul European, Curtea de Justiie, att n perioada Nisa ct i conform variantei constituional europene, fa de organele de stat, respectiv fa de un parlament naional, de un executiv sau de o instan judiciar naional. Unele instituii UE precum Consiliul European nu dein funcii legislative, deci nu pot fi comparate cu un parlament, dei o alt instituie UE cu o compunere interguvernamental precum Consiliul UE poate fi comparat cu un parlament naional datorit rolului su de veritabil legiuitor european. Curtea de Justiie este i ea o instituie UE original, prezentnd din aceast perspectiv, nu doar similitudini cu o instan judiciar naional dar i unele trsturi care amintesc de o Curte Constituional. De asemenea, considerm de cuviin s analizm la acest punct i chestiunea existenei unei instituii UE cu un rol similar unui ef de stat , ceea ce ar conferi, dac acest lucru ar fi stabilit, un plus de originalitate sistemului politic integraionist al UE, deoarece ar fi vorba, n acest caz, de o concepie cu totul original asupra unui Preedinte UE.

274

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

1. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional

n sistemul instituional al Uniunii Europene, n forma stabilit prin tratatul de la Maastricht i consolidat prin tratatele de la Amsterdam i Nisa, Parlamentul European este instituia1 politic reprezentnd vocea popoarelor Europei, singura instituie din acest sistem politic complex, care se reunete i i ine dezbaterile n public2. Denumit iniial Adunare comun (conform tratatului CECA), Adunare (n tratatele CEE i EURATOM), Parlamentul European a trecut apoi ntr-o etap distinct, cnd, prin Rezoluia din 20 martie 1958 s-a realizat o fuziune a celor trei instituii politice similare (fiecare avnd drept baz convenional unul din cele trei tratate comunitare iniiale). Astfel, a aprut aa-numita Adunare parlamentar european, instituie ce i-a schimbat denumirea (prin Rezoluia din 30 martie 1962) n aceea de Parlament European3. n ciuda acestei denumiri, Parlamentul European nu ndeplinete integral funciile i atribuiile caracteristice unui parlament dintr-o ordine politico-juridic naional4. Fa de un
1 De remarcat faptul c, att n tratatele comunitare, ct i n cele modificatoare, precum i n Constituia European, Parlamentul European este denumit instituie i nu organ, ceea ce creeaz o distanare fa de organele consultative, ageniile i alte organisme ale UE, ct i o dovad a importanei juridico-politice a Parlamentului European pentru sistemul politic al UE. 2 Parlamentul European este considerat de unii autori ca fundamentul democratic al CE, parte integrant a sistemului instituional comunitar, fiind singurul organ democratic ales, prin vot direct. A se vedea Vidu BidileanUniunea European; instituii, politici i activiti ; Ed. Agroprint, Timioara, 2002, pag. 15 ; 19. Augustin Fuerea op.cit., pag. 91. 3 Iordan Gh. Brbulescu op.cit., pag. 122-123. Jean-Louis Quermonne Le systme politique de lUnion Europenne. Ds Communauts Economiques lUnion politique, 4-me d., Montchrestien, Paris, 2001, pag. 43. 4 Pierre Mathijsen Compendiu de drept european, trad. Viorica Alexandru, Mihaela Dumitrescu; Ed. Club Europa, 2002, pag. 65 (un

275

Mdlina Virginia ANTONESCU parlament naional, fosta Adunare parlamentar european aparine unei ordini instituionale i juridice originale, fr echivalent pe plan intern (din punctul de vedere al unei ordini instituionale dintr-un stat). Nu considerm ns forat o comparaie juridic ntre Parlamentul European i un parlament naional, deoarece primul tip de instituie politic, dei nu aparine unei ordini politico-juridice statale1, are certe influene i trsturi de tip statal suficiente ca s justifice un asemenea demers tiinific. Pe de alt parte, Parlamentului European i-au fost acordate progresiv, pe msura evoluiei procesului de integrare european, atribuii care l apropie de un parlament naional; de asemenea, Parlamentului European i este acordat (ntr-un anumit grad) funcia legislativ (prin procedura co-deciziei, n special, introdus prin tratatul de la Maastricht/1993). Una din caracteristicile originale ale sistemului instituional al UE pornete de la principiul echilibrului instituional conform cruia toate instituiile UE particip, n diferite grade, la procesul de luare al deciziilor din sistemul politic al UE. Pe de alt parte, trebuie remarcat faptul c veritabilul legiuitor al acestui sistem politic original (prin raportare la schema clasic de mprire a puterilor n stat) nu este Parlamentul European, ci o alt instituie UE, care reprezint interesul statelor membre UE, anume Consiliul

parlament, pe plan naional, avnd o real putere legislativ dar i atribuia de a majora taxele). 1 Uniunea European neputndu-se ncadra n modelele de organizare politic existente, datorit complexitii i originalitii sale. Pentru unii autori, Uniunea Europeana este cea mai nalt integrat organizaie de statenaiune din lumea contemporan. Calitatea de membru n UE presupune efecte pe termen lung asupra suveranitii traditionale a statelor naiune. A se vedea Anneli Albi European Union. Amendments of the Central and Eastern European Candidate Countries, n Jacques Ziller, coord., L Europanisation des droits constitutionnels la lumire de la Constitution pour lEurope, avec la coll. de Mel Marquis, Hidia Taoufiqi, l Harmattan, Paris, 2003, pag. 43-44.

276

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional UE1. Prin urmare, privind la aceast situaie atipic pentru un parlament, de a fi asociat la procesul legislativ2 (termen care sugereaz, n opinia noastr, o relaie juridic i politic ierarhizat, nclinnd balana ctre Consiliul UE) considerm c, spre deosebire de un parlament naional (veritabil legiuitor, suprem autoritate legiuitoare ntr-un stat)3, prin Parlamentul European nu se exercit n sistemul politic al UE, dect parial, puterea legislativ. Aceasta difereniaz PE de un parlament naional dintr-o dubl perspectiv: de drept intern (prin raportare la un parlament naional, care este n mod natural i constituional asociat ideii de a ncarna pe plan instituional puterea legislativ a rii) ct i de drept comunitar (prin raportarea la Consiliul UE, nzestrat prin tratatele comunitare cu veritabile atribuii legislative, ntr-o msur i n domenii care nu sunt recunoscute n mod egal i Parlamentului European). Pe de alt parte, nu trebuie s credem c ierarhizarea pe plan legislativ (o ierarhizare de facto, care reiese din compararea i analizarea pe plan juridic a atribuiilor concrete pe
Jean Louis Quermonne - op.cit., pag.43 (recunoate Consiliului o poziie privilegiat n procesul decizional european, n ciuda extinderii progresive a co-deciziei n favoarea Parlamentului European). 2 n unele opinii, se insist asupra faptului c PE a fost principalul ctigtor n urma reformelor iniiate de la tratatul de la Maastricht pn la tratatul de la Nisa, Parlamentul European ctignd puteri n plan legislativ n mod progresiv, care l-au transformat dintr-o simpl instituie cu rol consultativ ntr-un legiuitor european, alturi de Consiliu. A se vedea Edward Best - The EU Institutions between Enlargement and the Constitution , n EIPAScope, no. 3, 2004. Pentru alii , n prezent vorbim mai degrab de un sistem european parlamentar , care lucreaz ca un ntreg, genernd interaciuni ntre Parlamentul European i parlamentele naionale , ca o trstur a originalitii sistemului politic al UE. Andrea Monzella The Convention as a Way of Bridging the EUs Democratic Deficit, n The International Spectator, no. 1 2002, pag. 52. 3 De exemplu, n constituia Romniei/1991, reviz. n 2003, art. 58, alin.1. Alte constituii (Grecia, Italia, Spania, Frana) nu precizeaz expres c parlamentul ar fi organul suprem n stat, dar nici nu indic un alt organ de stat care s ocupe poziia suprem.
1

277

Mdlina Virginia ANTONESCU care le ndeplinesc, conform tratatelor comunitare i a celor modificatoare, Parlamentul European i Consiliul UE) ntre cele dou instituii politice de mai sus ar plasa Parlamentul European ntr-o poziie de subordonare pe plan juridic fa de Consiliul UE. Aceast ipotez este infirmat ntr-o alt opinie, prin existena procedurii de co-decizie i prin extinderea acestui tip de procedur i n alte domenii dect cele stabilite iniial prin tratatul de la Maastricht, ct i prin faptul c Parlamentul European este egalul Consiliului UE pe planul legislativ, deoarece mparte funcia legislativ cu prima instituie politic. Este aici o subtil diferen nu n ceea ce privete natura juridic a atribuiilor exercitate de Consiliul i de Parlament, cci acestea sunt atribuii conferite prin tratate, n domeniul legislativ1, ci o diferen innd de gradul de implicare n procesul legislativ: n timp ce Consiliul UE, ca veritabil legiuitor n sistemul politic al UE particip integral la procesul legislativ european (neputnd vorbi de o participare limitat la anumite domenii, la anumite tipuri de acte legislative sau la utilizarea doar a unora din procedurile legislative europene), n cazul Parlamentului European putem vorbi de o participare limitat (existnd acte legislative ce pot fi adoptate fr acordul su, fr semntura Preedintelui Parlamentului; domenii n care procesul legislativ european se desfoar cu excluderea sau cu limitarea rolului Parlamentului)2. Cu toate acestea, nu se poate admite o

1 Parlamentul European beneficiind prin TUE de recunoaterea unui drept de iniiativ privind domeniul legislativ (de a cere Comisiei s elaboreze propuneri legislative). cf. Augustin Fuerea op.cit., pag. 93. 2 Domenii n care co-decizia nu este prevzut; n al doilea rnd, n cadrul pilonilor II i III, rolul Parlamentului European este unul limitat, aproape inexistent (aceti piloni reflectnd o cooperare politic, este vorba de un proces decizional monopolizat exclusiv de state prin Consilii, proces diferit de legiferarea din primul pilon, n care Parlamentul European are o poziie puternic n calitate de legiuitor UE). n sens contrar , a se vedea Udo Diedrichs The European Parliament in CFSP: More than a Marginal Player, n The International Spectator , vol. XXXIX, no. 2, April- June 2004. n acelai sens, a se vedea Dominic McGoldrick International Relations

278

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional poziie juridic de subordonare a Parlamentului fa de Consiliul UE (deoarece ambele sunt instituii ale UE; ambele au o consacrare la nivel convenional, prin tratatul de la Maasticht/1993 i formeaz cadrul instituional unic al UE; ambele emit (prin procedura codeciziei) acte juridice europene cu caracter legislativ; ct i datorit marilor principii juridice instituionale- n special, principiul atribuirii de competene, care interzice instituiilor UE s i aroge atribuii implicite, un principiu conform cruia Consiliul UE nu trebuie s i depeasc sfera convenional de competene, n detrimentul Parlamentului (i invers), fr o dispoziie expres a tratatelor comunitare sau modificatoare; sau principiul echilibrului instituional care impune instituiilor UE obligaia unei conduite reciproc avantajoase, a colaborrii pentru ndeplinirea obiectivelor fixate n tratate. De asemenea, nu se poate spune c Parlamentul European ar fi subordonat pe plan legislativ Consiliului UE, deoarece primul este o instituie democratic prin excelen din sistemul politic al UE, care reprezint vocea popoarelor Europei1 ai cror reprezentani sunt alei prin sufragiu direct, universal i secret pe tot teritoriul UE. Parlamentul European, cu alte cuvinte, exprim o relaie juridic i politic direct ntre Uniune i cetenii si2.
Law of the European Union, Longman, London and NY, England, 1997, pag. 148. 1 Dup cum observ un autor, sursa i baza puterii politice n cadrul UE nu trebuie cutate n populaia sa; aceste roluri sunt mai degrab ncredinate statelor membre, deoarece construcia european a pus tacit n pericol tradiia suveranitii populare care justifica exerciiul puterii de ctre autoritile statale i deciziile lor ca fiind doar o emanaie a poporului suveran (Michel Troper, 2004). Or, n sistemul inedit al UE, nici tratatele n vigoare, nici Constituia nu menioneaz nici un suveran i nici nu desemneaz o surs legitim de putere pentru Uniune (deoarece un popor european nu exist). Cf. Paul Allis Une constitution contre la dmocratie? Portrait dune Europe depolitise; Climats; Castelnau-le-Lez, 2005, pag. 54-58. 2 Acest lucru, n opinia noastr, stnd la baza unui proces de constituionalizare la nivel european, a mandatului parlamentarului

279

Mdlina Virginia ANTONESCU Dac am amintit de existena unei ierarhizri de facto ntre Parlamentul European i Consiliul UE, aceasta trebuie s fie interpretat mai degrab ca un rezultat al unei evoluii lente, dificile i originale prin care a trecut sistemul politic i instituional al UE1, un proces care nu este similar celui de formare a unei ordini politice statale, n care instituiile UE nu pot fi asimilate unor organe de stat, nici organizate astfel nct s se conformeze fidel schemei clasice a lui Montesquieu de mprire a puterilor politice. Parlamentul European nu este veritabilul legiuitor n sistemul politic al UE (trstur care l distinge radical de un parlament naional)2 ci este asociat Consiliului UE n procesul legislativ3. De aici rezult anumite trsturi ale participrii Parlamentului European la procesul legislativ dominat de Consiliul UE: spre exemplu, un caracter secundar, derivat (un rol de a asista Consiliul UE, n sensul c putem vorbi de o participare a Parlamentului European n procesul legislativ din cadrul UE doar n msura n care tratatele o prevd expres i doar pentru a emite un act legislativ mpreun cu Consiliul); per a contrario, n aceast viziune, Parlamentul European nu

european, dei acesta nu reprezint vreo naiune european n ntregul su, precum pe plan naional un parlamentar naional este considerat c reprezint naiunea acelui stat, n ntregul su (fiind vorba de un mandat naional de drept constituional general). A se vedea pe larg, Mihaela Ciochin, Mdlina tefania Diaconu, Simina Tnsescu Mandatul parlamentar, n AUB Drept, anul LV, II- 2005, Ed. All Beck, pag. 33-34. 1 Sandro Gozi Does the EU Institutional Triangle Have a Future?, n The International Spectator, vol. XXXVI, no. 1, January- March 2001, pag. 41. 2 Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 125. 3 Unii autori consider c Parlamentul European nu exercit dect embrionul funciilor care, ntr-o democraie parlamentar, sunt atribuite parlamentului; acesta este mai puin un organ legislativ ct un organ de consultare i codecizie care exercit influen(cf. Elvire Fabry Qui a peur de la citoyennet europenne?, PUF, Paris, 2005, pag. 255. Nu suntem de acord cu aceast opinie care nu ia in considerare specificitatea PE ca parlament aparinnd unui sistem politic original i integraionist i nu unui stat .

280

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ar putea legifera separat1, n afara cooperrii sale cu Consiliul, independent de acesta sau n alte domenii dect cele n care legifereaz mpreun cu Consiliul. Pentru a fi un veritabil legiuitor (chiar i mprind funcia legislativ din UE cu o alt instituie politic), Parlamentul European ar trebui s aib mai mult autonomie fa de Consiliul UE; practic, asocierea sa cu acest Consiliu nu ar trebuie s duc spre o relaie juridic i politic exprimnd o ierarhie n plan legislativ n favoarea Consiliului UE. Spre a se apropia de tiparul unui parlament naional, Parlamentul European trebuie s transforme relaia sa de asociere n plan legislativ cu Consiliul UE ntr-o relaie de parteneriat autentic, de cooperare pe picior de egalitate, care s exprime independena politic i juridic a Parlamentului fa de Consiliu (de exemplu, posibilitatea Parlamentului de a emite singur acte legislative, fr a fi obligat s depind n acest sens, de acordul Consiliului lucru care i-ar da o veritabil for politic, l-ar scoate de sub tutela Consiliului UE, ar ntri legitimitatea democratic a Uniunii i l-ar apropia mai mult de un parlament naional). De asemenea, nu putem vorbi de o relaie de subordonare juridic a Parlamentului European fa de Consiliul UE pe plan legislativ, din moment ce, prin natura procedurilor legislative din UE, Consiliul este obligat s asocieze n diferite grade, Parlamentul, la procesul legislativ. Acest proces nu este deci, monopolizat de Consiliu, cum s-ar putea crede, deoarece tratatele comunitare i cele modificatoare au creat treptat o contrapondere la adresa Consiliului UE n acest domeniu. Extinderea co-deciziei demonstreaz tendina constant de a face din Parlamentul European o instituie care s

1 Ceea ce l distinge, n opinia noastr, de un parlament naional, care nu este dependent n exercitarea funciei legislative, de un alt organ de stat. De exemplu, n Constituia Romniei se prevede ca parlamentul este unica autoritate legislativ a rii. A se vedea pe larg, cu privire la sensurile formale i materiale ale legii n comparaie cu actele juridice ale altor organe de stat, Tudor Drganu op. cit., pag. 97- 102.

281

Mdlina Virginia ANTONESCU aib un rol veritabil de legiuitor, de a evita crearea unei instituii politice fr coninut, a unui simulacru de legislativ european. Rolul Parlamentului European pe plan legislativ, n afar de a democratiza viaa legislativ din Uniune, este de a construi o contrapondere a Consiliului, de a evita posibilitatea unui abuz de putere a acestuia. Cele dou legislative ale UE se controleaz reciproc1, se echilibreaz n exercitarea atribuiilor lor n plan legislativ, n ciuda unei aparente dominri a Parlamentului (ca asociat) de ctre Consiliu (ca veritabil legiuitor). n acest sens trebuie interpretat rolul de asociat al PE (ca o continu limitare a rolului nc de la nceput puternic al Consiliului UE, n plan legislativ). Este implicit, vorba de o rentoarcere a sistemului politic al UE spre ideea unui parlament-legiuitor, aa cum se ntmpl ntr-o ordine naional de drept2. Bicefalismul legislativ se pstreaz ns i n proiectul de Constituie European, ca o trstur particular a
1 n principal, prin co-decizie, ns tratatele comunitare i cele modificatoare folosesc i alte tipuri de proceduri prin care se evit acapararea sferei legislative de ctre Consiliu cu excluderea oricrei forme de participare a Parlamentului European (control realizat prin cooperare, consultare, aviz conform). A se vedea pe larg i Anthony Arnull, Alan Dashwood, Malcolm Ross, Denick Wyatt, Q. C. Wyatt and Dashwoods European Union Law, fourth ed., London, Sweet and Maxwell, 2000, pag. 14; 32-33. Totui, PE care este colegislator cu Consiliul de Minitri, nu dispune de puterea care st la originea parlamentelor naionale: votarea impozitelor (resursele UE rmn decise prin acordul statelor membre). A se vedea Philippe Moreau Defarges- op. cit., pag. 54. 2 Spre deosebire de nivelul statal, n care un parlament exercit nc de la nceput, prin prevederea constituiei, puterea legislativ, n sistemul UE Parlamentul European nu a fost iniial un legiuitor european ci un simplu organism de consultare (prin Maastricht i introducerea co-deciziei, constatm o anumit apropiere a acestei instituii de un parlament dintr-o ordine politic statal). De exemplu, Louis Cartou considera Adunarea Parlamentar (viitorul Parlament European) ca fiind un organ de consultare, prevznd ns o dinamic a acestei instituii politice, lucru adeverit prin tratatele ulterioare i prin convertirea progresiv a PE ntr-un legislator european. A se vedea Louis Cartou Communauts Europennes, Prcis, Dalloz, Paris, 1975, pag. 102-103.

282

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional sistemului politic UE, spre deosebire de ordinea juridic i instituional naional, n care funcia legiuitoare nu este mprit, n general, de parlament cu un alt organ de stat1. Totui, acest bicefalism legislativ din sistemul politic UE poate fi interpretat nu doar ca o trstur original ci i ca o luare n considerare a faptului c o garanie a stabilitii i a legitimitii democratice a Uniunii ca entitate politic distinct nu se poate realiza cu excluderea sau cu limitarea (ori cu pstrarea Parlamentului European ntr-o poziie secundar, ca o instituie care este informat sau consultat facultativ n domeniul legislativ, de ctre Consiliul UE) rolului legislativ al Parlamentului European. Bicefalismul legislativ este pozitiv pentru Uniune doar n msura n care exprim o real tendin de democratizare a procesului legislativ unional european; o ntrire a dreptului natural de a legifera al popoarelor din Europa Unit (prin intermediul parlamentelor naionale i prin intermediul Parlamentului European). Dac pe plan naional se consider c puterea aparine poporului2, numai acesta avnd dreptul de a legifera (legea aprnd astfel ca o expresie a voinei suverane a poporului erijat n deintor i autoritate suprem prin care se exercit puterea n stat), parlamentul3 fiind instituia politic i juridic prin care poporul
n alte constituii, puterea legislativ este mprit cu alte organe de stat (art. 26, alin.1/constituia Greciei, n care puterea legislativ se exercit att de parlament ct i de Preedintele Republicii). 2 Aici, putere, n sensul de suveranitate - art.1, alin 2/constituia Italiei; art.3, alin.1/constituia Portugaliei; art.1, alin.2/constituia Spaniei; art. 1, alin.3/constituia Greciei; art.20, alin.2/constituia Germaniei; art.3, alin.1/constituia Franei). 3 n constituia Romniei, art. 58, alin.1 prevede c parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn; n timp ce constituia Portugaliei, n art. 113, alin. 1 menioneaz mai mult organe de autoritate suprem (Preedintele Republicii, Adunarea Republicii, Guvernul i Curile). Tot n constituia Portugaliei, art. 150 prevede c Adunarea Republicii este adunarea reprezentativ a tuturor cetenilor Portugaliei. Art. 67/constituia Italiei prevede c membrii parlamentului reprezint
1

283

Mdlina Virginia ANTONESCU deleag dreptul su natural i inalienabil de a legifera, reprezentanilor si, n sistemul politic al UE situaia este mai complicat. Se poate spune c exist o tendin conservatoare (aceea de a prelua funcia reprezentativ pe care o are parlamentul la nivel naional; de a considera Parlamentul European ca fiind instituia politic i juridic prin care popoarele din statele membre UE i exercit dreptul lor natural de a legifera la nivel european)1. La aceasta se adaug i o tendin novatoare, dar care, din punct de vedere al dreptului constituional nu este corect (de a considera c i statele membre UE au un drept propriu de a legifera pe care i-l exercit prin intermediul instituiei politice i juridice a Consiliului UE, ceea ce adaug instituiei parlamentare cu rol tradiional n acest domeniu al legiferrii -, un alt tip de instituie Consiliul UE - ce nu i are corespondent la nivel statal, deoarece este un rezultat al cooperrii statale, o expresie a multilateralismului la nivel regional european).

naiunea; art. 38, alin.1/constituia Germaniei prevede c membrii Bundestagului (Camera joas) reprezint ntreg poporul. 1 Ct privete Parlamentul European, s-a afirmat c membrii acestuia reprezint, prin partidele politice europene, o identitate european, nu doar propriile lor popoare ci i celelalte popoare din UE (cf. Octavian Manolache Drept comunitar; Ed. All, Bucureti, 1996, pag. 62. Nu suntem de acord cu acest aspect, deoarece sintagma identitate european nu poate fi circumscris doar sferei politice, ea implicnd i un sens cultural, civilizaional, la care pot participa i popoarele statelor candidate la integrarea n UE i popoarele statelor care nu sunt membre n UE ( este vorba de o identitate cultural a unei Europe unite nu politic ci spiritual, civilizaional, o identitate construit trans-statal, care nu se oprete la spaiul politic al UE. Pe de alt parte, fa de prevederile din articolul din TCE referitoare la rolul partidelor politice europene de a fi factori de integrare pentru UE , contribuind la formarea contiinei europene i exprimnd voina politic a cetenilor UE, partidele naionale care, ca tip de partide politice prezente la nivel european, mai degrab previn dezvoltarea unor partide europene reale. A se vedea pe larg., Luciano Bardi European Political Parties: A Timidly Rising Actor in the EU Political System ; n The International Spectator, 2- 2004, pag. 18-18.

284

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional De aceea este important s se gseasc n actualele prevederi ale tratatelor constitutive i ale celor modificatoare, modaliti de sporire i de consolidare a autonomiei Parlamentului European fa de Consiliul UE, ca o garanie juridic a faptului c dreptul natural i inalienabil al popoarelor de a legifera prin intermediul parlamentului nu este afectat la nivel european. Pe de alt parte, funcia legiuitoare cu care este nzestrat Consiliul UE nu trebuie vzut ca o veritabil ameninare1 la adresa dreptului suveran al popoarelor statelor membre UE de a legifera prin intermediul Parlamentului European, ci, dimpotriv, ca o ntrire a acestui drept (deoarece i statele membre UE, reprezentate la nivelul european prin Consiliul UE, nu sunt altceva dect instrumente de exprimare a voinei suverane a popoarelor lor). Prin urmare, este de remarcat faptul c dreptul natural de legiferare aparine exclusiv popoarelor din statele membre UE, ns se exercit prin dou instituii UE distincte: prin Consiliul UE (de o manier indirect, prin intermediul statelor lor) i prin Parlamentul European (de o manier direct, prin reprezentani alei prin sufragiu direct, universal i secret). n acest mod, Consiliul UE ar deveni de facto o instituie asimilat unui parlament (prin funciile legislativ i de control politic), fr a afecta funcia legiuitoare a Parlamentului European. Cu dou parlamente (unul consacrat i nominalizat ca atare n tratate; cellalt avnd un rol concret de instituie parlamentar), funcionarea sistemului politic al UE s-ar complica, deoarece depete modelul statal (n care exist, de regul, un singur parlament, acesta fiind i unica autoritate legiuitoare din ar2 - ct privete statele unitare, centralizate).
Mai ales c Parlamentul European nu exercit asupra Consiliului nici dreptul de nvestitur pe care l are n cazul Comisiei, nici prerogativa de control, deci nu deine prghii de control politic prin care s amenine poziia cheie pe care o are Consiliul n cadrul instituional unic. Cf. Elvire Fabry op.cit., pag. 256. 2 De exemplu, art.58, alin.1/constituia Romniei care precizeaz expres acest lucru (mai ales c Romnia este stat unitar, neavnd astfel, parlamente locale).
1

285

Mdlina Virginia ANTONESCU Mai degrab, am putea considera c ne aflm n prezena unui bicameralism de facto la nivel european, n care, dei cu denumiri diferite de cele ale camerelor dintr-un parlament naional, att Consiliul UE ct i Parlamentul ar funciona ca dou Camere ale unei singure instituii parlamentare europene1. Aceast variant ar accentua rolul atipic al instituiei parlamentare europene, din perspectiva structurii sale, a funciilor i a controlului parlamentar.

1.1.Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de structura unui parlament naional

n sistemul politic al UE, Parlamentul European, ca instituie politic distinct, este organizat dup un model monocameral, din considerente de funcionabilitate (considerndu-se c nfiinarea unei a doua Camere a Parlamentului European ar complica i mai mult schema instituional european, trebuind s se precizeze n tratate raporturile juridice dintre cele dou Camere, competenele lor i relaiile juridice cu celelalte instituii ale UE). Pe de alt parte, s-a dorit ca Parlamentul European s fie n ntregime o instituie democratic, reprezentnd vocea popoarelor din statele membre UE i nu interesele statelor membre2. Mai mult, era inutil s se creeze o a doua Camer care s reprezinte interesele statelor membre UE, din moment ce exist o instituie UE care ndeplinea deja acest rol (Consiliul UE). n plus, sistemul politic al UE neajungnd la etapa federal, nu se pune problema adoptrii unui bicameralism dup modelul federal (o Camer
Philippe Manin - op.cit., pag. 292. De exemplu, opinia lui Romano Prodi (discurs la Parlamentul European, 3 oct. 2000) asupra bicameralismului european, n care PE s reprezinte Uniunea popoarelor Europei, n timp ce Consiliul ar reprezenta statele membre ( de unde i ideea de dubl legitimitate a procesului european). Cf. Michael Shackleton The European Parliament, n John Peterson, Michael Shackleton The Institutions of the European Union, op.cit., pag. 112.
1 2

286

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional reprezentnd interesele statelor federate, cealalt reprezentnd interesele federaiei ca atare). Monocameralismul actual demonstreaz astfel, c UE nu devine o federaie n sensul clasic al termenului, aa cum este aceasta definit n dreptul constituional. n proiectul de Constituie European, titlul VI (Funcionarea Uniunii), cap. I (Dispoziii instituionale), seciunea 1 (Instituiile), subseciunea 1 (Parlamentul European) nu se specific dac Parlamentul are o structur monocameral sau bicameral ntr-o Uniune cu 27-30 membri. n titlul IV (Instituiile i organele Uniunii) cap.I (Cadrul constituional), art. I-20 conine o prevedere interesant, referitoare la competena Consiliului European (la iniiativa Parlamentului European i cu aprobarea sa) de a adopta cu unanimitate o decizie european de stabilire a structurii Parlamentului European. Aceasta nseamn c proiectul de Constituie European nu conine dispoziii exprese privitoare la monocameralism sau la bicameralism la nivel european, aspect considerat a fi rezolvat printr-o decizie ulterioar a Consiliului European. Pe de alt parte, din art I-20, alin. 2 reiese c obiectul deciziei europene a Consiliului European nu va fi stabilirea unui nou Parlament European n care Consiliul UE s fie o a doua Camer, ci o stabilire a structurii unei singure instituii UE: Parlamentul European. Nici din acest articol nu reiese o tendin clar n favoarea bicameralismului sau a monocameralismului din Parlamentul European, dei Constituia European ar exprima (n cazul n care ar fi fost ratificat) o nou etap n evoluia sistemului politic al UE. ntr-un tip de stat compus (federal)1, parlamentul ar avea dou Camere: una care s reprezinte interesele statului federal; o alt Camer, care s reprezinte interesele statelor federative. Odat transpus acest model n sistemul politic al UE ajuns la etapa
n Germania, puterea legislativ aparine unui parlament bicameral (Bundestag sau Dieta Federal, care reprezint poporul german n ansamblul su i Bundesrat sau Consiliul Federal, care reprezint landurile). Cf. Charles Debbasch et alii op.cit., pag. 276.
1

287

Mdlina Virginia ANTONESCU federal, ar rezulta organizarea Parlamentului European ntr-o structur bicameral n care una din Camere s reprezinte interesele UE (interese care, actualmente, sunt reprezentate de Comisia European, fcnd deci inutil existena Camerei statului federal), iar cealalt s reprezinte interesele statelor membre (interese care, i acestea, sunt reprezentate prin instituia Consiliului UE). n ambele Camere astfel organizate, nu ar fi reprezentate interesele cetenilor UE, ceea ce ar lipsi aceast variant de Parlament European de legitimitate democratic direct. S-ar putea organiza o Camer care s reprezinte interesele regiunilor din statele membre UE, ns nu trebuie uitate dou aspecte: regiunile sunt deja reprezentate la nivel european printr-un Comitet al Regiunilor cu rol consultativ: pe de alt parte, Uniunea nu este format din regiuni ci din state suverane care i-au dat acordul s creeze acest tip de sistem politic (prin urmare, statele ar trebui reprezentate ntr-un Parlament bicameral, iar pe de alt parte, ar trebui s existe o Camer a popoarelor europene). Una din criticile aduse sistemului bicameral din statele unitare se refer la faptul c unitatea naiunii nu poate fi divizat n reprezentarea sa prin nfiinarea unei a doua Camere n parlament1. n sistemul politic al UE care are un ridicat grad de complexitate (n privina structurii instituionale i a funcionrii sale, n special), aceast a doua Camer creat la nivel parlamentar european ar complica i mai mult procedurile legislative i raporturile juridice ale Parlamentului cu veritabilul legiuitor al UE, Consiliul de Minitri. Practic, n sistemul politic al UE, funcia legislativ este mprit ntre aceste dou instituii politice (Parlament i Consiliu), prima instituie reprezentnd interesele popoarelor Europei iar a doua reprezentnd interesele statelor membre, n ciuda faptului c doar

1 Lon Duguit - op.cit., pag. 375-376 (cu privire la bicameralismul parlamentelor, conform legii din 13 martie 1873): dei exist dou Camere, nu este dect un singur parlament, formnd un singur i unic organ politic, exprimnd o singur voin parlamentar [.], legea fiind expresia voinei unui parlament compus din dou seciuni.

288

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional o singur instituie politic din cadrul instituional unic al UE poart numele de Parlament.

1.2.Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de un parlament naional, n ceea ce privete funcia deliberativ a unui parlament
Pe plan naional, se consider c parlamentul, ca reprezentant al voinei poporului, este ndrituit s exercite cel mai important tip de funcii (constituante; legislative, chiar i jurisdicionale)1. Parlamentul, aa cum rezult din prevederile unor constituii statale, reprezint n ordinea juridic i instituional intern unicul organ legiuitor2. ns, tot pe plan naional, trebuie recunoscut participarea specific a efului de stat (Regele, n sistemul tripartit n exercitarea puterii legislative, stabilit prin constituiile romne din 1866 i 1923; Preedintele Republicii, prin promulgarea legii) sau a guvernului (prin iniiativa legislativ; prin legislaie delegat)3 la exercitarea funciilor legislative, ceea ce arat c parlamentul nu monopolizeaz procesul de elaborare i de emitere a legilor, ci mparte cu alte organe de stat exerciiul funciei legislative. Trebuie ns a specifica faptul c, n ordinea juridic instituional a unui stat, parlamentul deine n mod natural (prin alegerea sa direct de ctre ceteni, parlamentul naional reprezentnd voina poporului, iar atribuiile sale fiind specifice exerciiului suveranitii naionale, exercitrii la cel mai nalt nivel, a conducerii statale) cea mai important funcie de conducere, funcia deliberativ (sau legislativ, n alte opinii). Faptul c alte organe de stat particip la procesul legislativ de pe plan
n unele opinii, se consider c parlamentul, n exercitarea diferitelor sale funcii, procedeaz prin aceeai operaiune de voin (deliberarea), putndu-se deci vorbi de funcia deliberativ ca de o funcie mai larg care nu este absorbit de funcia de a face legi sau de cea de control politic. A se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 151. 2 Chiar dac are o structur bicameral n unele cazuri, deoarece Parlamentul , n sine, reprezint voina unic a poporului. 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 150151
1

289

Mdlina Virginia ANTONESCU naional nu afecteaz cu nimic natura juridic a acestei funcii ncredinate parlamentului ca reprezentant al voinei poporului, deci abilitat s emit legi. Nu este vorba de o limitare a funciei legislative a parlamentului de ctre celelalte organe de stat ci de o colaborare instituional n procesul legislativ naional. n sistemul politic al UE ns, Parlamentul European deine nc de la nceput un rol inedit, atipic pentru un parlament; fiind instituia politic asociat veritabilului legiuitor al Uniunii, Consiliul UE. Astfel, n Uniunea European, instituia politic exercitnd funcia legislativ n mod autentic nu este Parlamentul European ci o instituie reprezentnd interesele statelor membre (Consiliul UE). Iat deci, o trstur atipic major n repartiia puterilor1 n acest sistem politic original: practic, funcia legislativ este rezervat aproape n ntregime unei instituii care nu reprezint vocea popoarelor din UE, precum Parlamentul European, ci statele membre, o instituie politic format din reprezentanii la nivel ministerial ai acestor state2. Prin intermediul Consiliului UE, executivele naionale nu sunt doar implicate n procesul legislativ european ci dein monopolul funciei legislative n Uniune3. Raportat la aceast situaie, Parlamentul European nu deine atributele pe care le are un parlament naional n materie legislativ , deoarece nu are competena de iniiativ care este atribuit prin tratate Comisiei Europene -, nici competena de decizie rezervat Consiliului UE.
1 idem, pag.151 (n sensul c puterea rmne deasupra funciilor ndeplinite de un anume organ de stat; prin expresia putere legislativ nu trebuie s avem n vedere doar parlamentul, ca organ de stat care elaboreaz legi ci i alte organe de stat implicate n activitatea legislativ precum guvernul sau eful de stat). 2 Jacques Gnreux Manuel critique du parfait Europen. Les bonnes raisons de dire non la Constitution; Seuil; Paris; 2005; pag. 97-98. 3 Consiliul de Minitri fiind deja, simultan, un legislator incontrolabil, un guvern necontrolat, un executiv i o Camer nalt (cf. Paul Allis op.cit., pag. 175).

290

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Chiar dac prin tratatul de la Maastricht/1993 se consacr dreptul Parlamentului European de a participa la elaborarea legislaiei europene prin procedura co-deciziei, ntr-o manier mult mai puternic dect participrile prin procedurile consultrii, cooperrii sau avizului conform, trebuie remarcat faptul c este vorba de o asociere la un proces legislativ monopolizat de Consiliul UE, ca o recunoatere destul de tardiv a dreptului de a legifera pe care orice parlament trebuie s l aib. Acest drept nu i poate fi refuzat sau limitat Parlamentului European, deoarece este singura instituie democratic din UE, singura ai crei membri sunt alei direct de cetenii europeni. Mai precis, este de dorit ca, n viitor, bazele democraiei reprezentative din Uniune s fie ntrite, n sensul de a i se recunoate Parlamentului European un drept real de a legifera pe plan european (de a emite legi europene i singur, prin proceduri specifice, n care Consiliul UE s aib un rol de consultare), dac nu chiar de a reda Parlamentului European rolul su natural, de unic legiuitor al unui sistem politic. Acest lucru nu ar nsemna o statalizare a sistemului politic al UE, o apropiere de modelul statal de organizare al puterilor, ci o ntrire a legitimitii democratice din Uniune, o consolidare concret a rolului Parlamentului European care nu va mai fi tratat ca un simplu asociat la procesul legislativ european ci va deveni veritabilul legiuitor al Uniunii (o rentoarcere a sistemului politic al UE, actualmente ndeprtat de cetean, la popoarel Europei unite, singurele abilitate s delege n mod direct i nu prin intermediul executivelor naionale voina lor suveran, reprezentanilor pe care i-au ales n Parlamentul European). A recunoate n viitor, Parlamentului European monopolul funciei deliberative europene, nseamn a i reda dimensiunea fireasc de parlament, a recunoate faptul c baza sa este una democratic, c voina popoarelor Europei1, pe care le reprezint,
1 Astzi, PE rmnnd o camer interstatal, a crei alegere se face prin filtru naional; tentativele unor partide de a-i europeniza listele lor pentru alegerile europene sunt rare i marginale, o Camer care nu are o veritabil putere politic [.] deoarece rmne locul majoritilor fluctuante i heteroclite (idem, pag. 179-180).

291

Mdlina Virginia ANTONESCU predomin asupra voinelor statelor membre, indiferent de consacrarea acestui fapt printr-o Constituie European sau printrun tratat internaional. Statul nu este altceva dect un instrument al voinei poporului, un cadru de organizare al puterii publice; statul nu trebuie s se transforme, din depozitar al voinei suverane a poporului ntr-un proprietar al puterii publice (pentru a deveni, prin instituia care l reprezint la nivel european Consiliul UE -, entitatea politic avnd rolul dominant n procesul legislativ european, n detrimentul Parlamentului). Din punct de vedere al funciilor unui parlament naional, ar fi logic ca i pe plan european, din moment ce Parlamentul European a fost consacrat drept instituie a UE prin tratatul de la Maastricht, s i se recunoasc acestuia un statut juridic i politic similar unui parlament naional, anume capacitatea juridic real i predominant (n raport cu Consiliul UE) de a exercita puterea legislativ la nivel european. Actualmente, se consider c, dei revendicat la rang de principiu, competena co-decizional a Parlamentului European (singura care i confer importan real n procesul legislativ european, tinznd spre o echilibrare a raportului de fore dintre Consiliul UE i Parlament n acest domeniu) exist doar n domeniul micii revizuiri (art. 95/tratatul CECA)1; n rest, rolul Parlamentului European este unul mai degrab modest (de asociat n diferite grade la procesul legislativ european, dup cum actul care urmeaz a fi adoptat implic una dintre procedurile de consultare, de nelegere sau de cooperare), reflectnd rolul atipic al PE n planul european de guvernare. Din formularea art. I-20 (titlul IV, cap.I) din Constituia European reiese o exercitare partajat (ntre Consiliul UE i Parlament) a funciilor legislativ i bugetar. Prin urmare, tratatul instituind o Constituie European alege varianta de meninere a binomului legislativ Consiliul UE Parlament, lucru care poate fi interpretat diferit: fie se are n vedere susinerea ideii c, n domeniul legislativ european exist un echilibru perfect de fore ntre Consiliu i Parlament (prin extinderea co-deciziei i deci a rolului de co1

Augustin Fuerea - op.cit., pag. 99.

292

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional legislator al Parlamentului)1, o demonstrare a dublei legitimiti a Uniunii (legitimitate conferit de popoare; legitimitate conferit de state)2; fie este consacrat importana legislativ a Parlamentului, prin instituirea tandemului forat3 n materie legislativ ntre Consiliu-Parlament; fie, n al treilea rnd, se are n vedere o obligare (art. I-20 coroborat cu art. I-23, alin. 1) a Parlamentului de a i mpri funcia legislativ (pe care o deine n mod natural, ca urmare a naturii sale juridico-politice de parlament) cu o alt instituie UE. Practic, n aceast ultim variant, rolul Parlamentului n plan legislativ este unul limitat n mod real, n ceea ce privete procesul legislativ european Dac pe plan intern, eful statului sau guvernul pot participa la exercitarea funciei legislative, mpreun cu parlamentul4, acest lucru nu sugereaz faptul c parlamentul ar fi afectat n nsi natura sa juridico-politic (nu nseamn c voina suveran a poporului, care se manifest prin reprezentanii si, ar fi limitat prin participarea n plan legislativ a altor organe de stat). Dimpotriv, n sistemul politic al UE, problema participrii altor instituii politice dect Parlamentul European la procesul legislativ european este o chestiune care afecteaz direct natura juridico-politic a Parlamentului European, deoarece semnific o limitare implicit a voinei suverane a popoarelor Europei, crora li se contrapune voina distinct a statelor membre (prin Consiliul UE). Aceast distincie juridic i politic privitoare la ceea ce nseamn n mod confer real participarea la legiferare n plan european, specificitate nu doar naturii juridico-politice a Parlamentului
Parlamentul este marele ctigtor al Constituiei (cf. Olivier Duhamel Pour lEurope. La Constitution Europenne explique et commente; Seuil, Paris, 2005, pag. 205). 2 FranoisXavier Priollaud, David Siritzky - op.cit., pag. 31 3 n sensul unei participri atipice, adic a unei instituii interguvernamentale (Consiliul UE) n activitatea legislativ european pe care PE, n aceast variant, trebuie s o mpart cu Consiliul (devenit un asociat). 4 Art.71/constituia Italiei, de exemplu; art. 26, alin.1/constituia Greciei
1

293

Mdlina Virginia ANTONESCU European (ca parlament atipic) ci i relaiei sale politico-juridice pe care o are cu veritabilul legiuitor al UE, Consiliul de Minitri. O alt funcie important care i poate fi recunoscut, n anumite condiii, unui parlament, este funcia constituant1, tradus n termeni de participare concret a unui parlament naional la adoptarea constituiei statului respectiv (funcie care i poate fi atribuit numai prin dispoziii exprese, avnd o natur constituional), printr-o procedur specific. Pe plan european, ar fi nevoie de prevederile exprese ale unei legi europene cu caracter constituional2 (i nu ale unui tratat internaional special ncheiat de statele membre UE avnd caracter constituional) prin care s i se confere Parlamentului European rolul specific de adunare constituant european, de a elabora Constituia European3. Or, dup cum se tie, tratatul instituind o Constituie European a fost elaborat pe baza unui proiect prezentat de membrii Conveniei Europene. Astfel, n decembrie 2001, Consiliul European de la Laeken, n ideea de a pregti reforma tratatelor comunitare i a celor modificatoare, a definit n Declaraia de la Laeken mandatul, compunerea i funcionarea Conveniei Europene. Lucrrile acestui organism, care nu a fost ns special abilitat s elaboreze textul unei Constituii Europene, au nceput pe 28 februarie 2002 i s-au ncheiat n 2003, cu un proiect constituional elaborat cu
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 151. Dup cum pe plan naional, abilitarea parlamentului pentru a primi funcii constituante necesit o lege electoral, act cu caracter constituional. Or, pe plan european, acest lucru este dificil de ndeplinit deoarece sistemul politic al UE nu este un stat, nici PE nu poate fi asimilat unui parlament ca organ de stat distinct. Nici prin tratatele comunitare, nici prin cele modificatoare, nici prin tratatul constituional din 2004, cei doi legiuitori UE nu sunt abilitai expres s adopte legi europene cu caracter constituional, nici s confere unei adunri constituante europene o funcie constituant, ca reprezentant a voinei popoarelor Europei (Consiliul reprezentnd statele membre). 3 Dup cum un parlament, pe plan naional poate primi, n anumite situaii, acest tip de funcie. Cf. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - idem, pag. 151-152.
1 2

294

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional participarea societii civile, a Comisiei Europene, a Parlamentului European, n asociere cu parlamentele naionale i cu statele membre1. n cadrul acestui proces de dezbatere cu privire la viitorul Europei, nceput n 2001, n urma reformei de la Nisa, rolul Parlamentului European a fost unul de participant; pe de alt parte, referindu-ne la Convenia European ca la un organism avnd o competen special prin acordul statelor UE n urma conferinei interguvernamentale din 2001, de a pregti reforma UE, putem spune c aceast entitate a prezentat numeroase trsturi originale, care o disting prin regulile de baz ale nfiinrii, naturii juridice i ale limitelor competenelor, de o adunare constituant la nivel naional. Practic, putem observa c, n rolul de adunare constituant nsrcinat cu elaborarea unei Constituii Europene, nu apare Parlamentul European (la nivel naional, cum poate fi cazul)2 ci o Convenie European, un organism care nu a
Priollaud, David Siritzky - op.cit, pag. 11-14. Prin declaraia de la Laeken/2001, misiunile principale ale Conveniei Europene erau de a prezenta propuneri pentru simplificarea i unificarea tratatelor europene (fr ns a le schimba sensul), de a mbunti eficacitatea procesului decizional i de a democratiza instituiile. ns, n locul unei simple reforme a textului, convenionitii au decis s conceap o constituie, mai precis Constituia Europei, n numele popoarelor care nu le conferiser nici un mandat n acest sens (nu este suficient s se numeasc un text constituie spre a fi ntr-adevr, o Constituie) a se vedea Jacques Gnreux op.cit., pag. 47-49. Tratatul constituional semnat n 2004 la Roma, pe baza textului proiectului propus de Convenia European, este un tratat internaional ncheiat ntre de statele pri la TCE i la TUE . Ceea ce este ns interesant, privete poziia Consiliului Constituional francez fa de revizuirea constituiei naionale a Franei. Astfel, Consiliul a considerat c nici stabilirea unei Constituii pentru Europa, nici afirmarea solemn a principiului preeminenei dreptului comunitar, nici constituionalizarea Cartei drepturilor fundamentale nu impun o modificare prealabil a constituiei franceze, dac modificrile relative la atribuirea sau la exercitarea competenelor UE , ca i recunoaterea n cadrul UE a prerogativelor n profitul parlamentelor naionale implic n revan, o revizuire prealabil a constituiei . A se vedea Denys Simon- Lexamen par le Conseil
2 1FranoisXavier

295

Mdlina Virginia ANTONESCU fost special abilitat n acest sens n temeiul unui act legislativ cu caracter constituional (o lege electoral, precum la nivel naional). De asemenea, nu trebuie confundat rolul de participant al Parlamentului European n procesul de dezbatere cu privire la viitorul Europei, cu atribuiile specifice unei adunri constituante. Ar fi nevoie de o abilitare expres, n temeiul unei legi constituionale europene emise de Parlamentul European1 reformat, ca unic instituie legislativ a UE (i nu de o simpl declaraie a unei instituii UE precum Consiliul European, ca un act cu valoare politic i caracter juridic ne-obligatoriu) pentru ca PE, utiliznd o procedur specific de elaborare a Constituiei Europene, n care s aib un rol constituant exclusiv, nemprit cu alte instituii UE precum Consiliul UE sau Consiliul European, s funcioneze ca adunare constituant european. Acest rol fiind de o importan vital (implic exerciiul suveranitii naionale)2 pentru legitimitatea democratic a sistemului politic al UE, ct i pentru legalitatea adoptrii unei Constituii Europene (exprimnd conformitatea cu dispoziiile exprese cu un caracter constituional, referitoare la crearea adunrii constituante europene, la funcionarea i la limitele competenelor
Constitutionnel du trait portant tablisemment d une Constitution pour lEurope: fausses surprises et vraies confirmations, n Europe. Actualit du droit communautaire , no. 2 Fvrier 2005, Jurisclasseur , www.lexisnexis.fr . n sens contrar (nc de la nceput Convenia a fost nsrcinat s elaboreze proiecte de reform care trebuiau s se concretizeze ntr-o Constituie European) , ceea ce nu corespunde ns realitii, a se vedea Sorin Popescu, Victoria ndreanu Constituia european de la deziderat la adoptarea proiectului de tratat , n Revista de Drept Comercial, anul XV, nr. 2- 2005, Lumina Lex, Bucureti, 2005, pag. 91 1 ns, n temeiul tratatelor comunitare i modificatoare, Parlamentul European rmne un asociat al Consiliului n activitatea legislativ european , neavnd o astfel de competen special. 2 Consiliul European ori Consiliul UE nu se pot converti, la rndul lor, n adunri constituante europene ntruct nu au mandat expres din partea popoarelor europene care s fie exprimat prin lege constituional elaborat la nivel naional n fiecare stat membru.

296

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional sale), implic o abilitare specific a Parlamentului European prin act juridic obligatoriu i avnd un caracter de act juridic suprem (caracter constituional) n ierarhia de drept comunitar. O declaraie politic a Consiliului European nu poate, din acest punct de vedere, abilita Convenia European s exercite o funcie constituant european, ci doar o veritabil Constituie European1. Mai mult, documentul adoptat de Convenia European nu este dect un proiect de Constituie European, fr valoare juridic obligatorie pentru statele membre (el fiind punctul de plecare n dezbaterea organizat de conferinele interguvernamentale). Astfel nct, la o privire mai atent, reiese rolul de preparator al procesului constituant propriu-zis, pe care l are Convenia European. Deoarece decizia final de adoptare a proiectului constituional revine statelor UE, rezult c funcia constituant este preluat practic de conferina interguvernamental ca atare. ntr-o opinie, s-ar putea spune c aceast conferin nu este de fapt dect un forum de ntlnire i dezbatere ntre state, care nu poate fi convertit ntr-o adunare constituant. Observm ns c, n sistemul politic al UE, conferinele interguvernamentale sunt de fapt, ntlniri la nivel de efi de stat i de guvern ai statelor membre UE, instituionalizate prin tratatul de la Maastricht sub forma Consiliului European, instituie abilitat s emit declaraii (cu rol politic). De aici reiese faptul c adunarea constituant n cazul UE ar putea fi, ntr-o variant (dat fiind originalitatea mecanismelor i a formelor de integrare european, ct i faptul c UE nu are caracter statal ), Consiliul European, cruia i revine competena de a lua decizia final de adoptare a proiectului constituional. Prin urmare, n aceast ipotez, n sistemul politic UE, una din trsturile originale referitoare la instituiile UE i la funciile acestora n raport cu planul instituional naional, este faptul
1 Adic, n opinia noastr, un text juridic fundamental pentru sistemul politic al UE, adoptat de o adunare constituant la nivel european, n temeiul unui mandat expres conferit de popoarele europene, conform unei proceduri speciale i supus ulterior, unui singur referendum de aprobare la nivel european.

297

Mdlina Virginia ANTONESCU c nu Parlamentul European are rolul de adunare constituant, nici organismul abilitat s elaboreze proiectul de Constituie European (Convenia European) ci acest rol este asumat de instituia care se ntrunete de 4 ori pe an, format din efii de stat i de guvern, mpreun cu Preedintele Comisiei Europene, asistai de minitrii afacerilor externe din statele membre i de un membru din Comisie: Consiliul European. Dac admitem faptul c instituia UE n cauz exercit de fapt funcia constituant la nivel european (n sensul c poate adopta proiectul de Constituie European), ar trebui s interpretm lato sensu dispoziiile art. D, titlul I (noul art.4/modif. prin tratatul de la Amsterdam) din tratatul de la Maastricht (anume, dispoziia privind atribuia Consiliului European de a impulsiona dezvoltarea Uniunii, atribuie n care s-ar cuprinde implicit i aceea de a facilita materializarea unei noi etape n evoluia UE, anume intrarea n etapa constituional) n sensul de a se referi la o atribuie de a adopta un proiect constituional1. n alt opinie, am putea considera c, dimpotriv, este exclus ca o instituie UE s poat exercita, printr-o interpretare extensiv a art. D/TUE, o atribuie care nu i-a fost conferit expres de tratate2 (principiul atribuirii de competene, care st la baza funcionrii instituiilor UE). Mai mult, fiind vorba de o funcie distinct i de mare importan, precum funcia constituant, aceasta ar fi trebuit, n cel mai bun caz, s i fie
1 Nu suntem de acord cu o astfel de interpretare posibil, deoarece Consiliul European nu i poate atribui funcii ce nu sunt prevzute n tratatele n vigoare, mai ales fr consultarea pe plan naional, a parlamentelor naionale sau a popoarelor europene prin referendum (n cazul unei funcii constituante). 2n nici un caz atribuia conferit de art. D/TUE Consiliului European nu presupune exercitarea funciei constituante de ctre acesta (fiind nevoie de a abilitare expres, n condiii juridice speciale i nu prin interpretarea extensiv a art. D/TUE). n al doilea rnd, o astfel de funcie nu se poate conferi unei instituii UE sau unui organ special printr-un tratat internaional ci prin lege constituional (european sau elaborat la nivelul naional, al fiecrui stat membru UE).

298

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional atribuit1 Consiliului European, ca instituie UE, printr-un act juridic (i nu politic), cu un caracter obligatoriu i constituional, n mod expres. Pe de alt parte, potrivit art. E/TUE, (noul art. 5/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam) nici Parlamentului European nu i poate fi recunoscut o funcie constituant dac tratatele nu iau acordat-o expres (principiul atribuirii de competene) sau dac un tratat internaional ulterior celui de la Nisa nu introduce o prevedere expres n acest sens2, care s fie ulterior, aprobat de parlamentele naionale, cu ocazia ratificrii tratatului. Prin urmare, dac tratatele nu i confer Consiliului European ca atare, o funcie constituant, aceasta nu i poate fi recunoscut prin organizarea de conferine interguvernamentale pentru a adopta proiectul de Constituie European. Problema se pune diferit n cazul Conveniei Europene (care nu este instituie UE, principiul atribuirii de competene neputnd s i se aplice), un organism special abilitat de statele membre UE s elaboreze un proiect de reform a tratatelor n vigoare i nu o Constituie.

1 ns Consiliul European nu reprezint direct la nivel european, popoarele europene, art.D/TUE nepreciznd nimic n acest sens. 2 Intervine aceeai problem: chiar i prin tratat internaional ulterior celui constituional din 2004, funcia constituant nu i poate fi conferit nici unei instituii UE, deoarece ar fi nevoie de o lege constituional adoptat de parlamentele naionale ale statelor membre, sau de o lege constituional european , adoptat doar de PE i nu de un acord ntre state.

299

Mdlina Virginia ANTONESCU Convenia European nu are o funcie constituant1, deoarece: nu a funcionat conform unei proceduri specifice exercitrii unei funcii constituante; nu a fost creat pe baza unui act juridic obligatoriu , avnd caracter legislativ (lege electoral sau act juridic cu valoare de lege i cu un caracter electoral) i constituional; nu a avut competena de a conferi valoare juridic obligatorie proiectului constituional. Nu se poate deci, considera c, n sistemul politic al UE, chiar dac s-au manifestat n cadrul unei instituii UE precum Consiliul European (acestei instituii nu i s-a recunoscut natura politicojuridic de adunare constituant, n cazul adoptrii unei Constituii Europene), statele membre UE dein, prin executivele lor i nu prin parlamente, puterea de a decide adoptarea Constituiei Europene (pe calea dreptului internaional, prin semnarea unui tratat internaional)2. Astfel, spre deosebire de procedura intern, n care sunt implicate organe de stat (parlament) sau special abilitate n acest
Constituia European se nate n mod anormal, diferit de procesele constituante care au dus la crearea constituiilor statelor naionale. n acest sens, proiectul de Constituie European este rodul nu al unei Adunri Constituante ci al unei birocraii ministeriale. A se vedea Mario G. Losano Un document fundamental pentru Uniunea European: Constituie sau Tratat?, n AUB Drept, anul LV, 2005- 1, pag. 25, 38. n viziunea Parlamentului European, ns, rolul Conveniei Europene trebuie s fie unul extins dincolo de mandatul ncredinat de guvernele statelor membre la Laeken, Convenia trebuind a fi nsrcinat s redacteze o Constituie pentru Uniune, ceea ce n opinia noastr, este o depire de mandat pentru Convenie (deoarece nu poate substitui Convenia noiunii de adunare constituant, sub aspectul naturii juridice, al membrilor, al modului lor de desemnare ori al mandatului su). A se vedea pe larg, Procs verbal du 29 /11/ 2001, Avenir de lUnion, A5 0368/ 2001, Rsolution du Parlement Europen sur le processus constitutionnel et lavenir de lUnion (2001 /2180 (INI)). 2 Acest lucru a fost, n opinia noastr, o ncercare a statelor membre de a impune o constituie i nu de a elabora o constituie (prin mijloace oferite de dreptul constituional sau de dreptul comunitar), apelnd la instrumente de drept internaional public, precum adoptarea unui tratat internaional auto-intitulat constituional.
1

300

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional sens1, n cazul Constituiei Europene s-a ales, ntr-un mod cu totul atipic pentru adoptarea unui text constituional, modalitatea de abordare a dreptului internaional, unde decizia de adoptare aparine statelor ca atare i se ia pe cale convenional, prin adoptarea proiectului ca tratat internaional avnd caracter constituional, urmnd a fi respectate regulile de drept internaional referitoare la semnarea i ratificarea tratatelor internaionale. n al doilea rnd, atribuia parlamentului de a revizui constituia2 pe plan naional, se consider a fi un alt element constitutiv al funciei constituante. Or, n sistemul politic al UE nu putem vorbi de o competen exclusiv a Parlamentului de a revizui tratatele comunitare i pe cele modificatoare3 (dac ne raportm la tipul de revizuire comunitar, cunoscut i sub numele de procedura simplificat de revizuire, procedur prin care se eludeaz etapa diplomatic). n aceast procedur prevzut n tratatele de la Roma, rolul Parlamentului European n revizuirea tratatelor este unul modest (deoarece decizia aparine Consiliului UE): astfel, atribuia de revizuire nu este exercitat de Parlament (precum n ordinea naional) ci de o alt instituie UE. Consiliul UE, pe baza unei decizii adoptate cu unanimitate, poate revizui anumite dispoziii din tratatele comunitare, pe baza propunerii Comisiei
n cazul unei adunri constituante, membrii sunt alei de popor, care este asociat implicit, elaborrii constituiei. Aceste aspecte sunt legate de exercitarea puterii constituante originare (care presupune crearea constituiei cu prilejul apariiei unui stat nou, de exemplu ns UE nu este un stat, deci nu am putea vorbi, din acest punct de vedere , de exercitarea unei puteri constituante originare prin care s fie creat un stat european ). Cf. Philippe Foillard op.cit., pag. 27-28. 2 Puterea constituant derivat presupunnd o misiune ncredinat de constituie, de a asigura revizuirea constituiei, fiind considerat tot o expresie a suveranitii. Cf. Philippe Foillard - idem, pag. 29. Jean Paul Jacqu - op.cit., pag. 49. 3 Regimul juridic al revizuirii unui tratat (fie el internaional ori comunitar) nu se poate asimila cu revizuirea unei constituii, ca act juridic intern al unui stat, doar n cazul acesteia din urm vorbind de putere constituant derivat.
1

301

Mdlina Virginia ANTONESCU i dup obinerea avizului din partea Parlamentului, dar i pe baza propunerii Curii de Justiie i dup consultarea Comisiei i a Parlamentului European ori la recomandarea BCE, cu avizul conform al Parlamentului1. n ceea ce privete implicarea Parlamentului European n revizuirea tratatelor comunitare pe baza art. 48/TUE, aceasta este cu mult limitat. Datorit faptului c iniiativa de revizuire poate aparine doar Comisiei sau guvernelor statelor membre (excluznd posibilitatea, pentru Parlamentul European, de a declana, formal, procedura i obligndu-l s recurg la mijloacele sale de presiune asupra Comisiei) Parlamentul este doar consultat asupra proiectului cu privire la revizuirea tratatului, de ctre Consiliul UE. n al doilea rnd, se observ c, n cazul procedurii ordinare de revizuire a tratatelor, instituit de art. 48/TUE, funcia constituant nu aparine vreunei instituii UE (nici Consiliului UE, nici Parlamentului European)2 ci conferinei reprezentanilor guvernelor statelor membre UE, state care negociaz i hotrsc de comun acord coninutul tratatului de revizuire. Se observ faptul c decizia de revizuire nu aparine practic, Consiliului UE (avizul favorabil, exprimat de aceast instituie asupra proiectului de revizuire nu trebuie s fie confundat cu decizia de revizuire, care aparine statelor membre). Tratatul de revizuire3 (ca act juridic de drept internaional, avnd caracter obligatoriu pentru statele membre) intr n vigoare doar n urma ratificrii de ctre toate statele membre, conform regulilor lor constituionale. Prin urmare, nu poate fi vorba de o decizie cu un caracter politic sau de o simpl declaraie a Consiliului European ci de un act de drept internaional
Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 57-58 Nu se poate vorbi de o funcie constituant exercitat de vreo instituie UE sau de conferina interguvernamental, deoarece UE nu este un stat iar, n al doilea rnd, ncredinarea funciei constituante nu poate fi fcut de guverne ci direct, de ctre popor, parlamentului sau adunrii constituante. 3 Nu putem confunda tratatul de revizuire cu ceea ce ar trebui s fie o lege constituional european, ca act legislativ de drept european emis de Parlamentul European (i nu de Consiliu) n temeiul unei abilitri speciale primite direct de la popoarele europene.
1 2

302

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional obligatoriu, cu aceeai valoare juridic precum tratatele ce trebuiesc revizuite. Un model de procedur de revizuire care ns acord un rol destul de important Parlamentului European este cel prevzut n chiar tratatul instituind o Constituie European (semnat la Roma, 28 oct. 2004), art. IV-443 (procedura ordinar de revizuire). Conform acestei proceduri, Parlamentul European poate prezenta Consiliului UE proiecte de revizuire ale acestui tratat; este consultat de Consiliul European nainte ca aceasta s adopte o decizie favorabil examinrii modificrilor propuse; membri ai Parlamentului European sunt inclui (laolalt cu membri ai Comisiei, cu reprezentani ai parlamentelor naionale, ai efilor de stat sau de guvern din statele membre) n componena Conveniei convocate de Preedintele Consiliului European; Parlamentul trebuie s i dea aprobarea n cazul adoptrii, de ctre Consiliul European, a unei decizii de a nu convoca sus-menionata Convenie, n cazul n care amploarea modificrilor nu o justific. Nici n cazul acestei proceduri de revizuire a tratatului, funcia constituant1 nu i este recunoscut Parlamentului (ci doar un anumit rol n procedura de revizuire, alturi de Consiliul UE, de Comisie, de guvernele statelor membre, de Consiliul European) ci conferinei reprezentanilor guvernelor statelor membre2 (care adopt modificrile aduse tratatului, pe baza recomandrii Conveniei convocate de Preedintele Consiliului European). De asemenea, n celelalte dou tipuri de proceduri de revizuire prevzute n tratatul instituind o Constituie European, Parlamentul
Nu putem vorbi de o funcie constituant, deoarece UE nu este un stat; n al doilea rnd, tratatul din 2004, auto-intitulat constituional nu este ns o constituie ci un tratat internaional supus, ca regim juridic, dreptului internaional public i nu dreptului intern. 2 Din acest punct de vedere, neavnd mandat expres din partea popoarelor europene spre a elabora i adopta o Constituie European, nici conferinele reprezentanilor guvernelor statelor membre nu pot avea calitatea de adunri constituante.
1

303

Mdlina Virginia ANTONESCU European nu are o funcie constituant veritabil deoarece, n procedura simplificat de revizuire, din art. IV-444, Consiliul European este cel care hotrte1, nu Parlamentul. n procedura simplificat de revizuire privind politicile i aciunile interne ale Uniunii, din art. IV-445, Consiliul European are din nou competena de a adopta o decizie european de modificare integral sau parial a dispoziiilor prii III, titlul III, dar nu i Parlamentul European (care este doar consultat de Consiliul European n cazul unor modificri instituionale n domeniul monetar). Cu toate acestea, s-ar putea trasa o delimitare ntre rolul Parlamentului European n procedura de la art. IV-444 (n care este nevoie de aprobarea sa pentru adoptarea unor decizii europene de ctre Consiliul European, aceast aprobare putnd fi interpretat ca o adevrat competen co-decizional a Parlamentului n raport cu expresa competen a Consiliului European de a hotr n unanimitate adoptarea unui anume tip de decizie european) i rolul modest pe care l are Parlamentul European conform procedurii de revizuire de la art. IV-445 (simpl consultare, ca i n cazul procedurii de la art. IV-443). Astfel, singurul argument care ar pleda pentru un rol important al Parlamentului n procedura de revizuire a Constituiei Europene este caracterul juridic al aprobrii pe care o poate da n cazul procedurii simplificate de revizuire din art. IV-444 (o adevrat competen co-decizional, expresie a unei atribuii ce-i drept, partajate cu Consiliul European n revizuirea tratatului stabilind o Constituie European, care ns, la nivelul actual de evoluie al UE, nu poate fi considerat un element constitutiv al unei funcii constituante la nivel european recunoscute Parlamentului European.

1 ns nici Consiliul European, n opinia noastr, nu are o funcie constituant veritabil, dei are competen decizional n procedurile de revizuire ale tratatului constituional, deoarece nu are mandat expres din partea popoarelor europene (nici prin parlamente naionale sau federale) i nici nu este ales direct de popoarele europene, spre a fi adunare constituant.

304

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n privina posibilitii ca Parlamentul European s exercite o funcie jurisdicional la nivel european sau naional (n ordinea naional a statelor membre), rspunsul este negativ1 (Parlamentul European neputnd emite, controla sau anula hotrri judectoreti, fie c este vorba de acte emise de Curtea de Justiie a Uniunii Europene, de Tribunalul de Prim Instan sau de o instan naional). Dei nu reprezint veritabilul legiuitor al Uniunii (Parlamentul European demonstrnd o anumit flexibilitate n tipul de funcii pe care le exercit i care nu permit o coresponden perfect2 cu o anumit funcie, ntr-o schem de organizare a puterilor la nivel european inspirat de modelul lui Montesquieu), Parlamentul European deine atribuii concrete, aparinnd unor funcii stabilite prin tratate, n afara crora nu se poate manifesta juridic. Principiul atribuirii competenelor se opune ideii c Parlamentul ar avea o competen nelimitat (pe plan naional sau european) pe motiv c ar fi nvestit cu mputerniciri direct de ctre popoarele statelor membre UE. Orice tip de competen recunoscut Parlamentului European trebuie s fie prevzut n tratatele care formeaz sistemul politic al UE. n absena acestor competene exprese, Parlamentul nu poate interveni n sfera de atribuii a celorlalte instituii UE3.

Un parlament nu are i nu trebuie s aib funcii privind justiia ca atare, nu poate avea competene nelimitate doar pentru c este reprezentantul voinei poporului. Respectarea principiului separaiei puterilor trebuie s fie valabil i n cazul parlamentului, inclusiv al Parlamentului European (care aparine unui sistem politic parial statalizat). A se vedea i Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 152. 2 Deoarece unele instituii UE cumuleaz mai multe tipuri de funcii (de exemplu, Consiliul UE este fie legiuitor, cnd voteaz legi mpreun cu Parlamentul European, fie guvern, cnd coodoneaz politici) - a se vedea i Olivier Duhamel - op.cit., pag. 205. 3 i deci, nu i poate aroga funcii unei adunri constituante deoarece nici tratatele constitutive, nici cele modificatoare nu prevd astfel de funcii pentru PE i nici nu au cum s prevad (deoarece sunt tratate internaionale, nu constituii ori legi constituionale interne).
1

305

Mdlina Virginia ANTONESCU

1.2.1. Clasificarea funciilor Parlamentului European n raport cu funciile unui parlament naional Folosind criteriul coninutului acestor funcii (i anume, atribuiile parlamentului), se poate distinge o anumit delimitare ntre funciile specifice ntlnite n cazul Parlamentului European i cele din cazul unui parlament naional (funcia legislativ; funcia de stabilire a direciilor principale activitii social-economice, culturale, statale i juridice; alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti de stat; funcia de control parlamentar; funcia de conducere n politic extern; organizarea i funcionarea proprie)1. Spre deosebire de acestea, Parlamentului European i sunt recunoscute, n temeiul tratatelor comunitare i a celor modificatoare, funcii care nu reflect rolul primordial sau 2 important pe care l are un parlament naional n ordinea juridicopolitic intern: astfel, nu putem vorbi n cazul Parlamentului European de funcia de conducere a politicii externe3 ci doar de o participare la relaiile externe, nici de o veritabil funcie legislativ ci de o participare la elaborarea dreptului european4 prin co-decizie; nici de funcia de stabilire a direciilor principale ale activitii social-economice, culturale, statale i juridice, aa cum se poate vorbi n cazul unui parlament naional. Cu privire la
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op.cit., vol. II, pag. 153. Dup unii autori, funciile exercitate de Parlamentul European au caracter simbolic, fa de cele exercitate de un parlament naional, conform regulilor unei democraii parlamentare (de exemplu, Parlamentul European nu are dreptul de a desemna un guvern; nu poate controla politic Consiliul UE). A se vedea i Jean-Louis Quermonne op.cit., pag. 43; Augustin Fuerea op.cit., pag. 101. 3 Dimpotriv, unii autori consider c, prin tratatul de la Maastricht, n domeniul tratatelor internaionale (care este un domeniu din cadrul politicii externe), PE dispune de puteri analoage celor de care dispune un parlament statal, autoriznd ncheierea tratatelor celor mai importante. Cf. Philippe Manin - op.cit., pag. 294. Nu trebuie confundat ns aceast funcie specific a PE, cu funcia de conducere a politicii externe care se regsete n cazul parlamentelor statale. 4 Augustin Fuerea op.cit., pag. 101.
1 2

306

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional acest ultim tip de funcii, observm c Parlamentul European poate decide n probleme importante (adoptarea bugetului UE; acordarea unui veritabil vot de nvestitur la prezentarea primului program de aciune de ctre Comisie dup intrarea sa n funcie, la fiecare 5 ani1; emiterea n fiecare an, a unei rezoluii asupra politicii generale a Uniunii, n urma dezbaterilor asupra politicii trecute i viitoare, dup prezentarea programului de lucru anual al Comisiei). n al doilea rnd, exist ns unele atribuii specifice unui parlament naional2 pe care, din cauza originalitii sistemului politic al UE (care nu este organizat dup modelul statal), Parlamentul European nu le ndeplinete: declararea mobilizrii generale sau pariale; declararea strii de rzboi; suspendarea sau ncetarea ostilitilor militare; primirea mesajului efului statului; organizarea nvmntului; organizarea administrativ a teritoriului; stabilirea regimului proprietii i al motenirii; stabilirea unui regim juridic pentru cetenie; stabilirea infraciunilor i a pedepselor (la nivel european); acordarea amnistiei; organizarea i funcionarea instituiilor UE; organizarea forelor armate (la nivel european); stabilirea regimului juridic al strii de asediu i al celei de urgen (la nivel european); stabilirea regulilor juridice privind statutul i capacitatea persoanelor fizice i juridice; stabilirea statutului stabilirea procedurilor funcionarilor publici europeni; jurisdicionale; stabilirea sistemului general al impozitelor i taxelor; emisiunea de moned; reglementarea organizrii i a desfurrii referendumului (la nivel european); stabilirea regulilor generale privind raporturile de munc, sindicatele, securitatea social etc. Atta vreme ct Parlamentul European nu i va dezvolta atribuiile corespunznd funciei de stabilire a direciilor principale ale activitii social-economice, culturale, statale i juridice n sistemul politic al UE (desigur, pe baza unor competene expres prevzute ntr-un tratat viitor, care s i consolideze realmente rolul su de veritabil parlament), nu va putea fi asemnat dect parial i destul de forat cu un parlament naional. Acest lucru se
1 2

idem, pag. 94. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op.cit., vol. II, pag. 155.

307

Mdlina Virginia ANTONESCU datoreaz i faptului c sistemul politic al UE nu este unul de tip statal, ct i inexistenei sau insuficientei dezvoltri a unor dimensiuni unional-europene (securitate, aprare european; politic extern; nvmnt; raporturile de munc, sindicatele i securitatea social la nivel european etc.) sau caracterului interguvernamental al acestor dimensiuni, care fie exclude, fie limiteaz drastic o intervenie a unei instituii UE precum Parlamentul European, concentrndu-se asupra pstrrii cooperrii politice ntr-un cadru politic multilateral. O alt funcie conferit unui parlament naional este aceea care presupune o serie de atribuii concrete n alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti statale1 (funcie ce presupune o poziie preeminent a parlamentului naional n raport cu alte puteri publice): alegerea i revocarea efilor de state sau a efilor de guverne; alegerea i revocarea judectorilor; numirea n funcii a consulilor, ambasadorilor, a altor nali funcionari; aprobarea componenei guvernelor; revocarea, prin moiune de cenzur, a guvernelor; alegerea ombudsmanului; suspendarea din funcie a Preedintelui Republicii etc. Fa de cele de mai sus, situaia juridico-politic a Parlamentului European n sistemul politic al UE nu exprim o preeminen politic fa de celelalte instituii UE; de exemplu, Parlamentul European nu are nici un fel de puteri de supervizare asupra Consiliului UE; nu poate suspenda din funcie Preedintele Consiliului UE; nu numete judectorii, nici avocaii generali ai Curii de Justiie a Uniunii Europene, nici judectorii Tribunalului de Prim Instan; nu numete Preedintele, VicePreedintele, nici ceilali membri ai Consiliului Director al Bncii Central Europene (ci o alt instituie UE, Consiliul European, ns dup consultarea Parlamentului European, potrivit art. III-382 din tratatul instituind o Constituie European); nu numete nici membrii Curii de Conturi (ns trebuie s fie consultat de Consiliul European art. III-385), ai Comitetului Regiunilor, nici ai
1

idem, pag.155-156

308

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Comitetului Economic i Social (articolele III-382 i III-330 din tratatul sus-menionat). Parlamentul European nu poate numi, nici revoca Ministrul Afacerilor Externe al UE (potrivit art. I-28 din tratatul constituional). Potrivit art. I-27 din tratatul instituind o Constituie European, rolul Parlamentului European este ns unul esenial n ntrirea bazei de legitimitate democratic a Comisiei Europene; astfel, Parlamentul alege candidatul propus de Consiliul European, ca Preedinte al Comisiei. Tot Parlamentul European, n Constituia European, mai are i importantul rol de a acorda Comisiei, n ansamblul su (compus din Preedintele Comisiei; Ministrul Afacerilor Externe, care este unul din VicePreedinii Comisiei i ceilali membri ai Comisiei) un vot de aprobare (care este un adevrat vot de nvestitur al noii Comisii, aflate la nceputul mandatului su), pe baza cruia Comisia este numit de Consiliul European. A treia atribuie care confer importan Parlamentului European fa de alte instituii UE se refer la posibilitatea concret pe care acesta o are, similar unui parlament naional, de a revoca executivul european (prin acordarea unei moiuni de cenzur Comisiei1, n ansamblul su), ceea ce atrage demisia n bloc a ntregii Comisii. Nu trebuie uitat nici atribuia expres pe care o are Parlamentul European, de a alege Ombudsmanul European (art. I-49; art. II-335 din titlul IV). Cea mai important funcie a unui parlament este ns funcia legislativ2 (edictarea normelor juridice, ntr-o definiie lato sensu); potrivit tratatului instituind o Constituie European, Parlamentul European are competena de a adopta acte legislative europene mpreun cu Consiliul UE (anume, legi europene i legicadru europene). Din formularea art. I-35 reiese n schimb faptul c Parlamentul European nu ar putea adopta regulamente europene sau decizii europene, nici acte non-obligatorii precum recomandrile , rolul su fiind focalizat pe emiterea de acte legislative n tandem cu Consiliul UE.
1 2

Philippe Manin - op.cit., pag. 293-294. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 153

309

Mdlina Virginia ANTONESCU n sistemul juridic al tratatelor comunitare i al celor modificatoare, Parlamentul European poate emite regulamente de baz (mpreun cu Consiliul UE); directive (mpreun cu Consiliul UE, n cadrul procedurilor ce presupun colaborarea dintre aceste instituii UE), dar i acte juridice fr valoare obligatorie (recomandri; avize consultative; avize conforme). Spre deosebire de ordinea politico-juridic naional, (n care parlamentul naional exercit, teoretic, singur funcia legislativ), n sistemul politic al UE, Parlamentul European nu deine acest statut juridic (nu este singura autoritate legiuitoare din Uniune). Att la nivel convenional (n temeiul dispoziiilor din tratate) ct i practic, Parlamentul European se afl ntr-o situaie atipic pentru un parlament: acesta nu poate exercita singur funcia legislativ european, ci doar mpreun cu Consiliul UE1. Parlamentul European depinde, n exercitarea funciei sale legislative, de exercitarea corect, n limitele stabilite de tratate, a aceluiai tip de funcie, de ctre Consiliu. Este ns valabil i reversul acestei situaii, n acest fel urmnd a se realiza un control reciproc ntre cei doi legiuitori europeni, o echilibrare permanent2 a funciei legislative, n exercitarea sa concret de ctre cele dou instituii UE. Desigur, n practic, nici parlamentul naional nu exercit singur funcia legislativ ncredinat, ci o mparte cu executivul (implicat prin iniiativa legislativ, prin legislaia delegat, prin drept la veto sau prin promulgarea legilor), cu electoratul (prin referendum) sau cu comisiile parlamentare. n cazul Parlamentului European, acesta nu poate exercita n nici un fel funcia legislativ fr participarea Consiliului UE. Exist ns i
De la tratatele de la Amsterdam/1999 i Nisa/2003 (prin care se extinde progresiv cmpul co-deciziei, limitndu-se simultan, cel al cooperrii, la domeniul UEM), Constituia European marcheaz punctul culminant al acestui proces, deoarece transform practic, PE n Camera Joas a unui sistem parlamentar bicameral quasi-egalitar, n timp ce Consiliul reprezint Camera nalt. Cf. FranoisXavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 68. 2 Michael Shakleton - op.cit., pag.99
1

310

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional diferite tipuri de implicri n exercitarea funciei legislative europene, a unei alte instituii UE: Comisia European, care joac rolul unui executiv european, prin diferite modaliti precum: dreptul la iniiativ legislativ; legislaia delegat. De asemenea, nu putem spune c Parlamentul mparte exerciiul funciei legislative cu electoratul european (deoarece nu exist nc o procedur unic de organizare a unui referendum la nivel european, n baza unor proceduri de organizare a acestei proceduri, care s fie prevzute n tratatele comunitare sau n cele modificatoare). Nu trebuie ns neglijat participarea la exercitarea funciei legislative europene de ctre Parlamentul European, a comisiilor proprii1 acestei instituii. Comisiile parlamentare europene au un rol important n exercitarea funciei legislative, n pregtirea lucrrilor Parlamentului European sau n redactarea rapoartelor. Comisiile sunt importante prin rolul de facilitare a deliberrilor ce au loc n Parlamentul European, ns nu pot adopta acte legislative sau de alt natur n locul Parlamentului European. Funcia legislativ a Parlamentului, n sistemul politic al UE, este limitat prin faptul c trebuie mprit cu o alt instituie UE (Consiliul) dar este limitat i la nivelul actului juridic adoptat (Parlamentul, n concepia tratatului instituind Constituia European, nefiind enumerat printre instituiile sau organele care pot adopta acte non-legislative)2. O alt funcie important a unui parlament naional, pe care o regsim i n cazul Parlamentului European, ns sub forma unor atribuii specifice acestei instituii aparinnd unui sistem politic ne-statal, este funcia de control politic3. Dei sistemul politic al UE nu este unul de tip statal, controlul pe care Parlamentul European l exercit n temeiul atribuiilor
1 Vidu Bidilean- op- cit., pag. 18-19. Stelian Scuna- op. cit., pag. 8182. Augustin Fuerea op.cit., pag. 88-89. 2 Art.I-35/Constituia European (n timp ce Consiliul, deoarece cumuleaz i atribuii de tip executiv, poate adopta i astfel de acte nelegislative). 3Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 156

311

Mdlina Virginia ANTONESCU conferite prin tratate prezint aceleai trsturi precum controlul parlamentar exercitat la nivel naional: astfel, putem spune c ntlnim i la nivelul politic european un tip de control parlamentar necesar (deoarece Parlamentul European este o instituie UE creia popoarele statelor membre UE i-au delegat funcia deliberativ1 chiar dac este vorba de o funcie mprit cu o alt instituie UE, Consiliul de Minitri -). Popoarele sunt cele care trebuie s constate prin intermediul reprezentanilor lor din Parlamentul European, modul n care instituiile UE i ndeplinesc atribuiile fixate prin tratate, modul n care dreptul comunitar este respectat i aplicat n sistemul politic al UE. Controlul parlamentar mai este i unul difereniat (n funcie de natura activitii controlate; n funcie de poziia pe care o ocup n sistemul politic al UE, instituia UE care face obiectul controlului parlamentar). Spre deosebire de controlul parlamentar naional, cel care se exercit la nivel politic european de ctre Parlamentul European nu este un control deplin (datorit caracterului atipic, incomplet parlamentarizat pe care l are Parlamentul European n comparaie juridico-politic fa de un parlament naional) ci unul parial (nu se exercit asupra tuturor instituiilor UE). Se observ faptul c, raportat la aceast chestiune, Parlamentul European nu deine o poziie preeminent, prin imposibilitatea de a exercita un control politic deplin, fa de
1 Dei tratatele constitutive (art.189/TCE, fostul art.137) menioneaz c PE este compus din reprezentani ai popoarelor statelor reunite n Comunitate, exercitnd puterile care i sunt atribuite prin tratat, art. I20/Constituia European nltur referirea la popoarele europene (referire care avea o rezonan simbolic, similar unei statalizri a PE) prefernd referirea neutr de reprezentani ai cetenilor Uniunii. ns, n art. I-19/ Constituia European (enumerarea instituiilor care compun cadrul instituional al noii UE), Parlamentul European figureaz n capul listei, deoarece este ales prin sufragiu universal, spre deosebire de un proiect al prezidiului Conveniei Europene care plasa Consiliul UE n prima poziie, pe motiv c este vorba de o instituie nsrcinat s dea impulsurile politice proiectului european. Cf. Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 65.

312

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional celelalte instituii UE. Exist unele instituii din sistemul politic al UE n raport cu care Parlamentul European nu se afl ntr-o poziie politic preeminent, i care nici nu pot face obiectul unui veritabil control parlamentar: Consiliul European sau Consiliul UE, de exemplu, precum i Curtea de Justiie a Comunitilor Europene1. Limitarea posibilitilor Parlamentului European de a exercita pe deplin (asupra fiecrei instituii UE) un control politic (datorit faptului c este singura instituie democratic la nivel european, ai crei membri sunt alei direct de cetenii europeni) se bazeaz pe principiul atribuirii de competene (nici o instituie UE nu trebuie s i extind atribuiile n afara limitelor stabilite prin tratate)2. Pe de alt parte, sistemul politic al UE nu este actualmente structurat astfel nct s acorde Parlamentului European posibilitatea de a exercita un control politic deplin, precum cel exercitat de un parlament naional n ordinea intern a unui stat membru. Astfel, Parlamentul European nu are dreptul de a anula acte juridice ilegale, deoarece participarea sa la procesul legislativ european este parial i depinde de colaborarea sa cu Consiliul UE (Parlamentul European nefiind veritabilul legiuitor al UE). Este o viziune care stabilete o legtur ntre exercitarea parial a funciei legislative i exercitarea unei funcii de control politic, n mod parial, de ctre Parlamentul European, de unde i specificitatea acestei instituii UE n raport cu un parlament naional. ntr-o alt ipotez, am putea considera c, ntre cele dou funcii menionate mai sus nu se poate stabili nici o legtur juridic, faptul c Parlamentul nu este un veritabil legiuitor n Uniunea European neputnd fi considerat c ar atrage dup sine
Denumirea de Curte de Justiie a Comunitilor Europene este corect folosit, n opinia noastr, atunci cnd o raportm la etapa comunitar de evoluie a procesului de integrare european (anterioar apariiei UE prin tratatul de la Maastricht). Odat cu consacrarea cadrului instituional unic, prin tratatul de la Maastricht, dup prerea noastr, CJCE devine CJUE, deoarece este o instituie UE, aparinnd sistemului politic al UE ca atare i nu doar Comunitilor Europene (primul pilon al UE). 2 Art.I-19, alin.2/ Constituia European. Art. 5/ TUE (fostul art.E) modif. prin tratatul de la Amsterdam
1

313

Mdlina Virginia ANTONESCU imposibilitatea acestuia de a exercita un control politic deplin. Este vorba ns de dou tipuri de funcii distincte, fiecare prezentnd specificitate n ceea ce privete modalitile n care sunt exercitate la nivelul european de ctre Parlamentul European. n opinia noastr, Parlamentul European dispune de importante prghii de control politic la nivel european1, chiar dac nu este vorba de un control deplin, prghii care i permit s compenseze n acest domeniu, poziia secundar pe care o deine n planul elaborrii legislaiei comunitare n raport cu Consiliul UE, potrivit tratatelor comunitare. Astfel, n cadrul tipurilor de control parlamentar exercitate de Parlamentul European ntlnim unele modaliti de control inspirate de controlul exercitat de un parlament naional: obligaia Ombudsmanului European de a prezenta rapoarte Parlamentului European; rspunderea politic a Comisiei Europene (considerat a fi executivul european) n faa Parlamentului European; obligaia Comisiei de a rspunde la ntrebrile adresate de Parlament sau de membrii acestuia. Dar ntlnim i modaliti de control specifice nivelului european: obligaia Curii de Conturi de a prezenta Parlamentului (dar i Consiliului UE) o declaraie privind fiabilitatea conturilor, legalitatea i regularitatea operaiilor subadiacente (art. 188C/TCE modif. prin tratatul de la Amsterdam); obligaia Comitetului Regiunilor de a i da avizul consultativ atunci cnd Parlamentul European l consult (art. 198C/ TCE modif. prin tratatul de la Amsterdam); obligaia Comisiei de a nainta anual un raport Parlamentului (dar i Consiliului UE i Comitetului Economic i Social) asupra progreselor realizate n atingerea obiectivelor art. 117,
Modalitile de control politic de care dispune PE prin Constituia European sunt: numirea Mediatorului European; dreptul de a primi petiii; posibilitatea de a crea comisii de anchet; examinarea raporturilor adresate de Comisia; dreptul de a audia Consiliul de Minitri i Consiliul European; ntrebri scrise i orale; posibilitatea de a adopta o moiune de cenzur la adresa Comisiei. Cf. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky - op.cit., pag. 68. A se vedea i Harald Renout- op. cit., pag. 209-210. Louis Cartou, Jean Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud op. cit. , pag. 97-98.
1

314

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional inclusiv situaia demografic n Comunitate (art. 120/TCE, n formularea tratatului de la Amsterdam); invitarea Comisiei de a ntocmi rapoarte asupra unor probleme specifice privind situaia social (art. 120/ TCE , n formularea tratatului de la Amsterdam). Un mijloc de control direct pe care un parlament naional l are asupra activitii autoritilor de stat este controlul parlamentar exercitat prin dri de seam, mesaje, rapoarte, programe (pe care efii de state i efii de guverne au obligaia de a le prezenta parlamentului sau uneia dintre Camerele sale)1. n sistemul politic al UE, n ciuda unei anume influene statale n organizarea sa instituional, nu ntlnim instituia politic a efului de stat2. Astfel, nu putem vorbi, la nivel politic european, de existena unui control parlamentar european manifestat prin ascultarea de ctre Parlamentul European a mesajului anual al Preedintelui (acesta putnd fi, n absena unui veritabil Preedinte al UE, Preedintele Consiliului UE) cu privire la principalele probleme politice ale Uniunii. Exist ns un tip de control specific pe care Parlamentul European l poate exercita asupra Consiliului UE: obligaia conducerii Consiliului UE de a prezenta programul de prioriti, prin ministrul de externe al statului care urmeaz la Preedinia Consiliului, program care este dezbtut n Parlament (aceste dezbateri constituind de fapt, un element cheie al controlului politic al Parlamentului asupra Consiliului UE, ca modalitate de ntrire a poziiei Parlamentului fa de aceast instituie). Practic, dup tratatul de la Maastricht nu se mai poate spune c Parlamentul European este lipsit de modaliti diverse de control
De exemplu, n constituia Romniei /1991, reviz. n 2003, art.88; art.106, alin.1. n constituia Portugaliei, art.139, lit.d (adresarea de mesaje, de ctre eful statului, parlamentului); art. 195 (prezentarea programului guvernului n faa parlamentului). 2 Pentru unii autori ns, Consiliul European reprezint un tip de ef de stat colectiv, nsrcinat s dea marile orientri politice (Olivier Duhamel op.cit., pag. 205); aceast natur juridic merit ns o discuie separat n cuprinsul lucrrii.
1

315

Mdlina Virginia ANTONESCU politic asupra Consiliului European sau asupra Consiliului UE. Mecanismele controlului politic se perfecioneaz progresiv1, odat cu evoluia arhitecturii instituionale europene, ntrind astfel prerogativa de control politic a Parlamentului European, implicit i modalitile de tragere la rspundere politic pe care le are Parlamentul asupra celorlalte instituii UE, ceea ce semnific o recunoatere a naturii sale democratice i o consolidare a legitimitii democratice a ntregului sistem politic al UE2. Modalitile de perfecionare a controlului politic exercitat de Parlamentul European, inclusiv asupra a dou instituii UE reprezentnd interesele statelor membre (Consiliul European i Consiliul UE) se materializeaz prin: dezbateri; obligaia de prezentare a unor rapoarte dup fiecare sesiune a Consiliului European, ntocmite de consilierul pentru afaceri externe de pe lng Preedinia acestei instituii; declaraii politice ale Preedintelui n exerciiu al conferinei minitrilor afacerilor externe (n cadrul Consiliului UE). ns cele mai puternice modaliti de control politic sunt exercitate n relaia Parlament Comisia European3. Astfel: - Parlamentul European dezbate programul de lucru anual, ntocmit de Comisie; - Parlamentul European dezbate (adevrat vot de nvestitur) programul de aciune prezentat de Comisie, la fiecare 5 ani, dup intrarea n funcie; - Parlamentul European poate cere (printr-o moiune de cenzur) demisia ntregii Comisii (form de control politic
Deoarece, prin fiecare tratat ulterior celor trei tratate comunitare i sau adus progresiv, extinderi ale puterii sale codecizionale ct i o sporire a importanei sale politice. A se vedea Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 125. 2 Dup ali autori, este de remarcat reprezentativitatea indirect i limitat a PE, care produce o lips de conectare ntre PE i popoarele Europei (Cf. Clive H. Church, David Phinnemore - op.cit., pag. 375). 3 A se vedea Pierre Constantinho, Marianne Dony Le droit communautaire , Armand Colin, Paris, 1995, pag. 38. Augustin Fuerea op.cit., pag. 93-97
1

316

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nerecunoscut ns Parlamentului fa de Consiliul UE). n formularea art. III-340, titlul VI din tratatul stabilind o Constituie European, moiunea de cenzur privind activitatea Comisiei este adoptat de Parlament cu majoritate de dou treimi din voturile exprimate i de ctre majoritatea membrilor din Parlament, atrgnd ca efect, nu doar demisia colectiv a membrilor Comisiei, ci i demisia Ministrului Unional al Afacerilor Externe din funciile pe care le exercit n cadrul Comisiei. Un alt tip de control politic exercitat de un parlament naional, care poate fi ntlnit i la nivel european i folosit de Parlamentul European, este controlul care se exercit prin comisiile parlamentare1. Astfel, Parlamentul European, ca instituie deliberativ2 se poate sesiza cu privire la orice problem considerat a se raporta la activitatea i la obiectivele Comunitilor, inclusiv n domeniul cooperrii politice. Aceste probleme sunt examinate n cadrul comisiilor iar apoi, sunt dezbtute n edine plenare, dac este cazul, finalizndu-se cu adoptarea de ctre Parlament, a unei rezoluii. Parlamentul European poate efectua acest tip de control att prin intermediul comisiilor parlamentare, ct i prin nfiinarea unor comisii temporare de anchet (art. 138C/TCE) care sunt
exemplu, n constituia Romniei, art.61, alin.4. n constituia Italiei, art.82 (comisiile de anchet). n Constituia Germaniei, art.44 (comitete de investigare create de Bundestag); art. 45a (comitete de afaceri externe i de aprare, numite de Bundestag); art.45 b (comisarul aprrii numit de Bundestag); art. 45 c (comitetul pentru petiii, numit tot de Bundestag ); art.68/constituia Greciei. 2 Deoarece funciile unui parlament sunt funcii de conducere, sunt funcii deliberative (care implic exerciiul suveranitii naionale). Cf. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op.cit., vol.II, pag.150. Pe plan european ns, exist o situaie inedit (funciile tipice unui parlament sunt mprite ntre PE i Consiliu, acesta din urm nefiind reprezentant al popoarelor europene ns exercitnd o funcie ce implic exerciiul suveranitii naionale, la nivel european, fr a avea o natur juridic parlamentar i nici un mandat din partea popoarelor europene, ca parlament pe plan european).
1De

317

Mdlina Virginia ANTONESCU nzestrate, asemntor celor de la nivel naional, cu prerogative quasi-judiciare. Astfel, potrivit regulii 151, pct. 7 din Regulamentul de Procedur al Parlamentului European revizuit n 2003, comisia de anchet poate contacta instituii sau persoane pentru a depune mrturie sau a obine documente1. Orice persoan este chemat s depun mrturie n faa acestei comisii poate invoca drepturile de care beneficiaz dac ar fi martor n faa unei instane judiciare din statul su de origine. De asemenea, regula 152 din Regulamentul 2003 menioneaz expres obligaia comisiei de anchet de a prezenta Parlamentului un raport cu rezultatele muncii sale, dup ncheierea misiunii pentru care a fost constituit, dar i posibilitatea comisiei de a prezenta Parlamentului o recomandare adresat instituiilor sau organelor aparinnd Comunitilor Europene sau statelor membre. Un al treilea tip de control parlamentar exercitat la nivel naional, utilizat i de Parlamentul European (ns exclusiv n legtur cu nivelul politic european) este cel care presupune adresarea de ntrebri sau interpelarea minitrilor n mod individual, a guvernului sau a altor organe de stat2. Desigur, n sistemul politic al UE nu se poate vorbi de existena unor veritabili minitri sau a unui guvern dup modelul statal. Transpunerea acestui tip de control parlamentar n sistemul politic al UE nu
Nicolae Ecobescu, Ioan Voicu - Parliamentary Diplomacy. Founding Documents and Rules of Procedure of International and Regional Parliamentary Assemblies, vol. I, Romanian Institute of International Studies Nicolae Titulescu, Bucharest, 2005, pag. 151-153. 2 De exemplu, n constituia Franei, art.48 (Ordinea deliberrilor), conform cruia o ntrunire a parlamentului pe sptmn va fi rezervat cu prioritate pentru ntrebri i rspunsuri din partea guvernului. Art. 66/constituia Greciei, prin care parlamentul i comisiile parlamentare pot cere prezena membrilor guvernului, competeni pentru subiectele aflate n discuia parlamentului; prin art. 69, membrii guvernului trebuie s furnizeze explicaii parlamentului, n cazul n care primesc petiii de la acesta (petiiile provenind de la ceteni, fiind adresate parlamentului, care le poate trimite la ministere). n acelai sens, art.77/constituia Spaniei.
1

318

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional copiaz modalitatea de exercitare a acestui control politic la nivel ci privete raporturile politice dintre Parlamentul naional, European i celelalte instituii UE care nu pot fi asimilate unor organe de stat. n tratatul instituind Comunitatea European, partea a V-a, titlul I, cap. I, Sec.1 referitoare la Parlamentul European, n art. 140 (noul art. 197, modif. prin tratatul de la Amsterdam) ntlnim modaliti concrete de exercitare a acestui tip de control politic de ctre Parlamentul European asupra Comisiei, dar i asupra Consiliului UE. Exist astfel, un tip de control politic exercitat prin ntrebri adresate de Parlamentul European sau de membrii acestuia Comisiei ca organ colegial, la care aceasta este obligat s rspund oral sau n scris. n afar de acest tip de control politic, art. 140/TCE prevede i o form ntrit de control parlamentar, prin audierea altor instituii UE sau a membrilor acestora de ctre Parlamentul European. Astfel, membrii Comisiei pot fi audiai, la cererea lor, n numele Comisiei; Consiliul UE este de asemenea, o instituie care poate fi audiat de Parlament (ca modalitate concret de ntrire a controlului democratic al PE asupra unor instituii ce reprezint statele membre i a cror responsabilitate politic nu este angajat n faa Parlamentului n msura n care poate rspunde politic Comisia1, n urma aprobrii de ctre PE a moiunii de cenzur). De asemenea, potrivit art. K-11/ tratatul de la Amsterdam, privitor la dispoziiile titlului VI (cooperarea judiciar i poliieneasc n materie penal), Parlamentul European poate adresa ntrebri sau formula recomandri la adresa Consiliului, n acest domeniu. Controlul politic n sectorul de activitate reglementat de titlul VI este materializat i prin dezbaterea care se organizeaz anual n Parlamentul European, avnd ca obiect progresele nregistrate n
1 Ceea ce este, n opinia noastr, o prghie de control politic de care dispune Parlamentul European n relaia cu Consiliul UE i care, n practic, poate deveni foarte important pentru creterea rolului politic al PE n raport cu aceast instituie preeminent n sistemul politic UE (Consiliul).

319

Mdlina Virginia ANTONESCU acest domeniu. Spre deosebire de titlul IV/tratatul de la Amsterdam, n titlul V (dispoziii privind o politic extern i de securitate comun), rolul Parlamentului European, potrivit art. J.11/tratatul de la Amsterdam este considerabil ntrit; controlul politic pe care Parlamentul European l poate exercita n domeniile acoperite de titlul V nu se mai realizeaz prin adresarea de ntrebri la adresa Consiliului ci prin interpelri (acestea avnd o importan sporit, un regim juridic distinct fa de procedura de adresare a ntrebrilor). Pe plan naional, interpelarea este definit1 ca o cerere adresat guvernului de un parlamentar sau de un grup parlamentar, prin care se solicit explicaii asupra politicii guvernului. Interpelarea presupune un vot, chiar provocnd punerea n joc a responsabilitii politice a guvernului n faa unui parlament naional. Acest lucru este foarte important de ndat ce raportm natura juridic a interpelrii n relaia politico-juridic dintre Parlamentul European i Consiliul UE (dac privim Consiliul prin prisma atribuiilor sale executive). Privind dintr-o astfel de perspectiv, putem considera prevederea art. J.11/ tratatul de la Amsterdam i referirea expres la controlul politic prin interpelarea Consiliului UE de ctre Parlament, ca prghii politice de contrabalansare a poziiei dominante pe care o are Consiliul n sistemul politic al UE, ca modaliti de tragere la rspundere politic a acestei instituii reprezentnd interesele statelor membre, n faa instituiei democratice, reprezentnd vocea popoarelor din Uniunea European, care este Parlamentul European. Prin aceast prevedere a art. J.11/ tratatul de la Amsterdam, practic, Consiliul UE este tratat ca un executiv european (s nu uitm atribuiile executive pe care le ndeplinete aceast instituie cu natur interguvernamental) , acesta trebuind s rspund, dup exemplul unui guvern naional2, n faa Parlamentului European. n materia PESC, conform art. J
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op.cit., vol. II, pag. 158-159 Dup cum, pe plan naional avem exemplul art.111 (Interpelarea) / constituia Spaniei (fiecare interpelare a membrilor guvernului de ctre Camere putnd duce la o moiune n care Camera i exprim poziia sa).
1 2

320

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional 3/tratatul de la Amsterdam, Consiliul are o competen decizional de a defini i implementa politica extern i de securitate comun pe baza orientrilor generale stabilite de Consiliul European, precum i o competen de execuie (de a pune n aplicare strategiile comune, prin adoptarea unor aciuni comune sau a unor poziii comune). n tratatul instituind o Constituie European, art. III-337, modalitatea controlului parlamentar prin audierea instituiilor UE de ctre Parlamentul European este reluat dar i extins la noi instituii (nu doar Consiliul UE poate fi audiat de Parlament ci i Consiliul European); Comisia este audiat la cererea sa; se pstreaz modalitatea de control politic prin adresarea de ntrebri Comisiei (care poate rspunde oral sau n scris). Un al patrulea tip de control politic pe care Parlamentul European l poate exercita la nivelul politic european, similar unui parlament naional1, se refer la dreptul deputailor europeni de a cere i de a obine informaiile necesare. Astfel, instituiile UE sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de comisiile parlamentare sau de Parlamentul European2. Exist ns, consacrat la nivel de tratate, dreptul Parlamentului European de a fi informat n unele domenii specifice, precum titlul V(PESC). Astfel , potrivit art. J 11/ tratatul de la Amsterdam, se instituie obligaia expres a Preediniei Consiliului UE i a Comisiei de a informa cu regularitate Parlamentul asupra evoluiei politicii externe i de securitate a Uniunii. De asemenea, Preedinia Consiliului UE i Comisia au obligaia de a informa cu regularitate Parlamentul European asupra activitilor desfurate n domeniile care fac obiectul titlului VI (cooperarea judiciar i poliieneasc n materie penal), art. K11/ tratatul de la Amsterdam. Art. K17/ tratatul de la Amsterdam consacr o obligaie distinct a Consiliului UE i a Comisiei, de a ine informat cu regularitate Parlamentul, cu privire la evoluia cooperrii intensificate din titlul VI A.
1 2

Art. 109 (Informaie, asisten)/constituia Spaniei Drept care reiese i din art. 140/TCE (noul art. 197/TCE).

321

Mdlina Virginia ANTONESCU n tratatul instituind o Constituie European, titlul VI, cap. III (referitor la cooperarea consolidat), art. III-418 pstreaz acest drept al Parlamentului European, de a fi informat periodic (mpreun cu Consiliul UE), de ctre Comisie i de Ministrul Unional al Afacerilor Externe, asupra evoluiei formelor de cooperare consolidat. n continuarea acestei prevederi, art. III419 stabilete obligaia ca Parlamentul s fie informat n privina statelor ce doresc s stabileasc ntre ele o form de cooperare consolidat n cadrul PESC, prin primirea cererii redactate de aceste state i adresate Consiliului (care deine competena decizional n acest caz). Dreptul de a fi informat al Parlamentului European se regsete consacrat n diferite dispoziii din tratatul susmenionat: n art. III-179, cap. II (politic economic i monetar), titlul III; n art III-261, cap. IV (spaiul de libertate, securitate i justiie, titlul III; n art. III-270, sec. 4 (cooperarea juridic n materie penal), cap. IV, titlul III. De asemenea, n titlul V (aciunea pe plan extern a Uniunii), cap. II (politica extern i de securitate comun), art. III-304 prevede obligaia Ministrului Unional al Afacerilor Externe de a informa Parlamentul European; la informarea Parlamentului European pot participa i reprezentani speciali (numii de Consiliul UE la propunerea Ministrului Unional al Afacerilor Externe). Parlamentul poate adresa ntrebri sau poate formula recomandri Consiliului i Ministrului Unional al Afacerilor Externe. O alt modalitate de control politic pe care Parlamentul o are, potrivit acestui text, este organizarea, de dou ori pe an, a unei dezbateri avnd ca obiect progresele realizate pentru punerea n aplicare a politicii externe i de securitate comune, inclusiv a politicii de securitate i de aprare comune. Tot n cuprinsul titlului V, cap. V (Msurile restrictive) este consacrat n art. III-322 obligaia Consiliului UE de a informa Parlamentul European cu privire la o decizie european adoptat, avnd ca obiect ntreruperea sau reducerea, total sau parial, a relaiilor economice i financiare cu una sau mai multe ri tere. Potrivit cap. VI referitor la ncheierea de ctre Uniune a acordurilor internaionale cu una sau
322

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional mai multe state tere sau cu organizaii internaionale, art. III-325 prevede obligaia tuturor instituiilor UE cu atribuii n acest sector (n procesul de ncheiere a acordurilor internaionale): Comisia, Consiliul UE, Ministrul Unional al Afacerilor Externe de a informa de ndat i pe deplin Parlamentul, pe toat durata procedurii de ncheiere a acestor acorduri internaionale. Un al cincilea tip de control politic exercitat de un parlament naional, care se regsete ntre modalitile concrete de exercitare a controlului politic de ctre Parlamentul European, la nivel politic european, se refer la controlul exercitat prin rezolvarea petiiilor cetenilor1. Pornind de la prevederea-cadru conform creia Uniunea European respect drepturile fundamentale ale cetenilor, aa cum sunt garantate n Convenia European pentru Aprarea Drepturilor i Libertilor Fundamentale ale Omului (Roma, 1950) i aa cum rezult din tradiiile constituionale comune ale statelor membre, potrivit art. 8D, alin. 1/TCE (introd. prin art. G/TUE) este recunoscut oricrui cetean european dreptul de a adresa petiii Parlamentului European2. Astfel, cetenii europeni, individual sau n grup, pot depune la Preedinia Parlamentului European o petiie avnd ca obiect probleme ce se afl n jurisdicia Uniunii Europene3. Art. 138D/TCE (noul art. 194/tratatul de la Amsterdam) extinde sfera de aplicare a acestui drept, recunoscnd oricrei persoane fizice sau juridice, avnd reedina sau sediul statutar ntr-unul din statele membre, dreptul de petiie. Acest lucru demonstreaz c i Parlamentului European i este recunoscut o funcie de reclamaie i de contestaie4 (cu o dubl

1 Petiiile pot contribui la informarea PE, n special asupra activitilor altor instituii UE, putnd fi i la originea ntrebrilor i a dezbaterilor (cf. Phillipe Manin - op.cit., pag. 295). 2 Augustin Fuerea - op.cit., pag. 95 3 Pierre Mathijsen - op.cit., pag. 78 4 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op.cit., vol. II, pag. 160

323

Mdlina Virginia ANTONESCU condiie: obiectul petiiei s in de domeniul de activitate ale Comunitii i s l priveasc direct pe cel care face petiia)1. Prin art. 8D/TCE orice cetean european poate s se adreseze Mediatorului European (ca materializnd un control politic al Parlamentului European, similar controlului pe care un parlament naional l exercit prin avocatul poporului)2. Mediatorul European este numit de Parlamentul European (art. 138E/TCE), avnd o competen general: de a primi plngerile cetenilor europeni sau ale oricrei persoane fizice sau juridice avnd reedina sau sediul statutar ntr-un stat membru, plngeri care privesc cazurile de administrare defectuoas n activitatea instituiilor sau a organelor comunitare, cu excepia Curii de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan n exerciiul funciilor lor jurisdicionale; de a face anchet din proprie iniiativ sau cnd e sesizat direct ori prin intermediul unui membru din Parlamentul European3. Mediatorul European are mandatul egal cu mandatul parlamentarilor, cu posibilitatea de a fi reales. n exercitarea atribuiilor sale, Mediatorul este complet independent, n plus, pe perioada mandatului su fiindu-i interzis a desfura o alt activitate remunerat sau nu, de orice tip. Poate fi demis doar de Curtea de Justiie4 (ca o garanie a statutului su independent), la cererea Parlamentului European, n anumite condiii. Rolul Mediatorului European nu este de a reprezenta un arbitru ntre instituiile UE ci de a exercita o presiune politic asupra instituiilor i organelor din sistemul politic al UE5 , astfel nct acestea s i corecteze modalitatea de ndeplinire a atribuiilor
Plngerile generale, despre natura juridic a UE sau despre aciunile i politicile UE nefiind cuprinse n acest drept de petiie. Cf. Clive H. Church, David Phinnemore - op.cit., pag. 373. 2 De exemplu, n constituia Romniei, cap. IV, art. 55, coroborat cu art. 62, alin. 2, lit.g 1). prin care numirea Avocatului Poporului se face n edin comun a Camerei Deputailor i a Senatului 3 Pierre Mathijsen op.cit., pag. 78. Phillipe Manin - op.cit. pag. 295. Octavian Manolache - op.cit., pag. 66 4 Augustin Fuerea - op.cit., pag. 97 5 Clive H. Church, David Phinnemore - op.cit., pag. 373
1

324

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional lor, fr a mai leza drepturile cetenilor europeni. Este vorba de fapt, de o modalitate prin care Parlamentul European, ca instituie politic reprezentnd vocea popoarelor din statele membre UE exercit un control politic prin intermediul Mediatorului European, asupra instituiilor i organelor din sistemul politic european (o modalitate de tragere la rspundere politic a unor instituii n care membrii nu sunt alei direct de cetenii europeni; o modalitate de ntrire a bazei democratice a sistemului politic al UE i implicit, a rolului politic al Parlamentului European). Rolul Mediatorului European este astfel, acela de a garanta n sistemul politic al UE, respectarea drepturilor cetenilor europeni (nscrise n tratatele comunitare) de ctre instituiile i organele din acest sistem politic; de a limita tendina de ntrire a birocraiei unionale, prin instituirea unei relaii de responsabilitate politic a instituiilor UE fa de ceteanul european. Astfel, dac Mediatorul constat existena unor fapte de administrare defectuoas a afacerilor comunitare, sesizeaz instituia sau organul n cauz (care trebuie s rspund ntr-un termen de 3 luni). Parlamentul European, ct i instituia UE n cauz, sunt informai printr-un raport ntocmit de ctre Mediator cu privire la constatrile efectuate. Rspunderea politic a Mediatorului n faa Parlamentului European este angajat prin obligaia Mediatorului de a i prezenta rapoarte (inclusiv un raport anual cu privire la rezultatele tuturor anchetelor efectuate)1.

1 Gilles Ferrol (coord) - Dicionarul Uniunii Europene, trad. IulianaCristina Dobo, Polirom, 2001, pag.111. De menionat c termenul de Ombudsman are semnificaia de personalitate independent, nsrcinat cu examinarea plngerilor cetenilor mpotriva administraiei, n rile scandinave. Instituie propus n Danemarca, n 1990). Primul Mediator European a fost nominalizat la 1 iulie 1995 (finlandezul Jacobs Magnus Sdermann).

325

Mdlina Virginia ANTONESCU Parlamentul poate destitui Mediatorul European1, potrivit Regulamentului de Procedur/2003, regula 178, cap. XXIV, n urma unei cereri efectuate de o zecime din membrii si (n cazul n care acesta nu mai ndeplinete condiiile necesare pentru exercitarea funciei sale sau dac a comis o fapt din culp grav). n cazul unui vot favorabil destituirii Mediatorului care ns, nu demisioneaz, Preedintele Parlamentului va sesiza Curtea de Justiie care deine astfel, competena de a destitui Mediatorul. Parlamentul European are, dup modelul tipurilor de atribuii exercitate de un parlament naional n domeniul relaiilor externe2, o serie de atribuii specifice: de exemplu, este nevoie de aprobarea sa n luarea deciziilor privind admiterea noilor state membre; n materie de ncheiere a acordurilor de asociere cu state ne-membre UE; n cazul ncheierii de acorduri internaionale (putndu-se vorbi de un adevrat drept de ratificare sau de respingere a acordurilor internaionale de ctre Parlament). n tratatul instituind o Constituie European, titlul V, cap. VI (acordurile internaionale), art. III-325, aprobarea Parlamentului European este cerut n cazul adoptrii de ctre Consiliul UE a unei decizii europene privind: acorduri de asociere; aderarea Uniunii la CEDO; acordurile de creare a unui cadru instituional specific
Nicolae Ecobescu, Ioan Voicu op.cit., pag. 164. Pe plan naional, art. 55/constituia Romniei, de exemplu, alin. 3 las pe seama legii organice sarcina de a stabili organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului, fr a preciza cine l poate destitui i n ce condiii. 2 Spre deosebire de un parlament naional, n cazul ncheierii tratatelor internaionale (art. 53, titlul VI/constituia Franei); astfel, doar prin act al parlamentului pot fi ratificate sau aprobate urmtoarele categorii de tratate: tratate de pace; comerciale; acorduri privind organizaiile internaionale sau implicnd un angajament financiar din partea statului; acorduri care modific prevederi de natur legislativ sau relative la statutul persoanelor; care privesc o cesiune, o alturare sau un schimb de teritorii. n cazul PE, nu exist competene ale UE privind anumite categorii de tratate specifice unui stat (tratate de pace; care privesc un schimb de teritorii), deci nici competene ale PE n aceast privin (PE, ca instituie UE neavnd natur juridic de parlament statal).
1

326

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional prin organizarea procedurilor de cooperare (cu excepia cazurilor n care acordul se refer exclusiv la politic extern i de securitate comun). De asemenea, aprobarea Parlamentului este cerut (n art. III-325) i n cazul n care se ncheie acorduri internaionale care au implicaii bugetare importante pentru Uniune, precum i n cazul ncheierii unor acorduri n domeniile n care se aplic procedura legislativ ordinar sau cea special, atunci cnd este necesar 1aprobarea Parlamentului. Pentru celelalte cazuri, Consiliul UE are obligaia de a consulta Parlamentul (care emite un aviz consultativ), putnd hotr fr a fi inut s respecte avizul Parlamentului. Alte atribuii pe care un parlament naional le are n sfera relaiilor externe2 (declararea strii de rzboi; decizia de suspendare sau de ncetare a ostilitilor militare) nu se regsesc la nivelul politic european, ca atribuii ale Parlamentului European (care are un rol minim n cadrul politicii externe i de securitate comun, de a fi doar informat i consultat de Ministrul Unional al Afacerilor Externe art. III-304, cap. II, titlul V din tratatul instituind o Constituie European).

1 Ceea ce nseamn c rolul PE n domeniul relaiilor externe (n privina ncheierii tratatelor internaionale) ncepe s se apropie, ca importan, de rolul unui parlament statal. Pe planul statal, de exemplu, parlamentul federal, n art. 73, alin.1/constituia Germaniei, are putere legislativ exclusiv de a adopta legi n materie de relaii externe i de aprare (n vreme ce art. 59 privind autoritatea efului statului federal de a reprezenta federaia n relaiile internaionale, alin. 1, menioneaz c eful de stat federal este cel care ncheie tratatele internaionale, dar dac aceste tratate au ca obiect relaiile politice ale federaiei sau privesc domenii de legislaie federal, vor necesita consimmntul sau participarea, n forma unei legi federale, a organelor competente acest lucru implic o atribuie specific a parlamentului federal, n acest domeniu). 2 Art. 35/constituia Franei impune regula ca parlamentul s fie cel care autorizeaz declaraia de rzboi. n art. 63/constituia Spaniei, regele este cel care, dup autorizaia dat de parlament, declar rzboi sau face pace.

327

Mdlina Virginia ANTONESCU Parlamentul European are anumite atribuii specifice i n ceea ce privete organizarea intern i funcionarea sa: alegerea organelor interne de lucru (exprimnd autonomia organizatoric a Parlamentului), care presupune formarea comisiilor parlamentare; alegerea Preedintelui, a celor 14 Vice-Preedini i a celor 5 chestori; nfiinarea Conferinei Preedinilor i a Biroului; nfiinarea comisiilor temporare, a comisiilor parlamentare mixte sau a delegaiilor interparlamentare. O alt atribuie specific n acest domeniu, care confer autonomie regulamentar Parlamentului European (ceea ce l apropie de un parlament naional) privete (potrivit principiului autonomiei de voin, care guverneaz activitatea fiecreia dintre instituiile UE) posibilitatea concret a Parlamentului de a i elabora regulamentul propriu de organizare i funcionare. La aceasta se adaug atribuia care confer autonomie concret, de natur bugetar, a Parlamentului European (stabilirea bugetului propriu). n Regulamentul de Procedur din 2003, regula 7, cap. I este instituit o atribuie de verificare a acreditrii, care, n ciuda specificitii Parlamentului European, prezint unele asemnri cu atribuia pe care o are parlamentul naional de a verifica sau anula alegerea deputailor i a senatorilor. Potrivit regulii 7 din acest text, Parlamentul European va verifica acreditarea fiecrui nou membru, pe baza unui raport ntocmit de comisia abilitat i va decide asupra validitii mandatului fiecruia din membri, precum i n orice disput referitoare la aceasta, aplicnd prevederile Actului din 26 septembrie 1976 (cu excepia prevederilor bazate pe legi electorale naionale). Raportul Comisiei adresat Parlamentului trebuie s aib la baz o notificare oficial de ctre fiecare stat membru asupra rezultatelor alegerii, cu specificarea numelor candidailor alei. Pe baza acestui raport, Parlamentul poate n orice moment, s hotrasc n privina oricrei dispute referitoare la validitatea mandatului fiecruia din membrii si. ns una din cele mai importante funcii ale Parlamentului European, creia i corespunde un ntreg set de

328

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional atribuii specifice, este funcia de control bugetar1. Prin aceast funcie, Parlamentul poate negocia pe picior de egalitate cu Consiliul UE. Printr-o majoritate a membrilor si i cu 2/3 din sufragii exprimate, Parlamentul poate respinge n totalitate proiectul de buget, cernd Consiliului ca un nou proiect de buget s i fie supus aprobrii (situaie care exprim un dezacord politic grav ntre cele dou instituii, de natur a afecta serios funcionarea sistemului politic al UE). Totodat, prin art.206, alin. 1/TCE (modificat prin Amsterdam), Parlamentului i-a revenit competena de a hotr descrcarea Comisiei de executarea bugetului2. O alt modalitate de control bugetar utilizat de Parlament este cea exercitat prin intermediul comisiei sale de control bugetar (ca tip de control permanent al executrii bugetului). Potrivit Regulamentului de Procedur reeditat n 2003, cap. IX, regula 93, Parlamentul European acord descrcare Comisiei de executarea bugetului, n timp ce regula 94 stabilete atribuia Parlamentului de a monitoriza executarea bugetului anual; ambele atribuii detaliate n Regulament reprezint coninutul juridic al funciei bugetare pe care Parlamentul o exercit, conform art. 206/TCE, modificat prin tratatul de la Amsterdam. Implicarea Consiliului UE n exercitarea funciei bugetare este mai puternic n varianta propus de tratatul instituind o Constituie European, datorit prevederii-cadru a art. I20, titlul IV, cap. I (n temeiul cruia se instituie un tandem n materie de control, o mprire a exerciiului funciei bugetare
Sean van Raepenbusch Droit institutionnel de lUnion Europenne et des Communauts Europennes, De Boeck Universit , Paris, Bruxelles, 1998, pag. 223. Jean Louis Burban Institutions europennes; Collection fonde par Josette Peyrard, Librairie Vubert, Paris, 2002, pag. 40. Harald Renout op. cit., pag. 200. Louis Cartou, Jean Louis Clergerie , Annie Gruber, Patrick Rambaud op. cit-, pag. 97. Augustin Fuerea op.cit., pag. 97-98 2 ns PE nu are nici o competen asupra resurselor bugetare, dei controleaz modul de efectuare a cheltuielilor, ceea ce l ndeprteaz de un parlament naional (cf. Iordan Gheorghe Brbulescu - op.cit., pag. 129).
1

329

Mdlina Virginia ANTONESCU ntre Parlament i Consiliul UE)1. Astfel, potrivit seciunii 3 (execuia bugetului i descrcarea), cap. II, titlul VI, art. III-408, Comisia este obligat s prezinte anual att Parlamentului European ct i Consiliului, conturile exerciiului bugetar precedent, aferente operaiunilor de buget; de asemenea, Comisia are obligaia de a le prezenta celor dou instituii un raport de evaluare a finanelor Uniunii. Varianta constituional pstreaz ns monopolul Parlamentului n privina competenei de a decide descrcarea Comisiei de execuia bugetului (competen care nu este mprit cu Consiliul). De asemenea, trebuie remarcat dreptul Parlamentului de a fi informat de Comisie, la cererea acestuia, nainte de a i da descrcare sau n orice alt scop legat de exercitarea atribuiilor de execuie bugetar ale Comisiei. Parlamentul poate audia Comisia asupra execuiei cheltuielilor sau a funcionrii sistemelor de control financiar; Comisia ntocmete un raport privind msurile luate, n lumina observaiilor Parlamentului privind execuia cheltuielilor ceea ce denot existena unei varieti de forme de control politic pe care art. III-408 le pune la dispoziia Parlamentului, exercitate asupra Comisiei n materie bugetar. Funcia bugetar exercitat la nivel european confer specificitate controlului pe care Parlamentul European l poate exercita asupra guvernului european (Comisia). Acest lucru este dovedit inclusiv n ceea ce privete procedura de adoptare a bugetului Uniunii2, prin care i se confer Parlamentului o real importan politic n sistemul politic al UE, n special reuindu-se
Totui, cf. art. I-54/Constituia European (resursele proprii ale UE), observm c acestea sunt stabilite nu de ctre PE ci prin lege european a Consiliului (cu unanimitate, dup o consultare a PE), ceea ce dovedete c veritabilul legiuitor UE rmne Consiliul i nu PE. 2 Pe plan naional parlamentul este cel ce voteaz bugetul (art. 79, constituia Greciei); art. 134/constituia Spaniei, alin. 1 prevede c parlamentul examineaz, modific i aprob bugetul. Bundestag-ul (cf. art. 113/constituia Germaniei adopt un proiect de lege privind creterea cheltuielilor bugetare, propus de guvernul federal; legea bugetului federal va fi adoptat de ambele Camere federale art. 110).
1

330

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional prin aceast funcie, o echilibrare a raportului de fore fa de Consiliul UE, n favoarea PE.

331

Mdlina Virginia ANTONESCU

1.3. Elemente de originalitate n organizarea intern a Parlamentului European, n raport cu un parlament naional
Organizarea intern a Parlamentului European reflect existena unei structuri monocamerale, de unde i specificitatea acestei organizri interne n raport cu modalitile distincte de organizare i funcionare ale unei structuri parlamentare bicamerale. Ca i la nivel naional1, n cazul Parlamentului European organizarea intern presupune crearea de birouri, comitete, comisii, grupuri parlamentare (ca structuri interne, de lucru; ca materializri ale principiului autonomiei organizatorice a Parlamentului European), n mod exclusiv de ctre Parlament, fr intromisiunea altor instituii UE. Regimul juridic de organizare i funcionare a Parlamentului European este stabilit n tratatele institutive i n Regulamentul de Procedur/2003. Se instituie astfel, o structur organizaional cu elemente specifice precum crearea funciei de Preedinte al Parlamentului European (care este asistat de 14 Vice-Preedini i de 5 chestori, alei prin scrutin secret, de ctre Parlament, pe o perioad de 2 ani i jumtate); mpreun, acetia formeaz o structur permanent a Parlamentului European (Biroul), desfiinndu-se Biroul lrgit (format anterior, din membrii Biroului i din preedinii grupurilor politice din Parlament)2. Biroul este o structur specific a Parlamentului European, care ns, nu poate fi asimilat biroului permanent dintr-un parlament naional (monocameral sau bicameral); la nivel naional, Preedintele biroului permanent sau Vice-Preedintele (dac l nlocuiete) are atribuii care privesc buna organizare i desfurare a lucrrilor Camerei3. Preedintele unei Camere, pe plan naional, are
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 168. Augustin Fuerea op.cit., pag. 87. 3Art. 61, alin. 2/constituia Romniei prevede c fiecare Camer i va alege un birou permanent; n afar de Preedintele Senatului i de cel al
1 2

332

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional atribuii foarte importante1 (printre care i asigurarea interimatului funciei de ef al statului). Nu se poate spune acelai lucru despre Preedintele Parlamentului European (care nu poate nlocui, pe perioada interimatului, Preedintele Consiliului UE sau Preedintele Comisiei) i n legtur cu care cap. III, regula 19 din Regulamentul de Procedur/2003 nu evideniaz n mod clar atribuiile sale concrete n conducerea Biroului. Regula 22, cap. IV se refer la un tip de competene generale recunoscute Biroului (de a ndeplini obligaiile stabilite de Regulamentul Parlamentului; de a lua decizii financiare, organizaionale i administrative n domeniile privind membrii i organizarea intern a Parlamentului, Secretariatul i organele sale de lucru; de a lua decizii n probleme relative la conducerea lucrrilor; de a adopta orientrile generale pentru chestori; de a autoriza ntrunirile comisiilor n afara locului de munc obinuit) dar i atribuii concrete (numirea Secretarului-General). n structura organizaional original a Parlamentului European (format din Birou; Conferina Preedinilor; comisii i grupuri politice parlamentare)2, atribuiile Preedintelui sunt specificate n mod clar de regula 19 din Regulament, existnd unele atribuii comune cu acelea exercitate la nivel naional de Preedintele Camerei (n cazul unui parlament bicameral) care este i Preedinte al biroului permanent al acelei Camere: reprezentarea Parlamentului European n relaiile internaionale, la diferite ceremonii i ocazii; reprezentarea Parlamentului n diferite probleme legale, financiare i administrative; asigurarea ordinii n timpul dezbaterilor i a respectrii Regulamentului; deschiderea, suspendarea i nchiderea sesiunilor; decizia asupra admisibilitii amendamentelor; nchiderea dezbaterilor; anunarea rezultatelor votului..
Camerei Deputailor (care se aleg pe durata mandatului Camerelor) ceilali membrii ai biroului permanente sunt alei la nceputul fiecrei sesiuni. 1 De exemplu, art. 97, alin. 1/constituia Romniei. 2 Harald Renout op. cit., pag. 199. Vidu Bidilean- op. cit., pag. 18. Stelian Scuna- op. cit-. pag. 79-80. Augustin Fuerea op.cit., pag. 88.

333

Mdlina Virginia ANTONESCU Chestorii dispun de un drept de vot consultativ n cadrul Biroului, n probleme avnd caracter administrativ i financiar legate de membri i de statutul acestora. Este un rol similar celui pe care-l dein chestorii ntr-un parlament naional (de exercitare a controlului financiar asupra cheltuielilor efectuate; verificarea modului de gestionare a patrimoniului parlamentului). O a doua structur intern a Parlamentului European (pe care o regsim n cazul parlamentului naional, sub forma comitetului preedinilor n Spania, Belgia)1 este Conferina Preedinilor2, cuprinznd Preedintele Parlamentului European i preedinii grupurilor politice parlamentare. Atribuiile Conferinei se refer la stabilirea orarului activitii organismelor parlamentare, a dimensiunii comisiilor i delegaiilor parlamentare; elaborarea agendei pentru sesiunile plenare; stabilirea legturilor cu alte instituii i organisme ale UE, precum i cu parlamentele naionale ale statelor membre. Potrivit regulii 26 din Regulamentul de Procedur/ 2003 este instituit o structur specific Parlamentului European: Conferina Preedinilor de Comisii, constnd din toi Preedinii comisiilor permanente sau temporare i dispunnd de un anumit grad de autonomie pe plan organizaional (Conferina i alege singur Preedintele); competena Conferinei Preedintilor de Comisii este consultativ, putnd da (la cerere sau auto-sesizndu-se) recomandri adresate Conferinei Preedinilor, avnd ca obiect lucrrile comisiilor i stabilirea agendei pentru sesiunile ordinare. De asemenea, n Parlamentul European se mai ntlnete un organism specific (Conferina Preedinilor de Delegaii), format din Preedinii tuturor delegaiilor interparlamentare permanente, care i aleg n mod independent, Preedintele. Competena acestui organism parlamentar este consultativ (emiterea de recomandri ctre Conferina Preedinilor, avnd ca obiect lucrrile delegaiilor).
1 Art. 78 (Permanent Deputations) din constituia Spaniei (comitete permanente care se organizeaz n fiecare Camer, compuse din cel puin 21 de membri, reprezentnd grupurile parlamentare n ordinea importanei lor). 2 Conferina Preedinilor, din cadrul PE este un centru decizional final pentru toate problemele interne din PE. Cf. Pierre Mathijsen op. cit., pag. 89.

334

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional O alt trstur comun ntre Parlamentul European i un parlament naional este prezena grupurilor politice1 (grupuri care, la nivel european, reprezint o baz concret de formare a unei identiti politice europene), formaiuni nfiinate printr-o declaraie adresat Preedintelui Parlamentului (n care trebuie precizat denumirea grupului respectiv, componena biroului, semntura membrilor) i publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene. Grupurile politice europene, la fel ca i cele dintr-un parlament naional2, se constituie dup criteriul apartenenei politice a parlamentarilor la un partid politic european i nu dup criteriul apartenenei lor la un stat membru. n cazul parlamentarilor independeni, acetia pot participa, fr drept de vot, la lucrrile din cadrul Biroului, prin doi reprezentani. Criteriul afinitii politice n formarea grupurilor politice din Parlamentul European este n mod expres artat n regula 29, cap. V din Regulamentul de Procedur/2003. Numrul minim de membri ntr-un astfel de grup este de 23 (dac parlamentarii respectivi provin din dou state membre), de 18 (dac provin din trei state membre) i de 14 (daca provin din patru sau mai multe state). Pentru a fi format n mod valabil, un grup politic trebuie s cuprind membri din mai mult dect un stat membru UE (o cerin care are n vedere i caracterul european al afinitilor politice, obiectivul instituiilor UE, inclusiv al Parlamentului de a participa la formarea unei Europe unite; funcionarea unei Uniuni cu 27-30 de membri, n perspectiva continurii extinderii; formarea unei identiti politice europene). Un membru al unui grup parlamentar european nu poate fi nscris i n
n concepia unor autori, PE se comport ca un adevrat parlament, avnd grupuri politice bine organizate, unde voturile sunt determinate de considerente ideologice, mai mult dect de mize naionale. A se vedea Paul Magnette Dix thses sur la Grande Europe, n Paul Magnette, ed. , La Grande Europe, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Institut dEtudes Europennes, 2004, Ed. de lUniversit de Bruxelles, pag. 15. Augustin Fuerea op.cit., pag. 89-90. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 169.
1

335

Mdlina Virginia ANTONESCU alt grup politic european. Cu ncepere de la 1 iulie 2004, regula 29 se modific, n sensul c, pentru formarea unui grup parlamentar european este nevoie ca membrii si s fie alei n cel puin o cincime din statele membre, numrul minim de membri cerut pentru alctuirea unui grup politic fiind 16. n afar de organismele mai sus menionate, Parlamentul European deine i alte structuri cu rol de pregtire a lucrrilor i de exercitare a unor atribuii de tip parlamentar (aceste organisme neputndu-se ns, substitui Parlamentului ca atare n procesul de decizie): comisiile de anchet1 (nfiinate, potrivit regulii 151, cap. XX din Regulamentul de Procedur/2003, la cererea unui sfert din membrii Parlamentului, pentru a investiga diferite nclcri ale dreptului comunitar sau cazuri de administrare defectuoas n aplicarea dreptului comunitar, ale unei instituii sau organ comunitar n exprimarea Regulamentului -, ale unui organ de administraie public aparinnd unui stat membru sau ale unor persoane nsrcinate prin dispoziii de drept comunitar s pun n aplicare acest drept)2; comisii permanente (pentru a examina chestiunile ncredinate de ctre Preedinte); comisii temporare (ale cror sarcini sunt definite cu ocazia nfiinrii lor; care nu au competena de a transmite opinii ctre alte comisii); comisia nsrcinat cu verificarea legalitii alegerilor parlamentare (regula 155); subcomisii (numite de comisiile temporare sau permanente, n legtur cu obiectul lor de activitate, comisii care le determin i limitele competenelor precum i compunerea; subcomisiile sunt obligate, conform regulii 156, cap. XX, s adreseze rapoarte comisiilor care le-au nfiinat; datorit
nzestrat cu atribuii quasi-judiciare; avnd un caracter temporar (existena sa lund sfrit odat cu depunerea raportului), de unde se poate concluziona c PE poate constitui un numr indefinit de astfel de comisii (cf. Octavian Manolache op. cit., pag. 65). Pe plan statal, o asemenea posibilitate de constituire a comisiilor de anchet o au parlamentele federale de exemplu, Bundestag (cf. art. 44/constituia Germaniei); art. 181/constituia Portugaliei (n ceea ce privete statele naionale). 2 n art. 82 (Inquiries)/constituia Italiei, comisiilor de anchet create de Camere li se recunosc aceleai puteri i limite precum i corpului judectoresc.
1

336

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional relaiei de dependen dintre subcomisie i comisia care a nfiinat-o, toi membrii deplini ai subcomisiei sunt alei dintre membrii comisiei-printe); birourile comisiilor (care constau ntr-un preedinte i unul pn la trei vice-preedini, alei, cu posibilitate de rennoire). Potrivit regulii 150, comisiile permanente sunt nfiinate de Parlamentul European, pe baza propunerii Conferinei Preedinilor. n ceea ce privete comisiile temporare, acestea nu pot funciona dect ntr-un termen de 12 luni (cu excepia cazului cnd Parlamentul rennoiete termenul respectiv); odat stabilite componena, competenele i durata acestor comisii, Parlamentul nu mai poate interveni ulterior, spre a le reduce sau a le extinde competenele (o manifestare a autonomiei juridice a acestor organisme). Completnd i detaliind prevederile regulii 150, anexa VI a Regulamentului de Procedur/2003 menioneaz competenele i obligaiile specifice ale fiecreia din comisiile permanente ale Parlamentului European. Datorit structurii sale monocamerale, n Parlamentul European nu se ntlnesc aa-numitele Comisii de mediere (specifice parlamentelor naionale bicamerale)1 al cror rol este de a interveni n procedura de legiferare atunci cnd exist soluii legislative diferite ntre cele dou Camere, ameninnd cu perspectiva blocrii procesului legislativ i cu neadoptarea legii respective. Ceea ce este ns interesant a fi remarcat n cadrul sistemului politic al UE, datorit bicefalismului legislativ (n
De exemplu, n statele naionale, prim-ministrul are dreptul de a cere ntrunirea unui comitet comun (compus dintr-un numr egal de membri din fiecare adunare) pentru a propune un text legislativ, n cazul lipsei de acord (dup a doua lectur a textului), dintre cele dou Camere (art. 45/constituia Franei). n statele federale, Bundesrat-ul poate, dup 3 sptmni de la primirea proiectului de lege adoptat de Bundestag, s convoce un comitet pentru examinarea comun a proiectelor de lege, compus din membri ai celor dou Camere (dac acest comitet propune un amendament la proiect, Bundestag-ul trebuie s exprime un nou vot asupra acestuia): art. 77/constituia Germaniei.
1

337

Mdlina Virginia ANTONESCU Uniune existnd doi legiuitori, Consiliul UE i Parlamentul European), este ns formarea unui Comitet de Conciliere, n procedura co-decizional de adoptare a unui act normativ (art. 189 B/TCE)1. Acest Comitet de Conciliere joac rolul Comisiei de mediere nfiinat pe plan naional spre a gsi o soluie legislativ comun, acceptat de ambele Camere. Pe plan european, prin procedura co-deciziei, dou instituii UE distincte (Consiliul UE i Parlamentul) se comport precum dou Camere ale unui singur parlament (ca organ legiuitor); Comitetul de Conciliere are ca misiune apropierea poziiilor Parlamentului European i a Consiliului i aprobarea unui proiect comun (n caz contrar, actul fiind considerat ca neadoptat) pe baza cruia cele dou instituii vor adopta actul n cauz. Dac pe plan naional, Comisia de mediere este alctuit dintr-un numr egal de senatori i de deputai, numii de birourile permanente la propunerea grupurilor parlamentare2, pe plan instituional european Comitetul de Conciliere prezint o asemnare cu acesta att n privina compunerii sale (un numr egal de membri ai Consiliului i de membri ai Parlamentului European) ct i a misiunii sale (de a realiza un acord ntre cele dou instituii care exercit funcia legislativ n Uniune, asupra unui proiect comun). Dac pe plan naional Comisia de mediere se ntrunete la convocarea Preedintelui comisiei sesizate pe fond de la Camera care a adoptat ultima proiectul legii respective (n cazul unui parlament bicameral), pe plan european Comitetul de Conciliere este convocat de Preedintele Consiliului UE, n acord cu Preedintele Parlamentului. n Comisia de mediere hotrrile se iau cu majoritatea membrilor (votul Preedintelui fiind hotrtor n caz de paritate), n timp ce n cazul Comitetului de Conciliere acordul asupra proiectului comun se realizeaz cu majoritatea calificat a membrilor Consiliului i cu majoritatea reprezentanilor Parlamentului European. Spre deosebire de procedura la nivel naional (cnd Comisia nu ajunge la
Noul art. 251/TCE, modif. prin tratatul de la Amsterdam. De exemplu, n Romnia (cf. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., pag. 185).
1 2

338

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional un acord sau cnd raportul su nu este aprobat de una din Camere), caz n care cele dou texte divergente vor face obiectul dezbaterii celor dou Camere n edin comun, care vor adopta textul definitiv cu votul a cel puin din numrul deputailor sau al senatorilor1, pe plan european cnd Comitetul de Conciliere nu aprob un proiect comun sau dac una din cele dou instituii nu aprob actul propus, acesta nu se adopt. Excepie face cazul n care, n termen de ase sptmni de la expirarea termenului acordat Comitetului de Conciliere, Consiliul UE, cu majoritate calificat, confirm poziia comun asupra creia i dduse acordul nainte de nceperea procedurii de conciliere (eventual, cu amendamentele propuse de Parlament). Dup cum se observ, procedurile de adoptare a propunerilor legislative comune, ale Comisiei de mediere i ale Comitetului de Conciliere sunt diferite, ns misiunea pentru care au fost nfiinate aceste organisme parlamentare este n mare parte aceeai, transformnd Consiliul UE, din instituie distinct, ntr-o Camer de facto a unui tip de Parlament European bicameral (caz n care vorbim de o funcionare bicameral de facto, n privina actelor adoptate prin co-decizie). Spre deosebire de unele parlamente naionale (de exemplu, parlamentul britanic sau de parlamentele care se inspir din sistemul parlamentar britanic), n Parlamentul European nu se ntlnesc anumite tipuri de organisme parlamentare, precum: comisia ntregii Camere (ca organ de lucru cuprinznd toi membrii Camerei), nici comisiile mixte (proprii parlamentelor bicamerale, care i aleg comisii comune pentru probleme de interes comun pentru ambele Camere); n schimb, n cadrul Parlamentului European pot fi nfiinate comisii parlamentare mixte cu participarea parlamentarilor din statele asociate la UE sau din statele cu care sunt, deja, angajate negocieri de aderare2. Influena britanic n organizarea intern a Parlamentului European nu este ns nlturat complet; dimpotriv, se poate
1 2

idem, pag. 185 Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 89.

339

Mdlina Virginia ANTONESCU spune c acele standing committees menionate de regula 150, cap. XX din Regulamentul de Procedur/2003 sunt, de fapt, comisiile fr specialitate (ntlnite n cadrul sistemului parlamentar britanic)1, nfiinate n cadrul Parlamentului European pentru a examina probleme conferite spre rezolvare de ctre Parlament sau pe durata suspendrii unei sesiuni, de ctre Preedintele UE, n numele Conferinei Preedinilor. Regula 154 este astfel, un argument pentru competena larg, pentru lipsa unui domeniu propriu n care s acioneze, pe care o au astfel de comisii, ca o trstur caracteristic comisiilor fr specialitate din sistemele parlamentare de tip britanic. ntr-o opinie contrar, aa-numitele standing committees la care se refer regula 150, cap. XX din Regulamentul de Procedur/2003 al Parlamentului European, nu sunt comisii fr specialitate (n ciuda denumirii, care ar pleda n acest sens) ci comisii permanente2 (n cadrul Parlamentului European existnd 17 comisii permanente, menionate de anexa VI la Regulament, care au un domeniu de specializare bine delimitat i care, prin natura lor juridic se opun asimilrii lor cu comisiile fr specialitate). Cum, n cuprinsul regulii 150, cap. XX sunt menionate i comisiile temporare, procednd la o interpretare sistematic, se poate considera c autorii textului respectiv au intenionat s opereze o clasificare juridic ntre dou tipuri de comisii parlamentare europene, folosind criteriul duratei pentru care sunt alese: comisii permanente i comisii temporare. Astfel, expresia juridic de standing committees se refer la un tip de comisii importante, alese pe durata mandatului parlamentar european, specializate pe diferite domenii, de la cel bugetar la afaceri externe; afaceri sociale; industrie; mediu sau politici regionale. Comisiile permanente din cadrul Parlamentului European sunt organisme interne ale acestei
1 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 183. Charles Debbasch et alii op.cit., pag. 203 2 Pierre Mathijsen op. cit., pag. 88. Octavian Manolache op. cit., pag. 63. Iordan Gheorghe Brbulescu op. cit., pag. 124. Augustin Fuerea op.cit., pag. 88

340

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional instituii UE, cu rol de studiere, avizare i monitorizare a unor politici europene, n legtur cu care ns, Regula 150, cap. XX (ca regul-cadru completat cu Anexa VI) nu precizeaz n mod detaliat organizarea, funcionarea, atribuiile lor concrete, mrginindu-se la a enumera domeniile n care sunt abilitate s acioneze.

1.4. Funcionarea Parlamentului European n raport cu un parlament naional

Mandatul, n cazul Parlamentului European aa cum este stabilit n tratatele comunitare i modificatoare (Amsterdam), este de 5 ani1 (n timp ce perioada de timp pentru care este ales parlamentul, la nivel naional, poate varia de la 4 la 5 ani, cu posibilitatea ca una din Camerele unui parlament naional bicameral s se rennoiasc la 2 ani sau la 3 ani cu o treime cazul Senatului Franei)2. Spre deosebire de un parlament naional, caz n care mandatul parlamentului se poate ncheia i n situaia n care Camerele sunt dizolvate sau se autodizolv3, Regulamentul de Procedur al Parlamentului European/2003 nu prevede astfel de situaii (nefiind reglementat dizolvarea Parlamentului de ctre o alt instituie UE, nici auto-dizolvarea sa), rmnnd ns valabil regula cu privire la ncetarea mandatului Parlamentului European prin expirarea
i prin Constituia European (art. I-20), mandatul deputailor europeni este de 5 ani, corespunznd duratei mandatului comisarilor europeni (n caz de moiune de cenzur sau de demisie a Comisiei, o nou Comisie nu poate fi nvestit dect pentru durata ne-efectuat de mandat). Cf. Franois Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag. 67. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., pag. 186. n constituia Italiei, mandatul celor dou Camere (Senat, Camera Reprezentanilor) este de 5 ani (art. 60, alin. 1); n constituia Greciei, mandatul deputailor este de 4 ani (art. 53, alin. 1); art.39, alin. 1/constituia Germaniei (mandatul membrilor Bundestag-ului este de 4 ani); art 68 i 69/constituia Spaniei (mandatele membrilor Camerei Reprezentanilor i Senatului sunt de 4 ani). Art. 60, alin. 1/constituia Romniei (mandatele membrilor Camerei Deputailor i Senatului sunt de 4 ani). 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 186-187.
1

341

Mdlina Virginia ANTONESCU duratei legislaturii (5 ani). Nu este vorba de o interdicie expres formulat n tratatele comunitare sau modificatoare (care s prevad, precum n unele constituii naionale, faptul c mandatul parlamentar nu poate nceta nainte de ncheierea legislaturii) ci mai degrab, regula se desprinde n mod implicit, din procedura referitoare la durata de 5 ani a mandatului Parlamentului European. Dispoziiile tratatelor comunitare i modificatoare sunt, de asemenea, lacunare n ceea ce privete posibilitatea de prelungire automat a mandatului Parlamentului European n cazul n care s-ar constata existena unor mprejurri care ar face imposibil efectuarea alegerilor europene n statele membre UE1 (stare de rzboi, stare de asediu, calamiti naturale); aceste mprejurri pot aprea localizat, doar pe teritoriul unora din statele membre UE, fcnd imposibil efectuarea alegerilor pentru Parlamentul European doar pe teritoriul lor. Este vorba de cazuri care ar necesita o reglementare la nivel de tratat al UE (n nici un caz venind pe calea unui regulament al Consiliului, deoarece, potrivit autonomiei funcionale, nici o instituie UE nu poate fi abilitat s decid n ceea ce privete statutul juridic al altei instituii UE) sau n viitor, la nivel de lege constituional european caz n care prelungirea mandatului ar putea fi hotrt numai de Parlamentul European). Pentru garantarea democraiei reprezentative la nivel european, ct i a respectrii dreptului comunitar, s-ar putea impune ntr-un viitor text constituional i o limit juridic a competenelor Parlamentului European de care dispune n aceast perioad (de exemplu, faptul c Parlamentul European nu poate revizui tratatele comunitare; nu poate adopta singur regulamente prin care s-i sporeasc atribuiile). Conform tratatelor comunitare, Parlamentul European se reunete ntr-o sesiune anual de plin drept, n a doua zi de mari din luna martie, existnd posibilitatea de a organiza i sesiuni suplimentare cu o durat mai scurt de timp. Regula 10 din Regulamentul de Procedur/2003, cap. II prevede c sesiunile
exemplu, pe plan naional, mandatele Camerei Deputailor i Senatului se prelungesc de drept n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, pn la ncetarea acestora (art. 60, alin. 1/constituia Romniei).
1De

342

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ordinare ale Parlamentului European pot fi (n afar de sesiunea anual) i aa-numitele part-sessions (ntruniri ale Parlamentului, stabilite de regul n fiecare lun i mprite pe edine zilnice). Cu titlu de excepie, Parlamentul European poate fi convocat n sesiuni extraordinare n dou cazuri prevzute de regula 10 din Regulament: la convocarea Preedintelui Parlamentului, pentru cazuri de urgen i cu aprobarea Conferinei Preedinilor; la convocarea Preedintelui, n urma cererii Consiliului, a Comisiei sau a majoritii membrilor si, dup consultarea Conferinei Preedinilor. Sesiunile Parlamentului European i clasificarea lor (ordinare, extraordinar) sunt inspirate din modelul parlamentar naional, fr a-l copia integral1 (spre exemplu, n Elveia, Camerele se ntrunesc de patru ori pe an n sesiuni ordinare; n Romnia, Camerele se ntrunesc n dou sesiuni ordinare pe an); n al doilea rnd, pe plan naional, dreptul de a convoca parlamentul l avea iniial guvernul, ulterior, acest drept revenindu-i efului statului, dar i Preedinilor Camerelor sau altor organisme (birouri, comitete)2. Ca o expresie a autonomiei funcionale de care se bucur prin prevederile tratatelor comunitare, Parlamentul European nu poate fi convocat de Comisie, de Consiliul European sau de Consiliul UE ci doar de Preedintele Parlamentului (conform regulii 10, cap.II, Regulamentul/2003, n privina sesiunilor extraordinare). Pe plan naional i alte organe de stat (Preedintele Republicii) sau organisme (biroul permanent al fiecrei Camere) sau cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor au dreptul de
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 188. Potrivit art.63, alineatelor 2 i 3/constituia Romniei prevd c, la cererea efului statului; a biroului permanent, al fiecrei Camere; a cel puin 1/3 din numrul deputailor sau al senatorilor, cele dou Camere se ntrunesc n sesiuni extraordinare. Convocarea Camerelor se face de Preedinii acestora. Art.73/constituia Spaniei prevede o ntrunire a Camerelor n dou sesiuni ordinare/an i prerogativa guvernului, a Comitetului preedinilor, a majoritii absolute a membrilor din fiecare Camer, de a convoca parlamentul n sesiuni extraordinare.Art.52, alin.2/constituia Germaniei prevede dreptul Preedintelui Bundesrat-ului de a convoca aceast Camer, la cererea a minimum 2 lnduri sau a guvernului federal.
1 2

343

Mdlina Virginia ANTONESCU iniiativ n ceea ce privete convocarea sesiunilor extraordinare ale Parlamentului (n Romnia)1. Convocarea sesiunilor de ctre eful statului, pe plan naional, este interpretat ca o implicare a acestei instituii politice n viaa parlamentar (ceea ce nu se poate spune n cazul Parlamentului European, cel puin din acest punct de vedere). Lucrrile Parlamentului European se desfoar n trei orae diferite de pe teritoriul statelor membre UE: astfel, Secretariatul se gsete la Luxemburg; sesiunile parlamentare au loc la Strasbourg ; sesiunile suplimentare se desfoar la Bruxelles iar comisiile parlamentare se reunesc tot la Bruxelles2. Ca orice parlament, care trebuie s reflecte ideea democraiei reprezentative, a legturii politice dintre guvernani i ceteni, Parlamentul European i desfoar edinele n public (fiind singura instituie din cadrul instituional european care i ine dezbaterile n public)3. Preedintele Parlamentului European prezideaz edinele (conform regulii 19/Regulament), o regul similar ntlnind i n cazul parlamentului naional (n care Preedintele Camerei prezideaz edinele)4. Dac pe plan naional exist posibilitatea ca guvernul s fie prezent i s participe la edinele parlamentului5 (membrii guvernului putnd lua cuvntul dac solicit acest lucru, indiferent de ordinea nscrierii la cuvnt) i n cazul edinelor Parlamentului European, conform regulii 120/Regulament, Comisia i Consiliul, ca executive europene, pot fi audiate n cursul dezbaterii asupra unui raport, imediat dup prezentarea acestuia; de asemenea, Comisia
Art. 63, alin. 2/constituia Romniei. Preedintele Republicii (art.30/constituia Franei) va deschide i va nchide, prin decret, sesiunile extraordinare ale parlamentului, n anumite cazuri; parlamentul va fi convocat n sesiuni extraordinare (art.29/constituia Franei) la cererea primului ministru sau a majoritii membrilor din Adunarea Naional. 2 Pierre Mathijsen op. cit., pag.89. 3 Augustin Fuerea op. cit.,pag.93. 4 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 190. 5 n art. 66, alin.2/constituia Greciei; art.53/constituia Germaniei (prezena guvernului federal n Bundesrat).
1

344

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional poate fi invitat de Preedintele Parlamentului s aib prima dreptul la cuvnt, n cazul dezbaterii asupra unei propuneri legislative de-a sa, pentru a prezenta pe scurt propunerea. n cazul dezbaterii unui text emannd de la Consiliu, Preedintele Parlamentului poate invita Consiliul s ia primul cuvntul; o alt regul enunat n Regulament (nr. 120) prevede c att Comisia ct i Consiliul pot fi ascultate din nou, n special pentru a rspunde declaraiilor fcute de membrii Parlamentului. Toate aceste cazuri sunt cteva exemple de participare a celorlalte instituii UE la dezbaterile ce au loc n Parlamentul European, o reflectare a principiului colaborrii interinstituionale. n privina quorumului de edin1, pe plan naional2 se poate considera, de exemplu, c o Camer lucreaz valabil dac n sala de edin este prezent majoritatea membrilor si; n cazul Parlamentului European, conform cap. XVII, regula 126 se prevede c quorumul este ntrunit dac o treime din membrii componeni ai Parlamentului sunt prezeni n Camer. Regula prioritar apare ns n primul alineat, stabilind faptul c Parlamentul poate delibera, poate stabili ordinea de zi i poate aproba minuta de edin indiferent de numrul membrilor prezeni. Rezult c regula referitoare la quorum este incident doar n anumite situaii (alin. 2): dac Preedintele stabilete la momentul votului c nu a fost ntrunit quorumul, votul va fi plasat pe agenda urmtoarei ntruniri. Aceast procedur necesit o cerere pentru quorum, adresat Preedintelui nainte de vot, de ctre cel puin 32 membri (nu este admisibil o cerere fcut n numele unui partid politic). n ceea ce privete sistemul de vot n cadrul sesiunilor Parlamentului European, cap.XVII/ Regulamentul din 2003 menioneaz c, asupra problemelor aflate pe ordinea de zi, membrii Parlamentului hotrsc prin vot (deschis sau secret), n funcie de tipul problemelor n discuie: de exemplu, ca o influen a evoluiei
Art.67/constituia Greciei (majoritatea absolut a membrilor prezeni). 2 art.64/constituia Romniei. n art.79/constituia Spaniei (validitatea acordurilor necesit o aprobare a majoritii membrilor prezeni).
1

345

Mdlina Virginia ANTONESCU sistemului de vot ntr-un parlament naional (n care remarcm folosirea votului secret care ar permite parlamentarilor s susin guvernul fr ca electoratul s observe, votul secret subzistnd n cazul alegerilor n funcii)1, ntlnim i n cazul Parlamentului European (regula 136) prin posibilitatea de a utiliza votarea prin scrutin secret pentru alegerile n funcii (cererea pentru scrutin secret avnd prioritate asupra cererii pentru vot prin apel nominal). De asemenea, votarea prin scrutin secret mai poate fi cerut i de cel puin o cincime din membrii componeni ai Parlamentului (ns nainte de a proceda la vot). Regulile 134 i 135 menioneaz alte dou posibiliti de votare n Parlamentul European (prin apel nominal, la cererea scris a unui grup politic sau a cel puin 32 de membri; prin vot electronic, ca modalitate hotrt de ctre Preedinte, n orice moment). edina poate fi suspendat sau nchis n timpul unei dezbateri sau a votrii, dac Parlamentul decide n acest sens, pe baza unei propuneri fcute de Preedinte sau la cererea unui grup politic sau a cel puin 32 de membri (caz n care o astfel de propunere va fi imediat supus la vot). n ceea ce privete membrii Parlamentului European, dat fiind structura monocameral a acestei instituii politice, nu poate fi vorba de o clasificare a acestora dup modelul bicameral al unui parlament naional, n deputai i senatori. Membrii Parlamentului European sunt denumii n mod diferit n documentele de drept comunitar: delegai desemnai de respectivele parlamente dintre membrii lor, n conformitate cu procedura stabilit de fiecare stat membru (art. 137, partea V, titlul I, cap. I/TCE); reprezentani n Parlamentul European ai popoarelor statelor care fac parte din Comunitate (Decizia Consiliului i Actul din 20 septembrie 1976 privind alegerile directe), persoane alese n Parlamentul European (regula 1, cap. I, Regulamentul de Procedur/2003). Difer ns denumirile pe care parlamentarii europeni le primesc la nivelul naional al statelor
1Ioan

Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol.II, pag.193.

346

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional membre UE1: dac n documentele franceze, portugheze, italiene, spaniole apar sub denumirea de deputai europeni, documentele engleze adopt o poziie neutr, fr referiri bicameraliste care sunt inutile n cazul Parlamentului European, denumindu-i simplu i de o manier general membri ai Parlamentului European, ceea ce ne face s credem c sintagma deputaii europeni nu reprezint o reflectare n plan european a unei structuri bicamerale2 nefiind o calificare juridic a structurii Parlamentului European, ci o denumire de convenien, fr similitudini cu membrii uneia dintre Camerele unui parlament bicameral naional. Referiri privind componena i recrutarea membrilor Parlamentului European exist nc din 1951 (art. 21/CECA, art. 138/CEE) cnd s-a susinut expres principiul alegerii deputailor europeni prin sufragiu universal direct3 (ceea ce este o regul similar celei ntlnite la nivel naional, n cazul statelor care au sisteme constituionale n care exist doar deputai i senatori alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat)4. Acest principiu a prevalat fa de ceea ce s-a dorit la un moment dat a fi o
Nicolae Ecobescu, Ioan Voicu op. cit., pag.95-96. denumirea de deputat european este una ncetenit azi, nereflectnd ideea necesitii existenei unei a doua Camere (Senat) ai crei membri s fie numii senatori europeni. O astfel de concepie a avut Joschka Fischer, n discursul de la Universitatea Humboldt-Berlin, 12 mai 2000, cnd vorbea de un bicameralism european (un Parlament European compus dintr-o Camer avnd membri alei, fiind parlamentari naionali; o Camer n care statele s fie reprezentate dup modelul Bundesrat-ului sau compus din membri direct alei n statele membre). Cf. Michael Shackleton op.cit., pag. 112. 3 Pierre Mathijsen op.cit., pag. 66. 4 n constituia Austriei (art. 26), alegerea Consiliului Naional se face pe baza principiului reprezentrii populare prin sufragiu egal, direct, secret, personal; constituia Belgiei arat c membrii Camerei Reprezentanilor sunt alei direct de ceteni; constituia Danemarcei/1953 menioneaz c membrii Folketingului sunt alei prin sufragiu universal i direct, prin vot secret; la fel, constituia Greciei; constituia Spaniei (n ceea ce privete deputaii Congresului); constituia Franei (deputaii Adunrii Naionale).
1 2Deoarece

347

Mdlina Virginia ANTONESCU regul aplicabil n perspectiv (ca Adunarea s fie format din delegai desemnai de parlamentele naionale), regul prin care s-ar fi instituit categoria deputailor numii (categorie care exist n unele sisteme constituionale, de exemplu, n cel italian)1. Nu ntlnim n cazul Parlamentului European deputai de drept (precum prevede Constituia Italiei, conform creia orice fost Preedinte al Republicii este senator de drept i pe via)2, nici deputai numii (deoarece, prin decizia Consiliului din 20 septembrie 1976 s-a hotrt alegerea reprezentanilor parlamentari prin sufragiu universal direct). Prin faptul c la nivel european a prevalat principiul alegerii prin vot universal i direct a parlamentarilor, se demonstreaz c Parlamentul European a fost conceput ca o contrapondere instituional fa de Consiliu i de Comisie (ambele, instituii cu atribuii executive) dar i pentru a reprezenta cetenii europeni. n ceea ce privete regimul juridic al incompatibilitilor i imunitilor, regula 3/Regulamentul de Procedur din 2003, cap. I, trimite la protocolul Comunitilor Europene asupra privilegiilor i imunitilor, anexat tratatului de la 8 aprilie 1965 stabilind un singur Consiliu i o singur Comisie a Comunitilor Europene. Astfel, deputaii europeni, n timpul exercitrii mandatului lor, nu pot ndeplini i calitatea de membru al guvernului unui stat de membru al Curii de Conturi; nu pot avea calitatea de membru al Comisiei Europene, de grefier sau membru al Curii de Justiie, nici pe cea de membru al Comitetului consultativ CECA sau al Comitetului Economic i Social din structura CEE sau EURATOM; nu pot fi membri n Consiliul de Administraie sau al Comitetului Director din BEI; nu pot fi funcionari comunitari n activitate, nici membri ai comitetelor i organismelor create pe baza sau n aplicarea tratatelor comunitare pentru gestionarea fondurilor comunitare.

1 2

Art. 59/constituia Italiei. Art. 59, alin.1/constituia Italiei.

348

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Mdlina Virginia Antonescu. Toate drepturile rezervate

349

Mdlina Virginia ANTONESCU

NOTE (tabel 6) : Dup cum se observ, schema instituional propus pstreaz originalitatea instituiilor UE, care nu sunt organe de stat, nu au atribuiile acestora conform unei interpretri stricte a teoriei lui Montesquieu; nu funcioneaz asemenea organelor de stat Propunem relaia privilegiat PE - parlamente naionale ceteni europeni (implicai prin referendum; iniiativ popular etc.), numit noua co-decizie, n procesul legislativ european (lato sensu) PE devine o veritabil instituie supranaional, ns legitimat prin votul direct al cetenilor europeni Se diminueaz deficitul democratic (Consiliul, ca instituie inter-guvernamental, mai pstreaz unele atribuii legislative, ns nu mai reprezint legiuitorul principal) Apar noi proceduri (simplificate, ns, spre a fi eficiente), de cooperare, de consultare ntre PE i parlamentele naionale din statele UE, cu privire la problemele foarte importante ale Uniunii (aderarea noilor membri; extinderea Uniunii; o politic de energie comun; dezvoltarea politicii de securitate i aprare comune; revizuirea tratatului fundamental euro-pean; retragerea unui stat din UE; suspendarea drepturilor unui stat; excluderea etc.)

Reglementrile naionale din statele membre UE pot completa aceste incompatibiliti stabilite prin Actul de la 1976 viznd alegerea reprezentanilor n Adunare prin sufragiu universal direct, deoarece statutul juridic al membrilor din Parlamentul European este reglementat att prin legislaiile naionale ct i prin cea comunitar1. Regula 3/Regulamentul de Procedur din 2003, referitoare la privilegii i imuniti menioneaz n categoria privilegiilor de care beneficiaz deputaii europeni dreptul de a li se
1 Louis Cartou, Jean - Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud- op. cit., pag. 94- 95. Augustin Fuerea op.cit., pag. 85.

350

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional elibera permise de liber circulaie pe teritoriul statelor UE, eliberate de ctre Preedintele Parlamentului ndat dup ce acestuia i s-a notificat alegerea deputailor. Un alt privilegiu este cel de a avea acces la orice documente sau dosare deinute de Parlament sau de un comitet1. Regula 6, cap. I/Regulamentul de Procedur din 2003 recunoate caracterul de adunare legislativ democratic a Parlamentului European, aceast regul fiind i sediul regimului juridic al imunitii parlamentarilor europeni; astfel, se poate spune c Parlamentul European, ca i un parlament naional, ndeplinete, ca instituie politic, dou funcii specifice referitoare la imunitatea parlamentar: de a-i susine integritatea ca adunare legislativ democratic i de a asigura independena membrilor si n exerciiul drepturilor i obligaiilor acestora. Astfel, orice solicitare a unei autoriti naionale competente (dintr-un stat UE) adresate Preedintelui Parlamentului European, avnd ca obiect fie nlturarea imunitii unui deputat european, fie aprarea privilegiilor i a imunitilor sale, trebuie anunate n Parlament i examinate de comisia competent. Rolul Preedintelui PE devine ns important n ipoteza n care un deputat european este arestat sau libertatea sa de circulaie i este limitat; astfel, Preedintele, dup ce a consultat raportul comisiei respective i pe preedintele acestuia, poate lua iniiativa de a apra privilegiile i imunitile deputatului n cauz (comunicnd iniiativa sa comisiei i informnd Parlamentul). Menionate n protocolul din 1965 privind privilegiile i imunitile, acestea au fost consacrate i n Actul din 1976; se
Pe plan naional, n constituia Spaniei (art. 67), de exemplu, exist incompatibiliti precum: nici unul din membrii Camerelor nu poate fi membru, n mod simultan, al ambelor Camere; nici membru al Adunrii Comunitilor Autonome i Deputat al Camerei Reprezentanilor, n acelai timp. n ceea ce privete imnunitile, acestea sunt enumerate n art. 71/ constituia Spaniei (imunitate pentru opiniile exprimate n timpul exerciiului funciei; imposibilitatea de a fi arestat pe perioada mandatului).
1

351

Mdlina Virginia ANTONESCU prevd, de asemenea, faciliti n materie de taxe i control; imunitate pe toat durata sesiunilor parlamentare; interzicerea restriciilor pe timpul deplasrii deputailor europeni spre locul reuniunii Parlamentului sau la ntoarcere; exceptarea de la orice msur de detenie sau de urmrire judiciar pe teritoriul oricrui stat membru UE; beneficierea de regimul juridic al imunitilor deputailor din parlamentul naional, pe teritoriul naional al deputatului european n cauz (n materie de imuniti ns, legislaiile statelor membre UE nu sunt nc uniformizate). De asemenea, n materia indemnizaiilor parlamentare i a impozitrii lor, legislaiile naionale sunt cele aplicabile, crendu-se astfel o surs de inegaliti materiale ntre deputaii europeni, pe care Parlamentul ncearc s o limiteze prin acordarea de avantaje i indemnizaii deputailor europeni1. Nu exist uniformizare legislativ nici n privina procedurilor electorale2; astfel, pentru alegerea unui deputat european, procedura electoral este diferit n fiecare stat UE, care este liber s adopte un anume tip de scrutin, potrivit tradiiilor electorale naionale. Cu toate acestea, exist un set de reguli minime pe care statele UE trebuie s le respecte n cazul organizrii alegerilor pentru Parlamentul European, reguli menionate n Actul din 1976: votul unic; vrsta minim pentru vot (18 ani); regula ca fiecare procedur electoral s nceap n toate statele UE n aceeai perioad (joi dimineaa) i s se termine n duminica imediat urmtoare. Trebuie precizat i faptul c toate statele UE au adoptat un sistem de reprezentare proporional, cu liste naionale sau locale. n concluzie, se poate spune c deputaii europeni beneficiaz de un regim specific de privilegii i imuniti (la care se adaug i cele acordate prin legislaie naional, de ctre statul membru al crui cetean este parlamentarul respectiv) dar au i incompatibiliti specifice, privind nivelul european de guvernare. Nu se poate asimila ns statutul juridic al unui deputat european cu acela de membru al unui parlament naional, existnd deosebiri care in de nivelul politic
1 2

Augustin Fuerea op. cit., pag. 87. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag. 67.

352

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de guvernare, de natura juridic a instituiei politice ai crei membri sunt (Parlamentul European; parlament naional); de relaiile juridice i politice stabilite ntre organele de stat sau ntre instituiile UE. De exemplu, pe plan naional, n unele sisteme constituionale, urmrirea i trimiterea n judecat penal a membrilor parlamentului se poate face numai de ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie,1 competena de judecat n aceast situaie avndo instana sus-menionat. Alte deosebiri in de regimul juridic al drepturilor i obligaiilor parlamentarilor (care, n cazul celor europeni, pot fi distincte de cele de la nivel naional: de exemplu, nu se poate vorbi de obligaia euro-deputailor de a pstra o strns legtur cu alegtorii din circumscripia electoral n care au fost alei deoarece deputaii europeni pot fi alei, ntr-un numr care variaz de la ar la ar, ca reprezentani ai popoarelor Europei, nu ai cetenilor dintr-un anume stat. Din toate aceste elemente, reiese originalitatea PE, acest caracter juridic fiind accentuat i dac l examinm din perspectiva actelor juridice pe care un parlament le poate emite.

Art. 69, alin. 2/ constituia Romnei, reviz. n 2003.

353

Mdlina Virginia ANTONESCU

1.5. Actele juridice ale Parlamentului European, n raport cu actele juridice emise de un parlament naional
Prin nsi natura sa juridic, de autoritate legislativ1, menirea unui parlament este de a elabora i de a emite legi2; n afar de legi, un parlament poate adopta regulamente, hotrri, declaraii, moiuni, mesaje, apeluri, ntre acestea existnd deosebiri legate de denumire, coninut juridic, valoare juridic i procedur de adoptare. Declaraia, mesajul i apelul sunt considerate acte cu un caracter exclusiv politic, care includ afirmaii de principiu sau luri de poziie ce nu se ncadreaz n categoria actelor juridice3. n privina Parlamentului European, dei tratatul de la Maastricht/1993 i-a acordat rolul de co-legislator, alturi de Consiliu n sistemul politic original al UE nu se poate spune c acesta este egalul unui parlament naional din perspectiva
1 De exemplu, ntr-o definiie dat legislativului, acesta este definit destul de vag (aceast definiie putndu-i-se aplica i Consiliului UE, care este o instituie politic aparinnd unui sistem politic inedit): organism nsrcinat cu elaborarea i adoptarea legilor, alctuit din membri alei i care se afl, unul fa de altul, ntr-o relaie format de egalitate. Doar modul de desemnare al membrilor difereniaz un legislativ statal de Consiliul UE (ai crui membri sunt minitri, ca persoane numite i nu alese direct de ceteni). A se vedea i Jain McLean op.cit., pag. 247. 2 Originea parlamentului provine din sec. XI, n Anglia, cnd regele convoca vasalii si pentru a se sftui cu acetia, n exercitarea prerogativelor sale legislative i judiciare (Magnum Concilium avnd iniial un rol consultativ). Abia n sec. XIII influena Marelui Consiliu crete considerabil, acesta extinzndu-i treptat prerogativele (n materie financiar; iniiativ legislativ). La sfritul sec. XIII, regele convoac, alturi de baronii reunii n Magnum Concilium i reprezentanii regiunilor, comitatelor, oraelor (reunii n Camera Comunelor sau Commune Concilium ca asociat la opera legislativ). Odat cu sec. XV, o lege se putea adopta n Anglia doar cu acordul a trei organe (Camera Lorzilor, Camera Comunelor i Regele), fiecare avnd dreptul de iniiativ i drept de veto. Cf. Bernard Chantebout op.cit., pag. 90-91. 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 202.

354

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional competenelor (dei, n funcionarea sa, Parlamentul European pare uneori s se asemene unor adunri parlamentare de tip statal)1. n al doilea rnd, nu se poate admite c Parlamentul European ar beneficia la momentul actual de plenitudinea exercitrii funciei legislative pe plan european, c ar fi autoritatea legislativ suprem sau unic; aceast instituie particip doar la exerciiul funciei legislative2 (prin emiterea unui aviz ctre Consiliu, nainte ca acesta s adopte un text normativ), nefiind legislator veritabil dect n msura n care dispune de putere de decizie n procedura de adoptare a unor acte normative cu aplicabilitate general (regulament). Se admite ns c, prin efectul tratatelor i al Constituiei Europene, se instituie progresiv o funcie legislativ european, conferit att Consiliului ct i Parlamentului (ceea ce, n opinia unor autori3, ar reprezenta o trstur similar cu o structur federal clasic, n care exist dou Camere, una reprezentnd statul, cealalt popoarele din federaie sau, n alt variant, landurile). n cadrul tratatelor constitutive i modificatoare, instituiile UE pot utiliza diferite tipuri de acte, unele cu caracter normativ (regulamente, directive denumite n Constituie legi europene, respectiv legi-cadru europene), altele fr caracter normativ (poziii comune, aciuni comune, strategii comune, n domeniul politicii externe Constituia referindu-se i la decizii europene (art. I-39), la recomandri i avize; la declaraii). Pe plan naional, actele pe care le poate emite un parlament naional se mpart n dou categorii: acte normative (legi; regulamentele Camerelor; unele hotrri) i acte individuale: hotrri (adresate unor destinatari desemnai n prealabil, n sarcina

1Prin co-decizie Parlamentul European i Consiliul UE funcionnd ca ntr-un sistem federal, ca dou Camere ale aceluiai organism legislativ. Cf. Philippe Manin op.cit., pag. 292. 2 Roxana Munteanu Drept european; Oscar Print; Bucureti; 1996; pag. 229. 3 Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 77.

355

Mdlina Virginia ANTONESCU crora se stabilesc drepturi i obligaii) i moiuni1. Pe plan european, pornind de la o asemenea clasificare, s-ar putea considera c actele juridice pe care Parlamentul European le emite (n colaborare cu cellalt legiuitor, Consiliul), chiar dac au for juridic obligatorie i sunt o expresie juridic a competenei legislative a Parlamentului, - de exemplu, directiva sau decizia -, nu ar avea caracter de act legislativ deoarece s-ar adresa unor anumii destinatari (nu ar avea aplicabilitate general, precum regulamentul). Acest lucru nu poate fi acceptat n dreptul comunitar, deoarece i directivele i deciziile, chiar dac se adreseaz unor state membre, sunt considerate acte cu valoare obligatorie2, expresii ale exercitrii funciei legislative a Consiliului i Parlamentului. Astfel, pe plan european, Parlamentul European adopt cu totul altfel de acte normative (regulamente, directive) sau nenormative (avize, recomandri, rezoluii, declaraii) dect un parlament naional. Distincia ntre actele juridice adoptate de Parlamentul European fa de cele adoptate un parlament naional reiese pregnant n ceea ce privete modalitatea de adoptare a actelor normative: astfel, Parlamentul European nu este singura instituie care poate adopta acte normative n sistemul politic al UE; mai mult, nu Parlamentul European este veritabilul legiuitor n UE ci Consiliul (astfel, se poate spune c, n privina actelor normative, Parlamentul nu le poate adopta singur, n vreme ce, potrivit tratatelor, Consiliul are aceast prerogativ). n al doilea rnd, Parlamentul poate adopta, alturi de Consiliu, pe baza procedurii co-deciziei, doar regulamente de baz3 (care nu se confund cu cele emise de Consiliu sau de Comisie n

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 201. Dei directiva nu este dotat dect cu o for normativ limitat (spre deosebire de regulament) totui, n practic, cele dou acte juridice au aceeai aplicabilitate general. Cf. Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 110. 3 Idem, pag. 108
1 2

356

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional exercitarea atribuiilor lor executive, de aplicare a regulamentelor de baz). Parlamentul European, potrivit art. 249/TCE, modif. prin Amsterdam, adopt regulamente i directive mpreun cu Consiliul, ns poate adopta i decizii, sau poate s formuleze avize ori recomandri. Rezult c, dei decizia este un act juridic cu for obligatorie (n toate elementele sale) ns limitat din perspectiva subiectelor de drept crora li se adreseaz (art. 249/TCE, fostul art. 189/TCE prevede c este obligatorie doar pentru destinatarii desemnai n cuprinsul su), fiind un act individual (adresabil particularilor sau statelor membre)1, aceasta nu ar fi un act normativ. Aceast constatare este o consecin a aplicrii la definirea deciziei, a criteriului material (coninutul actului normativ) folosit pe plan naional, de autorii de drept constituional, pentru a defini legea (ca act juridic normativ, specific unui parlament)2. n afar de regulamente, ca un efect al prerogativelor de colegiuitor a Parlamentului European, acesta mai poate adopta i directive (art. 249/TCE, modif. prin Amsterdam) care sunt acte juridice obligatorii n ceea ce privete rezultatul de atins, autoritile naionale avnd competena de a alege forma i mijloacele de punere n aplicare3. Interesant este faptul c nu este refuzat caracterul normativ al directivei (recunoscut de CJCE, n hot. din 27 aprilie 1989, Comisia c. Italia), dei aceasta este un act juridic adresat unor destinatari determinai, mai precis, subiectelor de drept intern din anumite state membre UE. Astfel, pe plan juridic european se poate admite existena unor acte cu un caracter individual,
Fairhurst op.cit., pag. 59. Termenul de lege poate fi folosit n dou accepiuni juridice: stricto sensu (act juridic al parlamentului, ca autoritate legiuitoare); lato sensu (orice act normativ); n cele ce urmeaz, vom folosi sensul restrns al termenului. A se vedea i Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 203. 3 Paul Craig, Grinne de Brca EU Law. Text, Cases and Materials, 3rd ed., Oxford University Press, N.Y., 2003, pag. 114.
2 1John

357

Mdlina Virginia ANTONESCU care au ns coninut normativ, precum directiva. Plecnd de la aceast constatare, rezult c i decizia (care poate fi adoptat de Parlamentul European fr participarea Consiliului) ar avea caracter normativ1, ntruct este act juridic obligatoriu i are caracter individual, ntocmai ca i directiva. Aceast opinie nu face dect s sublinieze caracterul original al actelor juridice normative care pot fi adoptate la nivel european de ctre cei doi legiuitori, Consiliul i Parlamentul European, spre deosebire de nivelul naional, unde regulile de adoptare a actelor normative sunt mult mai stricte, precum i nsi definirea juridic a actelor normative. Dei tipurile de acte normative care pot fi adoptate de Parlamentul European pe plan european i cele pe care le adopt la nivel naional un parlament naional sunt diferite, astfel nct nu se pot stabili similitudini ntre ele, totui, aplicnd criteriul material, putem admite o anume asemnare juridic la nivel de coninut, ntre lege, ca act juridic normativ emis de un parlament naional i regulament (pe plan european). Astfel, dac definim legea ca fiind o regul general, cuprinznd norme generale de conduit, cu un caracter obligatoriu2, atribuindu-i caracter normativ pe acest criteriu, ar rezulta c, pe plan european, i regulamentul ar putea fi considerat un fel de lege european (de altfel, Constituia European, ca o expresie a similitudinii dintre regulament i lege, l include n categoria actelor legislative, mpreun cu legea-cadru- aceasta fiind directiva), deoarece are aplicabilitate general, caracter obligatoriu, este emis de dou instituii UE cu funcii legislative3.

Augustin Fuerea op.cit., pag. 109 i tabelul de la pag. 131 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 204 3 Totui, ca legislaie delegat, regulamentul poate fi adoptat i de Comisie, pe baza prerogativei de a face regulamente pe care i-a conferit-o Consiliul, printr-un regulament (n timp ce Parlamentul European nu are aceast posibilitate, spre deosebire de un legislativ statal). A se vedea i Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 57.
1 2

358

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional O expresie a caracterului original al regulamentului n raport cu legea provine i din faptul c, n timp ce aplicarea normelor generale i obligatorii din coninutul legii se face n caz de nevoie prin fora de constrngere a statului, n cazul regulamentului intervine aplicabilitatea direct (n temeiul acestui caracter juridic specific, regulamentul este direct aplicabil n toate statele membre UE nc din momentul intrrii sale n vigoare, fr s depind de vreo msur de aplicare din partea autoritilor naionale)1. Dac statele membre nu respect prevederile unui regulament n vigoare, acestea pot fi trase la rspundere n faa Curii de Justiie din sistemul instituional al UE, pe calea unei aciuni n justiie specifice (pentru nerespectarea dreptului comunitar). ntr-o alt opinie, se consider c att regulamentul ct i decizia i directiva sunt acte normative, cu deosebirea c regulamentul i decizia sunt acte juridice complet normative (att scopul ct i mijloacele sunt prevzute n coninutul lor i avnd caracter obligatoriu), n vreme ce directiva este un act juridic cu un coninut incomplet normativ (scopul fiind singurul element prevzut n cuprinsul su i fiind obligatoriu)2. Dac pe plan naional putem considera legea ca fiind actul juridic emis n exclusivitate de parlament3 (care este
Idem, pag. 113. John Fairhurst op.cit., pag. 57. Augustin Fuerea op.cit., pag. 131. 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 205. n definiia altor autori, legea este (din punct de vedere formal) expresia voinei colective iar din punct de vedere material, orice act care eman de la puterea suveran (regele, corpurile legiuitoare), principiul fiind emiterea legilor ca o emanaie a suveranitii, una i indivizibil (cf. Constantin Dissescu Dreptul constituional, Ed. Librriei Socec & Co, Bucureti, 1915, pag. 665666). Din acest punct de vedere, este foarte dificil s considerm c actele de drept comunitar (regulamente, directive, decizii; legi, legi-cadru europene) sunt manifestri ale puterii suverane, deoarece nu sunt emise de parlamentele naionale i nu au obligaia de a fi conforme cu vreo constituie naional. Aceste acte juridice eman de la instituii ale unui sistem politic original, n baza unor tratate internaionale ncheiate de executivele statelor
1 2

359

Mdlina Virginia ANTONESCU singurul organ legiuitor al statului, precum i singurul organ de stat ales prin vot direct, universal, egal i secret, de ctre toi cetenii unui stat- n funcie de sistemul juridico-politic la care alegem s ne raportm-), n cazul regulamentului sau al directivei europene nu se poate spune c sunt acte juridice normative adoptate n exclusivitate de Parlamentul European (care, dei este singura instituie UE aleas prin vot direct, universal, egal i secret, de ctre cetenii europeni, nu este i unica autoritate legislativ n sistemul politic al UE). Prin urmare, nu putem vorbi despre acte normative adoptate n exclusivitate de Parlamentul European, ceea ce confer acestei instituii politice un caracter atipic. Pe de alt parte, ca i n ordinea juridic naional, n dreptul comunitar exist o ierarhie a actelor juridice, n vrful acesteia aflndu-se tratatele comunitare i cele modificatoare (drept primar), fa de care toate celelalte acte juridice comunitare (regulamente, decizii, directive etc.) trebuie s respecte cerina conformitii. Astfel, dac pe plan naional se poate vorbi despre supremaia legii, neleas ca fiind acea calitate a legii (elaborate n conformitate cu litera i spiritul constituiei) de a fi superioar juridic tuturor actelor normative existente ntr-un sistem constituional, pe plan european se poate spune acelai lucru despre prioritatea regulamentului (ca act normativ obligatoriu, general, aplicabil direct, imediat i prioritar) fa de toate celelalte acte de drept comunitar derivat. Regulamentul (ca i orice alt act de drept comunitar derivat) trebuie adoptat ns cu respectarea literei i a spiritului tratatelor (drept primar), care sunt considerate de CJCE adevrate baze juridice pentru ntreaga

membre UE. Aceste acte juridice nu sunt expresia suveranitii depline i indivizibile, precum legile unui stat, deoarece crearea nsi a UE se bazeaz pe o teorie a divizibilitii suveranitii care contravine definiiei de mai sus.

360

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ordine juridic european, similar importanei juridice a unei constituii naionale1. Supremaia regulamentului fa de alte acte de drept derivat poate fi fundamentat astfel: este un act emis de instituii UE n exercitarea funciei lor legislative (Consiliu, Parlament); este aplicabil n mod direct (nu necesit msuri de aplicare sau de transpunere n legislaia intern); este dat n aplicarea tratatelor comunitare i modificatoare. ntr-o opinie contrar, considerm c nu poate fi instituit o ierarhie ntre actele de drept comunitare derivat cu un caracter normativ, datorit originalitii ordinii juridice comunitare, deoarece: regulamentul nu este singurul tip de act normativ emis de Parlament i de Consiliu (acte juridice avnd coninut normativ fiind considerate i decizia i directiva); regulamentul nu este un act normativ emis n exclusivitate de Parlament (ci doar mpreun cu veritabilul legiuitor UE , Consiliul); regulamentul nu poate fi considerat ca avnd un caracter suprem fa de alte acte de drept derivat, deoarece nu este emis de o instituie care s dein poziia suprem n sistemul instituional UE (astfel cum, pe plan naional, parlamentul este considerat organul reprezentativ suprem al poporului i autoritatea legiuitoare unic)2, deoarece pe plan european funcioneaz principiul cooperrii loiale ntre instituii (care poate fi interpretat i n sensul conform cruia nici o instituie UE nu deine poziia suprem n sistemul UE).
1Ierarhia din cadrul dreptului derivat comunitar nu a fost consacrat n tratatele constitutive ci reprezint o creaie a judectorului comunitar (care a fcut distincia ntre drept derivat de prim grad regulamentele i directivele de baz i drept derivat de grad secundar regulamente i directive de execuie-). Acestei ierarhii i corespunde o ierarhie organic i formal ce ine de organele i de procedurile de adoptare ale acestor dou categorii de acte. Cf. Claude Blumann Acts lgislatifs et msures dexecution dans le project de la Constitution pour lEurope, n Etudes en lhonneur de Jean Claude Gautron Les dynamiques du droit europen en dbut du sicle, Ed. A. Pdone, Paris, 2004, pag. 264. 2 Art. 58, alin.1/constituia Romniei.

361

Mdlina Virginia ANTONESCU Pe de alt parte, nu putem considera c regulamentul ar deine o poziie suprem fa de celelalte acte de drept comunitar derivat, c ar fi singurul act juridic bazat direct pe tratatele comunitare (acestea ocupnd poziia suprem n ierarhia de drept comunitar) deoarece: nu se poate admite supremaia regulamentului1 ca fiind fundamentat prin supremaia tratatelor comunitare2 (aa cum, pe plan naional, supremaia legii, ca act juridic emannd n exclusivitate de la unicul organ legiuitor al rii, parlamentul, se bazeaz tiinific pe supremaia constituiei, care este i ea o lege, ns o lege fundamental). Acest lucru este explicat prin faptul c sistemul politic al UE nu este unul de tip statal (dei are unele elemente i unele influene statale), n care Parlamentul European nu este organizat i nici nu funcioneaz precum un parlament naional. n acest sistem instituional original n care exist doi legiuitori (Consiliul, alturi de Parlament), regulamentul poate fi emis doar de Consiliu sau de Consiliu i Parlament (prin codecizie). Parlamentul European, nefiind instituia legiuitoare unic i suprem n sistemul UE, rezult c nici regulamentul, ca act normativ emis de un astfel de legiuitor atipic care nu exercit pe deplin funcia legislativ european, nu poate fi un act juridic superior celorlalte acte de drept derivat; mai mult, toate actele juridice de
Tratatele comunitare fiind acte juridice de drept internaional public, acorduri ntre state i nu constituii (dei CJCE le-a recunoscut pentru ordinea de drept comunitar o valoare de carte constituionale) CJCE, n avizul Les Verts c/Parlament Europen, cauza 294/83; 23.04.1986. Cf. Augustin Fuerea op.cit., pag. 54; 56. Tratatele comunitare sunt n vrful ierarhiei de drept comunitar, ca acte juridice de drept primar, constituind fundamentul, cadrul i limitele pentru actele de drept derivat. Totui, aceast situaie juridic nu poate fi echivalat cu ierarhia normativ intern, fundamentat pe constituie. 2 Deoarece nu numai regulamentul, dar i toate actele de drept derivat se fundamenteaz pe tratatele comunitare (i nu putem spune c actele de drept derivat se fundamenteaz pe regulament ntruct acesta ar fi similar unei legi europene, ca singur tip de act juridic bazat direct pe tratatele comunitare).
1

362

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional drept comunitar trebuie s fie adoptate n conformitate cu tratatele comunitare i modificatoare, nu doar regulamentul. n al doilea rnd, nu doar regulamentul dar i decizia sunt acte cu un coninut complet normativ (precizarea scopului i a mijloacelor n coninutul lor, ambele cu un caracter obligatoriu), au aplicabilitate direct, imediat, prioritar, ambele fiind acte juridice obligatorii1. S-ar putea replica referitor la acest punct, c doar regulamentul poate fi asimilabil unei legi naionale, deoarece, spre deosebire de decizie, are caracter general (din aceast perspectiv, lund drept punct de referin criteriul material al coninutului juridic al actului de drept comunitar derivat, s-ar spune c doar regulamentul i, n mod excepional, directiva, au caracter general, deci pot fi asimilabile unei legi, prin urmare, doar aceste acte juridice normative ar fi superioare fa de celelalte acte de drept derivat). Astfel, s-ar institui o ierarhie ntre decizie i directiv, potrivit criteriului material, care ar plasa directiva (cu un coninut general) pe o poziie superioar deciziei (cu un coninut facultativ), poziie ntrit mai cu seam dac inem cont de subiectele de drept care sunt destinatarii directivei (statele membre, destinatari i n cazul tratatelor, ca i al regulamentului) spre deosebire de decizie (care nu poate fi destinat dect particularilor, persoane fizice sau juridice). Referitor la fundamentarea tiinific a regulamentului pe supremaia tratatelor comunitare i modificatoare, trebuie s reinem faptul c natura juridic a tratatelor (ca acte de drept primar n ordinea juridic comunitar) nu permite o asimilare cu legea fundamental a unui stat (constituia)2, tratatele fiind prin
Augustin Fuerea op.cit., pag. 131. Georges Burdeau op.cit., pag. 80-81. Definind constituia ca lege suprem a unui stat, pe care se fundamenteaz ntreaga ordine juridic, lege care organizeaz competenele autoritilor statului, aceste autoriti nu pot delega exerciiul unei competene constituional consacrate, unei alte autoriti (interne sau aparinnd altui stat, unei organizaii internaionale sau unui sistem politic precum UE). n spe, considerm c executivele statelor UE, ncheind tratate internaionale cu natur juridic integraionist, au cedat competene constituional consacrate, la nivel intern, altor autoriti
1 2

363

Mdlina Virginia ANTONESCU excelen acorduri libere de voin ntre dou sau mai multe state, guvernate de regulile de drept internaional (i nu de dreptul constituional). n al doilea rnd, ierarhia de drept comunitar are specificitatea sa (dreptul primar fiind superior actelor de drept derivat), fr s putem vorbi cu certitudine, n cazul actelor de drept comunitar derivat, de o clasificare de tip ierarhic ntre regulament, decizie, directiv (n care regulamentul s fie asimilabil legii de pe plan naional, cu for juridic superioar celorlalte acte juridice, cu att mai mult cu ct Constituia European introduce o clasificare interesant a actelor juridice ale Uniunii (n titlul V, cap. I, art. I-33, art. I-34). n acest titlu, Constituia definete legea european (fostul regulament, din tratate), legea-cadru european (directiva, n formularea tratatelor) fr a institui o ierarhie (din perspectiva forei juridice a acestora) ntre ele (ambele fiind adoptate n comun de Parlament i de Consiliu, dup aceeai procedur aplicabil- (nici din perspectiva instituiilor care le adopt nu se constat deosebiri de regim juridic). Prin Constituie, art. I-34, cap. I, titlul V se instituie o balan perfect ntre cei doi legiuitori ai Uniunii, deoarece, printr-o interpretare literal a art. I-34, cele dou categorii de acte juridice (legi i legi-cadru europene) se adopt doar n comun (de Consiliu i Parlament) i doar dup procedura legislativ ordinar detaliat n art. III-396. De la aceast regul, tot art. I-34 stabilete i o cale excepional (care nu este ns detaliat, doar menionat n alin.2) de adoptare printr-o procedur legislativ special a acestor acte normative fie de ctre Parlament, cu participarea Consiliului, fie de ctre Consiliu (cu participarea Parlamentului). Prin urmare, ierarhia juridic pe care o stabilete Constituia European, printr-o interpretare sistematic a cap. I, titlul V, privete caracterul normativ sau individual al actelor juridice ale Uniunii: acte legislative (art. I-34) care au for juridic superioar actelor fr caracter legislativ (art. I(instituii UE), punnd astfel din start, constituia intern pe o poziie juridic inferioar tratatului comunitar.

364

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional 35) ct i fa de regulamentele europene delegate (art.I-36) precum i fa de actele de punere n aplicare (regulamente europene sau decizii europene de punere n aplicare art. I-37). Conform Constituiei, se consacr bicefalismul legislativ (cei doi legiuitori avnd poziii juridice pe plan legislativ n echilibru unul fa de cellalt, ceea ce nu se poate spune ns atunci cnd raportm poziia Parlamentului European n domeniul legislativ european, la aceea a unui parlament naional). n al doilea rnd, regulamentul este un act juridic specific ordinii de drept comunitar, care nu poate fi asimilat unei legi naionale (fr ns a fi negat o influen statal n tipurile de acte juridice comunitare care pot fi adoptate de legiuitorii UE). Deci nu ar fi riguros s stabilim similitudini forate nici ntre actele de drept comunitar i cele de drept intern, nici ntre instituiile UE i cele naionale, sistemul politic al UE pstrndu-i att la nivel instituional ct i n ceea ce privete ordinea juridic comunitar, o profund originalitate pe plan juridic.

1.6. Procedura de elaborare a actelor normative la nivel european, fa de elaborarea legilor pe plan naional
n etapa post-Nisa (mai precis, n varianta oferit de art. III396, sec. 4, cap. I, titlul VI, tratatul constituional, referitor la funcionarea Uniunii), se detaliaz procedura legislativ ordinar prin care cei doi legiuitori (Consiliul i Parlamentul) adopt actele cu un caracter legislativ, trecndu-se prin anumite etape specifice, dintre care unele sunt similare celor privind elaborarea legilor pe plan naional. De exemplu, att pe plan naional1 ct i pe plan european, putem vorbi despre existena unor etape similare: de iniiativ legislativ; de examinare i avizare a proiectului de act legislativ; de includere a proiectului de act legislativ pe agenda Parlamentului; dezbaterea proiectului n Parlament; votarea proiectului de act legislativ; medierea; semnarea actului legislativ de
1Ioan

Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 213.

365

Mdlina Virginia ANTONESCU Preedintele Parlamentului; publicarea actului legislativ; aprobarea actului legislativ prin referendum (doar pentru acte legislative cu un caracter constituional). Desigur, pentru fiecare etap n parte putem distinge asemnri i deosebiri pe plan european i pe plan naional, n ceea ce privete: procedura aplicabil; instituiile abilitate sau organismele competente n fiecare faz de elaborare a actului legislativ; tipul de act legislativ adoptat (lege, la nivel naional; regulamente i directive pe plan european); obiectul referendumului (aprobarea unei legi constituionale, pe plan naional; aprobarea tratatului stabilind o Constituie European, pe planul european de guvernare); natura juridic a medierii (pe plan naional intervenind ca o etap specific de adoptare a legilor constituionale; pe plan european existnd o etap specific n cadrul procedurii co-deciziei, denumit conciliere, care se declaneaz n cazul adoptrii actelor legislative din drept comunitar). Alte deosebiri dintre etapele celor dou proceduri de elaborare a actelor legislative (procedura naional i procedura european) ilustreaz originalitatea procedurilor de elaborare a actelor normative pe plan european: astfel, nu se ntlnete pe plan european etapa sesizrii Camerei competente (care implic existena unui parlament bicameral)1; de asemenea, nu se poate vorbi de o etap care s presupun, n cazul Parlamentului European, o dezbatere a proiectului de lege n plenul fiecrei Camere2 (cum este cazul unui parlament bicameral naional); votarea proiectului n fiecare Camer (nu se ntlnete i la nivel european), semnarea actelor legislative de ctre Preedinii celor dou Camere (la nivel european, semnarea
1 De pild, aceast etap exist n cazul Belgiei, unde este bicameralism parlamentar (art. 78, alin. 1 i art. 81, alin.1/constituie), n care este consacrat pentru fiecare din cele dou Camere (Camera Reprezentanilor; Senatul), pentru anumite materii (distincte, n funcie de Camer), o anumit competen funcional (de a fi sesizate cu prioritate, de a adopta proiectul de lege i de a l trimite apoi la cealalt Camer). 2 Art. 75, alin.1/constituia Spaniei.

366

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional regulamentelor adoptate de Consiliu fcndu-se doar de ctre Preedintele Consiliului; semnarea regulamentelor adoptate n comun, de ctre Consiliu i Parlament fcndu-se de ctre ambii Preedini, cel a Consiliului i de cel al Parlamentului); promulgarea, ca etap specific naional1, nu se ntlnete i la nivel european n ceea ce privete procedura de elaborare i adoptare a actelor legislative europene. n al doilea rnd, trebuie menionat c, pe plan european, exist n sistemul tratatelor comunitare i modificatoare (sistemul de pn la Nisa) ct i n sistemul Constituiei Europene (sistem post-Nisa) mai multe tipuri de proceduri specifice de elaborare a actelor legislative europene (procedura avizului conform; procedura cooperrii; procedura co-deciziei; procedura consultrii), fiecare presupunnd parcurgerea unor etape specifice i fiind utilizabile doar conform dispoziiilor din tratate sau din Constituia European, n anumite domenii stabilite de acestea. Deci, fiecare procedur european de elaborare a actelor legislative presupune etape specifice n raport cu procedurile naionale. a) Astfel, analiznd coninutul art. III-396, cap. I, titlul VI/Constituia European se instituie o procedur european specific de adoptare a legilor europene i a legilor-cadru europene. Aceast procedur este denumit procedura legislativ ordinar, deci va constitui punctul de referin n comparaia cu etapele unei proceduri legislative naionale: - etapa iniiativei legislative: dac pe plan naional au drept de iniiativ legislativ2: Camerele unui parlament (prin
Art. 62,lit.a/constituia Spaniei (referitor la dreptul Regelui de a aproba i promulga legile); art. 10/constituia Franei (alin.1, conform cruia Preedintele Republicii va promulga legile n 15 zile); art. 109/constituia Belgiei (Regele promulg legi); art. 42/constituia Greciei (adoptarea i publicarea de ctre Preedintele Republicii, a legilor); art. 89/constituia Turciei (amendament din 17 oct. 2001); n constituia Germaniei, art. 76 (iniiativa legislativ a guvernului federal pentru proiecte de lege adoptate n Bundestag). 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 214
1

367

Mdlina Virginia ANTONESCU grupuri parlamentare, comisii, deputai, senatori); guvernul; eful statului; organul suprem judectoresc; organizaiile politice sau ceteneti; cetenii; regiunile; statele federate; colectivitile locale etc., pe planul european de guvernare, potrivit art. III-396/Constituie, iniiativa legislativ aparine doar Comisiei Europene (un executiv european cu un caracter original) ca o influen statal a faptului c, pe plan naional, guvernul poate avea acest drept de iniiativ n procedura de adoptare a actelor legislative1. etapa sesizrii Camerei competente: n formularea art. III-396/ Constituia European nu se menioneaz o asemenea etap, nici nu se poate presupune c ar exista (deoarece, pe plan naional, aceast etap se justific prin prezena unui parlament bicameral2, ceea ce nu este cazul Parlamentului European). Mai mult, art. III-396 nu oblig Comisia (care joac rolul unui guvern n aceast procedur european legislativ ordinar) s transmit proiectul de act legislativ ctre Camera competent s l adopte ca prim Camer sesizat (cum este cazul unor sisteme constituionale de la nivel naional)3 pentru simplul motiv al monocameralismului parlamentar european. Pe de alt parte, orginalitatea procedurii legislative ordinare de la nivel european (ca o reflectare a funcionrii originale a celor doi legiuitori europeni), n afar de cazul de mai sus, mai poate fi argumentat i prin alin. 2 din art. III-396: obligaia Comisiei de a sesiza att Parlamentul ct

1 Iniiativa legislativ aparine Consiliului de Minitri i deputailor (art. 88/constituia Turciei). Seciunea 39, alin.1 (iniiativa guvernului n materie legislativ) din constituia Finlandei. 2 Art. 77/constituia Germaniei prevede c legile federale sunt adoptate n Bundestag, iar dup adoptarea lor, vor fi trimise imediat, de ctre Preedintele Bundestag-ului, la Bundesrat. 3 Art. 73, alin.3 i 5/constituia Romniei

368

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional i Consiliul (de a trimite proiectul legislativ ctre ambii legiuitori, n acelai timp, ceea ce demonstreaz o funcionare bicameral de facto, ambele instituii europene comportndu-se ca dou Camere ale unei singure autoriti legislative europene). Art. III-396 nu instituie o distincie expres ntre iniiativa legislativ i efectul su juridic (sesizarea uneia dintre cele dou instituii legiuitoare de pe plan european). Astfel, Comisia nu este obligat s transmit proiectul legislativ ori la Parlament ori la Consiliu, n cazul n care acesta ar fi desemnat prin Constituie s fie prima instituie ( sau o Camer, de facto) sesizat). Mai mult, Comisia nu are voie nici s trimit proiectul legislativ Preedintelui oricruia dintre cei doi legiuitori (aa cum prevd unele sisteme constituionale) ci ambelor instituii, ceea ce dovedete c triumf concepia separatist a celor doi legiuitori (ca fiind dou instituii UE distincte, care funcioneaz separat n plan legislativ, care au roluri diferite n plan legislativ) i nu concepia fuzionist1 (o singur autoritate legiuitoare european care funcioneaz concret prin dou Camere de facto: Consiliu i Parlament). - etapa examinrii i a avizrii proiectului legislativ: n procedura stabilit de art. III-396/Constituie, proiectul legislativ se poate examina, nainte de mediere, n dou faze (la prima lectur a proiectului; la a doua lectur a proiectului). Nu se poate vorbi, n aceast procedur stabilit pe baz constituional, de avizarea proiectului de ctre comisiile parlamentare2, deoarece ar trebui ca aceste sarcini s fie prevzute expres pentru viitoarele comisii parlamentare constituite prin acte juridice emise pe baza unei Constituii ratificate i intrate n vigoare:
1 2

Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 68. Art. 68/constituia Greciei.

369

Mdlina Virginia ANTONESCU sarcinile de a aviza proiecte legislative, ca fiind specifice acestei etape, ar trebui detaliate, n cazul comisiilor parlamentare, pe baza unui Regulament de Procedur al Parlamentului European, constituit n conformitate cu noile prevederi ale Constituiei, cu noile tipuri de proceduri legislative ordinare i speciale. Regulamentul din 2003 nu este aplicabil, n aceast ipotez, deoarece are la baz procedurile legislative stabilite conform dispoziiilor tratatelor comunitare i modificatoare (sistemul ante-Nisa). Trebuie s specificm i faptul c, n aceast etap, la nivel naional, se acord un rol preeminent comisiilor parlamentare (art. III-396/ Constituie referindu-se ns la instituiile UE i nu la organismele din cadrul acestora). etapa includerii proiectului legislativ pe ordinea de zi a edinei Camerei: aceast etap care se ntlnete n sistemele constituionale de la nivel naional (n special, n ceea ce privete un parlament cu structur bicameral)1 presupune obligaia Camerei sesizate de a examina i de a se pronuna asupra proiectului legislativ. Din formularea articolului-cadru III396/Constituia European reiese c att Parlamentul European ct i Consiliul, dup ce au primit de la Comisie proiectul legislativ, trebuie s-l includ n agenda care va fi discutat n cadrul fiecrei instituii, s-l examineze i s se pronune asupra acestuia, pentru a putea trece la adoptarea propriu-zis a acestui proiect. etapa dezbaterii proiectului de lege n plenul Camerelor: aceast etap este specific unei proceduri de elaborare i adoptare a unui act legislativ dintr-un

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 224.

370

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional parlament bicameral1. ns, n cazul procedurii legislative ordinare europene prevzute n art. III396/Constituia European, trebuie menionat c doar n cazul Parlamentului European putem vorbi de o dezbatere n sensul dezbaterii parlamentare de la nivel naional; n cazul Consiliului, care are o natur interguvernamental, mai curnd admitem ideea unor discuii ntre minitrii de resort. O alt trstur original n procedura legislativ ordinar european, n aceast etap, este aceea c proiectul de act normativ se dezbate separat, att n Parlament ct i n Consiliu (nu se poate vorbi de o reuniune a celor dou instituii, n sensul de a organiza edine comune n care acestea s adopte, mpreun, proiectul de act legislativ). Doar n etapa concilierii, n care membrii Parlamentului European i membrii Consiliului se reunesc n Comitetul de Conciliere pentru a ajunge la un acord asupra unui proiect comun (n cazul n care proiectul de act legislativ a fost respins dup dou lecturi), se poate vorbi de o funcionare comun, reunit a celor doi legiuitori, ns ntr-un sens total diferit de acela de a organiza o edin comun sau de a dezbate i adopta mpreun proiectul legislativ. etapa votrii proiectului de act legislativ: dac ntr-un sistem bicameral proiectul de lege trebuie votat de ambele Camere2, n procedura legislativ ordinar european, proiectul de act legislativ se adopt separat (presupunnd deci, i vot separat) de ctre fiecare din cei doi legiuitori: n Parlament i n Consiliu, n

ns etapa, ca atare (discutarea proiectului de lege n plenul parlamentului) se ntlnete i n state cu monocameralism parlamentar: art. 70;72/constituia Greciei. 2Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 225.
1

371

Mdlina Virginia ANTONESCU urma votului proiectul considerndu-se a fi adoptat de ctre fiecare din cele dou instituii UE competente n acest sens. Art. III-396 nu detaliaz n ce const procedura propriu-zis de adoptare a proiectului de act legislativ, focalizndu-se asupra relaiei dintre Consiliu i Parlament, ceea ce este firesc, articolul suscitat fiind unul cadru, care conine prevederi generale n materie. Original este faptul c, n cazul realizrii a trei lecturi asupra proiectului legislativ, ambele instituii UE trebuie s-i dea, la fiecare lectur, votul (negativ sau pozitiv) asupra acelui proiect (art. III-396 menionnd doar n cazul celei de-a treia lecturi, c Parlamentul hotrte cu majoritate de voturi s adopte actul n conformitate cu proiectul propus de Comitetul de Consiliere, iar Consiliul hotrte, n acest sens, cu majoritate calificat). Practic, se voteaz asupra proiectului de trei ori, n sensul respingerii sau aprobrii sale, de fiecare din legiuitori. medierea i concilierea: pe plan naional, aceast etap se ntlnete n cazul unui sistem parlamentar bicameral (ceea ce implic votarea unei legi de ambele Camere, n cazul n care exist nenelegeri formnduse o Comisie de mediere care propunea un text acceptabil1 n sensul c, dac textul propus de Comisie era acceptat de ambele Camere, actul se considera adoptat. n caz contrar, se iniia o procedur de conciliere, realizat de cele dou birouri permanente, n edin comun (acestea redactnd un proiect comun, votat de cel puin jumtate plus unul din membrii celor dou birouri). Proiectul comun era examinat de fiecare Camer, iar dac membrii fiecreia

idem, pag. 225-226. n constituia Romniei, dup revizuirea din 2003, medierea mai este meninut doar n privina legilor constituionale (nu i a legilor ordinare sau organice).
1

372

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional dintre Camere o votau cu jumtate plus unul din membrii si, textul de lege era considerat adoptat n caz contrar, se considera respins. Pe plan european, n art. III-396/Constituie concilierea reprezint o etap original i distinct n procedura legislativ ordinar. Aceast etap nu presupune i o faz prealabil de mediere, precum pe plan naional (deoarece nu exist nici o Comisie de mediere ntre Parlamentul European i Consiliu); n schimb, exist un Comitet de Conciliere, reunind membrii Consiliului UE i membrii Parlamentului European, care formuleaz un proiect comun i l aprob n mod distinct (majoritate calificat, pentru membrii Consiliului; majoritate, pentru cei ai Parlamentului). Votul se exprim ns n cadrul Comitetului de Conciliere, nu separat, n cele dou instituii (Consiliu, Parlament) i nici n numele acestora. Dac n ase sptmni de la convocare, Comitetul de Conciliere nu aprob nici un proiect comun, actul propus se consider neadoptat.1 Dup cum se observ, nu exist multe similitudini ntre o procedur de conciliere pe plan naional i cea european, acest lucru bazndu-se pe faptul c Parlamentul European nu este bicameral; pe de alt parte, faptul c legiuitorii Uniunii, Consiliul i Parlamentul sunt obligai, n cazul neajungerii la un acord asupra proiectului de act legislativ dup a doua lectur, s iniieze etapa concilierii, poate folosi ca argument pentru ilustrarea ideii c ambele instituii UE funcioneaz n cadrul procedurii art. III-396 ca dou Camere ale unei singure autoriti legislative. etapa semnrii legilor de ctre Preedintele Camerei: pe plan naional, din momentul n care a fost votat,

1 Stelian Scuna- op. cit., pag. 83. Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 194-195

373

Mdlina Virginia ANTONESCU legea trebuie s fie semnat de Preedintele Camerei, atestndu-se astfel faptul c procedura legislativ a fost respectat1. Pe plan european, actele legislative (legile i legile-cadru europene, care au fost adoptate mpreun de ctre Consiliu i Parlament, conform procedurii de la art. III-306) se semneaz de ctre Preedinii celor dou instituii legiuitoare ale Uniunii; este cert o influen statal n aceast etap (menionat n art I-39, un articol-cadru, referitor la publicarea i la intrarea n vigoare a actelor juridice ale Uniunii). Acest articol cumuleaz ns mai multe etape care sunt distincte n procedura legislativ naional (semnarea actului legislativ; publicarea). Ca i pe plan naional, semnarea actului legislativ european de ctre Preedintele Parlamentului European i de Preedintele Consiliului are ca efect atestarea faptului c adoptarea acestor acte s-a efectuat n conformitate cu procedura legislativ ordinar (art. I-39, alin. 1/Constituia European). promulgarea legilor de eful statului: dac procedura legislativ naional presupune o astfel de etap n elaborarea i adoptarea unei legi2 (eful statului autentificnd textul legii, constatnd i atestnd regularitatea adoptrii sale), pe plan european o asemenea etap nu exist ( nu exist o instituie propriu-zis a efului de stat, nici una similar acesteia, pe plan european), deoarece nici unuia din Preedinii instituiilor UE nu le revine prin Constituie i nici nu le-a revenit prin tratate (n sistemul ante-Nisa) o asemenea atribuie specific n procedura legislativ european.

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 226 10/constituia Franei. Art. 82, alin.1/constituia Germaniei (dup ce au fost contrasemnate, legile sunt semnate de Preedintele Federal i promulgate n Federal Gazette).
1 2Art.

374

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional publicarea legilor: dac pe plan naional legile trebuie publicate (i nu notificate, deoarece au caracter general), pe plan european, datorit originalitii naturii juridice a actelor legislative europene, care nu necesit promulgarea de ctre Preedintele UE, aceste acte se public n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene i intr n vigoare la data prevzut n textul lor sau, n absena acesteia, n a douzecea zi de la publicare. aprobarea legii prin referendum: n unele sisteme constituionale, referendumul semnific aprobarea legii de ctre deintorul suveranitii naionale (poporul), ca o condiie de valabilitate a actului normativ1. Pe plan european, legile europene i legilecadru europene nu necesit pentru a fi valabile, s fie aprobate prin referendum european. Cu toate acestea, tratatul instituind o Constituie European a necesitat n unele state membre, pentru a intra n vigoare, aprobarea prin referendum (ceea ce nseamn c s-a efectuat o combinaie ntre o procedur aplicabil pe plan intern legilor ca acte elaborate de parlament i categoria tratatelor internaionale, guvernat de normele de drept internaional). Acest lucru se datoreaz concepiei conform creia orice constituie este o lege fundamental a unui sistem politic i deci, trebuie aprobat numai de ctre popor2 n cazul Constituiei Europene fiind vorba de popoarele

Pe baza deciziei Camerei Reprezentanilor sau la cererea majoritii membrilor si, orice lege va fi supus referendumului (art.43/Constituia Austriei). Cf. art.11, alin.1/constituia Franei, Preedintele Republicii poate, la propunerea guvernului sau pe baza unei moiuni comune a celor dou Adunri, publicate n Jurnalul Oficial, s supun referendumului anumite legi. 2 O definiie juridic de tip contrar (constituia ca statut al statului, ca instrument de limitare a puterii statului), este emis de Bernard Chantebout op. cit., pag.22-23.
1

375

Mdlina Virginia ANTONESCU statelor membre UE, deintoare ale suveranitilor naionale pe care le exercit prin referendum). Astfel, se poate spune c popoarele statelor UE sunt cele care exercit la nivel european puterea de a legifera, fie direct (prin referendum), fie prin reprezentare (prin intermediul Parlamentului European). Interesant este faptul c n sistemul politic al UE mai exist un alt legiuitor dect Parlamentul European, care limiteaz1, din aceast perspectiv, dreptul de a legifera al popoarelor din UE (Consiliul UE, ca instituie reprezentnd statele membre UE). Astfel c, pe plan european, legiferarea scap de sub controlul popoarelor UE (n plus, nu exist mecanisme de control sau de antrenare a responsabilitii politice a Consiliului UE fa de Parlament)2. Acest lucru poate fi interpretat, n unele opinii, ca o depire a puterii suverane a popoarelor UE, de ctre state, ca atare (puterea de a decide a statelor devine egal juridic i politic cu puterea tradiional de a decide , care aparine popoarelor UE ca deintoare ale suveranitii naionale)3.

1 Deoarece, n ciuda atribuiilor decizionale sporite ale PE, n majoritatea covritoare a cazurilor, Consiliul este locul n care deciziile finale se iau (iar discuiile din cadrul Consiliului au caracter secret, lucru atipic pentru un legiuitor). A se vedea i John Fairhurst op. cit., pag. 98. 2 n ciuda caracterului auto-asumat, de legiuitor UE pe care l are Consiliul, n virtutea tratatelor internaionale ncheiate de executivele statelor membre UE (Consiliul fiind o instituie interguvernamental, spre deosebire de un parlament). 3 Ceea ce se exprim prin cele dou tipuri de legitimiti ale UE (una provenind de la state, cealalt de la popoarele Europei, prin votul pe care-l dau parlamentarilor europeni). A se vedea i Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 31. Olivier Duhamel op.cit., pag. 178-179.

376

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n unele sisteme constituionale exist i alte reguli stabilite de constituiile naionale referitoare la elaborarea legilor, de exemplu: - regulile privind procedura de angajare a rspunderii guvernului (prin moiune de cenzur)1: tot astfel, pe plan european, conform art. I-26/Constituia European, Comisia rspunde n faa Parlamentului European care poate adopta o moiune de cenzur pe baza procedurii de la art. III-340. Dac pe plan naional parlamentul poate angaja rspunderea guvernului pentru un proiect de lege, n plan european rspunderea Comisiei nu poate fi angajat n faa Parlamentului European pentru un proiect de lege sau de lege-cadru european ci moiunea de cenzur mpotriva sa vizeaz doar o singur procedur, cea descris de art. III-340 (moiune privind activitatea Comisiei), chiar dac n procedura legislativ ordinar european, Comisia joac un rol asemntor unui guvern naional (are drept de iniiativ legislativ). Cu toate c obiectul moiunii de cenzur este diferit pe plan naional i pe plan european, efectele juridice i politice sunt aceleai (demisia guvernului, respectiv a Comisiei, n ansamblul su, n caz de adoptare a moiunii de cenzur). - regulile de procedur privind adoptarea legilor n edin comun2; acestea sunt reguli procedurale aplicabile n cazul unor parlamente bicamerale, aspect ce nu se aplic i n cazul Parlamentului European (care nu are structur bicameral).

Art. 49/constituia Franei (Adunarea Naional poate trage guvernul la rspundere politic prin adoptarea moiunii de cenzur de ctre cel puin o zecime din membri). 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 228.
1

377

Mdlina Virginia ANTONESCU b) Constituia European nu conine referiri la alte proceduri legislative importante, proceduri care se ntlnesc ns pe plan naional (avnd ca obiect modificarea, suspendarea i abrogarea actelor legislative). Pentru a reflecta supremaia voinei suverane a poporului, aceste proceduri legislative se finalizeaz, pe plan naional, tot printr-o lege adoptat cu majoritatea parlamentarilor celor dou Camere1. n ceea ce privete Constituia European, aceasta conine referiri cu privire la abrogarea tratatelor anterioare (practic, ntreg sistemul Nisa devine inoperant, prin efectul prevederii art. IV-437, partea IV/Constituie) ns nu se refer la abrogarea actelor de drept derivat (Constituia focalizndu-se pe procedurile de adoptare a actelor legislative, ns neconinnd prevederi referitoare la cazurile de abrogare, modificare sau de suspendare a actelor legislative europene, nici la competenele instituiilor UE n acest sens). Acest lucru semnific faptul c se dorete ca noile acte legislative adoptate pe baza Constituiei Europene s constituie un acquis european2 care s reflecte supremaia dreptului european n raport cu dreptul naional, precum i supremaia legilor i a legilor cadru europene n raport cu alte acte de drept derivat (fiind vorba ns, de o supremaie a dreptului european ca drept supranaional ce, odat adoptat de instituiile cu rol legiuitor ale UE,
idem, pag. 229 Prevznd dispariia celor trei piloni ai UE, tratatul constituional/2004 consacr o tendin de a renuna la termenul de acquis (dei n preambul apare un angajament al statelor membre UE de a asigura continuitatea acquis-ului comunitar. n sistemul Nisa, termenul este legat exclusiv de pilonul comunitar, neputnd fi folosit n legtur cu pilonii II i III ai UE, care se bazeaz pe cooperarea interguvernamental. A se vedea i Jeno Czuczai Noiunea de acquis comunitar n procesul de extindere ctre est a Uniunii Europene; Revista Romn de Drept Comunitar; 3/2004; pag. 112.
1 2

378

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nu mai poate fi supus, precum dreptul naional, modificrii, suspendrii i abrogrii. Popoarele UE pierd practic, n opinia noastr, controlul a posteriori asupra actelor legislative europene adoptate conform unor proceduri legislative care nu reflect un control politic real exercitat de ctre deintorii suveranitilor naionale asupra adoptrii legilor europene). Originalitatea procedurilor de adoptare a actelor legislative europene, mpreun cu natura juridic original a acestor acte (care nu pot fi asimilate legilor naionale) se adaug la caracterul original al Parlamentului European ca instituie UE, dar, n acelai timp, contribuie la accentuarea specificitii autoritilor legiuitoare n UE i a modului n care acestea i realizeaz atribuiile concrete n elaborarea i adoptarea actelor legislative europene.

1.7.Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de un parlament naional dintr-un regim parlamentar dualist
Aplicnd criteriul cronologic, trebuie menionat faptul c regimul parlamentar dualist a fost aplicat nainte ca regimul parlamentar monist s fie considerat mai avantajos1. nainte de a aborda problema menionat n aceast seciune, se cuvine s definim sintagma de regim parlamentar. Aprut n Marea Britanie ca efect al unui proces de lung durat, axat pe obiectivul politic de limitare a puterilor suveranului, regimul parlamentar ilustreaz un tip de separaie supl a puterilor n stat; dup cum afirma Montesquieu, puterea legislativ trebuie s aib, n unele situaii, i dreptul de a judeca, n timp ce puterea executiv trebuie s aib un drept de veto asupra puterii

Pierre Pactet op.cit., pag.146.

379

Mdlina Virginia ANTONESCU legislative (acesta fiind un mecanism de colaborare a puterilor n stat)1. n concepia lui Pierre Pactet, regimul parlamentar se bazeaz pe o schem de funcionare caracterizat prin separarea organelor executive; prin procedura contrasemnrii unui act; prin responsabilitatea politic a guvernului; prin posibilitatea de dizolvare a parlamentului; prin colaborarea guvernului cu adunrile2. Raportnd aceste trsturi specifice regimului parlamentar la cazul sistemului politic al UE, trebuie s observm faptul c, datorit complexitii i originalitii sale, acest sistem politic nu este unul care s mbrieze integral vreun tip de regim politic din cele adoptate, n cursul timpului, de statele lumii. Nu se poate afirma c sistemul politic UE funcioneaz dup modelul unui regim parlamentar tipic, de felul celui ilustrat de regimul parlamentar din Marea Britanie (care, la momentul constituirii lui, impunea o colaborare constant ntre eful statului i parlament, prin intermediul Cabinetului un comitet din cadrul Consiliului Privat al regelui, ns ulterior devenit cel mai important organ din structura guvernamental, un adevrat succesor al competenelor deinute iniial de Consiliul Privat)3. Cabinetul mparte conducerea aparatului guvernamental cu eful statului ns i angajeaz rspunderea politic n faa parlamentului. ntr-un regim parlamentar dualist, guvernul trebuie s aib n acelai timp, ncrederea parlamentului i a efului statului4 (regim parlamentar specific sec. XVIII-XIX n Marea Britanie, n care monarhul, ca ef al statului, beneficia de prerogative

1 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 152. Dup ali autori, formula separaie supl a puterilor este echivalent cu o colaborare a acestora (cf. Claude Debbasch et alii op.cit., pag. 155. 2Pierre Pactet op.cit., pag.144-145. 3 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 152-153. 4 Cf. Georges Burdeau op.cit., pag. 173.

380

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional largi, precum numirea i revocarea minitrilor, dizolvarea Camerelor)1. Esena unui regim parlamentar rezid ns, n posibilitatea concret de care dispune executivul, de a convoca parlamentul i de a l putea dizolva; aceast prerogativ a executivului este ns contrabalansat de prerogativa legislativului de a determina demisia guvernului prin moiunea de cenzur. Dup cum sublinia i Pierre Pactet, regimul parlamentar este acel tip de regim politic n care este necesar ca guvernul s beneficieze n orice moment de ncrederea majoritii parlamentului2. n etapa post-Nisa, n ceea ce privete direcia de evoluie politic i instituional a sistemului UE, putem aborda dou variante: a) fie, din pricina neratificrii Constituiei Europene, se va menine sistemul Nisa (n sens larg, cuprinznd tot sistemul instituional i politic stabilit prin tratatele comunitare i modificatoare, inclusiv tratatul de la Nisa); n acest caz, putem remarca o anumit trstur care apare n regimul parlamentar clasic, fr a putea ns admite ideea existenei unui astfel de tip de regim politic n funcionarea sistemului politic al UE: de exemplu, se poate observa acea prerogativ a Parlamentului European de a exercita un control politic asupra Comisiei (executivul european), control finalizat, n unele situaii, prin adoptarea unei moiuni de cenzur mpotriva Comisiei (caz care provoac demiterea n bloc a Comisiei), conform art. 144/TCE (noul art. 201/modif. prin
Ali autori, dimpotriv, consider c regimul parlamentar dualist (sau regimul orlanist, dup numele dinastiei dOrlans sub regimul creia, ntre 1830-1848 se va dezvolta n Frana acest regim politic) nu are un interes pur istoric, ci se ntlnete i n constituia francez din 1958 (dreptul de numire i revocare a primului ministru; dreptul de dizolvare a Adunrii Naionale, exercitat fr contrasemntur; intervenia activ a efului statului n viaa politic). A se vedea i Charles Debbasch op.cit., pag. 158-159, precum i Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit, pag. 109. 2 Pierre Pactet op.cit., pag.146.
1

381

Mdlina Virginia ANTONESCU tratatul de la Amsterdam). Aceast trstur specific unui regim parlamentar, care se ntlnete i n relaiile politice i juridice dintre instituiile UE, este ns, o trstur singular, care nu poate ilustra, prin ea nsi, existena regimului parlamentar la nivelul european de guvernare, deoarece: nu este contrabalansat de prerogativa executivului de a convoca Parlamentul European i de a l dizolva (tratatele comunitare i modificatoare nereglementnd o asemenea situaie); prerogativa de care dispune legiuitorul UE n privina demiterii prin moiunea de cenzur, a Comisiei, este recunoscut doar Parlamentului European, nu i Consiliului UE (cellalt legiuitor din UE) ceea ce semnific faptul c, datorit originalitii sistemului politic al UE, nu se poate aplica ad literam schema tipic pe care o presupune regimul parlamentar bazat pe concepia separrii i a colaborrii ntre cele trei puteri aa cum sunt ele organizate i cum funcioneaz la nivelul unui stat; prerogativa Parlamentului European de a demite Comisia (ca executiv european) prin angajarea responsabilitii sale politice este limitat (n sensul c Parlamentul nu poate demite Preedintele Comisiei, ca ef al executivului european, ci poate doar provoca o demisie n bloc, a ntregii Comisii, datorit naturii colegiale a acestei instituii UE); prerogativa Parlamentului European de a demite executivul este limitat la posibilitatea de a demite doar Comisia, nu i Consiliul (care are atribuii executive) datorit faptului c originalitatea sistemului politic i instituional UE nu permite o calificare exact, riguroas juridic, a naturii juridice a fiecrei instituii UE (nu se poate spune despre Comisie c este singurul executiv din UE, nici un veritabil executiv dup modelul unui executiv naional, dup cum nici Parlamentul European nu este un parlament tipic n sensul naturii juridice identice unui parlament naional). n fine, moiunea de cenzur mpotriva Comisiei poate fi introdus (conform art. 144/TCE) doar de unul din
382

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional cei doi legiuitori ai UE (Parlamentul European) , nu i de ctre Consiliu (veritabilul legiuitor al Uniunii), ceea ce apropie rolul Parlamentului European de cel al unui parlament naional, ns reflect i o trstur original a sistemului politic al UE (puterea legislativ este bicefal, n cadrul acestui sistem politic, fiecare legiuitor european avnd anumite prerogative, pe care uneori le monopolizeaz cum este cazul prerogativei Parlamentului European de a obine prin moiune de cenzur, demisia colectiv a Comisiei). Dac vom lua n considerare atribuiile executive i natura juridic original a Consiliului UE, putem observa c Parlamentul European nu are mpotriva acestei instituii interguvernamentale formele de control politic recunoscute n cazul Comisiei (nu l poate demite n bloc, prin moiune de cenzur). De asemenea, nici Consiliul UE nu poate dizolva Parlamentul European, n ciuda existenei unei naturi juridice duale (legislative i executive) suficient de original ca s i permit s fie asimilat, ntr-o oarecare msur, unui executiv european (Preedintele Consiliului UE fiind considerat i Preedintele UE1,
1 Conform propunerii Aznar, Blair, Chirac, Preedintele Uniunii ar trebui ales de Consiliul European pentru o perioad de 2 ani i jumtate sau de 5 ani, funciile acestui Preedinte fiind cele ale Preediniei actuale, de a organiza i de a pregti lucrrile Consiliului European i de a propune marile orientri ale politicii Uniunii. Plasat sub responsabilitatea Preedintelui Europei, conducerea Consilului de Minitri ar fi ncredinat unui Secretar General sau unei Preedinii n echip. n propunerea lui Robert Badinter, Preedinia Uniunii ar fi asigurat de un Preedinte consacrat pentru a reprezenta Uninea n relaiile internaionale. Este o viziune n care Consiliul European trebuie s aleag o personalitate cunoscut pentru servicii deosebite aduse cauzei europene. Pentru a avea legitimitate democratic, acest Preedinte trebuie aprobat de PE, ns nu va exercita puterea executiv ci va avea o funcie de ordin moral i simbolic, nu de guvernare. Deci, pentru a asigura legitimitatea sa, se propune ca Preedintele Uniunii s fie o personalitate european prestigioas care s reprezinte poporul european, nu un ef de stat naional care asum Preedinia Europei prin rotaie calendaristic, propunere idealist, deoarece nu putem

383

Mdlina Virginia ANTONESCU rol dovedit mai cu seam de atribuiile acestuia n domeniul PESC, de a reprezenta Uniunea n cadrul organizaiilor internaionale). Pe de alt parte, dac privim Consiliul UE exclusiv prin prisma atribuiilor sale legislative (deci, ca un legiuitor european), ct i innd cont de prevederile tratatelor, se observ c executivul european (Comisia) nu dispune de dreptul de a convoca o astfel de autoritate legiuitoare atipic (nu are natur parlamentar), nici de a l dizolva (deoarece Consiliul UE are o structur colegial, tehnic, nefuncionnd pe baza unei structuri mono sau bi-camerale, asemntor unui parlament). Mai mult, Consiliul are o natur interguvernamental, fiind compus din reprezentani ai executivelor naionale ceea ce face imposibil asimilarea sa cu un parlament n care membrii sunt alei prin vot universal, secret, direct, de ctre ceteni). De aceea, se poate spune despre Consiliul UE c, fr a fi un parlament, exercit funcii tipice pentru un parlament (funcie legislativ), ceea ce nu permite ns stabilirea unei similitudini reuite cu modul de funcionare ntre puterile statului dintr-un regim parlamentar tipic. b) fie (n cazul variantei constituionale europene), multe elemente referitoare la organizarea i funcionarea instituiilor UE aa cum au fost prevzute n Constituia European, vor fi preluate ntr-un viitor tratat constituional. Astfel, conform art. III-340/ Constituia European, se prevede prerogativa Parlamentului European de a provoca demisia colectiv a Comisiei (n cazul adoptrii cu majoritate de dou treimi a moiunii de cenzur). n aceast situaie, Ministrul Unional de Afaceri Externe trebuie s demisioneze din funciile pe care le exercit n cadrul Comisiei (trstur original fa de sistemul Nisa n care nu este prevzut instituia Ministrului Unional al Afacerilor
vorbi nc de unpopor european. A se vedea pe larg, Pierre Lequiller- Un Prsident pour lEurope , Fondation Robert Schumann, www.robertschuman.org, janvier 2003, Notes de la Fondation Robert Schumann, pag. 16, 20, 21.

384

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Externe). Chiar dac aceast prerogativ a puterii legislative de a demite executivul se menine ntr-o form specific la nivel european, totui nu este suficient pentru a admite existena unui veritabil regim parlamentar, datorit considerentelor expuse n cazul variantei a), considerente care sunt valabile i pentru varianta b). n ceea ce privete regimul parlamentar dualist i posibilitatea de a exista la nivelul european de guvernare, apreciem c acest lucru nu este posibil, deoarece: regimul parlamentar dualist a fost specific unei anumite perioade istorice de evoluie instituional din state monarhice (n care eful statului era un monarh). Deci, n sistemul UE (aplicnd strict condiiile instituionale i politice ale acestui tip de regim politic) ar trebui s existe un ef al statului i acest ef s fie monarh (ceea ce nu se verific n realitate, deoarece sistemul politic al UE nu cunoate, n acest moment al evoluiei sale politice i instituionale, nici instituia efului de stat, nici a monarhului)1. Prin urmare, condiia preliminar pentru ca tipul de regim politic sus-menionat s existe n cazul sistemului politic al UE (responsabilitatea politic a guvernului att n faa adunrii/adunrilor ct i n faa efului statului care s participe activ la exerciiul puterii) nu este ndeplinit. Nu putem considera c sistemul politic al UE ar funciona ca un regim parlamentar dualist deoarece, din perspectiva Parlamentului European (ca legiuitor UE), acesta nu poate fi dizolvat de ctre eful guvernului (ceea ce duce la o poziie de independen concret a legislativului fa de executiv, la o ntrire a poziiei politice a Parlamentului European, n raport cu un parlament naional dintr-un astfel de regim politic).

Charles Debbasch et alii op.cit., pag. 158.

385

Mdlina Virginia ANTONESCU

1.8.Elemente de originalitate ale Parlamentului European fa de un parlament naional dintr-un regim parlamentar monist
Datorit faptului c regimul parlamentar dualist prezenta numeroase inconveniente [putea conduce la blocaj n funcionarea instituiilor; punea n mod direct n cauz eful statului, care putea fi forat s se limiteze la un rol simbolic, n cazul n care nu se acomoda cu noua majoritate parlamentar (dup ce dizolvase parlamentul); revocarea efului statului de guvern de ctre eful statului nu era suficient pentru a restabili armonia]1, acesta a fost abandonat n favoarea regimului parlamentar monist2. ntr-un astfel de regim politic, rolul parlamentului naional se ntrete n comparaie cu rolul efului statului, ntruct se nltur dubla responsabilitate politic a guvernului (fa de eful statului i fa de parlament), fiind consacrat unica posibilitate ca guvernul s rspund politic doar n faa parlamentului (ca adunare aleas prin sufragiu universal, direct)3. Insistm nc o dat pe necesitatea afirmrii originalitii sistemului politic al UE (att ca o sum a trsturilor originale din structura i din funcionarea fiecreia din instituiile sale, dar i avnd un caracter juridic i politic de sistem original per se, n raport cu sistemele constituionale de la nivel naional), deoarece trebuie menionat faptul c premisa de la care plecm pentru a admite existena unui regim parlamentar (i anume, existena unui executiv reprezentat de dou organe de stat: eful statului i guvernul, primul nefiind responsabil n faa parlamentului) nu este ndeplinit, n cazul sistemului politic al UE. Nu numai c nu exist un ef al statului (dat fiind caracterul non-statal al UE), dar observm c unele instituii UE cu
Pierre Pactet op.cit., pag.146. Georges Burdeau op.cit., pag. 173 3 eful statului nu mai are dect un rol ters n a reprezenta statul i o preedinie onorific a unor organisme. A se vedea i Charles Debbasch et alii op.cit., pag. 159.
1 2

386

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional o oarecare rezonan n acest sens (Preedinia UE) nu pot fi responsabile ca atare n faa Parlamentului European ( Preedintele Comisiei sau Preedintele Consiliului UE, care, fiecare, pot fi considerai Preedini ai UE), datorit faptului c acetia nu pot fi asimilai instituiei efului statului, n sensul juridic de la nivel naional. n cazul unui regim parlamentar, fiind unicul organ ales de popor, parlamentul are o poziie preeminent n sistem (ca reprezentnd voina suveran a poporului)1 acest considerent nefiind ns valabil dect teoretic, att la nivel european (unde Parlamentul European nu are o poziie preeminent n sistemul politic al UE, deoarece are un caracter atipic fa de un parlament naional, mprind puterea legislativ cu o alt instituie UE, Consiliul) ct i la nivel naional (n regimuri politice2 n care exist partide politice puternice, n msura n care acestea i asigur majoritatea n parlament, preschimb practic acest organ de stat ntr-un reprezentant al voinei guvernului, parlamentul fiind dizolvat ndat ce guvernul a pierdut ncrederea efului statului; ntr-un astfel de parlament, majoritatea parlamentar este condus practic de deciziile politice ale guvernului i ale primului ministru)3.
ns vorba de un tip de parlamentarism monist cu preponderen parlamentar (concentrarea puterii n minile parlamentului sau ale uneia dintre Camere), neputnd fi confundat cu parlamentarismul monist cu preponderen guvernamental (creterea importanei primului-ministru, care conduce statul datorit unei majoriti duble, parlamentare i electorale). A se vedea i Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit, pag. 109. 2De exemplu, n regimul parlamentar din Marea Britanie, unde Regina numete formal, un prim-ministru care este eful partidului majoritar n Camera Comunelor, al crui membru acesta trebuie s fie; ca ef al partidului majoritar, primul-ministru poate provoca dizolvarea Comunelor, dac o consider necesar. A se vedea Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit, pag. 112113.
3 n acelai sens, Georges Burdeau op.cit., pag. 173; Genoveva Vrabie op.cit., pag. 154-155. 1Este

387

Mdlina Virginia ANTONESCU Din aceast perspectiv, observm c prezena, n cadrul Parlamentului European, a partidelor politice europene are o conotaie simbolic (de a participa la formarea unei contiine politice europene), neputndu-se spune c majoritatea parlamentar este o reflectare a executivului european (n spe, a Comisiei) n sensul c deputaii europeni din majoritatea parlamentar nu ascult de ndrumrile oferite de comisarii europeni sau de Preedintele Comisiei (executivul european fiind o instituie independent n raport cu celelalte instituii UE, comisarii europeni neavnd dreptul de a solicita i nici de a oferi nici un fel de instruciuni de la guvernele statelor membre care i-au numit; cu att mai mult, nu au acest drept n privina acestui parlament atipic care este Parlamentul European). Prin urmare, chiar dac eful statului este redus la un rol de simplu spectator politic, prin acest regim parlamentar1, nu putem spune c, la nivelul politic al UE s-ar putea vorbi de un regim parlamentar monist (dei exist posibilitatea ca Parlamentul European s demit Comisia n bloc, prin moiune de cenzur), deoarece orice regim parlamentar presupune existena unui executiv format din dou organe de stat: eful statului i guvernul, aspect care nu se ntlnete n cazul sistemului politic al UE (n care nu exist ef de stat sau vreo instituie politic avnd aceleai funcii politice precum n cazul nivelui naional). Astfel c, n timp ce pe plan naional parlamentul poate fi controlat politic de guvern prin partidul majoritar din parlament, pe planul european de guvernare Parlamentul European rmne o reflectare instituionalizat a voinei suverane a popoarelor din statele UE, neputnd fi influenat politic (prin intermediul partidelor politice europene majoritare) de ctre Comisie. Mai mult, Comisia nu poate fi demis i de o alt instituie UE (Consiliul UE, Consiliul European), nici de Preedinii acestora, ceea ce semnific nu doar o ntrire a rolului Parlamentului European n cadrul instituional al UE (att n
1Charles

Debbasch et alii op.cit., pag. 159.

388

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional sistemul Nisa ct i n etapa post-Nisa) ci i o monopolizare a tragerii la rspundere politic a Comisiei, n raport cu cellalt legiuitor al UE (Consiliul), de ctre PE. n msura n care facem abstracie de existena efului statului (al crui rol n regimul parlamentar monist este unul pasiv), putem spune c trstura esenial a acestui tip de regim politic (rspunderea politic a guvernului doar n faa parlamentului) se regsete i n cadrul sistemului politic al UE, n raporturile Comisie - Parlamentul European, ns nu i n raporturile juridico-politice dintre Comisie Consiliu (cellalt legiuitor al UE). De asemenea, nu poate fi realizat o asimilare total a instituiilor UE cu organele de stat, nici ca natur juridic, nici sub aspectul raporturilor juridice interinstituionale. Aceast influen a regimului parlamentar monist nu afecteaz originalitatea sistemului politic al UE datorat unei concepii originale despre puteri i organizarea lor n acest sistem politic.

1.9. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional dintr-un regim prezidenial
Regimul prezidenial1, aprut la sfritul secolului al XVIII-lea, bazat pe prevederile constituiei Statelor Unite din 1787, a constituit o prim aplicare a ideilor filozofilor din perioada Luminilor, precum i o adaptare a teoriei separaiei puterilor n stat2. Dac iniial, aceast teorie a fost neleas ntr-un sens strict, rigid (ca independen absolut ntre puteri), ulterior aceast interpretare a fost abandonat (n special dup critica principiului separaiei absolute

1 ntr-un astfel de regim politic, largile puteri conferite Preedintelui nu afecteaz cu nimic funcionarea democratic a statului avem aici n vedere un regim democratic-, dac Preedintele acioneaz n limitele constituiei i sub controlul acesteia. A se vedea Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Drept constituional comparat, tratat, vol. I, Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 93-94. 2 Pierre Pactet op.cit., pag.149.

389

Mdlina Virginia ANTONESCU aputerilor, enunat de ctre Widrow Wilson)1 n favoarea unei interpretri mai suple, axate pe colaborarea puterilor n acest tip de regim politic2. Se instituie astfel, un echilibru ntre puterea executiv i cea legislativ (datorat att interdependenei lor reciproce, ct i siguranei c ambele vor continua s i exercite mandatul pn la expirarea acestuia)3. ntr-un regim prezidenial, att eful statului (care este i eful executivului) ct i parlamentul au acelai tip de legitimitate (direct, deoarece ambii sunt nvestii prin sufragiu universal i direct sau quasi-direct n cazul n care marii electori primesc din partea electorilor un mandat imperativ de a vota un anume candidat -)4. Spre deosebire de regimul parlamentar (bicefalism executiv), regimul prezidenial se caracterizeaz prin faptul c eful statului exercit n mod deplin prerogativa executiv (nu exist primministru n acest tip de regim politic, n sensul de autoritate executiv distinct fa de eful statului)5. Relaia politic i juridic

Genoveva Vrabie op.cit., pag. 145 Deoarece, ntr-un regim prezidenial precum cel american, Preedintele (prin constituie avnd un rol foarte limitat n domeniul legislativ), n practic devine un legislator-ef, motorul sistemului legislativ federal (programul legislativ adresat anual Congresului; mecanismul parlamentarismului de culoar; veto-ul constructiv). Chiar i n ceea ce privete atribuia sa strict (de a veghea la executarea ntocmai a legilor), Preedintele SUA, n practic, dispune de o larg libertate n interpretarea legislaiei, aplicarea legilor depinznd adesea de aprecierea sa asupra oportunitii legii. A se vedea i Bernard Chantebout op. cit., pag. 296-297. Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit, pag. 96-97. 3 Juridic, consacrat n constituia SUA, ns n fapt, Preedintele SUA beneficiaz de preponderen n raport cu Congresul. A se vedea i Georges Burdeau op. cit., pag.181-182. 4 Genoveva Vrabie op. cit. , pag.146 5 n SUA exist monocefalism executiv, eful statului fiind i ef al guvernului (Genoveva Vrabie op. cit., pag.144). Regimul prezidenial a funcionat i n Frana, n anumite perioade (constituia din 1848) n sens contrar (nu a existat acest tip de regim politic n Frana acelei perioade) a se
1 2

390

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de baz ntre cele dou puteri se poate exprima astfel: eful executivului este independent fa de parlament (nu rspunde politic n faa acestuia); parlamentul nu poate fi dizolvat de eful executivului (principiul separaiei puterilor)1. Acest principiu ns nu este unul absolut, deoarece exist unele excepii consacrate fie prin constituie ( de exemplu, n SUA, dreptul de veto al Preedintelui fa de legile elaborate i adoptate de Congres; puterea de confirmare pe care o are Senatul fa de funcionarii federali), fie prin practic (dreptul de iniiativ legislativ al efului executivului, manifestat prin dreptul de a adresa mesaje Congresului)2. Analiznd aceste trsturi specifice regimului prezidenial din prisma sistemului politic al UE, reies urmtoarele aspecte: - nu se poate vorbi nici n sistemul Nisa, nici n etapa post-Nisa (varianta constituional) de existena instituiei efului de stat (n ipoteza n care s-ar considera c Preedintele Comisiei sau Preedintele Consiliuluiar fi asimilai, ntr-o oarecare msur, cu instituia efului de stat, trebuie remarcat c acetia nu sunt alei prin vot universal i direct). Nu trebuie s confundm numirea Preedintelui Comisiei (de ctre guvernele statelor membre) cu aciunea ulterioar, de legitimare a acestuia, de ctre Parlament (prin alegerea candidatului propus de Consiliul European n varianta art. I-27/ Constituia European). - n sistemul politic al UE, doar o singur instituie UE (Parlamentul European) este aleas prin vot universal, direct i secret (nu i Consiliul, ori Comisia), dei Parlamentul European nu este singura autoritate legislativ european.

vedea Georges Burdeau op. cit., pag.184. Claude Leclercq op. cit., pag.224225. 1Pierre Pactet op. cit., pag.151. 2 Genoveva Vrabie op. cit., pag.145.

391

Mdlina Virginia ANTONESCU n sistemul politic al UE nici o instituie (cu atribuii executive sau fr) nu poate dizolva Parlamentul European (deci, nu se pune problema unei lipse de competene n acest sens care s priveasc doar eful executivului (precum n regimul prezidenial). dei are atribuii legislative, Consiliul UE nu are legitimitate direct (nu este ales ca instituie european prin sufragiu universal i direct), ceea ce duce la o ntrire a rolului Parlamentului European (singurul ales n mod direct de cetenii europeni, precum este cazul unui parlament din regimul prezidenial). Parlamentul European nu poate demite eful executivului european (Preedintele Comisiei), deoarece nici n tratatele comunitare i modificatoare, nici n Constituie nu este prevzut acest drept dar nici interdicia de a demite Preedintele Comisiei (ca ef al executivului i ca unul dintre Preedinii UE de facto). n privina demiterii Preedintelui Comisiei ca atare, trebuie subliniat c acesta nu poate fi o instituie politic asimilabil unui ef de stat, iar pe de alt parte, trebuie remarcat lipsa unei prevederi care s interzic expres sau s admit demiterea sa de ctre Parlamentul European trebuie interpretat ca o manifestare a originalitii sistemului politic al UE (n sensul c unele din trsturile specifice ale unor regimuri politice precum regimul prezidenial nu se regsesc n cazul acestui sistem politic). regimul prezidenial presupune o exercitare deplin de ctre Preedinte a puterii executive (ceea ce presupune absena unui ef al guvernului, ca prim-ministru) iar guvernul i pierde natura sa colegial (preedintele putnd decide demiterea unui ministru). Pe planul european de guvernare, raportat la echilibrul dintre puterile executiv i legislativ (n sensul c nici Parlamentul European nu poate demite Preedintele UE- ca Preedinte al Consiliului UE-,

392

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional dar nici Preedintele UE nu poate dizolva Parlamentul), reies urmtoarele variante: a) fie considerm c Preedintele Comisiei este o instituie politic asimilabil Preedintelui UE (ca ef al executivului european, inclusiv ca Preedinte al UE, caz n care observm c nici n sistemul Nisa, nici n formula constituional european nu exist prevederi referitoare la vreun drept al Preedintelui Comisiei de a dizolva Parlamentul European. n al doilea rnd, considernd stricto sensu, Parlamentul European ca veritabilul legiuitor al UE (datorit naturii sale juridice parlamentare, alegerii sale prin vot universal i direct, n raport cu o alt autoritate legiuitoare a UE, Consiliul) i ndeplinnd un rol similar unui parlament naional (dotat cu funcii legislative i de control politic), observm c nu exist prevederi exprese, nici n sistemul Nisa, nici n etapa post-Nisa (varianta constituional european) referitoare la vreo prerogativ a Parlamentului European de a demite Preedintele Comisiei (n aceast ipotez fiind n calitate de autoritate care exercit pe deplin funcia executiv european, cumulnd i funcia de Preedinte al UE ct i pe cea de ef al executivului european). Mai mult, observm c Parlamentul poate demite Comisia n ansamblul su, ca organ colegial, dar nu are prerogativa de a obine demisia comisarilor europeni, n individualitatea lor, nici a Preedintelui Comisiei. Prin urmare, condiiile preliminare pentru ca un regim prezidenial s poat exista i funciona la nivel european, fie i ca influen n modul de funcionare al instituiilor UE, nu sunt ndeplinite (nu putem vorbi de existena unui Preedinte al UE care s cumuleze atribuiile efului executivului european i care s nu poat fi demis de Parlamentul European,
393

Mdlina Virginia ANTONESCU deoarece am simplifica nepermis de mult funcionarea i competenele specifice ale instituiilor UE, dar ar fi sacrificat i originalitatea sistemului politic european, ca sistem care depete toate tipurile de regimuri politice existente). b) fie considerm c nu suntem n prezena unui regim prezidenial la nivelul european de guvernare, ntruct nu exist un Preedinte care s fie simultan, ef al executivului european i ef al sistemului politic al UE (n acest punct existnd o anume rivalitate ntre Preedintele Comisiei i Preedintele Consiliului UE1, la nivelul executivului european). n ambele cazuri, nu putem admite c s-ar instaura un echilibru ntre cele dou puteri (executiv i legislativ) n sensul sugerat de specificitatea regimului prezidenial: Parlamentul European rmne o instituie politic atipic (nu dispune n mod integral de puterea legislativ, aa cum presupune rolul unui parlament ntr-un regim prezidenial, spre a face efectiv echilibrul dintre legislativ i executiv).

Consiliului UE deinnd i Preedinia Consiliului European (n sistemul Nisa), instituie politic exercitnd unele atribuii apropiate de cele ale unui ef de stat (reprezentarea UE n domeniul PESC).

1Preedintele

394

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

1.10. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional ntr-un regim politic mixt
n definiia juridic oferit de Pierre Pactet, un regim mixt este tipul de regim politic care combin elemente specifice unui regim parlamentar i elemente care caracterizeaz un regim prezidenial1. Un astfel de regim politic presupune existena unui guvern colegial, solidar responsabil n faa unui parlament ales prin sufragiu universal direct (ca elemente specifice regimului parlamentar), dar mai presupune i existena unui preedinte ales de asemenea, prin sufragiu universal direct, dispunnd de puteri considerabile (ca elemente specifice unui regim prezidenial)2. Datorit naturii sale juridice hibride, acest regim politic a mai fost denumit regim semi-prezidenialist, regim semi-parlamentar sau regim semi-prezidenial3 ori regim prezidenial specific4 i poate fi ntlnit n unele state europene precum Austria, Irlanda, Finlanda, Portugalia ori Frana celei de-a Cincea Republici. n ceea ce privete posibilitatea existenei regimului mixt la nivelul european de guvernare din cadrul sistemului politic al UE, trebuie respins o astfel de posibilitate, deoarece: - ntr-un stat semi-prezidenial, preedintele dispune de mari puteri (fiind considerat un autentic monarh

Pierre Pactet op.cit., pag.151. Ch. Debbasch op. cit., pag.182 Genoveva Vrabie op.cit., pag.171-172 3 Desi criticat de-a lungul timpului, totui acest sistem caut o cale de mijloc ntre un regim politic care acord Preedintelui prerogative foarte largi i un regim politic care nu i acord deloc, demonstrndu-i valabilitatea n special n situaia n care Preedintele aparine unei tendine politice i primul ministru altei tendine politice situaie de coabitare care, n loc s blocheze procesul de guvernare, contribuie la o funcionare eficient a instituiilor politice-. A se vedea Victor Duculescu , Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu op. cit, vol. I, pag. 95-96. 4 Idem, pag.169-170
1 2

395

Mdlina Virginia ANTONESCU republican)1, n timp ce n sistemul politic al UE nu exist un Preedinte ales prin vot direct de ctre electori sau de ctre ceteni europeni, pentru simplul motiv c sistemul Nisa dar i sistemul post-Nisa (cel consacrat de Constituia European) nu prevd printre instituiile UE i un Preedinte care s exercite funcii asemntoare celor de care dispune un ef de stat la nivel naional. dei n sistemul politic al UE se poate vorbi de responsabilitatea politic solidar a guvernului (Comisia) n faa Parlamentului European (o trstur specific regimului politic mixt i regimului politic parlamentar), nu putem fi n prezena regimului mixt deoarece lipsesc elemente specifice regimului prezidenial preluate de regimul mixt (elemente referitoare la preedinte ca ef de stat i ca eful executivului). Parlamentul European nu poate fi dizolvat de nici un organ/instituie naional sau european din sistemul politic al UE. Deci, chiar dac am admite c Preedintele Comisiei este un Preedinte al UE, acesta nefiind ales prin vot universal i direct de ctre cetenii europeni, nu are aceeai legitimitate direct precum Parlamentul European, deci nu poate dizolva Parlamentul European (atribuia dizolvrii parlamentului fiindu-i ns recunoscut preedintelui, ntr-un regim politic mixt, la nivel naional)2.

A. Hauriou, J. Gicquel, citai n Genoveva Vrabie op. cit., pag.171. Prerogativa Preedintelui Federal de a dizolva Camera Reprezentanilor (art.29, alin.1/constituia Austriei); art.12, alin.1 (prerogativa Preedintelui Republicii de a pronuna dizolvarea Adunrii Naionale) din constituia Franei; art.175, alin.1/constituia Portugaliei (dizolvarea Adunrii Republicii de ctre Preedintele Republicii) i art.136, lit.e, referitor la puterile Preedintelui.
1 2

396

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n toate statele semi-prezideniale, exercitarea puterii legislative este ncredinat parlamentului1 (n timp ce, la nivelul european de guvernare, Parlamentul European nu exercit pe deplin funcia legislativ, mprind-o cu o alt instituie UE, anume Consiliul UE2, ceea ce semnific faptul c, n sistemul politic al UE, Parlamentului European nu i revine o poziie preeminent n plan legislativ, precum unui parlament naional). ntr-un regim politic mixt, un parlament naional poate exercita i alte tipuri de atribuii, precum: cele exercitate prin comisiile parlamentare de anchet; ratificarea tratatelor internaionale ncheiate de eful statului; declararea strii de rzboi; alegerea membrilor naltei Curi de Justiie; dezbaterea moiunilor de cenzur3. Fa de toate aceste prerogative ale unui parlament naional dintr-un regim politic mixt, Parlamentul European prezint, n ceea ce privete atribuiile cu care este nzestrat prin sistemul Nisa ct i prin sistemul post-Nisa (Constituia European), anumite lacune: nu poate ratifica tratate internaionale (n aceast materie, Parlamentului European i revin competenele de a emite avize conforme sau de a fi consultat obligatoriu conform art. 228/TCE). Parlamentul European dispune ns de o adevrat competen co-decizional la ncheierea acordurilor de asociere (Consiliul nu poate adopta o decizie dect dup obinerea avizului conform al Parlamentului)4.

exemplu, n constituia Finlandei (cap.I, sec.3, alin.1). 2 George Bermann Executive Power in the New European Constitution, n Altneuland : The EU Constitution in a Contextual Perspective, Jean Monnet Working Paper, 5/ 04. 3 Art.35 (declararea rzboiului); art.49 (moiunea de cenzur); art.53, alin.2 (ratificarea tratatelor internaionale) din constituia Franei Celei de-a Cincea Republici. 4 Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene,op. cit.,pag.100101.

1De

397

Mdlina Virginia ANTONESCU

Mdlina Virginia Antonescu. Toate drepturile rezervate

398

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

NOTE (tabel 7) :

Preedinii UE reprezint, att fiecare n parte, ct i colectiv, instituia Preediniei UE (trstur original, n opinia noastr) Preedinia UE nu este consacrat ca atare, printre celelalte instituii UE din tratatele comunitare i modificatoare; nu apare nici n tratatul constituional european din 2004 Preedinia UE reprezint o instituie supranaional de facto, funcionnd prin exercitarea atribuiilor specifice ale Preedinilor UE n ansamblu, Preedinia UE scap parial (prin doi Preedini - ai celor dou Consilii) de controlul politic al PE (deci, este doar parial democratizat)

n etapa post-Nisa, prin dispoziiile art. III-325/Constituia European se menine i se exercit aceast competen codecizional a PE (care presupune aprobarea Parlamentului n materia: acordurilor de asociere; a acordurilor cu implicaii bugetare importante pentru UE; a acordurilor de aderare a Uniunii la Convenia European pentru Aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale; a acordurilor de creare a unui cadru instituional specific prin organizarea procedurilor de cooperare; a acordurilor n domeniile n care se aplic procedura legislativ ordinar sau procedura legislativ special i se cere aprobarea Parlamentului). Cum nu se pune problema ca, pe planul european, tratatele internaionale (ncheiate de Comuniti/sau de UE, n varianta constituional) s fie ratificate de Parlamentul European (care poate fi doar informat n cazul acordurilor comerciale sau consultat formal n cazul acordurilor economice), rezult c aceast instituie UE nu poate fi similar, din aceast perspectiv, unui parlament naional. De asemenea, Parlamentul European nu are competena de a declara rzboi, nici de a alege membrii (judectorii i avocaii generali) Curii de Justiie a Comunitii Europene, acetia fiind
399

Mdlina Virginia ANTONESCU numii de comun acord de guvernele statelor membre (art. III355/Constituia European). Prin urmare, multe din atribuiile de care beneficiaz un parlament naional ntr-un regim politic mixt nu pot fi ndeplinite (datorit naturii juridice atipice, dar i lipsei prevederilor exprese din tratatele comunitare i modificatoare, precum i din Constituia UE) de Parlamentul European.

1.11. Originalitatea Parlamentului European n raport cu un parlament naional dintr-un regim politic de adunare
Regimul (sau guvernmntul) de adunare este clasificat de unii autori1 n categoria regimului confuziei puterilor, n care confuzia puterilor opereaz n profitul legislativului, executivul fiind n ntregime subordonat parlamentului, organul executiv fiind deci, redus la un rol de simplu executant2 al voinei acestuia. Acest tip de regim politic ar fi aplicabil n sistemul politic al UE n msura n care s-ar exacerba rolul colaborrii ntre instituiile UE pn la atingerea unui grad de confuzie ntre puteri n sensul unei preeminene a puterii legislative europene3 (Parlamentul European, n special) n relaie cu puterea executiv neleas n sens restrns (Comisia) sau n sens larg (Comisia i Consiliul UE). Or, att n sistemul Nisa ct i n etapa post-Nisa (varianta constituional) putem admite cel mult o ntrire progresiv a prerogativelor Parlamentului European (ns doar n sensul de a contrabalansa prerogativele Consiliului, de a institui un echilibru ntre Parlament i Consiliu, n special n domeniul legislativ) i nu o preeminen a Parlamentului fa de Consiliu (ca autoritate legiuitoare).

Genoveva Vrabie op. cit., pag.160. Claude Leclercq op. cit., pag.232 3 Georges Burdeau op. cit., pag.178
1 2

400

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Trstura principal a unui regim de adunare, n cazul sistemului politic al UE, ar fi deci, preeminena legislativului (lato sensu, cuprinznd, n cazul sistemului politic al UE, att Parlamentul European ct i Consiliul UE) n raport cu executivul (doar Comisia European n aceast variant, deci fr luarea n considerare a atribuiilor executive ale Consiliului, care pot pleda ntr-o alt variant, pentru ncadrarea sa n categoria unui al doilea executiv european, de natur interguvernamental, care s dubleze i chiar s limiteze rolul executivului supranaional Comisia). Regimul de adunare nu poate fi ns, aplicabil n sistemul politic al UE, deoarece din perspectiva Parlamentului European, observm c acesta nu este preeminent n raport cu executivul (nu confer atribuii Comisiei; nu creeaz executivul; nu poate anula deciziile luate de Comisie; nu este unica autoritate legiuitoare la nivel european; nu este singura autoritate care s ia toate deciziile fundamentale ale vieii politice europene n acest sens fiind concurat de Consiliul European i de Consiliul UE). Pe de alt parte, executivul european nu este complet dependent de legislativ (de Parlamentul European, n cazul analizat) deoarece, dup demisia n bloc a Comisiei (ca urmare a adoptrii moiunii de cenzur de ctre Parlament), Parlamentul European nu mai are nici o influen n ceea ce privete componena noii Comisii; practic, guvernele statelor membre pot s repun n drepturi vechea Comisie, propunnd aceiai membri)1. Pe de alt parte, nu trebuie s adoptm o atitudine radical n sensul de a nega n mod absolut existena unui raport juridic i politic ntre legislativul i executivul european care s reflecte preeminena legislativului. Astfel, Parlamentul European, prin tratatul de la Nisa, dar i prin Constituia European deine un rol important n procedura de legitimare democratic a Preedintelui Comisiei i a Comisiei n ansamblul su (prin acordarea votului de ncredere, fr de care nici Comisia, nici Preedintele ei nu pot fi nvestii valabil n funcie de ctre Consiliul European conform art.
1

Augustin Fuerea op.cit., pag.102.

401

Mdlina Virginia ANTONESCU I-27/Constituie). n al doilea rnd, se poate admite preeminena legislativului european n raport cu executivul (deoarece nu exist vreo prerogativ a Comisiei de a dizolva Parlamentul European; n schimb, n afar de moiunea de cenzur care poate fi introdus de Parlament mpotriva Comisiei, acesta mai dispune i de alte mecanisme de control politic la adresa executivului european1). Se poate spune deci, c exist unele argumente pentru a susine prezena unor elemente specifice regimului de adunare, care ns nu sunt suficiente spre a putea declara c sistemul politic al UE este organizat conform acestui regim politic, nici pentru a susine c Parlamentul European joac rolul unui parlament naional din regimul de adunare.

A se vedea pe larg, John Pinder Steps Toward a Federal European Parliament, in The International Spectator, vol. XXXV, no. 1, January- March 2000, pag. 18-19.
1

402

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

2. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un executiv naional

Referindu-ne la noiunea juridic de executiv, trebuie mai nti s distingem sensul larg al acestuia (care include o serie de structuri executive precum: eful statului; guvernul; ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice; organele locale ale administraiei publice; aparatul administrativ din cadrul fiecrei structuri executive, nsrcinat s pregteasc i s execute decizii) i sensul restrns (guvern i eful statului, ca instituii politice distincte n sistemele executive dualiste; n timp ce n sistemele executive monocefale eful statului cumuleaz i funcia de ef al guvernului)1. De obicei, prin executiv se nelege, ntr-un sens uzual, guvernul (deoarece el conduce executivul, n sens larg, fiind i structura de referin n studiul raportului dintre puteri). n plan european, a identifica structurile cu natur juridicopolitic aparinnd puterii executive europene este o ntreprindere dificil, n msura n care se pleac de la premisa c sistemul politic al UE nu este unul construit pe modelul statal de organizare a puterilor. Astfel, atribuii executive au i Consiliul UE2 (instituie care este una din autoritile legiuitoare ale sistemului UE) dar i Consiliul European3 (n msura n care monopolizeaz unele

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 238-239. Niles Ersboll Introduction to the Debate. The European Union: The Immediate Priorities, n International Affairs, vol. 70, no. 3, July 1994, pag. 414. 3 ntr-o propunere privind nlturarea regimului actual al confuziei puterilor n UE, Jean Louis Quermonne insista asupra faptului c trebuie stabilit o separaie mai strict a puterilor, ntre funcia guvernamental exercitat n reea de Comisie i Consiliu i funcia legislativ asumat de Parlament n co-decizie cu Consiliul). A se vedea Paul Allis op. cit., pag.181. Aici, termenul de putere este folosit n sensul de funcie, dup modelul lui Montesquieu.
1 2

403

Mdlina Virginia ANTONESCU atribuii executive1 fr a le mpri cu celelalte structuri executive europene Comisia, Consiliul). Dac adoptm viziunea clasic despre structura executiv european, vom admite c aceasta este format dup un tipar original, care nu respect ierarhia executivului de la nivel naional: aceast structur executiv european este format din Comisia European (guvernul UE) n jurul creia se formeaz un vast aparat administrativ nsrcinat s pregteasc i s execute deciziile luate n cadrul Comisiei. Aceast viziune se contureaz ns ca o reflectare simplist a distribuiei puterilor n stat (Comisia executivul european2; Consiliul UE legiuitorul european3, n asociere cu Parlamentul European; Curtea de Justiie instana
De exemplu, conform art.I-21/Constituia European, Consiliul European d impulsurile necesare dezvoltrii UE i i definete orientrile i prioritile politice generale. ntr-o opinie contrar, aceste atribuii nu ar fi monopolizate de Consiliul European deoarece acesta face parte dintr-o structur ierarhic a Consiliului de Minitri n sens larg, ca instituie cu multiple faete. A se vedea Fiona Hayes-Renshaw The Council of Ministers, n John Peterson, Michael Shackleton (coord.). op. cit., pag.49. De asemenea, n privina naturii multiple a Consiliului, a se vedea Clive H. Church, David Phinnemore op. cit., pag.379. Nu putem fi de acord cu aceast opinie, deoarece Consiliul European rmne o instituie distinct a UE, chiar dac nu a fost consacrat dect trziu (prin Maastricht), ca atare.
1

Dac interguvernamentalitii consider Comisia ca un executiv delegat, fr o putere decizional autonom, deci netrebuind s fie supus unui control specific, alii vd n Comisie un quasi-guvern i deci, apreciaz c ea trebuie supus unor mecanisme de control democratic, n special prin rspunderea n faa Parlamentului European. A se vedea Paul Magnette Controlling an International Bureaucracy. The European Commission between Intergovernmentalism and Parlamentarism, Studia Diplomatica, vol. LII, 1999, no. 5-6, pag. 269. 3 Consiliul exercit ns trei funciuni, pe baza art. 202 din TCE, care definete rolul esenial al Consiliului n arhitectura instituional a Uniunii : funcia legislativ, funcia guvernamental n aspectele sale decizionale i funcia de coordonare a politicilor statelor membre. A se vedea Procs Verbal du 25 /10 /2001, Rforme du Conseil, A5- 0308 /2001, Rsolution du Parlement Europen sur la rforme du Conseil (2001 /2020 (INI)).
2

404

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional judectoreasc european). Din aceast schem axat pe cele patru instituii UE sus-menionate, lipsete Consiliul European (ignorat datorit naturii sale politice i interguvernamentale, datorit originalitii sale sub aspectul structurii i atribuiilor pe care le ndeplinete i care nu permite o identificare sau o asimilare facil cu un anumit organ de stat). ntr-o alt viziune asupra ceea ce constituie, de fapt, executivul n sistemul politic al UE, reiese existena unei structuri triunghiulare, n care Comisia devine un executiv vizibil, consacrat ca atare prin prevederile tratatelor comunitare i modificatoare, ct i n etapa post-Nisa (prin Constituia European) reprezentnd un pilon al acestei structuri executive, care se completeaz (prin existena implicit, ca instituii executive, prin atribuiile executive i prin compunerea lor) cu alte dou instituii UE: Consiliul UE i Consiliul European. Aceast ipotez inedit, plednd pentru recunoaterea structurii executive tricefale (ca rezultat al unui proces lent, progresiv, de creare a fiecrei componente instituionale a acestei structuri, culminnd cu instituionalizarea Consiliului European prin tratatul de la Maastricht, cnd putem vorbi de tricefalism executiv) va fi detaliat n seciunile dedicate analizrii naturii juridice a Consiliului UE i Consiliului European n raport cu un organ de stat. Dac ns admitem c, n sistemul politic al UE exist un singur executiv european (Comisia)1, celelalte instituii UE (Consiliul UE, de exemplu) avnd doar unele atribuii executive, dar nu i o natur juridic de executiv, putem ncepe a analiza Comisia, neleas ca guvern european2 sub aspectul componenei, funcionrii, atribuiilor i actelor juridice pe care le poate emite,

1Ali autori menioneaz existena a dou executive europene (Comisia; Consiliul UE. A se vedea Gilles Ferrol (coord.) - op. cit., pag. 51. Jean-Louis Quermonne op. cit., pag. 42. n doctrin, subiectul bicefalismului executiv este unul controversat, mesoluionat nici prin raportarea la Constituia European. 2 John Fairhurst op. cit. pag.83. Olivier Duhamel op. cit., pag.205.

405

Mdlina Virginia ANTONESCU conform sistemului Nisa i conform etapei post-Nisa (varianta constituional european).

2.1. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional, sub aspectul componenei i al statutului juridic al membrilor si
Dac pe plan naional, un guvern este de regul compus din primul-ministru i din minitri (ceilali membri ai guvernului), mpreun formnd un organ colegial, solidar i ierarhizat1 (minitrii fiind subordonai juridic i politic efului de guvern), pe plan european (n sistemul politic al UE), Comisia European (neleas n sensul de guvern european) este compus dintr-un Preedinte (asistat, n pregtirea lucrrilor i la reuniunile Comisiei, de un Secretar General) i din comisari europeni (fiecare fiind asistat de cte un cabinet condus de un ef de cabinet i compus din 5 consilieri)2. Pe lng Comisie este organizat un ntreg aparat administrativ organizat n departamente aflate n subordinea Secretarului General; n servicii repartizate n cadrul unor Directorate Generale i n servicii asimilate direcii, diviziuni, uniti. Pe lng cele 24 de Directorate Generale mai exist i unele comitete create prin tratatele comunitare: Serviciul Juridic (aflat sub directa autoritate a Preedintelui Comisiei); Biroul de Ajutor Umanitar; Grupul de Consilieri Politici (aflat sub directa autoritate a Preedintelui Comisiei); Serviciul Traduceri; Serviciul Unit de Interpretri i Conferine; Serviciul de Audit Intern; Biroul pentru Publicaiile Oficiale ale Comunitilor Europene etc. Dac nainte de extinderea UE de la 1 mai 2004, Comisia European era compus din 20 de membri, se poate spune c acest numr nu este unul invariabil, datorit extinderilor ulterioare ale Uniunii (Consiliul putnd modifica numrul comisarilor). Prin tratatul de la Nisa a fost iniiat o reform n privina componenei
1 2

Pierre Pactet op. cit., pag.447. Augustin Fuerea op. cit., pag.76-77.

406

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Comisiei (dintr-o Uniune extins la 27 de membri) care s i confere o bun funcionare (posibil cu un numr restrns de comisari); astfel, n varianta Nisa, Comisia a fost restructurat sub aspectul numrului de membri, acesta fiind fixat la 27 de comisari (cetenia acestora determinndu-se pe baza principiului rotaiei1 egalitare ntre statele membre, n cazul fotoliului de comisar european). Ca o consecin fireasc a faptului c fac parte dintr-o instituie a sistemului politic al UE, n procedura de desemnare a membrilor Comisiei trebuie s se respecte condiia ceteniei UE (fiecare comisar trebuie s fie cetean UE, deci i cetean al unui stat membru UE). Pn la tratatul de la Nisa se respecta i regula potrivit creia acelai stat nu putea desemna mai mult de doi comisari avnd cetenia sa2 (pn la Nisa, unele state din Uniune precum Frana, Germania, Marea Britanie, Italia, Spania avnd doi comisari). Este ns important s remarcm faptul c, odat numii de comun acord de ctre guvernele statelor membre, comisarii europeni devin complet independeni3 ( ca o ilustrare a principiului separaiei puterilor, dar i a caracterului supranaional4 al Comisiei care nu poate fi controlat politic de instituii UE care reprezint interesele statelor membre precum Consiliul UE sau chiar Consiliul European datorit naturii lor juridice interguvernamentale ci doar de o instituie cu legitimitate democratic (Parlamentul European). Prin urmare, comisarii europeni nu trebuie confundai cu reprezentani ai statelor membre, dei n sistemul Nisa (sistem cuprinznd toate tratatele comunitare i modificatoare, inclusiv
1 Pn n 2014, dup care Comisia va deveni un colegiu restrns. Cf. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 93. Dup ali autori, dup extinderea din 2004, Comisia numr 30 de comisari (state ca Frana, Germania, Italia, Spania, Marea Britanie desemnnd 2 comisari fiecare). Cf. John Fairhurst op. cit., pag. 84. 2Augustin Fuerea op. cit., pag. 69. 3Cerina independenei comisarilor europeni este trstura care difereniaz Comisia de Consiliu i de Parlament (traducndu-se i ntr-o relaie supranaional a comisarului n raport cu statele membre). A se vedea i Pierre Mathijsen op.cit., pag. 114. 4 Octavian Manolache op.cit., pag. 73.

407

Mdlina Virginia ANTONESCU tratatul de Nisa/2001) comisarii europeni sunt numii de comun acord1, de guvernele statelor membre (art. 158/TCE, modif. prin art. G.48/TUE)2 iar n perioada post-Nisa (varianta constituional european) numirea Comisiei se face n cadrul instituional al UE, de ctre o instituie UE nominalizat ca atare (Consiliul European)3. Fa de modelul francez de desemnare a membrilor guvernului (n funcie de deciziile luate de eful statului i de primul-ministru, i nu n funcie de revendicrile partidelor politice), prevznd competena de numire a minitrilor de ctre eful statului, la propunerea primului-ministru4, n cadrul sistemului politic al UE nu se poate vorbi de o competen de numire a comisarilor europeni care s aparin (prin dispoziiile tratatelor sau prin cele ale Constituiei Europene) Preedintelui UE (acesta putnd fi Preedintele Comisiei sau, ntr-o alt variant, Preedintele Consiliului UE). Trebuie remarcat faptul c, n afar de aspectul inedit al lipsei unui Preedinte al UE consacrat ca atare (ca instituie politic distinct, alturi de celelalte instituii ce compun cadrul instituional unic al UE) care s fie asimilabil ntr-o oarecare msur, unui ef de stat, comisarii nu sunt numii nici n sistemul Nisa, nici n Constituia European de ctre Preedintele vreunei instituii UE, ci fie de guvernele statelor membre, prin acord5 (n sistemul Nisa), fie de ctre Consiliul European (n Constituie, art. I-27). La o privire mai atent ns, observm c rolul Preedintelui Comisiei (odat numit de guvernele statelor membre)
1 Legitimitatea politic a Comisiei deriv de altfel, din bazele sale (desemnarea sa de ctre guverne i aprobarea Preedintelui su dar i din responsabilitatea sa colectiv n faa Parlamentului European). A se vedea Jean Claude Gautron Rmarques sur la constitutionnalisation de lUnion et problmes lies la rvision des traits , n Studia Diplomatica, vol. LII, 1999, no. 3, LUnion Europenne aprs lEuro , d. par Eric Remacle et Jacques Vandamme , Institut Royal des Relations Internationales, Bruxelles. pag. 69. 2 Noul art. 214/TCE, modif. prin trat. de la Amsterdam 3Art. I-27/Constituia European 4 Art. 8/constituia Franei 5 Philippe Manin op.cit., pag. 217.

408

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional este important n procedura ulterioar, de numire a comisarilor europeni (att n sistemul Nisa, ct i n art. I-27/Constituia European). Mai precis, n procedura din art. 158/TCE modif. prin art. G.48/TUE, dup ce au desemnat Preedintele Comisiei, guvernele statelor membre l consult, spre a desemna i membrii Comisiei. Conform art. I-27/Constituia European, procedura devine mai elaborat (Preedintele Comisiei trebuie s fie ales de Parlamentul European, la propunerea Consiliului European, deci, practic, etapanumirii sale de ctre guvernele statelor membre este suprimat)1. Astfel, dup alegerea Preedintelui Comisiei, intervine o alt procedur, care are ca obiect numirea membrilor Comisiei; este implicat o alt instituie UE dect Consiliul European, o instituie care trebuie s propun i s adopte lista membrilor Comisiei: Consiliul UE. Acesta nu dispune ns, de o competen exclusiv n numirea comisarilor, ci trebuie s o mpart cu Preedintele Comisiei (datorit faptului c acesta a fost deja ales de Parlamentul European, deci deine legitimitatea democratic necesar unei poziii de egal importan cu aceea a Consiliului UE n procedura de numire a comisarilor europeni). Conform art. I-27, alin.2/Constituie se instituie o competen mprit ntre Consiliu i Preedintele Comisiei n propunerea i adoptarea listei comisarilor (Consiliul, de comun acord cu Preedintele ales...), ceea ce sporete asemnarea Preedintelui Comisiei cu un prim-ministru n privina rolului pe care acesta l joac n desemnarea membrilor guvernului su, pe plan naional (n cazul n care eful statului nu are dect un rol politic limitat, fiind incapabil s numeasc guvernul pentru c nu este susinut de majoritatea parlamentar).

1 Una din inovaiile aduse n aceast privin de Constituia European se refer la Consiliul European care, cu prilejul propunerii ctre P.E. a candidatului la Preedinia Comisiei, trebuie s in seama de rezultatele alegerilor europene (n timp ce Parlamentului European nu i este recunoscut posibilitatea de a desemna i el un candidat la aceast funcie). A se vedea i Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 95.

409

Mdlina Virginia ANTONESCU Din punct de vedere al structurii sale1, Comisia European pare a fi construit dup modelul unei structuri simple (fr nivel ierarhic intermediar, de tipul unui organ al guvernului denumit cabinet/birou executiv/birou permanent etc., din care eventual, s fac parte Preedintele Comisiei, VicePreedinii i unii dintre comisarii europeni). Ar fi trebuit ca existena unui astfel de organ al Comisiei (care ilustreaz un nivel ierarhic, implicit o structur ierarhic) s fie prevzut att n sistemul Nisa ct i n Constituia European (ceea ce nu se verific n realitate, deoarece nici tratatele comunitare, nici cele modificatoare, nici Constituia European nu prevd nimic n acest sens). Nu exist referiri cu privire la un birou permanent care ar avea dreptul de a adopta anumite decizii n numele ntregii Comisii, nici chiar n varianta elaborat a Constituiei Europene, ceea ce nltur ipoteza structurii ierarhice a Comisiei. De asemenea, nu trebuie confundat existena aparatului administrativ din jurul Comisiei (Directorate, Secretar General, servicii, cabinete ale comisarilor) cu nivele ierarhice nelese ca funcii intermediare ntre Preedintele Comisiei i comisarii europeni. n mod similar minitrilor, fiecare comisar european este responsabil de un anumit domeniu politic (portofoliu) i de Directoratul General al acelui domeniu (similar modelului constituiei italiene, care restrnge sfera membrilor guvernului exclusiv la sfera minitrilor, ca titulari de departamente). Structura Comisiei nu cunoate ns instituia Secretarilor de stat, nici nu consider comisari europeni sau membri ai Comisiei alte persoane care s aib funcii europene implicnd autoritatea public de genul Secretarilor de stat. De asemenea, nu ntlnim n Comisie minitri fr portofoliu (precum prevede constituia Greciei).

Antonie Iorgovan Drept administrativ. Tratat elementar; vol. IV; Ed. Actami; Bucureti; 1994; pag. 127-128.
1

410

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional De asemenea, o caracterizare a Comisiei Europene ca guvern1, din perspectiva structurii sale, relev faptul c nu suntem n prezena unei structuri biorganice, n sensul c nu ntlnim nici n sistemul Nisa, nici n varianta constituional european existena unui organism mai larg (Guvern + Secretarii de stat) i a unui organism restrns (Consiliul de Minitri, cuprinznd primul-ministru i pe minitri) precum prevd constituiile Belgiei i Portugaliei2. Nu putem admite nici varianta structurii biorganice din perspectiva unei alctuiri a Comisiei dup modelul oferit de constituia Olandei (guvernul este format din rege i minitri, inclusiv primul-ministru; minitrii formeaz Consiliul de Minitri, prezidat de prim-ministru)3. Cu privire la numrul membrilor unui guvern naional, prevederile constituiilor din statele europene variaz, unele preciznd c guvernul este format dintr-un numr fix de membri (7 minitri/ constituia Elveiei), n timp ce altele se limiteaz s prevad o cifr minim, altele indic autoritatea care va stabili acest numr iar celelalte constituii las problema deschis, fie printr-o reglementare ulterioar a legii, fie odat cu formarea guvernului, prin jocul politic4. n privina compunerii Comisiei Europene, trebuie remarcat faptul c, dac n art. 157/TCE (modificat la 1 ianuarie 1995, dup adeziunea Austriei, Finlandei, Suediei la UE), Comisia are o compunere de 20 de membri (numr ce poate fi modificat de Consiliu cu unanimitate de voturi), n protocolul anexat la tratatul privind Uniunea European i celelalte trei tratate comunitare
1 Unii autori consider c este important s se recunoasc rolul Comisiei de guvern supranaional al Uniunii , rol ce nu a fost niciodat pe deplin acceptat de guvernele naionale , deoarece presupune existena unui tip de executiv care nu rspunde n faa guvernelor naionale ci n faa Parlamentului European i care nu i ndeplinete sarcinile urmnd logica intereselor specifice ale statelor membre. A se vedea Giorgio Napolitano Challenges Facing the European Union, n The International Spectator, vol. XXXV, no. 1, January- March 2000, pag. 9. 2 idem, pag. 128 3 idem, pag. 128-129 4 idem, pag. 129

411

Mdlina Virginia ANTONESCU instituind Comunitile (Protocol privind instituiile n perspectiva lrgirii Uniunii Europene), art. 1 prevede c la data intrrii n vigoare a primei lrgiri a Uniunii (prima lrgire dup intrarea n vigoare a tratatului de la Amsterdam la care este anexat acest Protocol, fiind extinderea UE de la 1 mai 2004), Comisia va fi compus din cte un cetean al fiecrui stat membru (deci, ntr-o Uniune cu 25 de state membre, Comisia va avea 25 de membri, conform art. 1 din acest protocol)1. Se prevede totodat, posibilitatea pentru acele state membre care au renunat la a desemna un al doilea membru al Comisiei, de a fi compensate printr-o nou pondere a voturilor n Consiliul UE2. n art. I-26/Constituia European se prevede c prima Comisie care va fi numit pe baza prevederilor acestei Constituii va fi format din cte un resortisant al fiecrui stat membru, inclusiv Preedintele i Ministrul Afacerilor Externe al Uniunii (care este unul dintre Vice-Preedinii acesteia). Dup ce prima Comisie i va ncheia mandatul de 5 ani prevzut de Constituie, urmtoarele Comisii vor fi formate dintr-un anumit numr de membri (nu se specific numrul exact al acestora) care, incluznd Preedintele Comisiei i Ministrul Afacerilor Externe al UE trebuie s corespund cu dou treimi din numrul statelor membre (se desfiineaz astfel, regula desemnrii a cte un comisar de ctre fiecare stat membru). Aceast regul este ns flexibil, deoarece Consiliul European, cu unanimitate, poate hotr s modifice acest numr. Se menine ns condiia expres ca membrii Comisiei s fie ceteni europeni, resortisani ai statelor membre. Procedura de alegere a membrilor Comisiei are la baz sistemul rotaiei egale ntre
n doctrin se consider c o lrgire a Uniunii la 30 de membri sau mai mult, ar impune o Comisie cu 40 de membri, ceea ce ar duce instituia la un impas, lucru ce ar impune ca o soluie n aceast privin s fie gsit n cadrul conferinelor interguvernamentale. A se vedea pe larg, Xenophon Yatanagas The treaty of Nice. The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union- A Continental Perspective, The Jean Monnet Program, Jean Monnet Working Paper 1/ 01 2 Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 91-93.
1

412

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional statele membre, stabilit prin decizie european adoptat cu unanimitate de Consiliul European. Iat deci, reguli specifice de desemnare a membrilor Comisiei1 (ca instituie supranaional2) n raport cu un guvern de pe plan naional. n ceea ce privete durata mandatului unui guvern naional, trebuie efectuat o distincie referitoare la regimul politic (astfel, durata mandatului unui guvern dintr-un regim parlamentar i dintrun regim semi-prezidenial este dat de durata majoritii parlamentare lucru care pare s se verifice i n cazul mandatului membrilor Comisiei, care este stabilit la 5 ani, cu posibilitate de rennoire, pentru a face posibil controlul politic al Parlamentului European al crui mandat este tot de 5 ani - asupra Comisiei)3. Trebuie ns s precizm c este vorba de o armonizare a duratei mandatului parlamentar i a duratei mandatului Comisiei spre a asigura o funcionare eficient i o baz democratic instituiilor UE; nu se poate admite o dependen a mandatului Comisiei de mandatul parlamentarilor europeni, deoarece Comisia nu este o reflectare a vieii politice din Parlament, nu este o rezultant a jocului politic ci are propria sa individualitate, accentuat de statutul de membru complet independent fa de orice guvern naional i fa de orice organ/instituie din sistemul politic al UE, pe care l are fiecare comisar european.

Yves Doutriaux, Christian Lequesne Les institutions de lUnion Europenne , La Documentation Franaise, Paris , 1995, pag. 44- 45. 2 Caracterul supranaional al Comisiei este confirmat prin introducerea votului cu majoritate calificat pentru desemnarea i numirea membrilor Comisiei, ct i prin ntrirea puterilor Preedintelui su. A se vedea EUROPARL, Procs Verbal du 31/ 05/ 2001, Trait de Nice et avenir de lUnion , A5/0168/ 2001, Rsolution du Parlement Europen sur le trait de Nice et lavenir de lUnion Europenne (2001- 2022 (INI)). 3 Philippe Manin op.cit., pag. 220
1

413

Mdlina Virginia ANTONESCU

414

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Mdlina Virginia Antonescu. Toate drepturile rezervate 415

Mdlina Virginia ANTONESCU Desigur, nu putem vorbi de existena unui regim parlamentar de tip prezidenial (n care durata mandatului guvernului este dat de durata mandatului Preedintelui Republicii), deoarece membrii Comisiei nu sunt numii de vreun Preedinte al UE ci de guvernele statelor membre, de comun acord (n sistemul Nisa) i de Consiliul European (n varianta constituional european, art. I-27). De asemenea, nu suntem n prezena unui regim prezidenial n cadrul sistemului politic al UE, ntruct nici tratatele comunitare, nici cele modificatoare, nici Constituia European nu prevd o astfel de instituie politic (eful de stat) distinct, atunci cnd se refer la componena cadrului instituional al UE. Alegerea membrilor Comisiei se face pe baza competenelor lor generale, fiecare personalitate propus trebuind s ofere toate garaniile de independen (aceasta fiind o condiie pentru numirea comisarilor), ca o expresie a importanei acordate executivului european n schema de organizare a puterilor n cadrul sistemului politic al UE, ct i ca o manifestare a supranaionalitii acestei instituii UE1 (art. 213, fostul art. 157, alin. 1 i 2/TCE, care prevede clar modalitatea de exercitare a funciilor ncredinate prin tratat, de ctre membrii Comisiei: n deplin independen i n interesul general al Comunitilor). Supranaionalitatea Comisiei2 mai este exprimat i n dispoziiile ulterioare ale art. 157/TCE: n exercitarea atribuiilor pe care le au, comisarii nu trebuie s solicite, nici s accepte instruciuni din partea unui guvern sau alt organism comunitar sau extracomunitar; comisarii trebuie s se abin de la orice act incompatibil cu natura atribuiilor ndeplinite. n privina incompatibilitilor membrilor guvernului, dac pe plan naional3 (n constituia Franei, de exemplu) se prevede c funcia de membru al guvernului este incompatibil cu
1 Olivier Duhamel Droit constitutionnel et institutions politiques; Ed. du Seuil; Paris; 1993; pag. 417. 2 Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 152. Philippe Manin op.cit., pag. 223-224 3 Pierre Pactet op.cit., pag. 452.

416

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional exerciiul oricrui mandat parlamentar, dar i a oricrei funcii de reprezentare profesional avnd caracter naional i a oricrei slujbe publice sau a oricrei activiti private, pe plan european att art. 157/TCE ct i art. III-347/Constituia European se mrginesc s prevad c membrii Comisiei nu pot, pe durata mandatului lor, s exercite nici o alt activitate profesional, remunerat sau nu (nu exist o dispoziie expres care s prevad interdicia cumulului de funcii, a celei de comisar european i a celui de deputat european, ns, potrivit Actului din 1976 privind alegerea reprezentanilor Adunrii, parlamentarul european nu poate ndeplini pe timpul mandatului su i calitatea de membru al Comisiei). Aceast prevedere nltur argumentul ce pleda n favoarea existenei unui regim parlamentar la nivelul UE (deoarece numai ntr-un astfel de regim politic este admis compatibilitatea dintre funcia public de membru al guvernului i aceea de parlamentar). Faptul c nici sistemul Nisa, nici Constituia European nu conin dispoziii exprese relative la interdicia cumulului de funcii de comisar i de deputat european nu este ns de natur s ne mpiedice a afirma c acest lucru nu a mai fost considerat suficient de important spre a fi menionat ca atare, devreme ce art. 157/TCE i art. III-347/Constituia European consacr implicit, independena Comisiei i a fiecrui membru, ca aplicare concret a principiului separaiei puterilor n sistemul UE. n unele constituii naionale (precum cea a Romniei) se face trimitere la legea organic de organizare i funcionare a guvernului1, rezultnd c funcia de membru al guvernului este incompatibil cu
Conform legii 90/ 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M. O. nr. 164 din 2 aprilie 2001, seciunea 2, art. 4, se precizeaz c funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator , prevedere riscant pentru respectarea principiului separaiei puterilor n stat i pentru statul de drept, ca atare, deorece permite, cel puin teoretic, un cumul al funciilor executive i legislative de ctre aceeai persoan.
1

417

Mdlina Virginia ANTONESCU orice funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau senator1 (ceea ce ar afecta ns, echilibrul puterilor n stat, deoarece un parlamentar, ca ales al poporului, nu poate fi, ca membru al guvernului, subordonat fa de un alt membru al guvernului)2. Or, pe plan european, chiar dac nu este prevzut n tratatele comunitare sau n cele modificatoare, nici n Constituia European faptul c nici un comisar european nu poate exercita o funcie european public de autoritate i nici o funcie naional public de autoritate, reiese din nsi caracterul juridic i politic al Comisiei (ca instituie distinct a UE), dar i din statutul membrilor si (de deplin independen) c acetia sunt obligai s nu primeasc i s nu solicite instruciuni de la guvernele naionale sau de la organe comunitare/extracomunitare, obligaie pe care, ntr-o interpretare extensiv, putem s considerm c include i obligaia comisarilor europeni de a nu exercita n cadrul Uniunii Europene alte funcii care s presupun exercitarea unei autoriti publice. Din prevederile protocolului privind privilegiile i imunitile comunitare, din 8 aprilie 1965, reiese specificitatea privilegiilor i a tipurilor de imuniti de care se bucur comisarii europeni3, n raport cu membrii unui guvern naional: - aceste privilegii i imuniti au caracter comunitar (dup criteriul obiectului imunitilor: de exemplu, imunitatea de jurisdicie se aplic n privina actelor ndeplinite de comisarii europeni n exercitarea calitii lor oficiale, imunitate extins i dup ncetarea acestei caliti; scutirea de impozite a comisarilor, la nivel naional, n ceea ce privete salariile i alte sume acordate de Comunitate) - se aplic membrilor unei instituii UE, care au calitatea de comisar european, conform dispoziiilor tratatelor comunitare i modificatoare.
Art. 104, alin.1 i 2/constituia Romniei/1991, revizuit n 2003. Antonie Iorgovan op.cit., vol.IV, pag. 156 3Pentru o enumerare a listei privilegiilor i imunitilor comisarilor europeni, a se vedea i Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 212-213.
1 2

418

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ncetarea calitii de membru al Comisiei Europene1 apare n urmtoarele situaii: n caz de expirare a mandatului de 5 ani; n caz de deces; n caz de demisie voluntar; n caz de demitere din oficiu (ca sanciune individual, care poate privi un membru al Comisiei, conform art. 160/TCE reintrodus prin G 48/TUE, pronunat de Curtea de Justiie la cererea Comisiei n ansamblul su sau a Consiliului); n cazul aprobrii moiunii de cenzur a Parlamentului (demisia n bloc a Comisiei). n ceea ce privete demiterea de ctre CJCE a unui comisar european, pe baza art. 160/TCE, aceasta poate interveni doar n dou cazuri: n caz de culp grav sau dac membrul respectiv nu mai ndeplinete condiiile necesare pentru a-i exercita funcia. n etapa post-Nisa, varianta constituional (art. III-348), cazurile de ncetare a calitii de comisar european includ: decesul, schimbarea ordinar, demisia i destituirea (moduri de ncetare individual a funciei de comisar european) care se disting fa de cazul demisiei n bloc a Comisiei (prin aprobarea de ctre Parlament a moiunii de cenzur). Fa de aceste cazuri de ncetare a calitii de membru al guvernului, constituiile naionale mai cunosc i alte situaii: ncetarea funciei de membru al guvernului ca urmare a revocrii (intervenit ntr-o situaie politic normal), a pierderii drepturilor electorale2, a incompatibilitii. Tratatele comunitare, cele modificatoare, precum i Constituia European nu prevd aceste cazuri de ncetare a calitii de comisar european (privit ca membru al guvernului european) pe care le regsim n unele constituii naionale. n schimb, art. III-349/Constituia European referitor la destituirea unui comisar european, introduce anumite diferene fa de destituirea unui membru al unui guvern naional:

Manin op.cit., pag. 221-222. Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., 155. Augustin Fuerea op.cit., pag. 71. 2 Art. 105/constituia Romniei din 1991, revizuit n 2003.

1Philippe

419

Mdlina Virginia ANTONESCU - destituirea comisarului european intervine doar n cele dou situaii enumerate limitativ de art. III349/Constituia European: pentru culp grav sau n cazul n care nu mai ndeplinete condiiile necesare exercitrii funciilor sale. Pe plan naional, destituirea unui ministru poate interveni: dac s-a adoptat o moiune de cenzur privind activitatea sa1 (ceea ce, n cazul Comisiei Europene reprezint un caz distinct, de ncetare colectiv a funciei de comisar european, intervenind pentru ntreaga Comisie n situaia adoptrii de ctre Parlamentul European a unei moiuni de cenzur privind activitatea Comisiei). Tot pe plan naional, destituirea poate interveni ca un caz de rspundere penal a ministrului, ca urmare a unei hotrri judectoreti de condamnare2 (deci, este privit ca o sanciune administrativ complementar unei sanciuni penale principale), n timp ce n concepia art. III-349/Constituia European, destituirea este sanciunea principal pronunat de CJCE. - destituirea ministrului pe plan naional intervine ca urmare a adoptrii moiunii de cenzur privind activitatea sa, n timp ce, n viziunea art. III-349/ Constituia European intervine dup o procedur specific: la plngerea Consiliului (adoptat cu majoritate simpl) sau a Comisiei, competena de pronunare a acestei sanciuni administrative comunitare aparinnd doar CJCE (ca o ilustrare a caracterului independent al funciei de comisar european). - destituirea nu se confund cu revocarea3 (aceasta nefiind o sanciune ci doar o msur juridic, pronunat de

Antonie Iorgovan op.cit., vol.IV, pag. 159. idem, pag. 159. 3 ibidem, pag. 158.
1 2

420

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Preedintele Republicii, n unele sisteme constituionale)1, regimurile lor juridice fiind diferite; revocarea nu este prevzut printre cazurile de ncetare a funciei de comisar european, dei se ntlnete la nivel naional.

2.2. Originalitatea Comisiei Europene fa de un guvern naional, sub aspectul funcionrii sale
Funcionarea Comisiei Europene se bazeaz pe respectarea principiului colegialitii2 (principiu reflectnd o anumit influen statal, dac ne referim la faptul c, pe plan naional, guvernul este caracterizat n unele sisteme constituionale precum cel francez, prin anumite elemente: caracter colegial, solidar, ierarhizat)3. Dac pe plan naional (de exemplu, n regimul politic francez al Celei de-a Cincea Republici) caracterul colegial al guvernului semnific o existen distinct, proprie a acestui organ de stat fa de membrii si (existen care se traduce prin instituia Consiliului de Minitri4, ca o reflectare a unei structuri biorganice), pe plan european existena Consiliului UE5 (vechiul
exemplu, n seciunea 64/constituia Finlandei, Preedintele Republicii, la cerere, poate aproba demisia (the resignation) guvernului sau a unui ministru; Preedintele Republicii poate aproba i demisia unui ministru, la propunerea primului-ministru (de unde i concepia c nu este vorba de o sanciune ci de o situaie normal, rezultat dintr-un joc politic, impunnd o anume msur juridic). 2 Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 56. 3 Pierre Pactet op.cit., pag. 451. 4 Preedintele Republicii avnd prerogativa de a prezida Consiliul de Minitri (art. 9/constituia Franei) i de a semna ordonane i ordine n cadrul Consiliului de Minitri (art. 13). 5 Dac avem n vedere ipoteza executivului european dual (format din Comisie i din Consiliul UE). Astfel, Consiliul UE ar reprezenta un executiv european care nu se confund, nici nu poate fi asimilat cu membrii executivului european n sens restrns (comisarii europeni). Ca o particularitate, n timp ce pe plan naional (n Frana) minitrii sunt membri ai guvernului, deci i ai Consiliului de Minitri, comisarii europeni, dei sunt membri ai executivului european nu sunt i membri ai Consiliului UE (nu au calitatea de minitri europeni, n sensul unei constituii naionale).
1De

421

Mdlina Virginia ANTONESCU Consiliu de Minitri, n formularea anterioar tratatului de la Maastricht) nu este dect o reflectare a caracterului distinct pe care l are guvernul european lato sensu, incluznd i Comisia, fa de comisarii europeni luai individual (minitrii). Consiliul UE nu exist ns ca organ distinct n cadrul Comisiei1, nu creeaz un nivel ierarhic intermediar ntre Comisie ca organ colegial i membrii si, precum Consiliul de Minitri n structura guvernului francez. Putem spune, totodat, c instituia Consiliului UE reprezint o influen a modelului francez, prin faptul c i aceast instituie UE (Consiliul) are o natur colegial i ministerial asemntoare unui Consiliu de Minitri de pe plan naional. n ceea ce privete caracterul colegial al Comisiei, acesta este vizibil i referitor la condiiile valabilitii deliberrilor (art. 219/TCE stipulnd c deliberrile Comisiei au loc cu majoritatea numrului membrilor Comisiei- prevzut la art. 213/TCE). Comisia n ansamblul su nu poate delibera valabil dect dac numrul de membri stabilit prin Regulamentul su interior este realizat. Colegialitatea este vizibil i n procedura de luare a deciziilor n cadrul Comisiei (de ctre grupuri de comisari denumite colegii, aici opernd principiul rspunderii colective pentru deciziile adoptate)2,
1 Dei vorbim de un executiv dual sau bicefal, totui, folosim aceti termeni n sens metaforic, deoarece nu trebuie s uitm c tratatele consacr Comisia i Consiliul UE ca dou instituii UE distincte, iar atribuiile de tip executiv pe care fiecare din acestea le exercit, sunt diferite. Totui, se poate discuta dac ntre cele dou instituii UE exist n fapt, o relaie ierarhic pe plan politico-juridic, subordonnd Comisia voinei Consiliului (care este i legiuitorul UE), nclcndu-se astfel, principiul independenei Comisiei 2Despre Comisia European s-a spus c reprezint una din cele mai stranii birocraii executive existente, o instituie sui generis, care nu se ntlnete la nivel statal, deoarece n practic, este un hibrid: colegiul comisarilor nsrcinai cu luarea deciziei i corpul permanent, formal apolitic, de administraie (sau Directoratele Generale) pentru a cror munc este inut responsabil colegiul). A se vedea pe larg, John Peterson The College of Commissioners, n John Peterson, Michael Shackleton op.cit., pag. 72 i urm.

422

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n procedura de nvestire a Comisiei de ctre Parlament (prin acordarea votului de ncredere, la nceputul mandatului, Comisiei) sau n procedura de provocare a demiterii n bloc a Comisiei (prin aprobarea moiunii de cenzur de ctre Parlamentul European). Pe plan naional, majoritatea constituiilor prevd doar cteva principii n legtur cu funcionarea guvernului, urmnd ca acest aspect s fie reglementat ulterior prin legi organice. n mod excepional, constituiile unor state europene (Norvegia, Suedia, Finlanda) prevd anumite reguli referitoare la desfurarea activitii guvernului1. Astfel, constituia Suediei stabilete quorumul legal al edinelor de guvern (cel puin 5 minitri); precizeaz c, pentru pregtirea lucrrilor guvernului, competena o deine Cancelaria guvernului (format din minitri responsabili cu diferite activiti); de asemenea, prevede c, la reuniunile de guvern, fiecare conductor de minister va face rapoarte, lucrrile consemnndu-se n proces verbal (inclusiv opiniile divergente). Constituia Finlandei menioneaz obligaia de a discuta n edin de plen problemele care revin n sarcina Consiliului de Minitri (excepie fcnd situaia n care, prin decret, se ncredineaz decizia ntr-o anumit problem, unui ministru); stabilete regula ca problemele analizate de guvern s fie elaborate, anterior, de ministrul competent; prevede dreptul Cancelarului Justiiei de a asista la edinele Consiliului de Minitri i de a cunoate coninutul procesului-verbal ntocmit la edinele Consiliului2. Aceste prevederi ntlnite n unele constituii naionale, referitoare la diferite moduri de funcionare ale unui guvern, nu reprezint o surs de inspiraie pentru modalitatea de funcionare a Comisiei care, datorit naturii sale juridice originale, ct i organizrii sale, i are propriul mod de funcionare i propriile reguli.
Antonie Iorgovan op.cit., vol. IV, pag. 165 De exemplu, problemele care cad sub autoritatea guvernului sunt decise n edin plenar a guvernului sau a ministerului de resort. Problemele de o mare importan sunt supuse deciziei guvernului n adunri plenare (quorumul fiind de cinci minitri prezeni) art. 67/constituia Finlandei.
1 2

423

Mdlina Virginia ANTONESCU Astfel, edinele n plen ale Comisiei au ca obiect dezbaterea unor probleme de importan maxim1, pentru alt tip de probleme fiind suficient o reuniune a efilor de cabinet. De asemenea, originale sunt i cele dou proceduri speciale (procedura scris i procedura delegrii) care devin aplicabile n cursul edinelor Comisiei. Astfel, Comisia este convocat de Preedintele su (care deine un rol politic important, putndu-se considera c ocup un loc ierarhic superior2 fa de Vice-Preedinii Comisiei, fa de Ministrul Unional al Afacerilor Externe n varianta constituional, fa de ceilali membri ai Comisiei). Reuniunile Comisiei se desfoar cel puin o dat pe sptmn ( n funcie de problemele nou aprute, pot fi organizate i reuniuni suplimentare), ns care au caracter secret (de asemenea, dezbaterile n cadrul Comisiei sunt confideniale). Conform vechiului art. 156/TCE, Comisia public anual un raport general asupra activitii Comunitii3 (n sistemul post-Nisa, varianta constituional european, art. III-352/Constituie se prevede publicarea anual de ctre Comisie, a unui raport general privind activitatea Uniunii). Art. III-351/Constituie introduce o dispoziie
Augustin Fuerea op.cit., pag. 74. Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 156. Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 57. John Fairhurst op.cit., pag. 88. 3Pe plan naional, guvernul prezint parlamentului un program politic asupra cruia i angajeaz rspunderea politic (de exemplu, exist o rspundere politic de tip colectiv art. 192/constituia Portugaliei, pentru programul guvernului i pentru deciziile luate n Consiliul de Minitri; o rspundere politic individual, a primului-ministru n faa Preedintelui Republicii i a Adunrii Republicii). Art. 196 menioneaz posibilitatea guvernului de a cere un vot de ncredere Adunrii Republicii asupra unei declaraii de politic general sau asupra oricrei probleme de interes naional. Acesta este ns un caz distinct de cel al publicrii anuale de ctre Comisia European a raportului general (publicarea sa fiind anterioar cu o lun deschiderii sesiunii parlamentare), raport care are un coninut diferit (acoper activitile tuturor organelor i instituiilor UE) de cel al unui program politic. A se vedea i Pierre Mathijsen op.cit., pag. 130. n sens contrar, John Fairhurst op.cit., pag. 90-91.
1 2

424

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional general referitoare la quorumul cerut pentru adoptarea deciziilor Comisiei (quorum care va fi stabilit ulterior, ntr-un regulament viitor de procedur al Comisiei), menionnd totodat i regula adoptrii valabile a actelor juridice ale Comisiei (cu majoritatea membrilor si)1.

2.3. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional, sub aspectul atribuiilor sale
n etapa post-Nisa (varianta constituional european, art. I26) Comisia i menine caracterul supranaional (sub aspectul independenei membrilor si fa de orice guvern naional i fa de orice organ comunitar/extracomunitar), fiind instituia care reprezint interesul general al Uniunii. a) Putem efectua o clasificare a atribuiilor Comisiei n sistemul Nisa (aa cum sunt ele reflectate n noul art. 211/ TCE) n: atribuii specifice Comisiei i n atribuii tipice pentru orice guvern (deci, care se regsesc i la nivelul Comisiei Europene). Asemenea atribuii similare cu ale unui guvern naional i care pot fi regsite n cazul Comisiei, ntr-o form adaptat funcionrii i obiectivelor UE sunt: ntocmirea anteproiectului de buget comunitar; implementarea bugetului comunitar; atribuii legate de ndeplinirea sarcinilor de execuie luate n aplicarea tratatelor i a actelor Consiliului; dreptul de iniiativ legislativ (specific i guvernelor naionale)2; asigurarea aplicrii dispoziiilor tratatului i a msurilor luate de instituiile UE n virtutea acestuia3; atribuii

1 Pe cnd pe plan naional, quorumul cerut pentru adoptarea deciziilor unui guvern poate fi diferit, n funcie de legea de organizare i funcionare a guvernului din statul respectiv. 2Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 161. 3 Atribuia de gardian al respectrii tratatelor constitutive: Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 161. John Fairhurst op.cit., pag. 92-93. Gilles Ferrol (coord.) op.cit., pag. 40.

425

Mdlina Virginia ANTONESCU decizionale; atribuii de participare la procesul legislativ1; posibilitatea de sesizare a instanei judiciare europene2, pe baza art. 169/TCE, a art. 171/TCE, modif. prin G 51/TUE); atribuii n domeniul ncheierii acordurilor internaionale3 (drept de iniiativ, recomandnd Consiliului UE nceperea negocierilor); atribuii legate de implementarea politicii externe i de securitate comun (titlul V, tratatul de la Amsterdam, art. J.4, alin 4 referitor la atribuia Comisiei de a prezenta propuneri n acest domeniu); atribuii prevzute de art. J.8/ TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam, privind deplina implicare a Comisiei n reprezentarea de ctre Preedinie, a Uniunii n domeniul PESC4, n aplicarea deciziilor adoptate n domeniul PESC, n exprimarea, alturi de Preedinie a poziiei Uniunii n cadrul organizaiilor internaionale i a conferinelor internaionale; art. J.11/ TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam n temeiul cruia Comisia informeaz Parlamentul asupra evoluiei PESC; atribuia de a sesiza Consiliul i de a nainta propuneri acestuia, n orice problem legat de PESC (art.
1 Astfel, Consiliul poate emite reglementri doar n baza unei propuneri naintate de Comisie. Prin naintarea proiectelor de regulamente, directive i decizii, Comisia particip la modelarea msurilor luate de ctre Consiliu i de ctre Parlamentul European. Cf. Pierre Mathijsen op.cit., pag. 125. 2 Prin aa-numitul recours en manquement, instituit de tratate i de Constituia European, ca un drept discreional al Comisiei la adresa statelor membre ce nu i-au ndeplinit (sau au ndeplinit defectuos) obligaiile ce le reveneau n virtutea tratatelor comunitare. Astfel, Comisia poate sesiza CJCE (mai mult, chiar Curtea a recunoscut Comisiei, n hot. din 5 mai 1981, Commission c./Royaume Uni, 804/79, 1068, o misiune general de supraveghere care permite Comisiei, n caz de absen a unei reglementri comunitare, s vegheze ca statele membre s acioneze n cadrul respectrii competenelor lor). A se vedea i Philippe Manin op.cit., pag. 247. 3 Comisia face recomandri Consiliului, care autorizeaz Comisia s deschid negocierile necesare i s formuleze directivele pentru negocieri (n cazul acordurilor comerciale). A se vedea i Pierre Mathijsen op.cit., pag. 128. 4 n materia reprezentrii externe a Comunitii, nici o dispoziie din TCE nu confer Comisiei aceast atribuie (a fortiori, nici n cazul reprezentrii externe a UE). Abia Constituia European acord Comisiei aceast atribuie (ns cu excepia PESC). A se vedea i Philippe Manin op.cit., pag. 245-246.

426

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional J.12/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam); atribuii de iniiativ n procesul de adoptare a unor acte normative specifice de ctre Consiliu, n domeniul cooperrii judiciare i poliieneti n materie penal (titlul VI/ tratatul de la Amsterdam, art. K.6, alin. 2); atribuia de a face propuneri n materie de sntate, securitate, protecie a mediului nconjurtor i protecie a consumatorului (art. 100A/ TCE, n varianta tratatului de la Amsterdam); atribuii legate de prezentarea unui raport anual, Consiliului European, n materia ocuprii forei de munc n Comunitate (art. 109Q/TCE, n varianta tratatului de la Amsterdam); ntocmirea de rapoarte n domeniul proteciei drepturilor sociale fundamentale (art. 120 i art. 117/TCE, n varianta tratatului de la Amsterdam). ns aceste atribuii au o dimensiune specific: sunt acordate n temeiul unor tratate internaionale, nu a unor legi interne sau a unor constituii naionale; privesc o instituie UE, Comisia European i nu un organ de stat; sunt originale pentru c se refer la raporturile specifice dintre instituiile UE, precum i la domenii care fie fac parte din domeniul competenelor partajate ntre Uniune i state, fie din domeniul exclusiv de competen al Uniunii ca o reflectare a specificitii sistemului politic al UE i al modului de repartizare a puterilor n acest sistem. b) n afara acestor atribuii care pot fi regsite (desigur, cu anumite particulariti impuse de fiecare sistem constituional n individualitatea sa) i la nivel naional, exist atribuii de care Comisia dispune n temeiul tratatelor comunitare i modificatoare, ce nu se regsesc n cazul unui guvern naional. Astfel de atribuii inedite pot fi considerate: - atribuiile enumerate n vechiul art. 155/TCE (noul art. 211/ TCE modif. prin tratatul de la Amsterdam) ca atribuii specifice Comisiei prin domeniul de aplicare (pentru asigurarea funcionrii i dezbaterii pieei comune): n aceast categorie intr atribuii de supervizare a aplicrii dispoziiilor tratatelor comunitare; atribuia de a veghea la aplicarea msurilor luate de instituii n virtutea tratatelor comunitare (atribuia
427

Mdlina Virginia ANTONESCU specific de supervizare); atribuii delegate de Consiliul UE pentru aplicarea normelor stabilite de acesta1; atribuii decizionale; atribuii de participare la procesul legislativ european (de elaborare a actelor Consiliului i Parlamentului European); atribuii de formulare a recomandrilor i avizelor privind materii ce fac obiectul tratatelor comunitare (dac acestea prevd n mod expres sau dac asemenea acte juridice sunt considerate necesare de ctre Comisie)2. - atribuii politice (responsabilitatea politic n faa Parlamentului European prin prezentarea unui raport anual privind activitatea acesteia; prin elaborarea unor norme de drept comunitar n anumite domenii; prin formularea de avize, recomandri sau directive pentru statele membre). - atribuii de paznic al respectrii tratatelor, n temeiul crora poate declana proceduri n faa unei instane judiciare din sistemul politic al UE (CJCE) n cazul n care Consiliul sau statele membre UE nu i ndeplinesc obligaiile comunitare; de a aplica amenzi agenilor economici care nu se conformeaz deciziilor sale; de a urmri i de a sanciona infraciunile n domeniul concurenei sau n domeniul controlului securitii3.

1 Tratatul CE permite Consiliului s i confere Comisiei competenele pentru executarea regulilor pe care el le stabilete; ns, n acelai timp, Consiliul i acord n anumite cazuri, atribuia de a exercita direct competenele de execuie. Pentru a ngrdi aceast prerogativ a Comisiei, Consiliul a prevzut ca actele adoptate de Comisie pe baza delegrii de competene, s fie supuse avizului comitetelor compuse din reprezentani ai guvernelor statelor membre (n opinia noastr, o limitare a caracterului supranaional i independent al Comisiei). A se vedea Philippe Manin op.cit., pag. 238-239. 2 n aceast categorie intr i aa-numitele notificri sau comunicri ale Comisiei. A se vedea i Pierre Mathijsen op.cit., pag. 119-120. 3 Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 160-161, Augustin Fuerea op.cit., pag. 80

428

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional - atribuii legate de administrarea diverselor fonduri i programe comunitare (inclusiv cele legate de ajutorul acordat statelor tere). - luarea deciziilor cu caracter particular, avnd ca destinatari statele membre. - atribuii n domeniul art F.1/ TUE, introd. prin tatatul de la Amsterdam (a propune Consiliului s constate existena unei nclcri grave i persistente a principiilor de la art. F.1/TUE, introdus prin Amsterdam, de ctre un stat membru). - atribuii legate de implementarea spaiului de libertate, securitate i justiie (art. K1/ TUE, introd. prin tratatul de la Amsterdam i art K6/TUE, introd. prin tratatul de la Amsterdam). - atribuii legate de domeniul art. K12/TUE, introd. prin tratatul de la Amsterdam (cooperarea ntrit ntre statele membre UE), de a emite un aviz motivat prin care recomand anumite msuri necesare a fi luate pentru ca un stat membru s participe la cooperarea respectiv. - atribuia de a promova consultarea partenerilor sociali la nivel comunitar i de a lua orice msuri utile pentru a facilita dialogul ntre pri; atribuia de a iniia propuneri n domeniul politicii sociale la nivel comunitar (art. 118A/TCE, introdus prin tratatul de la Amsterdam; devenit noul art. 138/TCE); atribuia de a ncuraja cooperarea dintre statele membre i de a facilita coordonarea aciunilor lor n toate domeniile politicii sociale reglementate de titlul VIIA art. 118C/TCE, introdus prin tratatul de la Amsterdam, devenit noul art. 140). - atribuia de a organiza, mpreun cu statele membre, o cooperare strns ntre autoritile competente, n domeniul combaterii fraudei i a oricror altor activiti ilegale care afecteaz interesele financiare ale
429

Mdlina Virginia ANTONESCU Comunitii (art. 209A/TCE, modif. prin tratatul de la Amsterdam)1. n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene), prin art. I-26 Comisia exercit atribuii care pot fi ntlnite, n variante specifice i n cazul unui guvern naional (supravegherea aplicrii dreptului Uniunii; executarea bugetului2; gestionarea programelor; atribuii de coordonare, execuie i administrare3; atribuii legate de iniiativa legislativ) dar care au o dimensiune european specific (se refer la atribuii legate de aplicarea dreptului unional european; instituia care este nzestrat cu astfel de atribuii, n temeiul Constituiei Europene, este o instituie a Uniunii Europene i nu un organ de stat precum guvernul). n Constituia European sunt prevzute i o serie de atribuii specifice Comisiei ca instituie UE, pe care nu le putem regsi n cazul unui guvern naional (datorit specificitii sistemului politic al UE n ceea ce privete natura juridic a instituiilor sale, relaiile juridice i politice interinstituionale, tipurile de competene recunoscute statelor membre i Uniunii, naturii juridice distincte a dreptului comunitar, originalitii executivului european ): - atribuia de a asigura reprezentarea extern a Uniunii (cu excepia domeniului PESC), art. I-26/Constituia European.
1 Aceste atribuii ale Comisiei, de a coordona sau organiza mpreun cu statele membre, diferite tipuri de cooperri n domenii variate, reflect o dimensiune transnaional a competenelor Comisiei, faptul c aceasta depete noiunea statal de executiv, devenind un corp politico-administrativ care trece de graniele normale ale separaiei puterilor, penetrnd n sferele judiciar i legislativ, ca i n cea executiv. A se vedea Clive H. Church, David Phinnemore op.cit., pag. 398. 2 Aceast atribuie, fiind similar, ntr-un regim de separaie a puterilor, unei prerogative a executivului, rezult c puterile Comisiei sunt analoage celor aparinnd unui executiv statal (cf. Philippe Manin op.cit., pag. 244). Este ns o perspectiv unilateralist, care scap din vedere caracterul supranaional i original al Comisiei, degajat din alte tipuri de atribuii. 3 Augustin Fuerea op.cit., pag. 80

430

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional - atribuia de a veghea la respectarea Constituiei Europene i a msurilor adoptate de instituii ale UEn temeiul acesteia. - atribuia de a supraveghea aplicarea dreptului Uniunii. - atribuii de punere n aplicare a actelor obligatorii juridic ale Uniunii (prin regulamente europene de punere n aplicare) art. I-37/Constituia European). - atribuii delegate prin legi i prin legi-cadru europene, de adoptare a unor regulamente europene delegate (art. I-36/Constituia European). - atribuii de a veghea la aplicarea principiilor n materie de concuren prevzute n art. III-161; III162/Constituie; de a investiga presupusele cazuri de nclcare a acestor principii; de a propune msurile adecvate pentru ncetarea nclcrii principiilor n cauz (dac se constat existena unei nclcri); de a autoriza statele membre s ia msurile necesare pentru remedierea situaiei (dac nclcarea nu nceteaz) art. III-165/ Constituie. - atribuii n materia ajutoarelor acordate statelor membre, conform art. III-168/Constituia European: de a verifica permanent regimurile ajutoarelor existente n aceste state; de a adopta decizii europene de modificare/suspendare a ajutorului acordat de statul membru; de a sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene dac statul n cauz nu se conformeaz deciziei europene n termenul stabilit. - atribuii n domeniul sntii publice (n cooperare cu statele membre), pe baza art. III-278/Constituia European, alin 2, teza a doua (adoptarea oricrei iniiative utile promovrii coordonrii politicilor i programelor statelor membre n acest domeniu). - atribuii n domeniul industrial (n cooperare cu statele membre) pe baza art. III-279, n cadrul domeniilor n
431

Mdlina Virginia ANTONESCU care Uniunea poate decide s desfoare o aciune de sprijinire, de coordonare sau complementar. - atribuii legate de negocierea acordurilor cu state tere ori cu organizaii internaionale, n aplicarea art. III-315 (politic comercial comun). - adoptarea oricrei iniiative utile n domeniul cooperrii pentru dezvoltare (cooperare cu statele tere i ajutor umanitar), art. III-318, alin. 2 i art. III.321, alin. 6. Dup cum se observ, aproape toate atribuiile Comisiei, att n formularea tratatelor comunitare i modificatoare, ct i n cea stabilit prin Constituia European, au un caracter specific european, nepermind stabilirea unei similitudini riguroase cu atribuiile pe care un guvern naional le are pe plan intern (de exemplu, nu se poate vorbi n cazul Comisiei, de existena unor atribuii privind1: declararea strii de asediu; conducerea i controlarea activitii ministerelor sau a organelor centrale ale administraiei publice; aplicarea msurilor adoptate pentru organizarea general a forelor armate; organizarea alegerilor pentru parlament, pentru organele locale sau pentru eful statului; luarea msurilor necesare pentru asigurarea ordinii de drept, a linitii publice, a drepturilor i libertilor ceteneti; aprobarea programelor de dezvoltare economic a rii; asistarea primuluiministru n exercitarea atribuiei sale de punere n aplicare a politicii decise de Preedintele Republicii; propunerea de a organiza un referendum; participarea la luarea deciziilor n cadrul Consiliului de Minitri etc.), aceste atribuii fiind n mod frecvent acordate prin constituiile naionale sau prin legi organice, unui guvern naional.

Pierre Pactet op.cit., pag. 456-457

432

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

433

Mdlina Virginia ANTONESCU

Mdlina Virginia Antonescu. Toate drepturile rezervate 434

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

2.4. Originalitatea Preedintelui Comisiei n raport cu prim-ministrul unui guvern naional

Principala atribuie a unui prim-ministru dintr-un guvern naional (de exemplu, n temeiul art. 21/constituia Franei) este de a conduce aciunea guvernului; unele constituii prevd i dreptul primului-ministru de a conduce aparatul guvernamental (n art. 77/constituia Austriei se menioneaz competena Cancelarului Federal de a conduce instituia Cancelariei Federale; n alte constituii ale statelor europene se prevede dreptul primului-ministru de a fixa liniile directoare ale politicii1, pentru care i asum responsabilitatea politic). n constituia Germaniei se prevede dreptul Cancelarului Federal de a dirija afacerile guvernului pe baza unui regulament interior, adoptat de guvernul federal i aprobat de eful statului federal. Potrivit unei alte constituii, primul-ministru

1 Art. 95, alin.1/constituia Italiei (primul-ministru conduce i este responsabil pentru politica general a guvernului); art. 97, titlul IV/constituia Spaniei (guvernul conduce politica intern i extern, administraia civil i militar i aprarea statului); art. 65 (puterile exercitate de guvernul federal)/constituia Germaniei (Cancelarul Federal stabilete i este inut responsabil pentru politica general; conduce afacerile guvernului federal n concordan cu regulile de procedur adoptate de el i aprobate de Preedintele Federal); art. 82, alin.1/constituia Greciei (guvernul stabilete i conduce politica general a statului, conform prevederilor constituiei i legilor), art. 112/constituia Turciei (primul ministru, ca un chairman al Consiliului de Minitri va asigura cooperarea ntre ministere i va superviza implementarea politicii generale a guvernului); art. 203/constituia Portugaliei prevede atribuia Consiliului de Minitri de a adopta liniile directoare generale ale politicii guvernamentale i ale implementrii sale; art. 204/ constituia Portugaliei, alin. 1 prevede c primul ministru va conduce politica general a guvernului, va coordona i va orienta aciunea tuturor minitrilor, va conduce munca guvernului i relaiile sale generale cu alte organe de stat; sec. 66, alin. 1/constituia Finlandei conduce activitile guvernului i supravegheaz pregtirea i examinarea problemelor care apar n cursul mandatului guvernului.

435

Mdlina Virginia ANTONESCU asigur unitatea guvernului i dirijeaz aciunile sale (constituia Greciei). Natura juridic a Preedintelui Comisiei este ns una original, datorit att n naturii juridice a Comisiei, instituie original a UE, ct i ntregului sistem instituional al Uniunii Europene, apreciat n evoluia sa. De aceea, este destul de dificil s asimilm Preedintele Comisiei cu un prim-ministru, att datorit lipsei caracterului statal al acestei instituii politice i juridice, dar i supranaionalitii i specificitii sale (ca instituie proiectat s funcioneze doar pentru sistemul politic al UE i doar pe baza prevederilor din tratatele comunitare i modificatoare ori a Constituiei Europene). Preedintele Comisiei nu poate fi un veritabil prim-ministru, ntruct nu este un leader politic (precum Cancelarul Federal german sau PrimulMinistru britanic), ca leader al partidului nvingtor la alegeri. Mai degrab, se poate vorbi de o autoritate supranaional stabilit direct prin norme comunitare (respectiv prin Constituia European, n etapa post-Nisa), pentru a funciona doar cu privire la planul european de guvernare (Preedintele Comisiei nedispunnd de mecanisme proprii de control, de supervizare sau de colaborare n raport cu autoritile naionale sau cu prim-minitrii statelor membre UE), o autoritate european independent fa de guvernele naionale prin votul de aprobare pe care l primete ntreaga Comisie din partea Parlamentului European, la nceputul mandatului, ca vot de nvestitur n funcie. Prin urmare, dei numit, ntr-o variant, de ctre Consiliul UE (ntrunit n compunerea efilor de stat sau de guvern, conform art. 214, paragr. 2/TCE, modif. prin tratatul de la Nisa), Preedintele Comisiei nu poate fi considerat subordonat nici unei autoriti publice de la nivelul statelor membre, nici unui organ de stat (fie ef de guvern, fie ef de stat). Ca Preedinte al unei instituii UE, acesta beneficiaz, prin aprobarea Parlamentului European (nainte de etapa adoptrii listei candidailor pentru funcia de comisar european) de toate garaniile de independen (deci, nu se poate afirma c, prin numirea sa de
436

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ctre efii de stat sau de guvern, Preedintele unei instituii UE ar fi subordonat ierarhic acestora, deoarece natura supranaional i independent juridic i politic a ntregii Comisii ar fi pus ab initio n cauz, provocnd o nclcare a prevederilor tratatelor/Constituiei Europene nc dinainte de formarea Comisiei). Pe de alt parte, Preedintele Comisiei este numit de o instituie UE (Consiliul), nu de autoritile naionale ca atare i dup o procedur comunitar/constituional european (i nu dup o lege intern a unui stat membru). Desemnarea sa nu este dect prima etap n procedura de nvestire n funcie, fiind necesar intervenia Parlamentului European (aprobarea desemnrii Preedintelui) pentru ca s valideze desemnarea sa n funcie. Aceste dou etape n procedura desemnrii Preedintelui Comisiei sunt condiii sine qua non fr de care nu se poate trece la cea de a doua mare etap (dup desemnarea Preedintelui, tratatul de la Nisa prevede etapa desemnrii membrilor Comisiei). Astfel, Preedintele Comisiei deine un rol important n desemnarea ntregii Comisii1, prin nsi succesiunea etapelor procedurale (nu se pot desemna membrii Comisiei, dac nu s-a desemnat i nu s1 Pe plan naional (seciunea G1, alin 1/constituia Finlandei), primul ministru este ales de parlament i apoi numit de Preedintele Republicii. Primul ministru propune minitrii spre a fi numii de Preedintele Republicii, n aceast calitate. Aceste aspecte referitoare la primul ministru reflect o legitimitate democratic aproape egal cu a Preedintelui Republicii, ct i rolul su important n raport cu guvernul. n alt constituie, rolul preeminent al primului ministru fa de minitri reiese din regimul juridic al responsabilitii politice (prim-ministrul rspunde n faa Preedintelui Republicii i, n unele cazuri, a Adunrii Republicii, n timp ce minitrii i viceprim-ministrul rspund n faa primului ministru i, n contextul responsabilitii politice a guvernului, n faa Adunrii Republicii) art. 194/constituia Portugaliei. n art.109/constituia Turciei, prim-ministrul este cel care propune minitrii iar acetia sunt numii de Marea Adunare Naional a Turciei (legitimitatea democratic a guvernului). Prim-ministrul are aceeai legitimitate democratic (fiind numit de Preedintele Republicii, dintre membrii parlamentului).

437

Mdlina Virginia ANTONESCU a aprobat anterior, Preedintele acesteia), dar i prin atribuiile pe care le are n cea de a doua mare etap, referitor la desemnarea membrilor Comisiei: i d acordul pentru adoptarea, de ctre Consiliu, a listei candidailor la funcia de comisar european. Aprobarea desemnrii fcute de Consiliul UE n cazul Preedintelui Comisiei, de ctre Parlamentul European, este o msur prevzut de tratatul de la Nisa menit s confere Preedintelui o importan crescut n raport cu un ef de guvern naional, s i confere individualitate n cadrul Comisiei (ca o limitare a principiului colegialitii) i n raport cu instituiile UE (s l transforme practic, ntr-o instituie UE distinct, consacrat ca atare1, avnd o natur juridic original, mixt, oscilnd ntre autoritatea i atribuiile efului de guvern i legitimitatea democratic a unui ef de stat dintr-un regim parlamentar2, fiind aprobat de ctre Parlamentul European,
1 n art. I-27/Constituia European, distinct fa de art.I-26 care reglementeaz Comisia. 2 ns, pe plan naional, ntr-un regim parlamentar, chiar dac eful statului este monarh ereditar sau o persoan desemnat prin alegere, este esenial ca parlamentul s nu poat avea vreo influen asupra meninerii n funcie a efului de stat (regula iresponsabilitii politice, conform creia, odat desemnat, eful statului nu poate fi revocat de parlament). Pe plan european, dac asimilm Preedintele Comisiei cu un Preedinte al UE n sensul apropiat de cel de ef de stat, se remarc importana rolului jucat de Parlamentul European (aprob/alege Preedintele Comisiei; i poate provoca demisia, odat cu ntreaga Comisie, ca efect al moiunii de cenzur). Deci, spre deosebire de un ef de stat, Preedintele Comisiei nu este iresponsabil politic n faa P.E. care pstreaz mijloace de control politic asupra sa. De asemenea, o alt particularitate: dac am asimila Preedintele Consiliului European cu un Preedinte al UE n sensul apropiat de cel al unui ef de stat, actele acestuia nu trebuie contrasemnate de Preedintele Comisiei (ca ef al guvernului), dei se poate vorbi de o iresponsabilitate politic a Preedintelui Consiliului European fa de P.E. Astfel, pentru a produce efecte juridice n ordinea de drept comunitar, actele emise de Preedintele Consiliului European sau de Preedintele Consiliului UE (n calitate de instituii executive) nu necesit semntura Preedintelui Comisiei sau a unui comisar european sau pe aceea a Ministrului European de Afaceri Externe (o trstur

438

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional singura instituie cu legitimitate democratic direct din sistemul politic al UE). Faptul c art. 214, paragr. 2/TCE modif. prin tratatul de la Nisa are o structur ce poate fi delimitat n dou mari etape (procedura desemnrii Preedintelui i procedura referitoare la membrii Comisiei) contureaz, printr-o interpretare sistematic, profilul juridic distinct al Preedintelui Comisiei. Pe de alt parte ns, art. 214/TCE mai conine un al treilea alineat n care att Preedintele Comisiei ct i ceilali membri ai Comisiei sunt supui unei proceduri unice (revenirea la principiul colegialitii): astfel, odat desemnai, Preedintele i comisarii europeni sunt n mod colectiv supui unui vot de aprobare de ctre Parlament (pentru ntrirea caracterului supranaional, dar i a legitimitii democratice a acestei instituii UE). Supranaionalitatea i caracterul independent al acestei instituii politice sunt ns limitate de urmtoarea faz a procedurii privind Comisia n ansamblul su (numirea, cu majoritate calificat, de ctre Consiliu, ca instituie interguvernamental, att a Preedintelui, ct i a membrilor Comisiei). Astfel c ultimul cuvnt n aceast procedur l are o instituie UE care reprezint guvernele naionale, ceea ce s-ar interpreta ca o simbolic subordonare pe plan juridic i politic, a Comisiei fa de nivelul naional de guvernare, n cadrul sistemului politic al UE1.
original, n opinia noastr, a sistemului instituional UE). A se vedea i Claude Debbasch op.cit., pag. 156. 1 Ceea ce ar nsemna, implicit, o nclcare a principiului independenei Comisiei, care, ca instituie supranaional, avnd legitimitate democratic real, nu ar avea nevoie dect de aprobarea P.E., nu i de numirea Consiliului ( prin aceast dubl intervenie n desemnarea Comisiei i a Preedintelui su, Consiliul acionnd n calitate de legiuitor UE i nu de instituie UE cu rol executiv). Dup unii autori, Comisia este embrionul unui viitor guvern european de tip supranaional, ns de fapt, n TUE persist o ambiguitate ntre acest potenial rol pentru Comisie i cel de simplu executant al deciziilor Consiliului de Minitri , tratatul de la Maastricht neaducnd dect prudente retuuri echilibrului interinstituional. A se vedea Yves Doutriaux, Christian Lequesne op. cit., pag. 44. n alte opinii, Comisia este privit ca un guvern european , ns se uit faptul c, nc din 1974, marile

439

Mdlina Virginia ANTONESCU ntr-o alt interpretare a art. 214/TCE modif. prin tratatul de la Nisa, acest lucru nu ar fi considerat c ar institui o relaie ierarhic pe plan juridic i politic ntre Consiliu (respectiv efii de stat sau de guvern din statele membre) i Comisie ca instituie UE. Un argument n favoarea acestei teze ar fi acela c numirea Comisiei, n ansamblul su, este efectuat de o formaiune specific a unei instituii UE i nu de executivele naionale ca atare. n al doilea rnd, Consiliul nu poate numi Comisia fr ca Parlamentul European s nu i dea de dou ori, aprobarea sa (o dat pentru desemnarea Preedintelui; a doua oar pentru numirea ntregii Comisii). Mai mult, numirea Comisiei de ctre Consiliu poate fi interpretat ca o ntrire a dublei legitimiti juridice i politice de care se bucur Comisia (prin aprobare de ctre Parlament; prin numire, de ctre Consiliu), Comisia aprnd deci, ca o instituie UE ce beneficiaz att de legitimitatea conferit de state ct i de cea acordat de popoarele UE. Exist un echilibru n conferirea celor dou tipuri de legitimiti, n viziunea art. 214/TCE modif. prin tratatul de la Nisa (Consiliul desemneaz Preedintele; Parlamentul aprob desemnarea sa; Parlamentul aprob Comisia n ansamblu; Consiliul numete Preedintele i pe ceilali membri ai Comisiei). Observm ns, c acest echilibru tinde s fie n favoarea Parlamentului (accentund caracterul supranaional al Preedintelui Comisiei, n special). Acesta, deoarece art. 214/TCE modif. prin tratatul de la Nisa nu acord Consiliului dreptul de a numi de dou ori pe Preedintele Comisiei (Consiliul, n prima faz,
orientri cu privire la UE se iau de ctre efii de stat i de guvern n cadrul Consiliului European. A se vedea Philippe Moreau Defarges- op. cit., pag. 40. i n opinia lui Jean Louis Burban ne confruntm cu o dilem ct privete rolul i natura juridic i politic a Comisiei : este un guvern al Europei, deoarece atunci cnd Comisia i definete o propunere, Consilul nu o poate modifica dect cu unanimitate, sau este un simplu secretariat al Consilului de Minitri? Autorul sus citat consider totui, c nu se poate face abstracie de puterile quasi guvernamentale ale Comisiei, care nu au echivalent cu cele ale unui organ similar dintr- o organizaie internaional , demonstrnd originalitatea Comisiei . A se vedea Jean- Louis Burban- op. cit., pag. 14.

440

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional doar desemneaz Preedintele, nu l nvestete n funcie); nu trebuie confundat propunerea unui candidat pentru funcia de Preedinte al Comisiei, propunere care ulterior este aprobat de Parlament, cu numirea n funcie, care are loc abia la sfritul procedurii, conferind un sens politic dar i juridic asemntor celui nscut din actul numirii primului-ministru de ctre eful statului1. Numirea n funcie se realizeaz individual, certificndu-se astfel, de ctre Consiliu, c toat procedura art. 214/TCE modif. prin tratatul de la Nisa a fost respectat ntocmai, c s-au parcurs toate etapele prevzute de acest articol, n ordinea imperativ prevzut de acesta, astfel nct nvestirea n funcie a fiecrui membru al Comisiei ndeplinete toate condiiile de valabilitate. Echilibrul de putere este n favoarea Parlamentului, ntruct acesta dispune n dou etape (n ceea ce privete Preedintele Comisiei i n ceea ce privete Comisia n ansamblu) de dreptul de a aproba desemnarea Preedintelui, respectiv numirea Comisiei (n timp ce Consiliul are o singur dat dreptul de a numi, anume la sfritul procedurii prevzute de art. 214/TCE modif. prin tratatul de la Nisa). n etapa post-Nisa (varianta constituional european, art. I27) rolul politic i juridic al Preedintelui Comisiei sporete n importan (datorit interpretrii sistematice, observm c este rezervat acestuia un articol ntreg care-l nominalizeaz distinct, fa de situaia anterioar, bazat pe includerea dispoziiilor referitoare la Preedintele Comisiei n procedura de numire a Comisiei art. 214/TCE). Astfel, art. I-27 are ca titlu Preedintele Comisiei Europene i se refer n mod direct la acesta, putnd spune c l instituionalizeaz ca atare i c l individualizeaz fa de
De exemplu, n plan naional, ntr-o democraie parlamentar precum cea a Greciei, eful statului numete primul-ministru (nu propune parlamentului un candidat la aceast funcie, pe care parlamentul s l aleag, ulterior). Conform art. 37/constituia Greciei, primul-ministru trebuie s fie liderul partidului care are majoritatea absolut n parlament (n timp ce o astfel de cerin nu apare n cazul candidatului la funcia de Preedinte al Comisiei Europene).
1

441

Mdlina Virginia ANTONESCU Comisie (implicit, semnificnd ruperea principiului colegialitii). Inovaiile referitoare la procedura de nvestire n funcie a Preedintelui Comisiei sunt importante pentru sporirea caracterului supranaional i independent al acestuia. ns aceast independen nu trebuie interpretat ca o lips de responsabilitate n ceea ce privete Preedintele Comisiei, aa cum apare acesta n viziunea Constituiei Europene. Astfel, Preedintele Comisiei poate fi tras la rspundere (juridic) pe temeiul art. III- 349/Constituie (poate fi destituit din funcie de ctre Curtea de Justiie a Uniunii Europene, n caz de culp grav sau dac nu mai ndeplinete condiiile necesare exercitrii funciei sale), o procedur aplicabil ns pentru orice membru al Comisiei1. De asemenea, Preedintele Comisiei mai poate fi tras la rspundere (politic) pe temeiul art. I-26/Constituie, ns este vorba de o rspundere solidar (principiul colegialitii)2, a
1 Pe plan naional, art. 86, alin.1/constituia Greciei prevede o procedur de impeachement, fr s precizeze ns i posibilitatea de destituire a membrului respectiv al guvernului. Astfel, parlamentul are dreptul de a pune sub acuzare actuali i foti membri ai guvernului sau minitri adjunci, conform legilor privind responsabilitatea ministerial, naintea unui tribunal ad-hoc, compus din 12 judectori alei din membrii Curii Supreme i din preedinii curilor de apel, prezidat de Preedintele Curii Supreme. Dup cum se observ, este un caz specific, care nu se confund cu o procedur de destituire din funcie a ministrului respectiv (pentru caz de culp grav sau de nendeplinire a condiiilor necesare exercitrii funciei sale precum n cazurile referitoare la un membru al Comisiei Europene). Art. 102/constituia Spaniei prevede cazurile de rspundere juridic a membrilor guvernului, n faa Curii Supreme, pentru trdare i alte infraciuni contra securitii statului, n exerciiul funciei lor; art. 103/constituia Belgiei (dreptul Camerei Reprezentanilor de a pune sub acuzare minitri i de a-i aduce n faa Curii Supreme de Apel care i va judeca, pe baza unor cazuri de responsabilitate determinate de lege). 2 Principiul responsabilitii colective a guvernului este consacrat n constituii precum: art. 85/constituia Greciei (responsabilitatea membrilor Cabinetului i a minitrilor adjunci pentru politicile generale ale guvernului); art. 112, alin. 1/constituia Turciei (rspunderea colectiv a membrilor Consiliului de Minitri pentru implementarea politicii generale a guvrenului);

442

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Comisiei, n ansamblul su (rspundere n faa Parlamentului, prin adoptarea moiunii de cenzur, caz n care toi membrii Comisiei, inclusiv Preedintele, trebuie s demisioneze din funcii). Desigur, pentru nendeplinirea atribuiilor specifice pe care le are n virtutea tratatelor sau a Constituiei Europene, am putea considera, ntr-o ipotez, c Preedintele Comisiei poate fi tras la rspundere ca orice funcionar public comunitar1 (n msura n care i se recunoate printr-un regulament al Consiliului i al Parlamentului, aceast natur juridic ceea ce ar nsemna ns s fie trecut cu vederea legitimitatea democratic acordat la nvestirea n funcie Preedintelui Comisiei, dar i natura cu totul special, caracterul su supranaional european- sau printr-o procedur special ce ar urma a fi stabilit ulterior, dat fiind importana Preedintelui Comisiei n sistemul politic al UE). Art. I-27/Constituia European implic n procedura de nvestire a Preedintelui i a Comisiei, trei instituii UE cu roluri diferite: Consiliul European (care propune candidatul pentru funcia de Preedinte al Comisiei; care numete, cu majoritate calificat, ntreaga Comisie, n ultima etap a procedurii); Consiliul UE (care adopt lista candidailor pentru funciile de comisari europeni, de comun acord cu Preedintele Comisiei); Parlamentul European (care alege Preedintele Comisiei i care aprob ntreaga Comisie, n
art. 108, titlul V/constituia Spaniei (guvernul este inut responsabil n mod colectiv n faa Camerei Reprezentanilor, pentru conducerea sa politic); art. 76/constituia Austriei (membrii guvernului federal sunt responsabili n faa Camerei Reprezentanilor); art. 20, alin. 1, titlul III (rspunderea guvernului n faa parlamentului prin adoptarea moiunii de cenzur de ctre Adunarea Naional) din constituia Franei; art. 101, alin. 1/constituia Belgiei (rspunderea minitrilor n faa Camerei Reprezentanilor). 1 Preedintele Comisiei nu poate ns, fi asimilat unui director general (ca funcie de direcie, de nivelul A), deoarece Directoratele Generale fac parte din structura birocratic a Comisiei, structur care este permanent, nu numit de statele membre pentru 5 ani (spre deosebire de mandatul Comisiei, care este de 5 ani i care se refer la exercitarea unei funcii executive la nivel european. A se vedea i Augustin Fuerea op.cit., pag. 206-207. Yves Doutriaux , Christian Lequesne op. cit., pag. 46-50.

443

Mdlina Virginia ANTONESCU penultima etap a procedurii). Prin urmare, se observ c legitimitatea democratic dubl se menine n cazul Preedintelui Comisiei (este ales de dou ori de Parlament; este numit o singur dat, de Consiliul European), ntrindu-se, odat cu rolul esenial al Parlamentului European n toat aceast procedur, i supranaionalitatea Preedintelui Comisiei. Pe de alt parte, n raport cu prim-ministrul unui guvern naional (care se bucur de o autoritate real n cadrul guvernului1, instaurndu-se, n unele cazuri, o veritabil ierarhizare a guvernului), trebuie subliniat asemnarea dintre rolul Preedintelui Comisiei fa de ceilali membri ai Comisiei i rolul prim-ministrului fa de restul guvernului: se poate spune c, att prin tratatul de la Nisa (modif. art.217/TCE) ct i prin prevederile art. I-27/Constituia European, Preedintele Comisiei are atribuii similare unui ef de guvern (Preedintele conduce Comisia att n ceea ce privete aparatul guvernamental european ct i activitatea acesteia)2. Astfel, n sistemul Nisa, Preedintele Comisiei are urmtoarele atribuii: - atribuii decizionale, de numire n funcie a unor persoane (numete Vice-Preedinii dintre membrii Comisiei, atribuie limitat prin condiia obinerii aprobrii colegiului, pentru mpiedicarea unui abuz de putere dar i pentru evitarea accenturii caracterului ierarhizat al Comisiei n dauna caracterului colegial);

1Cancelarul Federal propune Preedintelui Federal s numeasc sau s demit minitrii; stabilete i este inut de responsabil pentru politica general; conduce afacerile guvernului (art. 64, art. 65/constituia Germaniei); art. 77, alin 3/constituia Austriei (Cancelarul Federal are sarcina de a conduce Cancelaria Federal); art. 98, alin.1/ constituia Spaniei (Preedintele guvernului conduce aciunile guvernului i coordoneaz funciile altor membri ai acestuia); art. 112/constituia Turciei (n calitate de Chairman al Consiliului de Minitri, primul ministru va asigura cooperarea ntre minitri i va superviza implementarea politicii generale a guvernului). 2 n mod similar, art. 82, alin.2/constituia Greciei (primul-ministru va asigura unitatea guvernului i va conduce activitatea acestuia).

444

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional poate cere demisia unui membru al Comisiei, care trebuie s i-o prezinte (dup aprobarea colegiului). La acest punct trebuie fcut o constatare, referitor la tipul original de structur a Comisiei1: nu este vorba de o structur biorganic de tip naional (Guvern i Consiliu de Minitri) ci mai degrab, de o structur multiorganic (colegiile, care sunt grupuri de comisari, cu o componen variabil, n funcie de materia n care se adopt decizia respectiv). Colegiile funcioneaz pe baza principiului rspunderii colective, ns nu mpiedic o rspundere direct pentru un anumit domeniu, n cazul fiecruia dintre comisari. Astfel c, de facto, putem spune c suntem n prezena unei structuri cu mai multe nivele ierarhice: Preedintele Comisiei; VicePreedinii; colegiile. Potrivit sistemului Nisa, se instituie un mecanism de contrabalansare a Preedintelui n interiorul Comisiei (pentru a evita ca ntreaga Comisie s devin o prelungire a voinei acestuia); practic, prin intervenia colegiului n numirea sau demiterea membrilor Comisiei se pstreaz caracterul colegial al Comisiei2, dar i coerena i unicitatea sa ca instituie UE. Prin sistemul Nisa, Preedintele Comisiei nu controleaz total Comisia, nu o conduce la modul despotic, absolutist. Chiar dac n sistemul politic al UE nu exist un ef al statului sau o instituie similar care s i contrabalanseze puterea de care dispune n interiorul Comisiei, Preedintele Comisiei sufer o limitare subtil dar ferm a atribuiilor sale menionate mai sus. - atribuia de a defini orientrile politice n conformitate cu care Comisia trebuie s i ndeplineasc rolul conferit de tratate (atribuie
1 Despre Comisie , ca instituie supranaional, a se vedea Louis Cartou Organisations europennes, Prcis Dalloz, 1965, pag. 113. 2 Jean Louis Burban consider colegialitatea Comisiei ca un atribut prin excelen guvernamental ntr-o democraie parlamentar , atribut semnificnd faptul c atribuiile conferite Comisiei prin tratate privesc ansamblul membrilor si i se exprim prin acte unilaterale adoptate n reuniunea colegiului. A se vedea Jean Louis Burban op. cit., pag. 7.

445

Mdlina Virginia ANTONESCU similar unui ef de guvern, precum n Germania)1: art. 217/TCE modif. prin tratatul de la Nisa nu prevede ns ca Preedintele s i angajeze responsabilitatea pentru aceste orientri, ceea ce se poate converti ntr-o surs a abuzului de putere (n lipsa unor proceduri speciale de tragere la rspundere pe plan european, a Preedintelui Comisiei). atribuia de a decide asupra organizrii interne a Comisiei (atribuie similar celei ndeplinite de un primministru, de exemplu n Austria); se observ formularea art. 217/TCE modif. prin tratatul de la Nisa, n sensul c nu este vorba de o veritabil atribuie de a conduce guvernul (precum pe plan naional) ci, mai degrab, de o atribuie decizional limitat prin nsi natura colegial a Comisiei atribuia de a structura i de a repartiza responsabilitile care revin Comisiei, completat cu atribuia de a schimba repartizarea acestor responsabiliti n cursul mandatului Comisiei2 (tip de atribuii care se regsesc i pe plan naional, cu privire la un prim-ministru). atribuia de a conduce Comisia (atribuie nenominalizat ca atare n art. 217/TCE modif. prin tratatul de la Nisa, ns care conine aceast idee, tipic pentru relaia juridic i politic dintre un prim-ministru i guvernul su); astfel, membrii Comisiei i realizeaz sarcinile ce le sunt ncredinate de ctre Preedinte sub autoritatea acestuia.

Dac la origine, nici o dispoziie din tratatele comunitare nu se referea expres la atribuiile Preedintelui Comisiei, tratatul de la Amsterdam a inclus un paragr nou la art. 219, integrat ulterior n art.
1 2

Art.65/Constituia Germaniei. Art.217/TCE, alin. 2, modif. prin tratatul de la Nisa

446

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional 217 prin tratatul de la Nisa, care se referea la obligaia Comisiei n ansamblul su, de a-i ndeplini misiunea sa cu respectarea orientrilor politice definite de Preedintele su1. Dac anterior tratatului de la Nisa, puterea de a numi Vice-Preedinii era ncredinat Comisiei, prin Nisa doar Preedintele dispune de aceast putere (ns, dup obinerea aprobrii colegiului). Prevznd expres c membrii Comisiei se afl sub autoritatea Preedintelui, art. 217/TCE modif. prin tratatul de la Nisa impune modelul unei structuri ierarhizate a Comisiei, provocnd astfel, dup prerea noastr, intrarea ntr-o nou etap n evoluia Comisiei ca instituie UE, prin depirea structurii de tip colegial. n art. I-27/Constituia European, structura ierarhizat a Comisiei i autoritatea real a Preedintelui su (consacrat prin art. 217/TCE, ca un veritabil ef de guvern european) nu sunt doar meninute, ci i ntrite. Astfel, Preedintele Comisiei are atribuii de numire a Vice-Preedinilor fr a mai fi nevoit s cear aprobarea colegiului2 (ceea ce l apropie de poziia unui primministru care nu este controlat sau contrabalansat lato sensu de eful statului. Prin art. I-27Constituia European, Preedintele Comisiei devine practic, un prim-ministru european, att din perspectiva atribuiilor sale ct i din prisma autoritii politice pe care o exercit asupra Comisiei i a membrilor si. Dac unele din atribuiile prevzute n art. I-27/Constituia European pot fi ntlnite, cu adaptrile de rigoare i n cazul unui guvern naional (definete orientrile generale ale Comisiei; decide organizarea intern a Comisiei; numete Vice-Preedinii), exist anumite particulariti (de exemplu, Preedintele Comisiei nu poate numi Ministrul Unional al Afacerilor Externe, ca Vice-Preedinte al Comisiei). Aceast imposibilitate de a numi Ministrul Unional de Externe este contrazis ntr-un fel, de art. III-350/Constituie prin care se reia structura ierarhizat a Comisiei (instituit prin art. 217/TCE modif. prin tratatul de la Nisa), membrii Comisiei
1 2

Philippe Manin op. cit., pag. 229-230. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag.96.

447

Mdlina Virginia ANTONESCU trebuind s i exercite funciile ncredinate de Preedinte, sub autoritatea acestuia. Preedintele Comisiei nu este ns un prim-ministru n sensul pe care l acord acestuia constituiile naionale, deoarece nu dispune de atribuii extrem de importante pentru un primministru: nu rspunde de aprarea comun (pe cnd un ef de guvern este prevzut prin constituie cu atribuia de a rspunde de aprarea statului)1; nu poate suplini, n anumite situaii, eful statului2 (n cazul nostru, pe Preedintele Consiliului UE, dac l considerm un fel de Preedinte UE); nu exercit puterea reglementar3 (pentru c tratatele i Constituia European nu prevd expres acest lucru, precum o constituie naional n cazul prim-ministrului); nu poate propune Preedintelui Consiliului UE (ntruct acesta nu constituie nc o instituie UE recunoscut ca atare i n Constituia European, alturi de celelalte ase instituii care compun cadrul instituional al UE) revocarea i numirea unor membri ai Comisiei4; nu poate contrasemna actele emise de eful statului
De exemplu, conform art.115b (transferul puterii de comand ctre Cancelarul Federal) din Constituia Germaniei, dup promulgarea strii de rzboi, puterea de comand asupra forelor armate trece la Cancelarul Federal); art.21, alin.1/constituia Franei (responsabilitatea primului-ministru pentru aprarea naional). 2 De exemplu, art.118 (modificat n 17 oct.2001) din constituia Turciei prevede c, n absena efului statului, Consiliul de Securitate Naional se ntrunete sub preedinia primului ministru). Art.21, alin.4/constituia Franei permite primului ministru s fie lociitorul Preedintelui Republicii, n calitate de chairman al unor ntruniri ale Consiliului de Minitri, ns doar n cazuri excepionale. Sec.59/constituia Finlandei. Art.64, alin.1/constituia Austriei. 3 Art.37, alin.1 (regulamente) din constituia Franei. Art.115/constituia Turciei (atribuia Consiliului de Minitri de a emite regulamente guvernnd modul de implementare al legilor, care ns vor fi semnate de eful statului. Art.107, alin.4/constituia Romniei prevede c hotrrile i ordonanele adoptate de guvern vor fi semnate de primulministru 4 Art.109/constituia Turciei (doar n cazul demiterii minitrilor), deoarece minitrii sunt numii de parlament (la propunerea primului-ministru) i nu de Preedintele Republicii. Art.8, alin.2/constituia Franei (la propunerea
1

448

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional (aceasta fiind o atribuie tipic statal)1; nu asigur aplicarea dreptului comunitar2 (acesta fiind o atribuie colectiv, recunoscut de tratate i de Constituie Comisiei, n ansamblul su). n concluzie, se poate spune c, dei este posibil stabilirea unei anumite similitudini cu eful unui guvern, totui Preedintele Comisiei i pstreaz propria individualitate, att prin dispoziiile tratatelor/Constituiei referitoare n mod direct la el, ct i prin natura juridic original a Comisiei (ce nu poate fi asimilat complet cu un guvern), precum i datorit originalitii ntregului sistem politic al UE (care nu are natur integral statal).

2.5. Originalitatea Ministrului de Afaceri Externe al Uniunii, n raport cu un ministru dintrun guvern naional
n etapa post-Nisa, varianta constituional european, se instituie un tip special de ministru, avnd o natur clar supranaional3 i n acelai timp, original (dac l comparm cu

primului-ministru, eful statului numete minitrii i pune capt mandatului lor). 1 Art.19/constituia Franei (deciziile oficiale ale efului statului, cu unele excepii, vor fi contrasemnate de primul-ministru). Art.106 (pentru a produce efecte juridice, aciunile regelui trebuie s aib contrasemnarea unui ministru) din constituia Belgiei; art.67, alin.2/constituia Belgiei (toate actele oficiale ale Preedintelui Federal necesit, pentru validitatea lor, contrasemntura Cancelarului Federal sau a ministrului competent). Art.143/constituia Portugaliei (contrasemnarea actelor preedintelui republicii, de ctre guvern). 2 Art.21, alin.1/constituia Franei. 3Ministrul este independent fa de statele membre i fa de orice instituie UE, n exercitarea atribuiilor sale n cadrul Comisiei, ns acest lucru nu mai este valabil n cadrul PESC (unde funcioneaz n calitate de mandatar al Consiliului). Potrivit art.I-28/Constituia European, Ministrul este sustras principiului colegialitii, atunci cnd acioneaz ca mandatar al Consiliului. A se vedea Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag.100.

449

Mdlina Virginia ANTONESCU un ministru naional, sub aspectul naturii juridice i al atribuiilor sale). Astfel, dac un ministru dintr-un guvern naional este numit, de cele mai multe ori, la propunerea primului-ministru, de ctre eful statului1 sau de ctre rege (art. 62, constituia Spaniei) nu acelai lucru este valabil i pe planul de guvernare european din cadrul sistemului politic al UE. Astfel, potrivit art. I-28/Constituia European intitulat Ministrul Afacerilor Externe al Uniunii (ceea ce, ntr-o interpretare sistematic, a plasrii sale dup articolele I-26 i I-27 referitoare la Comisie i la Preedintele Comisiei, ne ndreptete s afirmm c este o adevrat instituie UE exercitnd funcia executiv ntr-un anumit domeniu), este consacrat un ministru care face parte din executivul european lato sensu (Comisie , Consiliu , Consiliul European Ministrul de Externe) ; acest ministru este numit de Consiliul European. Avnd o natur juridic original2, instituit n etapa post-Nisa la nivel de Constituie European, Ministrul Unional de Externe face parte din noul cadru instituional al UE, fiind plasat n capitolul I (Cadrul instituional, din care, lato sensu, n afar de instituiile UE enumerate n art. I-19, fac parte trei instituii politice noi3: Preedintele Comisiei art. I-27; Preedintele Consiliului European art. I-22; Ministrul Afacerilor Externe al Uniunii art. I-28), urmnd ca, n capitolul II, titlul I s se trateze regimul juridic al celorlalte instituii i organe consultative ale Uniunii. Originalitatea naturii juridice a acestui ministru european reiese din mai multe aspecte:
Art.37, alin.1/constituia Greciei, de exemplu A se vedea i Paolo Ponzano La Constitution Europene: ses principaux lments novateurs, europa.eu.int/constitution/futurum/documents/other 3 Observm efectul de instituionalizare a celor trei funcii de autoritate public exercitate la nivelul european de guvernare, pe care l realizeaz Constituia European, mbogind, implicit, coninutul cadrului instituional UE.
1 2

450

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional - este numit de o instituie UE (i nu de un guvern naional, nu de un ef de stat): Consiliul European - poate fi revocat tot de Consiliul European (nu de Preedintele acestuia sau de alte autoriti publice europene sau exercitnd un mandat naional) - nu este supus votului de ncredere sau aprobrii Parlamentului (precum un ministru naional)1; n calitate de Ministru al Afacerilor Externe al Uniunii se poate spune c nu rspunde politic n faa Parlamentului European. Aceast trstur original, care ar risca s accentueze supranaionalitatea naturii sale juridice n detrimentul legitimitii sale democratice, este limitat de faptul c, n calitate de Vice-Preedinte al Comisiei, Ministrul Unional de Externe rspunde politic, odat cu toat Comisia, n faa Parlamentului European (n urma adoptrii moiunii de cenzur trebuind s demisioneze din funcia de Vice-Preedinte al Comisiei, ns rmnnd mai departe Ministru de Externe al Uniunii). Practic, ca Vice-Preedinte al Comisiei, este considerat un membru al Comisiei (similar condiiei de membru al guvernului european)2 ns ca Ministru de Externe al Uniunii reprezint un caz particular de ministru cu portofoliu (politic extern i de securitate a
1 n sens contrar (Ministrul Unional de Afaceri Externe rspunde politic n faa PE, trebuind s demisioneze din funciile sale din cadrul Comisiei n caz de moiune de cenzur adoptat de PE contra Comisiei). Ministrul nu poate fi demis de ctre Preedintele Comisiei din funciile sale din cadrul Comisiei, precum un comisar european. n al treilea rnd, ca mandatar al Consiliului European, Ministrul Unional de Afaceri Externe nu rspunde politic dect n faa Consiliului European (nu i a altor instituii UE). A se vedea Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag. 99. 2 Fiind numit i ministre double casquette, avnd astfel un statut juridic original, deoarece simultan, acest ministru ine de cadrul interguvernamental (prin dependena sa de Consiliul European i prin faptul c prezideaz Consiliul de Afaceri Externe) ct i de cadrul supranaional (ca Vice-Preedinte al Comisiei). A se vedea i Philippe Manin op. cit., pag.311.

451

Mdlina Virginia ANTONESCU Uniunii) ns fr guvern (Preedintele Comisiei nu are nici o atribuie privind portofoliul su). - are ca atribuii: conducerea politicii externe i de securitate comun a Uniunii1; contribuie cu propuneri2 la elaborarea acestei politici i la punerea sa n aplicare (atribuie executiv, ns nu ca membru al Comisiei ci n calitate de mputernicit al Consiliului, ceea ce exclude orice relaie de subordonare juridic sau politic fa de Comisie i fa de Preedintele Comisiei, n acest domeniu). - acelai set de atribuii i este recunoscut i n domeniul conex, al politicii de securitate i aprare comun, ceea ce creeaz practic, o extindere a sferei sale de competene: practic, Ministrul de Externe cumuleaz i atribuiile unui ministru al aprrii (la nivel naional), fr s rspund politic, nici n acest caz, n faa Parlamentului European (ca instituie distinct) nici n faa Preedintelui Comisiei (ca membru al guvernului european). - atribuia de a prezida Consiliul Afacerilor Externe3 (din cadrul Consiliului UE), ceea ce poate fi interpretat ca o ptrundere a acestei instituii politice cu rol executiv n sfera exercitrii funciilor decizionale i legislative a unei alte instituii UE (Consiliul).
John Fairhurst op. cit., pag.35. n virtutea atribuiei de a propune, Ministrul poate sesiza Consiliul n legtur cu orice problem legat de PESC; Consiliul numete reprezentani speciali, n acest domeniu, doar pe baza iniiativei ministrului; cu ocazia deschiderii negocierilor privind un acord aparinnd exclusiv domeniului PESC, Consiliul poate adopta o decizie doar pe baza recomandrii ministrului (cf. Philippe Manin op.cit., pag. 312). Desigur, aceast atribuie are un coninut special, caracteristic sistemului politic UE i nu poate fi comparat cu atribuiile pe care le are un ministru de externe dintr-un guvern naional (privind domeniul afacerilor externe al rii sale, nu relaiile externe ale unui sistem politic original precum UE). 3 Caz n care pregtete ordinea de zi; convoac (o atribuie tradiional conferit Preediniei UE), Consiliul; i prezint soluii etc. Cf. Philippe Manin op.cit., pag. 312.
1 2

452

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional - existena cumulului de funcii (Ministru de Externe i Vice-Preedinte al Comisiei) care este obligatoriu (art. I28/ Constituie), spre deosebire de membrii unui guvern naional care nu trebuie s ncalce un ntreg set de incompatibiliti; de exemplu, funcia de membru al guvernului, n unele constituii naionale, este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii de autoritate public1 (ntr-o asemenea perspectiv, ca VicePreedinte al Comisiei, deci ca membru al guvernului european, Ministrul ar trebui s renune la exercitarea funciei de Ministru de Externe al Uniunii, ceea ce nu se verific n prevederile Constituiei Europene). Dimpotriv, art. I-28 impune ca Ministrul s fie i Vice-Preedinte al Comisiei2 (ceea ce iar poate fi interpretat ca o modalitate subtil de imixtiune a Consiliului European, al crui mputernicit este, n activitatea Comisiei). Prin urmare, funcia de Vice-Preedinte al Comisiei pe care o are Ministrul de Externe nu poate fi interpretat ca implicnd o calitate veritabil de membru al guvernului (al Comisiei) pentru acesta, ci doar o calitate de asociat la o instituie UE distinct, din care nu face parte dect pentru a asigura coerena funcionrii Uniunii (prin diferitele sale instituii) n
Spre exemplu, art. 104, alin.1/constituia Romniei. ali autori consider c Ministrul cu dubl plrie are atribuii distincte, n funcie de fiecare din calitile sale politice: astfel, ca Vice-Preedinte al Comisiei, poate reprezenta Uniunea n plan internaional (fr a aduce atingere competenelor specifice ale Preedintelui Consiliului European) ns nu va fi responsabil n privina ntregii aciuni externe a Comisiei (politica comercial, de exemplu). A se vedea Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 98. Natura dubl a poziiei de ministru (pe jumtate interguvernamental i pe jumtate supranaional a fost remarcat i n doctrina romn, de exemplu, Aurel CiobanuDordea Quel paysage institutionnel pour lUnion de demain ? Reflxions sur le projet de trait instituant une Constitution pour lEurope , n College Juridique FrancoRoumain dEtudes Europennes, Colloque , op. cit., pag. 82.
1 2Dimpotriv,

453

Mdlina Virginia ANTONESCU domeniul pe care Ministrul l conduce (politica extern i de securitate comun). n ceea ce privete relaia sa politico-juridic stabilit prin art. I-28/Constituia European cu Preedintele Comisiei (ca eful guvernului european), trebuie menionat nc de la nceput faptul c nu este vorba de o relaie ierarhic, n care Ministrul ar fi subordonat Preedintelui Comisiei, n msura n care un ministru poate fi sub autoritatea efului de guvern. Aceasta, deoarece, conform art. I-27/Constituie, Ministrul de Externe nu este numit prin aceeai procedur ca i Preedintele Comisiei, nici supus n mod individual, aprobrii Parlamentului European (precum Preedintele Comisiei, n tratatul de la Nisa), nici supus alegerii de ctre Parlament (precum Preedintele Comisiei, prin Constituie). Procedura numirii Ministrului este cea de la art. I-28 (prin urmare, nc de la nceput, acesta nu este considerat un veritabil membru al Comisiei). Semnificativ n acest sens este i denumirea sa (Ministru al Afacerilor Externe al Uniunii, ceea ce simbolizeaz importana sa, originalitatea i individualitatea sa) i nu comisar european al politicii externe i de securitate a Uniunii1. Mai mult dect att, Ministrul conduce acest tip de politic, nu execut un portofoliu acordat de Preedintele Comisiei. Atribuiile pe care le exercit n cadrul Comisiei, legate de acest domeniu, ca Vice-Preedinte al Comisiei, privesc exercitarea responsabilitilor ce revin Comisiei n domeniul relaiilor externe. Acest lucru semnific faptul c VicePreedintele Comisiei (Ministrul de Externe, ca un caz special) nu
Aceast instituie politic (a Ministrului Unional de Afaceri Externe) s-a nscut prin fuziunea funciei de nalt Reprezentant pentru Politic Extern (care conduce, n sistemul Nisa, Politica extern i de securitate comun, n numele Consiliului) i a funciei de comisar european pentru relaiile exterioare. Ministrul Unional de Afaceri Externe, prin aceast fuziune, pierde calitatea de Secretar General al Consiliului, pe care o deine n prezent naltul Reprezentant PESC. A se vedea Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 97-98.
1

454

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional st sub autoritatea Preedintelui Comisiei, ci este autonom (Preedintele Comisiei nu l poate numi, precum pe ceilali VicePreedini). n orice atribuie exercitat n cadrul Comisiei, Ministrul de Externe nu poate fi asimilat unui comisar european ci i pstreaz poziia specific, singular, de Ministru de Externe (de conductor al politicii externe i de securitate comun a Uniunii), ceea ce nltur orice tentativ de subordonare a acestuia de ctre Preedintele Comisiei. Chiar dac art. I-28, paragr. 4/Constituie prevede c Ministrul de Externe se supune procedurilor privind funcionarea Comisiei (o dispoziie general, care ar putea fi folosit n practic n avantajul Preedintelui Comisiei, n sensul de a instaura o relaie ierarhic i politic fa de Ministrul de Externe), aceast prevedere este limitat din mai multe perspective. Astfel, nu trebuie s intervin o incompatibilitate ntre supunerea Ministrului acestor proceduri i faptul c prezideaz Consiliul Afacerilor Externe sau c el conduce politica extern i de securitate comun a Uniunii, ori c el acioneaz n domeniul politicii de securitate i aprare comun. Dac ultimele atribuii (specifice calitii juridice i politice de Ministru de Externe) sunt stnjenite, limitate, restrnse sau influenate de controlul pe care Preedintele Comisiei l exercit asupra Comisiei, atunci se contureaz dou variante: fie Preedintele Comisiei are ctig de cauz (n practic), izbutnd s l asimileze pe Ministru cu un membru al Comisiei fr vreun statut juridic i politic special i privilegiat, lsnd fr coninut instituia Ministrului de Externe i exercitnd de facto conducerea politicii externe i de securitate comun a Uniunii; fie ar interveni Consiliul European, al crui mputernicit este Ministrul, sancionnd (dup o procedur special, stabilit ulterior) Preedintele Comisiei pentru depirea competenelor sale constituionale. Pe de alt parte, Ministrul de Externe nu poate fi silit de ctre Preedinte s i exercite atribuiile din cadrul Comisiei, dac acestea limiteaz sau afecteaz n vreun fel atribuiile sale ca Ministru de Externe (prevzute la alin. 2 i 3, art. I-28/Constituie), atribuii considerate principale, n raport cu acelea pe care le exercit n
455

Mdlina Virginia ANTONESCU cadrul Comisiei. Astfel c art. III-350/Constituie, care impune membrilor Comisiei s i exercite funciile ncredinate de Preedinte (inclusiv Vice-Preedinii) sub autoritatea acestuia, nu i pstreaz acelai sens n privina Ministrului de Externe (a crui funcie de Vice-Preedinte al Comisiei este acordat automat, prin dispoziia expres i imperativ a art. I-28/ Constituie, i nu ncredinat de Preedintele Comisiei). Prin urmare, autoritatea Preedintelui Comisiei nu se poate manifesta n acelai sens pentru comisari i pentru Ministrul de Externe (a crui calitate juridic i politic de Ministru al Uniunii este principal, n opinia noastr, fa de calitatea de Vice-Preedinte al Comisiei, care decurge din prima). Potrivit art. I-27/ Constituie, Ministrul European de Externe este supus votului de aprobare al Parlamentului European, ns nu n calitate de Ministru ci n calitate de membru al Comisiei (revenire la principiul colegialitii), alturi de Preedintele Comisiei i de ceilali membri ai Comisiei1. Doar pe baza acestei aprobri, Comisia va fi ulterior numit de Consiliul European. n cazul n care nu este aprobat de Parlament, Comisia, n ansamblu, nu poate fi numit de Consiliul European, ceea ce duce la consecina conform creia candidaii propui nu obin funciile de membri ai Comisiei, n timp ce Ministrul de Externe nu i pierde calitatea sa de Ministru de Externe (nu este afectat de procedura de nvestire a Comisiei). ns art. I-28/ Constituia European acord un rol important Preedintelui Comisiei n procedura de numire a Ministrului de Externe, ca o garanie c viitoare blocaje interinstituionale sau tensiuni politice ntre Preedintele Comisiei, Ministru i/sau Consiliul European nu se vor produce. Astfel, Consiliul European numete i revoc Ministrul Afacerilor Externe al Uniunii, cu acordul Preedintelui Comisiei (alin. 1), ceea ce nseamn c, n lipsa acordului acestuia, trebuie s se propun un nou candidat (respectiv, s nu se poat revoca Ministrul de Externe din funcie). Prin aceast dispoziie, numirea/revocarea Ministrului de Externe are o subtil influen statal (pe plan naional, un ministru putnd fi revocat de
1

John Fairhurst op.cit., pag. 35

456

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Preedintele Republicii, sau numit de Preedintele Republicii, la propunerea primului-ministru)1. Desigur, ar nsemna s considerm ntr-o anume msur, c instituia Consiliului European ar avea rolul unui ef de stat n timp ce Preedintele Comisiei ar fi un ef de guvern nzestrat cu o competen de aprobare (veritabil competen co-decizional) i nu cu o simpl atribuie de a propune minitrii (precum este cazul competenei de care dispune prim-ministrul, pe plan naional). Este ns un mare risc s realizm o astfel de asimilare, datorit faptului c nu se poate vorbi n cazul UE de o natur statal, nici de existena unor organe de stat sau de un Preedinte al UE recunoscut ca atare n tratate sau n Constituia European.

De exemplu, art. 190, cap.II/constituia Portugaliei. Seciunea 61/constituia Finlandei (numirea minitrilor de ctre Preedintele Republicii, pe baza propunerii primului-ministru). Art. 109/constituia Turciei.
1

457

Mdlina Virginia ANTONESCU

2.6. Originalitatea Comisiei Europene fa de un guvern, din perspectiva actelor juridice emise
Dac pe plan naional un guvern poate adopta diferite categorii de acte juridice: acte administrative (hotrri) sau cu un coninut normativ (ordonane)1 i acte politice (programe, moiuni, declaraii), Comisia European (ca executiv european stricto sensu) poate adopta, n exercitarea atribuiilor executive stabilite prin tratate (n perioada Nisa) mai multe categorii de acte juridice2: decizii (ca acte juridice individuale, obligatorii pentru destinatarii si, care pot fi state membre sau particulari); directive (ca acte juridice individuale, avnd n mod excepional caracter general; destinate statelor membre UE i avnd un coninut incomplet normativ, fa de decizie)3. n privina directivei, trebuie menionat o anumit particularitate privind autoritatea emitent, fa de competena unui guvern naional (aceast competen fiind limitat prin faptul c guvernul nu poate adopta hotrri dect n aplicarea legii, nu direct n aplicarea constituiei). Dimpotriv, Comisia, n virtutea puterii sale normative autonome (art. 249, fostul art. 189/TCE i art. 211, alin. 3/TCE, fostul art. 155/TCE) poate adopta directive pe baza

Art. 107/constituia Romniei, de exemplu. Potrivit constituiei Franei (art. 37 i art 38), guvernul poate adopta regulamente (care pot fi modificate prin ordine ale efului statului, dup consultarea Consiliului de Stat) i ordonane (pentru acestea din urm fiind nevoie de o autorizaie a parlamentului, pentru o anumit perioad, de a permite guvernului s adopte msuri ce in n mod normal de sfera legislativ). 2 Actele juridice emise de Comisie n virtutea competenelor sale executive aparin ns unei ordini juridice distincte i autonome fa de ordinea de drept intern a statelor membre UE; astfel, aceste acte juridice au specificitate, ca acte de drept comunitar, fiind aplicabile unor state membre sau tuturor statelor membre- n anumite cazuri-, ceea ce nu se ntlnete n cazul unor acte juridice emise de un guvern naional, acte aparinnd de un drept naional ). 3 Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 131, 108-109.
1

458

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional tratatelor1 (care reprezint pentru ordinea de drept comunitar ceea ce reprezint constituia ntr-un sistem juridic naional) dar poate adopta (pe baza competenei delegate de Consiliu, cf. noului art. 249, alin.1 i noului art. 211/TCE) i directive de execuie (care nu pot deroga de la directivele de baz i care trebuie adoptate doar n executarea directivelor de baz, deci au o natur juridic mai apropiat de cea a unei hotrri de guvern). Tot n virtutea competenei normative delegate de Consiliu2, Comisia mai poate adopta i regulamente de execuie3 (regulamente date n aplicarea regulamentelor de baz care reprezint monopolul Parlamentului i al Consiliului). Ca natur juridic, regulamentul este mai aproape de o lege (are natur legislativ; este emis de cele dou autoriti legislative din Uniune; are caracter general, obligatoriu, direct aplicabil; are coninut complet normativ; este destinat statelor membre UE)4 ns prezint numeroase particulariti n raport cu aceasta. Cum i pe plan naional se ntlnete procedura delegrii legislative (prin care guvernul, cu autorizarea parlamentului, poate lua prin hotrri, msuri care, n mod normal, sunt de domeniul legii)5, dar i o delegare legislativ excepional6 (emiterea de ctre guvern a decretelor-lege n caz de necesitate, n situaii excepionale i de urgen), reiese c natura executiv a Comisiei, aa cum a fost stabilit n sistemul Nisa presupune (n cadrul competenei
idem, pag. 111 Pe plan naional, executivului i se ncredineaz de ctre legislativ competena de a adopta acte normative care sunt complementare acestora i au ca scop s asigure executarea legii (n Frana, majoritatea legilor trebuie completate prin decrete de aplicare, n absena adoptrii acestora legea rmnnd inaplicabil). A se vedea Philippe Manin op.cit., pag. 238. 3 Augustin Fuerea op.cit., pag. 108 4 John Fairhurst op.cit., pag. 56-57. 5 Delegarea legislativ trebuie ncredinat guvernului, de ctre parlament, ntr-o form expres, pentru un anumit domeniu i avnd stabilit o perioad pentru exerciiul su (art. 82, alin.3/constituia Spaniei). 6 Art. 77, alin.2/constituia Italiei (emiterea decretelor-lege de ctre guvern, cu abilitarea parlamentului, inclusiv n situaii de necesitate i de urgen cu condiia confirmrii acestor acte de ctre parlament).
1 2

459

Mdlina Virginia ANTONESCU normative delegate) i competena de adoptare a regulamentelor de execuie (ca acte normative de execuie, cu o natur juridic mixt, combinnd elementele unei legi i pe cele ale unui act de execuie a legii). Nu se poate stabili o echivalen ntre decretullege1 (emis de un guvern naional, ca expresie a exercitrii competenei sale normative delegate de parlament) i regulamentul de execuie sau directiva de execuie (datorit naturii juridice originale i caracterului comunitar, de acte ale ordinii juridice comunitare, pe care le au acestea). n afar de actele juridice obligatorii (regulamente, decizii, directive) care i pstreaz propria individualitate, refuzndu-se unei comparaii juridice cu actele unui guvern (hotrri, ordonane, decrete-lege), Comisia poate emite i acte juridice fr for obligatorie (avize, recomandri) prin care poate invita destinatarii s adopte o anumit conduit, i care pot fi emise n exercitarea atribuiilor executive ale Comisiei. n msura n care am admite c, att la nivel naional ct i la nivelul european de guvernare exist o competen normativ delegat executivului (Comisia; resepctiv, guvernul naional) pentru a adopta un anume tip de acte, se poate totui, considera c echivalentul ordonanelor2 pe plan statal sunt regulamentele de execuie i directivele de execuie pe care le poate adopta Comisia. Deosebirea apare ns sub mai multe aspecte: ordonana nlocuiete legea, este un act de guvernmnt, pe cnd regulamentele de execuie i directivele de execuie emise de
1 Seciunea 80/constituia Finlandei menioneaz c executivul (efului statului, guvernul sau un ministru) pot emite decrete pe baza unei autorizaii date n virtutea constituiei sau a unei legi. n temeiul art. 201/constituia Portugaliei, guvernul poate emite diferite tipuri de decrete-legi: n domenii ne-rezervate Adunrii Republicii; n domenii relativ rezervate Adunrii, supuse autorizrii sale; n aplicarea legilor stabilind principii juridice. 2 Conform art. 80, alin.1/ constituia Germaniei, guvernul federal, un ministru federal sau guvernele landurilor pot fi autorizate prin lege s emit ordonane avnd fora unei legi, ns coninutul, scopul, dimensiunea puterilor conferite trebuie stabilite prin lege, iar baza legal trebuie menionat n ordonan.

460

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Comisie sunt date n aplicarea regulamentelor de baz i a directivelor de baz (nu le pot suplini, prin nsi natura lor executorie). Mai mult, potrivit Constituiei Europene, art. I-36, Comisia poate adopta (n cadrul atribuiei normative delegate) regulamente europene delegate1 care seamn mai mult ordonanelor unui guvern (emise n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i condiiile prevzute de aceasta). Tot astfel, regulamentele europene delegate pot fi adoptate de Comisie doar n temeiul unor legi europene i a unor legi-cadru europene, ns nu au obiectivul de a reglementa n domenii legislative importante (aa cum poate face un guvern naional, apelnd la procedura legislativ excepional) cci acestea fac monopolul legislativului european. Rolul Comisiei este astfel, drastic limitat, astfel nct orice ncercare de a interveni prin emiterea regulamentelor europene delegate n sfera legislativ propriu-zis, printr-o practic al crei rezultat s fie nlocuirea legilor i a legilor-cadru europene cu astfel de regulamente, s fie evitat. Art. I-36/Constituie limiteaz riguros competena normativ delegat a Comisiei, impunnd o serie de condiii: astfel de regulamente trebuie emise cu respectarea obiectivelor, a coninutului, a domeniului de aplicare i a duratei delegrii de atribuii, prevzute n legile i n legile cadru europene; elementele eseniale dintr-un anumit domeniu (care pot fi reglementate doar de legislativul european) nu pot face obiectul delegrii de atribuii; Consiliul sau Parlamentul pot decide revocarea delegrii; intrarea n vigoare a regulamentului european delegat intervine doar n cazul n care legislativul european nu formuleaz obiecii n termenul stabilit de legea sau de legea-cadru european. Sub aspectul ncadrrii stricte a competenei normative delegate a Comisiei, se pot stabili similitudini ntre regimul juridic al ordonanei, ca act normativ al unui guvern naional i
Trebuie s distingem ntre regulamente europene delegate i regulamente de execuie, deoarece o executare se poate realiza prin intermediul primului tip de regulamente. A se vedea Philippe Manin op.cit., pag. 242.
1

461

Mdlina Virginia ANTONESCU regulamentele europene delegate ca acte specifice Comisiei, n temeiul art. I-36/Constituia European, astfel cum a fost artat mai sus. De asemenea, mai trebuie semnalat i un alt aspect interesant: dac pe plan naional, se poate considera c o ordonan se transform n lege, odat aprobat de parlament (aprobare care se face printr-o lege), deci trece din sfera actelor executivului n sfera actelor legislativului1, n plan european nu se poate admite o transformare a regulamentului european delegat n lege sau n lege-cadru european, deoarece regulamentul, n acest caz, vizeaz doar elemente ne-eseniale ntr-un anumit domeniu i este emis doar n scopul de a modifica sau de a completa aceste elemente neeseniale ale legii sau legii-cadru europene. n afar de actele normative de execuie prevzute la art. I36/Constituia European, Comisia poate adopta acte de punere n aplicare a actelor obligatorii juridic ale Uniunii, pe baza art. I37/Constituie. Aceste acte executive, denumite regulamente europene de punere n aplicare sunt similare hotrrilor de guvern (prin care se realizeaz competena originar a guvernului) tipice pentru rolul de autoritate executiv al unui guvern naional, cu for juridic inferioar legii. Ca i regulamentele de punere n aplicare, hotrrile de guvern sunt acte de executare tipice, au caracter administrativ (ntruct se emit pentru executarea legilor, respectiv, a actelor juridice obligatorii ale Uniunii)2. Nu trebuie ns uitat faptul c suntem n prezena a dou categorii de acte de execuie distincte att n privina ordinii juridice de care aparin (de drept intern, n cazul hotrrii de guvern ; de drept comunitar european, n cazul regulamentelor europene de punere n aplicare), a autoritilor emitente (guvern naional; Comisia European), a efectelor juridice pe care le produc (n cazul hotrrii de guvern, efectul fiind aplicarea legii emise de Parlament; n cazul regulamentului european de punere n aplicare, efectul juridic fiind realizarea condiiilor unitare de punere n aplicare a actelor obligatorii juridic ale Uniunii, care pot
1Antonie 2

Iorgovan op.cit., vol. IV, pag. 172-174. idem, pag. 169

462

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional fi emise doar de Parlament i de Consiliu), a structurii politice (un stat cu o anumit organizare a puterilor; iar n cellalt caz, un sistem politic original).

2.7. Elemente de originalitate ale Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim parlamentar
Dac n regimul parlamentar din Marea Britanie (iniial dualist, funcionnd n sec. XVIII i XIX) guvernul avea o structur triorganic1 (fiind format din trei organisme cu importan politic diferit: Privy Council Office, fostul Consiliu Privat al Regelui, astzi avnd doar funcii judiciare i onorifice, putnd convoca , amna sau dizolva Camera Comunelor; Ministry format din ntreaga echip guvernamental dup ce a fost nvestit n funcie de Camera Comunelor, n faa cruia i asum responsabilitatea politic2; i un al treilea organism guvernamental, denumit Cabinet3, avnd ca membri, parlamentari (n special, membri ai Camerei Comunelor), alturi de care mai fac parte Lordul Cancelar i liderii partidului politic ce a nvins n alegeri), pe plan european, structura executivului este variabil. Astfel, se poate vorbi de un executiv european lato sensu, cu o structur tricefal4 (Comisie, Consiliul UE i Consiliul European) n care ierarhia stabilit n interiorul su poate fi considerat n favoarea Comisiei, deoarece celelalte dou instituii UE au atribuii executive n mod secundar5, ns participnd prin diverse mecanisme specifice la
Charles Debbasch et alii op.cit., pag. 208-209 Vrabie op.cit., pag. 152-153 3 Charles Debbasch et alii op.cit., pag. 209. 4 Concepia tricefalismului executiv european se regsete i la Bernard Chantebout op.cit., pag. 372-373. 5 n sens contrar (Consiliul European fiind, din ansamblul dispoziiilor Constituiei Europene, un organ suprem n domeniul aciunii externe i al aprrii), relaia ierarhic dintre Consiliul UE i Consiliul European rezult i din atribuia Consiliului UE de a adopta decizii europene (pe baza orientrilor generale i a limitelor strategice definite de Consiliul European), ct i din
1 2Genoveva

463

Mdlina Virginia ANTONESCU conducerea politicii generale a Uniunii, ntocmai ca orice guvern naional (neles n sens larg). O a doua ipotez are n vedere un executiv european bicefal (Comisie i Consiliul UE) n care Comisia ar juca rolul unui Ministry (deoarece cuprinde echipa guvernamental european propriu-zis, a comisarilor europeni, ce a obinut nvestitura din partea Parlamentului European). ncercarea de a stabili o similitudine sub aspectul naturii juridice i a atribuiilor, ntre Consiliul UE i Cabinet (raportndu-ne la regimul parlamentar britanic) este destul de dificil, dac nu chiar forat (ntruct structura Consiliului UE este interguvernamental, coninnd minitrii de resort din toate statele membre UE, n vreme ce Cabinetul este un organism guvernamental din ordinea juridic i politic intern a unui stat); n timp ce Consiliul UE cuprinde exclusiv minitri, compunerea Cabinetului este mixt, n acesta intrnd parlamentari, Lordul Cancelar i liderii partidelor politice nvingtoare n alegeri ceea ce, pentru sistemul politic al UE i pentru respectarea principiului separaiei puterilor n UE pare de nenchipuit (a permite parlamentarilor europeni i liderilor partidelor politice europene majoritare, precum i Preedintelui Comisiei s fac parte dintr-un Consiliu UE ce i-a pierdut latura interguvernamental, n favoarea unei dimensiuni comunitare europene). Pe de alt parte, bicefalismul executivului european, n ipoteza n care l comparm cu un guvern naional dintr-un regim parlamentar, ar putea fi exprimat printr-o relaie de ierarhie, ns n interiorul Comisiei (Comisia n ansamblu; i colegiile, pe de alt parte, care dein atribuii decizionale n domenii concrete). Dac am compara Comisia n ansamblul su, cu Ministry i pe de alt parte colegiile sale, cu organismul guvernamental denumit Cabinet, sub aspectul componenei i al atribuiilor, ar fi de asemenea, o ntreprindere anevoioas, dac nu chiar forat. Se observ
raportul Consiliu European Comisie: numirea Ministrului Unional de Afaceri Externe, de ctre Preedintele Consiliului European, cu acordul Preedintelui Comisiei; a se vedea Philippe Manin op.cit., pag. 208-209.

464

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional diferena dintre Comisie i Ministry n ceea ce privete compunerea, Ministry fiind compus din aproximativ o sut de persoane repartizate n patru grupe: minitri i secretari de stat, deinnd portofoliile cele mai importante; minitri fr portofoliu, coordonnd serviciile administrative i ministeriale; adjunci i supleani de minitri ataai unor minitri; persoane care exercit funcii de adjunct de ministru care ns nu sunt ataai nici unui ministru (tineri parlamentari)1. Comisia European are o compunere mult mai redus (20 de membri, nainte de extinderea UE din 2004; 25 de membri dup aceast extindere)2. De asemenea, nu putem clasifica membrii Comisiei n mai multe grupe, deoarece toi au calitatea juridic de comisar european (nu apar, n calitate de membri ai Comisiei, persoane care s aib mandat de parlamentar naional sau european, nici persoane care s exercite funcii similare unui Secretar de stat, ori de minitri europeni fr portofoliu). Fa de componena larg i mixt a Ministry, Comisia deine o componen omogen i restrns, menit s-i prezerve eficiena i caracterul tehnic. n ceea ce privete colegiile, acestea nu pot fi asimilate Cabinetului britanic, pentru simplul motiv c sunt formate numai din comisari europeni, au o structur flexibil, variabil3 (se reunesc n funcie de domeniul n care urmeaz s fie adoptat decizia), au autonomie i prerogative considerabile, nu sunt organisme fixe i distincte de Ministry, precum Cabinet-ul. Nu putem opera, pe de alt parte, nici o asemnare ntre Cabinet i Directoratele Generale organizate pentru fiecare domeniu de care rspund comisarii europeni, deoarece Directoratele nu au atribuii executive i decizionale proprii unui guvern, ci sunt simple servicii administrative cu rolul de a pregti luarea deciziilor, de a prepara studii i rapoarte n domeniul
Genoveva Vrabie op.cit., pag. 153. Deoarece exist doi comisari provenind dintr-un stat (Frana, Italia, Germania, Marea Britanie, Spania). Cf. John Fairhurst op.cit., pag. 84. 3 John Peterson The College of Commissioners, n John Peterson, Michael Shackleton (coord.) - op.cit., pag. 86.
1 2

465

Mdlina Virginia ANTONESCU respectiv1. Mai mult, n componena Directoratelor nu ntlnim parlamentari sau lideri ai partidelor politice (naionale sau europene), ceea ce pledeaz pentru natura lor administrativ i nu politic (precum n cazul Cabinet-ului, considerat cel mai important organ al aparatului guvernamental). Regimul parlamentar presupune un executiv bicefal (eful statului i guvernul), organul executiv esenial fiind ns guvernul (membrii si angajndu-i responsabilitatea politic n faa parlamentului)2, beneficiind de dreptul la iniiativ legislativ sau de a colabora cu parlamentul prin adresarea de mesaje, ori de dreptul de a dizolva parlamentul. Fa de aceste trsturi generale ale regimului parlamentar, observm c, stricto sensu, executivul european nu este bicefal (n sensul c nu presupune existena unui ef de stat sau Preedinte al UE, n cazul nostru). Majoritatea opiniilor pledeaz pentru varianta monocefalismului executivului european, ceea ce permite o delimitare clar fa de elementele juridice proprii unui regim parlamentar3. n al doilea rnd, se cuvine menionat absena unei alte trsturi specifice regimului parlamentar, anume faptul c nici tratatele comunitare i modificatoare, nici Constituia European nu prevd dreptul Comisiei (ca executiv european) de a dizolva Parlamentul European (n vreme ce Parlamentul dispune, att n sistemul Nisa ct i prin Constituia European de dreptul de control politic asupra Comisiei, prin posibilitatea de a provoca demisia n bloc a acesteia n cazul adoptrii unei moiuni de cenzur)4.
Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 7273. Yves Doutriaux, Christian Leqesne- op. cit., pag. 48-50. 2 A se vedea pe larg, Georges Burdeau op.cit., pag. 168-172. 3 John Fairhurst op.cit., pag. 83. Pierre Mathijsen op.cit., pag. 120. Olivier Duhamel Pour lEurope, op.cit., pag. 205.
1

Comisia este considerat de unii autori ca fiind cel mult un executiv derivat, deoarece moiunile de cenzur introduse de PE mpotriva sa nu duc la cderea executivului; n plus, n situaia n care Comisia demisioneaz sau
4

466

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n ceea ce privete modul de nvestitur al membrilor guvernului, ntr-un regim parlamentar (Germania, Italia, Grecia) acesta presupune o prealabil nvestire n funcie a primului-ministru (Cancelar Federal, n cazul Germaniei; Preedintele Consiliului de Minitri, n cazul Italiei)1. Astfel, n Germania, Cancelarul Federal este cel care propune numirea minitrilor federali de ctre Preedintele Republicii (revocarea acestora din funcie fcndu-se dup o procedur similar). n constituia Italiei se prevede c, dup ce a numit Preedintele Consiliului de Minitri, Preedintele Republicii, la propunerea acesteia, numete membrii guvernului (acesta trebuind s aib ncrederea ambelor Camere, fiind supus unei proceduri a dublei nvestituri parlamentare, vot ce apare ca o confirmare a guvernului). Constituia Greciei confer efului statului dreptul de a numi primul-ministru, iar la propunerea acestuia, eful statului numete (i revoc) ceilali membri ai guvernului, precum i secretarii de stat2. Fa de astfel de moduri de nvestitur a guvernului n unele regimuri parlamentare, tratatul de la Nisa (modif. art. 214/TCE, paragr. 2) prevede o procedur de nvestire a comisarilor europeni mai elaborat i cu elemente originale: guvernul european (membrii Comisiei, n cazul nostru) nu este numit de Preedintele Republicii (care, ntr-un regim parlamentar, ca ef al statului, face parte din executiv) deoarece, n sistemul politic al UE un astfel de Preedinte nu exist ca atare. Desemnarea comisarilor se face pe baza unei liste de candidai (ntocmit n conformitate cu propunerile fcute de fiecare stat membru) care este adoptat de Consiliu. Rolul Preedintelui Comisiei (ca ef al guvernului european) nu este de a propune comisari (precum n regimul parlamentar, n care prim-ministrul are dreptul de a propune membrii guvernului)
este demis, PE nu poate numi o nou Comisie, ci doar guvernele statelor membre. Cf. Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 129. 1 Art. 92 i art. 94 din constituia Italiei. Art. 64/ constituia Germaniei 2 Art. 37, alin1/ constituia Greciei

467

Mdlina Virginia ANTONESCU ci de a i da acordul n privina adoptrii de ctre Consiliu a listei de candidai (potrivit tratatului de la Nisa). Acordul comun ntre Consiliu i Preedintele Comisiei n privina listei candidailor la funcia de comisar european este menit s sublinieze importana egal pe care o primete Preedintele Comisiei n procedura de desemnare a membrilor Comisiei. Dac n aceast procedur, Consiliul joac rolul unui ef de stat (avnd prerogativa numirii comisarilor, ntocmai ca i Preedintele Republicii ntr-un regim parlamentar), se poate spune c doar n privina acestei atribuii Preedintele Comisiei (adevrat ef de guvern european1) beneficiaz de o veritabil competen co-decizional n desemnarea comisarilor, fapt de natur s ntreasc ipoteza structurii ierarhice a Comisiei (aflat nc din faza desemnrii comisarilor, sub autoritatea Preedintelui su). Spre deosebire de procedura de nvestire n funcie a Cancelarului Federal al Germaniei (care presupune alegerea sa de ctre Bundestag, la propunerea Preedintelui Republicii, care apoi l numete formal, dup ce acesta a obinut votul de nvestitur n Bundestag), membrii guvernului federal sunt numii de Preedintele Republicii fr a mai trebui s obin un vot de ncredere din partea Parlamentului2. n Italia ns, guvernul (dup ce a fost numit de Preedintele Republicii) trebuie s obin votul de ncredere n ambele Camere, ceea ce apropie aceast procedur de nvestire (ca etape specifice) de procedura prevzut n art. 214, parag. 2/TCE modif. prin tratatul de la Nisa. Astfel, dup ce Preedintele Comisiei
1 Unii autori avertizeaz c o numire a Preedintelui Comisiei cu majoritate calificat nu va fi o garanie a creterii legitimitii i prestigiului acestuia i nici nu l va ajuta s joace un rol mai efectiv ca primus inter pares , rol pe care l furnizeaz n prezent, tratatele. A se vedea Xenophon Yatanagasop. cit., pag. 41. 2 Constituia Germaniei prevede ns c, dup ce au fost numii de Preedintele Federal, Cancelarul Federal mpreun cu minitrii, cu prilejul asumrii funciei lor, trebuie s presteze jurmntul n faa Bundestagului, ceea ce denot un rol politic important al parlamentului, echivalent n plan simbolic, unui vot de ncredere dat guvernului.

468

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional i membrii Comisiei au fost desemnai, ntreaga Comisie este supus (asemenea unui guvern) votului de aprobare al Parlamentului European, ns, spre deosebire de sistemul constituional italian, numirea fiecrui membru al Comisiei n funcie se face de ctre Consiliu, ca instituie, n ansamblul su (i nu de Preedintele acestuia, dac ar fi s asimilm Preedintele Consiliului UE cu un veritabil Preedinte al UE)1; n al doilea rnd, numirea intervine dup votul Parlamentului i nu nainte de exprimarea acestuia. Constituia European propune o procedur de nvestire a membrilor guvernului european (art. I-27) diferit, sub aspectul instituiei UE care adopt lista candidailor la funcia de comisar european (Consiliul UE i nu Consiliul European, ceea ce semnific o extindere a implicrii instituiilor UE n procesul de desemnare al comisarilor, dar i o ncercare de contrabalansare a influenei prea mari pe care o ctig Parlamentul n aceast procedur prin alegerea Preedintelui Comisiei i prin aprobarea ntregii Comisii). Astfel, tendina interguvernamental se manifest ca o contracarare a tendinei supranaionale europene (legitimitatea democratic ntrit a Preedintelui Comisiei; aprobarea Comisiei de ctre Parlament), prin acordarea de competene n aceast procedur, Consiliului dar i Consiliului European (dou instituii interguvernamentale) dar i lsnd ultimul cuvnt Consiliului European (care numete Comisia, dup ce aceasta a primit aprobarea Parlamentului). n afar de originalitatea per se a acestei proceduri, exist trsturi originale i prin raportarea la procedura de nvestire a membrilor guvernului dintr-un regim parlamentar (nu exist o competen de numire a membrilor guvernului de ctre Preedintele Republicii, precum la nivel naional; nu exist o instituie a UE care s fie

1n Constituia European nu a fost preluat prevederea potrivit creia se instaura o ierarhie juridic n cadrul instituional UE, prin calificarea Consiliului European drept organul suprem al UE n detrimentul Comisiei sau al PE ca exponent al legitimitii democratice). Cf. Philippe Manin op.cit., pag. 208.

469

Mdlina Virginia ANTONESCU denumit ca atare Preedinte al UE1 i care s ndeplineasc atribuii similare unui ef de stat; votul dublu de nvestitur pronunat de Parlamentul European se refer la dou etape diferite (alegerea Preedintelui Comisiei; aprobarea Comisiei n ansamblu), n timp ce pe plan naional (Italia), votul dublu de nvestitur presupune o aprobare de ctre fiecare Camer n parte, a aceluiai guvern). Prin urmare, putem spune c, att n privina modului de nvestitur a membrilor executivului european (stricto sensu, n sensul de Comisie), ct i a naturii juridice a acestuia, exist mari diferene fa de executivul dintr-un regim parlamentar de pe plan naional, inclusiv datorit dificultii de a gsi o baz minim de apreciere juridic, precum i criterii valabile pentru ambele cazuri analizate.

1 Conform unor propuneri, ar trebui instituit un Preedinte UE permanent , avnd dou plrii: adic prelund att Preedinia Consiliului European, ct i pe cea a Comisiei. Astfel, cu un singur Preedinte, conducerea executiv n Uniune nu ar mai fi divizat, deoarece noul Preedinte UE ar deine toate funciile de conducere actualmente mprite ntre Preedinia UE i Preedintele Comisiei. Aceast modalitate de reorganizare a conducerii Uniunii este destinat s construiasc o punte ntre concepiile interguvernamentale i cele supranaionale cu privire la natura politic a Preedintelui UE. A se vedea pe larg, Wouter Coussens, Ben Crum Towards effective and accountable leadership of the Union . Options and guidelines for Reform, n Romanian Journal of European Affairs, vol. 3, no. 2, 2003, pag. 55.

470

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

2.8. Elemente de originalitate ale Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim prezidenial
Caracterizat prin faptul c eful de stat concentreaz n minile sale toate competenele executive, exercitnd n acelai timp i funcia de ef al guvernului, regimul prezidenial instituie nc de la nceput o dificultate major n stabilirea unei metode de comparaie cu executivul european (neles n sensul su restrns, ca fiind Comisia European). Dup cum am mai artat n seciunile anterioare, Preedintele Comisiei poate fi asimilat unui ef de guvern n privina autoritii reale pe care o exercit asupra membrilor Comisiei, ct i datorit atribuiilor specifice acordate prin tratatul de la Nisa sau prin Constituia European n funcionarea i n organizarea Comisiei. ns de aici i pn la a afirma c Preedintele Comisiei ar fi n acelai timp, Preedintele UE, similar unui ef de stat, n lipsa unor prevederi exprese n tratatele comunitare, modificatoare sau n Constituia European, este drum lung i de aceea nu ne permitem s realizm o astfel de asimilare juridic i politic. Astfel, considerm c nu se poate susine varianta monocefalismului executiv la nivel european (n sensul c Preedintele Comisiei ar fi i Preedintele UE). Dac ns lum n consideraie faptul c se poate afirma i despre Consiliu c ar fi o alt instituie executiv, alturi de Comisie1, iar Preedintele Consiliului UE ar fi veritabilul Preedinte al UE ( Preedinte care, datorit naturii executive a Consiliului, ar putea fi considerat i un ef de guvern -monocefalism executiv n sensul specific unui regim prezidenial), s-ar crea astfel, o rivalitate ntre Preedintele Consiliului i Preedintele Comisiei (neputnd, n
Consiliul UE exercitnd n principal, funcia de legiuitor UE, pe lng care mai are i alte tipuri de funcii (inclusiv una de tip executiv, ns fr a suprima monopolul Comisiei n privina acestei funcii).
1

471

Mdlina Virginia ANTONESCU ciuda originalitii sistemului politic al UE, s existe doi efi de guverne n acelai timp). Revenind la varianta n care singurul guvern european ar fi reprezentat de Comisie (Preedintele acesteia fiind unicul ef de guvern din sistemul politic al UE), iar pe de alt parte, confruntndu-ne cu absena unui ef de stat (sau Preedinte al UE consacrat ca atare), rezult c nu se poate stabili o baz comun pentru iniierea unei analize juridice pertinente ntre executivul european i guvernul dintr-un regim prezidenial1. Totui, trebuie s lum n considerare c, n regimul prezidenial, autoritatea efului executivului provine dintr-o nvestitur popular2 (fiind independent de parlament, n faa cruia nu rspunde politic). Dac privim prin aceast prism Preedintele Comisiei (ca eful singurei autoriti executive din sistemul UE, anume Comisia European) observm o trstur original a naturii juridice i politice a acestuia: fr s fie considerat Preedintele UE (ca instituie similar efului de stat), acesta are o dubl nvestitur democratic (este ales de Parlamentul European, potrivit art. I27/Constituia European i ulterior, este aprobat, mpreun cu ntreaga Comisie, de Parlament), ceea ce l apropie de poziia puternic a efului de stat dintr-un regim prezidenial. Diferena apare ns sub aspectul relaiilor cu un parlament naional, deoarece eful de stat din regimul prezidenial nu rspunde n faa parlamentului3, avnd aceeai legitimitate democratic direct ca i

1 n regimul prezidenial, eful statului este i eful guvernului (a se vedea Genoveva Vrabie op.cit., pag. 144. 2 Preedintele SUA este ales de popor, ns n mod indirect (de ctre un colegiu de mari electori n care fiecare stat din federaie deine attea locuri cte fotolii ocup n ambele Camere reunite). Modul de desemnare al marilor electori se face direct de popor (ajungndu-se astfel la distorsiunea ca Preedintele ales de marii electori s nu fie candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi populare). A se vedea Bernard Chantebout op.cit., pag. 98-99. 3 De exemplu, n relaia politic dintre Preedintele Federal i Congres (nici unul dintre acetia nu poate face nimic contra celuilalt: nici dizolvare, nici

472

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional acesta, n timp ce Comisia (mpreun cu Preedintele su) i angajeaz responsabilitatea politic n faa Parlamentului (primind aprobarea acestuia la nceputul mandatului; putnd fi demis prin moiune de cenzur). Nici Secretarii de stat (sau minitrii, n sistemul constituional american) nu sunt alei de parlament, Senatul avnd doar competena de a confirma numirea lor de ctre eful statului)1, n timp ce membrii Comisiei trebuie supui votului de aprobare al Parlamentului2, att n sistemul Nisa ct i n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene). Prin urmare, o echivalen pe plan juridico-politic ntre executivul dintr-un regim prezidenial de pe plan naional i executivul european din sistemul politic al UE apare dificil de stabilit (cu excepia anumitor trsturi asemntoare privind legitimitatea democratic a efului executivului sau a interdiciei pentru minitri/comisari de a fi i membri ai Congresului/ Parlamentului European).

revocare), ceea ce semnific un tip de separaie rigid a puterilor n stat (SUA). Cf. Georges Burdeau op.cit., pag. 290. 1Charles Debbasch op.cit., pag. 231. 2n timp ce Secretarii (echivaleni unor minitri) din regimul prezidenial american sunt supui personal rspunderii politice n faa efului statului (nu exist un principiu al rspunderii colective a acestora n faa parlamentului). Comisia European poate fi demis n bloc, prin moiune de cenzur a PE, ceea ce semnific o diferen major fa de regimul politic american. A se vedea i Charles Debbasch et alii op.cit., pag. 231. Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit., pag. 96.

473

Mdlina Virginia ANTONESCU

2.9. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim de adunare
Calificat drept un tip de regim politic caracterizat prin "confuzia puterilor n profitul legislativului"1, regimul de adunare, n mod paradoxal, prezint mai multe trsturi comune (sub aspectul rolului executivului) cu modul original de organizare a puterilor n sistemul politic al UE. Astfel de trsturi comune juridico-politice pot fi considerate: - aprobarea "executivului european" de ctre Parlamentul European (ntr-un regim de adunare, guvernul fiind creat, numit de ctre adunare)2. ns trebuie specificat faptul c Parlamentul European, spre deosebire de o adunare dintr-o ordine statal, nu are competena de a numi Comisia, aceasta fiindu-i rezervat att n "sistemul Nisa" ct i prin art. I-27/Constituia European, unei alte instituii (Consiliul UE/prin tratatul de la Nisa; Consiliul European/ prin Constituie). Comisia nu este "creat" de Parlament, dei rspunde politic n faa acestuia i primete aprobarea sa n procedura de nvestire n funcie a membrilor si. Comisia European, astfel cum este desemnat i nvestit prin art.214, paragr.2/TCE modif. prin tratatul de la Nisa i prin art.I-27/Constituia European, apare ca o rezultant a cooperrii dintre instituiile UE cu natur interguvernamental (Consiliul UE, Consiliul European) i o instituie supranaional (Parlamentul European). - atribuiile Comisiei Europene nu sunt cele conferite de Parlamentul European (precum n cazul regimului de adunare) ci sunt cele prevzute prin tratatele comunitare i modificatoare, ct i prin Constituie.
1 2

Genoveva Vrabie op.cit., pag. 160 idem, pag. 161.

474

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Totui, raportndu-ne la atribuiile normative delegate Comisiei, observm c autoritatea care le deleag este "un legiuitor european" (Consiliul, n "sistemul Nisa"; Consiliul i Parlamentul European, n varianta constituional). - natura colegial a executivului (att n cazul regimului de adunare, ct i n cazul sistemului politic al UE). - revocarea i numirea membrilor executivului, de ctre adunare (fr intervenia altor organe de stat), n timp ce, pe plan european, comisarii i Preedintele Comisiei nu pot fi numii n funcie dect urmnd ntreaga procedur prevzut de art. 214, paragr. 2/TCE, modif. prin tratatul de la Nisa sau prevzut de art. I27/Constituia European. De asemenea, numirea comisarilor nu se face de ctre Parlament ci de ctre alte instituii, precum Consiliul UE sau Consiliul European. Constituia European nu prevede expres revocarea comisarilor ci alte tipuri de ncetare a mandatului acestora (destituirea, pe baza art. III-349, de ctre Curtea de Justiie a Uniunii Europene). absena prerogativei executivului de a dizolva parlamentul (executivul, ntr-un regim de adunare, fiind n ntregime dependent de legislativ)1. Aceast trstur se ntlnete i n cazul executivului european, fr ns a putea spune c suntem n prezena unui "regim de adunare" pe plan european.

ibidem, pag. 161

475

Mdlina Virginia ANTONESCU

2.10. Originalitatea Comisiei Europene n raport cu un guvern naional dintr-un regim semi-prezidenial [mixt]
Deosebirile juridico-politice dintre rolul Comisiei Europene ca "executiv european" i un guvern dintr-un regim politic mixt1 sunt, de asemenea, mari, nepermind o analiz riguroas i n detaliu a naturii juridice i a atribuiilor guvernului. Principalele inconveniente de natur juridic i politic privesc organizarea puterilor (n regimul politic mixt, eful statului este ales de popor2; poate dizolva parlamentul3, n timp ce, pe plan european, nu se poate vorbi de o instituie similar unui "ef de stat", iar Preedintele Consiliului - considerat i "Preedintele UE" neavnd nvestitur popular, nu poate dizolva Parlamentul European i nici nu cumuleaz atribuiile executive de care dispune Comisia n ansamblu ori Preedintele Comisiei). Una din trsturile comune este aceea c parlamentul poate provoca, prin moiune de cenzur, demisia guvernului4 (n regimul politic mixt) iar pe plan european Comisia poate fi demis n bloc, ca urmare a unei moiuni de cenzur adoptat de Parlamentul European (att n "sistemul Nisa" ct i n etapa post-Nisa , varianta Constituiei Europene). Alte deosebiri apar i n ceea ce privete modalitatea de nvestitur a guvernului ntr-un asemenea regim politic mixt (doar
ntlnit n ri ca Frana, Portugalia, Austria, Irlanda, Finlanda Art. 6/constituia Franei. Seciunea 3, alin.2/constituia Finlandei (puterile guvernamentale sunt exercitate de Preedintele Republicii i de guvern); seciunea 54, alin.1/ constituia Finlandei (alegerea Preedintelui Republicii prin vot direct), Art. 124, alin.1/ constituia Portugaliei (alegerea prin vot direct, universal i secret a efului statului); art. 83/constituia Italiei (efului statului este ales n sesiune comun a parlamentului, trei delegai din fiecare regiune participnd la alegeri). 3 Art. 88/constituia Italiei. Art. 136, lit. e, din constituia Portugaliei 4 Art. 197, alin.1/constituia Portugaliei
1 2

476

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional prin voina Preedintelui Republicii, care numete i revoc guvernul1, potrivit constituiei Franei, aceeai modalitate de numire ntlnindu-se i n constituiile Austriei, Finlandei, Portugaliei). Pe plan european nu exist un "Preedinte al UE" consacrat ca atare i nzestrat cu puterea de a numi "guvernul european (Comisia), ceea ce subliniaz nc o dat, originalitatea sistemului politic al UE i n cazul analizat, al Comisiei ca "executiv european".

1 ns n Seciunea 61, alin. 1/constituia Finlandei, parlamentul este cel care alege primul ministru, ulterior numit de efului statului (acesta din urm numind minitrii, la propunerea primului-ministru). Art. 8/constituia Franei, dimpotriv, prevede c att primul ministru ct i minitrii sunt numii de efului statului (i nu alei de parlament).

477

Mdlina Virginia ANTONESCU

3. Originalitatea Consililului UE fa de un organ de stat

Caracterul atipic al Consiliului UE, ca legislativ european, este conferit de discrepana care exist ntre natura sa juridic (de instituie interguvernamental) i funcia pe care o exercit (tipic pentru un parlament naional), fr a putea vorbi despre Consiliu ca fiind "un veritabil parlament al Uniunii" sau "un al doilea Parlament European". Interesant este faptul c nu "secondeaz" Parlamentul European ci mparte cu acesta exerciiul funciei legislative europene, fr a i realiza o natur juridic de tip parlamentar, fr a fi asimilat unui parlament1.

Termenul de parlament (provenind de la parliamentum, folosit n Anglia sec. XVlea pentru a desemna cele dou adunri care exercit mpreun cu regele puterea suveran) este folosit pentru a desemna cele dou adunri deliberante care au ca misiune principal s voteze legile i bugetul i s controleze minitrii. Din sec. al XIXlea, termenul desemneaz, n mod generic adunrile politice. Cf. Lon Duguit Manuel de droit constitutionnel, Ed. de Boccard, Paris, 1923, pag. 166. Din aceast definiie ns, reies unele trsturi comune cu Consiliul UE (cu excepia structurii bicamerale i a atribuiei de a controla minitrii naionali), trsturi comune n sensul c i Consiliul UE are ca atribuii votarea bugetului UE i a legilor europene (mpreun cu PE), ns nu poate controla politic Comisia, ca executiv european, precum PE (prin moiunea de cenzur). Definiia juridic integral a parlamentului are n vedere modalitatea desemnrii parlamentarilor (prin alegere, prin sufragiu direct sau indirect), parlamentul fiind organul prin excelen al reprezentrii naionale (cf. Lon Duguit op.cit., pag. 166. Constantin Dissescu op.cit., pag. 690). Parlamentul este organul care, ntr-un stat, reprezint voina suveran legislativ (sau puterea legiuitoare). Este necesar astfel, s existe un mandat reprezentativ, ncredinat de popor, prin constituie statal, parlamentului, ca organ de stat (iar la acest punct, Consiliul UE nu poate fi asimilat unui parlament, deoarece popoarele statelor membre UE nu i-au ncredinat prin Constituie European ori naional, acestuia, un mandat de a reprezenta voina lor suveran legislativ). A se vedea comentariul lui Lon Duguit op.cit., pag. 156-157.
1

478

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Aprut prin dispoziiile tratatelor constitutive, sub diferite denumiri (Consiliul Special de Minitri, n cadrul CECA sau "Consiliul" n tratatele CEE i EURATOM) aceast instituie politic devine "Consiliul de Minitri" prin prevederea tratatului de fuziune instituional/Bruxelles,1965. Odat cu intrarea n vigoare a tratatului de la Maastricht (1993), se consacr denumirea de "Consiliu al Uniunii Europene" , tocmai pentru a sublinia apartenena acestei instituii la cadrul instituional unic1, stabilit prin art. C i noul art. E, din tratatul asupra Uniunii Europene, n varianta tratatului de la Amsterdam, ct i pentru a arta natura juridic a acestei instituii, faptul c aparine Uniunii Europene, c i exercit competenele la nivelul ntregului sistem politic al UE, nu doar n cadrul Comunitilor (primul pilon al UE). Originalitatea Consiliului UE reiese din natura sa politicojuridic dual n raport cu "organele de stat dintr-o ordine politic intern (de legislativ fr s fie "parlament", dar i de executiv, fr s fie "guvern").

3.1. Originalitatea Consiliului UE n raport cu un legislativ naional

3.1.1. Dac n concepia clasic asupra separaiei puterilor n stat, funcia legislativ este acordat unui organ de stat specific (parlamentul), constatnd faptul c activitatea de legiferare rmne mputernicirea primordial a parlamentului2 (considerat ca fiind cea mai important funcie fa de cea executiv i de funcia judectoreasc)3, pe plan european realitatea este cu totul diferit,
Consiliul a decis s se numeasc Consiliul Uniunii pentru a sublinia aciunea sa n cadrul de competene a UE (adic n domeniile PESC, JAI), domenii n care Comunitile Europene nu au competene; cnd Consiliul acioneaz n primul pilon, este vorba de fapt, de o instituie comunitar care aplic un drept comunitar. A se vedea Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 132. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 153 3 Doarece parlamentul este de regul, organul ales direct de popor, care exprim voina suveran a acestuia, pe baza mandatului reprezentativ primit de
1

479

Mdlina Virginia ANTONESCU semn c nu s-a preferat de ctre constructorii acestui sistem politic original (Uniunea European) o aplicare fidel a teoriei separaiei puterilor, dup modelul statal. Astfel, n cadrul sistemului politic i instituional al UE, funcia legislativ este acordat unei alte instituii dect parlamentului, n sensul statal al termenului1. Aceast instituie politic are caracter european (aparine Uniunii Europene) ; are o natur interguvernamental2 i reprezint "adevratul legiuitor" al UE: Consiliul UE. Originalitatea sistemului politic i instituional UE provine, sub acest aspect analizat n seciunea de fa i din faptul c funcia legislativ este acordat nu doar Consiliului UE ci i Parlamentului European3 (ca "legiuitor" distinct n acest sistem politic), ceea ce reprezint o trstur inedit fa de ordinea de drept intern (ce presupune, de regul, existena unui singur legiuitor4, parlamentul naional/federal).

la popor; legea este, n acest context, o manifestare a voinei suverane a poporului, prin intermediul parlamentului. 1 Ca reprezentant al poporului (cel mai vechi parlament fiind considerat Althing-ul din Islanda, care dateaz din 930), Cf. Sergiu Tama op.cit., pag. 200. 2 John Fairhurst op.cit., pag. 96. Autoritate interguvernamental, depozitar a legitimitii statale, cum l denumete Roxana Munteanu op.cit., pag. 198. 3 Roxana Munteanu op.cit., pag. 211. 4 n unele state europene, puterea legislativ este ncredinat ns, nu doar parlamentului ci i altor organe de stat: prin art. 74/constituia Belgiei, pentru unele domenii (bugetul de stat; legile relative la responsabilitile civile i penale ale minitrilor; stabilirea cotelor pentru armat), puterea legislativ federal este exercitat n comun de Rege i de Camera Reprezentanilor). n alte monarhii (Spania), doar parlamentul exercit puterea legislativ a statului, n calitate de reprezentant al poporului (art. 66). n art. 26/constituia Greciei se prevede c puterea legislativ va fi exercitat de dou organe de stat (parlament i eful statului) n timp ce puterea executiv va fi exercitat de eful statului i de guvern (se observ un cumul de funcii n favoarea efului statului, care s-ar apropia de situaia repartizrii competenelor n UE, fr

480

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Prin urmare, n sistemul politic i instituional UE constatm dou elemente de originalitate: - funcia legiuitoare este ncredinat nc de la nceputul construciei europene, prin tratate, unei alte instituii politice dect parlamentul, unei instituii originale n raport cu natura juridic a unui organ de stat: Consiliul UE, care are o natur juridic interguvernamental1. - doar, n mod progresiv, ca efect al unei evoluii lente n echilibrarea puterilor n Uniune2, funcia legislativ se mparte, n exerciiul su, ntre Consiliu (deintorul exclusiv, iniial, al funciei legislative europene) i Parlamentul European (care n mod tradiional, exercita un simplu rol consultativ n elaborarea actelor juridice comunitare, neavnd un autentic rol legislativ n sistemul UE dect prin tratatul de la Maastricht abia prin procedura co-deciziei Parlamentul fiind asociat Consiliului n elaborarea actelor juridice comunitare-)3. n sistemul politic al UE, ca o trstur inedit, putem vorbi de doi legiuitori europeni ntre care abia n etapa post-Nisa
ns a putea considera ca ef de stat o instituie interguvernamental precum Consiliul UE). 1 Clive H. Church, David Phinnemore op.cit., pag. 379 (consider destul de vagi prevederile din TCE referitoare la natura juridic a Consiliului, fiind de discutat dac este o instituie comunitar sau dac are un caracter pur interguvernamental). 2 Aceast evoluie este specific sistemului politic al UE, deoarece ntrun stat, nc de la nceputul organizrii puterilor n acel stat prin constituie, este stabilit rolul legislativ al parlamentului. 3 Co-decizia repar aceast situaie injust (din punct de vedere a comparaiei dintre PE i un parlament statal), acordndu-se treptat, atribuii de tip legislativ n domenii numeroase, ctre PE, pentru a consolida rolul su de legiuitor UE; n paralel, se observ ns c adevratul legiuitor UE, Consiliul, nu cedeaz n favoarea PE nici una din atribuiile sale legislative n domeniile n care le exercit pe baza tratatelor, de unde i situaia atipic a celor doi legiuitori europeni.

481

Mdlina Virginia ANTONESCU (varianta Constituiei Europene) se observ un echilibru perfect n exercitarea funciei legislative europene, ntre Consiliu i Parlament. Dac ns lum n considerare accepiunea restrns a noiunii juridice de lege (ca act juridic normativ al parlamentului, caz n care elaborarea i adoptarea legilor se poate face, pe planul ordinii juridice interne a unui stat, doar de ctre parlament)1, observm c n sistemul politic i instituional al UE, exist dou instituii distincte care pot elabora i adopta acte normative specifice (regulamente): Consiliul UE i Parlamentul European. Acest bicefalism legislativ reflect o tendin de a echilibra latura interguvernamental cu dimensiunea supranaional, n natura juridic mixt i n evoluia Uniunii, n ansamblul su. Spre deosebire deci, de planul juridic naional, n care doar parlamentul deine monopolul de a adopta legi2, n sistemul politic al UE, la nceput (n etapa pre-Maastricht) vorbim de un monopol al exerciiului funciei legislative deinut de ctre o alt instituie UE dect Parlamentul: Consiliul UE. Doar ulterior, n etapa Maastricht-Nisa, Parlamentul dobndete, i extinde i i consolideaz rolul de co-legislator, chiar dac este un asociat la exerciiul funciei legislative europene, al veritabilului legiuitor (Consiliul). Putem spune c, dac la nceput, asistam pe plan european la o nclcare a regulii naionale conform creia doar parlamentul este autoritatea legiuitoare a unei ordini politice de tip statal, ulterior, observm cum Parlamentul European i recapt treptat funcia sa fireasc, de legiuitor, chiar dac o mparte cu o alt instituie UE (deci, o revenire la concepia statal a rolului tradiional pe care un parlament trebuie s l ndeplineasc prin nsi natura sa juridic: elaborarea i adoptarea actelor juridice normative). Aceast revenire este ns, parial (deoarece nu se poate afirma

1 2

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 203 De exemplu, n art. 58, alin. 1 /constituia Romniei

482

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional faptul c Parlamentul European ar deine monopolul exerciiului funciei legislative, aa cum este cazul unui parlament statal)1. Din perspectiva Consiliului UE, observm c, fr a fi o instituie politic organizat i consacrat ca parlament, exercit dac nu plenar, atunci n mod predominant funcia legislativ european, fiind calificat i ca veritabil suprem legiuitor2. Acest lucru reflect n sistemul ante-Nisa, o relaie juridic i politic ntre cei doi legiuitori n sensul c Parlamentul European nu poate adopta singur acte juridice normative (ci doar prin co-decizie, mpreun cu autenticul legiuitor, Consiliul), n timp ce acesta poate adopta fr participarea Parlamentului acte juridice cu un coninut normativ (regulamente, decizii, directive). Dac iniiem o comparaie juridic ntre Consiliul UE i un legislativ statal (parlament) sub aspectul structurii sale interne, originalitatea Consiliului UE ca legislativ european ar fi revelat sub urmtoarele aspecte: a) Consiliul UE nu are o structur bicameral, nici monocameral, ci una colegial, deoarece este format din cte un reprezentant al fiecrui stat membru3, la nivel ministerial, abilitat s angajeze guvernul acestui stat membru. Astfel c se poate spune, prin prisma componenei sale, despre Consiliu, c este un legislativ cu totul original, dac nu chiar atipic (nu este format din parlamentari europeni sau naionali, ci din minitri ai statelor membre UE). Astfel, reprezentani ai executivelor naionale ajung ca, pe plan european, s exercite o funcie legislativ pe care, potrivit principiului separaiei puterilor n stat, nu au voie s o exercite nici la nivel naional, cu att mai mult la nivel european (dac n sistemul politic al

1 n art. 7/constituia Turciei (puterea legislativ este ncredinat Marii Adunri Naionale a Turciei, n numele naiunii i aceast putere nu poate fi delegat). 2 Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 50. 3 Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 65.

483

Mdlina Virginia ANTONESCU UE s-ar respecta fidel teoria clasic a separaiei puterilor)1. Dimpotriv, s-ar putea susine dintr-un alt punct de vedere, c tocmai originalitatea sistemului politic al UE face posibil o depire a teoriei clasice a separaiei puterilor, permind ca minitrii statelor membre, n aceast calitate juridic, s exercite la nivel european, n cadrul unei instituii UE (Consiliul UE) funcia legislativ european (respectnd astfel separaia puterilor la nivel naional, n ordinea de drept a statelor membre). Tot sub aspectul componenei, Consiliul UE se deosebete de un parlament (acesta fiind compus din deputai/senatori alei prin vot direct, secret, universal2, n timp ce membrii Consiliului UE nu au calitatea juridic i politic de parlamentari, nici nu sunt alei ci desemnai ca minitri, n fiecare din statele membre UE,
1 Deoarece, potrivit principiului separaiei puterilor, drepturile cetenilor (europeni) sunt garantate doar dac exerciiul puterilor se repartizeaz unor organe distincte (din acest punct de vedere, cumulul de puteri n cazul Consiliului este unul din sursele deficitului democratic n UE, deoarece creeaz un regim de confuzie al puterilor la nivel european, concentrnd exerciiul celor mai importante puteri n cadrul Consiliului. A se vedea i Georges Burdeau op.cit., pag. 160-161. Acest sens al principiului juridic de mai sus duce la un sistem guvernamental rigid, n care nu este permis o colaborare a diverselor organe (puterea fiind ncredinat de popor unui organ de stat, ca o parte a suveranitii). Ceea ce s-a dorit o reet de tehnic politic, un procedeu de repartizare a unor sarcini statale, a devenit, n alt interpretare a acestei teorii, o dogm de filozofie politic. Dac admitem c puterea decizional aparine Consiliului n virtutea tratatelor comunitare (i deci, nu este vorba, de fapt, de o funcie ncredinat de state, ci de o parte a suveranitii naionale, transferate n plan european), ne vom confrunta cu un deficit democratic n UE, deoarece, conform constituiilor naionale, puterea legislativ este ncredinat parlamentelor naionale/federale dintr-un stat; n constituiile statale naiunea nu ncredineaz puterile (legislativ, executiv, judectoreasc) n sensul de suveranitate, unor instituii de pe plan internaional sau chiar comunitar. 2 Art. 51, alin.3/ constituia Greciei

484

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional pstrndu-i aceast calitate de membru al unui executiv naional, pe tot parcursul mandatului de membru al Consiliului UE). n al doilea rnd, Consiliul nu este organizat n structuri fixe (Camere) precum un parlament naional, componena sa fiind variabil, n funcie de ordinea de zi (cele mai frecvente consilii fiind cele destinate afacerilor generale, agriculturii, economiei i finanelor)1. Dup criteriul domeniului de activitate Consiliul este structurat n diferite formaiuni ministeriale care iau decizii sau legifereaz n domeniul afacerilor generale (Consiliul Afacerilor Generale sau Consiliul General, compus din minitri de externe din fiecare stat membru UE); afaceri tehnice (consilii care reunesc minitri de resort); de asemenea, exist i Consiliile Conjuncte (reunind minitrii de externe i minitrii de resort ns, n mod mai puin frecvent, n prezent)2. n etapa post-Nisa (varianta constituional european), Consiliul UE, potrivit art. I-23/Constituia European redevine Consiliul de Minitri, pstrndu-se ns, acelai tip de componen (cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, abilitat s angajeze statul membru pe care l reprezint i s exercite dreptul de vot), precum i aceeai structur colegial (art. I24, referitor la formaiunile Consiliului de Minitri). Se efectueaz ns o delimitare, dup criteriul tipului de competen, ntre Consiliul Afacerilor Generale (care asigur coerena diferitelor formaiuni ale Consiliului; pregtete reuniunile Consiliului European, ca instituie UE distinct; urmrete aducerea la ndeplinire a msurilor adoptate, n colaborare cu Preedintele Consiliului European i cu Comisia) i Consiliul Afacerilor Externe (care elaboreaz aciunea extern a UE, conform liniilor strategice definite de Consiliul European; care asigur coerena

1 2

Augustin Fuerea op.cit., pag. 51. idem, pag.51-52.

485

Mdlina Virginia ANTONESCU aciunilor UE)1. De asemenea, mai este prevzut i competena Consiliului European de a adopta o decizie european de stabilire a listei celorlalte formaiuni ale Consiliului. b) sub aspectul organizrii i al funcionrii sale, Consiliul UE se distinge de un legislativ tipic (n nelesul de parlament), deoarece nu regsim nici o structur, nici o organizare intern i nici o funcionare similar celor caracteristice unui parlament ca autoritate legislativ naional. Astfel, n Consiliul UE, dei considerat legiuitorul suprem al UE, nu regsim n organizarea sa intern nici partide politice (ca resort esenial i principial al regimului parlamentar) organizate n grupuri politice parlamentare (n cazul unui parlament naional), datorit componenei restrnse a Consiliului UE (15 membri nainte de extinderea UE de la 1 ianuarie 1995; apoi 25 de membri, dup extinderea UE de la 1 mai 2004) ct i datorit naturii colegiale, tehnice i interguvernamentale a Consiliului. Nu se ntlnesc nici comisiile parlamentaresau birouri (numite sau alese, n cazul unui parlament naional, n exclusivitate de ctre acesta, fr intervenia executivului, ca o reflectare pe plan naional a autonomiei organizatorice a parlamentului)2, nici grupurile de lucru. Organizarea intern a Consiliului reflect o autonomie organizatoric pe care o are fiecare instituie UE, ns i o lips de participare a
Principiul organizrii i funcionrii Consiliului UE descoper de fapt, natura juridic a acestuia: o instituie unic, dar formaiuni multiple (nu exist mai multe Consilii ci doar o singur instituie, subdivizat n mai multe formaiuni, dup natura subiectelor abordate).n aplicarea regulii unitii Consiliului, o formaiune a Consiliului poate decide cu privire la orice problem innd de competena Consiliului, dac aceasta nu ine de specializarea sa (de asemenea, este posibil s se reuneasc aa-numitele Consilii Jumbo regrupnd mai multe formaiuni, n funcie de ordinea de zi). A se vedea Franois-Xavier Priollaud, Davis Siritzky op.cit., pag. 79. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag 169-176.
1

486

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional celuilalt legiuitor european care este Parlamentul European (n schimb, n Constituia European, art. I24 se observ participarea activ a unei alte instituii UE cu natur interguvernamental, Consiliul European, n adoptarea listei celorlalte formaiuni ale Consiliului. De asemenea, Preedintele Consiliului European i Comisia implic n aducerea la ndeplinire a msurilor adoptate conform paragr. 2, art. I-24/Constituia European). Pe de alt parte, n cadrul Consiliului UE exist o serie de organe auxiliare specifice: un Secretariat General (care asist Consiliul) condus de un Secretar General (numit cu unanimitate, de Consiliu) avnd rolul de a asigura buna funcionare a Secretariatului, precum i alte atribuii) precum i un comitet format din reprezentanii permaneni ai statelor membre la Bruxelles. efii delegaiilor statelor membre UE se reunesc o dat pe sptmn n cadrul acestui comitet numit COREPER1 (cu atribuia, conform noului art. 151/Amsterdam, s pregteasc lucrrile Consiliului i s ndeplineasc sarcinile stabilite de acesta). n cadrul Consiliului UE mai exist i alte organe auxiliare (grupuri de experi din statele membre, precum i cei desemnai de Comisia European, cu rolul de a susine n cadrul COREPER iniiativele legislative ale Comisiei; diferite alte comitete, precum Comitetul politic, Comitetul monetar, Comitetul pentru agricultur, Comitetul pentru vize, Comitetul

COREPER este mai mult dect un organ auxiliar al Consiliului, este de fapt un organ decizional prin excelen. Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 67. John Fairhust op.cit., pag. 98. Clive H. Church, David Phinnemore op. cit., pag.386. Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 135-137 (unde COREPER este garantul continuitii i al permanenei Consiliului), un organ unic, care nu poate fi asimilat unei comisii parlamentare, din pricina componenei i a atribuiilor sale.
1

487

Mdlina Virginia ANTONESCU pentru energie, Comitetul pentru acordurile de cooperare cu rile Lumii a treia etc.). Sub aspectul funcionrii sale, nu se poate vorbi de o legislatur (n sensul de mandat) a membrilor si, acetia nefiind numii pentru o anumit perioad de timp, datorit funciei ministeriale de la nivel naional, pe care o au pe durata deinerii calitii juridice de membru al Consiliului UE. n al doilea rnd, nu putem vorbi de sesiuni de lucru ordinare i extraordinare, la convocarea Preedinilor Camerelor" sau a efului de stat (precum n cazul unui legislativ naional), ci de reuniuni ale minitrilor de resort n componena unui anume Consiliu, n funcie de tipul de probleme ce trebuie soluionate. Diferene foarte mari exist i n ceea ce privete votarea unui act normativ (ntr-un sistem parlamentar bicameral, proiectul de lege trebuind a fi votat de ambele Camere1, pe cnd pe plan european, actele normative, n domeniile care presupun co-decizia, trebuie s fie adoptate dup o procedur specific prevzut la art. 189B/TCE modif. prin tratatul de la Amsterdam, devenit noul art. 251/TCE, att de Consiliu, ct i de Parlament)2. De asemenea, specificitatea Consiliului UE ca legislativ dar i ca autoritate politic decizional este evideniat i de cele trei modaliti specifice de vot, consacrate n sistemul Nisa (n timp ce, n etapa post-Nisa, potrivit art. I-23/Constituia European, parag. 3 se instituie regula votului cu majoritate calificat): cu majoritate simpl (solicitat, potrivit tratatului CE, n unele cazuri precum: adoptarea Regulamentului interior; solicitarea de studii i propuneri Comisiei; fixarea statutului comitetelor; avizul favorabil la reuniunea unei conferine a reprezentanilor guvernelor statelor membre); cu majoritate calificat (ca fiind modalitatea cea mai frecvent de vot, definirea majoritii calificate fcndu-se, n etapa post-Nisa, n varianta Constituiei Europene, art. I-25, astfel: n timp ce majoritatea calificat trebuie s fie egal cu cel puin 55% din
1 2

Art. 74 (alin.1) din constituia Romniei. Augustin Fuerea op.cit.,pag. 192; 198.

488

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional membrii Consiliului, cuprinznd cel puin cincisprezece dintre acetia i reprezentnd statele membre care ntrunesc cel puin 65% din populaia UE, minoritatea de blocare trebuie s cuprind cel puin patru membri ai Consiliului). A treia modalitate de vot prevzut n sistemul tratatelor constitutive este unanimitatea (fiecare stat membru n Consiliu avnd un drept de veto). Aceast ultim modalitate de vot a fost utilizat din ce n ce mai rar, fr ns a dispare n ntregime (de exemplu, tratatul de la Amsterdam a introdus noi cazuri de vot cu unanimitate n tratatul de la Maastricht i n tratatul Comunitii Europene: suspendarea dreptului de vot, n tratatele CE pentru un stat care a violat principiile din art. F, paragr. 1/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam; adoptarea de ctre Consiliu a aciunilor i poziiilor comune n domeniul politicii externe i de securitate comun; constatarea nclcrii de ctre un stat a principiilor din art.F, paragr. 1/TUE; aplicarea acordurilor ncheiate la nivel comunitar de partenerii sociali; deciziile luate n cadrul noului Titlu IV/TCE, cu anumite excepii). Prin tratatul de la Nisa, votul cu majoritate calificat a fost extins1, n dauna unanimitii, considerndu-se c va fi foarte dificil ca, ntr-o Uniune cu 27-30 de state membre s se obin votul unanim. Prin tratatul de la Nisa, aproape 30 de articole pentru care anterior era necesar unanimitatea, vor permite Consiliului s ia decizii cu majoritate calificat. Sunt prevzute n special domeniile: cooperare judiciar civil; ncheierea de acorduri internaionale n domeniul proprietii intelectuale; ncheierea de acorduri internaionale n materie de servicii. Tot n etapa Nisa, sistemul de pondere al voturilor (ntr-o Uniune cu 27 de membri) este reformulat, n funcie de puterea economic i de ponderea demografic a statelor membre (ncheierea unui acord necesitnd 14 voturi favorabile din cele 27 de state ale Uniunii extinse, o decizie trebuind a fi luat dac minimum 14 state au votat n favoarea ei, sau dac reprezint cel puin 62% din populaia european)2. Astfel, conform tratatului de la Nisa,
1 2

idem, pag. 199. ibidem, pag. 200

489

Mdlina Virginia ANTONESCU ponderea voturilor n cazul statelor mari (Germania, Frana, Italia, Marea Britanie) instituie un echilibru (29 de voturi, fiecare), urmnd o grup de state care introduce un nivel intermediar (Spania i Polonia, cu cte 27 de voturi fiecare) fa de un alt grup (Romnia, cu 14 voturi; Belgia, Ungaria, Cehia, Portugalia, Grecia cu 12 voturi fiecare; Olanda cu 13 voturi), urmate de grupul rilor avnd ntre 10 i 3 voturi (Austria, Suedia, Bulgaria cu 10 voturi fiecare; Danemarca, Irlanda, Finlanda, Lituania i Slovacia cu 7 voturi fiecare; Luxemburg, Slovenia, Cipru, Letonia, Estonia cu 4 voturi fiecare i Malta cu 3 voturi). Art. III-342/Constituia European prevede modalitatea n care se face convocarea Consiliului (de ctre Preedintele su; la iniiativa acestuia sau a unuia din membri, sau la iniiativa Comisiei), spre deosebire de un legislativ naional (a crui convocare se face de ctre eful statului sau de Preedintele Camerei n cazul unui parlament bicameral)1. Fa de cele trei modaliti de exercitare a votului, prevzute n sistemul Nisa (n care unanimitatea tinde s fie nlocuit aproape n ntregime de majoritatea calificat), n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene), prin art. III-343 se instituie (alturi de regula majoritii calificate) dou prevederi referitoare la posibilitatea de a vota prin majoritate simpl (n cazuri limitate) sau cu unanimitate (abinerea membrilor prezeni sau reprezentai nesemnificnd drept de veto). Majoritatea simpl este prevzut n art. III-345- i III-346/Constituia European (cnd Consiliul solicit Comisiei s efectueze studii pe care acesta le consider necesare pentru realizarea obiectivelor comune; cnd Consiliul adopt decizii europene pentru stabilirea statutului comitetelor prevzute de Constituie), iar unanimitatea se impune n cazul art. III-348/Constituia European (cnd Consiliul decide c nlocuirea comisarului european care a decedat sau a demisionat nu este necesar, n special n cazul n care durata rmas pn la ncheierea
Spre exemplu, n art. 62/constituia Italiei, se prevede c n sesiune extraordinar pot fi convocate Camerele, de ctre Preedintele Republicii, de ctre Preedintele Camerei sau de o treime din membrii Camerei respective.
1

490

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional mandatului membrului este redus. De asemenea, unanimitatea este cerut i n cazul art. III-325 (cnd Consiliul hotrte n cazul unui acord ce se refer la un domeniu pentru care este necesar unanimitatea, n vederea adoptrii unui act al UE) ori n cazul art. I40, paragr. 6 (n materie de politic extern i de securitate comun, cu excepia cazurilor prevzute de partea III). c) - sub aspectul procedurii legislative. Pe plan naional, procedura de elaborare a legilor de ctre un parlament presupune parcurgerea obligatorie a unor etape specifice1 (iniiativa legislativ; sesizarea Camerei competente; examinarea i avizarea proiectului de lege de ctre comisiile parlamentare; includerea proiectului de lege pe ordinea de zi a edinelor Camerelor; dezbaterea proiectului de lege n plenul fiecrei Camere; votarea proiectului de lege de ctre Camer; medierea (n cazul legilor cu un caracter constituional); semnarea legii de ctre Preedinii Camerelor; promulgarea i publicarea legii; aprobarea legii prin referendum n cazul legilor constituionale). Aceste etape nu se regsesc sau nu apar n forma procedural cunoscut la nivel naional, datorit faptului c pe plan european nu exist unul ci doi legiuitori dintre care Consiliul UE are caracter atipic (nu este parlament). Astfel, n sistemul juridic i politic al UE se regsesc mai multe tipuri de proceduri legislative, ca expresie concret a depirii viziunii clasice a separaiei puterilor i ca o ntrire a laturii de cooperare interinstituional la nivel juridic i politic european. n acest sens, trebuie subliniat caracterul original al celor patru proceduri legislative, consecin a originalitii naturii juridice a legiuitorilor europeni ct i a tipului specific de participare a instituiilor UE n elaborarea deciziei, la nivel european.

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag 213.

491

Mdlina Virginia ANTONESCU Analiznd fiecare procedur legislativ european n parte, reies urmtoarele aspecte juridice i politice privind rolul legislativ original al Consiliului: - procedura consultrii (ca prim procedur legislativ a Comunitilor Europene, rezumndu-se la relaia principal Comisie-Consiliu, n care Comisia, prin dreptul su de iniiativ legislativ, joac rolul unul guvern1: Comisia propune, Consiliul dispune). Aceast procedur subliniaz rolul legislativ preeminent al Consiliului fa de Parlamentul European (Consiliul decide, Parlamentul este doar consultat)2. Chiar dac este obligatorie consultarea Parlamentului de ctre Consiliu n cazurile prevzute de tratate, Consiliul nu este obligat s respecte avizul dat de Parlament, nici propunerile de amendamente ale acestuia (ceea ce reprezint, dat fiind natura legislativ a acestei proceduri, ct i implicarea Parlamentului European, un element original, un aspect atipic). Aceasta, deoarece pe plan naional3, legislativul nu este consultat n materia elaborrii i adoptrii legilor, parlamentul avnd monopolul exerciiului funciei legislative. Pe planul european, Consiliul (legiuitor atipic, datorit naturii sale interguvernamentale) decide iar Preedintele Consiliului UE semneaz actul4, care ulterior, este publicat, dup adoptarea formei sale definitive.
1

Jean Louis Burban op. cit. , pag. 14. Augustin Fuerea op.cit.,

pag. 187

2 Unii autori consider c, dup co-decizie, aceasta rmne cea mai frecvent folosit procedur (meninut i de Constituia European). (cf. Philippe Manin op.cit., pag. 347. 3 Seciunea 3/constituia Finlandei (Parlamentarism i separaia puterilor) ncredineaz exerciiul puterii legislative parlamentului, care nu l mparte cu alte organe de stat. 4 n vreme ce, pe plan naional, n procedura de elaborare a legilor exist o etap specific, n care Preedintele Camerei, dup votarea legii, o

492

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene, art. I-23) Consiliul UE nu mai deine monopolul exerciiului funciei legislative europene, ci legifereaz, pe picior de egalitate, alturi de Parlamentul European1. Acest lucru nseamn c adoptarea actelor legislative ale UE (legi i legi cadru europene) se face n comun de Parlamentul European i de Consiliu, dup un singur tip de procedur (cea legislativ ordinar, prevzut la art. III396/Constituie). Articolul III-396, completnd art. I-34 prevede o procedur complex, n care rolul de legiuitor al Consiliului nu mai este unul predominant, prin raportare la procedurile consultrii, cooperrii, avizului conform i chiar la procedura co-deciziei (n etapa Maastricht-Nisa, din art. 189B/TCE modif. prin tratatul de la Amsterdam). - procedura cooperrii (prevzut n sistemul Nisa, n art. 252/TCE, fostul 189C/TCE) ca un tip de procedur legislativ prin care se subliniaz nc o dat rolul predominant al acestui legiuitor atipic (Consiliul UE)2 n comparaie cu Parlamentul European (care ar fi trebuit s fie veritabilul legiuitor n sistemul politic al UE). Conform acestei proceduri, Consiliul UE este cel care decide dei se recunoate un anumit drept de a influena decizia Consiliului i Parlamentului European (prin emiterea unui aviz, naintat Consiliului). Aceast procedur legislativ european are un caracter original att prin faptul c presupune parcurgerea a dou etape, ct i prin rolul specific pe care l au cele dou instituii UE (Consiliul i Parlamentul). Nici n aceast procedur legislativ Parlamentului European nu i este recunoscut un rol de autentic legiuitor, deoarece att n faza primei lecturi, ct i n cea de-a doua faz, Parlamentul are doar un rol secundar (examineaz propunerea Comisiei; i trimite
semneaz (atestnd astefel respectarea procedurii de elaborare a legii). Cf. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag 226. 1 Olivier Duhamel Pour lEurope, op.cit., pag. 205. 2 Philippe Manin op.cit., pag. 348

493

Mdlina Virginia ANTONESCU avizul Consiliului, nainte de adoptarea, de ctre acesta, a poziiei comune (de fapt, adoptarea unui text); examineaz poziia comun adoptat de Consiliu; aprob sau nu se pronun asupra poziiei comune, caz n care Consiliul hotrte definitiv; respinge poziia comun, caz n care tot Consiliul este cel care decide, putnd s adopte cu unanimitate poziia comun, n ciuda respingerii acesteia de ctre Parlament; poate propune amendamente, caz n care tot Consiliul va decide, pe baza poziiei adoptate de Comisie). Prin urmare, caracterul atipic al acestei proceduri legislative1 (care nu recunoate Parlamentului un autentic rol de legislativ european) sporete numrul de cazuri n care Consiliul UE este cel care decide, n detrimentul Parlamentului. n procedura avizului conform (introdus prin Actul Unic European, reprezentnd o modalitate de aprobare a unei propuneri a Consiliului). Aceast procedur legislativ din sistemul Nisa (aplicabil unor domenii precum: aderarea de noi state la UE; acordurile de asociere i alte acorduri fundamentale ncheiate cu state tere; atribuirea de misiuni suplimentare BCE sau modificarea statutelor SEBC) are de asemenea, un caracter atipic, deoarece nu permite Parlamentului European s se manifeste direct n procedura de elaborare i de adoptare a actului juridic european (de exemplu, nu poate propune sau impune amendamente)2. n schimb, Consiliul UE rmne cel care decide, deoarece numai

Aceast procedur este ns una marginal, aplicabil doar domeniului politicii economice i monetare (fiind nlocuit prin Constituia European, cu procedura consultrii). Philippe Manin op.cit., pag. 348-349. 2 Iari o situaie atipic pentru un parlament, deoarece un parlament (naional sau federal) deine un rol predominant (dac nu unic) n toate fazele de elaborare a legii, inclusiv n propunerea de amendamente la textul de lege propus de cealalt Camer.
1

494

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional el poate adopta actul legislativ european respectiv. Totui, nu trebuie neglijat rolul legislativ important pe care l deine Parlamentul European (actul propus de Consiliu nu poate fi adoptat dac Parlamentul nu i d acordul). Prin acest tip de procedur legislativ, putem spune c se pun bazele echilibrului ntre competenele n materie legislativ ale Parlamentului i ale Consiliului. Acest echilibru va fi definit ca atare prin procedura codeciziei (etapa Maastricht-Nisa) i va ajunge la plenitudinea sensului su juridic prin art. III396/Constituia European. - n procedura co-deciziei (introdus prin art. 189B/TCE, acordndu-se i Parlamentului European exerciiul funciei legislative europene). Astfel, Consiliul rmne fr monopolul exerciiului funciei legislative. ntr-o opinie contrar, se consider c monopolul decizional pe care l deine Consiliul n cadrul procedurii codecizionale nu este cu nimic tirbit, deoarece Parlamentul nu are drept de iniiativ legislativ1, precum un legislator naional autentic. Un act juridic normativ poate fi adoptat, n acest sens, doar de ctre Consiliu (Parlamentul trebuind s-i dea acordul sau s nu resping actul adoptat de Consiliu), dei actul va fi semnat de Preedinii ambelor instituii. Procedura co-deciziei presupune trei faze, corespunznd a trei lecturi asupra proiectului de act normativ: la prima lectur, Consiliul primete propunerea Comisiei i apoi, avizul Parlamentului asupra proiectului de act; Consiliul este cel care decide s accepte sau nu toate amendamentele propuse de Parlament; la a doua lectur,
1 Pe plan naional, de exemplu, se prevede c dreptul de iniiativ legislativ aparine nu doar guvernului ci i grupurilor parlamentare (art.170, alin.1/constituia Portugaliei). Seciunea 70, cap.6/constituia Finlandei prevede c drept de iniiativ legislativ poate avea parlamentul, printr-o moiune legislativ. Art.75/constituia Belgiei (Regele i Camera Reprezentanilor au acest drept).

495

Mdlina Virginia ANTONESCU Consiliul primete propunerea Comisiei, mpreun cu avizul Parlamentului; Consiliul formuleaz o poziie comun, pe care o adopt (dac Parlamentul o aprob sau dac nu se pronun n termen de 3 luni)1. Procedura legislativ co-decizional poate duce la blocaj, n cazul respingerii n ntregime a poziiei comune, de ctre Parlament (cu majoritate absolut) ceea ce demonstreaz o participare decisiv a Parlamentului n acest tip de procedur legislativ, fr a avea totui prerogativa de a adopta actul normativ respectiv (aceasta fiind monopolizat de Consiliu). n situaia n care Parlamentul aduce amendamente la poziia comun a Consiliului, adoptarea actului se realizeaz de ctre Consiliu, cu condiia s se aprobe propunerea modificat de Parlament, deci, s se adopte toate amendamentele propuse de Parlament. Consiliul poate respinge unele amendamente, ns trebuie s iniieze o a treia lectur a actului (a treia etap a procedurii co-decizionale) pentru a-i putea adopta actul normativ. n urma reuniunii Comitetului de Conciliere, format din reprezentani ai Consiliului i Parlamentului, pentru ajungerea la un compromis asupra poziiei comune n varianta modificat de Parlament, acest Comitet poate aproba un proiect comun. i n a treia etap a procedurii co-decizionale se constat un echilibru n exerciiul funciei legislative europene mprite Consiliului i Parlamentului European. Acest echilibru este relevat de faptul c, att Parlamentul ct i Consiliul dispun de 6 sptmni fiecare, pentru a hotr asupra actului normativ, iar, n situaia adoptrii de ctre fiecare legiuitor a acestui act, titulatura actului va preciza c este vorba de un act adoptat n comun2. Prin urmare, n aceast procedur legislativ, Consiliul nu
1 Observm rolul de parlament pe care i-l asum Consiliul UE, prin exercitarea, n codecizie cu PE, a unor atribuii decizionale n aceast procedur legislativ apropiat de procedura legislativ dintr-un stat federal: a se vedea procedura de adoptare a textelor de lege n cadrul Senatului i al Camerei Reprezentanilor (art.78-82/constituia Belgiei). 2 Dei TCE nu utilizeaz formularea de procedur legislativ ordinar (care apare abia n textul Constituiei Europene), aceast expresie este ncetenit deoarece Consiliul acioneaz asemenea unui legiuitor.

496

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional se mai poate comporta ca fiind unicul legiuitor al UE, trebuind s mpart n mod real, exerciiul acestei funcii legislative cu Parlamentul European. n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene, art. III396), se instaureaz un echilibru perfect ntre cei doi legiuitori europeni, Consiliul rmnnd ns, un legiuitor atipic fa de Parlament (pentru care este firesc s exercite o funcie legislativ). Procedura legislativ ordinar, ca una specific Uniunii, prevede mai multe etape diferite: prima lectur (n care propunerea Comisiei este prezentat att Consiliului, ct i Parlamentului, ilustrnd nc de la nceput echilibrul instituional n aceast materie; poziia Parlamentului European, n prima lectur, adoptat de acesta, este transmis Consiliului care poate s o aprobe caz n care actul se adopt n formularea corespunznd poziiei Parlamentului European -, sau poate s o resping situaie n care Consiliul i adopt poziia sa n prim lectur i o transmite Parlamentului); a doua lectur (dac Parlamentul, n termen de trei luni de la transmiterea poziiei Consiliului, o respinge, actul se consider neadoptat; dac nu se pronun sau aprob poziia Consiliului n prim lectur, actul se consider adoptat cu formularea care corespunde poziiei Consiliului). n aceast etap, este posibil ca Parlamentul s propun amendamente i s transmit textul astfel modificat, Consiliului dar i Comisiei. Consiliul are la dispoziie trei luni pentru a hotr fie s aprobe toate amendamentele aduse de Parlament (caz n care actul este considerat aprobat), fie s resping unele amendamente (caz n care se convoac ntr-un termen de ase sptmni, Comitetul de Conciliere). Dup cum se observ, procedura legislativ ordinar descris n art. III-397/Constituia European este profund inspirat din procedura co-decizional a art. 189B/TCE. i n faza concilierii, poziiile celor doi legiuitori europeni sunt echilibrate,
Procedura se poate aplica att actelor normative ct i n cazul adoptrii unui program-cadru plurianual n materie de cercetare. A se vedea Philippe Manin op.cit.,pag. 342.

497

Mdlina Virginia ANTONESCU att n componena Comitetului de Conciliere, ct i datorit faptului c necesit votarea proiectului comun de ctre reprezentanii fiecrui legiuitor, n parte. Actul nu va fi adoptat dac nici un proiect comun nu este aprobat de Comitetul de Conciliere. Procedura constituional de adoptare a actelor legislative europene mai presupune o a treia etap, corespunztoare celei de-a treia lecturi a actului: astfel, n cazul n care Comitetul aprob un proiect comun, att Parlamentul ct i Consiliul dispun fiecare de 6 sptmni pentru a adopta actul n conformitate cu acest proiect, n caz contrar, actul propus considerndu-se neadoptat de nici unul dintre cei doi legiuitori. Fa de un legiuitor naional, Consiliul se distinge i prin rolul specific pe care-l joac n toate aceste proceduri legislative (att cele prevzute n perioada Nisa, ct i conform art. III-396/Constituia European, n etapa post-Nisa). Parlamentul ca legiuitor statal, nu mparte, de regul, pe plan naional, cu nici un alt organ de stat, funcia legislativ1, fiind considerat autoritatea legislativ a rii prin excelen, n vreme ce, pe plan european, att sub aspectul procedurilor legislative, ct i al rolului decizional pe care l monopolizeaz n aproape toate aceste proceduri, cu excepia codeciziei, Consiliul, ca instituie UE cu natur juridic interguvernamental, i arat originalitatea sa juridic i politic, att n raport cu Parlamentul European, ct i n raport cu un parlament statal. d) sub aspectul actelor pe care le adopt n exerciiul funciei legislative europene, Consiliul se distinge de un legislativ naional (parlamentul putnd adopta pe plan naional, ca acte normative: legi, regulamentele Camerelor i unele hotrri2, n vreme ce pe plan european, Consiliul poate adopta regulamente, decizii,
n vreme ce aici vorbim de una dintre cele mai interguvernamentale instituii ale UE (cf. John McCormick Understanding the European Union. A Concise Introduction, Palgrave, G.B., 2002, pag. 95. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag 201
1

498

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional directive, iar n etapa post-Nisa, conform Constituiei Europene, poate adopta legi i legi-cadru europene care au o natur juridic diferit de cea a unei legi emise de un parlament statal). 3.1.2. Pe de alt parte, Consiliul mai beneficiaz de exerciiul unei alte funcii considerate de unii autori1, specific unei adunri legislative: funcia bugetar, al crei exerciiu l mparte (att pe baza tratatului CE ct i a Constituiei Europene) cu o alt instituie UE, Parlamentul European (care are natur juridic de adunare legislativ). Astfel, n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene, art. III-404) din seciunea 2, cap. III se detaliaz procedura bugetar (prin care Parlamentul i Consiliul adopt bugetul Uniunii, n virtutea exercitrii comune a funciei bugetare2, conform art. I20 i art. I-23 din Constituie).
1 Alturi de puterea legislativ (care se exprim prin competena Consiliului UE de a adopta regulamente i directive, la propunerea Comisiei, n co-decizie cu PE pentru pilonul I -) care apropie Consiliul de o adunare legislativ (sub aspectul puterilor) a se vedea Philippe Manin op.cit., pag. 271. Competenele bugetare ale Consiliului convertesc practic, aceast instituie n autoritatea bugetar a CE (n timp ce, despre PE se poate spune c are unele competene n aceast materie, ns care nu pot fi comparate cu cele ale parlamentelor naionale): cf. Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag.129; 143. 2 Pe plan naional sau federal, funcia bugetar este exercitat de parlament (nu n cooperare cu eful statului, sau cu guvernul, dac am asimila Consiliul UE cu un ef al statului colectiv sau cu un guvern european). De exemplu, cf. art. 51 (Bugetul)/constituia Austriei, guvernului federal i revine doar sarcina s nainteze un proiect de buget Camerei Reprezentanilor (care trebuie s decid i s voteze proiectul). Art. 174/constituia Belgiei prevede c n fiecare an, Camera Reprezentanilor decide asupra aprobrii conturilor statului i voteaz bugetul. Art. 110/constituia Germaniei prevede c proiectele de lege privind bugetul federal vor fi supuse simultan celor dou Camere (Bundesrat, Bundestag). n statele (art. 47/constituia Franei) se prevede dreptul parlamentului de a vota proiectele de legi financiare (ns, totodat, se menioneaz c, n cazul n care parlamentul nu va decide n 70 zile asupra proiectului, prevederile sale vor putea cpta valoare de lege prin

499

Mdlina Virginia ANTONESCU Dac pe plan naional, n unele sisteme constituionale (Frana celei de-a Cincea Republici), parlamentul voteaz legea anual a finanelor (bugetul), autoriznd pentru un an perceperea impozitelor i realizarea cheltuielilor care vor permite statului s-i ndeplineasc sarcinile sale, pe plan european att n sistemul Nisa (tratatul CE) ct i n etapa post-Nisa (Constituia European), datorit originalitii sistemului politic al UE (prezena a doi legiuitori europeni), att Consiliul ct i Parlamentul au responsabilitatea comun de a adopta bugetul anual al Uniunii. Astfel, o funcie tipic pentru o adunare legislativ la nivel naional, trebuie mprit, n sistemul politic al UE, cu o instituie avnd o natur juridic interguvernamental, dar care exercit n acest sistem, mai multe funcii caracteristice unei adunri legislative pe plan naional. Ca o reflectare a funciei bugetare europene recunoscute Consiliului (i ca un argument pentru susinerea naturii sale de legislativ european), n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene), art. I-54 (referitor la resursele proprii ale Uniunii) se prevede competena Consiliului de a stabili dispoziiile aplicabile sistemului de resurse proprii ale Uniunii (Parlamentul fiind doar consultat, fr ca avizul su s fie respectat obligatoriu de ctre Consiliu)1. Legea european adoptat n acest sens de Consiliu (i nu
ordonan, care este un act al guvernului adoptat pe baza art. 38, alin. 1/constituia Franei). Practic, n acest caz, rolul guvernului este unul important pentru adoptarea bugetului, spre deosebire de statele federale. n cazul UE ns, nu este vorba de un raport politic i juridic ntre executiv (Consiliul) i legislativ (PE) precum n cazul art. 47/ constituia Franei ci de o adoptare n comun, de ctre cei doi legiuitori europeni, a bugetului UE. De altfel, n general , Parlamentul European, dei este cea mai democratic instituie politic din UE, ntmpin probleme de legitimitate n general, legate de lipsa de vizibilitate, de lipsa de contientizare din partea cetenilor UE, ca fiind instituia reprezentant a intereselor lor la nivelul european de guvernare. La aceasta se adauga faptul c UE nu este un stat i nu i-a format un spaiu public european comparabil cu arenele politice de dezbatere de la nivel naional. A se vedea Kirsty Hughes The Future of Europe Convention: Travelling Hopefully? , n Romanian Journal of
1

500

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de ctre Parlament, nici de comun acord cu acesta, ceea ce ilustreaz originalitatea sistemului politic i instituional al UE, n care o atribuie tradiional a unei adunri legislative este acordat unei instituii interguvernamentale ca natur juridic i nu Parlamentului European) trebuie aprobat de toate statele membre, pentru a intra n vigoare. Tot n art. I-54/Constituie se prevede competena Consiliului de a adopta o lege european pentru stabilirea msurilor de punere n aplicare a sistemului de resurse proprii ale Uniunii (caz n care rolul Parlamentului devine practic, co-decizional, deoarece se impune condiia aprobrii legii de ctre Parlament). Prin art. I55/Constituie, echilibrul ntre cei doi legiuitori se menine i n privina stabilirii cadrului financiar multianual (prin lege european a Consiliului, care hotrte dup ce a obinut aprobarea Parlamentului European). De asemenea, specific pe plan statal unei adunri legislative este i funcia de control asupra guvernului1 (aceasta ntlnindu-se n regimurile parlamentare). Dac pe plan european atribuiile de control exercitate de Parlament asupra guvernului european (Comisia) sunt bine detaliate, att pe plan politic (drept de informare prin rapoarte, ntrebri, petiii; instituia Mediatorului European) ct i bugetar (participarea la elaborarea bugetului UE; prezentarea de ctre Comisie a unui raport privind execuia bugetului; aprobarea, de ctre Parlament, a descrcrii acesteia; controlul, de ctre Parlament, a execuiei bugetului i n timpul exerciiului acestuia, printr-o dezbatere oral, cunoscut ca procedura Notewboom)2, nu pot fi neglijate i recomandrile pe care le face Consiliul cu ocazia
European Affairs, vol. 2, no. 2, iulie 2002, Institutul European din Romnia, pag. 74. 1 Moiunea de cenzur; comisiile de anchet; ntrebrile i interpelrile adresate membrilor guvernului (Seciunea 43 Interpelrile; Seciunea 46 Raporturi anuale supuse de guvern parlamentului - ; Seciunea 47- dreptul parlamentului de a primi informaii -; Seciunea 45 ntrebri adresate minitrilor -; Seciunea 64 demisia guvernului sau a unui ministru, dac nu se mai bucur de ncrederea parlamentului -, din constituia Finlandei). 2 Augustin Fuerea op.cit., pag. 179

501

Mdlina Virginia ANTONESCU descrcrii exerciiului bugetar, n privina Comisiei (ca modaliti de control exercitate de Consiliu asupra guvernului european). Astfel, conform art. III-404/Constituia European, Comisia trebuie s prezinte propunerea de buget nu doar Parlamentului ci i Consiliului; de asemenea, cu ocazia descrcrii exerciiului bugetar, Comisia trebuie s in cont i de recomandrile de descrcare adoptate de Consiliu, ntocmind un raport privind msurile luate pe baza acestora, pe care l trimite Curii de Conturi (art. III409/Constituie); Consiliul recomand Parlamentului s dea descrcare Comisiei de execuia bugetului; Comisia prezint anual (att Parlamentului ct i Consiliului) conturile exerciiului bugetar precedent i le comunic un bilan financiar privind activul i pasivul UE; Comisia prezint celor doi legiuitori europeni un raport de evaluare a finanelor UE bazat pe rezultatele obinute (art. III408/Constituie). Nu se poate spune despre Consiliu c, n calitate de legiuitor european, ar avea mecanisme de control politic asupra Comisiei1 (guvernul) similare celor de care dispune Parlamentul European (prin Mediatorul European, prin dreptul la informare exercitat prin ntrebri sau petiii ori prin provocarea demisiei n bloc a Comisiei prin adoptarea unei moiuni de cenzur). Totui, n msura n care Constituia sau tratatele prevd o obligaie a Comisiei de a prezenta rapoarte i Consiliului, privind activitatea sa n anumite domenii, s-ar putea contura un tip de control politic specializat al Consiliului asupra Comisiei. Trebuie ns s inem seama de modul de repartizare a puterilor n sistemul politic al UE (conform Constituiei Europene, art. I-20 coroborat cu art. I-23, nu regsim printre funciile Consiliului i pe aceea de
1 De exemplu, nu poate introduce, asemeni unui parlament statal n relaiile cu guvernul, o moiune de cenzur mpotriva Comisiei (datorit naturii duale a Consiliului, care este simultan legiuitor UE dar i instituie cu rol executiv. A se vedea Jean-Louis Quermonne op.cit., pag. 42 (datorit acestei dualiti a Consiliului, funcionarea UE se distinge de cea a statelor federale).

502

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional control politic, care este menionat doar n cazul Parlamentului). Astfel c putem vorbi, plecnd de la aceste dou articole-cadru, de un monopol al Parlamentului asupra unor funcii exercitate tradiional de o adunare legislativ (funcia de control politic, - exercitat asupra executivului-, funcia reprezentativ care nu este nominalizat ca atare n Constituie, ns care n mod tradiional aparine unei adunri legislative datorit faptului c aceasta este singurul organ de stat putnd pretinde c este mandatar al voinei naiunii, prin modalitatea de alegere a sa prin vot universal i direct ceea ce se verific i n cazul Parlamentului European ca reprezentant al voinei popoarelor Europei). Consiliul nu are monopolul acestor dou funcii tipice unui legiuitor naional i recunoscute Parlamentului European; prin urmare, natura sa juridic de legiuitor nu este una complet, n sensul pe care l are acest termen pe plan naional. n al doilea rnd, natura juridic de legiuitor a Consiliului UE este una parial i din cauza mpririi cu Parlamentul a exerciiului funciilor bugetar i legislativ pe care un legiuitor naional nu le mparte, de regul, cu un alt organ de stat. n al treilea rnd, n timp ce Parlamentul European exercit i funcia consultativ, aceasta nu este nominalizat ca atare i n cazul celuilalt legiuitor european (Consiliul avnd n schimb, monopolul exerciiului funciei de definire a politicilor i al funciei de coordonare). Cu privire la natura juridic a funciei de definire a politicilor (care, conform art. I-23/Constituia European este recunoscut doar Consiliului, nu i Parlamentului European) se pune ntrebarea dac ea exprim implicit, o calitate juridic de legislativ sau de executiv pentru Consiliu; cu alte cuvinte, este aceast funcie una caracteristic unui executiv sau unui legislativ? n primul rnd, trebuie s lum ca exemplu funcia specific pe care o are un parlament naional (ca autoritate legislativ) de a stabili direciile principale ale activitii social-economice,

503

Mdlina Virginia ANTONESCU culturale, statale i juridice1. Coninutul juridic al acestei funcii presupune ns un set de atribuii concrete pe care un parlament naional (de exemplu, potrivit constituiei Romniei) le poate ndeplini, dar care nu se regsesc n cazul Consiliului UE, ca legislativ european (adoptarea bugetului, declararea mobilizrii generale i pariale, declararea strii de rzboi, organizarea nvmntului, organizarea administrativ a teritoriului, emisiunea de moned, reglementarea ceteniei, reglementarea alegerilor, reglementarea organizrii i a desfurrii referendumului, organizarea forelor armate, stabilirea regimului juridic al infraciunilor i al pedepselor, stabilirea regimului juridic al proprietii i al motenirii; stabilirea statutului juridic al funcionarilor publici, organizarea i funcionarea organelor de stat i a partidelor politice). Prin urmare, din perspectiva coninutului juridic al acestei funcii exercitate de un legislativ naional, Consiliul UE, neavnd atribuiile concrete presupuse de aceast funcie, nu ar putea fi calificat ca legislativ. Astfel c ar trebui analizat natura juridic a funciei ncredinate Consiliului n temeiul art. I-23/Constituie, ca o funcie tipic unui executiv naional. nainte de a trece la examinarea funciilor Consiliului din perspectiva unui executiv naional, mai trebuie s remarcm i unele aspecte referitoare la natura juridic i politic de legislativ european a Consiliului: astfel, este cert faptul c aceast natur juridico-politic nu poate fi negat Consiliului (datorit funciei sale de a adopta normele juridice europene i de a elabora legile i legile-cadru europene) , ns exist unele diferene fa de un legislativ naional prin prisma mijloacelor de intervenie ale acestuia n activitatea executivului (Comisiei). n acest sens, trebuie remarcat faptul c, pe plan naional, legislativul (printr-un vot de ncredere) poate aproba programul executivului (neaprobarea programului de guvernare conducnd la demisia guvernului). n sistemul politic al UE se observ faptul c doar Parlamentul European dispune de atribuia de control politic asupra Comisiei (ca guvern european)
1

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag 154-155.

504

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional manifestat prin dezbaterea public a raportului general de activitate a Comunitilor, care este prezentat de Comisie, n Parlament, n fiecare an1. Comisia i ntocmete un program de lucru anual avut n vedere la elaborarea discursului-program al Preedintelui Comisiei, prezentat n sesiunea din luna februarie a fiecrui an. Primul program de aciune pe care l prezint Comisia cnd i ncepe activitatea (la fiecare 5 ani), avnd o veritabil natur politic de program de legislatur, confer votului de aprobare a Parlamentului valoarea politic a unui adevrat vot de nvestitur a Comisiei2. n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene, art. III337) se observ meninerea acestui drept de control politic asupra executivului (Comisia), care este recunoscut, ns, doar Parlamentului European, nu i Consiliului (acesta din urm neputnd s se pronune, precum Parlamentul, n dezbatere public, nici n alt form, asupra raportului general anual prezentat de Comisie doar Parlamentului). Acest lucru semnific o distanare a Consiliului UE, n ceea ce privete natura sa juridico-politic, de aceea a unui veritabil legiuitor statal (situaie confirmat i de faptul c, n sistemul politic al UE, Parlamentul European dispune de
1 Cu privire la prerogativele de control ale PE n privina executivului, unii autori menioneaz i angajamentul Consiliului de a prezenta, prin intermediul Preediniei sale, un raport anual de activitate; un raport asupra progreselor realizate n cursul unei Preedinii; o comunicare anual asupra progreselor realizate n materia PESC. Toate acestea reprezint mijloace de control ale PE asupra Consiliului, care astfel, este tratat ca un executiv i nu ca un legislativ. A se vedea Philippe Manin op.cit., pag.294-295. 2 Augustin Fuerea op.cit., pag. 94. A se vedea i procedura de nvestire a Comisiei Europene de ctre Parlamentul European, conform viziunii constituional europene, n Aurel CiobanuDordea Quel paysage institutionnel pour l Union de demain? Rflexions sur le projet de trait instituant une Constitution pour lEurope, n College Juridique FrancoRoumain dEtudes Europennes, L Union Europenne entre reforme et largissement comparaison entre l approche dun Etat membre et la vision dun Etat candidat. Actes du Colloque des 11 et 12 septembre 2003, Bucarest, pag. 81.

505

Mdlina Virginia ANTONESCU multiple mecanisme de a exercita un control permanent asupra Comisiei, prin aceasta exprimndu-se coninutul juridic al uneia din cele mai importante funcii recunoscute unui parlament naional n privina guvernului, dar nu i Consiliului). n privina unui alt mecanism de control (aprobarea delegrii legislative) conform cruia numai parlamentul (n ordinea constituional intern) poate conferi guvernului abilitatea de a emite norme juridice n domenii rezervate legii1, n plan european se remarc faptul c att Consiliul, ct i Parlamentul pot delega Comisiei atribuia de a adopta regulamente europene delegate (n condiiile artate de art. I-36/Constituia European). Cum legile i legile-cadru europene sunt adoptate numai n comun de cei doi legiuitori, rezult c delegarea legislativ poate fi conferit Comisiei doar de ctre ambii legiuitori europeni (n vreme ce revocarea delegrii poate fi fcut ori de Parlament, ori de Consiliu). Acest lucru semnific faptul c, n materia delegrii legislative, n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene), Consiliul beneficiaz (ce-i drept, nu n mod exclusiv) de un veritabil instrument de control politic asupra Comisiei, n mod similar unui legislativ statal. Prin natura sa juridic i politic interguvernamental, prin specificul funciilor legislative i bugetare europene pe care le exercit n temeiul Constituiei Europene, prin prezena unui legislativ european care este denumit, organizat i care funcioneaz aproape ca un parlament statal (Parlamentul European), Consiliul nu poate fi asimilat unui legislativ statal nici n privina denumirii, a naturii sale juridice, a rolului politic pe care l ocup ntre instituiile UE (nu e unica i suprema autoritate legiuitoare a UE), a mecanismelor de control asupra executivului european. Astfel, Consiliul UE se definete ca o instituie politic original i, aa cum vom arta n seciunea urmtoare, nu poate fi asimilat nici unui executiv naional.
Delegarea legislativ este prevzut n majoritatea constituiilor (de exemplu, art. 82/constituia Spaniei).
1

506

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

3.2. Originalitatea Consiliului UE n raport cu un executiv naional

Dac din punct de vedere al exerciiului funciei legislative europene Consiliul UE este considerat un legiuitor european rivaliznd cu Parlamentul European1, din perspectiva exercitrii unor funcii executive Consiliul ar putea fi privit ca fiind i un "executiv european" (rivaliznd cu "guvernul european"2, Comisia) . Revenind la analiza coninutului juridic al funciei ncredinate Consiliului n temeiul art. I-23/Constituia European (funcia de definire a politicilor), remarcnd echivalena juridic stabilit ntre aceast funcie ncredinat Consiliului (nu i Parlamentului European) i funciile similare pe care le ndeplinesc pe plan naional guvernele, am putea spune c ne aflm n prezena unei funcii juridice atestnd calitatea juridicopolitic de "executiv" pentru Consiliu . Astfel, raportnd "funcia de definire a politicilor" menionat de art. I-23/Constituie ca fiind ncredinat Consiliului, la sistemele constituionale naionale, observm c rolul guvernului, n multe state europene, este definit i prin prisma sarcinii fundamentale a
ntr-o ipotez, deoarece, practic, Consiliul ca instituie interguvernamental, reprezentnd interesele statelor membre, exercit o funcie specific unui parlament statal i care trebuia ncredinat n totalitate PE, dac se dorea o apropiere real a Uniunii de modelul statal de organizare politic. 2 Deoarece, prin natura sa juridic dual (de legiuitor i de executiv), Consiliul amenin poziia preeminent a Comisiei, ca guvern european i care trebuie s protejeze interesul general al Comunitilor/Uniunii. Jean Luc Sauron consider de altfel, c Uniunea se fundamenteaz pe un triunghi instituional bazat pe o confuzie a puterilor, menit s condiioneze echilibrul dintre luarea n considerare a intereselor naionale i interesul general comunitar . A se vedea Jean Luc Sauron- La recherche dinstitutions dmocratiques et le gouvernement europen , n Actes du Colloque des 11 et 12 septembre 2003, Bucarest, Collge Juridique Franco -Roumain dEtudes Europennes, op. cit. pag. 65.
1

507

Mdlina Virginia ANTONESCU acestuia de a realiza politica naiunii: n Italia, guvernul are rolul politic de a "determina i conduce politica naiunii"; n Germania, Cancelarul Federal "fixeaz liniile directoare ale politicii"; n Spania, "guvernul conduce politica intern i extern, administraia civil i militar i aprarea statului"; n Frana, "guvernul hotrte i conduce politica naiunii"; n Olanda, Consiliul de Minitri "delibereaz i statueaz asupra politicii generale a guvernrii i se preocup de unitatea acestei politici"; n Grecia, guvernul "determin i conduce politic general a rii". Prin comparaie cu o astfel de funcie politic recunoscut unui guvern naional, reiese c funcia de "definire a politicilor" (politici ale Uniunii, deoarece Consiliul este o instituie UE, aparinnd nivelului politic european de guvernare)1 prevzut n art.I-23/Constituia Europei, este o funcie politic ncredinat Consiliului n calitate de "executiv european" (ceea ce creeaz o rivalitate pe planul atribuiilor, fa de Comisie, aa cum o rivalitate exist pe plan legislativ european, fa de Parlament). Iat deci, c, la o privire mai atent asupra autenticei naturi juridico- politice a Consiliului, nu se poate s nu observm natura dual2 a acestei instituii care joac simultan, un rol de executiv dar i unul de legislativ. n opinia noastr, nici unul din rolurile Consiliului nu se poate asimila exact atribuiilor concrete exercitate la nivel
1 Din noiembrie 1993, Consiliul a ales s se numeasc din nou Consiliul UE, reflectndu-se prin aceasta faptul c este singura instituie care aparine celor trei piloni UE (celelalte instituii UE exercitndu-se rolul lor principal n I pilon). Cf. John Fairhurst op.cit., pag. 95. 2 Olivier Duhamel Droit constitutionnel et politique, op.cit., pag. 419 (Consiliul ca un legislativ care are puterea executiv de a adopta toate tipurile de reguli de drept, nu doar legi). Dup alii, Consiliul poate s nu fie nc, o instituie supranaional, ns n mod cert s-a deplasat de la statutul de a fi un simplu for de discuii ntre reprezentanii guvernamentali (cf. Thomas Christiansen The Council of Ministers: the Politics of Institutionalised Interguvernamentalism, n Jeremy Richardson (ed.) op.cit., pag. 136.

508

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional naional, nici n ceea ce privete un legislativ, nici cu privire la un executiv. Consiliul apare astfel, nu doar ca un legislativ original (nu este un parlament, ci o instituie interguvernamental) dar i ca un executiv original (din aceleai considerente privind natura sa juridico-politic, dar i din faptul c funcia executiv propriu-zis a fost expres ncredinat Comisiei, prin art. I-26/Constituia European, ca "guvern european"). Dat fiind originalitatea sistemului politic al UE care nu respect modelul statal de organizare i funcionare a puterilor (cte "un organ de stat" pentru exercitarea fiecreia dintre principalele funcii ntr-un stat), din moment ce se accept existena unui bicefalism legislativ, de ce nu s-ar admite i existena unei duble structuri executive (Consiliul i Comisia)? Chiar dac acestea sunt dou instituii UE distincte, observm c n Constituia European, unele funcii executive (n sensul larg al termenului, acela de funcii care se ncredineaz unui "executiv") sunt ncredinate Comisiei (fiind menionate n art. I-26) dar i Consiliului (n art. I-23, care menioneaz funcia de definire a politicilor i de coordonare). Prin urmare, n opinia noastr, este vorba de o repartizare a funciilor de tip executiv n cadrul unei structuri executive europene bicefale (cuprinznd Comisia i Consiliul) i nu de o intromisiune a Consiliului n activitatea "executivului" (neles n sens restrns, de "Comisie"). Chiar dac recunoatem natura juridic executiv a Consiliului, totui acesta nu se prezint ca un executiv statal, existnd numeroase deosebiri juridice i politice ntre Consiliu ca executiv european i un guvern statal. a) - deosebiri sub aspectul structurii interne. n timp ce pe plan naional, executivul poate fi alctuit din una sau din dou structuri (eful de stat, ca ef al executivului i guvernul1; sau Consiliul de Minitri i guvernul - n alte sisteme constituionale, precum cel al Belgiei -, observm c pe plan european structura executivului este una dubl fr a fi
1

ntr-un regim prezidenial (SUA) cf. Genoveva Vrabie op.cit., pag.

144.

509

Mdlina Virginia ANTONESCU biorganic (Consiliul i Comisia au funcii de natur executiv diferit, sunt instituii UE distincte i nu organisme care s funcioneze n interiorul altor organisme ocupnd nivele intermediare ntre prim-ministru i membrii guvernului)1. n al doilea rnd, n privina structurii executivului european, se remarc inexistena unui "ef al statului" sau "Preedinte al UE care s fie i ef al executivului european i care, mpreun cu guvernul propriu-zis - Comisia-, s formeze "executivul". n absena unui "Preedinte al UE" ca ef al executivului european, nu s-ar putea stabili nivele ierarhice ntre acesta i comisarii europeni (ca membri ai "guvernului european") , nici nu s-ar putea spune despre Consiliu c ar juca un rol asemntor unui "Consiliu de Minitri" din structura unui executiv naional (Consiliul de Minitri"2 fiind compus, de regul, din primul-ministru , vice-prim-minitri i unii minitri de resort- n timp ce, pe plan european, nu putem afirma c exist o componen identic n ceea ce privete Consiliul UE i Comisia). Astfel, Consiliul este format din reprezentani ministeriali ai statelor membre, n vreme ce membrii Comisiei sunt comisarii europeni. b) - originalitatea Consiliului UE, ca executiv european, reiese i sub aspectul naturii sale interguvernamentale (fiind format din minitri de resort ai guvernelor statelor membre, nu se pune problema unei nvestituri pe plan european a Consiliului, care nu este nici ales de Parlamentul European, nici numit de vreun "Preedinte al UE" jucnd un rol similar unui "ef de stat"). Minitrii care compun Consiliul UE nu
Antonie Iorgovan op.cit., vol. IV, pag. 127. De exemplu, n constituia Franei, art. 9 este precizat dreptul Preedintelui Republicii de a prezida Consiliul de Minitri fr a se meniona componena acestuia); art. 81/constituia Greciei (menioneaz c guvernul este format dintr-un Cabinet, care cuprinde primul-ministru i minitrii, precum i un ministru vice-preedinte al Cabinetului, numit de primulministru). Art. 109/constituia Turciei (Cabinetul de Minitri este compus din prim-ministru care este Preedintele Consiliului de Minitri i din minitri).
1 2

510

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional necesit vreo nvestitur din partea unei instituii UE, nici nu rspund politic n faa vreunei instituii UE. Dac ar fi un executiv similar celui de tip naional, Consiliul ar fi trebuit s fie nvestit de ctre Parlament (n lipsa unui veritabil "Preedinte al UE") sau de ctre Consiliul European (care are ns, o natur interguvernamental) i s rspund politic (aa cum este cazul Comisiei) n faa Parlamentului European (sau, n alt variant, n faa Consiliului European). Dei este format din minitri, Consiliul nu are un "prim-ministru", deci se deosebete i de Comisie (mai apropiat, sub acest aspect, de structura unui guvern naional, prin rolul pe care-l joac Preedintele Comisiei). c) - Consiliul UE este un executiv original i n privina desemnrii "efului de guvern"(att n "sistemul Nisa" ct i prin prevederile Constituiei Europene, nu se menioneaz o modalitate de desemnare a vreunui "Preedinte al Consiliului UE, n sensul de "ef de guvern"). De exemplu, n sistemele constituionale ale statelor europene, procedura de desemnare a candidatului pentru funcia de prim-ministru presupune dreptul efului statului de a desemna un candidat politic independent sau aparinnd unui partid politic1; n a doua etap, acest candidat trebuie s ntocmeasc programul politic de guvernare i lista guvernului; ulterior, parlamentul (cu votul celor dou Camere, n edin comun) acord votul de ncredere asupra

1 De exemplu, art.190, alin.1 cap.II/constituia Portugaliei (numirea primului-ministru de ctre eful statului se face dup consultarea partidelor reprezentate n Adunarea Republicii, n funcie de rezultatele electorale).Art.37/constituia Greciei prevede numirea primului-ministru de ctre eful statului (primul-ministru fiind liderul partidului care deine majoritatea absolut n parlament).

511

Mdlina Virginia ANTONESCU programului i listei guvernului1. n anumite ri, primministrul este ales de parlament, la propunerea efului statului, dup votul Camerei, fiind numit formal de ctre Preedintele Republicii. n alte state, prim-ministrul este numit de Preedintele Republicii (sau de Rege, potrivit constituiei Belgiei; constituiei Olandei; constituiei Spaniei). Potrivit art. I-24/Constituia European, structura Consiliului UE nu presupune existena unui "ef de guvern" sau a unei instituii politice similare. Referirile fcute n paragr. 7 din acest articol nu au ca obiect reglementarea juridic a instituiei "Preedintelui Consiliului UE" ca "ef de guvern"; se precizeaz doar o "Preedinie a formaiunilor Consiliului" care este asigurat de reprezentanii statelor membre n Consiliu, dup un sistem de rotaie egal, stabilit printr-o decizie a Consiliului European. Nu este vorba de consacrarea unei instituii a "Preedintelui Consiliului UE", precum este cazul Preedintelui Comisiei (reglementat la art. I-27) sau al Preedintelui Consiliului European (art. I-27). Deci, nu se poate afirma c "Preedintele Consiliului UE" ar fi desemnat de Consiliul European, prin decizie european (deoarece Preedintele Consiliului UE se consider a fi, prin rotaie egal, fiecare reprezentant al statelor membre n Consiliu). Parlamentul European (ca "legislativ european") nu are nici o atribuie, nici n privina desemnrii "Preedintelui Consiliului UE", nici a membrilor acestuia (dei Consiliul are i o natur juridic de "executiv"), precum este cazul pe plan naional. d) - dac s-ar admite faptul c natura juridic de "executiv
1 n Finlanda, unde parlamentul este unicameral, guvernul primete un vot de ncredere din partea parlamentului cu privire la o declaraie/raport privind relaiile internaionale sau o problem de guvernare a rii (Seciunea 44).

512

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional european a Consiliului UE este una similar unui executiv naional, ar trebui s existe mecanisme de control politic pe care Parlamentul European (ca legislativ european) le-ar avea asupra Consiliului. Or, pe plan european, acest lucru nu este posibil, datorit naturii juridice duale a Consiliului (ca legiuitor european nu poate fi controlat politic de Parlament n ciuda faptului c are i o natur juridic de executiv). Prin urmare, nu vom ntlni nici n cazul sistemului Nisa, nici al Constituiei Europene, mecanisme de control politic de care s dispun Parlamentul European fa de Consiliul UE (privit ca executiv), de exemplu, vreo atribuie de aprobare a programului Consiliului UE de ctre Parlament1 (Consiliul neavnd obligaia de a prezenta un "program general de activitate n cadrul Parlamentului, care s-i acorde un vot de ncredere, precum Comisiei). De asemenea, datorit calitii juridice de legiuitor european, Consiliul nu poate fi abilitat de Parlament s emit norme juridice prin procedura delegrii legislative (precum un executiv naional). Dei are i o natur juridic de executiv, Consiliul nu poate fi demis de Parlamentul European prin adoptarea unei moiuni de cenzur (precum n cazul Comisiei). De asemenea, trebuie remarcat faptul c, n sistemul politic al UE, Comisia monopolizeaz practic, iniiativa legislativ (ca o prerogativ care, pe plan naional, este recunoscut unui guvern) i nu Consiliul UE, ceea ce subliniaz caracterul juridic i politic original al acestuia ca executiv (n comparaie cu un executiv naional, dar i fa de Comisie). e) - sub aspectul ncetrii funciei de membru al guvernului. Dac pe plan naional, funcia de membru al guvernului
1n

sens contrar, a se vedea Philippe Manin op. cit., pag.294.

513

Mdlina Virginia ANTONESCU poate nceta n urma demisiei, decesului, revocrii, suspendrii, pierderii drepturilor electorale, incompatibilitii1 etc., pe plan european n cazul Consiliului UE, art. I-24/Constituie nu prevede vreo modalitate specific de ncetare a calitii de membru al Consiliului UE, ns se pot deduce urmtoarele cazuri: deces; demisia din funcia de ministru al guvernului statului membru care la mputernicit s l reprezinte n cadrul acestei instituii UE; ncetarea calitii de mputernicit al statului membru n privina reprezentrii acestuia n Consiliu; alte cazuri de ncetare a funciei de ministru pe plan naional (inclusiv suspendarea sau revocarea, dac legile interne ale statelor membre respective prevd astfel de cazuri). Interesant este faptul c acestea sunt cazuri de ncetare a calitii de ministru la nivel naional (n statele membre UE care i-au trimis mputerniciii n Consiliul UE) i atrag automat pierderea calitii de membru n Consiliu, deci nu sunt cazuri de pierdere a calitii de membru n Consiliu prevzute doar n Constituie, doar la nivel european. Mai mult, se remarc i faptul c nu este posibil pentru vreo instituie UE s provoace ncetarea funciei de membru al Consiliului UE (nici prin remaniere guvernamental a Consiliului, nici prin suspendare ori revocare), astfel c nici Parlamentul European, nici Consiliul European nu au vreo competen constituional de a destitui vreun membru al Consiliului, sau Consiliul n ansamblul su, ori de a provoca revocarea sau suspendarea unui membru al Consiliului, fapt care accentueaz caracterul independent i original al acestuia, ca executiv european, n raport cu un guvern naional dar i fa de Comisie. f) - sub aspectul atribuiilor de natur executiv pe care le ndeplinete Consiliul, se poate spune c exist o similitudine cu un guvern naional. Astfel, n tratatul CE dar i n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene), Consiliul UE exercit anumite atribuii care, pe plan naional, ar fi conferite guvernului i nu autoritii legislative. Astfel, Consiliul poate crea
1

Art. 198/constituia Portugaliei

514

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ntreprinderi comune; poate adopta sanciuni economice n privina unui stat ter; poate adopta msuri n domeniul libertii de circulaie a capitalurilor; poate fixa drepturile referitoare la tariful vamal comun; poate decide s considere ajutoarele de stat ca fiind compatibile cu dreptul Uniuinii; poate fixa drepturile definitive compensatorii n caz de dumping sau de subvenie ilicit la export; poate stabili programul-cadru i programele specifice de cercetare; poate decide msurile adecvate n caz de dificultate n aprovizionarea cu anumite produse sau ca urmare a producerii unor evenimente excepionale; poate adopta regulamente sau decizii europene n domeniul pescuitului, relative la fixarea preurilor, a taxelor, ajutoarelor i limitri cantitative; poate adopta regulamente sau decizii referitoare la stabilirea i repartizarea posibilitilor de pescuit; n domeniul agriculturii, conform art. III-230, poate adopta regulamente i decizii europene prin care s autorizeze acordarea de ajutoare fie n cadrul programului de dezvoltare economic, fie n vederea protejrii exploataiilor agricole defavorizate de condiii structurale sau naturale. n domeniul transporturilor, Consiliul adopt regulamente sau decizii europene de punere n aplicare a alin. 1, art. III-240/Constituie (interzicerea discriminrilor n materia transporturilor). Mai trebuie amintite i atribuiile Consiliului n materia instituirii spaiului de libertate, securitate i justiie, conform art. III-260/Constituie i art. III-263. Consiliul adopt regulamente sau decizii europene prin care se prevd msuri provizorii n cazul unui aflux neateptat de resortisani din statele tere (art. III-266, n domeniul politicilor privind controlul frontierelor, azilul i imigrarea). Pe lng aceste atribuii demonstrnd natura executiv original a Consiliului UE, se mai adaug i altele, care creeaz un set de atribuii
515

Mdlina Virginia ANTONESCU complexe, dat fiind varietatea domeniilor n care Consiliul adopt regulamente sau decizii europene (acte fr caracter legislativ, conform art. I33/Constituie, pentru punerea n aplicare a actelor legislative ale Uniunii): astfel, Consiliul poate adopta regulamente sau decizii europene care definesc orientrile i condiiile necesare asigurrii unui progres echilibrat n toate sectoarele n cauz (art. III-130, n domeniile instituirii i funcionrii pieei interne); n materia liberei circulaii a mrfurilor (art. III-151, paragr. 5). Ca un executiv european, Consiliul UE are i alte atribuii specifice pe plan european, pe care nu le poate ndeplini un guvern naional: n domeniul politicii economice, conform art. III179/Constituie, de a elabora un proiect privind orientrile generale ale politicilor economice ale statelor membre i ale Uniunii; de a adopta o recomandare prin care stabilete aceste orientri generale; de a supraveghea evoluia economic n fiecare stat membru i n Uniune; de a efectua periodic o evaluare de ansamblu; de a adresa recomandri sau un avertisment unui stat membru dac politicile economice ale acestuia nu sunt conforme orientrilor generale; de a decide dac exist deficit excesiv n cazul unui stat membru (art. III184) i de a adopta recomandrile pe care le adreseaz statului membru n cauz pentru ca acesta s pun capt situaiei ntr-un termen dat. Consiliul adopt o decizie european de stabilire a poziiilor comune privind problemele de interes special pentru uniunea economic i monetar, n cadrul instituiilor i conferinelor financiare internaionale competente (art. III-196); adopt anual orientri de care statele membre in seama n politicile lor de ocupare a forei de munc i analizeaz punerea n aplicare a acestor politici (art. III-206). Aceste atribuii sunt ns ndeplinite de o instituie UE, care are i o natur juridic de legislativ european i privesc o relaie juridic stabilit ntre statele membre i UE n cadrul implementrii unor politici specifice, n cadrul sistemului
516

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional politic la UE. Toate aceste aspecte contribuie la delimitarea Consiliului de un executiv naional, fr ns a se nega natura sa juridic de executiv european. Originalitatea acestei naturi juridice mai este subliniat i prin prezena unei funcii de coordonare (recunoscut de ctre Constituia European, art. I-23). n virtutea acestei funcii, Consiliul adopt recomandri prin care fixeaz noile orientri ale politicii economice (Consiliul jucnd rolul unui guvern, deoarece fixeaz liniile directoare de care statele trebuie s in seama n politica economic i social. ns una din cele mai importante funcii care ntr-un stat este recunoscut executivului1 i care pe plan european este ncredinat Consiliului (ns nu n exclusivitate), este aceea care privete aciunea extern a Uniunii. Astfel, n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene), art. III-294, Consiliul vegheaz ca statele membre s respecte principiile n aceast materie, definite n articolul sus-citat. Consiliul adopt decizii europene privind definirea i punerea n aplicare a politicii externe i de securitate comun (art. III-295), precum i cnd o situaie internaional necesit o aciune efectiv din partea Uniunii (art. III-297) sau decizii avnd ca obiect definirea poziiei Uniunii asupra unor probleme speciale de natur geografic sau
n cadrul funciei generale a guvernului de a stabili i conduce politica general a statului (art.82, alin.1/constituia Greciei). Conform Seciunii 93/constituia Finlandei, politica extern este condus de eful statului, n cooperare cu guvernul. Art.95, alin.1/constituia Italiei (primul ministru conduce i este responsabil pentru politica general a guvernului). Conform art. 1, sec. 1, cap. 1 Organizarea i funcionarea Guvernului din legea 90 /2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor , public. n M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, guvernul este autoritatea public a puterii executive care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i care exercit conducerea general a administraiei publice . Art. 13 , sec. a 4 a prevede doar ca primul ministru conduce guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestora , cu respectarea atribuiilor legale care i revin , fr s menioneze vreo funcie specific privind politica general a guvernului, atribuit primului ministru.
1Cuprins

517

Mdlina Virginia ANTONESCU tematic (art. III-298). Consiliul poate numi un reprezentant special, cruia i ncredineaz un mandat n chestiuni politice speciale (art. III-302). n domeniul politicii de securitate i de aprare comun, Consiliul adopt decizii europene privind anumite misiuni (art. III309). n materia politicii comerciale comune, tot Consiliul este autoritatea decizional (autorizeaz Comisia s deschid negocieri pentru ncheierea acordurilor cu statele tere; ncheie acordurile internaionale n aceast materie) conform art. III-315. n domeniul acordurilor internaionale (cap. VI/Constituie), Consiliul deine un rol asemntor unui executiv naional1: autorizeaz nceperea negocierilor, adopt directivele de negociere, autorizeaz semnarea acordurilor, ncheie acordurile; adreseaz directive negociatorului; poate desemna un comitet special de negociere (art. III-325) sau adopt o decizie european privind suspendarea unui acord internaional. Chiar dac n unele privine se poate stabili o anumit asemnare ntre atribuiile unui executiv naional i unele din atribuiile Consiliului, aa cum sunt prevzute de Constituia European, totui, nu se poate nega originalitatea acestuia ca instituie UE cu natur interguvernamental care este n acelai timp i legiuitor european. Raportnd Consiliul UE la un executiv naional, reiese originalitatea Consiliului att sub aspectul structurii, al compunerii i al funcionrii sale, ct i al actelor juridice adoptate (n cazul guvernului naional hotrri de guvern i ordonane; n cazul Consiliului UE privit ca executiv regulament i decizii europene, n clasificarea juridic oferit de Constituia European), sau de atribuiilor sale (executate n cadrul sistemului politic al UE, avnd ca destinatar/parteneri state membre UE i instituii UE).
1ntr-un stat, conducerea aciunii externe revine executivului, n UE, acest rol este ncredinat Consiliului (domeniul PESC unde Consiliul este autoritatea decizional, adoptnd decizii care definesc politica extern i de securitate a UE. n afara domeniului PESC, n relaiile externe, unde exist ns un partaj de competene cu Comisia): Philippe Manin op. cit., pag.273.

518

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Ipoteza bicefalismului executiv european (Consiliu i Comisie) pune nc o dat n valoare originalitatea cadrului instituional al UE, att n sistemul Nisa ct i n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene).

519

Mdlina Virginia ANTONESCU

4. Originalitatea Consiliului European, n raport cu un executiv naional

Calificat de unii autori1 ca fiind o structur suprainstituional nfiinat pentru asigurarea unei mai bune cooperri politice la nivel nalt, ntre statele membre CE, trebuie menionat faptul c aceast instituie UE nu a fost prevzut n tratatele constitutive, fiind rezultatul unor serii de ntlniri periodice la nivel de efi de stat i de guvern, ntlniri care pot fi structurate n funcie de trei mari etape: prima etap (1961-1974), caracterizat prin discuiile la nivel de efi de stat i de guvern avnd ca obiect cooperarea politic, ntrunirile avnd ns un caracter neregulat; a doua etap (1974-1987) caracterizat prin: reuniuni periodice ale efilor de state i de guverne, de cel puin trei ori pe an; prin instituirea denumirii de Consiliu European; prin acordarea Preedintelui Comisiei, ct i membrilor acesteia, a dreptului de a participa la aceste ntruniri; prin luarea n discuie a problemelor comunitare (referitoare la alegerea deputailor europeni prin sufragiu universal direct; la crearea Sistemului monetar european; la relansarea proiectului de Uniune European, la iniierea Actului Unic European; la aderarea Greciei, Spaniei, Portugaliei la CE). A treia etap (1986-1993), este o etap n care Actul Unic European, ncercnd s revizuiasc tratatele institutive, prevede oficializarea Consiliului European i o compunere a acestuia din efii de stat i/sau de guvern din statele membre CE, asistai de Preedintele Comisiei i de minitrii afacerilor externe). Prin Actul Unic European se instituie, totodat, o direcionare a sferei de competen a Consiliului European ctre cooperarea politic, ns se nregistreaz i anumite limite: astfel, nu se menioneaz un set de atribuii concrete ale Consiliului European, nici o instituionalizare a sa (nu trebuie s uitm faptul c, prin Actul Unic European,

Augustin Fuerea op. cit., pag. 41.

520

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Consiliul European beneficiaz doar de un suport juridic convenional, dar nu devine o instituie comunitar)1. Procesul istoric din care a rezultat ceea ce cunoatem azi sub denumirea de Consiliul European a nregistrat o nou etap, odat cu intrarea n vigoare a tratatului de la Maastricht (1993); prin art. 5, tratatul asupra Uniunii Europene confer Consiliului European calitatea juridic i politic de instituie UE, precizndui totodat, atribuiile principale, componena i funcionarea sa. n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene, art. I-21) se menine, n noul cadru instituional al UE , instituia Consiliului European. Potrivit articolului sus-citat, Consiliul European nu exercit funcii legislative (ceea ce nu se prevede n mod explicit conform art. D/TUE, devenit noul art.4/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam). Astfel, dac potrivit formulrii art. D/TUE, nu se poate stabili cu certitudine natura juridic a Consiliului European i funciile sale principale conform teoriei clasice a separaiei puterilor (nu se poate spune c ar avea o cert natur de executiv european sau de legislativ), art. I-21/Constituia European este mult mai explicit (refuzndu-i Consiliului European recunoaterea naturii juridico-politice de legislativ european, pe care i-o acord, ns, unei alte instituii UE cu natur interguvernamental, Consiliul UE). Aplicnd i criteriul competenelor n materia adoptrii actelor legislative, cu privire la instituiile UE (rolul Parlamentului, al Consiliului UE i al Comisiei n procedura codeciziei, detaliat n art. 189B/TCE), se observ absena oricrei competene legislative n sarcina Consiliului European. Mai mult, dispoziiile art. 190/TCE, modif. prin G. 62/TUE (noul art. 253/TCE) nu menioneaz Consiliul European printre instituiile UE care pot adopta acte normative de tipul regulamentului sau directivei (e drept c, pentru problemele cele mai importante, Consiliul European, n opinia doctrinei, poate adopta decizii, care sunt acte juridice avnd coninut normativ)2.
1 2

Idem, pag. 44 Ibidem, pag. 48

521

Mdlina Virginia ANTONESCU Prin urmare, nu doar c putem admite ipoteza unei excluderii aproape totale a Consiliului European din procedura legislativ n sistemul Nisa, ns, prin dispoziiile clare ale art. I-21/Constituia European (prin care se instituie o interzicere a competenelor Consiliului European n materie legislativ), varianta susinerii unei naturi juridico-politice de legislativ european pentru aceast instituie (i implicit, ideea unui tricefalism legislativ1 n sistemul politic al UE) nu poate fi susinut, datorit argumentrii de mai sus. Pe de alt parte, trebuie analizat dac instituia Consiliului European are o natur juridico-politic mai apropiat de aceea a unui executiv statal2 i care ar fi trsturile originale ale acesteia, n raport cu un executiv statal. a) sub aspectul suportului convenional n care este consacrat: n timp ce un executiv naional (cu o structur simpl sau compus din mai multe organe de stat) este reglementat de o constituie naional, ca act juridic fundamental pentru ordinea de drept a statului, Consiliul European, fiind o instituie a cadrului instituional unic3 al UE, apare consacrat att n tratatele modificatoare (Actul Unic; tratatul de la Maastricht) dar i n etapa post-Nisa (Constituia European, care l menioneaz explicit, n art. I-19 i l reglementeaz, ca instituie UE distinct, n cadrul art. I-21) . Deci, din acest punct de
n sens contrar, Bernard Chantebout op. cit, pag. 372. European a fost descris adesea ca o extensie a Consiliului UE ns n prezent este foarte diferit att n ceea ce privete atribuiile sale, ct i compunerea sa, de Consiliu (fiind mai degrab un proces dect o instituie formal)- astfel, este dificil s l comparm cu un organ de stat. A se vedea John McCormick op. cit., pag. 99. 3Exist ns o ntreag dezbatere n literatura de specialitate cu privire la apartenena acestui corp informal, ambivalent, la cadrul instituional unic al UE (deoarece tratatele respective nu l includ printre instituiile menionate ca aparinnd acestui cadru, ns, pe de alt parte, acesta fiind imposibil s fie trecut cu vederea). Cf. Philippe de Schoutheete The European Council, n John Peterson, Michael Shackleton op. cit., pag. 22.
1 2Consiliul

522

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional vedere, este o instituie juridico-politic supus n exclusivitate normelor de drept comunitar i nu dreptului intern al vreunui stat membru UE. b) sub aspectul compunerii sale (Consiliul European fiind format nu din funcionari publici, din minitri ai unei ordini politice i juridice interne, ci din efii de stat i/sau de guvern ai statelor membre UE)1, aceast instituie politic are o natur interguvernamental i nu una naional, deosebindu-se ab initio de un executiv naional sau federal). Mai mult, Consiliul European are o compunere mixt2 (reunind att efii unor instituii UE, precum Preedintele Comisiei, ct i efii de stat sau de guvern, asistai de minitrii de externe i ai statelor membre i de ctre un membru al Comisiei), spre deosebire de un executiv naional n componena cruia pot intra unul sau mai multe organe de stat (eful statului, guvernul). Conform Constituiei Europene, Preedintele Consiliului European face parte din componena acestei instituii UE, iar Ministrul Afacerilor Externe al UE particip la lucrrile sale art. I-21. c) sub aspectul organizrii i al funcionrii, n calitatea sa de instituie UE, Consiliul European se reunete de patru ori pe an, de dou ori pe semestru (prin modificrile referitoare la organizarea activitilor sale, stabilite de Consiliul European de la Sevilla, din perioada

Nu se confund cu Consiliul UE (a se vedea John Fairhurst op. cit., pag.81). n alte opinii, este tratat separat fa de instituiile UE cu o consacrare convenional, ns este considerat un for de maxim decizie politic sau un loc al exercitrii colective a competenelor suverane (cf. Iordan Gheorghe Brbulescu op. cit., pag.263). Aceast definiie rmne discutabil, deoarece popoarele europene nu au ncredinat, prin constituii naionale sau printr-o Constituie European, o astfel de funcie Consiliului European). 2Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 71.
1

523

Mdlina Virginia ANTONESCU 21-22 iunie 2002)1, cu posibilitatea reunirii n edin extraordinar, n cazuri de urgen. Prin sistemul Nisa (tratatul asupra Comunitii Europene, de exemplu) nu se reglementeaz condiiile de funcionare ale Consiliului European, deoarece acesta a fost rezultatul mai multor etape de formare2 i nu a beneficiat de la nceput, de o consacrare juridic n tratatele instituind Comunitile, precum celelalte instituii UE. n cazul unui executiv naional, organizarea i funcionarea fiecrui organ de stat din componena sa (n cazul unei structuri biorganice) este realizat prin lege naional (organic), pe baza dispoziiilor constituiei. d) sub aspectul atribuiilor, Consiliul European exercit un set de atribuii specifice, care completeaz activitatea de natur executiv desfurat de Comisie i de Consiliul UE (tricefalism executiv). Astfel, potrivit art. 103, paragr. 2/TCE, pe baza raportului prezentat de Consiliul UE cu privire la orientrile generale ale politicilor economice ale statelor membre i ale Comunitii, n urma deliberrii acestui raport, Consiliul European adopt concluzii de orientare general care au ca obiect politicile economice ale statelor membre, pe de o parte i politic economic a Comunitii. Potrivit art. D/TUE, Consiliul European are ca atribuii: impulsionarea politicii Uniunii i stabilirea orientrilor politice generale necesare acestei dezvoltri; art. I21/Constituia European, paragr. 1 prevede c aceast
Christian Lequesne, Alejandro Ribo Labastida op. cit., pag. 17. Augustin Fuerea op.cit., pag. 46. 2 Prin Constituia European, Consiliul European este transformat n instituie UE, aparinnd cadrului instituional UE. A se vedea FranoisXavier Priollaud, David Siritzky op. cit. pag.71 (acest nou statut determinnd dispariia formaiunii Consiliului UE reunit la nivel de efi de stat sau de guvern).
1

524

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional instituie UE d Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii acesteia i i definete orientrile i prioritile politice generale1. Aceste atribuii ncredinate Consiliului European att n sistemul Nisa ct i n Constituia European prezint o anumit asemnare cu atribuiile generale ncredinate ntr-un stat guvernului: astfel, Cancelarul Federal fixeaz liniile directoare ale politicii (Germania); guvernul hotrte i conduce politica naiunii (Finlanda, Frana); guvernul determin i conduce politica general a rii (Grecia); Consiliul de Minitri delibereaz i statueaz asupra politicii generale a guvernrii (Olanda); guvernul conduce politica intern i extern a rii (Spania) etc. n cazul Consiliului European este ns vorba de o atribuie ncredinat printr-un tratat internaional ntre statele membre UE, n legtur cu politic Uniunii (Maastricht; Constituia European) sau cu politicile economice ale Comunitii i ale statelor membre (tratatul asupra Comunitii Europene). n ceea ce privete rolul politic al guvernului dintr-un stat,
1 Ali autori deceleaz alte atribuii specifice ale Consiliului European: a discuta despre dezvoltarea Comunitii i a UE; a confirma transformrile importante ale structurii instituionale a Comunitii; a discuta despre economia european; a rezolva conflictele dintre statele membre privind chestiunile bugetare; a iniia i dezvolta unele politici i strategii specifice; a emite declaraii avnd ca obiect afacerile internaionale (cf. Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 73-74), ceea ce dovedete rolul central i original al Consiliului European. A se vedea i calificarea dat Consiliului European, de instituie suprem a UE care d impulsuri i orientri generale pentru dezvoltarea Uniunii i ndeplinirea obiectivelor sale. Domeniul su de competene nu este unul limitat, n aceast opinie Consiliul European putnd s abordeze orice probleme de interes comun , n oricare din cei trei piloni ai Uniunii. A se vedea Harald Renout- op. cit., pag. 185. Ali autori i confer un rol de guvern politic al UE, ca instituie politic major a Uniunii- cf. Louis Cartou, Jean Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud op. cit., pag. 75-78.

525

Mdlina Virginia ANTONESCU acesta este mult mai cuprinztor, deoarece, pe baza dispoziiilor constituiei interne i a legilor organice date n aplicarea acesteia, guvernul nu doar formuleaz politica rii, nu doar impulsioneaz aceast politic, nu doar fixeaz liniile directoare ale acestei politici, dar i exercit n mod efectiv, aceast politic (n vreme ce, pe plan european, unele politici sunt puse n aplicare de statele membre UE, n timp ce alte politici sunt aplicate de instituiile UE cu rol executiv, precum Comisia). e) sub aspectul originalitii per se a naturii sale juridico-politice1 (un tip de originalitate care nu reiese prin raportarea instituiei respective la un executiv naional, ci din nsei dispoziiile tratatelor modificatoare i ale Constituiei Europene), Consiliul European apare ca o instituie UE sui generis, imposibil de comparat juridic i politic cu un organ de stat2 sau cu un alt tip de organism, sub aspectul structurii, funcionrii i al atribuiilor sale. f) sub aspectul adoptrii deciziilor. Dei nici un text nu specific modul n care Consiliul European trebuie s-i adopte deciziile, din practic se degaj principiul adoptrii prin consens (n art. I-21/Constituia European, paragr. 4, acest principiu devenind o regul explicit consacrat, de la care se poate deroga numai n cazurile expres prevzute
1 Alturi de funcii apropiate de cele ale unui executiv, Consiliul European poate lua decizii care-l situeaz ntr-o poziie preeminent fa de unele instituii UE: adopt cu unanimitate o decizie stabilind componena PE; adopt cu majoritate calificat o decizie stabilind lista formaiunilor ministeriale innd de Consiliu (cf. Philippe Manin op.cit., pag. 209), competene pe care un guvern nu le deine fa de un legislativ statal 2 Chiar dac prin Constituia European, Consiliul European devine o instituie UE, crearea postului de Preedinte al Consiliului European nu semnific faptul c acesta este un ef de stat sau de guvern. Philippe Manin op.cit., pag. 197.

526

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de Constituie). Pe plan naional, actele juridice specifice ale guvernului (hotrri, ordonane) se pot adopta prin votul majoritii simple a celor prezeni, regula consensului nefiind una impus la nivel constituional intern. g) sub aspectul actelor juridice adoptate, trebuie efectuat distincia ntre actele emise de un guvern naional sau federal (acte juridice): decrete reglementare (Germania); ordonane i decrete (Frana); decrete-lege sau hotrri (Spania); hotrri i ordonane (Romnia) dar i acte politice (programe, declaraii, moiuni, declaraia de politic general) i pe de alt parte, actele specifice unei instituii UE precum Consiliul European (acte juridice precum deciziile; deciziile de procedur, directive) dar i acte politice (declaraii, rapoarte, concluzii, recomandri). h) sub aspectul regimului juridic al nvestiturii unui guvern naional (care presupune declanarea procedurii de formare a guvernului, de ctre eful statului; solicitarea de ctre candidatul la funcia de primministru a votului de ncredere al parlamentului; numirea guvernului de ctre eful statului)1, trebuie menionat faptul c nu regsim n cazul Consiliului European, nici una din aceste etape. Astfel, datorit naturii sale interguvernamentale, Consiliul European nu are nevoie s primeasc vot de ncredere din partea Parlamentului European (precum cellalt executiv european, Comisia), dup cum nici Consiliul UE (un alt executiv funcionnd n sistemul politic al UE) nu este nvestit de Parlament, nici nu rspunde politic n faa acestuia. De asemenea, membrii Consiliului European nu pot fi alei sau numii de vreo instituie UE, datorit faptului c reprezint statele membre UE la cel
1A se vedea i Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag 242-243

527

Mdlina Virginia ANTONESCU mai nalt nivel, n cadrul acestei instituii. n al doilea rnd, Preedintele Consiliului European, pentru a fi un veritabil prim-ministru (asemntor unui ef de guvern naional) ar trebui s fie propus de un Preedinte al UE (aa cum, pe plan naional, Preedintele Republicii propune candidatul la funcia de prim-ministru); ar trebui s aib un puternic sprijin din partea unor partide politice; s aib un veritabil program politic de guvernare i o list a guvernului pe care s o supun dezbaterii Parlamentului European spre obinerea votului de nvestitur; ar trebui s fie numit n funcie de Preedintele UE, dup ce a obinut un astfel de vot. Nimic dintr-o astfel de procedur (n urma comparrii cu o procedur naional) nu este prevzut n tratate sau n Constituia European. De asemenea, nu se menioneaz (nici n tratate, nici n Constituia European, art. I-22) vreo procedur similar cu aceea de alegere a Preedintelui Comisiei (un veritabil prim-ministru, ceea ce nu poate fi spus i n cazul Preedintelui Consiliului European, care nu are sub autoritatea sa efii de stat i/sau efii de guvern care compun aceast instituie UE, precum Preedintele Comisiei fa de comisarii europeni). sub aspectul incompatibilitilor pe care le presupune funcia de membru al guvernului se poate spune c, pe plan naional, funcia de membru al unui guvern naional este incompatibil cu orice funcie public de autoritate1 (prin raportare la cazul Comisiei, ca guvern european, membrii acestei instituii trebuie s fie independeni fa de orice guvern i fa de orice organ/organism comunitar sau extracomunitar; comisarii europeni nu sunt i minitri ai statelor membre, nici efi de stat, n timp ce membrii

i)

Art. 104, alin.1/constituia Romniei

528

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Consiliului UE, al doilea executiv european, dein aceast calitate de minitri ai unui guvern naional). n cazul Consiliului European nu se mai pune problema incompatibilitii, datorit naturii interguvernamentale a acestuia, ct i originalitii naturii sale de executiv european (pe plan naional, executivul putnd fi format din eful statului i din guvern; pe plan european, executivul putnd fi privit ca o structur tricefal, format din trei instituii UE, cu atribuii executive complementare), Consiliul European fiind compus din efi de stat i/sau de guvern fr ca prin aceasta s se creeze o situaie de incompatibilitate cu acea calitate de membru al Consiliului European. Din contr, se poate spune c tocmai calitatea juridic i politic de ef de stat sau ef de guvern al unui stat UE condiioneaz, obligatoriu, obinerea calitii de membru al Consiliului European). j) sub aspectul ncetrii funciei de membru al guvernului, dac am admite c instituia Consiliului European este un guvern european, se observ ns o trstur original: nu exist cazuri specifice de ncetare a calitii juridice i politice de membru al Consiliului European (revocare, suspendare, destituire, demisie), precum pe plan naional n cazul membrilor unui guvern. De asemenea, nu este prevzut nici la nivel de tratate, nici n Constituia European un regim juridic al rspunderii juridice/politice a membrilor Consiliului European, pentru actele/faptele svrite pe planul european de guvernare (n exerciiul calitii juridico-politice de membru al Consiliului European), lacun ce, probabil, nu va fi acoperit nici n etapa post-Nisa. Prin urmare, raportat la un guvern naional (sub aspectul structurii, componenei, organizrii, funcionrii, actelor juridice i
529

Mdlina Virginia ANTONESCU politice emise), Consiliul European poate fi doar cu mare greutate ncadrat juridic i politic sub forma unui guvern. Nu trebuie ns trecute cu vederea atribuiile sale, care au natur executiv i care completeaz atribuiile acordate prin sistemul Nisa i prin Constituia European, Comisiei i Consiliului UE. Exist astfel, n cadrul sistemului politic al UE, un tricefalism executiv original att din punct de vedere al naturii juridice a instituiilor UE care l compun (dou instituii interguvernamentale, una supranaional) ct i din perspectiva funcionrii unui astfel de ansamblu instituional executiv.

530

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

5. Instituia politic a efului de stat i posibila existen a unei instituii politice similare n cadrul UE
Potrivit concepiei lui Montesquieu (teza contrabalansrii puterii prin putere), ideea de ef de stat este asociat cu ideea de ef al puterii executive (teoria sa corelndu-se cu teoria contractului social, a lui J.J. Rousseau, acesta din urm avnd meritul de a pune sub semnul ntrebrii dogma dreptului public privind puterile arbitrare ale efului statului). Prin operele iluminitilor se pune, de fapt, pentru prima dat, problema legitimitii puterilor de care dispune eful statului, dar i a rspunderii sale n faa poporului suveran1. Dup criteriul tipului de desemnare al efului de stat, formele de guvernmnt se pot clasifica n: monarhie (n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via) i republic (eful statului fiind, n acest caz, ales pentru o anumit perioad de timp, fie de popor prin vot direct sau indirect (sistemul electoral), fie de parlament)2. Instituia politic a efului de stat se poate prezenta sub diferite forme: fie n formula efului de stat unic i unipersonal (monarh sau preedinte), fie prin existena a dou autoriti (monarhul i guvernul) care exercit prerogativele efului de stat (Anglia). De asemenea, pot exista state n care eful de stat s fie pluripersonal (doi cpitani regeni/ n Republica San Marino; Consiliul Federal format din 7 minitri, prezidat de unul din ei care este ales pe o perioad de 1 an ca Preedinte al Confederaiei/Elveia). n unele state, eful de stat are i prerogativa de a conduce administraia public (fiind eful administraiei)3, n vreme ce, n alte ri, pe lng eful statului mai exist i un ef de guvern (prim-ministru; sau Preedinte al Consiliului de Minitri).
Antonie Iorgovan op.cit., vol. IV, pag. 46-47. idem pag. 48 3 ibidem pag. 49.
1 2

531

Mdlina Virginia ANTONESCU n sistemele constituionale naionale, instituia politicojuridic a efului de stat nregistreaz diferite particulariti juridice i politice (n timp ce Marea Britanie nu are o constituie scris, celelalte state europene dispun de constituii scrise n care este consacrat i instituia efului de stat, nzestrat cu atribuii i prerogative politice diferite, n funcie de tipologia constituiei, de natura regimului politic consacrat). Astfel, n constituiile care consacr regimuri politice prezideniale sau semi-prezideniale, instituia efului de stat este reglementat nainte de capitolul consacrat parlamentului (Frana), calitatea de ef al statului rezultnd, n cazul republicilor prezideniale sau semi-prezideniale, din prevederi exprese ale constituiei respective, dar i din modalitatea de reglementare a funciilor sale. n acest sens, trebuie menionat art. 5/constituia Franei, potrivit creia Preedintele Republicii vegheaz la respectarea constituiei; asigur, prin arbitrajul su, funcionarea conform legilor, a autoritilor de stat precum i continuitatea de stat; sau art. 123/Constituia Portugaliei, conform cruia Preedintele Republicii reprezint Republica Portughez, garanteaz independena naional, unitatea statului i funcionarea regulat a instituiilor democratice, fiind i comandantul suprem al forelor armate. Articolele consacrate Preedintelui Republicii ntr-un regim politic parlamentar, sunt dispuse dup cele care reglementeaz, n cadrul unei constituii dintr-un astfel de regim politic, parlamentul. Calitatea de ef de stat a preedintelui/monarhului rezult fie din prevederi exprese, fie din modul de reglementare a funciilor acestuia: de exemplu, prerogativa efului de stat de a reprezenta ara pe plan internaional (Grecia) sau de a fi comandantul suprem al forelor armate. n constituiile care consacr regimuri politice monarhice (Belgia, Luxemburg, Norvegia, Olanda, Spania, Danemarca), accentul se pune, de regul, pe aspectele succesiunii la tron (Belgia). Unele din constituiile unor state monarhice, n cadrul capitolului dedicat puterilor i suveranitii, ncep cu instituia monarhului, n vreme ce altele o plaseaz imediat dup primul capitol. Calitatea
532

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional juridico-politic de ef al statului al monarhului fie deriv din prevederi exprese, fie este recunoscut implicit, din utilizarea unor expresii de tipul activitate regal, conducerea regatului, puterile constituionale ale regelui1. n cadrul sistemului politic al UE, nici n sistemul Nisa (cuprinznd tratatele constitutive i cele modificatoare, inclusiv tratatul de la Nisa), nici n Constituia European (etapa post-Nisa, varianta constituional european) nu este consacrat ca atare instituia efului de stat, deoarece originalitatea i complexitatea sistemului politic al UE nu permit o reducere a acestuia la un sistem politic de tip statal2. Nu exist, aadar, n cadrul acestui sistem politic inedit, instituia juridico-politic a efului de stat3 european, care s fie o instituie distinct, alturi de cele deja
Art. 85, alin.1/constituia Belgiei care menioneaz puterile constituionale ale regelui. 2 Unii autori remarc faptul c Preedinia Consiliului UE nu este nici o instituie, nici un organ, ci o funcie i un birou care a devenit vital pentru buna funcionare a Consiliului a se vedea Paul Craig, Grinne de Brca op. cit., pag.67 3 Din contr, n concepia altor autori, Preedinia Consiliului UE este o instituie-cheie a UE, deoarece permite statelor membre s contrabalanseze poziia predominant ctigat de instituii supranaionale precum Comisia, iar n al doilea rnd, evideniaz rolul individual al unei ri (cea care deine Preedinia pe durata de 6 luni), permind o armonizare a intereselor europene cu acelea de tip naional. A se vedea Thomas Christiansen op. cit., pag.143. A se vedea pe larg i Franklin Dehousse, Wouter Coussens Which Presidency for the Future European Union? The Conventions Dilemmas, n Studia Diplomatica The Convention s Draft Constitutional Treaty: Old Wine in a New Bottle?, vol. LVI, 2003, no. 1-2 , pag. 100- 102, articol n care Preedinia actual a Consiliului este privit ca fiind mpovrat de sarcini i ineficient, iar Preedinia rotativ este considerat ca o surs de discontinuitate. A se vedea criticile aduse Preediniei rotative a UE i soluia de a propune o Preedinie unificat a Consiliului i a Comisiei, plecnd de la realitatea executivului bicefal al Uniunii n care atribuiile executive sunt mprite ntre dou instituii, ceea ce prezint riscul apariiei de disensiuni legate de responsabilitate. n schimb, fa de aceste propuneri, textul Conveniei pleda pentru instaurarea unui executiv multicefal, cu sarcini executive mprite ntre mai multe organe i instituii: Preedintele
1

533

Mdlina Virginia ANTONESCU consacrate n tratate sau n Constituia European. Chiar dac admitem faptul c Uniunea European are unele influene statale, observm c, att n sistemul Nisa ct i n etapa post-Nisa (varianta Constituiei Europene), nu este consacrat instituia unui Preedinte al UE ca atare. n schimb, n Constituia European apar referiri exprese la diferii Preedini ai unor instituii UE, care ar putea fi considerai ntr-o anumit msur, ca veritabili Preedini ai UE. Astfel, n etapa post-Nisa, se pot distinge dou ipoteze: 5.1. Conform ipotezei n care Constituia European, nefiind ratificat, nu poate intra n vigoare, continund astfel s se aplice prevederile tratatelor comunitare i modificatoare, se poate remarca faptul c: nu exist nicieri o consacrare juridic sau politic a unei astfel de instituii politice. Astfel, din punct de vedere al instituiei efului de stat, att cadrul instituional unic al UE, ct i ntreg sistemul politic al UE i confirm caracterul original, prin lipsa unei instituii politice absolut necesare unui sistem politic de tip statal (indiferent de structura efului de stat, ca instituie unipersonal sau colegial, ca instituie monarhic sau republican, ca instituie unic sau bicefal). Dac ns nu exist n sistemul politic actual al UE un ef de stat european, n tratatele modificatoare (Amsterdam; Nisa) exist referiri la instituia politico-juridic a Preediniei UE1, care
Comisiei, Preedintele Consilului European, Ministrul de Externe, Preedintele Eurogrup i diferitele Preedinii ale Consiliului , ceea ce nseamn o negare a caracterului transparent i a eficacitii Uniunii, aspect care este preluat i n textul tratatului constituional semnat la Roma n 2004.
1 Unii autori trateaz Preedinia ca o structur de lucru a Consiliului UE, alturi de COREPER i de Secretariatul General, lucru cu care nu suntem de acord, ntruct Constituia European consacr ceea ce Preedinia UE era deja: o instituie politic distinct, chiar dac n etapa Nisa avnd doar un rol episodic, limitat la domeniul PESC (o Preedinie

534

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nu poate fi ns asimilat cu aceea a efului de stat (n primul rnd, datorit faptului c sistemul politic al UE nu are caracter statal). ns aspectele juridice neconcordante cu ipoteza existenei unei naturi juridico-politice a Preedintelui UE similare celei proprii unui ef de stat sunt variate, existnd diferene din mai multe perspective juridice: a) att n tratatele de la Amsterdam/1999, ct i n tratatul de la Nisa/2003 nu exist referiri exprese la un Preedinte al UE, ci doar prevederi juridice relative la Preedinie. Este astfel, creat printr-o denumire vag, o structur instituional care nu se individualizeaz n cadrul instituional unic al UE (n sensul c nu este consacrat ca instituie distinct fa de Comisie, Consiliu, Consiliul European, Parlament). Se evit astfel, prin lipsa prevederilor exprese referitoare la un Preedinte al UE, cderea n modelul statal de organizare al puterilor. Prin sistemul Nisa se instituie deci, n opinia noastr, un acefalism prezidenial (n sensul inexistenei unei autoriti politice europene unice i unipersonale un Preedinte -). ntr-o ipotez contrar, am putea admite prezena unei instituii politice de facto (care nu este consacrat ca atare n tratate) format din Preedintele Comisiei i din Preedintele Consiliului UE, ambii nzestrai cu atribuii complementare care n ordinea de drept intern a unui stat, corespund unui ef de stat1. Acest bicefalism prezidenial consacr
funcional i nu simbolic; a se vedea Ion Jinga - Uniunea European. Realiti i perspective, Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureti, pag.163. 1 S amintim aici poziia preeminent a Preedintelui Comisiei fa de Comisie, ct i legitimitatea sa democratic de tip european (este aprobat de Parlamentul European, n vreme ce Preedintele Consiliului nu este supus aprobrii/alegerii PE) similar unui ef de stat. n al doilea rnd, rolul su nu mai este unul administrativ (de convocare i prezidare a reuniunilor Comisiei) ci devine unul politic (numirea, revocarea Vice-Preedinilor Comisiei; decide asupra organizrii interne a Comisiei i a repartizrii

535

Mdlina Virginia ANTONESCU funcionarea complementar, de facto, a dou instituii politice (nici Preedintele Comisiei, nici Preedintele Consiliului UE nu apar consacrai ca instituii UE distincte, n cadrul instituional unic al UE din tratatul de la Maastricht). De aici apar alte dou ipoteze: fie suntem n prezena unei structuri pluripersonale a efului de stat (dup exemplul celor doi cpitani regeni, din republica San Marino), pe plan european aceast structur fiind format din Preedintele Comisiei i Preedintele Consiliului UE; fie ne aflm n prezena unui tip de regim politic european n care, alturi de eful de stat propriuzis (n cazul nostru, acesta putnd fi Preedintele Consiliului UE, ntr-o interpretare sistematic a art. J.8, J.11, J.14/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam) exist i un ef de guvern distinct (n cazul nostru, Preedintele Comisiei, aceasta fiind o instituie UE nzestrat cu atribuii executive corespunztoare unui guvern, pe plan naional). Este foarte dificil s mbrim una dintre aceste ipoteze, deoarece natura juridico-politic a instituiilor UE (att cele consacrate ca atare n tratate, ct i cele de facto, precum Preedintele Comisiei sau Preedinia Consiliului) este una profund original, nerespectnd tipologia modelului statal n ceea ce privete structura juridic i politic sau atribuiile unui ef de
portofoliilor, definete orientrile n cadrul crora Comisia i va exercita misiunea (art.I-27/Constituia European). Totui, rolul su este neclar atunci cnd vine vorba de a aciona n domenii concrete, n care Comisia este competent. Practic, n acest punct, putem spune c individualitatea Preedintelui Comisiei scade, n favoarea principiului colegialitii Comisiei. Doar n msura n care Preedintele Comisiei particip la reprezentarea UE pe plan extern, n cadrul troicii (Preedintele Comisiei; Preedinia UE sau a Consiliului UE; naltul Reprezentant PESC; eventual i viitoarea Preedinie) n domeniul PESC, se poate vorbi de o participare a Preedintelui Comisiei la instituia colectiv a efului de stat n sistemul UE. A se vedea i Augustin Fuerea op. cit., pag.56. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag. 94-96.

536

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional stat. Astfel, putem afirma c Preedintele Comisiei poate exercita funcii similare unui ef de guvern, ns n acelai timp, are unele atribuii n domeniul PESC de a asista Preedintele Consiliului UE, alturi de naltul Reprezentant PESC1 -, deci particip la exercitarea funciei de Preedinte al UE. n acest punct, s-ar putea replica faptul c prerogativa recunoscut Preedintelui Comisiei n cadrul PESC de a asista Preedintele Consiliului UE, nu trebuie interpretat ca o veritabil funcie a unui Preedinte UE, deoarece Preedintele Comisiei are un rol n principal de ef de guvern, distinct fa de rolul unui Preedinte al UE (funcie care este ns recunoscut Preedintelui Consiliului, din interpretarea articolului J.8; J.11; J.14; J.15/ TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam). Bicefalismul prezidenial (n sensul existenei a doi Preedini ai UE, Preedintele Comisiei i Preedintele Consiliului) nu s-ar putea susine, deoarece nicieri n tratate nu se prevede expres c Preedintele Comisiei poate cumula i funcia de Preedinte al UE, n vreme ce, n cazul Preedintelui Consiliului UE, acest lucru este ndeobte recunoscut. Dintr-o alt perspectiv juridic, putem considera c instituia politico-juridic a Preedintelui UE presupune o

Augustin Fuerea op. cit., pag. 56. A se vedea i noul rol acordat Ministrului Unional de Afaceri Externe, ca instituie rezultnd din fuziunea naltului Reprezentant PESC i a comisarului european pentru relaiile externe , n domeniul PESC, de tratatul constituional, n Simon Duke The Convention, The Draft Constitution and the External Relations: Effects and Implications for the EU and its International Role, n Romanian Journal of European Affairs, vol. 3, Septmeber 2003, European Institute of Romania, pag. 41- 42. n acelai sens, a se vedea Aurel Ciobanu Dordea- op- cit., pag. 8182.
1

537

Mdlina Virginia ANTONESCU structur colegial1, mai degrab putnd vorbi de Preedinie, dect de un Preedinte al UE. Nu este vorba de un Consiliu Federal (precum n cazul Elveiei) ci de mai multe persoane cu funcii diferite, care formeaz o Troik2, o asociere ntr-un anumit domeniu: politica extern i de securitate european. Doar n acest domeniu (potrivit art. 24/tratatul de la Nisa, paragr. 4 existnd i o aplicare extins la domeniul titlului VI/TUE, referitor la cooperarea judiciar i poliieneasc n materie penal) se poate vorbi de o componen recunoscut Preediniei UE. Astfel, n cadrul PESC, Troika (art. 18/TUE, n modif. operat n tratatul de la Amsterdam) este format din: Preedintele Comisiei; naltul Reprezentant PESC i Preedinia (Preedintele Consiliului UE), eventual cu participarea viitoarei Preedinii. Este interesant de remarcat faptul c, n tratatele modificatoare, se creeaz o structur instituional original, funcionnd doar n anumite domenii, structur prin care unele instituii realizeaz implicit i un cumul de funcii. ntr-o astfel de perspectiv, Preedintele UE ar fi, prin cumulare de funcii, Preedintele Consiliului UE, deoarece: potrivit art. 5/tratatul de la Maastricht, Consiliul European se reunete sub Preedinia efului de stat sau de guvern a statului membru care exercit Preedinia Consiliului UE. Prin urmare, Preedintele Consiliului UE este, n acelai timp, Preedinte al unei alte instituii UE cu natur interguvernamental, Consiliul European. n al doilea rnd, cnd se analizeaz juridic funcionarea Consiliului UE, se are n vedere i reglementarea juridic a Preediniei Consiliului (asigurat, prin rotaie, de fiecare stat membru UE, pentru o durat de 6 luni), prevzndu-se i rolul
De fapt, este vorba de o Preedinie a Consiliului, menit s permit un mai mare grad de coordonare orizontal (printre diferitele Consilii sectoriale) i vertical (ntre reuniunile ministeriale, reprezentanii permaneni i oficialii naionali). Numrul crescnd al Consiliilor sectoriale justific importana pe care o deine Preedinia n prezent. A se vedea Thomas Christiansen op. cit., pag. 143. 2 Iordan Gheorghe Brbulescuop.cit., pag. 138. Octavian Manolacheop.cit., pag. 69. Ion Jinga op.cit., pag. 164.
1

538

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Preediniei Consiliului UE n domeniul PESC1 (art. 18/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam) de aici, prin natura atribuiilor ndeplinite de aceasta n domeniul PESC, reiese c Preedinia Consiliului UE poate fi considerat i Preedinia UE, ca Preedinie a acestui sistem politic, n ansamblul su. Prin urmare, sub aspectul structurii Preediniei UE nu putem vorbi dect de o structur original, fie stricto sensu (ca Preedinie reprezentat de Preedintele Consiliului UE care este i Preedinte al Consiliului European) sau lato sensu (ca Troik, format din Preedintele Consiliului UE, din Preedintele Comisiei, din naltul Reprezentant PESC, eventual cu participarea viitoarei Preedinii). Din punct de vedere al compunerii sale, Preedinia UE nu seamn cu o structur unipersonal sau pluripersonal dintr-un stat (Preedintele Consiliului UE fiind Preedinte al unei instituii UE, n ciuda calitii sale de ef de stat sau de guvern al unui stat membru UE). n al doilea rnd, nu putem vorbi de existena unui Consiliu sau a unui alt organ colegial care s formeze Preedinia UE, ci de o structur original, denumit Troik, funcionnd doar n legtur cu domeniul PESC i fiind compus din persoane care ndeplinesc funcii publice europene, n planul politic european de guvernare din cadrul sistemului politic al UE, sau din reprezentani guvernamentali. b) sub aspectul atribuiilor, exist fundamentale deosebiri n sistemul Nisa ntre atribuiile pe care le exercit un ef de stat i cele ndeplinite de Preedinia UE. Astfel, ntr-un regim monarhic, Regele este eful statului, simbol al unitii i permanenei sale (Spania); ntr-un regim parlamentar, Preedintele Republicii este eful statului i reprezint unitatea naional (Italia), este comandantul suprem al forelor armate (Grecia). ntr-un regim prezidenial sau semi-prezidenial, Preedintele Republicii
1

Ion Jinga op.cit., pag.163-164.

539

Mdlina Virginia ANTONESCU vegheaz la respectarea Constituiei; asigur, prin arbitrajul su, funcionarea conform legilor, a autoritilor de stat, precum i continuitatea n stat (Frana), dar i reprezentarea rii, garantarea independenei naionale, a unitii statului i funcionarea regulat a instituiilor democratice (Portugalia). Fa de funcia de reprezentare a statului (caracteristic doar efului de stat n aceste ri, Preedintele mai poate exercita i funcia specific de ef al executivului i mai este comandantul forelor armate, precum i garantul independenei naionale, a unitii i integritii teritoriale a rii1. Dar Preedintele Republicii mai poate exercita i alte funcii specifice (de exemplu, aceea de mediator ntre puterile statului sau de garant al Constituiei) precum n Romnia, Frana, Spania, Portugalia etc. n sistemul Nisa nu exist prevederi exprese n tratatele comunitare, nici n cele modificatoare n sensul acordrii ctre Preedinia UE a unor funcii precum cele ndeplinite de eful unui stat: garantarea independenei, a unitii sistemului politic al UE; nici rolul de mediator ntre instituiile UE nu este recunoscut, ct despre existena unei funcii de garant al respectrii tratatelor nici nu poate fi vorba (aceast funcie fiind expres ncredinat Comisiei i Curii de Justiie). Astfel c, pe plan european, se observ o drastic limitare a funciilor i a atribuiilor pe care Preedinia le poate exercita, dovad a faptului c nu s-a dorit crearea unei instituii politice puternice, individualizate, care s dispun de mecanisme de control politic autentic asupra altor instituii UE. Din perspectiva atribuiilor de care poate dispune concret un ef de stat, reiese un rol modest, aproape simbolic, al instituiei politice a Preediniei UE: astfel, aceasta nu are atribuii exercitate n raporturile cu Parlamentul European (adresare de mesaje; dizolvarea Parlamentului European; convocarea acestuia n sesiune; promulgarea actelor normative europene); nu are nici atribuii pe care s le exercite n raporturile cu guvernul (n cazul de fa, n
1 Precum Preedintele Romniei (art. 80/constituia Romniei). A se vedea i Antonie Iorgovan op.cit., vol. IV, pag. 52-53.

540

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional raporturile cu Comisia European). Preedinia UE nu are nici un rol n desemnarea candidatului la funcia de Preedinte de Comisie, nici n numirea Comisiei pe baza votului de ncredere acordat de Parlamentul European, nici n destituirea comisarilor europeni sau a Preedintelui Comisiei. La acest punct ns, trebuie menionat c Preedintele Consiliului UE (n cazul de fa ne referim la Preedintele Consiliului Afacerilor Generale)1 are un rol de veritabil mediator n relaiile dintre Consiliu i celelalte instituii UE (n special, Parlamentul European), ceea ce denot c rolul Preedintelui Consiliului UE (i implicit, al Preediniei UE) nu este att de simbolic precum pare. Trebuie s remarcm ns, c funcia de mediator ntre instituiile UE este recunoscut Preedintelui Consiliului UE i nu acestuia n calitate de Preedinte al UE; numai cnd se refer expres la domeniul PESC, tratatele folosesc denumirea juridic specific, de Preedinie (astfel, doar n domeniul PESC, Preedintele Consiliului UE devine un veritabil Preedinte al UE, ca sistem politic n ansamblul su). n al treilea rnd, Preedinia UE nu exercit nici un fel de atribuii n raporturile cu puterea judectoreasc european (numirea judectorilor i avocailor generali n cadrul Curii de Justiie; acordarea graierii individuale), nici n raporturile cu autoriti ale administraiei publice europene (n realizarea unor servicii publice europene n domeniul aprrii sau relaiilor externe, precum atribuiile exercitate de un ef de stat la nivel naional). Preedinia UE nu are atribuii nici n raporturile cu o alt instituie UE, Curtea de Conturi (numirea membrilor Curii), nici n raporturile cu popoarele statelor membre UE(atribuia de a cere acestora s i exprime printr-un referendum organizat la nivel european, voina cu privire la probleme de interes european, sau n
1 Ion Jinga op.cit., pag. 166. Existena i rolul Consiliului de Afaceri Generale (n formularea Constituiei Europene) sunt confirmate, acesta pregtind reuniunile Consiliului European i asigurnd legtura cu Preedintele Consiliului European i cu Comisia. A se vedea i Philippe Manin op.cit., pag. 253.

541

Mdlina Virginia ANTONESCU cazul revizuirii tratatelor constitutive, atribuii pe care un ef de stat le poate exercita, conform unei constituii naionale)1. Preedinia UE este o instituie politic original i din prisma atribuiilor pe care un ef de stat le poate exercita n situaii extraordinare2: declararea mobilizrii, declararea strii de urgen, declararea strii de asediu. Conform tratatelor comunitare, Preedinia UE nu are asemenea tip de atribuii, deoarece politica de aprare comun a Uniunii este la nivel de obiectiv politic, iar implementarea spaiului de libertate, securitate i justiie din titlul VI/Amsterdam prevede atribuii n sarcina Consiliului, nu a Preedintelui acestuia, nici a Preediniei UE ca instituie politic distinct (ns neconsacrat n tratate). De asemenea, din dispoziiile art. J14/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam (devenit art.24/ TUE, n varianta tratatului de la Nisa), reiese un raport juridic de subordonare a Preediniei UE(ca instituie politic a UE de facto) fa de Consiliu (ca instituie politic reglementat de tratate, ca atare); astfel, Consiliul poate autoriza Preedinia s angajeze negocieri pentru ncheierea unui acord cu unul sau mai multe state sau cu organizaii internaionale, n lipsa unei astfel de autorizri Preedinia neputnd angaja negocieri n cauz (n opinia noastr, acesta este un instrument de control politic potrivit mai degrab relaiei ierarhice dintre o instituie politic i un organ tehnic, cu rol auxiliar). c) - sub aspectul atribuiilor recunoscute unui ef de stat n domeniul relaiilor externe (n special, n ceea ce privete atribuiile concrete n procesul de
De exemplu, pe plan naional, eful statului, la propunerea guvernului sau pe baza moiunii parlamentului, publicat n Monitorul Oficial, poate supune referendumului orice proiect de lege despre organizarea autoritilor guvernamentale (art.11/constituia Franei). Art.92/constituia Spaniei (referendum convocat de rege, la propunerea primului ministru, dup autorizarea obinut de la Camera Reprezentanilor). 2 Art. 138/constituia Portugaliei (declararea rzboiului); art.104/constituia Turciei (declararea mobilizrii armatei; proclamarea strii de urgen i a legii mariale).
1

542

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ncheiere al tratatelor internaionale)1, observm c, pe plan naional, multe din constituiile statelor europene reglementeaz atribuia efului de stat de a ncheia tratate internaionale (Belgia, a crei constituie prevede ncheierea acordurilor de pace, de alian i de comer), n timp ce alte constituii naionale prevd competena efului de stat de a ratifica, n mod exclusiv, tratate (Turcia, Frana) sau condiionat de autorizarea parlamentului (Italia). Spre deosebire de aceste proceduri din unele constituii naionale, n sistemul politic al UE, potrivit art. 24/TUE, modif. prin tratatul de la Nisa, Preedinia are atribuia de a deschide negocierile i de a recomanda Consiliului ncheierea unui acord internaional n domeniul PESC sau al titlului VI/TUE (atribuii de natur executiv, care pe plan naional aparin primului-ministru), n vreme ce ncheierea acordului, ca etap distinct, este rezervat doar Consiliului (ca atribuie recunoscut, pe plan intern, n unele constituii, ca fiind specific unui ef de stat). Acest lucru nseamn c s-a urmrit angajarea rspunderii politice a Preediniei pentru nceperea negocierilor i pentru rezultatele acesteia (n timp ce rspunderea politic a Consiliului s-ar putea angaja, teoretic, pentru ncheierea tratatului respectiv). n mod curios, tratatele nu prevd nici o posibilitate concret de rspundere politic a Preediniei sau a Consiliului, n faa altor instituii UE, pe plan european, pentru
Art.138/constituia Portugaliei (puterile Preedintelui Republicii n relaiile internaionale), lit.b (ratificarea tratatelor internaionale, odat ce au fost aprobate de parlament). Art.59, alin.1/constituia Germaniei (Preedintele Federal ncheie tratate cu statele strine n numele federaiei); art.104/constituia Turciei (Preedintele Republicii ratific i promulg tratatele internaionale). Art.63/constituia Spaniei (Regele, dup obinerea autorizrii parlamentului, declar rzboi i face pace; exprim consimmntul statului de a se obliga pe plan internaional prin ncheierea de tratate; n conformitate cu constituia i legile).
1

543

Mdlina Virginia ANTONESCU nendeplinirea sau pentru ndeplinirea defectuoas a acestor atribuii specifice1, putndu-se interpreta n sensul c, n sistemul politic original al UE, exist o cert preeminen politic a Consiliului fa de orice instituie UE (pn i Preedinia UE fiind o instituie politic derivat din cea a Consiliului, n sensul c Preedintele Consiliului este considerat i Preedinte al UE). n timp ce poate fi, teoretic, imaginat posibilitatea responsabilitii politice a Preediniei UE (derivat din Consiliu, subordonat juridic i politic acestuia, pe baza art. 24/TUE, modif. prin tratatul de la Nisa) n faa Consiliului, tratatele nu prevd cazuri de responsabilitate politic a Consiliului n faa altei instituii UE (lacun major a sistemului Nisa, care creeaz o impunitate a Consiliului n sistemul politic al UE). n unele constituii naionale, eful statului ndeplinete atribuii multiple: poate participa, alturi de guvern, la negocierea tratatelor; poate ncheia tratate internaionale (prin semnarea acestora, n calitate de reprezentant al statului). Potrivit art. 24/TUE, modif. prin tratatul de la Nisa, Preedinia nu poate ncheia un acord internaional2 (nu poate angaja juridic Comunitile Europene ntruct, n ceea ce privete UE, aceasta nu are personalitate juridic expres -), aceast atribuie revenindu-i exclusiv Consiliului (n calitate de instituie UE consacrat n tratatul de la Maastricht, n cadrul instituional unic). Ca o alt particularitate din art. 24/TCE, modif. prin Nisa, procedura de ncheiere a unui acord internaional nu este condiionat de ratificarea acordului de ctre Parlamentul

Desigur, exist posibilitatea de a se aduce Consiliul n faa CJCE, prin diferite tipuri de recursuri, ns aceasta este o responsabilitate juridic i nu politic; n al doilea rnd, este o responsabilitate a Consiliului i nu a Preediniei sale. 2 n virtutea art.24/TUE, modif. prin Nisa, se confer Preediniei dou atribuii, ns sub supervizarea Consiliului: de a deschide negocierile pentru ncheierea unui acord internaional; de a adresa recomandri Consiliului pentru ca acesta s ncheie acordul respectiv (practic, atribuia efului de stat revine aici nu Preediniei ci Consiliului).
1

544

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional European1 (precum se prevede n unele constituii naionale pentru un parlament statal), fiind suficient hotrrea Consiliului cu unanimitate sau cu majoritate calificat (n cazul n care acordul are ca obiect implementarea unei aciuni comune sau a unei poziii comune). Conform titlului V/TUE, art. J8, Preedinia UE (nefiind specificat Preedintele Consiliului UE, ca atare) are anumite atribuii specifice: astfel, fr a fi consacrat ca instituie UE alturi de toate celelalte instituii UE menionate n art. D i E/TUE, Preedinia UE reprezint Uniunea2 (i nu Comunitile Europene, ceea ce pledeaz pentru existena unei personaliti juridice implicite a Uniunii) n problemele ce privesc politic extern i de securitate comun. I se recunoate, alturi de aceast funcie de reprezentare (specific unui ef de stat pe plan naional), o responsabilitate politic expres pentru punerea n aplicare a deciziilor adoptate n materie de PESC (ceea ce nseamn adugarea unei funcii de natur executiv, ncredinat pe plan naional, guvernului, deoarece politica extern este o dimensiune a administraiei publice). Astfel, n sistemul politic al UE, se realizeaz n temeiul art. J8/TUE, o cumulare de atribuii, corespunznd diferitelor funcii ale Preediniei UE, dintre care unele specifice efului de stat(respectiv Preediniei UE), altele specifice unui executiv. Spre deosebire de unele constituii naionale (Romnia) n care eful statului exercit i funcia de ef al executivului, n sistemul politic al UE nu se poate considera c Preedinia UE (fie ca Troik, fie stricto sensu, ca Preedintele Consiliului UE) este i ef al executivului european deoarece deine atribuiile conferite de art. J.8/TUE ntr-un anumit domeniu (i nu de o atribuie legat de
1 Parlamentul European nici nu este menionat n art.24/TUE modif. prin Nisa (ns se prevede c acordurile ncheiate de Consiliu vor produce efecte obligatorii asupra instituiilor UE, deci vor avea un efect juridic extins la nivelul ntregului sistem politic al UE, nu doar al pilonului PESC, dei Parlamentului European nu i revine nici un rol activ n acest domeniu). 2 Philippe Manin op. cit., pag. 255

545

Mdlina Virginia ANTONESCU garantarea independenei statului, de pild, n temeiul creia un ef de stat devine i ef al executivului1, precum i comandant al forelor armate ale acelui stat). Pe de alt parte, Preedinia UE nu deine rolul principal nici n domeniul PESC (pentru care a fost instituit), datorit tandemului decizional Consiliu-Consiliul European, n acest sector de cooperare politic ntre statele membre UE. n calitate de responsabil pentru punerea n aplicare a deciziilor adoptate n materia PESC, Preedinia exprim poziia Uniunii n cadrul organizaiilor internaionale i a conferinelor internaionale (n mod similar unui ef de stat care, pe plan internaional, reprezint statul); n cazul Preediniei UE este ns vorba de o atribuie concret, care poate fi exercitat doar ntr-un anumit domeniu (PESC)2 i nu de o atribuie general, de a reprezenta Uniunea pe plan extern, n orice domeniu. Ca o alt trstur original a structurii i funcionrii Preediniei UE, art. 18/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam mai precizeaz i faptul c Preedinia va fi asistat de Secretarul General al Consiliului UE (care, n domeniul PESC, exercit funcia specific de nalt Reprezentant PESC)3. Executivul european (Comisia) este pe deplin implicat n ndeplinirea de ctre Preedinie a atribuiilor din domeniul PESC, prin noul art. 19/TUE, ceea ce nseamn, de fapt, c nu exist exclusivitate nici n privina exercitrii funciei de reprezentare a UE pe plan extern n domeniul PESC (Comisia putnd exercita i ea asemenea funcie), nici n punerea n aplicare a deciziilor adoptate n cadrul PESC. Astfel c se poate vorbi n relaia juridic dintre Preedinie i Comisie, de o mprire a exerciiului acelorai funcii, de un parteneriat instituional care infirm rolul de ef al executivului pentru Preedinia UE, dar i pe cel de instituie politic similar efului de stat, relevnd astfel,
Plecnd de la coninutul juridic al funciilor unui ef de stat, descrise n Antonie Iorgovan op. cit., pag. 52-53. 2 Philippe Manin op. cit., pag. 255 3 Augustin Fuerea op.cit., pag. 56
1

546

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional caracterul original al Preediniei UE. Relaia juridic dintre Preedinie i Parlamentul European este precizat n art. J.11/TUE, neputndu-se vorbi de o relaie de subordonare a Preediniei fa de Parlament (existnd doar o simpl atribuie de consultare a Parlamentului European, n raport cu prevederea noului art. 24/TUE, modif. prin tratatul de la Nisa n virtutea creia Consiliul autorizeaz Preedinia s angajeze negocieri pentru ncheierea unui acord internaional). Spre deosebire de unele constituii naionale, n care este prevzut prerogativa parlamentului de a ratifica tratatele internaionale ncheiate de eful statului1, n sistemul politic al UE, n domeniile PESC i n implementarea spaiului de libertate, securitate i justiie (titlul VI / TUE , nlocuit prin tratatul de la Amsterdam), Parlamentul European nu este nzestrat (nefiind un veritabil legiuitor, dup modelul unui parlament naional) cu prerogativa ratificrii tratatelor internaionale. Potrivit art. J.11/TUE, n formularea tratatului de la Amsterdam, Parlamentul European este doar consultat de Preedinia UE n legtur cu aspectele principale i cu opiunile fundamentale din domeniul PESC (se observ c obligaia de consultare a PE nu revine n sarcina Consiliului, nici a Comisiei, pe baza art. J.11/TUE, n formularea tratatului de la Amsterdam). Alte atribuii concrete ale Preediniei UE, n virtutea art. J.11/TUE, n formularea tratatului de la Amsterdam sunt: atribuia de a informa cu regularitate Parlamentul European asupra evoluiei PESC (atribuie mprit cu executivul european, Comisia); atribuia de a se ngriji ca punctele de vedere ale Parlamentului European s fie luate n considerare n mod corespunztor. La acestea se adaug i o alt atribuie ncredinat Preediniei UE, n virtutea art. J.12/TUE, n formularea tratatului de la Amsterdam, de a convoca din oficiu sau la cererea Comisiei sau a unui stat membru, n 48 de ore sau ntr-un termen mai scurt (n caz de necesitate absolut) o reuniune extraordinar a Consiliului (cnd situaia impune o decizie urgent). Aceast ultim atribuie (exercitat doar n cazuri excepionale) difer fa de regimul atribuiilor concrete,
1

Art.80/constituia Italiei.

547

Mdlina Virginia ANTONESCU recunoscute unui ef de stat, n unele sisteme constituionale naionale, n cazuri excepionale (acesta putnd declara, cu aprobarea prealabil a parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate; putnd s instituie starea de urgen sau starea de asediu). Atribuia prevzut de art. J. 12/ TUE, n formularea tratatului de la Amsterdam este ns similar prerogativei efului de stat fa de parlament de a-l convoca n sesiune extraordinar (pe plan naional acest drept avndu-l i biroul permanent al fiecrei Camere, n cazul unui parlament bicameral), ceea ce este interpretat, de regul, ca o imixtiune a efului de stat n autonomia parlamentar1. Din cele de mai sus, rezult c Preedinia UE nu prinde contur politic i juridic clar dect ntr-un anumit domeniu (PESC), aceast instituie neavnd atribuii n sectorul comunitar (primul pilon), nici atribuii similare instituiei efului de stat pe plan naional. Acest lucru se datoreaz, printre altele i faptului c sa dorit ca poziia politic i juridic preeminent a Consiliului n cadrul instituional european s nu fie limitat sau concurat prin crearea unei instituii politice asemntoare efului de stat care s dein prerogative politice i juridice importante i n alte domenii dect PESC. d) sub aspectul actelor juridice emise de un ef de stat, trebuie remarcat faptul c Preedinia UE nu emite decrete (ca acte juridice administrative)2 care s fie contrasemnate de primul-ministru (asimilat, n plan european, ntr-o oarecare msur, cu Preedintele Comisiei); n schimb, poate face recomandri Consiliului (acte juridice fr valoare obligatorie) pe baza art. 24/TUE, modif. prin tratatul de la Nisa. Recomandrile nu pot fi calificate acte administrative, pentru c Preedinia UE nu face parte din administraia public european, neputnd fi
1 2

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - op. cit., vol. II, pag. 188-189 Antonie Iorgovan op. cit., vol. IV, pag. 86-87.

548

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional plasat n vrful ierarhiei acesteia (aa cum eful de stat, ca ef al executivului, n unele sisteme constituionale, este considerat a fi conductor al administraiei publice)1. e) sub aspectul rspunderii politice: Preedinia UE poate avea, pe baza art. J.8/Amsterdam, paragr. 2 i art. 24/TUE modif. prin tratatul de la Nisa, o responsabilitate politic n faa Consiliului (nu i n faa Parlamentului, ceea ce demonstreaz originea interguvernamental a instituiei Preediniei UE, aceasta putnd rspunde doar n faa unei instituii politice avnd o natur juridic similar2, ct i pentru a demonstra caracterul derivat al Preediniei n raport cu instituia Consiliului i nu autonomia acesteia). Sub aspectul rspunderii juridice, considerm c Preedinia i poate angaja rspunderea n faa Curii de Justiie pentru nendeplinirea obligaiilor de drept comunitar pe care le are, conform tratatelor (art. J.8/ TUE, n formularea tratatului de la Amsterdam, paragr. 2 oferind o baz legal n acest sens). Toate aceste aspecte relev originalitatea juridic i politic profund a Preediniei UE, aa cum reiese din prevederile lacunare ale art. J.8, J.11, J.14/TUE n formularea tratatului de la Amsterdam, reflectnd totodat i rolul politic i juridic preeminent pe care l ocup Consiliul UE n sistemul politic al Uniunii.
Idem, pag. 76. n vedere doar o ipotez, ntruct tratatele comunitare ori modificatoare nu consacr un astfel de tip de responsabilitate politic a Preediniei UE n faa Consiliului, de unde i regimul juridic ambiguu al acestei instituii politice.
1 2Avem

549

Mdlina Virginia ANTONESCU 5.2. n cea de a doua ipotez (etapa post-Nisa, varianta ratificrii i intrrii n vigoare a Constituiei Europene), apar anumite particulariti, derivate din faptul c titlul IV, cap. I consacr trei instituii politice distincte (art. I-22, Preedintele Consiliului European; art. I-27, Preedintele Comisiei Europene; art. I-28, Ministrul Afacerilor Externe al Uniunii). a) - sub aspectul structurii, putem afirma c, din formularea art. I-24/ Constituia European, ct i din cap. II (dedicat politicii externe i de securitate comun) dispare orice referin expres cu privire la Preedinia UE. Se creeaz astfel, o recdere a instituiei Preediniei aa cum apare n sistemul Nisa, ntr-o poziie latent, simbolic (multe din atribuiile sale sunt preluate de o nou instituie UE cu rol executiv, Ministrul Afacerilor Externe al UE). n Constituie nu mai exist prevederi exprese avnd ca obiect atribuii ale Preediniei ca atare (astfel c, dac admitem existena de facto a acesteia ca instituie UE n sistemul Nisa, suntem obligai s remarcm faptul c, prin Constituia UE, aceast instituie nu mai exist ca atare ci este cel mult, presupus de unele din atribuiile exercitate de Preedintele 1 Consiliului European) . Din punct de vedere al
1 De exemplu, Preedintele Consiliului European (care este, n sistemul Nisa i Preedintele Consiliului, precum i un element al troicii), este un Preedinte-Chairman (desemnat s pregteasc lucrrile Consiliului, s conduc lucrrile Consiliului, s realizeze calendarul Preediniei, s convoace reuniunile Consiliului etc.). Preedinia UE (care se schimb la 6 luni, n sistemul Nisa) are ca sarcini: de a reprezenta UE i de a exprima poziia sa n organizaiile i conferinele internaionale; de a prezida Consiliul European, Consiliul de Relaii Externe. n sistemul Constituiei Europene, aceste roluri au fost preluate de Ministrul de Afaceri Externe al UE (a prezida Consiliul de Afaceri Externe; a conduce PESC i a elabora propuneri n acest domeniu, precum i n domeniul PSAC). Preedintele Consiliului European (art. I-22/Constituia European) preia rolul de Preedinte-Chairman din sistemul Nisa, al Preedintelui Consiliului UE:

550

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional structurii, Preedinia UE presupune o structur unipersonal, avndu-se n vedere c exercitarea simbolic a funciei de reprezentare a UE pe plan extern, n materie de PESC i este conferit Preedintelui Consiliului European, pe baza art. I-22/Constituie. Din formularea art. I-22 i a art. III-296, paragr. 2/Constituie, rezult ns, o structur bicefal a instituiei Preediniei UE, deoarece funcia de reprezentare a UE (ca funcie specific unui ef de stat) este exercitat, n acelai domeniu (PESC) att de Preedintele Consiliului European, ct i de Ministrul Afacerilor Externe al UE. Se ajunge la situaia contrar celei dintr-un stat naional (n care eful de stat este i ef al executivului), n acest caz, Ministrul Afacerilor Externe al UE fiind un ef al executivului european n materia PESC, ns nu poate fi asimilat, ca natur juridico-politic, nici sub aspectul atribuiilor (n majoritatea lor, avnd caracter executiv) cu un ef de stat. Rezult c nu putem admite ipoteza acestui bicefalism al instituiei Preediniei UE (Preedintele Consiliului European i Ministrul Unional al Afacerilor Externe) deoarece nicieri n Constituia European nu exist prevederi exprese referitoare la existena acestei instituii politice,
prezideaz i anim lucrrile Consiliului European; asigur un liant de comunicare cu Preedintele Comisiei, n pregtirea lucrrilor Consiliului European; depune eforturi pentru ajungerea la consens n cadrul Consiliului European; asigur reprezentarea extern a UE pentru materii innd de domeniul PESC. Astfel, vorbim de doi Preedini UE de facto (Ministrul UE de Afaceri Externe i un Preedinte-Chairman al Consiliului European). Este o ipotez care pleac de la ideea supranaionalitii a dou instituii politice (Ministrul i Preedintele Consiliului European) care, ambii fiind alei/numii de Consiliul European, reflect o legitimitate diplomatic, dat de statele membre UE contrabalansnd, prin complementaritatea atribuiilor lor, influena Preedintelui Comisiei (ales/aprobat de PE).

551

Mdlina Virginia ANTONESCU ct i faptului c nu putem considera un ministru (n ciuda caracterului original al Ministrului Unional al Afacerilor Externe) ca fiind i ef de stat (pe baza logicii statale de repartizare a funciilor). n al doilea rnd, cum art. I-26 prevede faptul c reprezentarea extern a Uniunii (cu excepia domeniului PESC, fiind aici vorba de o funcie de reprezentare general) este asigurat de Comisie (n ansamblul su, i nu de Preedintele Comisiei), reiese faptul c bicefalismul instituiei Preediniei UE ar fi mai degrab n sensul unei structuri duale de tip: Preedintele Consiliului European i Comisie. Acest lucru scoate iar n eviden caracterul original al Preediniei UE n modificarea operat de Constituie, deoarece permite ca o funcie specific unui ef de stat (reprezentarea, pe plan extern, a entitii politice respective) s fie realizat i de o instituie UE cu rol de guvern european. Pe plan naional, guvernul nu intr n structura instituiei efului de stat, acestea fiind dou organe de stat distincte, cu atribuii diferite. n fine, conform unei a treia variante, Preedinia UE este una monocefal, limitat (Preedintele Consiliului European, care are atribuii de a reprezenta Uniunea doar n domeniul PESC), fr a fi consacrat ca atare (art. I-22/Constituie sau titlul V, cap. II/Constituie nereferindu-se la Preedinie ci la Preedintele Consiliului European, la Consiliu, la Ministrul Afacerilor Externe sau la Consiliul European). n opinia noastr, ne aflm n prezena unei structuri bicefale originale care formeaz o Preedinie UE de facto, conform art. I-22 i I-26/Constituia European. Aceast structur este format din Preedintele Consiliului European (persoan care reprezint Uniunea pe plan extern, doar n domeniul PESC) i din Comisie, ca instituie UE distinct (care exercit funcia de reprezentare general a Uniunii, pe plan extern, cu excepia
552

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional domeniului PESC). Cele dou funcii de reprezentare ale Uniunii sunt complementare, presupunnd exercitarea lor n cadrul unei instituii a Preediniei UE neconsacrat ca atare, ns individualizate prin modalitatea de reglementare a funciilor specifice acestuia. Totui, aceast variant nu se verific la o privire mai atent asupra formulrii art. I-22, paragr. 2/Constituie (deoarece se prevede c Preedintele Consiliului European asigur, n aceast calitate deci nu ca un Preedinte al UE -, reprezentarea extern a Uniunii n domeniul PESC); prin urmare, este vorba de o simpl atribuie, specific Preedintelui Consiliului European i nu de funcia de reprezentare a Uniunii caracteristic unei Preedinii UE. Problema devine din ce n ce mai controversat, deoarece, n susinerea ideii c exist o Preedinie UE i n etapa post-Nisa, n sistemul constituional, ar nsemna s ne bazm exclusiv pe art. I-26, paragr. 1 (funcia de reprezentare a Uniunii pe plan extern este exercitat de Comisie). Astfel c monocefalismul instituiei Preediniei UE ascunde de fapt, o structur colegial (Comisia) care exercit mai multe tipuri de atribuii (innd de reprezentarea Uniunii; atribuii executive specifice unui guvern; atribuia de a veghea la aplicarea Constituiei, ceea ce o apropie de poziia efului de stat de a fi garantul Constituiei ntr-o ordine politic i juridic naional). Din aceast perspectiv reiese faptul c, pe lng atribuii specifice unui ef de stat, Comisia exercit i atribuii executive i nu numai, fiind o instituie UE cu rol complex i original. Astfel, conform Constituiei Europene, se opereaz o mare transformare: Preedinia UE, a crei existen nu poate fi negat doar datorit faptului c nu beneficiaz de o reglementare expres n Constituie, este exercitat de Comisie i nu de Preedintele Consiliului European. b) sub aspectul funciilor, observm c nici n cazul Preedintelui Consiliului European, nici n cazul Comisiei (art. I-22; art. I-26/Constituia European), dac vom pleca de la premiza c ambii fac parte din
553

Mdlina Virginia ANTONESCU structura Preediniei UE, nu vom regsi unele din funciile considerate, n unele sisteme constituionale naionale, ca fiind specifice unui ef de stat precum: funcia de mediator ntre puterile din sistemul politic al UE; funcia de garant al independenei, unitii i continuitii Uniunii (care s corespund, pe plan naional, funciei efului de stat de a fi garantul independenei naionale, a unitii i integritii teritoriale a statului); funcia de comandant suprem al forelor armate (n sistemul politic al UE neexistnd o astfel de funcie, nici un domeniu al aprrii comune n competena Uniunii). n schimb, funcii ncredinate fie Preedintelui Consiliului European (art. I-22/Constituie reprezentarea Uniunii n plan extern, n domeniul PESC) fie Comisiei (a veghea la aplicarea Constituiei; a supraveghea aplicarea dreptului Uniunii; a reprezenta UE pe plan extern, cu excepia domeniului PESC art. I26/Constituie) se regsesc, cu particularitile de rigoare, i n sarcina unui ef de stat. Spre deosebire de funciile ncredinate unui ef de stat, n acest caz menionm c este vorba de funcii ncredinate printrun tratat internaional cu valoare constituional, unor instituii UE care au caracter original (nu pot fi asimilate nici unui ef de stat, nici unui Preedinte al Republicii, nici unui guvern). c) sub aspectul atribuiilor exercitate n raportul cu Parlamentul, prin Constituia European nici Preedintele Consiliului European, nici Comisia (ca exemple de instituii exercitnd Preedinia UE) nu au: prerogativa de a promulga actele normative europene; de a semna actele normative europene n vederea publicrii lor n Jurnalul Oficial al Uniunii; nici de a sesiza Curtea de Justiie a Uniunii n legtur cu nerespectarea Constituiei Europene (n ceea ce l
554

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional privete pe Preedintele Consiliului European); n schimb, aceast atribuie este recunoscut Comisiei, pe baza art. I-26- , ca exemple de atribuii pe care le are un ef de stat n relaia cu un parlament statal. d) sub aspectul atribuiilor exercitate de un ef de stat n domeniul aprrii i al asigurrii ordinii publice, art. I-22 i art. I-26/Constituia nu prevd nimic. Nici titlul V, cap. II, seciunea 2 (politica de securitate i aprare comun), nici n titlul III, cap. V (spaiul de libertate, securitate i justiie) nu prevd vreo atribuie a Comisiei corespunztoare pe plan naional instituiei efului de stat. De exemplu, Comisia nu poate declara mobilizare general sau parial a forelor armate n situaii excepionale; nu poate lua msuri de respingere a unei agresiuni armate ndreptate contra unui teritoriu al unui stat membru UE; nu poate declara instituirea strii de asediu sau a strii de urgen pe teritoriul UE (atribuii care, pe plan naional, cad n sarcina efului statului)1. e) sub aspectul atribuiilor n domeniul relaiilor externe, n Constituia European nu se mai reiau prevederile art. J.8/TUE, paragr.4 (conform crora Comisia era pe deplin implicat n atribuiile de reprezentare ale Uniunii n domeniul PESC i n punerea n aplicare a deciziilor adoptate n acest domeniu). Art. III-325/Constituie prevede doar un drept al Comisiei de a prezenta recomandri Consiliului n materia ncheierii acordurilor care privesc exclusiv politica extern i de securitate comun (acest drept neputnd ns a fi calificat ca fiind specific prerogativelor de ef de stat ci mai degrab, nscriindu-se n atribuiile unei autoriti executive). Potrivit Constituiei Europene,
1 Art. 92/constituia Romniei (cu aprobarea prealabil a parlamentului, eful statului poate declara mobilizarea parial sau general a forelor armate).

555

Mdlina Virginia ANTONESCU Consiliul ncheie un acord internaional (i nu Preedintele Consiliului European, nici Comisia) art.III-325/Constituie; Consiliul hotrte organizarea i funcionarea serviciului european pentru aciune pe plan extern (art.III-296), Comisia avnd o adevrat competen co-decizional n aceast materie. ns nici Comisia, nici Preedintele Consiliului European nu pot acredita, nici rechema reprezentanii diplomatici ai Uniunii din cadrul delegaiilor Uniunii n statele tere i de pe lng organizaiile internaionale (nefiind prevzut nici o atribuie n acest sens, conform art. III-328/Constituie), nici nu pot acredita n Uniune reprezentanii diplomatici ai statelor tere (neexistnd o astfel de atribuie n acest sens recunoscut Comisiei sau Preedintelui Consiliului European)1. f) sub aspectul atribuiilor privind alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice. Astfel, pe plan naional, n unele sisteme
1 Precum un ef de stat, pe plan naional/federal poate avea ca atribuii: art. 63, alin.1/constituia Spaniei (regele acrediteaz ambasadori i ali reprezentani diplomatici; reprezentanii strini n Spania sunt acreditai naintea sa); Seciunea 93, alin.1/constituia Finlandei (eful statului, n cooperare cu guvernul, conduce politica extern a Finlandei); art. 65, alin.1/constituia Austriei (Preedintele Federal reprezint Republica pe plan internaional, primete i acrediteaz trimii; autorizeaz numirea consulilor strini, numete reprezentanii consulari ai Republicii n strintate; ncheie tratate); art. 36/constituia Greciei (Preedintele Republicii va reprezenta statul n relaiile sale cu alte state; va declara rzboi i va ncheia tratate de pace, de alian, de cooperare economic, de participare la uniuni i organizaii internaionale i va informa despre aceasta parlamentul); art. 87/constituia Italiei (acrediteaz i primete reprezentani diplomatici, ratific tratate internaionale autorizate de parlament); art. 138/constituia Portugaliei (ratificarea tratatelor internaionale; numirea ambasadorilor i a trimiilor extraordinari, la propunerea guvernului; acceptarea reprezentanilor diplomatici strini); art. 59/constituia Germaniei (eful statului ncheie tratate internaionale n numele federaiei).

556

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional constituionale, aceste atribuii recunoscute efului statului presupun: posibilitatea de dizolvare a parlamentului; desemnarea unui candidat pentru funcia de prim-ministru; numirea guvernului pe baza votului de ncredere acordat de parlament; revocarea i numirea minitrilor n caz de remaniere guvernamental; numirea judectorilor la Curtea Constituional; numiri n funcii publice. n sistemul politic al UE, Preedintele Consiliului European, potrivit Constituiei Europene, nu are asemenea atribuii specifice unui ef de stat. n ceea ce privete Comisia, aceasta este guvernul european, deci nu poate avea atribuiile pe care un ef de stat le exercit n raporturile sale cu un guvern naional, nici atribuiile de a dizolva Parlamentul European, ori de a numi judectorii Curii de Justiie a Uniunii. g) sub aspectul atribuiilor privind organizarea i funcionarea puterilor publice. Nici din aceast perspectiv Preedintele Consiliului European nu este un ef de stat (deoarece nu exercit funcia de mediator1 ntre instituiile UE sau ntre Uniune i organele de stat ale statelor membre; nu poate organiza referendumuri pe probleme de interes european2; nu particip la reuniunile Comisiei i nu

1 Art. 123/constituia Portugaliei (Preedintele garanteaz funcionarea reglementar a instituiilor democratice); art. 104/constituia Turciei (Preedintele va asigura funcionarea armonioas i constant a organelor statului). 2 Art. 87/constituia Italiei (Preedintele poate chema la referendum, n cazurile stabilite de constituie); art. 137/constituia Portugaliei (a supune materii de interes naional, unui referendum); art. 104/ constituia Turciei (Preedintele Republicii poate supune unui referendum, dac va considera necesar, legislaia privind modificarea constituiei); art.11/constituia Franei (Preedintele Republicii poate, la propunerea guvernului sau pe baza unei moiuni comune a Camerelor, publicate n Jurnalul Oficial, s supun unui

557

Mdlina Virginia ANTONESCU le prezideaz; nu consult Comisia n probleme urgente i de importan deosebit). De asemenea, Comisia nu exercit aceste atribuii specifice efului de stat pentru c nu sunt prevzute n Constituia European, dar i din pricin c are o natur juridicopolitic de executiv european. h) sub aspectul desemnrii efului de stat, modurile de desemnare, n sistemele constituionale naionale variaz de la un stat la altul, existnd o desemnare a efului de stat pe cale ereditar, n cazul monarhiilor; de ctre parlament (Grecia); de ctre un colegiu elector (Germania, Italia) sau prin vot universal (Finlanda, Frana, Irlanda). n sistemul politic al UE, Preedintele Consiliului European este ales de Consiliul European cu majoritate calificat (durata mandatului su fiind de doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii sale doar o singur dat)1, deci desemnarea sa se face de ctre o instituie UE cu natur interguvernamental (trstur original). n cazul Comisiei, desemnarea sa se face pe baza art. I-27 (supunerea Comisiei n ansamblul su, votului de aprobare de ctre Parlament; apoi numirea Comisiei de ctre Consiliul European, cu majoritate calificat). Astfel, desemnarea Comisiei se face dup o procedur original, de ctre Parlament i apoi de ctre o instituie interguvernamental, atestnd caracterul original al desemnrii Comisiei att din perspectiva unui guvern, ct i a unui ef de stat. Durata mandatului Comisiei, conform art. I-26, este de cinci ani (n Frana, eful statului avnd un mandat asemntor, prin referendumul
referendum un proiect de lege privind organizarea autoritilor guvernamentale). 1Acest mandat (mai scurt dect cel al Comisiei) va permite o dezbatere constant asupra marilor orientri politice ale UE. A se vedea Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag. 74.

558

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional din 24 sept. 2002)1. i) sub aspectul rspunderii efului de stat. n ceea ce privete rspunderea politic a Preedintelui Consiliului European, nici art. I22/Constituia European, nici un alt articol nu prevede expres o rspundere a acestuia pentru svrirea de fapte grave prin care ncalc, n calitate de Preedinte UE, prevederile Constituiei Europene sau atribuiile de Preedinte UE (deoarece nu exist n Constituie conferirea expres a calitii juridico-politice de Preedinte UE pentru Preedintele Consiliului European). n cazul Comisiei exist, potrivit art. I-26, paragr. 8, posibilitatea de tragere la rspundere politic a acestei instituii UE n faa Parlamentului European (rmne de discutat dac aceast rspundere politic, prin moiune de cenzur, a Comisiei ca guvern poate fi extins i n cazul atribuiilor exercitate de Comisie ca Preedinie UE). n al doilea rnd, n ceea ce privete rspunderea penal a efului de stat (de exemplu, pentru crim de nalt trdare, n unele constituii naionale)2, acest tip de rspundere este prevzut n art. III-349/Constituia European (ns pentru comiterea unei fapte din culp grav), dup o procedur specific i privete orice membru al Comisiei (n schimb, acest caz de rspundere penal nu se aplic i n cazul Preedintelui Consiliului European). j) sub aspectul actelor emise de eful de stat (acte
Chantebout op.cit., pag. 437. nalta trdare (caz care atrage rspunderea penal a efului statului, conform art. 68/constituia Franei) nu este definit de textele normative franceze, ns este unanim admis c orice omisiune grav a obligaiilor ce incumb Preedintelui Republicii poate fi judecat ca fiind o crim de nalta Curte de Justiie, care este liber s stabileasc pedeapsa pe care o consider necesar. A se vedea Bernard Chantebout op. cit., pag. 438.
1Bernard 2

559

Mdlina Virginia ANTONESCU juridice precum decretele prezideniale; acte politice precum mesajele adresate parlamentului; declaraiile)1, apar alte diferene: Comisia, dar i Preedintele Consiliului European nu emit decrete; n schimb, Comisia poate emite acte juridice avnd un coninut normativ sau individual (regulamente de execuie; decizii; directive); recomandri i avize (acte juridice fr valoare obligatorie), care nu necesit contrasemnare, deoarece eman de la o instituie UE original i nu de la un organ de stat. Att din perspectiva sistemului Nisa ct i din cea a Constituiei Europene, caracterul original al instituiei politice a Preediniei UE este demonstrat sub multiple aspecte, odat ce efectum o comparaie juridic a Preediniei UE n raport cu un ef de stat din ordinea juridico-politic a unui stat. Exist ns numeroase controverse juridice privind existena, natura juridicopolitic, atribuiile, structura, funcionarea i actele pe care le poate adopta Preedintele UE sau Preedinia UE, polemica din jurul acestui subiect nefiind finalizat nici chiar n momentul de fa (dup eecul ratificrii Constituiei Europene n 2005, n Frana i Olanda).

Antonie Iorgovan op. cit., vol. IV, pag. 84-87.

560

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

6. Originalitatea Curii de Justiie n raport cu instanele judiciare naionale

n etapa post-Nisa se contureaz dou ipoteze principale n funcie de ratificarea sau nu a Constituiei Europene, n virtutea crora putem iniia analiza juridic asupra Curii de Justiie1 ca instan comunitar2 sau ca instituie a Uniunii Europene (fcnd parte din cadrul instituional unic). Potrivit art. I-19/Constituia European, din cadrul instituional al Uniunii face parte i Curtea de Justiie a Uniunii Europene (lucru firesc, deoarece prin Constituie sunt abrogate tratatele comunitare i modificatoare, dispar Comunitile, iar Uniunea European primete, n temeiul art. I-7, personalitate juridic expres). Denumirea de CJUE din Constituie nu se refer ns la o singur instan judectoreasc, fiind vorba n acest caz, de un ntreg ansamblu de instane judectoreti: Curtea de Justiie, Tribunalul, tribunale specializate (art. I-29). Prin urmare, n etapa post-Nisa ne putem confrunta fie cu varianta meninerii CJCE3 n sensul tratatelor comunitare i
1 Ne vom limita, n cuprinsul lucrrii de fa, din considerente de spaiu, doar la o analiz juridic a Curii de Justiie ca instituie UE major, menionat n cadrul instituional unic al UE, din tratatul de la Maastricht (n sistemul Nisa i n varianta Constituiei Europene), nu i la a trata despre Tribunalul de Prim Instan. 2 Soluia de a nfiina o Curte de Justiie proprie, care s asigure respectarea dreptului comunitar, a fost adus n discuia statelor membre nc din 1950. Curtea era menit, iniial (n tratatul CECA) s controleze legalitatea actelor emise de nalta Autoritate i de Consiliu, trebuind, n acelai timp, s asigure echilibrul dintre acestea i statele membre. nfiinat n 1952, Curtea a fost ulterior prevzut i de celelalte tratate comunitare (CEE, EURATON) din 1957, iar prin Convenia din 25 martie 1957 relativ la unele instituii comune Comunitilor Europene, Curtea devine instituie unic pentru cele trei Comuniti (une tte trois casquettes). A se vedea Augustin Fuerea op. cit., pag. 103-105. Clive H. Church, David Phinnemore op. cit., pag. 403. 3 Caz n care avem n vedere Curtea de Justiie a Comunitii Europene aa cum apare n perioada Nisa (avnd competene principale n

561

Mdlina Virginia ANTONESCU modificatoare (pna la Nisa, inclusiv), fie cu varianta impus de Constituia European (Curtea de Justiie a Uniunii Europene)1. n ambele variante ns, aceast instan judiciar european prezint numeroase particulariti n raport cu o instan judectoreasc naional. 6.1. n sistemul Nisa (cuprinznd tratatele comunitare i modificatoare, inclusiv Nisa), se poate stabili o comparaie juridic ntre CJCE i organele judectoreti naionale.: a) sub aspectul naturii juridice: CJCE este o instituie care aparine cadrului instituional unic al UE (prin tratatul de la Maastricht), n timp ce organele judectoreti sunt organe de stat prin care se realizeaz funcia judectoreasc la nivel naional2. b) - sub aspectul dreptului care reglementeaz organizarea i funcionarea Curii de Justiie a Comunitilor Europene, acesta este dreptul comunitar, n timp ce organele judectoreti naionale cad sub incidena ordinii de drept intern al fiecrui stat membru UE. n plus, n
primul pilon al UE i aproape nici o competen n pilonii II i III din structura UE, ca piloni interguvernamentali), dei Curtea de Justiie face parte din cadrul instituional unic al UE (prin tratatul de la Maastricht). 1 Caz n care ne referim la ntreg ansamblul jurisdicional european (CJUE n sens larg) consacrat prin Constituia European, Curtea de Justiie (ca instituie judiciar european specific din acest ansamblu jurisdicional european) aparinnd doar UE (care este dotat cu personalitate juridic proprie). 2 Noiunea de instan are mai multe sensuri: fie organul mputernicit prin lege s rezolve un litigiu ntre pri (sens larg, care include toate organele de jurisdicie nfiinate prin lege, ntr-un stat), fie numai instanele judectoreti (care, n Romnia de exemplu, sunt judectoriile, tribunalele, curile de apel, nalta Curte de Casaie i Justiie), fie, ntr-un sens i mai restrns, doar un anumit grad de jurisdicie (judectoria, tribunalul ori curtea de apel). A se vedea i Viorel Mihai Ciobanu Tratat teoretic i practic de procedur civil, vol. I Teoria general; Ed. Naional, Bucureti, 1997, pag. 304-305.

562

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional activitatea lor juridic, organele judectoreti1 din statele membre UE au obligaia de a aplica normele de drept comunitar n calitatea sa de drept comunitar i nu de drept intern2 (principiul aplicabilitii imediate a dreptului comunitar, originar sau derivat), n vreme ce CJCE se raporteaz n activitatea sa la normele de drept comunitar3. c) - sub aspectul organizrii lor, trebuie precizat c n sistemul politic i juridic al UE nu exist un veritabil sistem al organelor judectoreti comunitare care s presupun existena unor judectorii comunitare, tribunale comunitare, curi de apel comunitare sau curi supreme comunitare, precum n ordinea juridic i instituional a statelor membre UE4. La nivel naional exist adevrate sisteme de organe judectoreti formate din judectorii, tribunale, curi de apel, curi supreme, a cror organizare i funcionare este stabilit exclusiv prin lege intern, emis de parlamentele naionale ale fiecrui stat. n schimb, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene este o instituie comunitar unic pentru cele
1 n sensul larg, cuprinznd toate organele de jurisdicie create prin dreptul intern al unui stat membru UE. 2 n virtutea principiului prioritii dreptului comunitar asupra dreptului naional/federal al statelor membre UE. A se vedea Augustin Fuerea Drept comunitar european, op. cit., pag.154. 3 Deoarece CJCE este o instituie UE, aparinnd cadrului instituional unic al UE i nu o instan judectoreasc de drept intern. Este o consecin a caracterului su supranaional, n raport cu statele membre UE i cu ordinile juridice ale acestora. 4 n sistemul Nisa exist doar CJCE i Tribunalul de Prim Instan (nfiinat n 1989, pentru a permite Curii s se concentreze asupra sarcinii sale principale, de a interpreta uniform dreptul comunitar). Abia prin Constituia European se formeaz un adevrat sistem jurisdicional european, cu mai multe grade de jurisdicie. A se vedea i Franklin Dehousse, Wouter Coussens eds, - The Conventions Draft Constitutional treaty: Old Wine in a New Bottle?, op. cit., pag. 45. A se vedea i Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op. cit., pag.105.

563

Mdlina Virginia ANTONESCU trei Comuniti Europene (prin Convenia din martie 1957, tratatul de la Bruxelles/1965 i Regulamentul de Procedur din 3 martie 1959). n 1989 (prin decizie a Consiliului de Minitri), pe lng Curtea de Justiie a mai fost nfiinat un organ cu rol ajuttor (la nceput cu un rol auxiliar, ulterior devenind o instan judectoreasc autonom): Tribunalul de Prim Instan. d) - sub aspectul subiectelor avnd atribuia de a numi judectorii, se observ c n cazul Curii de Justiie i al Tribunalului de Prim Instan, judectorii sunt numii de guvernele statelor membre UE, de comun acord. Dimpotriv, n ordinea juridic intern a unui stat, judectorii nu pot fi numii de alte state, ci doar de organele de stat care exercit funciile corespunztoare repartiiei puterilor n statul respectiv (numirea i avansarea magistrailor putnd aparine executivului eful de stat, ministrul justiiei etc.)1 e) - sub aspectul competenei, trebuie precizat faptul c organele judectoreti naionale nu au un rol normativ (nu creeaz drept, aceasta fiind prerogativa exclusiv a parlamentului). Astfel, judectorul naional trebuie s se limiteze la a exercita autoritatea judectoreasc, implicnd interpretarea i aplicarea legii, fr a putea nltura o lege pe motiv c nu este de acord cu prevederile sale2. Competena instanelor judectoreti este stabilit prin constituie i prin
De exemplu, conform art.124, alin.1/constituia Romniei, judectorii sunt numii de Preedintele Romniei, iar promovarea lor este de competena Consiliului Superior al Magistraturii. 2 Doar nalta Curte de Casaie i Justiie (prin art.125, alin.1/constituia Romniei) asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane judectoreti (de unde i respingerea tendinei de federalizare a justiiei ntr-un stat unitar, prin soluionarea diferit a uneia i aceleiai probleme de drept, de ctre judectorii din acelai stat, tendin care se ntlnete i n Romnia). A se vedea Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan op. cit., pag. 102.
1

564

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional legile naionale, de la care judectorul naional nu poate deroga1. n schimb, Curii de Justiie a Comunitilor Europene i este recunoscut un rol pretorian (creeaz drept2 pe planul ordinii juridice comunitare, pe baza competenei cu care a fost nzestrat prin tratatele comunitare, de a realiza o interpretare unitar a tratatelor i actelor juridice comunitare i de a efectua controlul validitii acestora)3. Potrivit art. 164/TCE, (noul art. 220/TCE) Curtea de Justiie asigur respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor comunitare (TCE); coroborat cu art. 177/TCE (noul art. 234/TCE) (conform cruia CJCE este competent s hotrasc, cu titlu prejudicial, asupra interpretrii TCE; asupra validitii i interpretrii actelor adoptate de instituiile Comunitii; asupra interpretrii statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului, dac statutele prevd aceasta) rezult c, n cadrul competenei generale a CJCE de a asigura respectarea dreptului comunitar originar i derivat, intr i competena CJCE de a contribui activ la dezvoltarea
Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 284-285. Este admis n doctrina de drept european faptul c jurisprudena CJCE impune aplicarea uniform a dreptului european la a crui dezvoltare contribuie, construind un sistem juridic comunitar de tip federal, o comunitate de drept . A se vedea Louis Cartou, Jean-Lous Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud- op. cit., pag. 106. 3 Franklin Dehousse, Wouter Coussens eds., op. cit., pag. 45- 46. Augustin Fuerea Drept comunitar european - op. cit., pag. 147. Unii autori consider c CJCE a jucat un rol preponderent n constituionalizarea tratatelor comunitare i modificatoare, deoarece a subliniat c ele sunt un soclu constituional al unei entitii politice i juridce inedite. Sub impulsul CJCE s-a trecut rapid de la o percepie instituionalist asupra tratatelor, la o viziune explicit constituionalist. A se vedea Rostane Mehdi Lordre juridique communautaire: structure et principes , n Louis Dubouis, ed., LUnion Europeenne, Les Notices de la Documentation Franaise, Paris , 2004, pag. 33-34.
2 1Ioan

565

Mdlina Virginia ANTONESCU i mbogirea continu a dreptului comunitar, prin deciziile sale. La fel, art. 31/CECA i art. 136/CEEA atribuie Curii competena de a garanta respectarea tratatului comunitar respectiv, n aplicarea i interpretarea dreptului comunitar. Aceast competen general, recunoscut Curii (de a garanta respectarea dreptului comunitar) presupune o cretere n importan a jurisprudenei Curii n dezvoltarea ordinii juridice comunitare (efectul pretorian, creativ al jurisprudenei Curii, n acoperirea lacunelor dar i n prefigurarea evoluiei legislative pe plan comunitar)1. Astfel, utiliznd calea recursului n interpretare2, se realizeaz o interpretare a dreptului comunitar util din multiple aspecte: pentru acoperirea unor lacune; pentru precizarea unor termeni; pentru emiterea unor definiii juridice; pentru eliminarea neclaritilor cu privire la
1 Unii autori vorbesc chiar de un federalism judiciar ndrzne al CJCE, Curtea afirmnd principiul efectului direct al dreptului comunitar, prin hot. Van Gend en Loos/5 febr.1963; hot. SACE/1970; hot. Van Duyn/1974; principiul prioritii dreptului comunitar fa de dreptul naional (prin care se consider c dreptul comunitar are prioritate chiar n faa unei dispoziii de ordin constituional) prin hot. Costa c/Enel din 5 febr.1964; extinderea competenelor Comunitilor prin teoria competenelor implicite (hot.AETR/31 martie 1971); contribuia CJCE la constituionalizarea ordinii juridice comunitare, prin calificarea tratatelor drept carte constituionale ale unei Comuniti de drept (hot. Les Verts c./Parlement Europen, din 23 aprilie 1986; avizul1/91 din 14 dec.1991). A se vedea Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag. 101-102. Philippe Moreau Defarges op. cit., pag. 55-61. 2Prin tratatele institutive se prevede posibilitatea realizrii unei activiti de interpretare de ctre CJCE cu titlu prealabil, n afara unui litigiu propriu-zis dedus direct n faa instanei comunitare. Conform tratatelor comunitare, competena exclusiv n interpretarea tratatelor i a actelor emise de instituiile UE aparine CJCE (ceea ce nltur competena judectorului naional sau a altei instituii UE, de a putea interpreta dreptul comunitar). A se vedea Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op. cit., pag. 142-143

566

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional sensul unei prevederi; pentru explicarea i concretizarea unei dispoziii generale etc. Spre deosebire de dreptul naional (privit ca un rezultat al exercitrii prerogativei legislative, de creare a dreptului, de ctre parlament), dreptul comunitar, este privit n general, ca un rezultat al operei de interpretare juridic a CJCE. Ca instan judectoreasc1, CJCE elaboreaz prin jurisprudena sa: principiile structurate ale ordinii juridice comunitare (efectul direct, prioritatea dreptului comunitar asupra dreptului intern); competena internaional a CE ori principiul responsabilitii extracontractuale a statului pentru nclcarea dreptului comunitar. f) sub aspectul justiiabililor: Curtea de Justiie, ca instan judectoreasc - n sens strict- , poate trana litigii ntre diferite tipuri de subiecte de drept2: ntre
1 CJCE are mai multe tipuri de atribuii legate de funcia general de a face justiie (prin asigurarea respectrii dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor art.164, noul art.220/TCE, modif. prin tratatul de la Amsterdam). Dar CJCE poate funciona i ca o instan de arbitraj; ca o Curte Constituional; ca un tribunal administrativ; ca o instan judiciar internaional etc., de aceea nu se reduce doar la o instan judectoreasc european (termenul este corect, ns nu cuprinde toat gama de activiti ale CJCE). Conform repartizrii puterilor n cadrul sistemului politic al UE, autoritatea judectoreasc este ncredinat de ctre state unei instituii UE distincte (Curtea de Justiie), ceea ce apropie acest sistem politic de cel statal (sub aspectul existenei celor trei puteri din schema lui Montesquien, ale cror funcii sunt ns repartizate ntr-un mod original, fa de un stat). 2 Aceste litigii, n opinia noastr, se desfoar prin raportarea la normele de drept comunitar i avnd la baz dreptul comunitar, CJCE judecnd n funcie de principiile juridice pe care ea nsi le-a emis, n soluionarea litigiilor anterioare. n soluionarea litigiilor avnd subieci de drept comunitar, CJCE se va raporta la prevederile din tratatele comunitare i la dispoziiile pe baza crora sunt adoptate acte comunitare de aplicare a acestora. Cf. Octavian Manolache, op. cit., pag.82. Dar CJCE aplic nu doar tratatele comunitare n litigiile pe care le judec ci i principiile generale de drept care sunt recunoscute n sistemele juridice ale statelor membre (protecia drepturilor fundamentale), dezvoltnd astfel, o ordine juridic nou,

567

Mdlina Virginia ANTONESCU statele membre UE; ntre statele membre UE i instituiile UE (Comisie, Consiliu); ntre instituiile UE (Comisie, Consiliu, Parlament); ntre particulari, persoane fizice sau juridice resortisani ai statelor membre UE i aceste state; ntre particulari i organe/instituiile UE . Dimpotriv, organele judectoreti naionale nu au competena de a judeca dect litigii ntre persoanele fizice sau juridice de pe teritoriul lor. g) sub aspectul tipurilor de aciuni care pot fi introduse n faa instanei de judecat apar alte deosebiri referitoare la natura juridic, la subiectele de drept implicate, la obiectul aciunii. Tipurile de recursuri (ca aciuni de prim instan) introduse n faa CJCE sunt specifice ordinii juridice comunitare: recursul n anulare (legitimare procesual activ avnd statele membre UE, Consiliul, Comisia, dar i particularii persoane fizice sau juridice1; legitimare procesual pasiv avnd Comisia dar i Consiliul; actul juridic atacat fiind un act obligatoriu juridic; regulamente, directive, chiar i
comparabil n opinia unor autori, sub unele aspecte, cu o lege constituional a unei politici federale. A se vedea Kieran St Clair Bradley The European Court of Justice, n John Peterson, Michael Shackleton op. cit., pag.119. n ceea ce ne privete, considerm ambigu o astfel de comparaie, deoarece ordinea juridic comunitar nu este constituionalizat asemeni unui stat (adic, bazat pe o constituie naional) i nici nu reglementeaz prin tratate comunitare politici federale, deoarece UE nu a atins nc etapa federaiei europene. 1Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 137. Pe plan naional (n Romnia, de exemplu), exist un tip de recurs n anulare cu totul diferit (este o cale de atac prin care doar procurorul general, acionnd din oficiu sau la cererea ministrului justiiei, poate ataca o hotrre judectoreasc irevocabil, n faa naltei Curi de Casaie i Justiie, cnd instana i-a depit atribuiile judectoreti sau cnd s-au svrit infraciuni de ctre judectori, n legtur cu hotrrea pronunat. A se vedea Viorel Mihai Ciobanu op.cit., vol. II, pag. 462-466.

568

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional decizii/tratatele de la Roma); recursul n caren1 (legitimare procesual activ avnd: statele membre, Consiliul, ntreprinderile, asociaiile, particularii; legitimare procesual pasiv avnd Comisia, Consiliul/CEE; obiectul aciunii fiind: obligarea instituiei UE de a adopta o msur/o hotrre pe care aceasta nu a adoptat-o, dei tratatele comunitare i impuneau s acioneze); recursul n interpretare2 (viznd doar dreptul comunitar, nu i cel naional); recursul n plin jurisdicie3 (care are un caracter comunitar prin faptul c: vizeaz instituii UE, acte juridice comunitare, prejudicii cauzate de agenii comunitari n exercitarea sarcinilor acestora; nendeplinirea obligaiei de a respecta dreptul comunitar, pe care o au statele membre UE; sanciuni aplicate statelor membre de instituiile comunitare) i alte categorii de recursuri. Toate acestea nu pot asimilate aciunilor introduse pe plan naional n faa organelor judectoreti ale unui stat, datorit mai multor aspecte: caracterul original al recursurilor introduse n faa CJCE, care nu permit o
1Kieran St Clair Bradley op.cit., pag. 126-127. Roxana Munteanu op.cit., pag. 248-249. 2Acest tip de recurs exprim o cale original de control asupra judectorului naional, de ctre CJCE (deoarece aceasta nu poate interveni dect pentru a da indicaii judectorului naional, nu i pentru a judeca litigii de competena judectorului naional). Spre deosebire de sistemul federal (piramidal, n care exist o Curte Suprem ce impune deciziile sale jurisdiciilor inferioare, putnd anula sau invalida deciziile lor), judectorul comunitar nu poate anula sau invalida deciziile instanelor naionale, chiar i cnd este n cauz dreptul comunitar. Astfel, recursul n interpretare apare ca o modalitate de control suplu prin care se asigur o aplicare corect de ctre judectorul naional, a dreptului comunitar. A se vedea Philippe Manin op.cit., pag. 443. A se vedea i Louis Cartou, Jean Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud op. cit., pag. 112. 3 Stelian Scuna- op- cit., pag. 111-112. Harald Renout op. cit., pag. 218. Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 143-146.

569

Mdlina Virginia ANTONESCU comparaie juridic n raport cu aciunile naionale; competena specific de a judeca astfel de recursuri este recunoscut exclusiv CJCE, nu i organelor judectoreti naionale1; dreptul aplicabil acestor recursuri este cel comunitar; subiectele de drept implicate au calitatea de subiecte de drept comunitar, datorit naturii juridice comunitare a recursului, dar i a instanei judectoreti sesizate (pe cnd o aciune la nivel naional se soluioneaz de ctre o instan judectoreasc naional, ntre subiecte de drept intern). Totui, trebuie remarcat i faptul c, n ordinea de drept comunitar, judectorul naional este judector de drept comun2. n msura n care o norm de drept comunitar este incident n judecarea unui litigiu la nivel naional, judectorul naional are obligaia de a aplica prioritar3 norma de
1 Dei trebuie menionat faptul c, n ceea ce privete CJCE, aceasta beneficiaz de o competen de atribuire (conferit de tratate, n anumite domenii) i nu de o competen de drept comun (art. 183/TCE menioneaz c judectorul naional este competent i pentru litigiile la care este parte Comunitatea). Cf. Octavian Manolache op.cit., pag. 82. Roxana Munteanu op.cit., pag. 245. Viorel Marcu Drept instituional comunitar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 87-88. Astfel, judectorul comunitar devine, pentru ordinea de drept comunitar, un judector de drept comun, pe baza principiului subsidiaritii jurisdicionale (art. 240/TCE): statele membre au n primul rnd sarcina de a asigura protecia jurisdicional a drepturilor decurgnd din dreptul UE. Cf. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag.102. 2idem, pag. 102 3 Ins multe curi constituionale naionale au adoptat o poziie de rezisten fa de viziunea CJCE care susinea c dreptul european este legea suprem a statului, aceste curi statund c au competena de a nltura norma comunitar, pe temei constituional, n anumite mprejurri. De exemplu, n materia drepturilor fundamentale ale omului, curile constituionale german i italian au afirmat c au jurisdicie n a revizui norma comunitar dac norma respectiv violeaz garaniile constituionale naionale. Drepturile fundamentale au rmas astfel, o arie rezidual pentru anumite curi naionale pentru a refuza ntrirea dreptului european . A se vedea pe larg, Mattias

570

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional drept comunitar fa de norma juridic intern a crei aplicare ar fi incompatibil cu norma de drept comunitar1. Totodat, conform hotrrii CJCE Simmenthal din 1978, nu doar c este recunoscut judectorului naional rolul de a aplica dreptul comunitar n ordinea juridic naional, dar acesta are i obligaia de a asigura efectul deplin al acestor norme, lsnd, dac este necesar, inaplicabil, prin propria sa autoritate, orice dispoziie contrar a legislaiei naionale2. h) sub aspectul gradelor de jurisdicie se observ c, n vreme ce pe plan naional pot exista mai multe grade de jurisdicie (instane judectoreti de prim instan; instane de apel; instane de recurs), n ordinea de drept comunitar exist doar dou instane judectoreti (Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, care poate avea atribuii de a judeca litigiile de drept comunitar n prim instan, precum: recursurile n anulare; recursurile n caren; recursurile n materia soluionrii chestiunilor prejudiciale3; Tribunalul de
Kumm, Victor Ferrer Comella The Future of Constitutional Conflict in the European Union: Constitutional Supremacy after the Constitutional Treaty , n Jean Monnet Working Paper, 5 /04. A se vedea i Dominique Ritleng Le principe de primaut du droit de lUnion , n Revue trimestrielle de Droit Europen, 41 (2), avril- juin 2005, pag. 286-2871 A se vedea pe larg, Marlene Wind Sovereignty and European Integration. Towards a Post- Hobbesian Order, Palgrave, MacMillan, 2001, pag. 148-149. Augustin Fuerea Drept comunitar european, op. cit., pag. 162-163. 2 idem, pag. 164-165. ns Curtea Constituional a Germaniei (n hot. din 12 oct. 1993), n privina tratatului de la Maastricht, a refuzat s recunoasc supremaia absolut a dreptului comunitar i a organului su judiciar suprem (cf. Daniel Wincott The Court of Justice and the European Policy Process, n Jeremy Richardson op.cit., pag. 184). 3 Limitat la origine la un singur organ, sistemul jurisdicional comunitar a inclus ulterior TPI-ul, apoi s-a dezvoltat progresiv, prin crearea tribunalelor specializate (ceea ce a impus o repartizare a competenelor i

571

Mdlina Virginia ANTONESCU Prim Instan). De asemenea, CJCE are competena de a soluiona litigii de drept comunitar ca instan de recurs de ultim grad, hotrrile sale neputnd fi atacate cu recurs n faa unei alte instane1. Spre deosebire de o instan judectoreasc naional, CJCE mai exercit i alte tipuri de competene: controleaz legalitatea aciunilor sau a inaciunilor statelor membre n raport cu dispoziiile tratatelor, soluionnd litigiile dintre acestea (ca instan de drept comunitar); poate exercita competene specifice unui tribunal administrativ2 (soluioneaz litigii privind raporturile agenilor/funcionarilor comunitari cu organele/instituiileUE); devine instan de arbitraj (dac o clauz compromisorie exist ntrun contract ncheiat de una dintre Comuniti); are i competen consultativ (emiterea unui aviz motivat); este i instan judiciar internaional (soluionnd litigiile ntre statele membre, dac ntre acestea a intervenit un compromis i dac litigiile au legtur cu tratatele comunitare)3. De asemenea trebuie menionat i existena, la nivel jurisdicional comunitar, a Tribunalului de Prim Instan (n unele opinii, CJCE a utilizat n mod tradiional, jurisdicia de unic instan, situaie meninut pn n prezent, deoarece, n raport cu TPI, CJCE nu acioneaz ca o a doua instan; mai curnd este vorba de o repartizare a sectoarelor de competen, dect de o ierarhizare)4. Tribunalul de Prim Instan este competent s se pronune cu privire la: litigiile dintre Comuniti i agenii lor (recursuri n despgubire; toate problemele de personal); litigiile ntre persoane fizice i instituii comunitare,
stabilirea unei ierarhii, n vrful creia se afl CJCE). A se vedea Philippe Manin op.cit., pag. 363. 1 Marlene Wind- op. cit., pag. 149- 150. Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 121 2 idem, pag. 121. Octavian Manolache op.cit., pag. 82. 3 Octavian Manolache op.cit., pag. 83 4 Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 168.

572

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional avnd ca obiect aplicarea regulilor de concuren incidente n cazul ntreprinderilor)1. Prin tratatul de la Nisa, avndu-se n vedere extinderea UE la 27-30 de membri i riscul de suprasolicitare al CJCE n soluionarea viitoarelor cazuri, s-a dorit o partajare a competenelor ntre CJCE i TPI (astfel, ctre TPI vor fi transferate recursurile prejudiciale avnd un caracter mai tehnic) i se va institui o procedur de urgen n materia recursurilor prejudiciale mai sensibile2. n concluzie, putem s afirmm faptul c, prin diversitatea competenelor pe care le ndeplinete; prin natura de instan judectoreasc comunitar a CJCE i a TPI; prin natura comunitar a aciunilor care pot fi introduse la aceste instane judectoreti; prin subiecii de drept comunitar implicai n astfel de litigii deduse CJCE i TPI; prin natura juridic a actelor atacate n faa CJCE; prin lipsa unui veritabil sistem jurisdicional pe plan comunitar, n etapa Nisa, nu se poate efectua o asimilare juridic a CJCE sau a TPI cu o instan judectoreasc din dreptul intern al unui stat. Trebuie ns, a fi fcut precizarea c n raport cu TPI, Curtea de Justiie nu are caracter de instan superioar, iar n raport cu judectorul naional, CJCE are un caracter specific de instan judectoreasc de drept comunitar care trebuie s vegheze la respectarea, att n ordinea juridic intern ct i la nivel juridic comunitar, a normelor de drept comunitar3. 6.1.2. Aceste deosebiri juridice apar i n cazul unei comparaii ntre CJCE i o Curte Constituional din ordinea juridic i instituional a unui stat (sub aspectul structurii, al competenei, al actelor juridice supuse controlului de constituionalitate). Astfel, n raport cu o Curte Constituional, CJCE prezint urmtoarele particulariti:
Augustin Fuerea op.cit., pag. 148. Prin tratatul de la Nisa, TPI nu mai rmne adjunctul Curii iar competenele sale se extind; prin Constituia European este denumit Tribunalul (art. I-29). A se vedea i Philippe Manin op.cit., pag. 369. 3 Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 169
1 2

573

Mdlina Virginia ANTONESCU a) sub aspectul naturii juridice, CJCE poate fi privit ca o instan judiciar comunitar cu rol complex (nu exercit numai un rol similar unei Curi Constituionale din ordinea juridic intern), o instituie ce aparine cadrului instituional unic al UE, prin tratatul de la Maastricht, n vreme ce o Curte Constituional se definete ca fiind o autoritate public politico-jurisdicional precum i unica autoritate jurisdicional constituional dintr-un stat1. b) sub aspectul competenei, CJCE ndeplinete, n afar de competena de pronunare asupra constituionalitii dreptului comunitar2, i o competen de interpretare uniform a dreptului comunitar n ordinea juridic intern a statelor membre UE. Potrivit art. 177/TCE, CJCE se pronun asupra validitii actelor adoptate de instituiile UE; art. 173/TCE acord CJCE competena de a controla legalitatea actelor adoptate de Parlament i Consiliu, a actelor Consiliului, ale Comisiei, ale BCE, a actelor Parlamentului destinate s produc efecte juridice fa de teri. Conform art. 164/TCE, Curtea asigur
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol.II, pag. 266. constituional al Curii a fost legat n doctrin de fenomenul de transformare a dreptului comunitar dintr-un sistem de drept internaional convenional care impune n principiu obligaii doar statelor, ntr-o nou form de lege, mai apropiat de dreptul intern al unui stat prin care particularii beneficiaz n mod direct de drepturi pe care le pot invoca mpotriva guvernelor ce nu i-au ndeplinit obligaiile comunitare. A se vedea Daniel Wincott op.cit., pag. 181-182. n alt variant, acest rol este vzut ca misiunea Curii de a se asigura dreptul european i cel naional trebuie apreciate n litera i lumina tratatelor comunitare i c dreptul european este aplicat n mod egal, corect i substanial, n ordinea naional de drept. Cf. John McCormick op.cit., pag. 109-110. Totui, exercitndu-i atribuiile similare unei Curi Constituionale, CJCE a fost adesea criticat pentru rolul su politic, care este unul inerent oricrei Curi Constituionale. Cf. Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 99-100.
1 2Rolul

574

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea acestui tratat comunitar (competen general, n temeiul creia CJCE poate controla conformitatea actelor juridice comunitar n raport cu prevederile tratatelor comunitare i modificatoare ca norme juridice de drept primar). O Curte Constituional din ordinea de drept intern a unui stat ar avea, n opinia noastr, competena de a supune controlului de constituionalitate acte de drept intern1 i acte de drept comunitar precum tratatele, deoarece are ca principal sarcin s asigure respectarea n dreptul intern a unei ierarhii normative bazate pe principiul supremaiei constituiei.2. Pe de alt parte ns, potrivit principiului prioritii dreptului comunitar, judectorul naional este obligat s nlture de la aplicare n ordinea intern a unui stat membru UE, o norm de drept intern incompatibil cu o norm de drept comunitar, fr a deferi problema unei alte autoriti publice interne inclusiv o Curte Constituional, fr a trebui s solicite sau s atepte eliminarea prealabil a normei juridice naionale pe cale legislativ sau prin orice procedeu constituional (hotrrea CJCE. Simmenthal/1978). O
Legile, ca acte juridice ale parlamentului; tratatele i alte acorduri internaionale; iniiativele de revizuire constituiei; regulamentele parlamentului; ordonanele guvernului; iniiativele legislative populare. A se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 266. 2 Prin art. 140, alin 1/constituia Romniei, sarcina exclusiv a Curii Constituionale este aceea de a fi garantul supremaiei constituiei. n ceea ce privete dreptul comunitar, Curtea Constituional urmeaz a stabili dac acesta este prioritar i n raport cu constituia, nu doar cu legile interne (a se vedea art. 145, alin. 2/Constituie), prin urmare poate realiza o interpretare proprie asupra principiului juridic al preeminenei dreptului comunitar n raport cu constituia naional, dar poate verifica, n acelai timp i conformitatea normelor juridice comunitare cu prevederile constituionale interne.
1

575

Mdlina Virginia ANTONESCU Curte Constituional intern nu are nici o competen de interpretare a dreptului comunitar (aceast competen fiind monopolul CJCE). c) sub aspectul actelor care pot face obiectul controlului de constituionalitate sau de legalitate (n cazul CJCE), rezult c, pentru o Curte Constituional intern, actele supuse controlului de conformitate, prin raport cu acea constituie naional a statului respectiv, sunt: legile, ca acte juridice ale parlamentului naional; tratatele i alte acorduri internaionale; iniiativele de revizuire a constituiei; regulamentele unui parlament naional; ordonanele guvernului; iniiativele legislative populare. Potrivit art. 173/TCE, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene i exercit competena de control a legalitii (conformitatea actelor de drept comunitar cu tratatele comunitare i modificatoare) asupra actelor juridice adoptate de instituiile UE: actele adoptate mpreun de Parlament i Consiliu (acte normative cu un coninut obligatoriu); actele emise de Comisie; actele BCE; actele Parlamentului European destinate s produc efecte juridice fa de teri. Prin urmare, exist deosebiri juridice inclusiv sub aspectul naturii juridice a actului, ct i al autoritii de la care eman acesta (un organ de stat, n cazul actelor juridice supuse controlului Curii Constituionale; o instituie UE, n cazul actelor juridice supuse controlului de legalitate efectuat de CJCE). d) sub aspectul rolului juridic predominant: n timp ce Curtea Constituional este garantul suprem al respectrii constituiei naionale n ordinea intern de drept, CJCE se remarc a fi garantul respectrii dreptului comunitar n interpretarea i aplicarea tratatelor comunitare i modificatoare (dublu rol: de a interpreta dreptul comunitar; de a aprecia validitatea dreptului

576

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional comunitar)1. Prin urmare, judectorul comunitar, n spe CJCE, nu se limiteaz doar la efectuarea controlului de conformitate a unui act juridic comunitar cu tratatele comunitare ci are i rolul de a crea drept rol pretorian, normativ). n al doilea rnd, o Curte Constituional2 are atribuii specifice: controlul constituionalitii actelor juridice de drept intern; avizarea propunerii de suspendare din funcie a efului statului; constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de ef de stat; rezolvarea contestaiilor avnd ca obiect constituionalitatea unui partid politic; soluionarea conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice de la nivel naional; atribuia de a veghea la respectarea procedurii de organizare i desfurare a referendumului i confirmarea rezultatelor acestuia; atribuia de a veghea la respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Republicii i confirmarea rezultatelor sufragiului3 etc. n plan european, n cadrul sistemului politic al UE, dat fiind
1 Tocmai n virtutea rolului su specific de a asigura respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea Constituiei, CJCE, n etapa constituional european, este considerat similar unei Curi Constituionale. Cf. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag.101. Chiar dac nu ar fi n vigoare o Constituie European, CJCE tot sar fi apropiat de rolul unei Curi Constituionale prin atribuiile sale de a fi gardianul repartiiei competenelor ntre statele membre i UE, ca i ntre diferitele instituii UE; precum i de a asigura respectarea Cartei drepturilor fundamentale. Cf. Franois-Xavier Priollaud, David Siritzky op. cit., pag. 101. 2 n alte opinii, CJCE acioneaz ca o Curte Constituional atunci cnd, la cererea Comisiei, a Consiliului sau a unui stat membru, formuleaz un aviz n legtur cu compatibilitatea cu tratatele comunitare, a unui acord ncheiat ntre Comunitate i unul sau mai multe state sau organizaii internaionale. Cf. Octavian Manolache op.cit., pag. 83. 3 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 268-271.

577

Mdlina Virginia ANTONESCU originalitatea acestuia, nu putem vorbi de existena instituiei efului de stat sau a unui Preedinte UE, dup cum nu exist nici o procedur uniform de organizare i desfurare a unui referendum la nivel european, a crui organizare i funcionare s fie puse sub supravegherea unei Curi Constituionale europene. De asemenea, n efectuarea controlului legalitii actelor de drept comunitar, nu poate fi vorba de un control prealabil n sensul celui exercitat la nivel naional de o Curte Constituional (asupra legilor votate de Parlamentul naional, dar naintea promulgrii lor de Preedintele Republicii), deoarece n sistemul politic al UE nu exist consacrat ca atare, un ef de stat sau un Preedinte UE care s fie nzestrat cu prerogativa de a promulga actele legislative adoptate de Consiliu sau de Consiliu i Parlamentul European prin procedura co-deciziei. Particularitile care caracterizeaz CJCE prin raport cu o Curte Constituional dintr-un stat sunt numeroase, CJCE neputnd fi redus doar la acest rol politico-jurisdicional, deoarece ndeplinete o multitudine de alte roluri (tribunal administrativ; instan de arbitraj; instan judiciar internaional; instan de drept comunitar; autoritate cu rol consultativ; autoritate cu rol creator de drept comunitar). Aceste aspecte (ns nu numai acesta) i confer unicitate att n raport cu instituiile UE ct i fa de organele judectoreti ale unui stat, precum i fa de o Curte Constituional. 6.2. n varianta Constituiei Europene, prin art. I-29, se instituie o Curte de Justiie a Uniunii Europene, ca un sistem jurisdiional european ce difer att pe plan european n raport cu vechea Curte de Justiie a Comunitilor Europene, ct i pe plan naional (n raport cu organele judectoreti naionale i n raport cu o Curte Constituional). 6.2.1. n etapa post-Nisa, potrivit Constituiei Europene,
578

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Curtea de Justiie, n sens strict, i contureaz caracterul original n raport cu organele judectoreti ale unui stat: a) sub aspectul naturii juridice: Curtea de Justiie devine o instituie a UE, n mod real (prin dispariia Comunitilor Europene i prin acordarea personalitii juridice exprese Uniunii Europene, n vreme ce organele judectoreti naionale sunt organe de stat exercitnd doar la nivel juridic intern, funcia judectoreasc. b) sub aspectul gradelor de jurisdicie: prin art. I29/Constituia European se instituie un veritabil sistem jurisdicional european1; astfel Curtea de Justiie a Uniunii Europene reprezint o denumire cuprinznd un ntreg ansamblu jurisdicional european: o Curte de Justiie; un Tribunal; tribunale specializate. Implicit, se constituie i o ierarhie ntre aceste organe jurisdicionale care compun CJCE. Astfel, potrivit art. III-358/Constituie, n materia chestiunilor preliminare, Curtea de Justiie este instana care decide n ultim grad, n mod excepional (dac exist un risc serios de a se aduce atingere unitii sau coerenei dreptului UE); Curtea de Justiie poate fi instan de recurs pentru unele hotrri ale Tribunalului; Curtea de Justiie poate fi instan de ultim grad, n mod excepional, n privina hotrrilor Tribunalului pronunate n recursurile formulate mpotriva hotrrilor tribunalelor specializate. Tribunalul este instan de recurs pentru atacarea hotrrilor tribunalelor specializate (recursul fiind limitat la motive de drept), dar i instan de apel (formulat inclusiv pentru motive de fapt) mpotriva hotrrilor formulate de tribunalele specializate, conform art. III-359/Constituie. Rezult c, doar pe baza art. III-358/Constituie, Curtea de Justiie este instan de recurs (pentru hotrrile
1

Philippe Manin op.cit., pag. 363

579

Mdlina Virginia ANTONESCU Tribunalului, pronunate n anumite materii); n virtutea art. III-358/Constituie, nu Curtea de Justiie ci Tribunalul devine instan de recurs pentru hotrrile tribunalelor specializate (ceea ce seamn cu un sistem de jurisdicie special, pentru anumite domenii). La nivel naional, sistemul judectoresc presupune, n unele sisteme constituionale, o mai mare complexitate: instane diferite pentru a judeca n trepte diferite: judectorii, pentru soluionarea litigiilor n prim instan; tribunale (pentru soluionare n prim instan a unor categorii de aciuni dar i ca instane de apel); curi de apel; instane de recurs (Curtea Suprem de Justiie). Sistemul jurisdicional al UE i pstreaz ns originalitatea n raport cu sistemele jurisdicionale naionale (care pot presupune i sisteme de judecare a litigiilor de dreptul muncii; de drept canonic; n domeniul militar; n contencios administrativ etc., presupunnd instane specializate n aceste domenii). Curtea de Justiie a Uniunii Europene (lato sensu, ca sistem jurisdicional european) nu presupune o organizare a gradelor de jurisdicie strict dup modelul statal (n primul rnd, nici nu poate fi vorba de aa ceva, ntruct ntre modurile de organizare a gradelor de jurisdicie din statele membre UE se nregistreaz mari diferene, deci nu exist un model statal n aceast privin, care s poat fi adoptat parial sau integral, de Constituia European. c) sub aspectul dreptului care reglementeaz organizarea i funcionarea Curii de Justiie a Uniunii Europene, acesta este dreptul european (Constituia European i Statutul CJCE), n vreme ce, n cazul organelor judectoreti naionale, organizarea i funcionarea acestora se reglementeaz prin constituia naional i prin legea intern emis de parlament.
580

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional d) sub aspectul numirii judectorilor Curii de Justiie i ai Tribunalului, competena numirii acestora revine, potrivit articolului-cadru I-29/Constituia European, guvernelor statelor membre, care hotrsc de comun acord (n vreme ce organele judectoreti ale unui stat pot fi numite doar de organele care exercit o putere public n acel stat: eful statului, ministrul justiiei)1 e) sub aspectul competenei, fa de organele judectoreti ale unui stat (care nu pot crea drept, ci au obligaia de a aplica dreptul elaborat i adoptat de parlamentul naional), Curtea de Justiie a Uniunii Europene (ca ansamblu jurisdicional) are competen normativ, de creare a dreptului european, n virtutea art. I-29/Constituie (a hotr cu titlu preliminar, cu privire la interpretarea dreptului european). f) sub aspectul justiiabililor, conform art. I29/Constituie, paragr. 3, Curtea de Justiie hotrte cu privire la aciuni introduse de un stat membru, de o instituie UE sau de persoane fizice sau juridice (aplicnd argumentul per a contrario, ar reiei c organele judectoreti naionale pot soluiona litigii doar ntre persoane fizice sau juridice, sau ntre acestea i stat). g) sub aspectul tipurilor de aciuni care pot fi introduse n faa instanei de judecat : n Constituia European se menin tipurile de recurs (recurs n anulare art. III366; recurs n caren art. III-367; recurs pentru
n unele state, judectorii sunt alei prin vot popular (n SUA, la nivelul statelor federate); n alte state sunt numii prin concurs, iar o alt modalitate de recrutare este i numirea lor de ctre executiv (a se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op. cit., vol. II, pag. 288). n Romnia , judectorii sunt numii de Preedintele Romniei, deci sunt inamovibili, neputnd fi eliberai din funcie, suspendai, pensionai prematur, avansai ori transferai prin voina arbitrar a executivului sau n afara prevederilor legale. A se vedea Ion Deleanu op. cit., pag. 654.
1

581

Mdlina Virginia ANTONESCU nendeplinirea de ctre un stat membru a obligaiilor ce i revin pe baza Constituiei Europene art. III-362; recurs privind chestiunile prejudiciale art. III-369; recurs privind repararea prejudiciilor art. III-370) care existau i anterior, n sistemul Nisa. Aceste recursuri (aciuni de prim instan, n ordinea de drept comunitar) au un caracter juridic european (vizeaz instituii UE; acte juridice de drept european; prejudicii cauzate de agenii Uniunii n exercitarea atribuiilor lor; sanciuni aplicate de instituiile UE, statelor membre i alte aspecte implicnd o latur juridic european), spre deosebire de aciunile deschise n faa unor instane judiciare naionale (care vizeaz organe de stat sau alte organisme din ordinea constituional a acelui stat; persoane fizice sau juridice de drept intern; acte juridice emise de organele de stat din ordinea juridic i politic intern). 6.2.2. n varianta Constituiei Europene, exist particulariti juridice ale Curii de Justiie a Uniunii Europene (stricto sensu, nelegnd prin aceasta doar Curtea de Justiie) fa de o Curte Constituional dintr-o ordine juridico-politic statal. Originalitatea Curii de Justiie reiese astfel, din mai multe perspective: a) sub aspectul naturii juridice, Curtea de Justiie este una din instanele din cadrul sistemului jurisdicional european, menionat n art. I-29/Constituia European (n timp ce o Curte Constituional are o natur juridic de autoritate publi-c naional, aparinnd ordinii constituionale a unui stat) b) sub aspectul competenei, Curtea de Justiie, pe baza art. I-29, paragr. 3/Constituie , hotrte cu titlu preliminar, dac este sesizat de instanele judectoreti naionale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii (rol creator de drept, pretorian) sau cu privire la validitatea actelor adoptate de instituiile UE ( un rol
582

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional tradiional, de Curte Constituional). n schimb, ntr-o opinie, se consider c o Curte Constituional nu poate interpreta dreptul Uniunii Europene. c) sub aspectul actelor juridice fcnd obiectul controlului de constituionalitate (respectiv, de validitate, n cazul Curii de Justiie, n formularea art. I29/Constituie), paragr. 3 din articolul sus-citat se refer la validitatea actelor adoptate de instituii; coroborat cu art. III-369, reiese c este vorba inclusiv de acte adoptate de instituii, organe, oficii i agenii ale Uniunii. Practic, Curtea de Justiie are o competen complex (a hotr cu privire la validitatea i interpretarea acestor acte); cu alte cuvinte, o apreciere a conformitii acestor acte juridice prin raportarea acestora la Constituia European implic i o competen distinct, de interpretare a acestor acte n lumina Constituiei Europene. Potrivit art. III365/Constituia European, Curtea de Justiie i exercit competena de control a legalitii asupra actelor juridice emannd de la Consiliu, de la Comisie, de la BCE (n privina actelor altele dect recomandrile i avizele); asupra legilor i a legilor-cadru europene; asupra actelor Parlamentului European i ale Consiliului European menite s produc efecte juridice fa de teri; asupra actelor organelor, oficiilor, ageniilor Uniunii destinate s produc efecte juridice fa de teri. Spre deosebire de aceasta, actele juridice fcnd obiectul controlului constituionalitii efectuat de ctre o Curte Constituional, pe plan intern sunt acte juridice de drept intern: acte juridice emise de parlamentul naional; ordonanele unui guvern; tratate internaionale; regulamentele unui parlament naional; la care se adaug iniiative de revizuire a constituiei unui stat sau iniiative legislative populare. d) sub aspectul rolului juridic predominant, Curtea
583

Mdlina Virginia ANTONESCU Constituional este garantul suprem al respectrii unei constituii naionale; Curtea de Justiie a UE fiind garantul respectrii conformitii dreptului european fa de Constituia European). Exprimarea din art. III365/Constituia European i art. III-369 este ns ambigu (nu se poate stabili cu certitudine dac este vorba de Curtea de Justiie ca instan distinct, n cadrul sistemului jurisdicional european numit n art. I29 Curtea de Justiie a Uniunii Europene sau de ntregul sistem jurisdicional ca atare (cele dou articole folosind denumirea de Curte de Justiie a Uniunii Europene), astfel nct nu se poate stabili dac aceast competen de control a legalitii actelor juridice de drept european este recunoscut doar Curii de Justiie sau ntregului sistem jurisdicional european. Din articolul III-375 reiese ns o competen distinct i exclusiv, n sensul de a fi recunoscut doar Curii de Justiie a UE (paragr. 2 prevznd obligaia statelor membre de a nu supune nici un diferend legat de interpretarea sau aplicarea Constituiei, unui alt mod de soluionare dect celor prevzute de aceasta). O alt prevedere leagt de atribuiile CJCE ca instan de control a validitii actelor juridice de drept european apare n art. III-365. Din formularea art.III365/Constituie, paragr. 1, nu reiese ns n ce stadii poate Curtea de Justiie a UE s efectueze controlul de validitate asupra actelor juridice de drept european (n faza elaborrii legilor i a legilor-cadru europene, de exemplu). Astfel, n lipsa oricrei meniuni cu privire la existena unui control a priori(eventual, nainte de semnarea acestor acte de ctre Preedinii Parlamentului European i Consiliului- cci de promulgare1 nu poate
Despre controlul constitutionalitii legilor nainte de promulgarea acestora, ca o atribuie specific unei Curi Constituionale , pe plan naional, dar i ca un control de conformitate a legii cu constituia
1

584

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional fi vorba)1, considerm c un asemenea tip de control nu exist n Constituia European. Pe de alt parte, din interpretarea sistematic a ntregului articol III365/Constituie, reiese c este vorba de un control specific, a posteriori (pe calea recursului n anulare, reglementat n paragrele urmtoare i n art. III-366). De asemenea, controlul legalitii actelor de drept european mai are loc i cnd Curtea de Justiie a Uniunii Europene este sesizat cu o aciune formulat de un stat membru, de Parlament, Comisie, Consiliu, de Curtea de Conturi, BCE, de Comitetul Regiunilor, de orice persoan fizic sau juridic, pentru motive de nclcare a unor norme fundamentale de procedur; nclcare a Constituiei sau a oricrei norme
naionalprincipiul constituionalitii implicnd printre altele, ordonarea ierarhic a normelor juridice i asigurarea conformitii lor materiale i formale cu constituia-, nu ca un control de oportunitate care ine de un principiu politic implicnd o opiune n circumstane concrete i pe baza ierarhizrii anumitor valori ori necesiti, opiune obiectivat de o autoritate politic suprem, anume de autoritatea legislativ-, a se vedea Ion Deleanu op. cit., pag. 684. 1 O Curte Constituional dintr-un stat poate aciona, n cazul controlului prealabil de constituionalitate, numai cnd este sesizat de Preedintele Republicii; de guvern; de instana judectoreasc suprem din statul respectiv; de Preedinii unei Camere (dac exist bicameralism parlamentar), de Avocatul Poporului sau de un anumit numr de parlamentari. Conform formulrii din art. III-365, alin. 1/Constituia European nu reiese dac este necesar o sesizare din partea anumitor instituii UE sau a statelor membre sau dac exist sesizare din oficiu. Din art. III-365 reiese ns faptul c este vorba de o atribuie judectoreasc a CJUE (controlul legalitii actelor normative europene efectundu-se n timpul soluionrii unei aciuni formulate n faa sa, de un subiect de drept comunitar); este vorba de un control a posteriori i nu a priori, n care Curtea exercit atribuii de instan judectoreasc european i nu de Curte Constituional (atribuiile specifice unei Curi Constituionale fiind menionate n art. III-369, prin soluionarea chestiunilor prejudiciale).

585

Mdlina Virginia ANTONESCU de drept referitoare la aplicarea acesteia (paragr.2, art. III-365). Curtea de Justiie, spre deosebire de o Curte Constituional, nu se mrginete doar la a constata neconformitatea actului juridic respectiv cu Constituia European, dar are i competena (tipic unei instane judectoreti) de a declara actul contestat nul i neavenit (art. III-366). Prin urmare, rolul Curii de Justiie este prea complex pentru ca aceasta s fie fie considerat fie o Curte Constituional, fie o instan judectoreasc, CJUE prezentnd elemente originale n raport cu fiecare dintre acestea, att n sistemul Nisa ct i n varianta constituional european. Concluzia ntregului capitol C susine dec, caracterul original al fiecreia din instituiile din cadrul instituional unic al UE analizate n cuprinsul su, n raport cu organele de stat sau autoritile publice politico-jurisdicionale (Curtea Constituional), care exercit unele funcii pe care le regsim, prin prevederile tratatelor comunitare i modificatoare sau prin dispoziiile Constituiei Europene i n cazul instituiilor UE. Sistemul politic inedit al UE creeaz, implicit, o natur juridic original pentru fiecare din instituiile UE i ca efect al faptului c acest sistem politic a depit modelul instituional statal. n acelai timp, putem spune c s-a realizat i o depire a structurii de stat de ctre sistemul politic al UE, acesta mprumutnd diferite trsturi caracteristice unui stat federal, unei confederaii, unei uniuni de state, unui suprastat, fr ns a desvri modelul ales, fr a i-l nsui complet. Acest lucru duce la o lips de omogenitate a structurii sale, care nu are o natur statal dar al crei caracter original, compozit creeaz implicit, o natur juridic original pentru instituiile UE( dup cum se va arta n cele ce urmeaz).

586

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

D. Originalitatea instituiilor UE ca efect al depirii structurii de stat de ctre sistemul politic al UE

Dac unii autori1 au n vedere coninutul juridic al sintagmei structur de stat (considerat a desemna organizarea teritorial a puterii, incluznd structura de stat propriu-zis, ct i organizarea administrativ a teritoriului), n literatura de specialitate2 structura de stat era nglobat ntr-o alt noiune juridic (forma de stat) alturi de forma de guvernmnt i de regimul politic. Dup ali autori3, nu trebuie s se realizeze confuzia ntre structura de stat4 (denumit uneori, forma statului) i conceptul juridico-politic distinct, forma de stat. Lund drept criteriu juridic teritoriul (ca element al statului), definiia juridic dat structurii de stat o relev ca fiind organizarea de ansamblu a puterii n raport cu teritoriul5 (utilizarea acestei definiii produce ns multe dificulti pe plan teoretic i practic n studierea formelor statului, datorit evoluiei formelor de stat, cauzat la rndul su, de evoluia tipurilor de stat). Forma de stat apare n definiiile altor autori6, ca fiind un concept politico-juridic ce exprim modul de constituire i de exercitare a puterii, de organizare i conducere a societii prin stat; ns totodat, se opereaz o confuzie ntre forma de stat i forma statului (noiune juridic legat de structura de stat,
1

92.
2 3

Concepia Sofiei Popescu, citat n Genoveva Vrabie op. cit., pag.

Genoveva Vrabie op. cit., pag. 93. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 68. 4 Structura de stat desemneaz integralitatea sistemului puterii publice, modul de organizare al acesteia pe un anumit teritoriu. A se vedea Ion Deleanu op. cit., pag. 90. 5 idem, pag. 69. 6Cristian Ionescu op. cit., pag. 66-67.

587

Mdlina Virginia ANTONESCU form a structurii de stat). Forma de stat poate fi analizat n funcie de trei criterii distincte: modul de organizare i de exercitare a puterii suverane pe teritoriul statului; organismul nvestit cu prerogativele de ef al statului; metodele de guvernare. Prin urmare, nu trebuie s confundm conceptul juridicopolitic complex de form de stat cu unul dintre aspectele juridice sub care poate fi analizat (formele structurii de stat sau formele statului, noiune juridic indicnd dac un stat este constituit din unul sau mai multe state membre)1. Privit din perspectiva complexitii i originalitii sistemului politic al UE (aa cum este structurat n sistemul Nisa dar i prin Constituia European), noiunea juridic a formei statului (sau a formei structurii de stat) i pierde din relevan, deoarece sistemul politic al UE nu are o natur juridic i politic statal, nu se bazeaz pe o structur de stat (modul de organizare a puterii, n acest sistem politic multietajat2, n raport cu teritoriul, este unul original,
1 Unii autori analizeaz n cadrul formelor juridice ale statului, organizarea statului unitar i pe aceea a statului federal (cf. Gilles Champagne Lessentiel du droit constitutionnel. Thorie gnrale du droit constitutionnel, 2e d., Gualino diteur, Paris, 2001, pag. 17). Ali autori abordeaz aceast clasificare juridic (stat unitar; stat federal) n cadrul unei seciuni intitulate Diversele forme de stat, folosind criteriul modului de exercitare al puterii politice asupra teritoriului (cf. Jean Paul Jacqu Droit constitutionnel et institutions politiques, 5e d., Dalloz, pag. 9). Tot n cadrul unei seciuni denumite formele de stat, Georges Burdeau analizeaz statul unitar i categoria statelor compuse, (folosind criteriul structurii interne a puterii statale, mai precis al existenei unui titular unic sau a mai multor centre de putere): a se vedea Georges Burdeau op.cit., pag. 52-53. Ali autori consacr formelor statului un capitol distinct (rezervat analizrii statului unitar i statului cu structur complex): cf. Charles Debbasch et alii op. cit., pag. 31. Ali autori folosesc sintagma de organizare vertical a statului pentru a aborda statele unitare i statele federale (cf. Bernard Chantebout op. cit., pag. 56). 2Structura Uniunii Europene cuprinde, dup unii autori, Comunitatea European, de inspiraie federalist i cooperarea instituionalizat, de inspiraie confederal (sau Uniunea politic) a se vedea Bernard Chantebout op. cit., pag. 372.

588

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional stnd la baza unei entiti politice cu structur mixt). Astfel, nu se poate spune despre sistemul politic al UE c ar fi un stat unitar sau un stat compus, deoarece ntregul sistem politic al UE nu are o natur juridic statal. De asemenea, instituiile UE nu pot fi asimilate unor organe de stat, avnd aici n vedere att statele unitare ct i statele compuse (statul federal), acestea pstrndu-i caracterul juridic i politic original.

589

Mdlina Virginia ANTONESCU

1. Originalitatea instituional a UE n raport cu structura unui stat unitar

n etapa post-Nisa, instituiile UE i menin caracterul juridic i politic original, indiferent c ne referim la sistemul Nisa (cuprinznd cadrul instituional unic al UE, aa cum a fost consacrat prin tratatele Maastricht-Nisa) sau la varianta Constituiei Europene. n ambele variante analizate, instituiile UE nu capt un caracter statal, nu se transform n organe de stat, deoarece sistemul politic de care aparin i n care funcioneaz nu este unul de tip statal1. Originalitatea instituiilor UE, n aceast perspectiv, provine din dou surse: natura juridic i politic original a sistemului politic al UE (care a depit modelul statal de organizare a puterilor); natura lor juridico-politic original (raportat la organele de stat dintr-un stat unitar sau dintr-un stat federal). Astfel, n sistemul Nisa, instituiile UE prezint un caracter original fa de organele de stat ale unui stat unitar2, din multiple perspective juridice: a) sub aspectul tipului de entitate politic de care aparin i n cadrul creia funcioneaz: n vreme ce organele
Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 90. Statul unitar are un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale i este el nsui i numai el, subiect de drept internaional. A se vedea Ion Deleanu op. cit., pag. 91. Dup un alt autor, statul unitar sau simplu este acela care dispune de integralitatea drepturilor sale , care pstreaz ntreaga independen i suveranitate, care formeaz un tot indivizibil i omogen. A se vedea Eftimie Antonescu op. cit., pag. 178-179. Dup alii, statul unitar este un stat care are un singur cadru instituional, legal i politic care reprezint suveranitatea statului, n timp ce subdiviziunile administrative exist ca trsturi ale organizrii administrative ale statului i nu ca state distincte. A se vedea pe larg, Xavier Philippe France: The Amendment of the French Constitution on the Decentralized Organization of the Republic , International Journal of Constitutional Law, Oxford University Press and New York University School of Law 2004, I-CON, vol. 2, no. 4, 2004, pag. 691-692 , http:// icon.oxfordjournals.org/content
1 2

590

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional de stat aparin n acest caz, unui tip de stat unitar1, nu acelai lucru se poate afirma i despre instituiile UE care aparin, conform tratatului de la Maastricht, unui cadru instituional unic al Uniunii Europene (ca entitate politic original, fr caracter statal). b) - sub aspectul structurii instituionale, statul unitar presupune un ansamblu unic de organe de stat, prin care puterea politic se exercit la nivel central i local2. Dimpotriv, n instituiile UE nu trebuie s confundm unicitatea cadrului instituional european (care se refer la faptul c, att pentru cele trei Comuniti Europene formnd primul pilon al UE, ct i pentru UE ca entitate politic instituit prin tratatul de la Maastricht, nu exist mai multe cadre instituionale politice, unele comunitare iar altele unional-europene ci aceleai instituii politice ndeplinesc atribuii juridice i politice att n pilonul comunitar ct i n alte forme de cooperare politic din arhitectura Uniunii Europene) cu ansamblul unic de organe de stat care se ntlnete n cazul statului unitar. n ceea ce privete Uniunea European, exist un cadru instituional unic doar n ceea ce privete nivelul european de guvernare politic, deoarece, la nivel naional sau regional exist organe de stat i alte organisme specifice fiecrui stat membru
1 n definiia unor autori, statul unitar este caracterizat prin faptul c puterea politic, n totalitatea atributelor i a funciilor sale, ine de un titular unic, care este persoana juridic a statului. Cf. Georges Burdeau op.cit., pag. 53. 2 Nu exist dect o singur ordine constituional i un singur aparat de stat datorit statului privit ca instituie integrant. A se vedea Marcel Prlot, Jean Boulouis op. cit., pag. 255. Bernard Chantebout op. cit., pag. 56. Charles Debbasch et alii op. cit., pag. 31 (statul unitar, privit ca fiind acela n care nu exist dect o singur voin politic, n care suveranitatea intern i internaional aparine statului, n timp ce alte persoane publice, n special colectivitile teritoriale, nu sunt dect o modalitate de organizare administrativ, neexistnd dect prin intermediul statului).

591

Mdlina Virginia ANTONESCU UE i fiecrei comuniti regionale/locale de pe teritoriul acestora. Aceast particularitate (privind exercitarea simultan a puterii politice la diferitele nivele ale sistemului politic al UE, de ctre diferite ansambluri de organe de stat i instituii europene) difereniaz major Uniunea European de un stat unitar. c) sub aspectul de modului de exercitare al puterii statale1 ntr-un stat unitar, aceasta se realizeaz de la centru pe cale ierarhic (presupunnd puterea de control a autoritilor publice de la centru, asupra autoritilor publice locale), n timp ce, n cazul sistemului politic al UE nu putem admite ideea c statele membre UE (ca state suverane, ca subiecte de drept internaional), nici organele de stat ale acestora, ar putea fi supuse controlului exercitat de instituiile UE. n cazul sistemului politic al UE (care presupune o mprire a competenelor ntre statele membre i Uniune) nu se poate efectua o asimilare a instituiilor UE cu autoritile publice de la nivel central, nici a statelor membre cu autoriti publice locale, deoarece sistemul politic al UE este format din nivele diferite de guvernare politic, ntre care considerm c se stabilesc relaii politico-juridice complexe, fr a le putea califica drept ierarhice. Instituiile UE nu i impun deciziile asupra organelor de stat din statele membre UE, pentru c aceste state sunt entiti suverane2, dar i pentru c
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 71 Unii autori efectueaz o distincie juridic ntre statul unitar complex (care a suferit efectele aciunii descentralizrii sau ale deconcentrrii) i statul federal. Spre deosebire de un stat federal, statul unitar complex nu are mai multe centre de putere politic (guverne, parlamente, instane judectoreti proprii nivelului local). Dimpotriv, ntr-un astfel de stat, justiia nu este descentralizat; nu exist o legislaie proprie nivelului local ci doar simple dispoziii de aplicare ori anumite reglementri particulare; nu exist nici guvern propriu ci doar autoriti avnd competene limitate la domeniul administrativ (cf. Marcel Prlot, Jean Boulouis op. cit., pag. 261-262).
1 2

592

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ntreg sistemul politic al UE prin complexitatea sa, este departe de modelul unui stat unitar. d) sub aspectul existenei unei unice ordini juridice, fundamentate pe o constituie unic (trsturi ale unui stat unitar)1, remarcm faptul c, n cazul sistemului politic al UE, nu putem vorbi de existena unei singure constituii, aplicabile pentru ntreg teritoriul Uniunii, nici de o singur ordine de drept2. n interiorul Uniunii Europene, fiecare stat membru i pstreaz propria constituie i ordinea sa de drept, dei la nivel european exist tratate comunitare i modificatoare care pot fi considerate ca avnd o adevrat valoare constituional pentru ntreg sistemul politic al UE, ct i o ordine de drept comunitar caracterizat prin atribute juridice favorabile ideii de supraordonare ierarhic (a ordinii de drept comunitar fa de ordinea de drept intern a fiecrui stat membru UE). Pentru ca sistemul politic al UE, aa cum apare din formularea tratatelor comunitare i modificatoare (inclusiv Nisa) s poat fi considerat, din aceast perspectiv, ca fiind unul caracteristic unui stat unitar, ar fi trebuit s existe o

Datorit complexitii sale, sistemul politic al UE nu se poate ncadra n categoria unui stat unitar, chiar i dac acesta este ns, unul complex. 1 Gilles Champagne op.cit., pag. 17 (n statul unitar exist o centralizare a dreptului, datorit existenei unei singure constituii i a unui legislaii comune aplicabile ntregului teritoriu). 2 n cazul sistemului politic al UE exist la nivelul naional, cel al statelor membre, ordini constituionale distincte de ordinea de drept comunitar. Existena constituiilor din fiecare stat membru UE nu este nlturat prin existena tratatelor comunitare i modificatoare (dei acestea au fost nzestrate, prin efectul novator al jurisprudenei CJCE, cu un caracter juridic, de carte constituionale). Mai mult, la nivelul actual de evoluie al UE, nu se poate vorbi despre existena unei Constituii Europene, tratatul care o instituie fiind respins prin referendumurile din Frana i Olanda (2005).

593

Mdlina Virginia ANTONESCU singur constituie n ntreg sistemul politic1, i nu o multitudine de constituii naionale. n al doilea rnd, ar fi trebuit s existe o singur ordine juridic, una exclusiv de drept comunitar, format din tratate, din actele juridice emise de instituiile UE, nlturnd total de la aplicare orice ordine de drept naional. Or, acest lucru nu se verific n cazul sistemului politic al UE, n care ordinea de drept comunitar, n ciuda faptului c este supraordonat fa de ordinea de drept naional, nu este singura ordine juridic aplicabil n ntreg sistemul UE; nici despre tratatele comunitare i modificatoare nu se poate spune c sunt Constituii Europene2, ele nenlturnd de la aplicare constituiile naionale din statele membre UE. e) sub aspectul ceteniei, este de remarcat c, ntr-un stat unitar, populaia are o singur cetenie3 (n timp ce, n cazul sistemului politic al UE, exist o cetenie european care nu nltur ci este condiionat de existena unei cetenii a unui stat membru UE)4. f) sub aspectul organizrii teritoriului : ntr-un stat unitar teritoriul este organizat strict din punct de vedere administrativ, n subdiviziuni administrative, care nu constituie state n interiorul statului respectiv. n sistemul Nisa, tratatele comunitare i cele
1 n ceea ce privete UE n perioada Nisa, dar i n etapa post-Nisa, exist tratate internaionale cu efecte juridico-politice integraioniste, dar nu o Constituie European, ceea ce deosebete UE de un stat, n general. 2 Clauzele instituionale, menite s asigure buna funcionare a sistemului instituional al Comunitilor Europene (ntr-o opinie), incluse n tratatele comunitare sunt considerate ca fiind Constituia Comunitilor, CJCE folosind chiar denumirea de Constituie referitor la TCE sau pe aceea de cart constituional (avizul 1/76, din 20.04.1976; hotrrea Les Verts c/Parlament European, cauza 294/83, din 23.04.1986). A se vedea Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 54. 3Cristian Ionescu op.cit., pag. 68. 4 Roxana Munteanu op.cit., pag. 135

594

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional modificatoare nu conin prevederi referitoare la teritoriul Uniunii Europene ca atare; mai degrab, este vorba de un teritoriu funcional1, ntr-un sens economic sau specializat, care nu afecteaz caracterul juridic i politic al teritoriilor statelor membre UE (ca state suverane). Astfel, spre deosebire de un stat unitar, sistemul politic al UE este format i dintr-un nivel politic naional de guvernare, care presupune existena statelor2, fiecare avnd un teritoriu propriu din punct de vedere politic i juridic, asupra cruia i exercit suveranitatea. n sistemul politic al UE nu exist o mprire a teritoriului n subdiviziuni administrative
Augustin Fuerea op.cit., pag. 59. Dup unii autori, de o manier general, teritoriul este definit ca fiind o regiune asupra creia un stat i exercit dominaia sa exclusiv, drepturile sale de imperium i de suveranitate. Teritoriul implic i exclusivitate, o poriune a statului nu poate s formeze teritoriul unui stat dect dac se afl sub dominaia sa unic. A se vedea Paul Fauchille Trait de droit international public, tome premier, Deuxime partie, Paris, Librairie Arthur Rousseau, 1925, pag. 4-5. Din aceast perspectiv, rezult c UE , deoarece nu este un stat, nu are suveranitate i nici drept de imperium pe care s l exercite asupra unei regiuni oarecare, nu are un teritoriu propriu - ci doar statele membre UE. Dup ali autori, exist un teritoriu comunitar, caracterizat prin libertile de circulaie menionate n tratatele comunitare, prin uniunea vamal, un teritoriu funcional; n acelai timp ns, este folosit i sintagma de teritoriu UE , fr ns ca TUE s conin vreo dispoziie definind cmpul su de aplicare teritorial, deci acest teritoriu al UE corespunde cu teritoriul statelor membre. Cf. Jacqueline Dutheil de la Rochre Introduction au droit de lUnion Europenne, Hachette, Suprieur, Paris, 2002, pag. 26-30. 2 Trebuie menionat aici opinia potrivit creia statele sunt cele care distribuie adesea puterea n mod asimetric, n regiuni, prin intermediul instituiilor federale, deoarece regiunile istorice fac presiuni mari, de regul, n acest sens, asupra statului. Federalismul pstreaz i mbuntete identitile colective subnaionale, ns, considerm noi, n unele cazuri, acest lucru nu are efecte benefice asupra unitii statului naiune. A se vedea pe larg, Joanne Bay Brzinski, Thomas D. Lancaster, Christian Tuschhoff Federalism and Compounded Representation : Key Concepts and Project Overview, n Publius, The Journal of Federalism, vol. 29, no. 1, Winter 1999, pag. 8.
1

595

Mdlina Virginia ANTONESCU (judee europene, comune europene, municipii europene etc.) ci fiecare stat membru UE i pstreaz teritoriul su, cu propria mprire administrativ sau politic (dup cum statul membru UE este un stat federal sau un stat unitar). g) sub aspectul aplicrii principiului centralizrii (n virtutea cruia ntr-un stat unitar exist un ansamblu unic de organe de stat: un singur parlament; un singur ef al statului; un singur guvern; un singur sistem de organizare judectoreasc)1, exist alte deosebiri fa de sistemul UE. Potrivit principiului centralizrii, competena acestui unic ansamblu de organe de stat se ntinde asupra ntregului teritoriu al statului, fr nici o excepie2. Chiar dac prevederile tratatelor comunitare i modificatoare prevd un singur ansamblu instituional european (un singur Parlament European; o singur Comisie; un singur Consiliu; o singur Curte de Justiie), acesta este proiectat pentru a funciona n cazul Uniunii Europene, nu i la nivelul statelor membre UE (instituiile UE nu nlocuiesc, nici ca structur, nici ca atribuii, organele de stat ale statelor membre UE). n al doilea rnd, competena instituiilor UE este acordat prin tratate, pe baza principiului atribuirii (care se potrivete mai degrab unui stat federal, n care trebuie efectuat o mprire a competenelor ntre statul federal i statele membre ale federaiei)3, nu pe baza principiului centralizrii (care ar
Georges Burdeau op.cit., pag. 53. Cristian Ionescu op.cit., pag. 6869. Gilles Champagne op.cit., pag. 17. 2 Gilles Champagne op.cit., pag. 17. 3 Charles Debbasch et alii op. cit., pag. 33. Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33-34. Pe de alt parte, trebuie menionat c, din pricina dinamismului integrrii europene, care determin modificri permanente, ce mpiedic stabilirea unei liste definitive de competene, UE nu cunoate sistemul clasic de atribuire a competenelor folosit n statele federale (o
1

596

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional fi trebuit nscris n tratate dac s-ar fi dorit) De asemenea, instituiile UE i exercit competena la nivel naional pe baza principiului subsidiaritii i a principiului proporionalitii (noul art. B/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam; art. 3B/TCE, introdus prin G5/TUE; Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii1 i proporionalitii, anex la tratatul de la Amsterdam), principii aplicabile ntr-un stat federal, n relaiile politico-juridice dintre federaie i statele federative, nu ntr-un stat unitar. h) sub aspectul exercitrii conducerii centralizate, remarcm faptul c ntr-un stat unitar, actele juridice ale parlamentului i ale guvernului sunt aplicate unitar, pe ntreg teritoriul statului; autoritile publice de la nivel central au dreptul de a controla modul n care le sunt respectate deciziile i de a modifica actele neconforme cu ordinele date de acestea2. Spre deosebire de aceast
repartiie clar a competenelor, consacrat n constituia federal). A se vedea i Ion Jinga op.cit., pag. 91. 1 Consacrarea principiului subsidiaritii prin tratatul de la Maastricht i n raportul Comisiei Europene din 26.06.1975, a fost menit s nlture (ntr-o opinie) realizarea unui superstat centralizat, Uniunii Europene nerevenindu-i dect sarcinile pe care statele membre nu le pot ndeplini n mod eficace. A se vedea Ion Jinga op.cit., pag. 93. 2 n cazul Franei, ca stat unitar ce a reprezentat mult timp arhetipul statului unitar centralizat, se ntlnete o situaie special. Caracterul unitar al Republicii Franceze a fost pus n discuie din cauza Noii Caledonii, ca teritoriu fcnd parte din departamentele de peste mri. Prin negocierea unui acord politic ntre partidele politice din Noua Caledonie i cabinetul lui Lionel Jospin (acordul de la Nouma) s-a stabilit un nou statut juridico-politic pentru acest teritoriu, conferindu-se Congresului i guvernului Noii Caledonii competene foarte extinse, inclusiv atribuia de a ncheia convenii internaionale cu statele vecine. Prin acest acord se instituie o suveranitate partajat (de altfel, prin revizuirea constituional francez din 1998, n Constituia Franei a fost adugat un titlu nou (XIII) care vine n contradicie flagrant cu caracterul unitar al Republicii Franceze, deoarece permite o exercitare a unei puteri politice diferite de cea a statului

597

Mdlina Virginia ANTONESCU situaie, sistemul politic al UE nu reflect o conducere politic exercitat n mod centralizat. Nu trebuie confundat prioritatea dreptului comunitar fa de dreptul statelor membre UE, cu aplicarea exclusiv i unitar la nivelul ntregului teritoriu al UE, doar a ordinii juridice de tip comunitar (care s exclud aplicarea ntregului drept naional, ca atare, al fiecrui stat membru) acest ultim aspect neverificndu-se n cazul sistemului politic al UE. Dei unele acte normative (regulamentul) emise de Parlamentul European i de Consiliu se aplic n teritoriul tuturor statelor membre (aplicabilitate general), aceast trstur nu se confund cu situaia dintr-un stat unitar (n care actele emise de guvern sau de parlament se pot aplica doar cu privire la teritoriul statului respectiv, nu i cu privire la teritoriile altor state); n al doilea rnd, actele juridice emise ntr-un stat unitar sunt rezultatele procesului de elaborare i adoptare desfurat de un singur parlament/de un singur guvern care au competen exclusiv cu privire la ntreg teritoriul statului1 (pe cnd Comisia, Consiliul, Parlamentul European nu au competen exclusiv asupra teritoriului statelor membre). totui, nici n cazul unui stat unitar nu poate fi funcionabil o concentrare rigid, absolut, a puterii, la nivelul unui singur centru de putere (n special, de ctre puterea executiv); astfel, n cazul statului unitar, se admite posibilitatea deconcentrrii puterii (diminuarea

i)

central, asupra unei pri din teritoriul acestuia). A se vedea Bernard Chantebout op. cit., pag. 59-60. 1 n dreptul internaional public este consacrat (cu privire la aparatul de stat ce i exercit autoritatea asupra populaiei de pe un teritoriu determinat), att principiul efectivitii ct i principiul exclusivitii exerciiului acestei autoriti (privit pe plan internaional, n raport cu alte state). A se vedea Raluca Miga-Beteliu Drept internaional. Introducere n dreptul internaional public, Ed. All, Bucureti, 1998, pag. 92-93.

598

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional puterii centrale prin acordarea ctre unele autoriti publice locale, ai cror titulari sunt numii de puterea central, a dreptului de a lua decizii pe plan local)1. n sistemul politic al UE, care nu este organizat pe baza principiului centralizrii, nu apare, n consecin, nici practica deconcentrrii puterii. Astfel, nu exist instituia prefectului european, numit eventual de Comisie sau de Consiliu (ca instituii exercitnd funcii executive n UE), subordonat acestora, care s fie repartizat n teritoriul european (de fapt, teritoriul statelor membre). De asemenea, nu putem vorbi, n cazul Uniunii Europene, nici de un alt corectiv adus care principiului centralizrii (descentralizarea, presupune scoaterea de sub competena autoritii centrale a anumitor servicii publice de interes local, care s fie transferate n sarcina unor autoriti ale administraiei publice locale: primari, consilieri locali)2. Astfel, n Uniunea European nu poate fi vorba de o veritabil descentralizare a puterii, deoarece nu exist autoriti publice europene la nivel local (primari europeni; consilii europene locale) care s fie alese de cetenii europeni i nu numite de Comisie sau Consiliu. Descentralizarea, ca i deconcentrarea sunt metode de organizare i de conducere statal, care se pot ntlni n cazul statului unitar, ns nu i n cazul sistemului politic al UE (n raporturile juridico-politice dintre instituiile UE i teritoriul Uniunii Europene). n sistemul Nisa
Cristian Ionescu op.cit., pag. 71. Gilles Champagne op.cit., pag. 17. Jean Paul Jacqu op.cit., pag. 9-10. 2 Marcel Prlot, Jean Boulouis op. cit., pag. 261. Ali autori efectueaz o distincie ntre descentralizarea funcional (prin care se recunoate anumitor servicii publice o autonomie, permind participarea celor administrai la gestiunea acestora) i descentralizarea teritorial (prin care se recunoate autonomia circumscripiilor administrative ale statului, ce se vor transforma n colectiviti teritoriale). Cf. Bernard Chantebout op. cit., pag. 57.
1

599

Mdlina Virginia ANTONESCU nu se poate vorbi de existena unui teritoriu al UE n sensul de teritoriu al unui stat unitar, ci de teritoriile statelor membre1, ceea ce face imposibil acceptarea ipotezei c Uniunea European ar fi un stat unitar iar instituiile UE ar avea o natur juridico-politic asemntoare organelor de stat dintr-un asemenea stat. n varianta Constituiei Europene, sistemul politic al UE nu atinge etapa de formare a unui stat unitar. Structura instituional a UE prespune un set de instituii politice exercitndu-i competenele la nivel politic european, pe baza principiului atribuirii de competene2, iar la nivel politic naional, pe baza principiilor subsidiaritii i proporionalitii3 (art. I-19, paragr. 2; art. I11/Constituie); nicieri n Constituia European nu este consacrat sau nscris principiul centralizrii, ca principiu juridic de baz pentru existena unui stat unitar. Statele membre UE continu s existe n cadrul sistemului politic al UE aa cum este constituit n varianta
1 Mai precis, este vorba de o aplicare a tratatelor comunitare i a celor privind UE, pe teritoriile statelor membre i nu de existena juridico-politic distinct a unui teritoriu UE consacrat ca atare n aceste tratate, ca element constitutiv al unei stataliti UE. n ceea ce privete situaia juridic a teritoriilor ce depind de un stat membru CE, CJCE a considerat c acestea rmn n afara domeniului de aplicare al TCE, aflndu-se, n ceea ce privete Comunitatea, n aceeai situaie ca rile tere (avizul CJCE 1/78, din 4 oct. 1979). A se vedea Augustin Fuerea op.cit., pag. 63. 2 n virtutea cruia dispune, n mod limitativ, doar de acele competene care i sunt acordate prin Constituia European (de altfel, prin condiionarea revizuirii Constituiei cu unanimitate, se confirm faptul c statele membre sunt cele care decid sfera de competene a UE). Cf. Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 56. 3 Aceste dou principii completeaz principiul atribuirii de competene. Astfel, ntr-o opinie, se consider c subsidiaritatea presupune exercitarea competenelor la nivelul decizional cel mai potrivit (local, naional, european), n timp ce proporionalitatea semnific faptul c aciunea UE trebuie s fie strict limitat la realizarea obiectivelor urmrite (consacrarea acestor principii juridice prin Constituia European dorindu-se un rspuns la adresa criticilor c UE ar fi afectat competenele statelor membre). A se vedea Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 56.

600

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional constituional european, ceea ce reprezint un alt argument n defavoarea naturii juridice de stat unitar atribuit Uniunii Europene, ca atare. Conform art. I-10 este instituit cetenia Uniunii, care se adaug ceteniei naionale a unui stat membru UE (fiind nc un aspect care separ Uniunea European de modelul statului unitar). Apoi, nu exist n ntregul sistem politic al UE, o singur constituie (Constituia European nu a intrat n vigoare; chiar dac ar fi intrat n vigoare, nu ar fi nlocuit constituiile naionale ale statelor membre), nici ordinea juridic european nu este unica din ntreg sistemul politic al UE (nici n varianta constituional european, ordinea de drept intern a fiecrui stat membru nefiind nlocuit de ordinea juridic european)1. n al doilea rnd, nivelul politic european de guvernare din cadrul sistemului politic al UE nu este considerat un nivel central, nici nivelul politic naional de guvernare nu este redus la un nivel local, dup criteriile de definire ale unui stat unitar; pe de alt parte, instituiile UE nu exercit n exclusivitate (nlocuind organele de stat din fiecare stat membru) puterea politic2 la nivel european i la nivel naional (deoarece fiecare stat membru UE i menine propriul aparat statal). De asemenea, potrivit art.I-33/Constituie, legile i legile-cadru europene se aplic fiecrui stat membru (sunt acte legislative cu aplicabilitate general), ceea ce nseamn o aplicare uniform n ntreg teritoriul Uniunii Europene3.
1 Ordinea juridic comunitar fiind integrat n dreptul statelor membre, caracter afirmat de CJCE i admis de jurisdiciile interne, prin prevederi constituionale. Ion Rusu Organizaii i relaii internaionale, Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 151-152. Augustin Fuerea op.cit., pag. 44. 2 Dac admitem c tipul de putere n cauz exist la nivelul european de guvernare, fiind exercitat prin instituii UE de tipul Parlamentului European i fiind ncredinat acestor instituii europene de ctre popoarele statelor membre UE. 3 Este ns, vorba de un drept integraionist, care se impune ordinii juridice din fiecare stat membru UE: astfel, n varianta pre-constituional, regulamentele comunitare sunt aplicabile direct n statele membre, neputnd

601

Mdlina Virginia ANTONESCU Aceast aplicare nu este ns una de tip exclusiv (existnd parlamente naionale n fiecare stat membru, nzestrate cu atribuia de a emite legi aplicabile pe ntreg teritoriul statului respectiv). n msura n care o lege naional devine incompatibil cu prevederile unei legi europene, n virtutea principiului prioritii dreptului european1, legea naional este nlturat de la aplicare (supremaia ordinii juridice europene nu se confund ns cu varianta existenei exclusive a legilor europene i cu desfiinarea parlamentelor naionale, aa cum ar presupune un stat unitar european). Prin urmare, nici n sistemul Nisa, nici n varianta Constituiei Europene , sistemul politic al UE nu are trsturi juridice i politice apropiate de cele ale unui stat unitar. Pe cale de consecin, nici instituiile UE nu au structura, atribuiile ori funcionarea unor organe de stat aparinnd unui stat unitar.

fi transpuse n legi sau n alte acte normative interne; n ceea ce privete deciziile i directivele comunitare, adresate statelor membre, trebuie spus c autoritile naionale nu au dect o competen de executare, nu de admitere, deoarece aceste acte beneficiaz de aplicabilitate direct, fiind integrate n ordinea juridic a statelor membre prin simplul efect al publicrii lor n JOCE sau prin notificare. Ion Rusu- op. cit., pag. 153- 155. Augustin Fuerea op.cit., pag. 155. Cu toate acestea, nu putem considera autoritile naionale din statele membre UE, drept autoriti locale din cadrul unui stat unitar european, deoarece sistemul politic UE au o complexitate politico-juridic depind modelul statului unitar. 1 Dei este un principiu de inspiraie federal, principiul prioritii, n cazul sistemului politic UE, dovedete un caracter integraionist unic al dreptului comunitar, care nu se confund cu o ordine juridic federal emanaie a organelor unui stat federal european. ntr-un stat unitar, principiul prioritii, nu se justific, deoarece n acest caz, nu exist dou ordini juridice distincte, precum ntr-un stat federal sau n cazul UE.

602

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

2. Originalitatea instituional a UE n raport cu organele de stat dintr-o federaie

2.1. Elemente generale federale n structura instituional a UE
n perioada Nisa (cuprnznd tratatele comunitare i modificatoare, inclusiv tratatul de la Nisa), n sistemul politic al UE aa cum este acesta definit de tratate exist anumite elemente de natur federal1, fr ca acest lucru s determine ca natura juridicopolitic a UE s fie una n ntregime de tip federal. Particulariti n raport cu o federaie, n perioada Nisa apar din mai multe puncte de vedere: a) sub aspectul definirii juridice a statului federal (ca formaiune statal compus din dou sau mai multe state membre care beneficiaz de un anumit grad de autonomie n materie constituional, legislativ i judectoreasc)2 situaia, n cazul sistemului politic al
Modelul federal presupune ca suveranitatea statelor naiune s fie pstrat i respectat n toate domeniile care au o dimensiune i o semnificaie naional, ns s fie transferat ctre un guvern european controlat democratic de un Parlament European i acionnd n conformitate cu dreptul european, n toate sectoarele care au o dimensiune supranaional. A se vedea Pier Virgilio Dastoli An EU Constitution and Federalism after Nice; A New Chance or Requiem for a Myth?, n The International Spectator, vol. XXXVI, no. 1, January- March 2001, pag. 53. 2 n ceea ce privete federalismul prin asociere, unii autori definesc noiunea juridic de federalism ca implicnd un grup de state care consimt s abandoneze, n mod egal, o parte a competenelor lor, n profitul comunitii, ns care continu s participe la elaborarea deciziilor comune (cf. Gilles Champagne op. cit., pag. 19. Bernard Chantebout op. cit., pag. 61-62.). Statul federal s-ar suprapune statelor federate, fiind totodat, o emanaie a voinei acestora i exercit competenele statelor federate pe plan internaional. Caracteristic federaiei este o abandonare a suveranitii internaionale a statelor federate, n profitul statului federal (cf. Bernard Chantebout op. cit., pag. 62). Dup alt autor (Jean Paul Jacqu op.cit., pag. 10), statul federal este o grupare a colectivitilor care accept s
1

603

Mdlina Virginia ANTONESCU UE, se prezint diferit: astfel, conform tratatelor comunitare i modificatoare, sistemul politic al UE presupune existena nu doar a mai multor state1, ci construirea i consolidarea progresiv a unor ntregi niveluri politice de guvernare (european, naional, regional)2. n al doilea rnd, n cazul Uniunii Europene nu putem vorbi de existena celor dou niveluri politice ntlnite n cazul unei federaii3 (nivelul statului federal i nivelul statelor federative). n sensul art. A/TUE, baza Uniunii Europene, ca sistem politic original, nu o formeaz statele federative ci trei entiti politice calificate, dup natura lor juridic, drept organizaii internaionale de integrare (Comunitile Europene)4. De asemenea, statele membre ale UE nu
abandoneze o parte a competenelor lor, n profitul gruprii pe care au constituit-o (ns mai departe, se vorbete despre faptul c statul federal dispune de atribute de suveranitate, n special pe plan internaional). 1 Art. I-5/Constituia European precizeaz c este vorba de relaii dintre Uniune i state membre (nu colectiviti sau state federate). Pe de alt parte, acest articol consacr principiul cooperrii loiale (ceea ce reflect un raport juridic de egalitate ntre Uniune i state) i nu principiul suprapunerii (ntlnit n statul federal). 2 n noua formulare a principiului subsidiaritii (art. I11/Constituia European) se menioneaz posibilitatea ca UE s poat interveni doar dac obiectivele aciunii preconizate nu pot fi atinse satisfctor de ctre statele membre la nivel central, la nivel regional i local, dar pot fi mai bine atinse la nivelul Uniunii (pentru domeniile care nu in de competena exclusiv a UE). Totodat, acesta este un articol care pune bazele concepiei UE ca sistem politic cu multiple niveluri de guvernare. 3 Att n tratatele comunitare, n cele modificatoare ct i n Constituia European fiind folosit denumirea de state membre (ceea ce exprim mai degrab, un raport de drept internaional public, prin care state suverane pe plan internaional particip la crearea unei entiti politice avnd trsturi apropiate de cele ale unei organizaii internaionale interguvernamentale) i nu denumirea de state federate. 4 Comunitile Europene, ca organizaii create de state n virtutea principiului integrrii, statele transfernd unele din competenele lor proprii, entitii nou create (cf. Roxana Munteanu op.cit., pag. 32).

604

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional formeaz un nou stat european1 denumit Uniune European (ca stat federal); absena unui stat federal2, n cazul sistemului politic al UE anuleaz posibilitatea de a ne regsi n prezena unei federaii europene. Prin urmare, dei n acest sistem politic pot fi identificate anumite trsturi federale3, totui acest lucru nu este suficient pentru a califica Uniunea, aa cum este structurat n perioada Nisa , ca fiind o federaie, nici a considera instituiile UE ca avnd o natur juridic federal. b) sub aspectul statutului juridico-politic al componentelor statale, observm c, n vreme ce statele federative beneficiaz de o anumit autonomie4 pe plan
Pentru unii autori, problema nu este dac suveranitatea naional rezid exclusiv n statele membre sau dac a fost transferat ctre Uniunea European ci cum se poate organiza diviziunea i mprirea de drepturi suverane ntre diferitele nivele de guvernare din cadrul UE. Pe de alt parte, este avantajos s se aplice federalismul la realitatea UE ca sistem de guvernare multi-nivel (fr a considera ns c UE este un stat federal), deoarece federalismul furnizeaz principii pentru organizarea teritorial a puterii politice. Uniunea arat astzi ca un sistem federal, funcioneaz ntr-o oarecare msur ca un sistem federal, de aceea poate fi calificat ca o federaie emergent sau embrionar. A se vedea pe larg, Tanja A Borzel, Thomas Risse op. cit. 2 Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 34. Philippe Manin op.cit., pag. 66. 3 n unele concepii, UE se impune statelor membre ca fiind superioar i capabil s le impulsioneze pentru a propune obiective mai ambiioase i explicite. n concepia UE ca stat federal, se precizeaz de ctre unii autori c sursa puterilor Uniunii trebuie s emane de la ceteni i nu de la statele membre; s-ar impune de altfel, o fuziune a pilonilor i o aplicare uniform a metodei comunitare n ansamblul sistemului politic al UE. A se vedea Claude de Granrut - Une Constitution pour lEurope, LGDJ, Paris, 2004, pag. 32-33. 4 ntr-un sistem federal, puterea politic este teritorial divizat ntre dou structuri autonome de jurisdicie separate, una naional i una provincial. Constituirea federaiei admite expres dou surse de putere , nici una din ele nederivnd i nefiind dependent de cealalt. A se vedea Denis de
1

605

Mdlina Virginia ANTONESCU constituional, legislativ, judectoresc (ns nu mai pot fi considerate entiti suverane1, n cazul federaiei vorbind de un transfer de drepturi suverane ctre centru2, ctre statul federal)3, acelai lucru nu se poate spune despre statele membre UE (care rmn entiti suverane att pe plan intern ct i n raporturile de drept internaional). Statele membre UE sunt suverane4 (nesubordonnduRougemont , sous la dir. de., - Dictionnaire international du fdralisme , ed. par Franois Saint Ouan, Bruylant, Bruxelles, 1994, pag. 41. 1 Ca o compensaie a renunrii lor la suveranitatea internaional i a dobndirii statutui juridico-politic autonom (nu independent), statele federate primesc dreptul de a participa la elaborarea politicii statului federal. Cf. Bernard Chantebout op. cit., pag. 64. 2 Unii autori consider ns c n cazul federaiei, statele federate, n limitele i n condiiile impuse de constituia federal i transfer o parte din atributele lor suverane pentru a forma un nou stat , distinct de statele ce l alctuiesc, ns i pstreaz identitatea i celalalt parte din atributele lor suverane. A se vedea Ion Deleanu- Instituii i proceduri constituionale- n dreptul comparat i n dreptul romn , Ed. Servo Sat, 2003, pag. 92. Din aceasta optic rezult c UE nu este un stat federal , dei exist un transfer de drepturi suverane de la statele membre, la nivelul european de guvernare, deoarece statele membre nu se percep ca fcnd parte dintr-o federaie , nici ca avnd statutul de state federative. 3 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 97. Statul federal ar putea fi privit ca un tip de stat complex, care formeaz o uniune de drept constituional (spre deosebire de UE, care nu intr n raporturi de drept intern cu statele membre, acestea nepierzndu-i suveranitatea n relaiile internaionale) i nu o uniune de state supus dreptului internaional (cf. Marcel Prlot, Jean Boulouis op. cit., pag. 269). 4 Totui, n unele constituii precum cea a Belgiei (stat fondator al Comunitilor Europene i al UE), art. 34, titlul III este reglementat problema transferului de suveranitate (care nu reglementeaz raporturile dintre statul federal i colectivitile teritoriale ci relaiile juridice dintre statul belgian i alte state de pe plan internaional, ori organizaiile internaionale). Astfel, se prevede c exercitarea unor puteri determinate poate fi atribuit prin tratat sau prin lege unor instituii publice internaionale. Alte constituii (art. 145, alin. 1/constituia Romniei, ca tip de stat unitar) nu folosesc aceast sintagm, referindu-se la transferarea unor atribuii ctre instituiile comunitare i exercitarea n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute

606

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional se vreunui centru decizional european) pe planul constituional (constituia lor naional avnd valoare de lege fundamental pentru acel stat; n al doilea sens, suveranitatea statului se manifest n raporturile juridice privind organizarea i exercitarea puterii politice n acel stat); pe plan legislativ (parlamentul naional fiind autoritatea legislativ a statului, care nu este nlturat sau concurat de legislatorii europeni Consiliu i Parlament n domeniile rmase n competena organelor de stat), pe plan judectoresc (deciziiile judectorului naional avnd valoare obligatorie n raport cu ntregul teritoriu al acelui stat). Rmne ns o chestiune juridic foarte controversat, aceea de a stabili cu certitudine dac obiectul transferului de la statele membre UE ctre Uniune l constituie competenele, atribuiile, drepturile suverane sau exerciiul suveranitii statului n cauz1 (dup modelul federaiei, n care exist un transfer de suveranitate ctre statul federal)2. Conform hotrrii CJCE Costa/Enel din 1964,
de aceste tratate, ca efecte ale aderrii Romniei la tratatele constitutive ale UE. exemplu, n hotrrea Van Gend & Loos (CJCE 5/2/63; nr. 26/62; 3) se precizeaz c este instituit o nou ordine juridic de drept internaional n profitul cruia statele i-au limitat drepturile suverane; n hotrrea CJCE Costa/ENEL (15/07/64; nr. 6/64; 1141) se precizeaz c statele au instituit o Comunitate nzestrat cu puteri reale reieite din limitarea competenelor sau din transferarea ctre Comunitate a anumitor atribuii ale statelor; sau statele i-au limitat, n anumite domenii, drepturile suverane (cf. Gilles Ferrol op.cit., pag. 90-91). 2 Unii autori nu disting n mod clar, suveranitatea de competen, afirmnd c exist un abandon al suveranitii internaionale de ctre statele federate, n favoarea statului federal (aspect care nu se regsete n cazul UE, datorit caracterului interguvernamental al domeniului PESC, reflectnd exercitarea de ctre statele membre CE, a competenelor pe plan extern, ca entiti suverane). Suveranitatea a fost echivalat, de altfel, n doctrina de drept, cu un atribut esenial al statului care are ca scop crearea,
1De

607

Mdlina Virginia ANTONESCU n privina ordinii juridice comunitare, aceasta este caracterizat ca fiind o nou ordine juridic internaional, creia statele membre ale Comunitilor Europene i-au cedat, dei n domenii restrnse, o parte din drepturile lor suverane. Aceeai sintagm juridic a fost utilizat n 1967 de Tribunalul Constituional german1. Anterior, sintagma de transfer al drepturilor suverane a fost recunoscut prin efectul unui alineat din preambulul constituiei din 27 octombrie 1946 (preambul care este n vigoare n virtutea preambulului din constituia de la 4 octombrie 1958) care dispune c sub rezerva reciprocitii, Frana consimte la limitrile de suveranitate necesare organizrii i aprrii pcii. Deoarece nu exist o procedur care s permit un control al compatibilitii cu constituia (sub imperiul constituiei celei de-a Patra Republici), tratatele comunitare nu au putut fi supuse acestui tip de control n Frana. n schimb, tratatul de la Maastricht a fcut obiectul unui control prealabil de constituionalitate; conform deciziei Consiliului Constituional din 9 aprilie 1992, instituirea uniunii economice i monetare n cea de-a treia faz este de natur s priveze statele care particip la aceasta, de competenele lor ntr-un domeniu n care sunt puse n cauz condiiile eseniale privind exerciiul suveranitii naionale2. n Germania, tratatul de la Maastricht a fcut obiectul unui control dup revizuirea constituiei (aceasta fiind modificat, ca i n Frana, pentru a introduce dispoziiile relative la participarea Germaniei la Comuniti i la Uniune)3. Sesizat pentru a stabili
organizarea i realizarea dreptului ( Tudor Drganu), sau s-a apreciat c st ntr-o putere originar de a organiza i aplica dreptul pozitiv nfptuind o ordine juridic ( Mircea Djuvara); alii o echivaleaz cu o autoritate politic sau cu puterea de stat , n condiiile n care suveranitatea poate exprima i o calitate a puterii de stat de a fi suprem. Suveranitatea nu trebuie ns confundat cu autoritatea politic , nici cu puterea de stat, fiind o calitate a puterii de stat. A se vedea Ion Deleanu op. cit., pag. 295. 1 Philippe Manin op.cit., pag. 45. 2 Michel de Villiers op.cit., pag. 215-216. 3 Philippe Manin op.cit., pag. 42.

608

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional compatibilitatea tratatului cu constituia, Curtea Constituional a rspuns afirmativ printr-o decizie din 12 octombrie 1993, prin care se analiza de o manier aprofundat natura juridic a Uniunii. Conform avizului CJCE 1/91 din 14 decembrie 1991 relativ la proiectul de acord ntre Comunitate i statele membre AELS privind instituirea unui Spaiu Economic European), tratatul CE prevede un transfer de drepturi suverane1 n beneficiul organelor interguvernamentale pe care le instituie2. De asemenea, n opinia autorilor de drept constituional, integrarea unui stat n UE nu a putut s se fac fr un transfer important de suveranitate naional3. Potrivit deciziei nr. 92-308 DC/9 aprilie 1992 a Consiliului Constituional francez, se consider c exist trei serii de dispoziii contrare constituiei sau aducnd atingere condiiilor eseniale privind exerciiul suveranitii (adic, realiznd un transfer de suveranitate4): condiiile de eligibilitate a cetenilor Comunitii pentru alegerile municipale din statele membre; substituirea unitilor monetare naionale cu euro i adoptarea unei politici de schimb comune; adoptarea unei politici comune de vize pentru trecerea frontierelor externe.
1 Dispoziiile din Constituia Romniei revizuit n 2003 , art. 148 se refer la aderarea Romniei la tratatele constitutive ale UE, aderare care are ca scop transferarea unor atribuii ctre instituiile comunitare precum i exercitarea n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute de aceste tratate, ceea ce denot recunoaterea unei trsturi de inspiraie federal n organizarea i n funcionarea Uniunii. 2 idem, pag. 45 3 n alt decizie a sa (nr. 85-188 DC din 22 mai 1985), Consiliul Constituional francez a fcut referiri la alt tip de condiii eseniale ale exerciiului suveranitii: respectarea instituiilor Republicii, continuitatea vieii naiunii, garania drepturilor i a libertilor (formulare vag, care las Consiliului o mare libertate de apreciere). A se vedea Pierre Pactet op.cit., pag. 366; 363. 4 n sens contrar (statele , ca nite zei olimpieni , vor rmne pentru totdeauna stpnii creaiei lor, o organizaie internaional dotat cu o personalitate juridic distinct dar fr nici o posibilitate de independen sau de putere spre a se emancipa de sub tutela statelor-prini), a se vedea opinia lui Haltern i Weiler/ 1996, citai n Marlene Wind- op. cit., pag. 124-125.

609

Mdlina Virginia ANTONESCU n opinia noastr, sistemul politic al UE reprezint o ilustrare a teoriei divizibilitii suveranitii1, doar astfel explicndu-se funcionarea nivelului politic european de guvernare i existena instituiilor UE ca reprezentante ale popoarelor Europei (Parlamentul European), ale statelor membre (Consiliul, Consiliul European) sau ale Uniunii ca entitate politic (Comisia European). Spre deosebire de federaie, Uniunea European se apropie de un model integraionist n care transferul competenelor statale n domenii concrete ctre Uniune presupune de fapt, o golire a coninutului juridic al suveranitii statale, presupune o nstrinare a exerciiului suveranitii ctre un nivel politic european de guvernare, unde aceasta va fi exercitat prin intermediul instituiilor UE. n ciuda acestui transfer de la statele membre la Uniune, observm c, att n raporturile de drept intern ct i n relaiile internaionale, statele membre rmn subiecte de drept avnd deplin personalitate juridic (pe plan juridic internaional, statele membre sunt subiecte de drept internaional, spre deosebire de federaie, unde raporturile dintre statele federative i statul federal sunt raporturi de drept intern i nu raporturi de drept internaional). Datorit faptului c, n originalul i complexul sistem politic al UE, statele membre sunt suverane i nu autonome, raporturile juridice dintre Uniune, respectiv Comuniti i statele membre sunt raporturi de drept internaional, bazate pe tratate internaionale. Desigur, n acest punct apare i un element de originalitate, care distinge UE ca sistem politic, de federaie i de orice alt tip de form statal: datorit caracterului juridic comunitar al acestui sistem, se poate spune c natura juridic a raporturilor stabilite ntre Comuniti/Uniune i statele membre este una comunitar, aparinnd unei ordini juridice
1 Cerina relativizrii suveranitii este dedus dintr-o pretins antinomie ntre interdependen i suveranitate , n condiiile fenomenului de depire a frontierelor, considerndu-se c suveranitatea ar fi incompatibil cu cooperarea internaional. Cooperarea nu afecteaz ns suveranitatea statului ci reprezint o manifestare a acesteia, statul nsui deciznd msura n care renun la unele din atributele lui suverane. A se vedea Ion Deleanu op. cit., pag. 44.

610

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional distincte1 att n raport cu dreptul internaional ct i cu dreptul intern al statelor membre. c) sub aspectul structurii parlamentului: n vreme ce ntr-o federaie, parlamentul are o structur bicameral2 (o Camer reprezentnd landurile, cealalt reprezentnd poporul), n sistemul politic al UE Parlamentul European are o structur monocameral (reprezentnd, ca instituie UE, vocea popoarelor din statele membre UE). ns mai exist i o alt instituie UE cu rol de
1 Hotrrile CJCE Costa/ENEL i Van Gend & Loos (n Gilles Ferrol op.cit., pag. 90-91) 2 Bicameralismul reprezint, n organizarea puterii legislative dintr-un stat federal, o necesitate; doar prin intermediul celei de-a doua Camere, statele membre sunt reprezentate ca elemente constitutive ale statului federal i nu n virtutea importanei lor (L. Le Fur, citat n Marcel Prlot, Jean Boulouis op. cit., pag. 274). Dup ali autori, o Camer reprezint poporul (fiind aleas pe baza importanei demografice a statelor federate), iar cealalt reprezint statele (reprezentarea fiecrui stat federat n aceast Camer, de regul ntr-o manier egal). Ambele Camere beneficiaz de aceleai prerogative legislative (totui, n Germania, Bundesrat-ul nu se poate opune unui proiect de lege adoptat de Bundestag dect dac acesta privete competenele administrative ale landurilor). Cf. Bernard Chantebout op. cit., pag. 64-65. Unii autori menioneaz faptul c apartenena Bundesrat-ului la parlamentul german a fost contestat (deoarece aceast Camer este compus din purttori de mandat i nu din alei avnd statutul de parlamentari), prin decizie a Tribunalului Constituional din Karlsruhe, din 25 iunie 1974 (totui, doctrina clasific regimul politic german printre regimurile cu un parlament bicameral). A se vedea Olivier Duhamel, Yves Mny Dictionnaire constitutionnel, PUF, Paris, 1992, pag. 74. n art. 38/constituia Germaniei se prevede c deputaii din Bunsdestag (Camera Joas) sunt alei prin vot direct, universal, liber, secret, fiind reprezentanii ntregului popor, n timp ce membrii Bundesrat-ului (art. 50; 51) sunt membri ai guvernelor landurilor, care i numesc i i revoc (fiecare land avnd cel puin 3 voturi). Conform art. 26, alin. 1/constituia Austriei, Camera Reprezentanilor este aleas de naiune, prin vot direct, egal, secret. Senatul reprezint statele, proporional cu numrul naionalilor din fiecare stat (art. 34), membrii Senatului fiind alei de parlamentele statelor federate, din rndul lor, pentru durata perioadelor legislative respective, (art. 35).

611

Mdlina Virginia ANTONESCU legiuitor european (Consiliul) care are o natur juridic interguvernamental i care ndeprteaz sistemul politic al UE de modelul federal1. d) sub aspectul consacrrii juridice, la nivel convenional: n timp ce o structur statal federal este fie desemnat ca atare ntr-o constituie federal2, fie acest lucru rezult dintr-o organizare i funcionare a puterilor n stat tipice modelului federal, trebuie remarcat faptul c nici n perioada Nisa, nici n Constituia European, care sunt tratate internaionale, Uniunea nu este definit ca federaie3, nici structurat conform modelului federal.
1 n unele viziuni asupra modelului instituional al unei viitoare UE, Consiliul a fost vzut ca o Camer a unui parlament european bicameral, care s reprezinte statele membre. De exemplu, Joschka Fischer susine ideea unui parlament care s reprezinte att Europa statelor-naiune ct i Europa cetenilor. Una din Camere ar fi compus din membri alei, care sunt i membri ai parlamentelor naionale; a doua Camer fie ar putea fi format dup modelul unui Senat (cu senatori alei direct, din statele membre), fie dup modelul Bundesrat-ului german (o Camer a statelor). Joschka Fischer The nation-state is irreplaceable, discurs la Universitatea Humboldt din Berlin, 12 mai 2000. Totui, aceast viziune nu poate fi compatibil cu existena distinct a Consiliului UE n cadrul instituional european, ca al treilea legiuitor UE, ceea ce ar complica o dat n plus, schema de repartizare a puterilor n sistemul politic UE. 2 Guy Isaac op.cit., pag. 18. Augustin Fuerea op.cit., pag. 31. Statul federal deine o ordine constituional proprie, stabilit printr-o constituie federal, elaborat de o putere constituant, dotat cu plenitudinea suveranitii, n timp ce ordinea constituional a statelor federate este stabilit n mod liber de puterea constituant federat, sub rezerva respectrii constituiei federale. A se vedea Marcel Prlot, Jean Boulouis op. cit., pag. 271-272 (dei nu nelegem cum ar putea exista ntr-o federaie mai multe puteri constituante, avndu-se n vedere c nu exist dect un singur popor, care deine o astfel de putere). 3 n tratatul de la Maastricht a fost nlturat referirea la noiunea Uniunii cu o vocaie federal, datorit reticenelor statelor membre, care au preferat o construcie pragmatic, n care s pstreze controlul evoluiei acesteia, chiar dac au acceptat importante transferuri de suveranitate (interpretm folosirea acestei sintagme ca fiind o victorie semantic, dar care

612

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Sistemul politic al UE nu presupune existena unui stat european, nici statele membre UE nu au un statut juridic similar unor state federative. e) sub aspectul aparatului de stat, n federaie se ntlnesc dou rnduri de organe de stat (un aparat de stat federal i cte un aparat de stat n cadrul fiecrui stat federativ)1. Astfel, n afar de organele federaiei (parlament, guvern, organ suprem judectoresc) exist i organele statelor membre (acest aspect fiind asemntor cu situaia juridic din cadrul sistemului politic al UE, n acest caz putnd considera c Parlamentul European, Comisia i Consiliul, Curtea de Justiie sunt instituii europene care aparin Uniunii Europene ca entitate politic distinct de statele membre). n afar de instituiile UE, exist ns, n fiecare stat membru, cte un aparat statal (ns
nu face s dispar existena elementelor federale din cadrul UE). A se vedea Ami Barav, Christian Philip Dictionnaire juridique des Communauts Europennes, PUF, ADAGP, Paris, 1993, pag. 1141. Philippe Manin op.cit., pag. 66. Pe de alt parte, unii autori consider c tratatul de la Maastricht a reflectat un pas important ctre o constituie federal. Astfel au fost interpretate acordarea de puteri progresive Parlamentului European i anumite transferuri de suveranitate n aria UEM, ca indicatori ai transformrii Uniunii ntr-o federaie, ntr-un sens apropiat de cel al Uniunii lui Spinelli. A se vedea pe larg, Wolfgang Wessels Rationalizing Maastricht: the search for an optimal strategy of the new Europe, n International Affairs, no. 3, vol. 70, 1994, pag. 449- 450. Intr-o alt concepie federalist, s-a susinut ideea transformrii Uniunii ntr-o federaie a statelor naiune, care s concilieze dubla necesitate de a pstra naiunile i de a aplica metoda federal sistemului decizional. Astfel, se consider c unele domenii precum sntatea, educaia, securitatea social i cultura s rmn n continuare n competena statelor membre deoarece se afl n inima coeziunii economice i sociale a statelor. A se vedea Assemble Nationale, Dlgation pour lUnion Europenne: Audition de Jacques Delors, Lavenir de lUnion Europenne, Dbat, http:// europa.eu.int /constitution/ futurum/ documents/ contrib , 19 06 2001. 1 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 100.

613

Mdlina Virginia ANTONESCU trebuie menionat c nici UE nu este un stat federal, nici statele membre UE nu particip la formarea unei federaii europene, deci similitudinea de mai sus nu dovedete natura juridic de tip federal a UE)1. f) n perioada Nisa, Uniunea European nu este nzestrat cu personalitate juridic, ci doar cele trei Comuniti Europene2. Prin urmare, UE nu poate stabili raporturi juridice de drept intern cu statele membre, natura sa fiind doar una politic3. De asemenea, Comunitile Europene stabilesc cu statele membre
1 Totui, anumii autori consider c UE este o creatur nou, avnd toate avantajele juridice i politice ale statului federal, n acelai timp conservnd suveranitatea deplin a statelor-naiune (cf. Charles Leben Fdration dEtats nations ou Etat fdral?, Harvard Jean Monnet Working Paper, nr. 7/00, citat n Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 35. 2 UE este privit, n unele opinii, drept un proces, mai puin un corp politic ct un cadru general al crui scop principal este de a ngloba serii disparate de obiective (Cf. Clive H. Church, David Phinnemore op.cit., pag. 93). Guy Isaac op.cit., pag. 12. Dup alii, chiar i dotat cu o constituie, UE rmne o asociaie de state egale i suverane. A se vedea Philippe Moreau Defarges- op. cit., pag. 80. n art. A- TUE, UE nu este prezentat ca fiind etapa final a construciei europene ci ca o etap ntr-un proces nc neterminat. Referirea la o uniune fr ncetare mai strns ntre popoarele Europei nu exclude ns vocaia federal; n al doilea rnd ns trebuie s accentum pe dimensiunea democratic a UE, care nu se reduce la un acord interstatal ci este o uniune ntre popoarele europene. A se vedea Vlad Constantinesco, Robert Kovar, Denys Simon- Trait sur lUnion Europenne. Commentaire article par article; prface par Alain Lammasoure. Economica, Paris, 1995, pag. 58-59. 3 n sens contrar (al unor raporturi de putere n cadrul Uniunii, care sunt de natur constituional, deoarece tratatelor comunitare li s-a recunoscut de ctre CJCE, natura juridic de carte constituional; pe de alt parte, CJCE a insistat pe ideea unei comuniti de drept, n care judectorul are sarcina de a veghea la respectarea repartiiei competenelor ntre statele membre i Uniune, dar i la protejarea drepturilor particularilor, care sunt destinatarii normelor comunitare). A se vedea Jean Paul Jacqu op.cit., pag. 13.

614

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional raporturi specifice, de drept comunitar, care nu permit o asimilare cu raporturile juridice de drept intern din cadrul unei federaii, datorit naturii originale a dreptului comunitar. Astfel c Uniunea European, dar i Comunitile nu pot forma uniuni de drept constituional (deoarece nu au la baz constituii federale ci tratate internaionale)1. g) o alt caracteristic a statului federal este existena unei duble cetenii (cetenia statului federal adugndu-se la cetenia statului federat)2. Prin tratatul de la Maastricht s-a instituit o cetenie european care are caracter complementar fa de cetenia naional a statului membru UE, fr ns ca prin aceasta Uniunea s poat fi calificat drept federaie (deoarece lipsesc alte trsturi caracteristice federaiei). h) statul federal este unicul subiect de drept internaional3 (ceea ce nu se verific n ceea ce privete UE, n perioada Nisa, n care doar Comunitile au calitatea
Philippe Ardant Institutions politiques et Droit constitutionnel, 3e d., LGDJ, Paris, 1991, pag. 33; 35. 2 Deoarece statele federate, dei i pierd suveranitatea internaional (dup cum consider unii autori) i pstreaz suveranitatea pe plan intern, neputnd fi reduse la statutul juridico-politic al unor regiuni sau colectiviti, deoarece au propria constituie, aparate de stat proprii, legislaie proprie. Jacques Moreau op.cit., pag. 34. Dimpotriv, n concepia altor autori, spe deosebire de statele federale, n care indivizii sunt n primul rnd supui jurisdiciei statului federal, n UE indivizii sunt supui statelor membre i abia apoi jurisdiciei UE (dovad caracterul complementar al ceteniei europene fa de cea a unui stat membru UE). Cf. Olivier Dubos LUnion Europenne: sphynx ou nigme?, op.cit., pag. 39. Totui, dubla cetenie confirm caracterul mixt al UE, de federaie a statelor i cetenilor, conform art. 1/Constituia European (cf. Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 54). 3 n timp ce, n cazul UE, statele membre rmn stpnele tratatelor, pstrndu-i competena competenelor (tratatul stabilind o Constituie European neputnd fi revizuit dect cu unanimitate de voturi). Cf. Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 31.
1

615

Mdlina Virginia ANTONESCU de subiect de drept internaional (nu i Uniunea), fr a se substitui statelor membre (acestea avnd n continuare calitatea de subiecte de drept internaional1, n cadrul sistemului politic al UE). i) dreptul federal format din norme elaborate pe plan federal (obligatorii pentru ntreg teritoriul federaiei) se impune, n virtutea principiului suprapunerii, n faa dreptului elaborat de statele federate2. n sistemul politic al UE se aplic att dreptul comunitar (la nivel european, dar i n ordinea de drept a statelor membre) ca drept de integrare, ct i dreptul elaborat de organele de stat din fiecare stat membru UE. Cu toate acestea, dreptul comunitar are un caracter original att n raport cu ordinea juridic intern ct i cu dreptul internaional (sub aspectul instituiilor de la care eman; al naturii sale juridice; al caracterelor sale juridice). j) dac ntr-o federaie exist organe jurisdicionale federale, (fie specializate, fie de drept comun) care au n competena lor controlul constituionalitii legilor provenind de la autoritile statelor federate3, n sistemul politic al UE nu exist n afara Curii de Justiie, o alt instituie UE cu rolul de a controla validitatea actelor emise de instituiile UE (prin raportarea, sub aspectul legalitii acestora, la tratatele comunitare i modificatoare). ns obiectul controlului de legalitate, n acest ultim caz, l constituie acte emise de instituiile UE4, nu de organele de stat din statele
Statul federat este o entitate politic definit prin absena capacitii de a ntreine raporturi imediate cu societatea internaional , neavnd personalitatea juridic a statelor, din punct de vedere al dreptului internaional. A se vedea Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Alain Pellet Droit international public, LGDJ, Paris, 1999, pag. 423- 424. 2 Jean Gicquel op.cit., pag. 72-73. 3 Genoveva Vrabie op.cit., pag. 100. 4 Control juridic exercitat de CJCE fie printr-un recurs n anulare (pentru revizuirea legalitii actelor normative comunitare), fie pe calea
1

616

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional membre UE (mai mult, n virtutea principiului prioritii hotrrii CJCE dreptului comunitar1, conform Simmenthal, judectorul naional este cel competent s nlture de la aplicare o norm intern neconform cu dreptul comunitar). Nu se poate vorbi, n perioada Nisa, de un veritabil control al constituionalitii deoarece nu i este recunoscut Curii de Justiie a UE vreo competen de a verifica actele emise de autoritile unor state suverane; n al doilea rnd, nu exist, n aceast etap de evoluie a UE, o Constituie European n temeiul creia s se efectueze acest tip de control, n nelesul juridic n care este realizat n cadrul unei federaii. k) sub aspectul caracterelor juridice ale dreptului comunitar, se remarc o folosire a tehnicilor tipic federale2 (prioritatea dreptului comunitar n raport cu dreptul naional; integrarea dreptului comunitar n ordinea de drept intern; aplicabilitatea direct a dreptului comunitar n ordinea de drept a statelor membre UE). l) ntr-o federaie (care constituie o unitate internaional), politica de externe i politica de aprare aparin domeniului federal de competene3, fiind elaborate i aplicate de o administraie centralizat. n cazul sistemului politic al UE, n care politica extern i de securitate comun, precum i domeniul justiie i afaceri interne reprezint simple forme de cooperare politic ntre statele membre, acestea dein competena de a elabora i de a aplica propria lor politic extern i
recursului n interpretare (cnd judectorul naional solicit CJCE interpretarea unei norme comunitare incidente ntr-un litigiu dedus n faa sa). A se vedea Pierre Mathijsen op.cit., pag. 139-140; 149. 1 Pierre Mathijsen op.cit., pag. 52-53 2 Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33. 3 Philippe Manin op.cit., pag. 66-67

617

Mdlina Virginia ANTONESCU propria lor politic de aprare1. Prin urmare, n perioada Nisa, acest aspect difereniaz UE de o federaie . Astfel, chiar dac exist unele elemente care apropie Uniunea sau Comunitile de modelul federal n perioada Nisa (cuprinznd tratatele comunitare i modificatoare), totui sistemul politic al UE nu devine unul de tip federal, dup cum nici instituiile UE nu pot fi asimilate cu organele de stat ale unui stat federal (n ceea ce privete natura lor juridic, organizarea i funcionarea lor, atribuiile i raporturile juridice fa de organele de stat ale statelor membre UE). Nici Constituia European nu precizeaz dac noua Uniune European este o federaie sau nu; se observ ns, din formularea art. I-5, titlul I, partea I /Constituie c se evit folosirea termenului de federaie sau de stat federal2 atunci cnd este definit juridic Uniunea sau cnd sunt stabilite relaiile dintre Uniune i statele membre. Fa de federaie, sistemul politic al UE, aa cum apare structurat din prevederile Constituiei Europene, prezint numeroase particulariti care i accentueaz caracterul original n raport cu aceast form statal: a) sub aspectul definirii juridice a federaiei (care presupune existena a dou nivele de guvernare politic, primul aparinnd statului federal; al doilea fiind ncredinat, prin constituia federal, statelor federate), sistemul politic al UE, potrivit variantei constituional europene, nu formeaz un stat federal european. De asemenea, nici statele membre ale UE, care i pstreaz
1 UE nu reprezint, precum statul federal, o unitate internaional, deoarece nu dispune de un fotoliu propriu la ONU i n organizaiile internaionale; UE nu elaboreaz o politic proprie n materia afacerilor externe sau a aprrii iar instituiile sale supranaionale (Comisia; CJCE) dispun de competene limitate n domeniile interguvernamentale, PESC i PSAC). Cf. Philippe Manin op.cit., pag. 67. 2 Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 32.

618

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional suveranitatea (deoarece n art. I-1 se prevede instituirea Uniunii Europene de ctre state pentru atingerea obiectivelor comune deci, este vorba mai degrab, de o exercitare n comun, de ctre state, la nivel european, a suveranitilor acestora) nu se percep ca state federale. n al doilea rnd, din formularea art. I-1 este eliminat sintagma transferului de suveranitate, preferndu-se conceptul tehnic, al atribuirii de competene Uniunii, pe care aceasta le exercit n mod comunitar (o referire direct la o tehnic de inspiraie federal, datorit caracterului prioritar i de integrare al dreptului comunitar). Spre deosebire de metoda interguvernamental bazat pe cooperarea ntre state suverane, metoda comunitar1 presupune existena unei atribuiri de competene ctre o noua entitate politic, Uniunea European b) sub aspectul exercitrii funciilor eseniale ale unui stat (n special cele avnd ca obiect asigurarea integritii sale teritoriale, meninerea ordinii publice, aprarea securitii naionale), art. I-5/Constituia European ncredineaz n continuare aceste funcii statelor membre, impunnd Uniunii s le respecte, totodat, identitatea naional, inerent structurilor lor fundamentale politice i constituionale, inclusiv n ceea ce privete autonomia local i regional. ntro federaie, asemenea funcii (inclusiv stabilirea
Metoda comunitar este caracterizat prin: monopolul Comisiei asupra dreptului de iniiativ legislativ; prin procedura legislativ ordinar (bazat pe co-decizie; pe votul cu majoritate calificat n Conisliu); prin controlul jurisdicional al CJCE. A se vedea Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 32. Aceast metod integraionist este specific UE, la aceasta adugndu-se i principiul juridic al atribuirii de competene ctre UE (ca principiu de inspiraie federal), fr ns ca statele membre s i piard atribuiile de care dispun pe plan internaional (cum se ntmpl ntr-un stat federal).
1

619

Mdlina Virginia ANTONESCU politicii externe) revin statului federal1. Potrivit art. I40/Constituie, care reglementeaz politica extern i de securitate comun, Uniunea are doar un rol de a dezvolta solidaritatea dintre statele membre, de a identifica problemele de interes general, de a realiza un grad din ce n ce mai mare de convergen a aciunilor statelor membre (ceea ce nseamn c fiecare stat membru deine prerogativa suveran de a decide cu privire la politica sa extern, dar i cu privire la politica sa de aprare). c) sub aspectul legii fundamentale care st la baza federaiei (o constituie federal), sistemul politic al UE prezint particularitatea c are la baz, n etapa post-Nisa, chiar i n varianta ratificrii i intrrii n vigoare a Constituiei Europene, tot un tratat internaional ncheiat ntre state suverane, prin care se instituie o Constituie European2 (acest act juridic fundamental pentru
n ceea ce privete gestiunea politicii monetare (care ntr-o federaie revine statului federal), pe plan european aceasta revine unui organ european totalmente independent fa de state: BCE, ceea ce poate fi considerat un element de federalism n cazul UE. Cf. Philippe Manin op.cit., pag. 67. Competenele UE se extind n numeroase domenii regaliene (moned, poliie, justiie, imigraie); n plus, UE dispune de resurse proprii nc din 1970, care i aparin de drept (ceea ce o apropie de un stat federal): a se vedea Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 34. O alt trstur care apropie UE de un stat federal se refer la competena CJCE de a soluiona diferendele privind interpretarea constituiei federale, asemntor unei curi supreme (curte care va impune statului federal i statelor federate, respectarea dreptului). Cf. Philippe Ardant op.cit., pag. 38. 2 Federaia de state i de ceteni se bazeaz pe un act juridic mixt, numit tratat constituional, cu neputin a fi asimilat n ntregime unui simplu tratat internaional, dar nici unei constituii statale (n acest sens, a se vedea Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 35.). Unii autori remarc faptul c unul din cele mai izbitoare aspecte ale tratatului constituional este acea aspiraie de a fi n acelai timp un tratat i o constituie, ceea ce se dorete o continuare a deja consacratei tradiii de a considera la nivel comunitar, tratatele n vigoare- comunitare i modificatoare- drept carte
1

620

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional sistemul politic al UE neavnd ns caracter federal, deoarece nu transform UE ntr-un stat federal i nici nu i acord competene specifice unui astfel de stat). Ca i sistemul Nisa, Constituia European menine anumite aspecte1 care au fost analizate anterior n raport cu o federaie2 (dubla cetenie, prin consacrarea ceteniei europene; o structur monocameral a Parlamentului European element ce nu este propriu unei federaii, pentru care bicameralismul legislativului este o necesitate; existena unui cadru instituional format n
constituionale ale UE, chiar dac crearea UE are o natur juridic internaional- un acord interstatal-. Vorbim de o constituionalizare a tratatelor comunitare avnd n vedere funcia acestora de a proteja drepturile cetenilor i de a consacra o separaie a puterilor n UE. A se vedea pe larg, Luis Diez -Picazo Treaty or Constitution? The Status of the Constitution for Europe, n Altneuland : The EU Constitution in a Contextual Perspective, Jean Monnet Working Paper 5/04, The Jean Monnet Program, in cooperation with Woodrow Wilson School of Public and International Affairs at Princeton University. Dup ali autori, un tratat constituional este o sintagm contradictorie sau impune o nou categorie juridic. A se vedea pe larg, Otto Pfersmann- The New Revision of the Old Constitution, n Altneuland : The EU Constitution in a Contextual Perspective, Jean Monnet Working Paper 5/04, The Jean Monnet Program, in cooperation with Woodrow Wilson School of Public and International Affairs at Princeton University. 1 Att n perioada Nisa, ct i n Constituia European, n ciuda existenei unor competene ale instituiilor UE de a decide n domeniul PESC sau de a ncheia tratate internaionale n numele UE sau al CE cu alte state sau cu organizaii internaionale, statele membre UE nu pierd dreptul de a ncheia n nume propriu tratate internaionale i de a-i angaja responsabilitatea pe plan internaional (ceea ce distinge UE ca sistem politic, de o federaie). A se vedea i Olivier Duhamel, Yves Mny op.cit., pag. 435. 2 Conform unor opinii, federaia este un contract politic (de la cuvntul foedus, foederis care nseman pact) prin care contractanii pstreaz iniiativa i suveranitatea ntreag). Cf. Dimitrie Gusti Problema federaiei statelor europene, Bucureti, 1930, Extras din Arhiva pentru tiin i Reforma Social, Revista Institutului Social Romn; n anul al IX-lea, nr. 1-3/1930, pag. 13.

621

Mdlina Virginia ANTONESCU instituii UE care nu sunt organele de stat ale unui stat federal european de unde i imposibilitatea de a susine c am fi n prezena a dou rnduri de aparate de stat - ; existena unui drept european care se aplic pe ntreg teritoriul statelor membre UE i care se integreaz n ordinea de drept intern a acestora, conform art. I-6/Constituie). Spre deosebire de sistemul Nisa (n care Uniunii Europene nu i era recunoscut personalitatea juridic), prin art. I7/Constituia European, Uniunea dispune de personalitate juridic, putnd fi un subiect de drept att n plan juridic european, ct i pe plan internaional. Prin urmare, pe baza art. I-7/Constituie, se poate considera c Uniunea poate fi subiect de drept internaional (ceea ce ns, nu o apropie de un stat federal, deoarece doar acesta are calitatea de subiect de drept internaional, nu i statele federate). n ciuda atribuirii de competene ctre Uniune (art. I1/Constituie), statele membre UE i pstreaz calitatea juridic de subiecte de drept internaional. De asemenea, din modalitatea de repartizare a competenelor dintre Uniune i statele membre, att n sistemul Nisa ct i n formularea Constituiei Europene, reiese o ndeprtare de modelul federal1, dup cum se va observa la punctul urmtor.

Deoarece un stat federal este deintorul exclusiv al suveranitii (abandonate de statele federate, chiar dac acestea i conserv o constituie proprie i unele competene externe). A se vedea Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33. Dar UE, n varianta Constituiei Europene, se apropie de un stat federal prin consacrarea expres a unei clasificri a competenelor ntre UE i state, pe care tratatele anterioare nu au stabilit-o explicit. Pe de alt parte, UE dispune de competene exclusive specifice (uniune vamal; politic comercial comun; conservarea resurselor biologice ale mrii n cadrul politicii comune a persuitului; stabilirea regulilor de concuren n domeniul pieei interne; politic monetar). Unele dintre aceste competene (piaa intern, uniunea vamal) sunt mai degrab apropiate de cele ale unei organizaii internaionale de integrare dect de cele ale unui stat federal, ceea ce constituie o particularitate a naturii juridice a UE n raport cu federaia.
1

622

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

2.2. Originalitatea modalitii de repartizare a competenelor n cadrul Uniunii Europene, fa de modelul federal de mprire a competenelor
2.2.1. n sistemul Nisa, art. 3B/TCE, introd. prin G5/TUE consacr n cazul Comunitilor Europene principiul atribuirii de competene, preciznd faptul c aceasta acioneaz n limitele competenelor care i sunt conferite i ale obiectivelor trasate prin prezentul tratat. Aceast formulare creeaz o regul potrivit creia atribuiile Comunitii sunt doar cele enumerate explicit i limitativ, rmnnd n competena statelor membre toate celelalte domenii. Dei n viziunea sistemului Nisa competenele conferite prin tratate corespund competenelor explicite, observm c, spre deosebire de o constituie federal, n care mprirea competenelor rezult n mod clar, prin gruparea acestora ntr-un capitol distinct, n tratatele comunitare, atribuiile Comunitii nu sunt prevzute expres ntr-o seciune sau capitol din tratat ci sunt dispersate n ansamblul dispoziiilor din tratate1. n al doilea rnd, aceste atribuii au un caracter mai mult funcional (obiective, misiuni ale Comunitii, aciuni, politici) dect material (indicarea unor domenii comunitare); aceast particularitate a caracterului competenelor Comunitii nu a fost nlturat prin tratatele ulterioare, att Actul Unic European ct i tratatul de la Maastricht realiznd o extindere constant a prerogativelor comunitare, n sensul completrii listei iniiale de competene. Astfel, potrivit art.2/TCE, modif. prin G2/TUE prin care sunt enunate misiunile Comunitii Europene, se poate contura o prim list de competene comunitare prin indicarea obiectivelor CE: piaa comun; implementarea politicilor i aciunilor de la art. 3 i 3A/TCE; promovarea unei dezvoltri armonioase i echilibrate a activitilor economice n ntreaga Comunitate; un nivel nalt al ocuprii forei de munc i al proteciei sociale; coeziunea
1

Ion Jinga op.cit., pag. 92.

623

Mdlina Virginia ANTONESCU economic i social; un grad nalt de convergen a performanelor economice; o cretere durabil i neinflaionist care s respecte mediul; solidaritatea ntre statele membre. Formularea art. 2/TCE este ns una bazat pe o menionare vag a obiectivelor Comunitii, ceea ce poate accentua caracterul discreionar prin care instituii precum Consiliul sau Comisia n special, apreciaz modul n care se pot atinge aceste obiective. Din art. 3/TCE se desprinde a doua list de competene comunitare1, potrivit criteriului funcional, acest articol prevznd c activitatea Comunitii se exercit n urmtoarele domenii: politica comercial comun; piaa intern (caracterizat prin eliminarea, ntre statele membre, a obstacolelor n calea liberei circulaii a bunurilor, persoanelor, serviciilor, capitalurilor), realizarea uniunii vamale (prin eliminarea, ntre statele membre, a drepturilor vamale i a restriciilor cantitative la importurile i exporturile de bunuri, precum i a tuturor celorlalte msuri cu efect echivalent); politica comun n domeniul agriculturii i pescuitului; politica comun n domeniul transporturilor; msuri privind intrarea i circulaia persoanelor n cadrul pieei interne; un sistem care asigur nedistorsionarea concurenei pe piaa intern; apropierea legislaiilor naionale n msura impus de funcionarea unei piee comune; o politic n domeniul social (care s includ un Fond Social European); ntrirea coeziunii economice i sociale; o politic n domeniul mediului; ntrirea competitivitii industriei Comunitii; promovarea cercetrii i a dezvoltrii tehnologice; ncurajarea instituirii i dezvoltrii reelelor transeuropene; o contribuie la realizarea unui
ns TCE (art. 2 i art 3) nu specific n mod expres dac este vorba de competene exclusive sau partajate ale Comunitii Europene. Nici TUE (referitor la existena unor competene ale UE) nu se refer la o categorie a competenelor exclusive ale UE n raport cu statele membre, acestea fiind consacrate de CJCE, pe cale jurisprudenial (politica comercial comun; conservarea resurselor biologice ale mrii). Prin aceasta, n opinia noastr, se demonstreaz implicit existena juridic a UE, deoarece o entitate abstract nu are cum s dein competene exclusive ntocmai ca un stat federal.
1

624

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional nivel nalt de protecie a societii; o contribuie la o educaie i o formare profesional de calitate precum i la promovarea culturii statelor membre; o politic n domeniul cooperrii pentru dezvoltare; o contribuie la ntrirea proteciei consumatorilor; msuri n domeniul energiei, proteciei civile i turismului; asocierea rilor i a teritoriilor de peste mri. n afar de competenele comunitare atribuite prin acest tratat sub forma enumerrii misiunilor (art.2/TCE) sau a aciunilor i msurilor (art.3/TCE), art.3A/TCE conine o enumerare a unor politici conferite Comunitii dar i statelor membre (politici comunitare bazate pe strnsa coordonare a politicilor statelor membre, dar i pe domeniile comunitare precum piaa intern): adoptarea unei politici economice; fixarea irevocabil a ratei de schimb, care s conduc la o moned unic; definirea i promovarea unei politici monetare i a unei politici de schimb unice. Prin urmare, din formularea explicit a art.3A/TCE, introdus prin G.4/TUE reiese un domeniu al competenelor mprite ntre Comunitate i statele membre, spre deosebire de art. 2 i art. 3/TCE care au ca obiect exclusiv precizarea competenelor Comunitii. Prin art. 5/TCE se prevede, totodat, relaia juridico-politic general dintre Comunitate i statele membre1 (care au obligaia de a facilita ndeplinirea competenelor de ctre Comunitate; precum i obligaia de a lua toate msurile generale sau particulare adecvate pentru a ndeplini obligaiile prevzute n tratat sau care rezult din actele instituiilor comunitare precum i obligaia de a se abine de la orice
Aceast relaie este mai degrab un efect juridic al aplicrii principiului cooperrii loiale dintre statele membre i Comunitate (art. 3B/TCE i art. 5/TCE, n vechea numerotare), precum i dintre statele membre i UE n care fiecare individualitatea juridic (art. F.3/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam; art. J.2/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam), n timp ce, n cazul unei federaii, putem vorbi de un tip de federalism de cooperare (n care statul central i statele federate particip la executarea sarcinilor comune, ntr-o ntreptrundere dificil de sesizat, deoarece partajarea competenelor ntr-o federaie este greu de realizat n practic). A se vedea Olivier Duhamel, Yves Mny - op.cit., pag. 436.
1

625

Mdlina Virginia ANTONESCU msur susceptibil a periclita atingerea scopurilor TCE, inclusiv a afecta ndeplinirea competenelor de ctre Comunitate). Prin tratatul de la Amsterdam, art. 2/TCE este nlocuit cu o nou formulare; conform noii enumerri de competene care i sunt atribuite, Comunitatea are ca misiuni (n plus fa de vechea enumerare a competenelor sale) s promoveze o dezvoltare armonioas, echilibrat i durabil a activitilor economice; egalitatea ntre brbai i femei; un nivel nalt al proteciei i mbuntirea calitii mediului. Prin tratatul de la Amsterdam, domenii care ineau de competena statelor membre (prin pilonul cooperrii politice interguvernamentale n materie de justiie i afaceri interne) precum Vize, azil, imigraie, mpreun cu acquis-ul Schengen trec n pilonul comunitar (deci, n competena Comunitii)1. Art. 3A/TCE, introdus prin tratatul de la Maastricht i-a pstrat formularea i n etapa tratatului de la Amsterdam (n ceea ce privete activitatea statelor membre i a Comunitii n domeniul economic i monetar). n schimb, tratatul de la Amsterdam a adus, n ceea ce privete domeniul competenelor comunitare, unele nouti: n politica comercial comun se realizeaz extinderea aplicrii art. 133/TCE (fostul art. 113/TCE) la problemele comerciale privind serviciile i proprietatea intelectual; n politica social i de angajare se introduce noul titlu privind angajarea, precum i includerea n TCE a Protocolului social; totodat, se introduc obiective precum: lupta mpotriva excluderii sociale; egalitatea ntre brbai i femei2. Toate aceste competene acordate prin tratatele comunitare i modificatoare Comunitii Europene, accentueaz caracterul specific al Comunitii n raport cu modelul federal de repartizare al competenelor ntre statul federal i statele federate. Astfel, cele mai importante dintre competenele comunitare vizeaz o dimensiune economic, funcional (politica comercial comun, piaa comun, uniunea vamal, politica agricol comun .a.), demonstrnd
1 2

Augustin Fuerea op.cit., pag. 436. idem, pag. 93.

626

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional caracterul integraionist economic al Comunitii, n raport cu un stat federal. n al doilea rnd, ntr-o federaie, n domeniul relaiilor externe, inclusiv n domeniile economic, militar, diplomatic, competena aparine statului federal1 (SUA), n vreme ce, datorit caracterului economic al Comunitii Europene, nu putem vorbi de existena unui domeniu al relaiilor externe care s fie obiect de repartiie a competenelor ntre Comunitate i statele membre. Acelai lucru este valabil i n cazul politicii de aprare (aceasta revenind, ntr-o federaie, statului federal). Trebuie remarcat i faptul c, n cadrul procedurii de control bugetar, Parlamentul European exercit atribuii bugetare, care dovedesc implicit c este vorba de o competen a Uniunii (i nu a statelor membre) n adoptarea bugetului: primete raportul Comisiei privind execuia bugetului; aprob descrcarea acesteia; adopt o decizie de aprobare a bugetului, pe baza proiectului de buget elaborat de Consiliu2. n ceea ce privete repartiia competenelor n sistemul federal german (care cuprinde, prin reunificarea din 1990, 16 state federate sau landuri), aceasta este fixat prin constituie3 (n vreme ce, n
Genoveva Vrabie op.cit., pag. 99. De exemplu, conform art. 174/constituia Belgiei, Camera Reprezentanilor decide asupra aprobrii conturilor statului i voteaz bugetul (dei exist un parlament bicameral), ceea ce distinge procedura de adoptare a bugetului federal n acest stat federal, de procedura din cadrul UE (care reflect o cooperare ntre principalele instituii UE, ntre PE i Consiliu, cu participarea Comisiei). A se vedea Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 184-185 (reflectnd o funcionare a celor dou instituii UE, Consiliul i Parlamentul European, ca dou Camere ale aceluiai legislativ european). 3 Pierre Pactet op.cit., pag. 182-183. Prin revizuirea constituional din 1992 s-a pus problema conservrii drepturilor landurilor n cazul transferurilor drepturilor de suveranitate ctre Uniunea European, reuindu-se o considerabil ntrire a competenelor Bundesrat-ului. Asemenea transferuri ale drepturilor de suveranitate, conform legii fundamentale a Germaniei, revizuite, trebuie s fie votate de Bundestag cu majoritate calificat a membrilor, iar de Bundesrat cu majoritatea de 2/3 din
1 2

627

Mdlina Virginia ANTONESCU cazul Comunitilor, n tratatele comunitare nu exist dispoziii exprese (revenindu-i Curii de Justiie sarcina de a stabili unele principii n aceast materie)1. Prin constituia Germaniei se stabilesc n competena exclusiv a statului federal materiile cele mai importante (art. 73) i se instituie competene concurente pentru restul (art. 74). Constituia, ca lege fundamental a unei federaii, rezerv statului federal, printr-o enumerare expres, domeniile considerate a implica interesele superioare ale ansamblului federal (nu doar relaiile externe sau aprarea ci i finanele, economia, nvmntul). n timp ce statul federal beneficiaz de competenele atribuite, restul domeniilor (rmase ne-nominalizate n constituie) sunt ncredinate statelor federate (care beneficiaz de competene de drept comun). n cazul Comunitilor, n absena unei repartiii clare a competenelor, nscrise n tratatele constitutive, ntre Comuniti2 i statele membre, reiese o regul asemntoare celei ntlnite ntr-o federaie; chiar dac tratatele au n vedere diferite domenii, misiuni, obiective ale Comunitii ca fiind competene comunitare, regula de baz este aceea c statele nu i pierd competenele proprii prin
voturi. Landurile pot participa la afacerile UE prin intermediul Bundesratului care trebuie s fie informat asupra proiectelor normative europene, ca de altfel i Bundestag-ul. 1 n sensul c ea s-a artat favorabil principiului federalismului cooperativ, situaie n care pot exista competene complementare. Statele nu i pierd competenele proprii prin atribuirea de competene Comunitilor, ns apar unele modificri n exercitarea acestora (de exemplu, chiar n situaia n care Comunitile nu i exercit atribuiile conferite prin tratate, statele trebuie s acioneze n cadrul prescris de acestea i s adopte doar acte normative de aplicare, n concordan cu cele comunitare). Cf. Viorel Marcu op.cit., pag. 149-150. 2 Dei Comunitile Europene sunt dotate cu atribuii ce caracterizeaz statul federal au competene interne i internaionale, ele nu ating nivelul de integrare care s le transforme n entiti pur federale (deoarece nu sunt nc subiecte de drept internaional prin pierderea acestei caliti juridice de ctre statele membre i nu sunt nici nvestite cu competene ale competenelor). Cf. Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 85.

628

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional conferirea de atribuii Comunitilor; astfel, apar unele competene concurente. n al doilea rnd, odat ce a fost stabilit expres o competen exclusiv a Comunitilor ntr-un domeniu, statele nu mai dispun, cu privire la acel domeniu, de o competen proprie, ci sunt obligate s respecte reglementrile generale i s acioneze conform acestora1. Repartizarea de competene n cadrul Comunitilor nu exclude ns domenii rezervate competenei statelor membre (adoptarea de reglementri privind protecia moralei, a ordinii publice, a securitii publice) dar i domenii de cooperare cu Comunitile (domeniul cooperrii, pentru dezvoltare; protecia mediului nconjurtor). n materiile de competen exclusiv a Comunitilor (piaa comun; conservarea resurselor marine; politic comercial comun) statele i pierd competena proprie2, putnd s acioneze doar pe baza unei abilitri speciale din partea Comunitilor. Prin urmare, putem spune c, pn la apariia Uniunii Europene, repartizarea competenelor dintre Comuniti i statele membre nu respect integral modelul federal, fr a se putea ns exclude unele similitudini cu acesta. Prin tratatul de la Maastricht instituind Uniunea European apare o nou entitate politic avnd competene proprii (distincte de cele ale Comunitii i de cele ale statelor membre), ceea ce adaug un grad sporit de complexitate i de originalitate sistemului politic al UE n perioada Nisa, n raport cu modelul federal. Astfel, n art. F/TUE se stabilete o relaie politico-juridic general ntre Uniune i statele membre (obligaia UE de a
Viorel Marcu op.cit., pag. 149. Or, acest lucru demonstreaz o trstur de inspiraie federal ce nu transform ns Uniunea ntr-o entitate pur federal. CJCE a artat implicit acest lucru, prin hotrrea Donckerwolcke din 15 dec. 1976 (competena rezidual a statelor, care se limiteaz s aplice actele Uniunii; n schimb, competenele exclusive ale UE o apropie pe aceasta, de un stat federal de ex., n materia politicii monetare, pentru statele zonei Euro, domeniu n care principiul subsidiaritii nu poate fi aplicat). Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 58.
1 2

629

Mdlina Virginia ANTONESCU respecta identitatea naional a statelor membre, ceea ce se poate interpreta, ntr-o ipotez, ca o garanie c, n sistemul politic al UE, statele membre i vor pstra suveranitatea1, nedevenind simple formaiuni politice dotate cu o anumit autonomie, precum ntr-o federaie)2. n al doilea rnd, potrivit art. F4/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam, Uniunea i rezerv prerogativele de a i asigura mijloacele necesare pentru exercitarea competenelor atribuite de tratate (obiective i politici unionale). Potrivit art. B/TUE modif. prin tratatul de la Amsterdam, Uniunea dispune de o serie de competene specifice (menionate n articole ca fiind obiective, ceea ce nseamn c i n cazul Uniunii, a fost preferat criteriul funcional n definirea competenelor i nu o repartizare expres a acestora ca ntr-o constituie federal). Astfel, Uniunea dispune de competene specifice privind: promovarea unui
Unii autori consider c, prin tratate internaionale supuse dreptului internaional, statele suverane atribuie sectoare importante ale suveranitii lor naionale, instituiilor comunitare; statele membre continu s fie ns, toate, state suverane (de unde i contradicia CE, prin dou trsturi ale naturii sale juridice: meninerea suveranitii statelor; asocierea). Acest proces apare pe fundalul unei modificri a conceptului de suveranitate n dreptul internaional, considerndu-se c nu mai trebuie s fie neleas ca un concept juridic absolut ci ca o sum de competene i drepturi. Cf. Vera Perez Algunas reflexiones sobre los procesos de integracion regional, Rev. Instituciones Europeas, 1977; J.A. Salcedo Carrillo Soberania des Estato y Derecho Internacional, Madrid, 1976, citai de Iordan Gheorghe Brbulescu op.cit., pag. 83-84. 2 Principiul autonomiei este unul fundamental (alturi de principiul participrii) pentru funcionarea unui stat federal, permind s se disting un stat federat [care are competene proprii, exercitndu-le fr ingerina autoritilor federale; care are aceste competene nu prin voina statului central, ci n virtutea constituiei sale ca stat federat, ce nu poate fi modificat fr consimmntul su; n plus, guvernele acestor state exercit o putere politic ncredinat direct de popor] fa de o colectivitate teritorial (care deine competene prin voina statului central; care deine nu o putere politic proprie ci simple funcii politico-administrative, delegate de statul central). Cf. Bernard Chantebout op.cit., pag. 64. Genevive Koubi, Raphael Romi op.cit., pag. 60; 62. Charles Debbasch op.cit., 34-35.
1

630

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional progres economic i social echilibrat i durabil; a unui nivel nalt al ocuprii forei de munc; instituirea unui spaiu fr frontiere interne; ntrirea coeziunii economice i sociale; stabilirea unei uniuni economice i monetare; o moned unic (atribuii de natur economico-social). O alt categorie de competene ale UE reieind din art. B/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam se refer la: domeniul politicii externe i politica de aprare1 (afirmarea identitii UE pe scena internaional; implementarea unei politici externe i de securitate comune; definirea progresiv a unei politici de aprare comun care s poat conduce la o aprare comun); domeniul politicilor interne ale Uniunii (ntrirea proteciei drepturilor i intereselor cetenilor statelor membre, prin instituirea ceteniei Uniunii; meninerea i dezvoltarea Uniunii ca zon a libertii, securitii i justiiei; libera circulaie a persoanelor; msuri privind controlul granielor externe, azilului, imigrrii; prevenirea criminalitii); meninerea integral a acquis-ului comunitar i dezvoltarea lui. Se observ c, prin instituirea acestor competene ale Uniunii, se deschide ns o cale spre federalism, spre elaborarea n domeniul politicii externe i de securitate comune, a unei veritabile politici a UE (care, prin mecanisme specifice, dezvoltate progresiv, s conduc n viitor, la o aprare european comun), n mod asemntor elaborrii unor politici federale2. Implicit, art. B/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam recunoate faptul c, n afara competenelor Comunitii (ca entiti politice dotate n mod expres cu personalitate juridic prin tratatele
n Constituia European (art. I-16), PESC face parte, ca domeniu distinct, din competenele UE, n acest domeniu statele membre avnd o obligaie de loialitate i de solidaritate decurgnd din principiul cooperrii loiale ntre state i UE (art. I-5), care provine din art. J1 (sau art. 11/TUE, modif. prin Amsterdam). 2 Politici care sunt deinute de statul federal printr-o constituie federal (ca act de drept intern), n timp ce att Comunitile Europene ct i UE dein atribuii n temeiul unor tratate internaionale, deosebire major fa de o federaie.
1

631

Mdlina Virginia ANTONESCU constitutive) mai exist i alte competene, acordate expres altei entiti politice (Uniunea), ceea ce demonstreaz dou lucruri: complexitatea sistemului politic al UE n raport cu un sistem federal (care presupune un stat federal i state federate, n vreme ce, n cadrul sistemului politic al UE exist Comunitile, Uniunea i statele membre, nu poate fi vorba de un nivel federal de guvernare); n al doilea rnd, se demonstreaz faptul c, din moment ce dispune de propriile sale competene, Uniunea are o personalitate juridic implicit1 (din art. F, parag. 3/TUE, devenit paragraful 4 prin modificarea tratatului de la Amsterdam). Prin tratatul de la Amsterdam nu se aduc modificri considerabile competenelor Comunitilor (cu excepia unor dispoziii sociale, considerabil extinse i a integrrii protocolului social, anexat tratatului de la Maastricht, n tratatul instituind CE)2. Conform art. 2, paragr. 9/ tratatul de la Nisa (prin care se modific art. 137/TCE, fostul art. 118/TCE) Comunitatea primete competene (partajate cu statele membre) n urmtoarele domenii: reglementarea condiiilor de munc; mbuntirea n special a condiiilor de lucru pentru protejarea siguranei i a sntii lucrtorilor; securitatea social i protecia social a lucrtorilor; protecia lucrtorilor n cazul ncetrii efectelor juridice ale contractului de munc; informarea i consultarea lucrtorilor; combaterea excluderii sociale; modernizarea sistemelor de protecie social fr a prejudicia securitatea social i protecia social a lucrtorilor; egalitatea ntre brbai i femei n ceea ce privete tratamentul la locul de munc i oportunitile pe piaa de munc; integrarea persoanelor excluse de pe piaa de munc; condiii de
n timp ce statul federal nu este doar un subiect de drept internaional, deinnd personalitate juridic, dar este i unicul subiect de drept internaional, excluznd n acest domeniu statele federate (n timp ce, n cazul UE din perioada Nisa este exact invers, tratatele neacordndu-i n mod expres Uniunii personalitate juridic). A se vedea i Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper Droit constitutionnel, 26e d., LGDJ, Paris, 1999, pag. 79. n acelai sens, Fdration et thorie constitutionnelle de lEtat; Jean Monnet Working Papers; www.jeanmonnetprogram.org/papers/ 2 Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 81.
1

632

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional angajare pentru naionalii statelor tere, rezidente legal pe teritoriul CE; reprezentarea i aprarea colectiv a intereselor lucrtorilor i angajatorilor. Statele membre dein n continuare dreptul de a defini principiile fundamentale ale sistemelor lor de securitate social; acestea vor avea, de asemenea, dreptul de a menine sau de a introduce msuri corective mai stringente, compatibile cu tratatul de la Nisa1. Art. 2, parag. 16/ tratatul de la Nisa prevede un cmp de competene complementare ale Comunitii2 (care poate adopta msuri de cooperare economic, tehnic, financiar cu state tere) i ale statelor membre. n msura n care Uniunii i se recunosc (inclusiv pe cale jurisprudenial, prin hotrrile CJCE BulkOil/18 febr. 1986; Commission c. /Royaume-Uni/5 mai 1981; avizul 1/75 din 11 noiembrie 1975) competene exclusive (politica monetar, pentru statele din zona euro; politica comercial comun; politica comun n materie de conservare a resurselor marine), UE se apropie de un
Chiar dac sunt disparate n cuprinsul tratatelor comunitare i modificatoare, competenele Comunitii i ale statelor membre sunt definite destul de clar, putnd fi identificate tipuri de competene exclusive ale Comunitii (ulterior, dup apariia UE, adugndu-se competene exclusive ale UE) ct i de competene partajate cu statele membre. Principiul atribuirii de competene, nscris n tratatele comunitare i modificatoare poate fi privit i ca fundamentnd un federalism dualist, n care coexist dou tipuri de guverne (cel federal n cazul nostru, executivul european; cel al statelor federate n cazul nostru, al statelor membre UE-), competenele federaiei fiind cele enumerate limitativ iar statele federate, n afara competenelor atribuite prin constituia federal, considerndu-se c pstreaz i o competen de principiu pe care o mpart eventual, cu poporul. n cazul statelor membre UE nu putem vorbi de un federalism dualist prin participarea lor la UE, deoarece aceast participare are la baz un tratat internaional i nu o constituie federal. A se vedea i Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit., pag. 278. 2 Unii autori clasific fenomenul federal ntr-un federalism de tip politic i un federalism de tip economic (dnd ca exemplu n acest ultim caz, Comunitile Europene). Cf. Charles Debbasch et alii op.cit., 35.
1

633

Mdlina Virginia ANTONESCU stat federal1. De asemenea, trebuie menionat regimul derogatoriu stabilit prin tratatul de la Nisa pentru comerul cu servicii culturale i audiovizuale, serviciile de educaie dar i cazul special al pieei interne, n care anumite domenii (regulile de concuren necesare funcionrii pieei interne; uniunea vamal) demonstreaz o competen exclusiv a Uniunii (n schimb, dei n cazul politicii agricole comune intervenia UE poate fi calificat drept cvasiexclusiv, acest sector nu este considerat, cu excepia unei decizii CJCE din 14 iulie 1994/Rustica Semences, a fi de domeniul competenei exclusive a UE). Nici n etapa Nisa nu este nscris n tratat o list explicit a competenelor comunitare i a competenelor Uniunii; nu se prevede nici ceea ce reprezint, n mod concret, domeniul rezervat al statelor membre, acest lucru nepermind dect o identificare destul de dificil a repartiiei competenelor n sistemul politic al UE i care nu ilustreaz, n opinia noastr, dect o constant evoluie a competenelor Comunitii i ale Uniunii spre un model federal2, o extindere progresiv a acestora, datorit naturii juridice integraioniste a sistemului politic al UE. Rezultatul nu va fi ns o federaie clasic, dup modelul german sau elveian, ci un tip original de federaie european. 2.2.2. n etapa post-Nisa, varianta Constituiei Europene, observm c repartiia competenelor ntre noua UE i statele membre se apropie mai mult de un model federal. Astfel, art. I12/Constituia European opereaz o clasificare a competenelor pe
Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 58-59. Prin efectul creator al jurisprudenei CJCE (teoria puterilor implicite), n mod similar jurisprudenei Curii Supreme din SUA (spea McCulloch v/Maryland, din 1819, prin care s-a permis dezvoltarea legislaiei federale sub controlul Curii, recunoscndu-se competena Congresului SUA de a emite toate legile necesare exerciiului competenelor conferite de constituie). Cf. Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit., pag. 279. A se vedea i Anna Verges Bausili Rethinking the Methods of Dividing and Exercising Powers in the EU : Reforming Subsidiarity and National Parliaments, Jean Monnet Working Paper 9 02.
1 2

634

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional care nu o ntlnim n sistemul Nisa i care este rezultatul raportului Lamassoure (La dlimitation des comptences entre lUnion Europenne et les Etats membres, A5-0133/2002, adoptat de Parlamentul European n mai 2002) prin care se propune o distincie ntre competenele proprii; cele partajate i cele complementare1. Totui, aceast repartiie de competene ntre Uniune i statele membre, dei este nscris ntr-o Constituie European (precum i n cazul unei federaii), nu trebuie considerat ca o trstur federal, deoarece natura juridic a Constituiei Europene este una mixt (tratat internaional cu un coninut constituional). Nefiind o constituie de tip federal, nu se creeaz un stat federal european iar statele membre UE nu i pierd suveranitatea2 n cadrul Uniunii. Potrivit art. I-12/Constituia European, se instituie trei categorii de competene ntre Uniune i statele membre: n cazul competenelor exclusive ale UE (a cror simpl existen demonstreaz apropierea Uniunii de un stat federal), statele membre nu mai pot legifera, nici adopta acte obligatorii juridice, transfernd integralitatea competenelor ctre Uniune (n domeniul art. I-13). n acest domeniu, statele membre, asemntor unor state federale, pot legifera sau aciona numai pe baza unei abilitri conferite de UE sau doar pentru aplicarea actelor unionale europene. Potrivit art. I-13, competenele exclusive ale Uniunii se regsesc n domeniile: uniunea vamal; stabilirea normelor privind concurena, necesare funcionrii pieei interne; politica monetar (pentru statele a cror moned este euro); conservarea resurselor biologice ale mrii, n cadrul politicii comune privind pescuitul; politica comercial comun. Un alt domeniu de competen
Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 57. Totui, unii autori consider tratatul de la Roma din 1957 (ca exemplu de tratat comunitar din etapa anterioar apariiei UE), ca un tratat internaional care este i o Constituie a Comunitilor, prin care se realizeaz un transfer parial de competene, deci de suveranitate, n profitul organelor Comunitii, alturi de tendina de a constitui o organizare de tip federal. Cf. Claude Leclercq Droit constitutionnel et institutions politiques, Litec, Paris, 1995, pag. 89.
1 2

635

Mdlina Virginia ANTONESCU exclusiv a UE privete (conform art. I-13, paragr. 2) ncheierea acordurilor internaionale1 sub anumite condiii: dac aceast ncheiere este prevzut de un act legislativ al UE; dac este necesar pentru a permite UE s exercite competena sa intern (acest tip de competene nefiind recunoscute expres Uniunii n tratatele anterioare, datorit lipsei personalitii juridice exprese a acesteia). A doua categorie de competene consacrate prin art. I-12, paragr.2/Constituia European este categoria competenelor partajate ntre Uniune i statele membre (acest tip de competene regsindu-se i n cazul unei federaii, fiind prevzute expres de constituia federal de exemplu, art. 72/constituia Rusiei din 1993; art. 74/Constituia Germaniei prin care statele federate nu pot interveni dect n msura n care federaia, care are un drept de prioritate, se abine s o fac ea nsi)2. Astfel, potrivit art. I-12, paragr. 2/Constituia European, Uniunea i statele membre pot legifera i adopta acte obligatorii juridic, n astfel de domenii supuse competenei partajate; se prevede totodat, faptul c statele membre i exercit competena n msura n care Uniunea nu i-a exercitat competena sa, ori a hotrt s nu i-o mai exercite (o aplicare a principiului prioritii dreptului comunitar, dup unii autori)3. Chiar dac Uniunea nu i-a exercitat competena n aceste domenii, acest lucru nu produce un efect de desistare (hotrrea CJCE Commission c/France, din 14 decembrie 1971). Calificate de unii autori drept zona gri a repartiiei de competene ntre Uniune i statele membre,4 competenele partajate sunt, n viziunea art. I-14/Constituia European, toate acele competene care nu fac parte din categoria
De unde i specificitatea UE n raport cu un stat federal care joac un rol foarte important n materia meninerii ordinii publice interne (poliia federal), n ntreinerea de relaii diplomatice cu statele tere (aspecte care nu se regsesc, fie deloc, fie nu n gradul presupus de competena veritabil a unui stat federal, n cazul UE). A se vedea i Robert Etien Initiation au droit public, Ellipses, 1998, pag. 30. 2 Pierre Pactet op.cit., pag. 54. 3Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 57. 4 idem, pag. 60.
1

636

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional competenelor exclusive, nici din aceea a competenelor complementare. Dei enumer unele domenii care fac parte din categoria competenelor partajate, art. I-14 nu stabilete o list rigid, limitat, permindu-se o anumit suplee (prin coroborarea cu art. I-18 privind aplicarea clauzei de flexibilitate), o extindere a competenelor partajate la noi domenii. Astfel, potrivit paragrului 2, art. I-14, Uniunea i statele membre au competene partajate n domenii ca: piaa intern; politica social (n privina aspectelor definite n partea a III a); mediu; protecia consumatorului; spaiul de libertate, securitate i justiie; energia; transporturile; reelele transeuropene; agricultura i pescuitul; coeziunea economic i social; obiectivele comune de securitate n materie de sntate public (pentru aspectele definite n partea a III a). n acest domeniu, Uniunea are o preeminen fa de competena statelor, spre deosebire de paragrele 3 (referitoare la cercetare, dezvoltare tehnologic i spaiu) i 4 (cooperare pentru dezvoltare, ajutor umanitar), n care aciunea Uniunii nu poate avea ca efect mpiedicarea statelor membre de a aciona. n domeniile innd de competena partajat, statele membre rmn competente atta timp ct Uniunea nu intervine (element care creaz o similitudine cu rolul federaiei n cazul competenelor concurente). Acest tip de competene prezint un caracter deosebit de flexibil, permind Uniunii chiar de a face s dispar capacitatea de intervenie a statelor membre (prin adoptarea unei legislaii europene n acest sens) i invers, de a decide s redea competenele acestora (prin abrogarea total sau parial a legislaiei europene ntr-un anumit domeniu). Prin natura lor flexibil, competenele partajate se pot extinde la noi domenii (totui, clauza de flexibilitate, prevzut la art. I-18, care reia art. 308/TCE, nu poate fi utilizat pentru a deroga de la principiul atribuirii de competene, n sensul de a extinde progresiv competenele UE, conform deciziei CJCE, Commission c/Conseil, din 26 martie 1987 i a avizului CJCE 2/94 din 28 martie 1996).
637

Mdlina Virginia ANTONESCU Al treilea tip de competene specifice, ntlnite n sistemul politic al UE n varianta Constituiei Europene (art. I-12, paragr. 5; art. I-17) se refer la aa-numitele competene de sprijinire, de coordonare sau complementare care presupun intervenia UE ntr-un domeniu de competen al statelor membre. Este vorba de o competen limitat, al crei exerciiu exclude orice msur de armonizare a dispoziiilor legislative i administrative ale statelor membre (competena statelor neputnd fi nlturat din aceste domenii): protecia i mbuntirea sntii umane; industrie; cultura; turismul; protecia civil; educaia; tineretul, sportul i formarea profesional; cooperarea administrativ. n aceste domenii, un act legislativ european nu se poate substitui unei legislaii naionale, conform paragr. 5, alin. 2, art. I-12/Constituie. Ca i competenele partajate, acest tip de competene ilustreaz coninutul juridic al principiului participrii ntre nivelul european i statele membre, acest principiu stnd la baza modelului federal de repartizare a competenelor ntre statul federal i statele federate1. Uniunea European ns, att prin sistemul Nisa ct i prin Constituia European, poate edifica un tip original de federaie, fr a se transforma ntr-un stat federal, datorit naturii sale juridice hibride, cu neputin a fi ncadrat n tipurile de organizare politic existente.

2.3. Teoria competenelor atribuite Uniunii Europene

n cadrul analizrii juridice a sistemului politic al UE n comparaie cu un model federal, trebuie fcute unele precizri cu privire la obiectul transferului2 efectuat, n cadrul acestui sistem de
Pierre Pactet op.cit., pag. 54. Tribunalul Constituional german, ntr-o decizie din 12 oct. 1993 a calificat Uniunea ca fiind un grup de state, preciznd c statele membre au rmas suverane, ns a recunoscut totodat, c noua comunitate de state este apt de acte de suveranitate (apreciere care poate fi interpretat ca fiind favorabil existenei transferului de suveranitate, deoarece aceast competen de a efectua acte de suveranitate provine doar de la state, care
1 2

638

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional integrare politic, de la nivelul statelor membre ctre Uniune ca atare. Potrivit tratatelor comunitare i modificatoare, ct i Constituiei Europene, obiectul acestui transfer l constituie competene sau atribuii ale statelor membre i nu suveranitatea sau drepturi suverane ale statelor, aa cum reiese din interpretrile date tratatelor1 de organele constituionale statale, cu ocazia aderrii unor state la Comuniti sau la Uniune. Trebuie menionat faptul c unii autori consider c ne aflm n prezena unei federaii2 n momentul n care obiectul transferului l constituie suveranitatea statului federativ, stat care, odat intrat n federaie, devine o formaiune statal dotat cu o considerabil autonomie (abia la ieirea din federaie aceast formaiune statal recptndu-i statutul juridico-politic de stat suveran i independent). Din aceste motive, se pare c nu s-a dorit introducerea n tratate sau n Constituie a unor referiri exprese la cedri de suveranitate ctre Uniune, ca nou entitate politic, n ideea meninerii calitii de subiect de drept internaional a statelor membre (lucru contrar ideii de federaie). Pentru a se ndeprta de ideea de federaie european, fr a se renuna la caracterul

sunt subiecte de drept suverane, nu a putut fi creat ex nihilo, special pentru a fi exercitat de UE). 1CJCE, n hotrrile Costa/ENEL i Van Gend & Loos folosete sintagmele de Comunitate care a fost instituit de state i care se bazeaz pe puteri reale, izvorte dintr-o limitare de competene sau transfer de atribuii de la state la Comunitate. Cf. Philippe Manin . op.cit., pag. 69. 2 De exemplu, Jean Gicquel (op.cit., pag. 70-71) consider c statele federate au renunat la exerciiul exclusiv al suveranitii lor, nemaiputndu-se prevala de calitatea lor original care, de acum nainte, devine apanajul noii colectiviti statale de la etajul superior. Philippe Ardant (op.cit., pag. 33) vorbete de entiti care au aparena unor state, dar care, odat ce aparin de federaie, sunt private de suveranitatea extern, n timp ce competenele lor se exercit n cadrul fixat de constituia federal, adic suveranitatea lor intern este redus.

639

Mdlina Virginia ANTONESCU integraionist al construciei europene, s-a preferat adoptarea unei viziuni mai tehnice, mai neutre (atribuirea de competene). n concepia unor autori1, aceasta este ns o tez care ilustreaz divizibilitatea suveranitii n fascicole de competene care pot fi cedate Uniunii n domenii concrete i exercitate n mod exclusiv de ctre aceasta sau n mod partajat (alturi de state, care i conserv o competen, limitat de intervenia UE, n anumite domenii). ntr-o alt opinie, se consider c suveranitatea, avnd un caracter indivizibil, atributele acesteia nu pot fi mprite cu nimeni2; mai mult, n virtutea caracterului inalienabil, atributele suveranitii nu pot fi abandonate, cedate, nstrinate sau transferate unui stat, grup de state sau organizaii internaionale3 (considernducompetenei (prin care se preconizeaz ndeprtarea termenului de suveranitate din dreptul public) se refer la o sum de atribuii conferite statelor, din afar, de ctre dreptul internaional [G. Scelle, 1948]. Competena devine astfel, o alternativ la caracterul absolutl al suveranitii statelor (aceast teorie fiind un rezultat al rsturnrii raportului real dintre suveranitatea statelor i dreptul internaional). n 1961, P. Reuter a nlocuit termenul de suveranitate cu acela de competen, afirmnd c dreptul internaional este acela care trebuie, n principiu, s determine competena statelor [P. Reuter, 1961] ceea ce semnific o denaturare a scopului i naturii coordonatoare a dreptului internaional n raport cu statele, subiecte depline i suverane de drept internaional. i pentru ali autori [Hans Kelsen, 1962], suveranitatea, ca realitate social-politic i juridic i ca nsuire fundamental a statului este negat, considerndu-se c statele au doar competene. A se vedea Gheorghe Moca Suveranitatea de stat i dreptul internaional contemporan; Ed. tiinific, Bucureti, 1970, pag. 173; 175-179. 2 Suveranitatea nu poate fi fragmentat [Van Kleffens, 1953]. A se vedea Nicolae Ecobescu Suveranitatea i independena naional principiu cardinal al relaiilor internaionale, n Nicolae Ecobescu (coord.) Suveranitatea i progresul; Ed. Politic; Bucureti, 1977, pag. 19. 3 Exerciiul suveranitii de ctre state n cadrul organizaiilor internaionale nu limiteaz caracterul inalienabil al suveranitii, n ciuda opiniilor care exacerbeaz factorul interdependenei ntre state pentru a justifica transferul, cedarea, limitarea suveranitii [P. Pescatore, 1973] cf. Ioan Voicu Suveranitatea i organizaiile internaionale, n Nicolae Ecobescu (coord.) op.cit., pag. 366.
1Teoria

640

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional se c, indiferent de form, alienarea suveranitii ar echivala cu dispariia statului ca entitate juridico-politic distinct). Din aceast perspectiv, precizarea Curii de Justiie a Comunitilor Europene (hotrrea Costa c/Enel, 15.07.1964) referitoare la un transfer de drepturi suverane ale statelor membre pare s infirme teza indivizibilitii suveranitii. Totui, CJCE, definind n jurisprudena sa natura juridic a Comunitilor Europene, s-a limitat la a constata c acestea beneficiaz de puteri care izvorsc fie dintr-o limitare de competene, fie dintr-un transfer de atribuii ale statelor membre, care nu ar implica n mod necesar, o cretere a competenelor comunitare (lucru, care, n opinia noastr, ar nega caracterul integraionist al Comunitilor i dinamica integrrii europene spre constituirea unei noi etape, a uniunii mai strnse ntre popoarele i statele Europei, reprezentate de Uniunea European). ns, odat transferate Comunitii sau Uniunii Europene, competenele nu mai pot fi modificate sau limitate dect prin revizuirea tratatelor, deci prin acordul unanim al tuturor statelor membre1 (fiind imposibil pentru un stat membru s i dobndeasc prin proprie voin, competenele devenite comunitare i exercitate de instituiile UE). Sub acest aspect, rezult c nsi suveranitatea statului este afectat (lucru care apropie Comunitile i Uniunea de o federaie, deoarece n cazul federaiei, statele federate i pierd suveranitatea lor, chiar dac pstreaz anumite competene externe i propria constituie, doar statul federal avnd, n mod exclusiv, suveranitate). n al doilea rnd, o federaie nu admite dreptul de secesiune al statelor federate2, acestea neputnd s se retrag din cadrul federaiei, lucru care, potrivit tratatelor comunitare i

1 n sens contrar (meninerea unanimitii n revizuirea tratatelor i a Constituiei Europene, ca dovedind ndeprtarea UE de modelul federal, ct i faptul c statele rmn stpnii tratatelor, veritabilii deintori ai competenei competenelor a se vedea Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 438. 2 idem, pag. 33.

641

Mdlina Virginia ANTONESCU modificatoare, nu este recunoscut statelor membre (n schimb, n art. I-60, Constituia European depete concepia federalist, recunoscnd statelor membre dreptul de a se retrage din UE). Pentru a nltura dificultile ivite n explicarea construciei europene, s-a oferit o alt concepie juridic referitoare la suveranitate (privit ca suveranitate al crei exerciiu este mprit ntre statele membre)1, acreditndu-se ideea c, n cadrul sistemului politic al UE, indiferent de nivelul de guvernare, numai statele vor fi suverane, nu i Uniunea ori Comunitile (prin urmare, instituiile UE vor exercita n numele statelor membre, competene care aparin acestor state). Acest lucru infirm ideea de federaie, deoarece statul federal dispune de competene , n domenii din care orice intervenie a statelor federate este exclus, potrivit constituiei federale. Este vorba, n al doilea rnd, de o concepie juridic (bazat pe ideea indivizibilitii suveranitii), concepie neleas ca exercitare n comun a suveranitii, de ctre state. Ali autori realizeaz o distincie ntre suveranitate (care nu poate fi nstrinat de stat, datorit caracterelor sale juridice) i exerciiul suveranitii (care poate fi restrns, teoretic, fr limite)2. Din aceast perspectiv, statele membre UE
Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 33. n concepia altui autor [Guy Isaac, 1990], tocmai aceast exercitare n comun a suveranitilor legitimeaz i face s fie suportabile inevitabilele limitri de suveranitate inerente construirii sistemului comunitar. A se vedea Roxana Munteanu op.cit., pag. 69.
1

Teoria divizibilitii suveranitii, n temeiul creia se susine c un stat poate pstra o suveranitate nominal (ius nudum), n timp ce exerciiul suveranitii ar fi acordat altui stat [H. Lauterpacht, 1958]. Astfel, s-a invocat analogia cu statul federal spre a putea susine posibilitatea transferului suveranitii de la state la organismele internaionale, ceea ce este considerat a fi o concepie artificial i incompatibil cu natura juridic a suveranitii. Cf. Grigore Geamnu Drept internaional public, vol. I, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, pag. 144. Din aceast perspectiv, ar reiei c statele care au nstrinat exerciiul suveranitii n cadrul UE nu mai
2

642

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional ar putea exercita n comun, la nivel european, prin instituiile UE, suveranitatea lor, iar dogma suveranitii inalienabile nu ar fi nclcat. n opinia noastr, acest lucru nu se susine n fapt, datorit existenei competenelor exlusive acordate de state att Comunitilor ct i Uniunii Europene, n aceste domenii instituiile UE acionnd n numele Comunitilor sau al Uniunii. Pentru a susine teza suveranitii limitate, s-a afirmat c limitarea acesteia (presupunnd doar relaii de interdependen i de independen ale unui stat n raport cu alte state) nu se confund cu noiunea de cedare de suveranitate1 (exprimnd o relaie de subordonare, o dependen a unui stat fa de alt stat sau grup de state), care se ntlnete n cazul coloniilor, al teritoriilor aflate sub suzeranitate strin, al condominiumului, protectoratului, al teritoriilor administrate sau al teritoriilor sub mandat. n opinia noastr, indiferent dac ne referim la limitare sau la cedare, coninutul juridic i caracterul indivizibil i inalienabil al suveranitii vor suferi o afectare, aceasta variind dup cum este vorba de o limitare (intrarea ntr-o organizaie de integrare; intrarea ntr-o federaie) sau de cedare (transformarea statului n colonie, protectorat sau alte forme de subordonare, caz n care ntreaga suveranitate a statului este afectat i dispare). Din aceast perspectiv, n cazul sistemului politic al UE, att n perioada anterioar tratatului de la Nisa, ct i n etapa Constituiei Europene, mai degrab vorbim de limitri de suveranitate, dect de
sunt entiti suverane, ci asimilabile unor protectorate, ceea ce nu corespunde realitii (statele membre UE rmn subiecte de drept intern i internaional, n timp ce UE nu este un astfel de subiect de drept). 1 Totui, renunarea (prin orice form, cu orice titlu) a unui stat la atribute eseniale ale suveranitii sale (chiar i pe baza consimmntului su liber) nseamn, de fapt, c statul respectiv a ncetat s mai fie suveran. Se produce o golire de coninut a suveranitii i se constat o relativizare a principiului juridic al suveranitii (ca ius cogens). A se vedea n acest sens, Grigore Geamnu op.cit., pag. 145. n acelai sens, Gheorghe Moca Suveranitatea de Stat i dreptul internaional contemporan, Ed. tiinific, Bucureti, 1970, pag. 191.

643

Mdlina Virginia ANTONESCU veritabile cedri (care ar reduce statul membru la o entitate fr calitate de subiect de drept internaional; fr posibilitatea de a i exercita funciile eseniale referitoare la asigurarea ordinii publice, la aprare sau la politic extern). Chiar dac unii autori1 consider sistemul politic al UE un exemplu concret n ilustrarea teoriei divizibilitii suveranitii (Comunitile fiind calificate de unii autori francezi drept prima experien reuit de suveranitate juridic partajat), totui, n doctrina francez se contureaz tendina de a evita teoria divizibilitii i consecinele sale asupra statului-naiune, n favoarea acreditrii unei teorii a competenelor2 care se ncredineaz de ctre statele membre, Comunitilor i Uniunii. Astfel, pentru a nu se crea o situaie de incompatibilitate ntre obligaiile juridice internaionale pe care le au statele (calitatea de membru ONU sau NATO) ct i cu privire la existena a numeroase norme juridice internaionale cu un caracter constrngtor i, pe de alt parte, existena Uniunii Europene (dotat cu puterea de a obliga statele membre, n ciuda votului contrar al acestora, ntr-o situaie n care acest vot este minoritar, s adopte o anumit aciune sau msur), s-a enunat teza atribuirii de competene. n acest sens, Comunitatea dar i Uniunea European sunt nzestrate cu atribuii de ctre statele membre, fr ca suveranitatea acestora (inclusiv calitatea de subiect de drept internaional) s se considere c a fost afectat3.

1 J. Dutheil de la Rochre, citat de Bogdan Aurescu Noua suveranitate. ntre realitate juridic i necesitate politic n sistemul internaional contemporan; Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pag. 97. 2 Cu toate acestea, unii autori francezi echivaleaz transferul de competene cu transferul de suveranitate de la state ctre instituiile Comunitii (a se vedea Claude Leclercq op.cit., pag. 89). 3 Teoria competenelor comunitare ilustreaz, n opinia unor autori (Jean Claude Gautron op.cit., pag. 113) specificitatea CE, plasat ntre dreptul internaional i un drept de natur federal, specificitate de altfel, reafirmat i prin introducerea principiului subsidiaritii n tratatul de la Maastricht odat cu crearea UE. CJCE folosete fie sintagma de atribuii

644

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Folosirea sintagmei fascicolului de competene permite o distribuire a acestor competene, pe care statele pot s le nstrineze n favoarea unor organisme federale sau supranaionale. Este ns o tez care, dei menajeaz susceptibilitatea statelor n privina suveranitii lor, nu explic specificitatea statului n raport cu alte tipuri de organisme care dispun i ele de fascicole de competene1 (suveranitatea fiind atributul esenial i n mod exclusiv recunoscut statului). Ali autori recunosc ns sistemului politic al UE un efect de limitare a suveranitii statului membru2, deoarece prin tratatul de la Amsterdam este consacrat votul cu majoritate calificat (privit ca o trstur federal) n materia adoptrii actelor normative comunitare, dar i prin transferarea unor atribuii exercitate la nivel naional, de ctre parlament, la un nivel comunitar n care competena decizional revine Consiliului ca instituie cu natur interguvernamental. Astfel, prin recunoaterea limitrii sau afectrii suveranitii de ctre Uniune, se deschide o cale ctre federalism. Constituia European, n art. I-1, titlul I, Partea I, folosind expres sintagma atribuire de competene de ctre statele membre Uniunii Europene (pe care aceasta le exercit n mod comunitar, deci renunnd, n opinia noastr, la principiul cooperrii politice de tip interguvernamental, bazat pe respectarea suveranitii statelor) realizeaz un interesant echilibru ntre teoria interguvernamentalist (care refuz consacrarea divizibilitii suveranitii, a nstrinrii drepturilor suverane ctre Uniune) i cea integraionist (folosirea metodei comunitare n exercitarea competenelor).
conferite de state Comunitilor, fie de transfer de drepturi suverane (ca o expresie a teoriei suveranitii nelese ca fascicol de competene). 1 Sintagma fascicol de competene sugereaz faptul c exerciiul lor poate fi ncredinat i unor entiti politice precum UE, nu doar statelor, ceea ce marcheaz o sciziune cu imaginea clasic a statului ca unic deintor al suveranitii n raport cu aceste entiti. A se vedea i Pierre Pactet op.cit., pag. 45. 2 Bogdan Aurescu op.cit., pag. 100.

645

Mdlina Virginia ANTONESCU Art. I-1/Constituia European poate fi privit (ca i articolele ulterioare, referitoare la competenele Uniunii: art. I-11; art. I-12; art. I-13; art-I-14) ca o aplicare a teoriei atribuirii de competene i nu a divizibilitii suveranitii, ceea ce deprteaz, din acest punct de vedere, sistemul politic al UE de modelul federal (n care statul federativ i pierde, n opinia unor autori1, nsi suveranitatea, n favoarea statului federal). Dintr-o alt perspectiv, atribuirea competenelor ctre Uniune implic doar limitarea suveranitii, deci se apropie de federaie, (n care statele membre ar deine competene proprii n domenii rezervate). n opinia noastr, tendina federalist la nivelul sistemului politic al UE poate duce la crearea, n viitor, a unui tip original de federaie, n care s fie posibil o exercitare a suveranitii la multiple nivele, prin diferite metode (direct, de ctre state la nivel naional; indirect, de ctre state prin instituiile UE cu natur interguvernamental; direct, de ctre Uniune la nivel naional, prin utilizarea subsidiaritii; direct, de ctre Uniune la nivel european; indirect, de ctre Uniune la nivel european, n cadrul cooperrilor interguvernamentale, prin coordonarea politicilor statelor membre n aceste domenii ne-comunitarizate).

2.4. Competenele Uniunii n domeniile PESC i JAI

n sistemul Nisa (cuprinznd tratatele comunitare i modificatoare, inclusiv tratatul de la Nisa), Actul Unic European, titlul III, art. 30, parag. 1 definete obiectivul cooperrii politice ca fiind bazat pe elaborarea i pe implementarea unei politici externe

1 Statele federate nu sunt state veritabile deoarece sunt private de suveranitatea lor extern, n favoarea statului federal (Philippe Ardant op.cit., pag. 33); n alte opinii, statul federal este echivalent (n virtutea principiului suprapunerii) cu un veritabil suprastat, care dispune de suveranitatea deplin n raport cu entitile federate (cf. Jean Gicquel op.cit., pag. 72-73).

646

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional europene, de ctre naltele Pri Contractante, membre ale Comunitilor Europene1. n viziunea AUE/1986, aceast form de cooperare interguvernamental presupune obligaia de consultare ntre statele membre; competena acestora de a lua hotrri n cadrul instituiilor internaionale; cooperarea ntre reprezentanii acreditai n statele tere i cei de pe lng organizaiile internaionale2. n etapa AUE, sfera cooperrii politice n materie de politic extern rmne destul de restrns (limitat la aspectele economice i politice ale securitii), excluznd aprarea i politica de securitate. Totodat, se contureaz, n aceast etap de creare a ceea ce mai trziu avea s devin pilonul PESC din sistemul politic al UE, o anumit structur instituional (un Secretariat politic avnd sediul la Bruxelles; Preedinia cooperrii politice, asigurat de statul care exercit preedinia Consiliului; Comitetul Politic, format din directori politici; Grupul corespondenilor europeni, instituit prin raportul de la Luxemburg, avnd atribuia de a urmri implementarea cooperrii politice europene i de a studia problemele de organizare general; Grupurile de lucru, compuse din efii de serviciu din ministerele afacerilor externe i dintr-un reprezentant al Comisiei). Rolul Actului Unic European este acela de a fi instituionalizat cooperarea politic european3 (o cooperare creat pe cale informal, prin raportul Davignon/octombrie 1970, presupunnd reuniuni semestriale ale minitrilor de externe din statele membre
Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 74-75. idem, pag. 75. 3 Paul Craig, Grinne de Brca op.cit., pag. 19-20. Irina Moroianu Zltescu, Radu. C. Demetrescu Drept instituional european, Ed. Olimp, Bucureti, 1999, pag. 175-179. John Fairhurst - op.cit., pag. 12. Clive H. Church, David Phinnemore - op.cit., pag. 37. Totodat, unii autori recunosc c, prin AUE s-au realizat noi transferuri de competene de la state la Comuniti, o ilustrare de fapt, a teoriei competenei destinate n fapt, a explica golirea de coninut juridic a suveranitii, prin nstrinarea progresiv a competenelor statale, n favoarea unei noi entiti politice. (Iordan Gh. Brbulescu - op.cit., pag. 66).
1 2

647

Mdlina Virginia ANTONESCU CE i reuniuni trimestriale ale directorilor politici de cancelarie, n scopul armonizrii poziiilor n acest domeniu; aceast cooperare a fost aprofundat prin crearea Troicii prin Consiliul de la Londra/1981 , format din Preedintele n exerciiu al CPE, precum i din reprezentanii Preediniei precedente, la care se adaug reprezentanii viitoarei Preedinii). Prin tratatul de la Maastricht se instituie Uniunea European, format att din pilonul comunitar ct i din doi piloni (PESC i JAI) presupunnd dou tipuri de cooperri interguvernamentale, una n domeniul politicii externe i de securitate comun, cealalt n domeniul justiiei i al afacerilor externe. Dei Uniunii Europene nu i-a fost acordat (prin acest tratat) o personalitate juridic explicit, i n ciuda caracterului interguvernamental al acestor doi piloni, nu se poate exclude faptul c Uniunea exercit o competen specific n aceste dou sectoare de cooperare ntre statele membre1. Totui, nu trebuie s confundm aceast competen a Uniunii cu o competen de tip federal (tiut fiind faptul c ntr-o federaie, doar statul federal deine prerogativa decizional n materie de politic extern i de aprare). Tratatul de la Maastricht, n titlul V (al doilea pilon) instituie anumite competene ale UE, decelabile din enumerarea obiectivelor pe care le are Uniunea n acest domeniu (criteriul funcional)2: garantarea valorilor comune, a intereselor fundamentale

1 Philippe Manin - op.cit., pag. 156-162. Prin Maastricht, UE (i nu Comunitile) primete o competen n pilonul II (PESC) iar prin tratatul de la Amsterdam, UE definete i pune n practic o politic extern i de securitate comun. Acest lucru apropie sistemul UE de un stat federal (care dispune de competene n materia politicii externe), ns este vorba doar de o trstur de tip federal a UE i nu de o natur juridic federal a acesteia. 2 Spre deosebire de o clasificare a competenelor dintr-o federaie (n competene exclusive ale federaiei; competene partajate, n care federaia i statele membre i exercit, n mod concurent, competenele), n UE extrema diversificare a competenelor face dificil o clasificare a acestora. Totui, se constat c nu este aplicat la nivelul UE acea logic federal conform

648

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional i a independenei Uniunii; ntrirea securitii Uniunii i a statelor membre, sub toate formele sale; meninerea pcii i securitii internaionale; dezvoltarea cooperrii internaionale; dezvoltarea i ntrirea democraiei, a statului de drept, a respectrii drepturilor omului i libertilor fundamentale. Totodat, prin acest tratat se acord o interpretare extins domeniului PESC (ca o politic prin care, progresiv, s fie definit o politic de aprare comun). Dimensiunea aprrii comune din cadrul PESC, nu presupune ns o competen real i specific pentru Uniune (se observ c o instituie cu natur interguvernamental, Consiliul European, poate decide trecerea la aprarea comun, nu instituii care reprezint interesele Uniunii sau ale cetenilor europeni, precum Comisia ori Parlamentul European, de unde i distincia fa de modelul federal n care organele federale de stat au monopolul decizional n materia aprrii). Decizia, n cazul aprrii comune aparine nu Uniunii ci statelor membre1, conform cerinelor lor constituionale (dorindu-se astfel, o prezervare a domeniului rezervat statelor membre, prin ne-comunitarizarea politicii externe i a sectorului aprrii). n etapa Maastricht, ca i n etapele ulterioare, funcionarea PESC se ncadreaz ntr-o logic interguvernamental2: rolul principal n luarea deciziilor este astfel, acordat unor instituii UE care au natur interguvernamental, Consiliul European, care fixeaz orientrile generale n materie PESC; Consiliul, care
creia competenele privind politica extern i aprarea se exercit la nivel federal. Cf. Philippe Manin op.cit., pag. 116. 1 Spre deosebire de sectorul aprare, care ocup un loc central n statele federale. Abia odat cu etapa Maastricht lucrurile au evoluat, consacrndu-se o competen a Uniunii, care ns nu trebuie s afecteze caracterul specific al politicii de securitate i aprare al unor state UE care consider c aprarea lor comun se realizeaz n cadrul NATO. n ceea ce privete aprarea comun, statele membre UE au exclus o competen a UE de aprare a teritoriului. Cf. Philippe Manin op.cit., pag. 158-159. 2 Jean Claude Gautron op.cit., pag. 100.

649

Mdlina Virginia ANTONESCU statueaz cu unanimitate pe baza acestor orientri, adoptnd aciuni comune sau definind poziii comune). n schimb, Comisia pierde monopolul iniiativei n aceast materie (dei este asociat la lucrri), n timp ce rolul Parlamentului se reduce la acela de a fi informat sau consultat (nu are capacitate decizional sau legislativ n pilonul PESC i nici n pilonul JAI). Prin tratatul de la Amsterdam/1999, Uniunea primete un set de competene specifice, dnd astfel substan unei veritabile politici externe i de securitate comune (prin misiunile Petersberg), competene viznd misiunile umanitare i de evacuare; misiunile de meninere a pcii; misiunile cu uniti de lupt combatante pentru gestionarea crizelor, inclusiv misiunile de restabilire a pcii (art. J.7, paragr.2/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam). n schimb, se prevede o cooperare dintre Uniune i UEO, fr ns a se ajunge la integrarea acestei organizaii internaionale n structura UE. Totodat, se prevede posibilitatea pentru statele membre, de a iniia cooperri consolidate n domeniul PESC. O alt noutate a tratatului de la Amsterdam este crearea funciei de nalt Reprezentant pentru PESC1 (care este n acelai timp i Secretarul General al Consiliului), avnd atribuia de a asista Preedinia Consiliului (conform art.J.8/Amsterdam) n domeniul PESC; de a asigura reprezentarea extern a Uniunii (funcie de natur supranaional), i, n opinia noastr, de a contrabalansa influena covritoare a statelor membre n sectorul PESC. naltul Reprezentant poate fi mandatat de Consiliu sau de Consiliul European pentru a aciona n numele UE; este, totodat, asistat de o Unitate de Planificare Politic i de Alert Rapid, creat printr-o declaraie anexat la tratat i face parte din Troika PESC, alturi de comisarul european nsrcinat cu relaiile externe i de Preedinia n execuie a Consiliului. De asemenea, tratatul instituionalizeaz i practica numirii reprezentanilor speciali ai Uniunii (folosit nc din 1996)2.
1 2

idem, pag. 101 Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 120.

650

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Prin fostul art. J.14/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam, devenit art. 24 n varianta tratatului de la Nisa, Uniunea European primete competena de a ncheia acorduri cu unul sau mai multe state i organizaii internaionale1 (prin intermediul Consiliului, singura instituie UE abilitat s ncheie aceste acorduri, cu unanimitate, la recomandarea Preediniei). De asemenea, conform aceluiai articol, Uniunea devine competent (cu aceeai procedur decizional) s ncheie acorduri internaionale i n domeniile prevzute de titlul VI (cooperarea judiciar i poliieneasc n materie penal), care reprezint ceea ce a mai rmas din fostul pilon JAI, dup comunitarizarea unei pri din acesta (Vize, azil, imigraie) prin tratatul de la Amsterdam. Pe plan decizional, n etapa Amsterdam se remarc o tendin de ntrire a votului cu majoritate calificat (putndu-se interpreta ca o deschidere spre adoptarea unui model federal)2, prin adugarea unei noi categorii de acte (strategiile comune, pe baza crora sunt luate aciunile i poziiile comune, cu majoritate calificat). Deciziile de implementare a acestor aciuni i poziii comune sunt luate, de asemenea, cu majoritate calificat (permindu-se totui, o excepie: abinerea statului membru, pentru motive importante de politic naional, datorit faptului c, n ciuda introducerii votului majoritii calificate ca fiind un element federal, totui natura juridic i politic a domeniului PESC rmne una interguvernamental). Tipic acestei pendulri ntre modelul interguvernamental i tendina novatoare federalist este i introducerea unei clauze cu totul originale n tratatul de la Amsterdam (clauza absteniunii constructive, permind o respectare a regulii unanimitii, ca regul rmas obligatorie pentru adoptarea unei decizii care are implicaii militare sau de aprare)3. Prin clauza absteniunii constructive se permite unui stat de a se abine printr-o declaraie formal, de la
1 De asemenea, prin art. K10 (noul art. 38/TUE, modif. prin tratatul de la Amsterdam), UE are competena de a ncheia acorduri internaionale n materia cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal. 2 Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33. 3 Jean Claude Gautron op.cit., pag. 101.

651

Mdlina Virginia ANTONESCU adoptarea unei decizii (caz n care se consider c acea decizie nu creeaz nici o obligaie juridic n sarcina lui, ns continu s se aplice i s aib caracter obligatoriu pentru celelalte state). n acest mod, abinerea unui stat nu poate avea ca efect mpiedicarea procesului decizional n domeniul PESC sau aplicarea regulii unanimitii. Recunoscnd c decizia de la adoptarea creia s-a abinut are valoare obligatorie pentru Uniune, statul respectiv admite implicit, c regula unanimitii continu s i produc efectul juridic n ceea ce privete Uniunea i restul statelor membre). Prin tratatul de la Nisa/2003, cooperarea ntrit este extins la politica extern i de securitate comun (cu excepia aprrii); votul majoritii calificate este extins i n ceea ce privete numirea reprezentanilor speciali ai Uniunii, consacrndu-se totodat i formarea unui Comitet Politic i de Securitate. n etapa post-Nisa, varianta Constituiei Europene, domeniul PESC nceteaz s mai fie un pilon1 al arhitecturii instituionale a noii Uniuni Europene. Potrivit art. I.16/Constituie, Uniunea dispune de o competen general n materia politicii externe i de securitate comune, fr ns ca acest lucru s afecteze natura interguvernamental a PESC. Definind relaia general politicojuridic dintre statele membre i Uniune, paragr. 2, art. I16/Constituie nu promoveaz o linie federalist ci menine statusquo-ul (n sensul de a nu se renuna la politicile naionale n materie de relaii externe i de securitate). Totui, statele au obligaii exprese de a sprijini activ i fr rezerve politica extern i de securitate comun, de a respecta aciunea Uniunii n domeniul PESC i de a se abine de la orice aciune contrar intereselor Uniunii. Constituia European ntrete ns prezena Uniunii n domeniul PESC, printr-o serie de instituii politice
1 Nu pentru c ar nceta s mai existe ca domeniu european ci datorit dispariiei structurii celor trei piloni, prin efectul novator al Constituiei Europene. A se vedea i Claude Blumann- Actes lgislatifs et msures dexcution dans le projet de la Constitution pour l Europe , n Etudes en lhonneur de Jean Claude Gautron , op. cit., pag. 250-252.

652

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional europene, de tipul Preedintelui Consiliului (art. I-22) care are rolul de a asigura la nivelul su, reprezentarea extern a Uniunii n probleme legate de PESC; al Ministrului Unional al Afacerilor Externe (art. I-28) nsrcinat cu conducerea PESC, avnd i competena de a face propuneri i de a implementa aceast politic precum i politica de securitate i aprare comun, n calitate de mputernicit al Consiliului. Ca Vice-Preedinte n cadrul Comisiei, Ministrul Unional de Externe deine totodat, competene care anterior, reveneau comisarului european nsrcinat cu relaiile externe. Dei potrivit art. I-26, Comisia nu are atribuia de a reprezenta Uniunea pe plan extern n domeniul PESC, totui competena Uniunii n acest domeniu interguvernamental se exercit n principal prin intermediul Ministrului de Externe, dar i al unui Serviciu diplomatic european (art. III-296/Constituie) compus din funcionari ai Secretariatului general al Consiliului i ai Comisiei, precum i din personalul detaat din cadrul serviciilor diplomatice naionale. De asemenea, competena Uniunii n domeniul PESC se mai exercit i prin intermediul Consiliului European i al Consiliului (tandem de instituii UE, care, n ciuda naturii lor interguvernamentale contribuie, n opinia noastr, n calitatea lor de instituii UE, la crearea unei politici externe i de securitate comun, ca prim faz n evoluia spre un model federal, n care Uniunea s dein monopolul decizional n relaiile externe). Existena competenelor Uniunii n domeniul PESC este demonstrat n art. III-294/Constituie i prin tipurile de acte i aciuni pe care aceasta le poate adopta: deciziile europene de definire a aciunilor Uniunii i a poziiilor Uniunii; normele de aplicare a deciziilor europene; definirea orientrilor generale (de ctre Consiliul European, inclusiv n materie de aprare)1.

Ca exemple de aciuni UE n domeniul PESC: susinerea acordrii ajutorului umanitar n Bosnia (1993); observarea alegerilor din Rusia (1994); susinerea procesului de pace n Orientul Mijlociu.
1

653

Mdlina Virginia ANTONESCU La tandemul decizional Consiliu Consiliul European (art. III-294; art. III-295) se adaug o structur executiv original, care pare s apropie UE de o federaie, cel puin sub aspectul constituirii unei structuri institutuionale europene n domeniul relaiilor externe ale UE: Ministrul de Externe al UE, care conduce un serviciu diplomatic european, crendu-se practic, un Minister al Afacerilor Externe al UE prin art. III296). Dei n materie PESC sunt interzise actele legislative (adoptarea de legi i legi-cadru europene) ceea ce semnific o eliminare a Parlamentului European i o excludere a Comisiei1 (care nu poate veghea la aplicarea actelor legislative n acest domeniu i i pierde i dreptul de iniiativ n domeniul PESC), ca instituii cu natur juridic european (originalitatea lor nepermind o calificare juridic ca instituii federale), totui competena Uniunii n sensul ntririi tendinei federale transpare din coroborarea articolelor III-294, III-295, III-296. Sub aspect decizional, art. III-300/Constituie menine regula adoptrii deciziilor cu unanimitate (majoritatea calificat fiind prevzut pe cale de excepie, deci neputnd fi extins, ceea ce duce la o mpiedicare a evoluiei acestui domeniu spre federalizare, consacrnd o stagnare n modelul interguvernamental). Paradoxal, rezult c instituiile cu rol executiv (Consiliul, Ministrul de Externe, serviciul diplomatic european), admise a aciona n PESC, favorizeaz tendina federalist, prin atribuii variate, menite a spori eficiena Uniunii dar i pentru a coordona politicile statelor. Dac exist o posibilitate de evoluie a acestui domeniu spre o veritabil politic european de externe, deci spre federalism, aceasta poate veni doar dintr-un succes constant al aciunilor instituiilor UE cu

Spre deosebire de o federaie, n care statul federal poate adopta (prin organele federale) o legislaie proprie n domeniul afacerilor externe (cu excluderea unor competene similare pe care le-ar avea, eventual, statele federate).
1

654

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional rol n materie de PESC1 (ca o contrabalansare a imposibilitii de extindere a majoritii calificate i a lipsei unui rol decizional activ pentru Parlamentul European). Conform art.I-41, politica de securitate i de aprare comun (PSAC) face parte integrant din politica extern i de securitate comun (fiind o dimensiune interguvernamental distinct, detaliat n art.III-309 pn la art. III-312/Constituie). Iniial denumit politica european de securitate i aprare (PESD), aceasta apare n art.17/TCE ntr-o formulare destul de vag (definirea progresiv a unei politici de aprare comun ar putea duce la o aprare comun, n cazul n care Consiliul European decide astfel). Exprimarea art.I41/Constituie este mai hotrt (n sensul c aceast politic va conduce la o aprare comun, dac, pe baz de unanimitate, Consiliul European va decide n acest sens), trecndu-se astfel, de la o eventualitate la un obiectiv al Uniunii bine precizat. Constituia European consacr unele elemente majore n definirea unei veritabile competene a Uniunii n acest domeniu: crearea de noi structuri, precum COPS (Comitetul Politic i de Securitate) sau Comitetul Militar i Statul-Major European (art. III-307); crearea unei fore de reacie rapid de 60.000 de oameni, precum i a 13 grupe de lupt a cte 1.500 de oameni fiecare; o strategie european de securitate; o for de jandarmerie european compus din 800 de jandarmi provenind din cinci state europene, creat n septembrie 2004 pentru operaiuni de meninere a pcii i a securitii n regiunile de conflict2. Pe teren, Uniunea a condus cu succes mai multe operaiuni militare (operaiunea Concordia/2003 n Republica Macedonia; operaiunea Proxima sau operaiunea Artemis/2003 pentru stabilirea securitii n Bunia, prov. Ituri, Rep. Congo; operaiunea Altha/2004 n Bosnia-Heregovina) ceea ce demonstreaz o
1 n sens contrar (influena neglijabil a UE; interesele divergente ale statelor membre n domeniul PESC, cu ocazia unor crize sau probleme internaionale ori regionale), a se vedea Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 120. 2 idem, pag. 123

655

Mdlina Virginia ANTONESCU evoluie rapid n crearea unei autentice politici europene de aprare i securitate. La aceast consolidare practic a competenelor Uniunii n materia securitii i aprrii (ceea ce i permite o asemnare cu prerogativele unui stat federal) Constituia European adaug unele inovaii majore: crearea unei forme de cooperare structurat permanent; introducerea clauzei de aprare reciproc; actualizarea misiunilor UE; crearea Ageniei Europene de Aprare n domeniul dezvoltrii capacitilor de aprare, de cercetare, al achiziiilor i armamentului (art. I-41/Constituie, viznd apariia unei veritabile industrii europene de armament). Agenia a fost creat de Consiliu, prin aciune comun (12 iulie 2004). n plus, Constituia European extinde competenele Uniunii, actualiznd misiunile Petersberg (art. III-302), preciznd obiectivele UE (meninerea pcii, prevenirea conflictelor, ntrirea securitii internaionale, conform principiilor Cartei ONU) n art. I-41. De asemenea, Constituia mai face referire i la forele multinaionale (create de statele membre) precum: EUROFOR, EUROCORP; EUROMARFOR; Grupul Aerian European, care sunt integrate n cadrul politicii Uniunii n acest domeniu.1 n ceea ce privete evoluia pilonului JAI (conform consacrrii din tratatul de la Maastricht), att n etapa Amsterdam (cnd JAI este redus la cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal, prin introducerea conceptului de spaiu de libertate, securitate i justiie, n temeiul cruia o parte din pilonul JAI referitor la Vize, azil, imigraie i alte politici cu privire la libera circulaie a persoanelor trece n pilonul comunitar) ct i varianta Constituiei Europene, acest domeniu i pstreaz caracterul interguvernamental. Conform tratatului de la Amsterdam, Uniunea i propune obiective specifice n acest domeniu: de a oferi cetenilor europeni un nivel ridicat de protecie n cadrul spaiului de libertate, securitate i justiie; de a elabora aciuni n comun ntre statele membre n acest domeniu; prevenirea i combaterea xenofobiei i a rasismului;
1

ibidem, pag. 125

656

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional prevenirea criminalitii organizate sau sub orice alt form; instituirea Europol (Oficiul European de Poliie)1. Competenele UE n domeniul cooperrii judiciare i poliieneti n materie penal se realizeaz prin intermediul instituiilor UE: Consiliul (care are atribuii decizionale n acest domeniu); Comisia (care dispune de dreptul de iniiativ, pe care ns nu l monopolizeaz, ci l mparte cu statele membre, deoarece este vorba de un domeniu interguvernamental art. K6, paragr. 2/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam); Parlamentul European (informat cu regularitate de ctre Comisie i Preedinie; consultat de ctre Consiliu; putnd adresa ntrebri sau formula recomandri la adresa Consiliului) art. K.11/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam; Curtea de Justiie (competent s decid cu titlu prejudicial asupra validitii i interpretrii actelor emise n cadrul acestui domeniu sau chiar s judece diferende ntre statele membre avnd ca obiect interpretarea sau aplicarea actelor adoptate pe baza art. K6, paragr. 2)2. n Constituia European, chiar dac se suprim cel de-al treilea pilon UE (JAI fiind nlocuit, conform art. I-42 cu spaiul de libertate, securitate i justiie constituit de UE inclusiv pe cale legislativ, prin adoptarea de legi i legi-cadru europene, spre deosebire de domeniul PESC, ceea ce nseamn o europenizare progresiv a acestui sector), natura interguvernamental a domeniului reglementat prin art. I-42 rmne nc dominant (ntrit fiind i prin monopolizarea dreptului de iniiativ n domeniul cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, de ctre statele membre, n detrimentul Comisiei). Un ntreg capitol este dedicat n titlul III, spaiului de libertate, securitate i justiiei,
Oficiul European de Poliie, cu sediul la Haga, a fost creat prin Convenia Europol din 26 iulie 1995 i a devenit operaional de la 1 iulie 1999. Dotat cu un buget de 58, 7 milioane de euro n 2004, numr azi aproape 400 de ageni. Dei nu dispune actualmente de nici o putere operaional i permite doar schimburile de informaii ntre serviciile represive ale statelor membre, EUROPOL i-a extins progresiv competenele materiale pn la a acoperi ansamblul criminalitii transnaionale (25 de tipuri de infraciuni). Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 311-312. 2 Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 87-89.
1

657

Mdlina Virginia ANTONESCU ntrind i extinznd considerabil sfera competenelor Uniunii: astfel, asupra persoanelor la Uniunea asigur absena controalelor frontierele interne; dezvolt o politic comun n domeniul azilului, imigrrii i controlului la frontierele externe; asigur un nalt nivel de securitate prin msuri de prevenire a criminalitii, rasismului i xenofobiei, prin msuri de coordonare i de cooperare ntre autoritile poliieneti i judiciare i alte autoriti competente, precum i prin recunoaterea reciproc a hotrrilor judectoreti n materie penal ori prin apropierea legislaiilor penale. De asemenea, n art. III-265/Constituie, paragr. 1 se detaliaz coninutul politicii Uniunii n materia controlului frontierelor, azilului i imigrrii (una din inovaiile majore ale Constituiei n acest sector fiind instituirea unei politici comune privind azilul (art. III.266) i a unei politici comune a imigrrii (art. III-267). Acest lucru demonstreaz o preeminen a prerogativelor Uniunii fa de statele membre n acest sector (spre deosebire de seciunile 3 i 4 privind cooperarea judiciar n materie civil i penal, domenii care rmn interguvernamentale). De asemenea, prin art. III-273 i art. III274/Constituie se instituie o Reea Judiciar European; se consacr un organism european numit Eurojust1 (avnd misiunea de a sprijini i de a consolida coordonarea i cooperarea dintre autoritile naionale de cercetare i de urmrire penal n legtur cu infraciunile grave, care afecteaz dou sau mai multe state membre sau care impun urmrirea penal pe baze comune); un Parchet European (pentru combaterea infraciunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, avnd competena de a cerceta, de
Compus din procurori, magistrai, ofieri de poliie detaai din fiecare stat membru, EUROJUST are ca misiune s ntreasc cooperarea judiciar n materie penal, s favorizeze coordonarea anchetelor i a urmririlor ntre autoritile competente ale statelor membre. A fost instituit n urma concluziilor Consiliului European de la Tampere/decizia din 14 dec. 2000, consacrat apoi prin tratatul de la Nisa (iar prin decizia din 28 febr. 2002 s-a transformat n organ UE, dotat cu personalitate juridic). Sediul su este la Haga iar preedintele su este britanicul Michael Kennedy. A se vedea i Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 305.
1

658

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional a urmri i de a trimite n judecat n colaborare cu Europol pe autorii acestor infraciuni; totodat, acest Parchet exercit funcia de procuror n faa instanelor naionale, n legtur cu aceste infraciuni). Art. III-276/Constituie mai prevede i competenele unui alt organism european (Europol): sprijinirea i consolidarea aciunilor poliieneti i a altor servicii de aplicare a legii din statele membre; sprijinirea cooperrii acestora pentru prevenirea i combaterea infraciunilor grave afectnd dou sau mai multe state membre, a terorismului i a formelor de criminalitate care afecteaz un interes comun ce face obiectul unei politici a Uniunii. Potrivit art. III-275/Constituie, orice competen a UE sau a organelor sale (Europol) este exclus, n ceea ce privete aplicarea msurilor coercitive (aici intervenind n mod expres responsabilitatea exclusiv a autoritilor naionale competente)1. Conform Constituiei, art. I-14, litera j, spaiul de libertate , securitate i justiie face parte din domeniul competenelor partajate ntre Uniune i statele membre (ns Uniunea are o poziie preeminent n raport cu statele). Art. III-258 consacr rolul dominant al Consiliului European n acest domeniu (aceast instituie UE avnd competena de a defini orientrile strategice n
1 Ceea ce dovedete c UE nu este o federaie (astfel ar fi trebuit s existe competene ale UE n domeniul aprrii europene, o poliie i o armat europene, iar UE nu ar fi trebuit s depind de statele membre pentru executarea deciziilor sale). ntr- o opinie contrar, care susine c structura instituional a UE seamn cu un sistem federal tipic constituit pe baza unei separaii a puterilor ntre executiv, legislativ i judiciar i pe baza unei autonomii considerabile acordate unitilor sale constituente, a se vedea Fritz Sharpf The Joint Decision Trap : Lessons from German Federalism and European integration , n Public Administration, 66- Autumn 1988; Alberta Sbragia- The European Community : A Balancing Act, n Publius, The Journal of Federalism, 23, summer 1993; Fritz Scharpf Community and Autonomy . Multi - Level Policy Making in the European Union, n Journal of European Public Policy, 1/ 1994. Daniel Wincott- Federalism and the European Union. The Scope and the Limits of the Treaty of Maastricht, International Political Science Review , 17, october 1996.

659

Mdlina Virginia ANTONESCU materie de elaborare i de implementare a legilor sau altor acte juridice europene privind spaiul de libertate, securitate i justiie). Datorit faptului c acesta este un domeniu de competen partajat, att Comisia, ct i statele membre dispun de un drept de iniiativ (observm c, spre deosebire de materiile privind politicilor vizelor, azilului i imigrrii, unde statele membre pierd dreptul de iniiativ, n materia cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, statele au un drept de iniiativ individual). Prin raport cu spaiul de libertate, securitate i justiie, domeniul PESC (art. I-40; art. I-16) reprezint un domeniu specific de competen unional, care nu poate fi ncadrat n categoria competenelor exclusive sau partajate ale UE, dar nu este nici o politic rezervat statelor sau una de completare, sprijin i coordonare. Att n sistemul Nisa ct i n Constituia European, cele dou tipuri de domenii la care ne-am referit mai sus nu pot fi calificate comunitare ,respectiv, aparinnd Uniunii, ci i pstreaz natura lor interguvernamental, n ciuda unor competene specifice pe care le are Uniunea i care se exercit prin instituiile sale (n special, prin tandemul decizional Consiliu Consiliul European). De asemenea, mai trebuie menionat i faptul c, n ceea ce privete repartizarea competenelor ntre Uniune i statele membre (fie c aceasta rezult din formularea tratatelor comunitare i modificatoare, n sistemul Nisa, fie c este consacrat n mod expres, n titlul III/Constituia European), trebuie menionat faptul c delimitarea acestor competene se face pe baza a trei principii: principiul atribuirii competenelor (care apare i n cazul unei federaii); principiul proporionalitii i principiul subsidiaritii1 (considerat, n cazul sistemului politic al UE2, drept

Care a fost privit de guvernul britanic ca fiind un antidot la centralismul comunitar (cf. Jean Claude Gautron op.cit., pag. 115). 2 Charles Debbasch op.cit., pag 34.35. Georges Burdeau op.cit., pag. 56.
1

660

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional o aplicare a modelului federal)1. Or, ntr-o federaie, dup unii autori, se remarc o continu tensiune ntre dou principii de baz, distincte fa de principiile menionate mai sus (principiul autonomiei, n virtutea cruia statelor federate li se confer largi prerogative n multiple domenii, de la cel legislativ, la cel jurisdicional; fiecare stat federat i adopt politica social proprie, un sistem de taxe i impozite locale, propria structur de guvernare politic i economic, fr ns a rupe legturile cu statul federal) i principiul participrii2 (presupunnd participarea, pe picior de egalitate, a statelor federate, n procesul decizional federal, prin elaborarea unor decizii cu aplicabilitate pe teritoriul ntregii federaii). Spre deosebire de federaie (n care parlamentul bicameral reprezint o expresie a principiului participrii), n sistemul politic al UE Parlamentul European nu are o Camer care s reprezinte statele membre (principiul participrii cunoscnd aici o evoluie diferit, deoarece statele membre sunt reprezentate ntr-o instituie distinct: Consiliul UE). Spre deosebire de federaie (n care repartizarea competenelor stabilite prin constituia federal cu privire la statul federal este garantat prin faptul c orice iniiativ de revizuire a constituiei trebuie aprobat de statul federal dar i de statele federate), Uniunea European nu este un stat federal deoarece
n sens contrar, UE nu se ncadreaz n niciun tipar tradiional de guvernare, deoarece n cadrul Uniunii , la nivel european, n ceea ce privete procesul legislativ, nu exist o autoritate european similar unei autoriti federale care s adopte legi federale ca legi supreme ale federaiei ci statele membre, prin cele dou Consilii dein controlul aproape complet al legiferrii, n termeni de aprobare ct i n termeni de implementare, n raport cu un Parlament European care are slabe puteri legislative. n realitate, departe de o separaie a puterilor dup model federal, Uniunea se caracterizeaz printr-o confuzie de puteri, ceea ce constituie un factor predominant pentru acutizarea deficitului democratic. A se vedea pe larg, Vivien A. Schmidt European Federalism and its Encroachements on National Institutions, n Publius, Winter 1999, vo. 29, no. 1, Center for the Study of Federalism, The Journal of Federalism , pag. 19-20. 2 Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper op.cit., pag. 79
1

661

Mdlina Virginia ANTONESCU statele membresunt cele care dein competena competenelor1 (definiie a suveranitii, dup Jellinek). Meninerea unanimitii n materie de revizuire a Constituiei Europene demonstreaz c principiul participrii nu i-a atins sensul complet pe care l deine n cazul unei federaii (deoarece UE nu are competen de revizuire a Constituiei Europene) ct i faptul c aceast Constituie rmne un tratat internaional clasic, netransformndu-se ntr-un veritabil act juridic fundamental de tip federal. Principiul participrii statelor membre n elaborarea i aplicarea politicilor Uniunii, n cazul Constituiei Europene, reiese cu pregnan n cazul spaiului unic de libertate, securitate i justiie, dar i n domeniul politicii externe i de securitate comune. Dimpotriv, principiul autonomiei (caracteristic unei federaii, presupunnd o repartizare strict a competenelor ntre statul federal i statele federate)2 nu se regsete nscris ca atare nici n tratatele comunitare i modificatoare, nici n Constituia European (indicnd faptul c nu s-a dorit direct sau indirect, prin consacrarea acestui principiu tipic federal, a se conferi un profil federal Uniunii iar n al doilea rnd, trebuie s menionm faptul c statele membre i pstreaz suveranitatea n cadrul sistemului politic al UE, deci nu pot fi entiti autonome, provincii sau landuri). n schimb, att n sistemul Nisa ct i n Constituia European ntlnim referiri cu privire la un alt principiu juridic aplicabil n materia repartiiei de competene dintre Uniune i statele membre, n opinia unora, acesta fiind un principiu cu o natur federal): subsidiaritatea (art. I-11/Constituie). Potrivit acestui articol (care reia referirile la acest principiu existente n cadrul noului art. B/TUE, modif. prin Amsterdam sau ale protocolului specific anexat tratatului de la Amsterdam/1999) principiul subsidiaritii
Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 438. Principiul autonomiei presupune c statele federate exercit competenele proprii fr ingerin (sau cu un minimum de ingerin al statului federal) deoarece dein aceste competene n virtutea unei legi constituionale proprii, distincte de constituia federal. A se vedea Genevive Koubi, Raphael Romi op.cit., pag. 62.
1 2

662

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional este privit ca un corolar al principiului atribuirii de competene (de altfel, prin consacrarea regulii unanimitii n revizuirea Constituiei, art. IV-443 confirm controlul statelor asupra stabilirii i evoluiei domeniului de competene al Uniunii)1. Subsidiaritatea presupune ca nici Comunitile (n sistemul Nisa), nici Uniunea s nu poat interveni la nivel naional, local sau regional, n domenii care nu in de competena lor exclusiv, dect n msura n care obiectivele avute n vedere nu pot fi realizate n mod corespunztor de ctre statele membre, acestea putnd fi mai bine ndeplinite la nivel comunitar2. Acest principiu a fost introdus prin tratatul de la Maastricht (art. 3B, alin. 2/TCE sau noul art. 5/TCE, modif. prin tratatul de la Amsterdam), regsindu-se de o manier indirect n art. 235/TCE (dreptul Consiliului de a aciona n domeniile de competen ale statelor membre); art. 113 (politica n domeniul comercial); art. 100/TCE (armonizarea legislaiilor naionale); art. 178 i 215/TCE (responsabilitatea extracontractual a Comunitii)3, articolele fiind citate conform vechii numrtori. Subsidiaritatea rezult ns i din jurisprudena CJCE (fiind consacrat ca un principiu general n materia competenelor Comunitilor) dar a fost enunat i n proiectul Spinelli (15 iulie 1983) propus Parlamentului European. Potrivit acestui principiu, la nivel instituional european, Comisia nu trebuie s propun Consiliului spre adoptare acte normative de drept comunitar care nu sunt eseniale pentru a fi adoptate la nivelul european (ele putnd fi lsate n competena statelor).

Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 56. Subsidiaritatea este considerat o trstur federal a Comunitilor, prin care se reglementeaz exerciiul competenelor partajate ntre Comuniti i state (cu meniunea c, n ceea ce privete competenele Comunitii, acestea se afl ntr-o extindere continu, tinznd chiar, n unele domenii, spre exclusivitate). Cf. Jean Claude Gautron op.cit., pag. 117. 3 Viorel Marcu op.cit., pag. 152-153.
1 2

663

Mdlina Virginia ANTONESCU Parlamentul European, dat fiind faptul c particip, prin procedura codecizional, la activitatea de legiferare pe plan european, trebuie s fie un garant al acestui principiu, n vreme ce, n exercitarea competenelor sale, Curtea de Justiie poate fi sesizat n legtur cu nerespectarea dispoziiilor art. 3B/TCE. Principiul subsidiaritii se completeaz cu un alt principiu (proporionalitatea, art. I-11/Constituia European care oblig Uniunea s adopte o aciune a crei form i coninut nu trebuie s depeasc ceea ce este necesar pentru ndeplinirea obiectivelor Constituiei (principiu consacrat prin jurisprudena CJCE nc din 1956, prin hotrrea Fdration charbonire de Blgique/25.11.1956). Prin protocolul special, anexat tratatului de la Amsterdam se impun anumite condiii pentru ca o aciune comunitar sau a Uniunii s fie justificat sub aspectul principiului subsidiaritii: obiectivele sale s nu poat fi realizate suficient prin aciuni ale statelor membre, potrivit reglementrilor constituionale naionale; aciunea comunitar s reprezinte modalitatea cea mai adecvat. Msurile luate de Comunitate/Uniune trebuie ns s lase statelor membre o marj de decizie ct mai mare, prin care s se poat atinge obiectivele preconizate1. Principiul atribuirii competenelor Comunitii i Uniunii, ca un corolar al principiilor subsidiaritii i al proporionalitii, nu trebuie ns interpretat ntr-un sens absolutist, rigid (ca interzicnd Comunitii sau Uniunii s exercite competene ce nu i-au fost atribuite expres prin tratate sau chiar n varianta Constituiei Europene). Dimpotriv, CJCE a conferit un sens flexibil, evolutiv acestui principiu (hotrrea Comisie contra Consiliu, spea 22/70, din 31.03.1971 i hotrrea CJCE din 14.07.1976, spea Kramer),
1 Subsidiaritatea i proporionalitatea nu pun ns (n opinia unor autori, care le contest implicit, caracterul federal) sub semnul ntrebrii relaiile dintre dreptul comunitar i dreptul intern al fiecrui stat membru; aceste principii nu acioneaz ca regulatoare ale competenelor ntre statele membre, ci ca un ghid al modului n care trebuie exercitate competenele n domeniul comunitar. Cf. Iordan Gh. Brbulescu op.cit., pag. 279.

664

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional prin care Comunitatea ( mai trziu, UE) dispune de competenele necesare realizrii obiectivelor prevzute n tratat. Astfel, n relaiile externe, CE are competena de a ncheia acorduri internaionale nu doar n temeiul unei atribuii explicite din tratat ci i n temeiul altor dispoziii din tratat sau al dispoziiilor din acte efectuate de instituiile comunitare. De asemenea, CJCE afirm n alt spe, referitor la competena Comunitii Europene, c aceasta rezult, n privina relaiilor externe, nu doar dintr-o dispoziie expres a tratatului, ci i implicit, din ansamblul dispoziiilor sale1. Consacrnd teoria competenelor implicite, CJCE a deschis drumul extinderii progresive a competenelor comunitare dar i al extinderii competenelor distincte ale Uniunii2 (aspect ce denot caracterul dinamic al Uniunii Europene, ca proces n plin evoluie). Desigur c, pe baza acestei teorii cu origine jurisprudenial, noua UE prevzut a se forma n temeiul prevederilor Constituiei Europene va beneficia de efectul jurisprudenial de recunoatere a competenelor implicite, odat cu dispariia Comunitilor (prin intrarea n vigoare a Constituiei). Totui, acest lucru nu poate fi echivalat cu o evoluie clar spre un model federal3, n prezent fiind vorba doar de o eventualitate de utilizare a acestei teorii n procesul de integrare european. n ncheierea acestei seciuni, considerm c nu putem ignora existena elementelor tipice unei federaii, pe care le are natura juridic i politic a Uniunii, ns ar fi o eroare s privim Uniunea ca
Hotrrea CJCE din 14.07.1976, spea Kramer. Unii autori sunt de prere c transferul de competene ctre Comunitate (efectuat n temeiul tratatului comunitar) are caracter definitiv, ceea ce nseamn i c neexercitarea acestor competene de ctre instituiile UE nu ar duce la caducitate sau la restituirea lor automat ctre statele membre (de unde i caracterul integraionist al Comunitii). A se vedea Ion Jinga op.cit., pag. 92. 3 n sistemele federale se remarc o tendin de extindere a puterii federale; aceast evoluie este n mod esenial realizat prin practica interpretrilor constructive ale curilor supreme federale (n sensul de a acorda competene sporite organelor federale). A se vedea i Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit., pag. 278-279.
1 2

665

Mdlina Virginia ANTONESCU o federaie sau s credem c se va transforma ntr-un stat federal, n sensul clasic al termenului. Mai degrab, dat fiind complexitatea sa, Uniunea se poate metamorfoza ntr-un tip original de federaie, care s acorde, precum n viziunea lui Jacques Delors, care propunea termenul de federaie de state naiuni, un rol predominant pentru statele naiune din cadrul Uniunii, fr construirea unui stat federal.

666

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

3. Originalitatea sistemului politic al UE n raport cu o confederaie

UE i pstreaz caracterul inedit i n raport cu o form a asociaiilor de state (confederaia) care, spre deosebire de federaie (ncadrat de unii autori n categoria statelor compuse)1 nu formeaz un nou stat2 care s-i exercite puterea pe ntreg teritoriul statelor asociate. Prin urmare, asociaiile de state nu constituie o form a structurii de stat ci un fenomen al vieii internaionale, o form a uniunilor interstatale, fiind guvernate de dreptul internaional (deoarece gruparea de state are la baz un tratat i nu o constituie)3. Att n sistemul Nisa (tratatele comunitare i modificatoare) ct i n Constituia European pot fi decelate unele elemente de tip confederal, care ns nu pot fi considerate ca definitorii pentru

Unii autori ncadreaz federaia n titlul nchinat instituiilor integrante i agregative (alturi de statul unitar); a se vedea Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit., pag. 255. Ali autori ncadreaz federaia n categoria statelor compuse sau a statelor complexe (Gilles Champagne op.cit., pag. 19). Pentru ali autori, statul federal, alturi de statul unitar (i spre deosebire de confederaie) reprezint o form esenial de stat (Jean Paul Jacqu op.cit., pag. 9). Pentru ali autori, statul federal (alturi de confederaiile de state), face parte din categoria statelor compuse, fiind o form de stat (cf. Georges Burdeau op.cit., pag. 52-55). Pentru Charles Debbasch (op.cit., pag. 33-36), n cadrul cap. II (formele de stat) statul unitar i statele sunt analizate mpreun (capitol n care, alturi de state compuse cu structur elementar precum uniunile reale i uniunile personale, apare statul federal, ca stat compus cu structur complex). La ali autori (Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 70-71.), n cadrul formelor structurii de stat, alturi de statul unitar este tratat i sunt considerate c statul federativ sau compus, unional, n vreme ce asociaiile de state precum confederaia nu fac parte din formele structurii de stat. 2 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit., vol. II, pag. 74. 3 Claude Leclercq op.cit., pag. 87.
1

667

Mdlina Virginia ANTONESCU instituiile UE i care au fost, n plus, transformate i adaptate modelului european de guvernare. n opinia unor autori, Comunitile Europene nu au atins stadiul confederal, ns l-au depit1 (caz cu totul original, care este valabil i pentru Uniunea European), deoarece: a. sub aspectul competenelor ncredinate unor organe colective (confederale), care privesc: ntreinerea unei armate, conducerea relaiilor internaionale, conducerea rzboiului (sectoare innd de politic extern i de aprare)2, se remarc faptul c att n stadiul comunitar de evoluie ct i n cel unionaleuropean, instituiile UE nu exercit competene exclusive n domeniile politicii externe i de aprare3.
Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33. Augustin Fuerea Drept comunitar european, op.cit., pag. 31. 2 Una din competenele obinuite ale unei confederaii privete politica extern i de aprare (cf. Augustin Fuerea op.cit., pag. 31). Genoveva Vrabie op.cit., pag. 102. Ali autori, care analizeaz confederaiile de state alturi de statele federale (ambele ncadrate n categoria statelor compuse) consider Comunitile Europene ca fiind ntreprinderi de integrare economic, avnd forma unor confederaii de state (cf. Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper op.cit., pag. 79). De asemenea, Philippe Ardant (op.cit., pag. 32-33) vede n C.E. (dar i n Commonwealth) forme de organizaii internaionale care tind s se apropie de confederaie. Ali autori (Pierre Pactet op.cit., pag. 52) care analizeaz confederaia n cadrul fenomenului federalismului, consider confederaia ca fiind o alian dotat cu o anumit permanen, n care statele confederate sunt asociate, fr a exista i o suprapunere a unui stat federal. Conform lui Jean Gicquel (op.cit., pag. 68-69), confederaia este menit s favorizeze nsuirea modului de a vieui n comun, statele acceptnd s coopereze ntr-un anumit numr de domenii, ns conservndui deplina lor suveranitate. 3 Att n perioada Nisa ct i n Constituia European, funcionarea PESC ine de o logic interguvernamental. Exist ns, competene clar stabilite ale unor instituii UE (Comisia, care este asociat n acest domeniu; Consiliul UE care definete poziii comune i decide aciuni comune; Consiliul European care emite orientri generale n aceast materie), ceea ce nu nltur caracterul interguvernamental al PESC. Pe de alt parte, n art. I1

668

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Aceste dou domenii rmn, n cadrul sistemului politic al UE, de competena statelor, inclusiv n ceea ce privete o anumit cooperare politic ntre statele membre pentru formarea unei politici de securitate i aprare comune (ca politici interguvernamentale ce se pot exercita, de ctre state, ntr-un cadru comun, european). Nu este vorba de o veritabil atribuire de competene de ctre statele membre instituiilor UE (Consiliul, Comisia, Consiliul European, Ministrul Unional de Afaceri Externe) ci de o exercitare de ctre state, prin instituii cu natur interguvernamental (monopolul decizional n materie de PESC i PSAC al cuplului Consiliu Consiliu European, n raport cu Ministrul Unional al Afacerilor Externe sau Comisia), a acestor politici ne-nstrinate ctre nivelul european1. Competenele instituiilor UE n aceste domenii au ca obiect elaborarea i implementarea acestor politici comune, fr a leza domeniul rezervat i competena exclusiv a statelor (domeniu regalian)2. Nu trebuie
12/Constituia European observm c Uniunii i se confer o competen distinct n domeniul PESC (fa de celelalte tipuri de competene clasificate n: exclusive; partajate; de sprijin, coordonare sau completare), ceea ce apropie UE de o confederaie. 1 Desigur, aceasta este o opinie favorabil interguvernamentalismului, ns nu trebuie uitat c instituii UE cu natur interguvernamental (Consiliul European, Consiliul) rmn n cadrul instituional unic al UE ca aparinnd unui sistem politic original i nu unei confederaii (chiar dac tratatul de la Maastricht consacr denumirea de Uniune European, ca asociaie de state). 2 Deoarece n pilonul PESC statele nu i-au nstrinat suveranitatea (precum ntr-o federaie, n care statul federal este unicul subiect de drept internaional i are competen exclusiv asupra relaiilor externe ale federaiei). Dei statele membre UE au decis s coopereze politic pe planul european n cadrul UE, ntr-un pilon PESC, acest lucru nu nseamn un transfer de competene sau de drepturi suverane ctre UE (absena comunitarizrii acestui pilon).

669

Mdlina Virginia ANTONESCU confundat o form de cooperare politic ntre state pe planul european, cu o eventual competen exclusiv a instituiilor UE de a conduce aceste politici, ntr-un scenariu federalist de evoluie a UE (de exemplu, nlocuirea politicilor externe i de aprare ale statelor membre cu o unic politic european n materie de relaii externe, securitate i aprare). Doar n federaie, statul federal deine competena exclusiv cu privire la aprare i la politica extern a federaiei; la nivel de confederaie, un organ comun reprezint statele pe plan internaional1; n ceea ce privete competena unei instituii UE n domeniul PESC , aceasta se exercit de fapt, n interesul statelor, nu al UE, prin rolul predominant al Consiliilor fa de Comisie, deoarece statele membre nu transfer suveranitatea lor pe plan internaional Comunitii sau Uniunii, ci o pstreaz). b. prin introducerea monedei unice (tratatul de la Maastricht i instituirea Uniunii Economice i Monetare), Uniunea a depit stadiul de confederaie (n confederaie statele asociate i conserv propria politic financiar i n special, propria moned drept regalian)2. c. sub aspectul instituiilor UE i al naturii lor juridice, trebuie menionat faptul c unele dintre ele (Consiliul, Consiliul European) seamn cu unele organe
1 n confederaie, spre deosebire de statul federal, organul comun nu decide n nume propriu n domeniul afacerilor externe ale statelor. Dei deine anumite competene stabilite de state prin tratat, acest organ comun nu dispune de suveranitate proprie, precum un stat federal, ci doar reprezint statele pe plan internaional. 2 Politica monetar a zonei Euro este gestionat de BCE dup un model federal, iar competenele UE se extind la numeroase domenii regaliene (moned, imigraie, justiie, poliie), ceea ce deprteaz UE de modelul confederativ, unde organele confederaiei nu au competene n domenii considerate regaliene, Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33-34.

670

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional confederale1 (consist n reuniuni periodice ai reprezentanilor statelor asociate), ns se disting de acestea prin consacrarea lor i prin instituionalizarea lor n tratatele comunitare i modificatoare, precum i n Constituia European (art. I-19), ct i prin compunerea lor (potrivit art. I-21/Constituie, Consiliul European nu este compus doar din reprezentani ai guvernelor statelor membre, ci i din instituii UE distincte Preedintele Comisiei; Ministrul Afacerilor Externe ale Uniunii, care au o cert natur juridic supranaional). Sub aspectul compunerii sale, Consiliul de Minitri ale UE seamn cu un organ confederativ (este format din cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, conform art. I23/Constituia European) ns rolul su este unul mult mai important n raport cu un organ confederativ (care nu are atribuii pe plan legislativ de natura celor ndeplinite de un veritabil parlament, precum sunt atribuiile legislative ale Consiliului). n rest, celelalte instituii UE i pstreaz un caracter specific unei entiti politice de integrare, ceea ce nu permite o comparaie cu organele unei confederaii (ca asociaie de state suverane). Comisia, Curtea de Justiie, Parlamentul European sunt instituii mai degrab apropiate de un model federal, dect de organele confederale (att din punct de vedere al domeniului de competen organele confederale acionnd n special n
UE a depit stadiul confederativ deoarece dispune de instituii permanente (la care Constituia European adaug un Consiliu European dotat cu un Preedinte permanent, precum i un Ministru al Afacerilor Externe), printre care trebuie remarcat un Parlament European ai crui membri sunt alei prin vot universal direct. Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33. Spre deosebire de aceasta, instituiile confederale sunt mult simplificate, neexistnd, n al doilea rnd, un parlament ai crui membri s fie alei pe baza votului universal i direct, de unde i o tendin federalist a cadrului instituional al UE.
1

671

Mdlina Virginia ANTONESCU materia politicii externe i de aprare, domenii n care competena instituiilor UE menionate mai sus este considerabil limitat, dac nu chiar exclus1 -, ct i din punct de vedere al naturii lor juridice instituiile UE aparinnd unui sistem politic complex i original, care depete stadiul unei confederaii). d. sub aspectul naturii juridice a confederaiei (ca asociaie de state independente, care nu formeaz un stat nou ca subiect de drept distinct)2, remarcm faptul c, att Comunitatea European, ct i Uniunea European nu pot fi considerate state noi, dei sunt formate printr-o asociere de state (ceea ce le-ar apropia de modelul confederal). ns aceast asemnare este doar aparent, deoarece Comunitatea i Uniunea sunt entiti politice distincte, dotate cu personalitate juridic expres (Comunitatea) sau implicit (Uniunea, tratatul de la Maastricht), entiti ce au preluat i adoptat unele elemente de natur statal (organizarea i repartizarea
1 n domeniul PESC, Parlamentul European este doar informat i consultat de instituiile UE cu rol predominant n acest domeniu (Consiliu, Comisie). CJCE nu au nici un rol n prezent, n domeniul PESC n aplicarea art. 46/TUE (cu excepia competenei de a verifica dac actele referitoare la ncheierea unor acorduri n domeniul PESC nu afecteaz competenele deinute de Comunitate n virtutea TCE). Constituia European menine regula general a incompetenei CJCE n domeniul PESC (art. III-376), ns ntrete controlul juridicional exercitat de Curte (privind competena CJCE de a controla legalitatea msurilor restrictive adoptate de UE cu privire la persoanele fizice sau juridice, n cadrul PESC). De asemenea, prin art. III-325/Constituia European, CJCE se va putea pronuna asupra compatibilitii unui acord internaional cu tratatul constituional, inclusiv n materia PESC. Cf. Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 33. 2 Unii autori consider c o confederaie se caracterizeaz prin faptul c statele membre au delegat exerciiul anumitor competene (n materie de aprare sau diplomaie) unui organ comun, ns fr a construi un stat suprapus statelor membre (cum este cazul statului federal). Cf. Claude Leclerq op.cit., pag. 87. Bernard Chantebout op.cit., pag. 62.

672

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional puterilor n Comunitate i n Uniune; moned proprie; cetenie european1; instituii de UE de inspiraie parial statal: Comisia corespunznd unui guvern, Parlamentul European corespunznd unei autoriti legislative naionale fie i n mod parial, iar Curtea de Justiie ndeplinind att atribuii similare cu o instan judectoreasc naional, ct i atribuii de Curte Constituional). e. sub aspectul bugetului (n vreme ce bugetul confederal este alimentat din contribuiile voluntare ale statelor membre), bugetul Uniunii se bazeaz, asemntor unui buget federal, n mod exclusiv pe resurse proprii2. f. dac ntr-o confederaie conflictele relative la repartizarea competenelor sunt soluionate la nivel interguvernamental3 (i nu de ctre o Curte Suprem, precum ntr-o federaie), n cazul Comunitii Europene i al Uniunii, modul de mprire al competenelor, fie c acestea sunt dispersate n ansamblul dispoziiilor tratatelor, fie c rezult dintr-o clasificare clar (Constituia European) se face pe baza a trei principii (al atribuirii de competene, al subsidiaritii, al proporionalitii) la a cror respectare vegheaz Curtea de Justiie (gardianul respectrii tratatelor i al Constituiei Europene), ceea ce creaz o discrepan fa de modelul confederal.

1 Cetenia european instituit prin tratatul de la Maastricht este un element de inspiraie federal, mpreun cu drepturile acordate cetenilor UE prin acest tratat (libertatea de a circula n teritoriul UE; dreptul de a vota i de a fi ales la alegerile europene i municipale n statul - membru UE - de reziden etc.). Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 34. 2 idem, pag. 34 3 ibidem, pag. 33-34.

673

Mdlina Virginia ANTONESCU g. baza convenional a unei confederaii este reprezentat de un tratat internaional1, lucru ce sar apropia de cazul Comunitilor i de Uniune (n sistemul Nisa) care au fost formate prin raporturi de drept internaional (prin ncheierea unor tratate internaionale ntre statele membre CE); n cazul noii Uniuni Europene, posibil a fi create n perioada postNisa prin ratificarea Constituiei Europene, situaia este una original, deoarece presupune existena unui act juridic cu natur mixt (tratat internaional cu valoare constituional)2, ceea ce apropie Uniunea mai degrab de modelul federal. h. sub aspectul statutului juridic al statelor, trebuie remarcat c, ntr-o confederaie statele asociate nu i pierd caracterul suveran3, fiind recunoscut dreptul oricrui stat confederal de a se retrage din confederaie4 (n timp ce, n cazul tratatelor stnd la baza unei entiti integraioniste, abia n etapa post-Nisa n Constituia European, prin art. I-60, orice stat membru se poate retrage din Uniune, dar poate i reveni, prin depunerea unei noi cereri de aderare, ceea ce demonstreaz flexibilitatea sistemului politic al UE). Prin urmare, suntem n prezena unei asemnri aparente cu modelul confederativ (deoarece Uniunea nu este o simpl asociaie de state, ci o entitate politic dinamic, original i complex).
Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper op.cit., pag. 7879. Philippe Ardant op.cit., pag. 33. Gilles Champagne op.cit., pag. 22. Claude Leclercq op.cit., pag. 87. 2 Franois Priollaud, David Siritzky op.cit., pag. 16. 3 Philippe Ardant op.cit., pag. 33. Claude Leclercq op.cit., pag. 87. Pierre Pactet op.cit., pag. 52. Jean Gicquel op.cit., pag. 69. Mihai Antonescu Elemente de drept internaional public; curs predat la coala Superioar de Documentare i tiine Administrative; 1929/1930; Bucureti, Tipografia Curierul Judiciar, 1930, pag. 42. 4 Jean Gicquel op.cit., pag. 69. Gilles Champagne op.cit., pag. 22.
1

674

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional i. n timp ce dreptul confederal nu are prioritate n raport cu normele de drept ale statelor asociate1, trebuind s fac obiectul unei transpuneri n ordinea de drept intern, caracterele juridice ale dreptului comunitar (sau ale dreptului european, n sistemul post-Nisa, varianta Constituiei Europene) sunt similare unui drept federal (aplicabilitate imediat; efect direct; prioritate n raport cu dreptul naional al statelor membre), ceea ce distinge att Comunitatea ct i Uniunea de modelul confederativ. n timp ce deciziile confederate sunt adoptate n unanimitate2, constatm c, n cazul Uniunii Europene (n perioada tratatelor de la Maastricht pn la Nisa), ct i n varianta Constituiei Europene, exist domenii n care regula unanimitii demonstreaz o apropiere de modelul decizional confederal (domeniile cooperrii politice interguvernamentale precum politica extern i de securitate comun; cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal/art. K6, paragr. 2/TUE, n varianta tratatului de la Amsterdam; politica extern i de securitate comun art. I-40, paragr. 6/Constituia European; politica de securitate i aprare comun art. I-41, paragr. 4/Constituia European). Prin tratatul de la Amsterdam au fost introduse noi cazuri de vot cu unanimitate: constatarea nclcrii de ctre un stat a principiilor din art. F, paragr.1 /TUE; suspendarea dreptului de vot pentru un stat care a violat principiile din art. F, paragr.1 /TUE; aplicarea acordurilor ncheiate la nivel comunitar de parteneri sociali. n evoluia procesului construciei europene, ns, tendina de a folosi unanimitatea se restrnge treptat, n folosul extinderii unei metode de vot tipic federale (majoritatea

j.

Gilles Champagne op.cit., pag. 22. Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper op.cit., pag. 79. Philippe Ardant op.cit., pag. 33
1 2

675

Mdlina Virginia ANTONESCU calificat), ceea ce accentueaz caracterul european al instituiilor UE, n detrimentul naturii lor juridice interguvernamentale1 i al apropierii de modelul confederal. k. sub aspectul rolului pe care l au instituiile UE n procesul legislativ de pe plan european, trebuie remarcat faptul c se comport ca adevrate instituii ale sistemului politic al UE i nu ca exponente exclusive ale intereselor statelor, precum organele confederale (de exemplu, dreptul comunitar este adoptat de Consiliu cu majoritate calificat, sau de Consiliu mpreun cu Parlamentul, la propunerea Comisiei i nu de ctre state)2.
Augustin Fuerea Instituiile Uniunii Europene, op.cit., pag. 58; 62. Pentru alii, Uniunea European pare mai degrab un tip modern de confederaie, deoarece este la baz o asociaie ntre state suverane, ns este destinat s asocieze , nu s divid entitile naionale existente. Pentru procesul european de integrare, confederaia nu este privit ca fiind dect o etap preliminar formrii unei federaii. A se vedea pe larg, teza expus de Antonio la Pergola- Cooperative Federalism and Territorial Autonomy: from a Perspective of the European Union, n Federal and Regional States in the Perspective of European Integration, Collection Science and Technique of Democracy , no. 27, European Commission for Democracy through Law, Council of Europe Publishing, 1999, pag. 8-9. n acelai sens, Giuseppe de Vergottini General Report, n Federal and Regional States in the Perspective of European Integration, op. cit., pag. 95. 2 Confederaia a mai fost definit de unii autori prin organul su comun (dieta sau congresul) artndu-se c acesta svrete anumite acte de interes general n temeiul delegaiunilor primite de la statele membre; acest organ are ns, o voin de sine stttoare, o competen de excepie proprie, mai ales n ceea ce privete ordinea intern i o funciune de reprezentare exterioar, confederaia putnd purta rzboi n numele tuturor statele confederate i putnd angaja pe membri din punct de vedere exterior, ca i cnd ar fi o putere unitar (curent ilustrat de juriti precum A. de Lapradelle; Le Fur; Fauchille; De Louter; Dupuis; P. Negulescu; G. Meitani; G. Alexianu). Cf. Mihai Antonescu Organizarea pcii i Societatea Naiunilor, vol. III, partea I, Bucureti, 1932, pag. 85, Marcel Prlot, Jean Boulouis op.cit., pag. 298.
1

676

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional l. pentru a discuta i adopta hotrri n domenii de interes comun, statele membre ale unei confederaii i aleg un organism comun, denumit diet sau congres, n care sunt reprezentate toate statele fcnd parte din confederaie1. Hotrrile, luate cu unanimitate de acest organism, au valoare obligatorie pentru state doar dac sunt aprobate ulterior, de acestea2. n sistemul politic al UE, att n perioada Nisa (lato sensu, cuprinznd tratatele comunitare i modificatoare) ct i n varianta Constituiei Europene, instituiile UE cu rol decizional sau cu rol legislativ (Consiliul, Comisia, Consiliul European n primul caz; Consiliul, Parlamentul European, n al doilea caz) nu pot fi reduse la nivelul unei diete sau congres european, n sensul confederal al termenului (n Parlamentul European deputaii nu au calitatea de reprezentani ai statelor membre ci ai popoarelor europene; n Comisie calitatea juridico-politic de comisar european presupune independena total fa de guvernele statelor membre3; Consiliul i Consiliul European pot adopta hotrri cu majoritate calificat, dei au natur interguvernamental). Este adevrat c unele din instituiile UE sunt numite de statele membre (Curtea de Justiie, Comisia, Tribunalul de Prim Instan, Curtea de Conturi) ns, odat numite, i desfoar activitatea n deplin independen, ca instituii UE (aparinnd nivelului politic european de guvernare) i nu ca

Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper op.cit., pag. 79. Acest organ de tip diplomatic este format din reprezentani ai statelor membre, nu ai popoarelor acestora, iar deciziile sale nu se adreseaz particularilor interesai dect prin intermediul statelor membre. (cf. Claude Leclercq op.cit., pag. 87). Pierre Pactet op.cit., pag. 52. 2 Philippe Ardant - op.cit., pag. 33. Pierre Pactet op.cit., pag. 52. Mihai Antonescu op.cit., pag. 42-43. 3 Olivier Duhamel Droit constitutionnel et politique, op.cit., pag. 417. John Fairhurst op.cit., pag. 85-86.
1

677

Mdlina Virginia ANTONESCU instituii comune statelor membre. Mai mult, Comisia trebuie aleas de Parlamentul European, ceea ce semnific un raport juridico-politic asemntor relaiei guvern-parlament (vot de nvestitur) presupus de modelul statal, ceea ce nu este cazul dietei confederale, aprut n temeiul unui raport de drept internaional. Din toate acestea, reiese c instituile UE nu pot fi considerate ca organe confederale ale unei asociai de state, ele deinnd un caracter juridic integraionist, hibrid, dinamic, care nu poate fi ncadrat n nici unul din modelele politice existente. n concluzie, se poate spune c att Comunitile Europene ct i Uniunea European, dei au unele elemente confederative, au depit stadiul de confederaie1 att prin caracterul original al instituiilor, n ansamblu, ct i prin introducerea monedei unice, prin extinderea votului cu majoritate calificat, prin existena unui Parlament European ales prin sufragiu direct, universal i secret de ctre cetenii europeni ori prin raporturile politice i juridice stabilite n mod direct ntre Comuniti/Uniune i cetenii europeni (elemente ce nu se regsesc n modelul confederal).

Totui, se poate considera c, n ceea ce privete confederaia, aceasta este un embrion al unei organizri federale, care poate duce ulterior spre federalizare. Astfel, Federaia Statelor Unite ale Americii de Nord/1787 a succedat Confederaiei create n 1776 ntre aceleai 13 state. Confederaia elveian care este de fapt, un stat federal, i-a pstrat n mod impropriu acest nume; crearea Imperiului german din 1871 a fost anunat prin formarea Confederaiei Germaniei de Nord n 1866. A se vedea i Bernard Chantebout op.cit., pag. 62.
1

678

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

4. Originalitatea sistemului politic al UE n raport cu un suprastat

Problema juridico-politic a existenei suprastatului1 pune pe tapet, n opinia noastr, nsi problema existenei suveranitii statelor care au format acest nou tip de entitate politic. Principala caracteristic a suprastatului (care nu trebuie confundat cu organizaiile internaionale supranaionale sau de integrare care exist pe plan internaional, relaiile dintre acestea i statele membre fiind relaii guvernate de dreptul internaional, i nu de dreptul intern al statelor)2 este aceea de a ngloba statele membre care l-au format3. n cazul suprastatului, vorbim practic, de o dispariie a statelor membre, care nu mai au nici mcar autonomia de care beneficiaz statele federative ntr-o federaie4. Suprastatul,
1 Suprastatul poate fi definit de autorii de drept internaional ca un organ care impieteaz flagrant asupra suveranitii statelor, fiind achivalat cu un stat federal, dispunnd de o putere de comand (Herschaft) i de o proprie suveranitate (privit ca fiind puterea politic de a determina limitele puterilor de comand), definiie folosit de coala german. A se vedea Mihai Antonescu - Organizarea pcii i Societatea Naiunilor, op.cit., vol. III, pag. 21. 2 De exemplu, Nicolae Titulescu respingea ideea suprastatului, susinnd n 1936 c organizaia internaional este o asociaie voluntar a statelor libere, care au obligaia s se supun legii acceptate de ele n virtutea propriei lor suveraniti (Nicolae Titulescu La souverainet des Etats et lorganisation de la paix, n Dictionnaire diplomatique, ed. de A.F. Frangulis, Paris, 1936, vol. II). Pentru ali autori (H. Lauterpacht International Law, London, 1955), organizaiile internaionale au un caracter suprastatal atunci cnd exist renunri la atributele eseniale ale suveranitii statelor n sfera relaiilor internaionale. 3 n sensul c statele respective, odat ncorporate n structura politic a suprastatului, nu mai pot fi considerate subiecte de drept (nici pe plan intern, nici internaional), pstrnd doar anumite competene n domenii ne-eseniale. 4 Unii autori consider c, pe plan internaional, n momentul n care un stat intr ntr-o organizaie de ordin superior, el renun la suveranitatea sa; poate s o recupereze, dac are destul for material i moral pentru

679

Mdlina Virginia ANTONESCU printr-o tehnic specific, de fuziune prin absorbie1, devine o entitate n care se instituie o ierarhizare politic, juridic, instituional ntre suprastat i entitile componente. ntr-un suprastat, statutul juridic i politic de state membre este unul pur formal, deoarece nu exist egalitate juridic i politic ntre nivelul suprastatal i componente2. Spre deosebire de un stat unitar, nu putem vorbi de o relaie orizontal (de la centru la nivelul local) ci de o relaie vertical (de la suprastat, care este nivelul ierarhic superior, ctre aa numitele componente statale), de unde rezult marea deosebire dintre suprastat i statul unitar. Statele (care devin simple componente cu o natur statal formal prezentat la nivel de constituie suprastatal) i transfer, n opinia noastr, nu competenele ci nsi suveranitatea3 ctre nivelul superior de guvernare
a prsi aceast organizaie, ns rmne privat de suveranitate pe durata n care deine calitatea de membru al acelei organizaii (Suckiennicky La Souverainet des Etats en droit international moderne; Paris, 1927). 1 Pe cnd, n cazul federaiei, nivelul statelor federate sau al landurilor presupune existena unei autonomii funcionale, a unor constituii proprii, a unor aparate de stat proprii.
2 Principiul egalitii juridice a statelor vine n contradicie cu ideea de suprastat care ar suprima sau ar tirbi suveranitatea naional, prin subordonarea voinei libere a fiecrui stat, ctre o alt voin, sau fa de organele suprastatului. Cf. Mihai Antonescu op.cit., vol. III, pag. 30. Or, n tratatele comunitare i modificatoare nu se vorbete despre supremaia CE sau a UE fa de statele membre, ns nici nu se consacr expres obligaia UE de a respecta egalitatea juridic dintre aceste state, de unde i caracterul integraionist, putnd fi calificat suprastatal n virtutea jurisprudenei CJCE, al acestei entiti. 3 Supranaionalismul este definit (prin opoziie fa de interguvernamentalism) ca fiind un proces ce presupune un transfer definitiv de suveranitate de la statele membre la o organizaie internaional precum Comunitatea European sau ctre instituiile Uniunii Europene (dndu-se ca exemplu caracterul supranaional al primului pilon al UE, n care Comunitile duc o via independent fa de statele membre). Cf. Astrid Kogels The Pillar-Structure of the European Union, after the Treaty of Amsterdam, op.cit., pag. 3.

680

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional politic (nivelul suprastatal, unde nu ele vor exercita n comun suveranitatea ci suprastatul, ca entitate distinct, n mod exclusiv). n cazul suprastatului, ntreaga suveranitate este transferat de ctre state (n mod liber sau forat), ceea ce echivaleaz cu o dispariie de facto a calitii de stat pentru statele membre (acestea devenind simple componente, sub diferite denumiri, n cadrul suprastatului), dei n constituia suprastatal poate exista o nscriere formal a calitii de stat membru. Instituiile suprastatale exercit n mod deplin i exclusiv drepturile suverane ale statelor intrate n componena suprastatului1; aceste instituii politice au natur juridico-politic integral suprastatal (nu sunt formate din reprezentani ai statelor membre; nu pot fi desfiinate de state prin revizuirea constituiei; nu iau decizii cu
Dup ali autori, dimpotriv, nu ne-am afla n prezena unor elemente suprastatale ale UE sau a unui suprastat, deoarece , consider acetia, atribuirea unei competene Uniunii nu semnific pentru guvernele statelor membre c ar transfera exerciiul su la un nivel de guvernare unde nu au influen direct ci faptul c se oblig s exercite n comun o compenen ce era a lor. Astfel s-ar explica acordul guvernelor statelor membre la transferul continuu de competene ctre nivelul comunitar. n al doilea rnd, votul cu unanimitate meninut n Consiliu dovedete faptul c orice transfer de competen chiar nscris n tratate rmne condiional, subordonat voinei executivelor naionale. A se vedea Anneli Albi- op. cit., pag. 26, n Jacques Ziller, coord., op. cit. n aceast opinie se trece ns cu vederea progresiva extindere a votului cu majoritate calificat n cadrul Consiliului i sfera de asociere tot mai extins a Parlamentului European la procesul deciozional european, alturi de Consiliu. Dup un alt autor, se aduce un alt argument mpotriva ideei transferului de competene de la state la Uniune: anume pentru ca transferul de atribuii s opereze, ar trebui s existe o entitate juridic, ns Uniunea nu are personalitate juridic. Uniunea se reduce n aceast viziune, doar la un cadru instituional unic. A se vedea Phillipe Moreau Defarges- op. cit., pag. 33-34. Este ns o viziune interguvernamentalist care trece cu vederea personalitatea juridic implicit pe care i a cucerit-o n practic Uniunea, ct i originalitatea i complexitatea sa ca sistem politic ce nu poate fi redus la o dimensiune inferioar pn i organizaiilor internaionale interguvernamentale create tot prin tratate internaionale, de state suverane.
1

681

Mdlina Virginia ANTONESCU unanimitate de voturi; stabilesc relaii politico-juridice n numele suprastatului, direct cu cetenii acestuia). Pe de alt parte, trebuie s menionm faptul c, n cazul suprastatului, raporturile juridice dintre suprastat i elementele componente sunt raporturi de drept intern, reglementate de o singur constituie intern (spre deosebire de federaie, unde i statele federate pot avea propria lor constituie, dar spre deosebire i de confederaie, care presupune pstrarea, de ctre fiecare stat membru, a constituiei sale naionale i a sistemului instituional propriu)1. Spre deosebire de suprastat, sistemul politic al UE, att n perioada Nisa (tratatele comunitare i modificatoare) ct i n varianta Constituiei Europene are un caracter complex i original2, chiar dac se ntlnesc i unele elemente juridice i politice n structura, componena, atribuiile instituiilor UE, care pot fi calificate drept suprastatale. Astfel, Comisia European este compus din membri independeni fa de state; natura juridico-politic a Comisiei este una suprastatal3, deciziile sale avnd valoare juridic obligatorie
Bernard Chantebout op.cit., pag. 62-65. UE nu ar putea fi un stat, nici un suprastat, deoarece nu ntrunete elemente eseniale, fr de care existena statului este imposibil (de exemplu, nu se poate vorbi de un teritoriu UE, de o populaie a sa, de o armat european). Chiar dac UE are instituii care emit norme juridice obligatorii, este lipsit de suveranitatea originar (aceasta constituind, n doctrina german, criteriul esenial al statului cf. Schcking und Wehberg Die Satzung des Volker bundes, citat n Mihai Antonescu op.cit., vol. III, pag. 25). 3 Deoarece aceast instituie UE are la origine natura juridic suprastatal a naltei Autoriti (organ executiv din tratatul CECA). Astfel, din viziunea lui Jean Monnet asupra construciei europene reiese cu claritate caracterul supranaional al Comunitii Europene Europene (care unific o parte a suveranitilor naionale i le supune interesului comun) ct i al naltei Autoriti (care, mpreun cu o Adunare European i o Curte de Justiie sunt instituii supranaionale sau federale, instituii care, n limita competenei lor, sunt suverane, cu alte cuvinte, nzestrate cu un drept de a decide i de a executa. Cf. Charles Zorgbibe Construcia
1 2

682

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional pentru subiecii de drept comunitar crora le sunt destinate; Comisia poate aplica amenzi sau sanciuni ntreprinderilor n sectorul concurenei sau statelor, pentru nerespectarea regulilor concureniale n materia implementrii pieei unice; Comisia poate sesiza Curtea de Justiie pe cale de recurs pentru nerespectarea de ctre state a obligaiilor prevzute de tratate sau n actele emise de instituiile UE. n ceea ce privete Consiliul, ca legiuitor al UE, acesta poate adopta singur sau mpreun cu Parlamentul European, acte juridice avnd natur legislativ (regulamente, decizii) care se aplic direct, imediat i prioritar n interiorul statelor membre i care pot fi invocate de cetenii europeni direct n faa judectorului naional1. Parlamentul European este ales prin sufragiu direct, universal i secret de cetenii europeni, fiind o instituie care nu depinde de
european. Trecut, prezent, viitor, trad. Sperana Dumitru, Ed. Trei, 1993, pag. 44-45. n al doilea rnd, Comisia are caracter suprastatal deoarece nu reprezint interesele statelor membre ci pe acelea ale Comunitii, n ansamblul su. Alte trsturi ale fenomenului supranaionalismului (n afar de transferul de competene suverane de la statele membre la instituiile UE care au autoritatea de a adopta acte obligatorii pentru statele membre): caracterul permanent al organizaiei (CE; UE) datorit caracterului definitiv al transferului de suveranitate, care depete ideea de delegare de competene; faptul c organele organizaiei sunt compuse din persoane ce nu reprezint guvernele statelor membre, ci sunt independente. Cf. Astrid Kogels op.cit., pag. 4. Supranaionalitatea provine de la adv. latin supra i adj. naional, exprimnd ideea de ierarhie, raportul de autoritate ntre un superior i un inferior, o opoziie ntre internaional i supranaional. G. Scelle i Ch de Visscher , n Dictionnaire de la terminologie du droit international , Paris, 1960 disting ntre adj. suprastatal (care desemneaz o organizaie format din state ns fiind plasat deasupra lor) i adj. supranaional ( desemnnd o organizaie format nu doar din state, putnd s se adreseze direct particularilor, fr a recurge ns la state ca intermediari). Cuvntul supranaional a fost folosit de Nietzche, ca adversar al statului, n cartea sa Voina de putere, unde acesta subliniaz imperioasa necesitate a statului de a fi din ce n ce mai european, mai vast, supranaional, occidental . A se vedea pe larg, Denis de Rougemont- Dictionnaire international du fdralisme , op. cit., pag. 153.
1

683

Mdlina Virginia ANTONESCU voina statelor membre (deci, are caracter suprastatal), nici n privina funcionrii sale (nu poate fi dizolvat de statele membre, nici de instituiile UE cu natur interguvernamental, precum Consiliul ori Consiliul European). Preedintele Consiliului European (conform art. I22/Constituia European) reprezint Uniunea, ca entitate politic distinct, pe plan european, n politica extern i de securitate comun (atribuie care poate corespunde unei tendine suprastatale) i are obligaia de a prezenta un raport Parlamentului European, dup fiecare reuniune a Consiliului European (ca modalitate specific de control politic al Parlamentului asupra Consiliului). n afar de natura suprastatal a Comisiei (art.I26/Constituie) i de funciile legislative ale celor doi legiuitori UE (Consiliul i Parlamentul European) prin care se creeaz un drept european ce se impune n ordinea juridic intern, a statelor membre, alte elemente de suprastatalism care pot fi identificate n Constituia European, n opinia noastr, sunt: monopolul Curii de Justiie a Uniunii Europene n interpretarea i aprecierea validitii actelor adoptate de instituiile UE (art. I-29)1; crearea Bncii Centrale Europene (cu misiunea de a conduce Sistemul European al Bncilor Centrale, singura abilitat s autorizeze emisiunea de moned euro i fiind o instituie UE complet independent n exercitarea atribuiilor i n administrarea finanelor sale) pe baza art I-30; Curtea de Conturi (o alt instituie UE independent, care reprezint interesul general al Uniunii), conform art. I-31/Constituie; Ministrul Afacerilor Externe ale Uniunii (art. I-28) care conduce politica extern i de securitate comun a Uniunii, exercitnd totodat i atribuii legate de politica de securitate i aprare comun; art. I-36/Constituie care acord Comisiei atribuii normative pe cale de delegaie (astfel, Comisia poate adopta regulamente europene delegate care, datorit
Mai mult, ntr-o organizaie suprastatal, respectarea de ctre statele membre a legilor emise de organele acesteia este supus unui control judiciar realizat de ctre o curte de justiie independent (cf. Astrid Kogels op.cit., pag. 4).
1

684

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional caracterului lor normativ european, se aplic direct, imediat i prioritar n ordinea juridic intern a fiecrui stat membru); cetenia Uniunii1. Dimpotriv, sistemul politic al UE nu poate fi definit, din perspectiva Constituiei Europene ca fiind unul de tip suprastatal, deoarece: - prin articolul-cadru I-5 prin care se fixeaz relaiile dintre Uniune i statele membre, observm c acestea i pstreaz statutul juridic i politic de stat suveran, nedevenind, prin aderarea la Uniune, simple componente ale acesteia (precum n cazul suprastatului)2.
1 Unii autori remarc faptul c unele organisme supranaionale pot avea o legitimitate care se apropie de cea a guvernelor naionale, n msura n care aceste organisme sunt constituite din reprezentani ai guvernelor statelor-naiune, (de exemplu, Consiliul de Minitri din cadrul UE, care este compus exclusiv din membri ai guvernelor naionale din statele membre UE, ar permite ca suveranitatea naional s rmn n minile reprezentanilor naionali (cf. Claude Demesmay Au-del de lEtat-nation: quelle dmocratie pour lEurope?, www.robert-schumann.org/synth2.htm. (considerm c, este vorba de suveranitatea de stat, nu de cea naional, deoarece ea se exercit n principiu prin intermediul parlamentului i nu al guvernului sau a unui organism interguvernamental precum Consiliul CE) 2 Trebuie avut n vedere aici c UE nu este un sistem constrngtor, nu impune statelor s intre n aceast uniune, tratatele sale constituionale fiind deschise statelor, la stipulaiile acestor tratate putnd adera, fr constrngeri, alte state dect membrii originari. Din acest punct de vedere, UE se distinge de un suprastat (a se vedea definiia suprastatului dat de Mihai Antonescu op.cit., vol. III, pag. 26-27). n temeiul suveranitii internaionale, consider unii autori, statul nu se supune dect regulilor juridice internaionale la care a consimit expres ; cnd un stat ncheie un tratat cu un alt stat, n aceast viziune, el poate limita condiiiile de exercitare ale suveranitii sale interne prin transfer de competene dar aceasta nu va putea atinge suveranitatea sa internaional far a pune n cauz existena sa ca stat. Statul este liber, n aceast opinie, tocmai pentru c este suveran, de a limita sau de a transfera unele din competenele sale interne cf. Jean Combacau La souverainet internationale de lEtat dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel franais, n Cahiers du Conseil Constitutionnel , no. 9/ 2000. A se vedea comentariul lui Edwin Matutano-

685

Mdlina Virginia ANTONESCU Conform acestui articol, Uniunea i asum mai multe obligaii juridice: de a respecta egalitatea statelor n faa Constituiei; de a respecta identitatea lor naional inerent structurilor lor fundamentale politice i constituionale, inclusiv n ceea ce privete autonomia lor local i regional. Chiar dac au devenit membre ale UE, statele pot s i exercite, fr vreo intromisiune din partea Uniunii, funciile lor eseniale1, n special cele avnd ca obiect asigurarea integritii lor teritoriale, meninerea ordinii publice, aprarea securitii naionale. Coroborat cu art. I-1/Constituie (care menioneaz atribuirea de competene2 de ctre state Uniunii pentru atingerea
Actualit dune notion en mutation: les lois de souverainet, n Revue franaise de Droit Constitutionnel , PUF, no. 63, juillet 2005, pag. 550-551. 1 Chiar dac nu admitem faptul c UE ar fi suprastat, totui, nu trebuie s trecem cu vederea caracterul su integraionist n temeiul cruia UE deine competene exclusive sau partajate, atribuite de state n temeiul tratatelor. Acestea nu au reuit s i confere ns Uniunii superioritate n toate domeniile, n raport cu statele membre (rmnnd neatinse domeniile regaliene ale statului). Unii autori sugereaz c, n faa rezistenei statelor membre de a i vedea suveranitatea n declin, statele membre ar trebui ca progresiv, prin delegri succesive de competene n profitul instituiilor comunitare, n materii clar delimitate, s i defineasc un interes general. A se vedea Chahira Boutayeb Une recherche sur la place et les fonctions de lintrt gnral en droit communautaire, n Revue Trimestrielle de Droit Europen, dir. Yves Loussouarn, Jean- Paul Jacqu , Dalloz, no. 4- 2003. Or, acest lucru, n opinia noastr, nseamn tocmai a pregti crearea unui suprastat european care s funcioneze pe baza competenelor cedate de state. 2 Dei tratatele constitutive (ale CE sau ale UE) nu fac referire expres la cedarea de suveranitate, principiul atribuirii competenelor rmne n opinia noastr, un argument de baz pentru a nu putea nltura total ipoteza unei evoluii UE ctre o form suprastatal (prin extinderea progresiv a competenelor sale, n detrimentul celor aparinnd statelor membre). Dup unii autori, Constituia European stabilete competene pentru Uniune n domenii noi. Autorul n cauz se refer la competene inerente exercitrii suveranitii naionale, deci nu la orice fel de competene, admind ideea unui transfer al acestora ctre Uniune, nu pentru a fi exercitate de state n comun, ceea ce n opinia noastr susine teza naturii suprastatale a Uniunii. De aceea transferurile de competene trebuie autorizate

686

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional obiectivelor comune, reiese faptul c, odat intrate n Uniune, statele membre nu i-au nstrinat suveranitatea, continund s urmreasc, n cadrul Uniunii, realizarea obiectivelor comune. n virtutea art. I-10 (cetenia Uniunii) se observ c i aceasta reprezint un element aparent suprastatal (deoarece nu nltur cetenia statelor membre, ci se adaug la aceasta), ceea ce conduce mai degrab, spre un model federal (complementaritatea celor dou tipuri de cetenie). De asemenea, din titlul III (competenele Uniunii) reiese faptul c nu ne gsim n prezena unui suprastat1, deoarece:
prin revizuire constituional. A se vedea Denys Simon- Lexamen par le Conseil Constitutionnel du trait portant etablissement dune Constitution pour lEurope: fausses surprises et vraies confirmations, n Europe.Actualit du droit communautaire, no. 2, fevrier 2005, Jurisclasseur, www.lexisnexis.fr. ,pag. 9. 1 Inclusiv pentru faptul c UE, nefiind un suprastat, nu dispune de fora de constrngere, de sancionarea efectiv a statelor recalcitrante sau de sanciuni militare, ori de un aparat de putere capabil s contracareze tendinele centrifuge i nclinaiile spre secesiune. A se vedea Pierre Pescatore op.cit., pag. 54. n alte opinii, Constituia European instituie un drept de retragere al statelor membre din Uniune , ceea ce reprezint implicit, o consacrare a suveranitii statului, acesta putnd n orice moment s i recupereze plenitudinea suverantii sale- de fapt, o noua versiune a tezei divizibilitii suveranitii-. Astfel, UE nu este un suprastat, deoarece suveranitile statelor membre nu sunt absorbite definitiv de UE, titularul su originar pstrnd n orice moment puterea de a recupera suveranitatea nstrinat. A se vedea Frdric Rouvillois- Droit constitutionnel, La V me Rpublique , 2 ed, Champs Universit, Flammarion, Paris, 2004, pag. 112. Dup ali autori, transferul de competene nu nltur cu nimic faptul c tratatele comunitare i modificatoare, ca i tratatul constituional european sunt fructul de voin al statelor membre care pot, cu condiia unui acord unanim, s le modifice sau s le abroge. A se vedea Thierry Debard- op. cit., pag. 291. i n dreptul internaional se consider c pentru state, a fi parte la tratate internaionale este un exerciiu de suveranitate, statele neputnd fi constrnse sau ameninate s intre ca pri la tratate care creeaz organizaii internaionale- cu att mai mult, la sisteme politice inedite precum UE-. A se vedea Dominic McGoldrick International Relations Law of the European Union,

687

Mdlina Virginia ANTONESCU competenele Uniunii sunt delimitate de principiul atribuirii (n afara competenelor atribuite expres Uniunii prin Constituie rmnnd sectoare de activitate din care statele nu sunt nlturate ci, dimpotriv, acestea putnd s-i exercite competenele singure sau mpreun cu Uniunea); exercitarea competenelor Uniunii se face pe baza principiilor subsidiaritii i proporionalitii (principii de tip federal, prin care se limiteaz i se condiioneaz intervenia UE n ordinea intern a statelor membre). n cazul suprastatului nu regsim asemenea principii, deoarece suprastatul exercit pe deplin toate competenele statelor membre, rolul acestora fiind redus la unele atribuii simbolice. Un alt element care contravine suprastatului este i prezena competenelor partajate (art. I-14/Constituia European), care arat c, n anumite sectoare de activitate, att Uniunea ct i statele membre dispun de competene (ceea ce, n cazul suprastatului nu sar verifica, deoarece suprastatul are competene exclusive n aproape toate domeniile, vidnd practic, coninutul juridic al suveranitii statelor membre). De asemenea, spre deosebire de suprastat (care conduce n mod exclusiv politica extern; aprarea i securitatea pe plan intern), Uniunea dispune de unele competene, ns doar n ceea ce privete conturarea progresiv a unei politici externe i de securitate comun (art. I.16; art. I-40) i a unei politici de securitate i aprare comune (art. I-41/Constituie), care au ns o puternic natur
Longman, London and NY, England, 1997, pag. 22. Pentru Marian Niciu, statele, n temeiul suveranitii lor, pe baza acordului lor, au cedat organelor comunitare anumite competene, ns mai departe, autorul menioneaz c este vorba de comuniti bazate pe ideea de integrare parial a statelor membre, ntemeiat pe elemente de supranaionalitate, integrare care implic o restrngere a unor competene suverane ale statelor membre n anumite domenii precizate de tratate. A se vedea Marian Niciu- Organizaii internaionale guvernamentale , ed. a II a , Ed. Fundaiei Chemarea, Iai, 1994, pag. 113. Este ns o opinie care se refer la Comunitile Europene ca organizaii de integrare economic i nu la UE ca suprastat.

688

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional interguvernamental (se bazeaz pe consolidarea solidaritii ntre statele membre n ceea ce privete politicile lor naionale n relaii externe i n materie de securitate i aprare). Pe de alt parte, Uniunea nu este un suprastat, deoarece n cazul acestuia, nu se prevede dreptul de retragere1 al statului membru nici mcar formal, prin constituie (n timp ce, potrivit art. I-60/Constituia European, orice stat membru se poate retrage din Uniune sau poate reveni n structura acesteia, ca efect al faptului c nu i-a fost nstrinat suveranitatea).

Tratatele comunitare nu prevd posibilitatea ca statele membre CE s piard aceast calitate. Nu se menioneaz nimic nici cu privire la dreptul de retragere, nici cu privire la excludere (de unde i ipoteza caracterului definitiv al apartenenei la CE respectiv, UE -, deoarece statele membre nu pot denuna unilateral tratatele; n al doilea rnd, aceste tratate excepie fcnd CECA, tratat care a expirat n 2002 au durat nelimitat). Acest lucru dovedete c integrarea regional se apropie de un stat federal, deoarece implic n mod necesar ca statul s se angajeze de o manier ireversibil i intuitu personae. Cf. Guy Isaac op.cit., pag. 21. Ali autori nu consider firesc ca UE, care se dorete a fi o asociere voluntar de state, s nu prevad o garantare juridic a dreptului membrilor si de a se retrage, acesta fiind inerent coninut de natura voluntar a asocierii de state. Cf. Rainer Baubck Multilevel citizenship and territorial borders in the UE policy; sterreichische Akademie der Wissenchaften Forschungsstelle fr Institutionellen Wandel und Europische Integration IWE; Working Papers, no. 37/Janner 2003. Pentru ideea conform creia orice acord internaional implic prin definiie o limitare de suveranitate, fiind ns vorba de o limitare voluntar, redus, temporar care nu reprezint o veritabil renunare ori reducere a ntinderii suveranitii, a se vedea Frdric Rouvillois- op. cit., pag. 108- 109. Totui, acest autor recunoate mai departe c dinamica european antreneaz o reducere a suveranitii n profitul instaneler supranaionale (Uniunea European) care au puterea de a crea reguli obligatorii, direct aplicabile, dotate cu valoare juridic superioar regulilor naionale, oricare ar fi nivelul acestora, deci i constituiilor naionale, ceea ce nseamn clar c, din aceast optic, UE este un suprastat.
1

689

Mdlina Virginia ANTONESCU Relaia politico-juridic dintre statele membre i Uniune nu este una ierarhic, de subordonare1 a statelor fa de instituiile UE de la nivelul politic european de guvernare ci se bazeaz pe respectarea de ctre fiecare subiect de drept european (Uniunea i statele, de cealalt parte), a domeniului de competen al celuilalt; precum i pe cooperarea loial (art. I-5/Constituie). Spre deosebire de suprastat (n cazul cruia raporturile dintre acesta i statele membre au caracter de drept intern)2, ntre statele membre UE se stabilesc raporturi de drept internaional (Uniunea avnd la baz un tratat internaional) dar i de drept comunitar european (ca tip de relaii juridice originale). De asemenea, statele membre UE i pstreaz constituiile naionale, n paralel cu existena unei Constituii Europene (sau, n varianta ne-ratificrii sale, n paralel cu existena tratatelor comunitare i modificatoare), n
1 Unii autori asimileaz practic, un stat federal cu un suprastat, atunci cnd consider c statele membre n-au nici o putere legislativ, ntruct funciunile lor sunt concedate de Centru, de autoritatea federal care are singur, imperium-ul complet, sau competena competenei, dnd ca exemplu Constituia german/1871, art. 2 (Reichul exercit puterea legislativ pe toat ntinderea teritoriului federal.... legile Reichului trec peste legile fiecrui stat) sau: suveranitatea exterioar a fiecrui stat constituent dispare, independena fiecruia se confund i se absoarbe n suveranitatea statului federal; autonomia intern este comprimat, puterea central federal dispunnd de o for coercitiv cu care constrnge direct pe indivizi la supunerea regulilor sale (cf. Mihai Antonescu op.cit., vol. III, pag. 82). 2 La fel, ali autori consider c, n virtutea principiului suprapunerii, ca principiu de tip federal, exist ntr-o federaie un etaj superior (o nou colectivitate statal) care este denumit suprastat (Jean Gicquel op.cit., pag. 70-71) sau stat federal format prin transfer de competene de la statele membre. Ele vor forma etajul inferior a acestei uniuni de state de tip constituional care este federaia, devenind simple uniti federate. Suprastatul (n virtutea principiului suprapunerii dispune de deplin suveranitate, de o organizare politic distinct de cea a unitilor federate i elaboreaz un drept caracterizat prin prioritate i aplicabilitate direct (aspecte care se ntlnesc i n cazul UE, fr a putea spune c statele membre UE sunt entiti federate). A se vedea Jean Gicquel op.cit., pag. 72.

690

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional vreme ce ordinea politico-juridic suprastatal nu presupune i existena, n paralel, a unor sisteme constituionale naionale1. n concluzie, n ciuda existenei unor elemente care pot fi calificate ca suprastatale, nici sistemul politic al UE i nici instituiile sale, att privite n perioada Nisa ct i din perspectiva Constituiei Europene, nu pot fi apreciate drept suprastatale, ele conservndu-i caracterul original i complex. Mai mult, pentru a ncheia aceast parte a lucrrii, putem spune c Uniunea European i n special, cadrul su instituional nu se aseamn modelului statal, nici modelului federal ori celui confederal, de la care preia doar unele elemente, spre a le adapta necesitilor de organizare i de funcionare specifice, ct i atingerii unor obiective proprii, integraioniste. Aceste modele de organizare politic nu sunt preluate n mod integral i fidel, ci servesc drept surs de inspiraie pentru o construcie politic european care a depit (inclusiv din punct de vedere instituional) modelele politice existente, crend premisele pentru formarea unei structuri instituionale i a unui model de organizare politic fr precedent n istorie.

1 Dup unii autori, termenul de constituie implic a priori existena unui stat, deci, n aceast optic, odat cu adoptarea Constituiei Europene, am fi n prezena unui stat federal consacrat de iure, care rupe cu tradiia suveranitii statelor naiune, acestea pierznd calitatea lor de state suverane pentru a se vedea reduse la rangul de state federate, ceea ce nu corespunde realitii n etapa post- Nisa. A se vedea Frdric Rouvillois- op. cit., pag. 110.

691

Mdlina Virginia ANTONESCU

692

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional

Concluzii
Pe parcursul lucrrii de fa am ncercat s realizm o comparaie juridic ntre principalele instituii UE (organizarea i funcionarea avnd un impact juridico-politic esenial pentru evoluia instituional dar i de ansamblu a Uniunii) i organele de stat (parlament, guvern, ef de stat, instane judiciare). Astfel, a reieit faptul c originalitatea instituiilor UE, din perspectiva dreptului constituional, se datoreaz n primul rnd imposibilitii de a considera UE, ca sistem politic complex i inedit, a fi stat, confederaie, federaie sau un suprastat. Natura juridico- politic a acestei entiti este profund original (deoarece nu este vorba doar de o combinare, n proporii inedite i cu efecte novatoare, a unor trsturi statale, federale, confederale, suprastatale n organizarea i funcionarea instituiilor UE ci i de elaborarea unor mecanisme specifice de funcionare ntre instituii, de apariia unor elemente novatoare, ca efect al tratatelor succesive dar i al actelor emise de instituiile nsei n special, jurisprudena cu efect novator a CJCE-). Aparinnd de o entitate politic inedit precum Uniunea European, instituiile menionate de tratatele din perioada preNisa , dar i n viziunea tratatului constituional din 2004 au un grad de originalitate intrinsec, ceea ce le deosebete ab initio de organele de stat sau de organele unei organizaii internaionale interguver-namentale . Astfel, comparaia juridic ntre instituiile UE i organele de stat, efectuat pe parcursul lucrrii de fa, reprezint paradoxal, o demonstrare a unui caracter original, deja existent, al acestor instituii, dac mai trebuia demonstrat acest lucru, dat fiind natura juridico-politic original a Uniunii nsei. Totui, aplicarea conceptelor i a teoriilor din dreptul constituional n cazul instituiilor UE (n privina organizrii i a funcionrii lor) nu este fr folos, reflectnd, nc o dat, faptul c, n ciuda unor similitudini ce arat un stadiu de cvasi693

Mdlina Virginia ANTONESCU statalizare al sistemului politic al UE, acesta fie se ndreapt spre un nou model statal, distinct de cel al unui stat unitar sau federal, fie combin elementele de statalitate cu alte elemente (ntlnite n cazul organizaiilor internaionale interguvernamentale sau n cazul confederaiilor) ntr-un model inedit, adaugnd totodat i elemente noi sau fcnd instituiile UE s funcioneze ntr-un mod original n raport cu organele de stat sau cu organele unei organizaii internaionale interguvernamentale. Astfel, cu privire la Parlamentul European , nu se poate spune c ar fi cu adevarat, similar unui parlament naional, neputndu-se afirma c el ocup locul de legiuitor unic sau suprem al UE , nlturnd astfel, Consiliul din aceast poziie preeminent . Consiliul de Minitri este poate, cea mai complex instituie UE, inclusiv sub aspectul cumulului de funcii, ceea ce i permite o exercitare de numeroase atribuii n toate domeniile de competen ale UE (cu rare excepii). Aceast instituie cu o compunere interguvernamental (format din reprezentanii statelor membre, la nivel ministerial) cumuleaz att funcia deliberativ ( neleas ca fiind compus din funcia legislativ i din funcia bugetar) ct i funcia executiv (ndeplinind atribuii de natur executiv dar i decizional, inclusiv n pilonii PESC i CPJP, unde Parlamentul European nu deine deloc un rol important sau asemntor celui deinut de Consiliu). Cumulul de funcii al Consiliului nu doar c plaseaz aceast instituie ntr-o poziie preeminent n cadrul instituional UE (att n perioada pre-Nisa ct i n perioada post- Nisa) n raport cu alte instituii UE (inclusiv n raport cu Consiliul European, care nu are atribuii legislative), fiind sursa unui deficit democratic acut al Uniunii (Consiliul, ca instituie cu componen ministerial, nu are legitimarea direct a votului cetenilor europeni, precum PE), dar, n acelai timp, creeaz o situaie inedit n organizarea puterilor la nivel european : un dublu legislativ (ceea ce a fcut ca o parte a doctrinei s afirme c, n cadrul sistemului politic al UE funcioneaz un sistem parlamentar european bicameral de facto , n care Consiliul reprezint
694

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional Camera nalt a statelor, iar Parlamentul European ar reprezenta Camera Joas , a popoarelor statelor membre UE sau, ntr-o alt variant, a cetenilor europeni); un triplu executiv (Consiliul exercitnd i unele atribuii executive, dar avnd un rol decizional n majoritatea covritoare a domeniilor de competen ale Uniunii, ceea ce, n opinia noastr, pune n umbr teza Comisiei ca unic executiv european ) : Consiliul-Comisia- Consiliul European. Pe de alt parte, schema de organizare a puterilor, dup modelul lui Montesquieu, nu este respectat n ceea ce privete Uniunea European. Este foarte dificil s calificm juridic cu exactitate, cele patru instituii majore ale UE ( Parlamentul European, Comisia, Consiliul, Consiliul European) ca fiind corespondentele pe plan statal, ale unui parlament, guvern sau ef de stat. Aceste instituii dein anumite funcii ce le apropie de un anumit organ de stat, ns asemnarea se oprete aici, deoarece este imposibil de afirmat c, n virtutea prevederilor tratatelor comunitare i modificatoare, ct i a tratatului constituional din 2004 (respins n 2005, ns ilustrnd o posibil tendin de evoluie instituional a Uniunii), modelul statal s-ar fi transferat cu exactitate la nivel european. Cu toate acestea, Uniunea este un sistem politic cvasistatalizat, ns ntr-un fel nou, propriu, care nu corespunde n totalitate ideii tradiionale despre un stat (rmn, n continuare, destule controverse doctrinare, referitoare la existena personalitii juridice a Uniunii, la existena unui transfer de suveranitate de la statele membre la Uniune , la ideea unei suveraniti europene , a existenei unui teritoriu al UE , a unui popor european , a unor autoriti publice europene sau a unor puteri europene ). n ceea ce privete Comisia European, dei numit executivul european , componena sa nu este ministerial (precum pe plan naional), ci presupune existena unor comisari europeni independeni fa de statele membre (dei acetia i-au numit, de comun acord), condui de Preedintele Comisiei (ales/aprobat de Parlamentul European, n funcie de varianta la care alegem s ne raportm), care nu este un prim ministru n
695

Mdlina Virginia ANTONESCU sensul dreptului constituional (neavnd n sens strict, atribuiile ndeobte acordate unui prim- ministru pe plan naional). Cu toate acestea, Comisia rspunde politic n faa Parlamentului European, ca un executiv, putnd fi demis n bloc, ca efect al adoptrii n Parlamentul European, a unei moiuni de cenzur. Parlamentul European ns, nu dispune de mecanisme de control politic la fel de importante, n ceea ce privete raporturile sale cu alte instituii UE care au atribuii executive sau decizionale (Consiliul, Consiliul European), acestea fcnd parte din executivul european tricefal dar nerspunznd politic n faa Parlamentului European, ceea ce accentueaz caracterul original al instituiilor UE i al modului de repartizare al funciilor ctre fiecare dintre acestea. Instituie politic interguvernamental, iniial o reuniune de efi de stat sau de guvern din statele membre UE, cu rol de consultare informal pe probleme politice, Consiliul European a ajuns treptat (fiind oficializat prin Actul Unic European/1986, ulterior instituionalizat prin tratatul de la Maastricht), una din instituiile majore ale Uniunii Europene. Rolul su politic este considerabil n ceea ce privete luarea deciziilor majore n evoluia general a construciei europene (adoptarea principiilor-cadru, a orientrilor generale de evoluie ale Uniunii). ns Consiliul European reprezint n sine o instituie inedit, neputnd fi asimilat nici unui legislativ (deoarece nu poate avea vreo funcie legislativ sau bugetar) dar nici unui executiv (nu rspunde n faa Parlamentului European; nu este alctuit din minitri de resort ci din efi de stat sau de guvern, precum i din Preedintele Comisiei), cu toate acestea, el implicndu-se n guvernarea politic european a unui sistem politic complex i inedit precum cel al Uniunii Europene. O alt instituie UE cu rol major n conturarea (ca efect al jurisprudenei sale novatoare) evoluiei construciei europene este Curtea de Justiie, instan care exercit n cadrul instituional european att atribuii care in de exercitarea funciei judectoreti (putnd fi, n unele privine, asimilat unei instane judiciare
696

Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional naionale) dar i atribuii specifice unei curi constituionale sau ale unui tribunal administrativ. Curtea de Justiie depete, prin numeroasele particulariti din organizarea i funcionarea sa, modelul de organizare i de funcionare al unei instane judiciare naionale, avnd inclusiv trsturi ce o apropie de o curte de justiie internaional (putnd judeca litigii deduse de statele membre, ce au legatur cu obiectul tratatelor, pe baza unui compromis ncheiat ntre aceste state), precum i alte competene pe care le-am artat n cuprinsul lucrrii. Evoluia cadrului instituional UE, sub impactul reformelor succesive pe plan instituional i politic nu va afecta, n opinia noastr, caracterul original al instituiilor UE, indiferent ce form va adopta n viitor Uniunea nsi (o federaie a statelor , de exemplu sau o organizaie internaional de integrare), o analiz juridic a Uniunuii i a instituiilor sale prin prisma dreptului constituional nefiind suficient pentru a explica i a surprinde complexitatea i caracterul inedit al acestora.

697

698

Bibliografie
I. Manuale i tratate de drept :
Antonescu, Eftimie (1925), Drept international public, curs, Ed. de Al. T. Doicescu, Auto-litografia Al. T. Doicescu Antonescu, Mihai (1930), Elemente de drept internaional public; Curs predat la coala Superioar de Documentare i tiine Administrative 1929/1930, Tipografia Curierul Judiciar, Bucureti Ardant, Philippe (1991), Manuel. Institutions politiques et droit constitutionnel; LGDJ, Paris Auby, Jean-Marie; Ducos-Ader, Robert (1984), Droit public, Sirey , Paris Beteliu Miga, Raluca (1998), Drept internaional. Introducere in dreptul itnernaional public; Ed. All-B, Bucureti Blumann, Claude; Dubois Louis (2004), Droit institutionnel de lUnion Europenne, Litec, Lexis Nexis, Paris Boulouis, Jean (1995), Droit institutionnel de lUnion Europenne; Montchrestien, Paris Burdeau, Georges; Hamon, Francis; Troper, Michel (1999), Droit constitutionnel, LGDJ, Paris Cadart; Jacques (1975), Institutions politiques et droit constitutionnel; LGDJ, Paris, vol. I-II Cartou, Louis; Clergrie, Jean-Louis; Gruber, Annie; Rambaud, Patrick (2000), L Union Europenne, Prcis Dalloz, Paris Constantinho, Pierre; Dony, Marianne (1995), Le droit communautaire, Armand Colin, Paris Champagne, Gilles (2001), Lessentiel du droit constitutionnel. Thorie Gnrale du droit constitutionnel; Gualino ed., Paris Chantebout, Bernard (2004), Droit constitutionnel; Armand Colin, Dalloz, Paris

699

Ciobanu, Viorel (1997), Tratat teoretic i practic de procedur civil, vol. I, Teoria general, Ed. Naional, Bucureti Ciobanu, Dan; Duculescu Victor (1993), Drept constituional romn; Ed. Hyperion, Bucureti De la Rochre Dutheil, Jacqueline (2002), Introduction au droit de lUnion Europenne; Hachette, Paris Deleanu, Ion (2003), Instituii i proceduri constituionale- n dreptul comparat i n dreptul romn, tratat; ed. Servo- Sat, Arad Delpre, Francis (1987), Droit constitutionnel, Maison Ferdinand Larcier, Bruxelles Drganu, Tudor (1998), Drept constituional i instituii politice, tratat elementar; vol. I- II, Ed. Lumina Lex, Bucureti Dubouis Louis, Peiser, Gustave (1995), Droit public, Dalloz, Paris Duculescu, Victor; Clinoiu, Constana, Duculescu, Georgeta (2002), Drept constituional comparat; tratat; vol. I- II; Ed. Lumina Lex, Bucureti Duverger, Maurice (1995), Elments de droit public; mis jour en collaboration avec Herv Razafimahaleo, PUF; Paris; Duverger, M.; Truchet, D.(sous la dir.), Collection Thmis, Droit public Etien , Robert (1998), Initiation au droit public; Ellipses, Paris Fairhurst, John (2006), Law of the European Union, Pearson Education limited, Pearson and Longman, Essex, UK Favret, Jean- Marc (2001), Droit et pratique de lUnion Europenne, Gualino, Paris Fuerea, Augustin (2003), Drept comunitar european. Partea general; Ed. All Beck, Bucureti Fuerea, Augustin (2006), Manualul Uniunii Europene, Universul Juridic , Bucureti Gautron, Jean- Claude (1994), Droit europen, Dalloz, Paris Gautron , Jean- Claude (1999), Droit europen, Dalloz, Paris Giquel, Jean (1993), Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris

700

Ionescu Cristian (2002), Instituii politice i drept constituional; Ed. Economic, Bucureti Iorgovan, Antonie (1994), Drept administrativ, Ed. Atlas Lex, Bucureti, vol. I ; IV Jacqu, Jean Paul ( 2003), Droit constitutionnel et institutions politiques; Dalloz; Paris Leclercq Claude (1995), Droit constitutionnel et institutions politiques; Litec, Paris Le Mire, Pierre (1998), Droit de lUnion Europenne et politiques communes, Dalloz, Paris Manin, Philippe (2004), Droit constitutionnel de lUnion Europene, Pdone, Paris Manolache, Octavian (1996), Drept comunitar; Ed. All Beck, Bucureti Marcu, Viorel (2001), Drept instituional comunitar; Ed. Lumina Lex, Bucureti Mazilu, Dumitru (2001), Integrarea european. Drept comunitar i instituii europene; Ed. Lumina Lex, Bucureti Mathijsen, Pierre (2002), Compendiu de drept european, ed. a VIIa, trad. Viorica Alexandru, Mihaela Dumitrescu , Ed. Club Europe Moreau, Jacques, sous la dir. de (1995), Droit public, tome I, Thorie Generale de lEtat, Droit constitutionnel; Droit Administratif; Ed. Economic, Paris, Centre National de la Fonction Public Territoriale; n Favoreau, Louis, coord., Collection Collectivits territoriales; Moreau Jacques, coord.; Srie Droit Munteanu, Roxana (1996), Drept european. Evoluie, instituii, ordine juridic; Ed. Oscar Print, Bucureti Muraru, Ioan (1995), Drept constituional i instituii politice; Ed. Actami, Bucureti, vol. I- II Muraru, Ioan; Tnsescu, Elena Simina (2003), Drept constituional i instituii politice; Ed. All Beck, Bucureti, vol. III

701

Pactet, Pierre (2002), Institutions politiques et droit constitutionnel; Armand Colin; Dalloz; avec la collaboration de Ferdinand Mlin- Soucramanien Rideau, Joel (1999), Droit institutionnel de lUnion et des Communauts Europennes , LGDJ, Paris Van Raepenbush, Sean (1998), Droit institutionnel de lUnion Europenne et des Communauts Europennes; Deboeck Universit, Bruxelles Vntu, Gh. Ion (1948), Drept public comparat. Drept constituional internaional. Drept administrativ internaiona.l Note rezumative, Facultatea de Drept, Universitatea Bucureti, Ed. de UNSR Vrabie, Genoveva (1993), Drept constituional i instituii politice contemporane; Ed. Stefan Procopiu, Iai Zltescu Moroianu, Irina; Demetrescu, C. Radu (1999), Drept instituional european , Ed. Olimp, Bucureti

II.

Lucrri de referin:
Allis, Paul (2005), Une Constitution contre la dmocratie? Portrait dune Europe dpolitise; Climats; Castelnau le Lez Albi, Arnelli (2003), EU Amendments of the Central and Eastern European Candidate Countries, in Ziller, Jacques (coord.), L europanisation des droits constitutionnels la lumire de la Constitution pour lEurope; avec la collaboration de Mel Marquis, Hidia Taoufiqi; L Harmattan , France Arnnul, Anthony; Dashwood, Alan; Ross, Malcolm; Wyatt, Denick ( 2000), Wyatt and Daswood s European Union Law; London, Sweet and Maxwell Antologie (1999), Le processus dintegration europen dans la suite du trait dAmsterdam, Institut dEtudes Europennes et Internationales du Luxembourg

702

Antonescu, Mihai (1929), Organizarea pcii i Societatea Naiunilor; vol. I, II, III, Tipografia coalelor Militare de Geniu, Bucureti Aurescu , Bogdan (2003), Noua suveranitate; Ed. All Beck, Bucureti Badie, Bertrand et alii (2005), Qui a peur du XXI siecle? Le nouveau systme international; La Decouverte, Poche, Paris Brbulescu, Gh. Iordan ( 2001), Uniunea European. Aprofundare i extindere. Cartea I- De la Comunitile Europene la Uniunea European; Ed. Trei, Bucureti Beaud, Olivier (1994), La puissance de lEtat , PUF, Paris Bidilean, Vidu (2002), Uniunea European: instituii, politici, activiti; Ed. AgroPrint, Timioara Bribosia, Emmanuelle; Weyembergh, Anne (1999), La personalit juridique de lUnion Europenne, n LUnion Europenne et le monde aprs Amsterdam; Ed. de lUniversit de Bruxelles; Marianne Dony (sous la dir. de), Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Belgique Burban, Jean-Louis (2002), Les institutions europennes; Collection fonde par Josette Peyrard, Librairie Vuibert, Paris Cartou, Louis (1965), Organisations europennes, Prcis Dalloz, Paris Cartou, Louis (1975), Communauts Europennes, Prcis Dalloz, Paris Chantebout, Bernard (1993), LEtat selon Georges Burdeau, in Chantebout, Bernard (coord.), Le pouvoir et lEtat dans loeuvre de Georges Burdeau; n Favoreu, Louis (Collection Droit public positif, dirige par); Association Franaise des constitutionnalistes; Economica, Presses Universitaires d Aix -Marseille; Congrs de Strasbourg, 27 sept. 1990, Paris Chevallier, Jacques (2003), LEtat post- moderne, LGDJ, Paris, Srie Politique 35

703

Christiansen, Thomas (1997), Reconstructing European Space: From Territorial Politics to Multilevel Governance, n Knud Erik Jorgensen (ed.), Reflective Approaches to European Governance, Basingstoke, Macmillan Defarges Moreau, Philippe (2000), Lordre mondial, Armand Colin, Dalloz, Paris de Malberg, Carr, R. (1922), Contribution la thorie gnerale de lEtat; tome II, Sirey, Paris Denza Eileen (2005), The intergovernmental pillars of the European Union, Oxford University Press Devuyst, Youri (2003), The European Union at the Crossroads; The EUs Institutional Evolution from the Schuman Plan to the European Convention; PIE-Peter Lang: no. 27; Presses Interuniversitaires Europeennes; Belgium Diaconu, Nicoleta (2001), Sistemul instituional al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, Bucureti Djuvara, Mircea (1926), Curs de drept constituional, vol. II, Organele guvernrii engleze. Coroana i Cabinetul; Ed. de Al. Th. Doicescu, Bucureti Dormoy, Daniel, sous la dir. (1997), LUnion Europenne et les organisations internationales; Ed. Bruylant; Ed. de lUniversit de Bruxelles; Collection de droit international; 33, Rseau Vitoria Doutriaux Yves; Lequesne Christian (1995), Les institutions de lUnion Europenne; La Documentation Franaise; Paris De Granrut, Claude (1997), La citoyennet europenne. Une application du principe de subsidiarit, , LGDJ, Paris Du Granrut, Claude ( 2004), Une Constitution pour l Europe , LGDJ, Paris Duverger, Maurice (1970), Institutions politiques et droit constitutionnel; PUF, col. Thmis, Paris Ecobescu, Nicolae , coord. (1977), Suveranitatea si progresul; Ed. Politic, Bucureti

704

Fabius, Laurent (2004), Une certaine ide de lEurope; Plon; Paris Fabry, Elvire (2005), Qui a peur de la citoyennet europenne? La dmocratie lheure de la Constitution; Politique aujourdhui; PUF, Paris Favoreu, Louis (1988), La politique saisie par le droit; Alternances, cohabitation et Conseil Constitutionnel, Economica, Paris Fuerea, Augustin (2002), Instituiile Uniunii Europene ; Universul Juridic, Bucureti Gaxie, Daniel (2003), La dmocratie reprsentative, Montchrestien, Paris Godechot, Jacques (1995), Les Constitutions de la France depuis 1789; GF-Flammarion, Paris Grewe, Constance; Ruiz Fabri, Hlne (1995), Droits constitutionnels europens; PUF, Collection Droit politique et thorique, Paris Guchet, Yves, Catsiapis Jean (1994), Documents politiques et constitutionnels , Ellipses, Paris Guchet, Yves (1995), Histoire des ides politiques, tome I, De lAntiquit la Rvolution franaise , Armand Colin, Paris Guchet, Yves, Demaldent, Jean-Marie (1996), Histoire des ides politiques, tome 2, De la Rvolution franaise nos jours, Armand Colin, Paris Hirst, Paul; Thompson, Grahame (2002), Globalizarea sub semnul ntrebrii; Ed. Trei, trad. Laura Dragomir; Bucureti Hix, Simon (1999), The Political System of the European Union, Palgrave, NY Ivnceanu, erban (1943), Orientri n dreptul constituional romn, s. l. Jinga, Ion (1999), Uniunea European. Realiti i perspective; Ed. Lumina Lex, Bucureti

705

Kaddous, Christine (2003), Union Europenne; Communaut Europenne; LGDJ, Staempfli Eds., SA Berne, Switzerland Kelsen, Hans (2000), Doctrina pur a dreptului; Ed. Humanitas; trad. Ioana Constantin; Bucureti Klebes, Heinrich (1998), Diplomaia parlamentar; IRSI: Centrul de Informare i de documentare al Consiliului Europei ; Bucureti Koubi Genevive, Romi Raphael (1993), Etat, Constitution, Loi; Litec, Paris Lavroff, Dmitri Georges (1986), Histoire des ides politiques dpuis le XIX-e sicle, Dalloz , Paris Ledermann, Lazllo (1950), Fdration internationale. Ides dhier, Possibilits de demain. LEvolution du Monde et des Ides, Ed. de la Baconnire Neuchtel Le Fur, Louis (2000), Etat fdral et confdration dEtats; LGDJ, Universit Panthon- Assas, Paris II, Paris Lequesne, Christian; Ribo Labastida, Alejandro (2004), Institutions et jeux institutionnels, in Dubouis, Louis (sous la dir.de); LUnion Europenne, Les notices de la Documentation Franaise, Paris Levrat, Nicolas (2004), Le pari federaliste du projet de trait etablissant une constitution pour lEurope; Etude du systme de partage des competences, n Magnette, Paul (ed.), La Grande Europe; Ed. de lUniversit de Bruxelles; Institut dEtudes Europennes Majone, Giandomenico (1996), La Communaut Europenne: un Etat rgulateur; Montchrestien, trad. de langlais par JeanFranois Baillon, Paris Manent, Pierre ( 2000), Originile politicii moderne : Machiavelli, Hobbes, Rousseau; ARLD, Nemira, Institutul de Studii Liberale; trad.de Alexandra Ionescu, Bucureti Magnette, Paul (2004), Dix thses sur la Grande Europe, n Magnette, Paul (ed.), La Grande Europe; Ed. de lUniversit de Bruxelles; Institut d Etudes Europennes

706

Manin, Philippe (1996), Les Communauts Europennes, lUnion Europenne; Pdone, Paris Masclet, Jean Claude (2004), Ds Communauts Europennes l Union Europenne, in Dubouis, Louis (sous la dir.de); L Union Europenne, Les notices de la Documentation Franaise, Paris McClelland, J. S (1998), A History of Western Political Thought; Routlege, London McCormick, John(2002), Understanding the European Union. A Concise Introduction; Palgrave , NY Mc Goldric, Dominic (1997), International Relations Law of the EU; Longman, London and NY, England Mehdi, Rostane (2004), Lordre juridique communautaire: structure et principes, in Dubouis, Louis (sous la dir.de); L Union Europenne, Les notices de la Documentation franaise, Paris Meny, Yves; Surel,Yves (2004), Politique compare: Les dmocraties: Allemagne, Etats - Unis, France, Grande/Bretagne, Italie, Montchrestien, Paris Mitrany, David (1966) - A Working Peace System; Chicago, Quadrangle Books, Published in cooperation with the Society for a World Service Federation Moravcsik, Andrew (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht; Ithaca, N.Y., Cornell University Press Moreau Defarges, Philippe (2004), Comprendre la Constitution Europenne, Ed. dOrganisation, Paris Moreau Defarges, Philippe (2005), Les institutions europennes, 7me ed, Armand Colin, Dalloz, Paris Oswalt, Walter (2005), Constitution Europeenne, Non; Pour une alternative radicale; Paragon/Vs, trad. Eva Zum Winkel, Annabelle Turkis Pelkman, Jacques (2003), Integrarea european. Metode i analiz economic; trad. Filip Gdiu; Institutul European , Bucureti

707

Peterson, John; Shacketon, Michael (2002), The Institutions of the European Union; The New European Union Series; Oxford University Press, New York Quermonne, Jean- Louis (1993), Georges Burdeau et le pouvoir d Etat , n Chantebout, Bernard (coord.), Le pouvoir et lEtat dans loeuvre de Georges Burdeau; n Favoreu, Louis (Collection Droit public positif, dirige par); Association Franaise des constitutionnalistes; Economica, Presses Universitaires d Aix -Marseille; Congrs de Strasbourg, 27 sept. 1990, Paris Quermonne, Jean Louis (2001), Les institutions de lUnion Europenne en qute de legitimit, Presses de Sciences Po, La bibliothque du citoyen, Paris Quermonne, Jean- Louis (2001), Le systme politique de lUnion Europenne; Ed. Montchrestien; Paris Renout, Harald (2004-2005), Institutions europennes, Paradigme, Publications Universitaires, Orlans Richardson, Jeremy, ed. (2001), European Union. Power and policy making; Routledge, London, New York Rifkin, Jeremy (2005), Le rve europen ou comment lEurope se substitue peu peu lAmerique dans notre imaginaire; trad. Odile Demange, Fayard, Paris Rosenstiel, Francis (1962), Le principe de supranantionalit. Essai sur les rapports de la politique et du droit; Ed. Pdone, Paris Rub, Ulrike, ed. (2002), European Governance. Views from UK on democracy, participation and policy- making in the European Union; Governace in Europe series; The Federal Trust; London Scauna, Stelian (2005), Uniunea European. Construcie, instituii, drept, Ed. All Beck, Bucureti Schneider, Gerarld, Aspinwall, Mark (2001), The Rules of Integration. Institutionalist Approaches to the Study of Europe, European Policy Research Unit Series, Manchester University Press, Manchester and NY

708

Strange, Susan (2002)- Retragerea statului. Difuziunea puterii n economia mondial; Ed. Trei, trad. Radu Eugeniu Stan, Bucureti Stone Sweet, Alec; Sandholtz, Wayne; Fligstein, Neil, ed. (2001), The Institutionalization of the Europe; Oxford University Press, New York Tel, Mario, coord. (1995), Dmocratie et construction europenne; Ed. de lUniversit de Bruxelles; tudes europennes; Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Tel, Mario, ed. (2001), European Union and the New Regionalism. Regional actors and global governace in a post- hegemonic era; Ashgate; England Tricot, Bernard; Hadas-Lebel, Raphael; Kessler, David (1995), Les institutions politiques franaises; Presses de Sciences Po et Dalloz, Paris Tournier, Jean-Claude (1999), Mieux comprendre le trait dAmsterdam. De leuro lEurope; Ed. d Organisation, Paris Troper, Michel (1993), La thorie de la fonction gouvernamentale chez Georges Burdeau, n Chantebout, Bernard (coord.), Le pouvoir et lEtat dans loeuvre de Georges Burdeau; n Favoreu, Louis (Collection Droit public positif, dirige par); Association Franaise des constitutionnalistes; Economica, Presses Universitaires d Aix -Marseille; Congrs de Strasbourg, 27 sept. 1990, Paris Vital-Durand, Emmanuel (2003) , Mmento des institutions politiques franaises; 3me ed, Hachette, Les Fondamentaux Waelbroeck, Michel (1974), Limmediatet communautaire, caracteristique de la supranationalit: quelques consequences pour la pratique, in Le droit international demain; Collection de Travaux Publis par la Facult de Droit et des Sciences Economiques de lUniversit de Neuchatel; srie juridique no.8, Ed. Ides et calendes, Neuchatel, Suisse

709

Wallace Helen; Wallace, William ed. ( 2004), Procesul politic n Uniunea European; Ed. ARC, trad. Genoveva Bolea, Chiinu Warleigh, Alex (2004), European Union. The Basics, Routledge, London and NY, USA Wind, Marlene (2001), Sovereignty and European Integration. Towards a Post- Hobbesian Order, Palgrave, Macmillan, NY Weiler, J. H. H. ( 2000), The Constitution of Europe. Do the new clothes Have an Emperor? And Other Essays on European Integration; Cambridge University Press, UK Zorgbibe Charles (1993), Histoire de la construction europenne; PUF, Paris Zorgbibe , Charles (1998), Construcia european; Ed. Trei, trad. Sperana Dumitru, Bucureti

III.

Dicionare, enciclopedii:
Barav, Ami; Philip, Christian (1993), Dictionnaire juridique des Communauts Europennes; PUF, ADAGP, Paris Cloc, Ionel, coord. (1982), Dicionar de drept internaional public; Ed. tiintific i Enciclopedic; Bucureti De Rougemont, Denis, sous la dir. de, (1994), Dictionnaire international de fdralisme; Saint-Ouen, Franois; Bruylant, Bruxelles De Villiers, Michel (2001), Dictionnaire de droit constitutionnel, 3 me ed., Armand Colin , Dalloz, Paris Duhamel, Olivier; Mny, Yves (1992), Dictionnaire constitutionnel, PUF, Paris Evans, Graham; Newnham, Jeffrey (2001), Dicionar de relaii internaionale; Ed. Universal Dalsi, s. l. , trad. Anca Irina Ionescu Ferrol, Gilles, coord. (2001), Dicionarul Uniunii Europene; trad. Iuliana Cristina Dobo, Polirom, Iai Ghica, Luciana-Alexandra , coord. (2005), Enciclopedia UE; Ed. Meronia, Bucureti

710

Jain McLean, coord. (2001), Dicionar Oxford de Politic; Ed. Univers Enciclopedic; trad. Leonard Gavriliu, Bucureti Tma, Sergiu (1993), Dicionar politic. Instituiile democraiei i cultura civic; Ed. Academiei Romne, Bucureti Trsnea, Ovidiu; Kallos Nicolae coord. (1977), Mic Enciclopedie de Politologie, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti

IV.

Culegeri de texte i coduri adnotate :

Bensoussen, Nicole; Frison, Daniele; Hutchinson, Wesley (1993), Civilisation Britannique. Documents constitutionnels; Ellipses, Paris Boulouis, Louis ; Chevallier, R. M. (1994), Grands arrts de la Cour de Justice des Communauts Europennes, Dalloz, Paris, 6me d. Constantinescu, Mihai; Muraru, Ioan; Iorgovan, Antonie (2003), Revizuirea Constituiei Romniei. Explicaii i comentarii; Ed. Rosetti, Bucureti Deards, Elspeth; Hargreaves, Sylvia (2004), European Union Law, textbook, Oxford University Press Documente de Baz ale Comunitii i Uniunii Europene; prefa de Valentin Constantin; Polirom, i 1999 Dubouis, L., Gueydan, Cl.(2002), Grands textes de droit communautaire et de lUnion Europenne, Dalloz, Paris, 6me dition Duverger, Maurice (1971), Constitutions et documents politiques, coll. Thmis, PUF, Paris Duverger, Maurice (1996), Constitutions et documents politiques, PUF, collection Thmis. Textes et Documents, Paris Favoreau, Louis ; Philip, Loc (2003), Les grandes dcisions du Conseil Constitutionnel, 12 d, Dalloz, Paris Kaddous, Christine (2003), Union Europenne, Communaut Europenne, Recueil de textes, 2 d, avec la collaboration de Rute Vicente, LGDJ, Staempfli Eds. SA Berne

711

(2005), LUnion Europenne largie: les traits de Rome et de Maastricht, textes compars, La Documentation Franaise, Paris Moussis, Nicolas (2001), Guide des politiques de lEurope, Ed. Pdone, Ed. Mols, 5 me d.

V.

Acte normative i documente oficiale :

Assemble Nationale de la France; 31 mai 2001; Rapport dinformation depos par la Dlgation de lAssemble Nationale pour l Union Europenne (1), sur le nouvel lan du processus dlargissement aprs Nice , et prsent par Jean-Bernard Raimond; no. 3103 Commission of the European Communities, Brussels, 22. 5. 2002, COM (2002) 247 final. Communication from the Commission. A project for the European Union. Commission of the European Communities, Brussels, 10.5. 2006, COM (2006) 211 final, Communication from the Commission to the European Council. A citizens agenda. Delivering Results for Europe Commission of the European Communities, Brussels, 10. 5. 2006, COM 92006) 212, provisional Version, communication from the Commission to the European Council. The period of Reflection and Plan D Commission of the European Communities, Brussels, 13.10 2005, COM (2005) 494 final, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions; The Commissions contribution to the period of reflection and beyond: Plan D for Democracy, Dialogue and Debate Commission des Communauts Europenne. Rapport de la Commission sur la gouvernance europenne, Luxembourg, Office des publications officiels des Communauts Europenne, 2003

712

Commission of the European Communities. European Governance. A White Paper, Brussels, 25 7 2001, COM (2001), 428 final Compte-Rendu present par V. Giscard dEstaing; Prsident de la Convention Europenne, au Conseil Europen de Seville; 21- 22 juin 2002 de Schulter Olivier; Lebessis Notis; Paterson John, ed. (2001), La governance dans lUnion Europenne; Commission Europenne; Les Cahiers de la Cellule de Prospective, Luxembourg European Parliament; Provisional edition 29/11/2001, European governance; A5-0399/2001; European Parliament resolution on the Commission White Paper on European governanceCOM(2001)428-C5-0454/20012001/2181(COS)) Europarl; www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so ; Procs verbal du 29/11/2001; Avenir de lUnion; A5-0368/2001; Rsolution du Parlement Europen sur le processus constitutionnel et l avenir de l Union ( 2001/2180 (INI)) La Convention Europnne, le Secrtariat; CONV 320/02, CONTRIB 108, Contribution presente par Pierre Lequiller, membre de la Convention, Un Prsident pour lEurope?, Bruxelles, 7 oct.2002, CONV 320/02 Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor; public. n Monitorul Oficial nr. 164, din 2 aprilie 2001 Official Journal of European Communities, treaty establishing a single Council and a single Commission of the European Communities, 152, 13 July 1967 Official Journal of European Communities, Single European Act, L 169, 29 June 1987 Official Journal of European Communities , treaty on European Union, together with the complete text of the

713

treaty establishing the European Communities , C 224, 31 august 1992 Official Journal of the European Communities; no. C61/155; 10 febr.1994; part II, texts adopted by the European Parliament ; Constitution of the European Union ; A30064/94; Resolution on the Constitution of the European Union Official Journal of the European Communities: treaty of Amsterdam amending the treaty of European Union, the treaties establishing the European Communities and certain related acts, signed at Amsterdam, at 2 Oct. 1997, C 340, 10 Nov., 1997 Official Journal of the European Communities, 10. 3. 2001, treaty of Nice , amending the treaty on European Union, the treaties establishing the European Communities and certain related acts (2001/ C 80/1) Official Journal of the European Communities, L 106, 2004 334 EC, EURATOM: Council Decision of 22 March 2004, adopting the Councils Rules of Procedure , 15/ 04/ 2004 P. 0022/ 0045 Pascal Lamy, EU Trade Commissioner , EU25- Making It Work, speech/04/89; CEPS, Brussels, 19 February 2004 Procs Verbal du 29-11-2001, Rsolution du Parlament europen sur le processus constitutionnel et lavenir de lUnion (2001/2180 (INI)), Avenir de lUnion, A50368/2001 Rules of the Procedure of the European Commission ( C (200) 3614) Speech of Romano Prodi, Prsident of the European Commisssion, The Foundation for the European Project ; Conference of Presidents at the European Parliament ; Brussels,22 May 2002 Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa; text integral, ed. de Institutul European din Romnia , ed. a II a, iunie 2005

714

Wallstrom, Margot; European Commissioner, Designate for Institutional Relations and Communications; Speech at the European Parliament; European Parliament Hearing; Bruxelles; 30 sept. 2004; speech /04/441

VI.

Comentarii de tratate :
Church H. Clive; Phinnemore, David (2002), The Penguin Guide to the European Treaties. From Rome to Maastricht, Amsterdam and beyond; Penguin Books, England Constantinesco, Vlad; Kovar, Robert; Simon, Denys (1995), Trait sur lUnion Europenne. Commentaire article par article . Preface d Alain Lamassoure, Economica, Paris Craig, Paul; de Burca Grainne (2003), EU Law. Text, Cases and Materials; Oxford University Press, NY Duhamel, Olivier (2005), Pour lEurope. La Constitution Europenne explique et commente; Seuil, Paris Rideau, Jol, sous la dir. de, (2000), Union Europenne : commentaire des traits modifis par le trait de Nice du 26 Fvrier 2001, Centre dtudes du droit des organisations europennes, Institut du Droit de la Paix et du Dveloppement, Universit de Nice/ Sophia Antipolis, LGDJ, Paris Sauron, Jean Luc (2005), La convention sur lavenir de lEurope ou comment reconstruire la lgitimit de lUnion Europenne, n Le trait tablissant une Constitution pour lEurope , Analyses et commentaires, sous la dr. de Vlad Constantinesco, Yves Gautier, Valrie Michel, Presses Universitaires de Strasbourg Priollaud, Franois- Xavier; Siritzky, David (2005), La Constitution europenne. Texte et commentaires; La Documentation Franaise; Paris

715

VII.

Articole :
Aguilar, Dominique, tudes et informations en droit de lUnion Europenne, www. eurogersinfo.com ue2_htm Antal, Adam (2001), De la Rpublique Parlamentaire la Rpublique des juges; n Massias, Jean-Pierre (dir. scientifique), Rvue de Justice Constitutionnelle Est-Europenne, Presses Universitaire de la Facult de droit, Universit dAuvergne, no. 2 Azoulai, Loc (2005), The Acquis of the European Union and International Organization, European Law Journal, vol, II, no. 2 Bardi, Luciano (2004), European Political Parties: A Thirdly Rising Actor in the EU Political System, The International Spectator, no. 2 Baubock, Rainer (2003), Multilevel citizenship and territorial borders in the EU polity; IWE Working Paper Series, no. 37, Osterreischeische Akademie der Wissenschaften; Bausili, Anna Vergs (2002), Rethinking the Methods of Dividing and Exercising the Powers in the EU: Reforming Subsidiarity and National Parliaments, Jean Monnet Working Paper, no. 9, NYU School of Law, USA Baykal, Sanem (2005), Unity in Diversity? The Challenge of Diversity for the European Political Identity, Legitimacy and Democratic Governance; Turkeys EU Membership as the Ultimate Test Case; Jean Monnet Working Paper, 09, NY School of Law Benoit Rohmar, Florence (2005), Valeurs et droits fondamentaux dans la Constitution, n Revue trimestrielle de droit europen, Une Constitution pour lEurope, no. 2, Dalloz, Paris Bermann, George A. (2004), The European Union as a Constitutional Experiment, European Law Journal, vol. 10, no. 4

716

Besson, Samantnha (2004), From European integration to European Integrity: Should European Law Speak with Just One Voice? , European Law Journal, vol. 10, no. 3 Best, Edward (2004), The EU Institutions between Enlargement and the Constitution, EIPAScope, no. 3 Best, Edward (2005), In Search of the Lost Constitution: The EU between Direct Democracy and the Permissive Consensus, EIPAScope, no. 2 Blumann, Claude (1998), Aspects institutionnels, n Le trait dAmsterdam, Dalloz, Revue trimestrielle de droit europen, extrait no. 4/ 1997, Paris Borzel A. Tanja , Risse Thomas (2000), Who is afraid of a European Federation? How to Constitutionalize a Multi-level Governance System, Jean Monnet Working Paper, no. 7, Symposium, Responses to Joschka Fischer Boutayeb,Chahira (2003), Une recherche sur la place et les fonctions de lintert gnral en droit communautaire, n Rvue trimestrielle de droit europen; Loussouarn, Yvon, Jaqu Jean- Paul (sous la direction de), Dalloz, no. 4 Brzinski Bay, Joanne (1999), Changing Forms of Federalism and Party Elected Strategies: Belgium and the European Union Publius, The Journal of Federalism; vol. 29, no. 1 Ciobanu- Dordea (2003), Quel paysage institutionnel pour lEurope de demain?, n LUnion Europenne entre rforme et largissement: comparaison entre lapproche dun Etat membre et la vision dun Etat candidat, Actes du Colloque des 11- 12 septembre 2003, Bucarest, ed. All Beck Ciochin, Mihaela, Diaconu Mdlina, Tnsescu, Simina (2005), Mandatul parlamentar, AUB Drept, II, aprilie /iunie, anul LV, All Beck Comnescu, Lazr (2002), The European Union as Global Player, Prospects and Challenges , Romanian Journal of European Affairs, no. 2.

717

Comnescu, Lazr (2004), Constituia European i rolul UE ca actor global, n Revista Romn de Drept Comunitar, no. 2, ed. Rosetti Coussens, Wouter; Crum, Ben ( 2003), Towards Effective and Accountable Leadership of the Union. Options and Guidelines for Reform, part two, Romanian Journal of European Affairs, vol. 3, no. 2, European Institute of Romania Constantin, Valentin ( 2003), Est-ce que la Constitution Europenne doit contenir des dispositions sur le retrait volontaire de lUnion? , n LUnion Europenne entre rforme et largissement: comparaison entre lapproche dun Etat membre et la vision dun Etat candidat, Actes du Colloque des 11- 12 septembre 2003, Bucarest, ed. All Beck Crum, Ben (2005), Tailoring Representative Democracy to the European Union: Does the European Constitution Reduce the Democratic Deficit?, n European Law Journal, vol. 11, Blacwell Publishing, Oxford, UK Dann, Philipp ( 2003), European Parliament and Executive Federalism: Approaching a Parliament in a Semi-Parliamentary Democracy, n European Law Journal, vol. 9, no. 5. De Giovanni, B. (1995), Pourquoi une Constitution Europenne?, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Dehousse, Franklin; Coussens,Wouter (2001), The Enlargement of the EU; Opportunities and Threats, n Studia Diplomatica, vol. LIV, no. 4 Dehousse, Franklin; Coussens, Wouter, ed.(2003), The Conventions Draft Constitutional Treaty: Old Wine in a New Bottle? , n Studia Diplomatica, vol. LVI, no. 1-2 Dehousse, Renaud (1999), Federalism or Confederalism? The situation in Belgium, European Commission for Democracy through Law, Collection Science and Technique of

718

Democracy, no. 27, Council of Europe Publishing, Strasbourg Diedrichs, Udo (2004), The European Parliament in CFSP; More than a Marginal Player?, The International Spectator, no. 2 Diez, Thomas (1998), The Economic Community Reading of Europe: Its Discursive Nodal Points and Ambiguities towards Westphalia; Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), nr. 6 Diez, Thomas; Whitman, Richard (2000), Analysing European Integration, reflecting on the English School, Scenarios for an Encounter, Working Papers, nr. 20, Copenhagen Peace Research Institute, COPRI Dinu, Alina (2004), Cooperarea dintre Parlamentul European i parlamentele naionale, un rspuns la criza legitimitii democratice din UE?, n Revista Romn de Drept Comunitar, no. 1, ianuarie martie Donnelly, Brendan (2004), The European Parliament and the Dilemmas of the European Integration, in The International Spectator, no. 2 Dony, Marianne (1999), Quelle Commission Europenne laube du XXIme siecle? , Studia Diplomatica, Vol. LII, No. 3, Institut Royal des Rlations Internationales, Bruxelles Dubos, Olivier (2004), LUnion Europenne: sphinx ou nigme ? , n Etudes en lhonneur de Jean Claude Gautron, Les dynamiques du droit europen en dbut du sicle, Ed. Pdone, Paris Duculescu, Victor (1999), Tratatul de la Amsterdam- instrument juridic de referin n procesul integrrii europene, Revista de Drept Comercial, anul IX, nr. 2 Duculescu, Victor, Clinoiu Constana (1999), Ratificarea tratatelor de la Maastricht i Amsterdam i unele implicaii pe planul dreptului constituional, Revista de Drept Comercial, anul IX, nr. 7-8.

719

Duculescu, Victor (2000), Elemente de similitudine i difereniere ntre dreptul comunitar i dreptul internaional public, n Analele Academiei de Poliie Alexandru Ioan Cuza, anul VII Duculescu, Victor (2001), Tratatul de la Nisa i reforma instituional a Uniunii Europene , n Revista de Drept Comercial, anul XI, nr. 3 Duculescu, Victor (2001), Constituia European ntre deziderate i realiti, Comunicare tiinific la sesiunea din martie 2001, Academia de Poliie Alexandru Ioan Cuza Duculescu, Victor; Adam Ruxandra (2004), Raportul naional romn privind impactul aderrii la Uniunea European asupra ordinii juridice a Romniei, n Revista Romn de Drept Comunitar, no. 4, octombrie-decembrie Duculescu, Victor (2005), Pauza de reflecie- Constituia European sub semnul ntrebrii? , no. 7/8, Lumina Lex, Bucureti Duculescu, Victor (2006), Revitalizarea procesului constituional condiie a edificrii noii arhitecturi europene, n Revista de Drept Comercial , anul XVI, no. 2 Duke, Simon (2003), The Convention, the Draft Constitution and External Relations; Effects and Implications for the EU and its International Role, Romanian Journal of European Affairs, no. 3 Duhamel, Olivier (2005), Igniting the Spirits; European Constitutional Law Review (EuConst), vol. 1, issue 01 Eliassen A. Kjell (1995), Legitimacy, effectivity, and the Europeification of National Policy- Making, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Eremia, Mihail-Constantin; tefnescu, Violeta (2005), Procedura codeciziei i cooperarea strns cu parlamentele naionale modaliti eficiente de combatere a deficitului democratic comunitar , n AUB Drept, III, Ed. All Beck

720

Eremia, Mihail- Constantin (2005), Evoluia instituiilor parlamentare i transformarea mecanismelor juridice n contextul integrrii Romniei n UE; n AUB Drept, III, Ed. All Beck Ersboll, Niells (1994), The European Union; The Immediate Priorities; International Affairs, vol. 70, no. 3, The Royal Institute of International Affairs, Cambridge University Press Ferry, Jean Marc (1995), Souverainet et reprsentation, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Fossum, Erik John; Menendez, Agustin Jos (2005), The Constitutions Gift: A Deliberative Democratic Analysis of Constitution Making in the European Union, European Law Journal , vol. II Franck, Christian (1999), Commission et Conseil; quelles innovations?, Studia Diplomatica, Vol. LII, No. 3, Institut Royal des Rlations Internationales, Bruxelles Gattinara, Giacomo; Mons, Emanuela (2002), Simplification of the EU treaties: Weighing the Options , The International Spectator, vol. XXXVII, no. 1 Gautron, Jean Claude (1999), Rmarques sur la constitutionalisation de lUnion et les problemes lis la rvision des traits, Studia Diplomatica, Vol. LII, No. 3, Institut Royal des Rlations Internationales, Bruxelles Gozi, Sandro (2001), Does the EU s Institutional Triangle have a Future?, The International Spectator, vol. XXXVI, no. 1 Gibbs, Nathan (2005), Examining the Aesthetic Dimension of the Constitutional Treaty, European Law Journal, vol. II, no. 3, Blackwell Publishing, Oxford, UK Grosclaude, Laurence ( 2005), La clause de retraite du trait tablissant une constitution pour lEurope; Revue trimestrielle de

721

droit europen, Une Constitution pour lEurope, no. 2, Dalloz, Paris Grant, Charles ( 2005), Europe beyond the referendums, June July 2005, CER Bulletin, issue 42, www.cer.org.uk/articles Habermas, Jurgen (2006), Towards the United States of Europe, n Der Standard Hartz, Paul (1999), Lintegration europenne aprs 50 ans; source de prosperit et de progrs pour lconomie mondiale et modle dintegration ouverte pour dautres initiatives, Studia Diplomatica, vol. LII, no. 5-6, Institut Royal des Rlations Internationales Hritier, Adrienne (2001), The White Paper on European Governance; A Response to Shifting Weights in Interinstitutional Decision-Making, Symposium: Mountain or Molehill?, no. 6 Hugues, Kirsty (2002), The Future of European Convention; Travelling Hopefully?, n Romanian Journal of European Affaris, no, 2 Jansen, Thomas (1999), Reflection on European Identity, European Commission, Forward Studies Unit, Working Paper Joerges, Christian (2006), On the Disregard for History in the Convention Process, European Law Journal , vol. 12, no. 1 Keating, Michael (1999), Asymmetrical Government: Multinational States in a Integrating Europe, Publius, The Journal of Federalism, 29 (1) Keating, Michael (2003), European Integration and the Nationalities Question; International Political Science Association, Durban, 29 June 4 July 2003 Kohler- Koch, Beate (2001), The Commission White Paper and the Improvement of European Governance, Jean Monnet Working Paper, no. 6-2001, Symposium: Mountain or Mollehill? A Critical Appraisal of the Comission White Paper on Governance

722

Kumm, Mathias (2005), The Jurisprudence of Constitutional Conflict: Constitutional Supremacy in Europe before and after the Constitutional Treaty, European Law Journal, vol. II, no. 3 Lanaerts, Koen; Desomer, Marlies, Towards a Hierarchy of legal Acts in the European Union? Simplification of Legal Instruments and Procedures, n European Law Journal , vol. 11, no.6, nov. 2005, Blackwell Publishing,Oxford, UK La Pergola, Antonio (1999), Co-operative federalism and territorial autonomy: From a perspective of the European Union, European Commission for Democracy through Law, Collection Science and technique of Democracy, no. 27, Council of Europe Publishing, Strasbourg Leben, Charles (1992), propos de la nature juridique des Communautes Europennes, Droits, Revue franaise de Thorie Juridique, 14, Europe et le droit, PUF, Paris Lodge, Juliet (1995), Democracy in the EU: the Interrelationship between Supranational, National and Subnational Levels of Government, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Losano G., Mario (2005), Un document fundamental pentru UE; Constituie sau tratat?, AUB, I, trad. Simona Fortin, coord. trad. Mihail Constantin Eremia Louis, Jean Victor ( 1995), La constitution de lUE, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Louis, Jean Victor (1999), Les enjeux de la relance institutionnelle lhorizon 2002, n Studia Diplomatica, Vol. LII, No. 3, Institut Royal des Relations Internationales, Bruxelles

723

Magnette, Paul (1999), Controlling an International Bureaucracy, The European Comission between Intergovernmentalism and Parlamentarism, n Studia Diplomatica, vol. LII, no. 5-6, Institut Royal des Rlations Internationales Matutano, Edwin (2005), Actualit dune notion en mutation: les lois de souverainet, n Rvue Franaise de Droit Constitutionnel, PUF, no.63 Magnette, Paul (2001), European Governance and Civic Participation; Can the EU be Politicised, Symposium, no. 6 Manzella, Andrea (2002), The Convention as a Way of Bridging the EUs Democratic Deficit, The International Spectator, no. 1, vol. XXXVII Maziau, Nicolas (2002), Linternationalisation du pouvoir constituant. Essai de typologie: le point de vue hterodoxe du constitutionaliste, n Dupuy, Pierre-Marie; Queneudec, JeanPierre (2002), Rvue Gnrale de Droit International Public, Paris, tome 106, no.3 Mazilu, Dumitru (2004), Dreptul comunitar i dreptul naional interdependena i complementaritate, n Revista Romn de Drept Comunitar, no. 2, aprilie- iunie Militaru, Ioana Nely (2004), Actele susceptibile de trimitere prejudiciar n faa Curii de Justiie a Comunitilor Europene, Revista Romn de Drept Comunitar, no. 2, aprilie- iunie Militaru Ioana, Nely ( 2004), Competena Curii Europene de Justiie, n Revista Romn de Drept Comunitar, no. 1, ianuarie -martie Meyer, Thomas (1995), European Public Sphere and Societal Politics, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Mortimer, Edward (2000), Europes Role in the United Nations, The International Spectator, vol. XXXV, no. 4, Istituto Affari Internazionali

724

Napolitano, Giorgio (2000), Challenges Facing the European Union; The International Spectator, vol. XXXV, no. 1 Offe, Claus, The Democratic Welfare State. A European Regime under the Strain of European Integration; published 2002-02-08; contribution by the Institut fur Hohere Studien ( IHS), Vienna; first published on Political Science Series of the Institute for Advanced Study, Vienna, paper 68 Philippe Xavier (2004), France: The Amendment of the French Constitution on the Decentralized Organization of the Republic, International Journal of Constitutional Law, Oxford University Press, NY University School of Law, I- CON, vol. 2, no. 4, http://icon.oxfordjournals.org content Pinder, John (2000), Steps Toward a Federal European Parliament, in The International Spectator, Istituto Affari Internazionali, Roma, vol. XXXV (1) Piris, JeanClaude (2005), LUnion Europenne; vers une nouvelle forme de fdralisme? , n Revue trimestrielle de droit europen, Une Constitution pour lEurope, no. 2, Dalloz, Paris Ponzano, Paolo, La Constitution Europenne: ses principaux lments novateurs, europa.eu.int/constitution/futurum/documents/other Popescu, Corneliu- Liviu (2004), Raporturile dintre dreptul UE i dreptul intern romnesc, n lumina dispoziiilor constituionale revizuite, Revista romn de Drept Comunitar, no. 2 Popescu, Sorin; ndreanu, Victoria (2005), Constituia European de la deziderat la adoptarea proiectului de tratat , n Revista de Drept Comercial, anul XV, no. 2, Lumina Lex, Bucureti Prodi, Romano ( 1996), The European Union: A Difficult but Succesful Venture, The International Spectator, vol. XIXXI, no. 4 Prodi, Romano (2004), Adding value, changing quickly, London School of Economics, London, 19 January 2004, europa.eu.int/rapid

725

Rvue Franaise de Droit Constitutionnel (2004), Association Franaise des Constitutionnalistes; Georges Vedel , 1910-2002, PUF, numro hors-srie Ritleng, Dominique (2005), Le principe de primaut du droit de lUnion, n Revue trimestrielle de droit europen, Une Constitution pour lEurope, no. 2, Dalloz, Paris Robert Schuman Centre , European University Institute What form of Constitution for the European Union?, PE 168.338 AE, European Parliament, Directorate General for the Research, Working Paper. Strategies and options to reinforce the constitutional nature of the treaties , Political Series, Poli 105 A. Rossi, Lucia Serena (2004), En cas de non- ratification... Le dstin prilleux du trait -Constitution, n Revue trimestrielle de droit europen, Dalloz, no. 4 Ruggie, John Gerard (1993), Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations; International Organization, vol. 47, no. 3 Risse-Kappen, Thomas (1996), Exploring the Nature of the Beast: International Relations Theory and Comparative Policy Analysis Meet the European Union; Journal of Common Market Studies; vol. 34, no. 1 Sanooshi, Dan (2004), Sovereignty, Economic Autonomy, the United States, and the International Trading System: Representation of the Relationship, European Journal of International Law, vol. 15, no. 4 Sauron, Jean Luc ( 2003), La recherche des institutions democratique et le gouvernement europen, n LUnion Europenne entre rforme et largissement: comparaison entre lapproche dun Etat membre et la vision dun Etat candidat, Actes du Colloque des 11- 12 septembre 2003, Bucarest, ed. All Beck Schmidt A., Vivien (1999), European Federalism and its Encroachments on National Institutions, Publius, The Journal of Federalism, 29 (1)

726

Schmitter, C. Philippe (1995), Alternatives for the Future European Polity: Is Federalism the Only Answer?, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Schmitter, Philippe (2001), What is there to legitimize in the European Union... and how might this be accomplished?, Symposium Mountain or Molehill?, no. 6, Jean Monnet Working Papers Schout, Adriaan; Guggenbuhl, Alain; Bazer, Nicole (2004), The Presidence in the EU of 25; www.eipa.nl, EIPAScope, European Institute of Public Administration, nr. 2 Seidelmann, Reimund (1995), Democracy Building in the EU. Conditions, problems, and options, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Shaw Josephine (1997), Citizenship of other Union:Towards PostNational Membership, Jean Monnet Working Paper Simon, Denis (2005), Lexamen par le Conseil Constitutionnel du trait portant tablissement dune Constitution pour lEurope: fausses surprises et vraies confirmations in Europe, Actualit du droit communautaire, no. 2, JurisClasseur, www.lexisnexis.fr Smith, Alsdair, Wallace Helen (1994), The European Union; Towards a Policy for Europe? , International Affairs, vol. 70, no.3 Tnsescu, Simina (2004), Sur la possible constitutionnalisation du droit communautaire, AUB Drept, I, ianuarie /martie, anul LIV, All Beck Tnsescu, Simina (2006) , Despre autoritatea constituional a unui tratat european, n Sfera Politicii , nr. 120-121-122 Tel, Mario (1995), Dmocratie internationale et dmocratie supranationale en Europe, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles,

727

Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique TEPSA Institutional Group (2000), The Reform of the European Union Treaties, in The International Spectator, Istituto Affari Internazionali, Roma, vol. XXXV (1) Vandamme, Jacques (1995), Vers un modele no-fdral?, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Von Bogdandy, Armin (2004), Globalization and Europe: How to Square Democracy, Globalization and International Law, European Journal of International Law, vol. 15, no. 5 Vos, Hendrik (1999), Regions in the EU Decision- Making Process, n Studia Diplomatica, vol. LII, no. 5-6, Institut Royal des Rlations Internationales Wanlin, Aurore (2005), European Democracy: Where now?, Open Democracy, www.cer.org.uk/articles Weiler, J.H. (1995), Idaux et construction europenne, n Mario Tel (ed), Dmocratie et construction europenne, Ed. de lUniversit de Bruxelles, Etudes Europennes. Collection dirige par lInstitut dEtudes Europennes, Bruxelles, Belgique Weiler, J.H. (1996), The Selling of Europe: The Discourse of European Citizenship in the IGC 1996, printed in the USA, Harward Law School, Cambridge, MA, USA Wessels, Wolfgang (1994), Rationalizing Maastricht; The Search for an Optimal Strategy of the New Europe; International Affairs, vol. 70, no.3 Yatanagas, Xenophon (2001), The Treaty of Nice. The Sharing of Power and the Institutional Balance, n The European Union- A Continental Perspective, Jean Monnet Working Paper, no. 1/01

728

VIII.

Surse internet :
Assemble Nationale, Dlgation pour lUnion Europene: Audition de Jacques Delors; Lavenir de lUnion Europenne, dbat; 19/06/2001; http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/ contrib/ cont190601_fr.htm Assemble Nationale; nr.1710; Rapport dinformation, dpos par la dlgation de lAssemble Nationale pour l Union Europenne (1), sur la Constitution Europenne, et presente par Pierre Lequiller; www.assembleenationale.fr/12/europe/rap-info/il710.asp Commission Europenne, Bulletin de lUnion Europenne, Bulletin UE 1/ 2 2004; Parlement Europen (1/ 4 ), http://europa.eu.int/ abc/doc/off/bull/fr Constituia Austriei: www.wedi.com/austria/constitution.html Constituia Belgiei www.oefre.unibe.ch/law/icl/be00000_.html Constituia Finlandei: www.oefre.unibe.ch/law/icl/fi00000_.html Constituia Franei: www.oefre.ch/law/icl/fr Constituia Germaniei: Grundgesetz Basic Law/German Constitution; May 23, 1949, last amended 31 August 1990; EuroDocs, Nov.2002: EuroDocs Weaver: Richard Hacken, European Studies Bibliographer, Harold B. Lee Library, Brigham Young University, Pro vo, Utah, USA Constituia Greciei: www.oefre.unibe.ch/law/icl/gr00000_.html Constituia Italiei: www.oefre.unibe.ch/law/icl/it00000_.html Constituia Portugaliei: www.oefre.unibe.ch/law/icl/po00000_.html Constituia Spaniei: www.oefre.unibe.ch/law/sp00000_.html

729

Constituia Turciei: www.tbmm.gov.tr/english Hanael, Hubert, Rapport dinformation 363 (2000-2001), Dlgation du Snat pour l Union Europene ; http://www.senat.fr/rap/r00-363/roo-3631.pdf Hofstad Lecture by Frits Bolkestein, member of the European Commission, Grote Kerk, The Hague, 26 january 2001, Europe after Nice Leonard, Mark, Europe will survive a French non, Foreign Policy, 20 April 2005, www.cer.org.uk/articles Mouvement Europen International La prparation du debat sur lavenit de lUnion Europenne, Rapport a lattention du Comit Directeur; Rapporteur; Jo Leinen; 21 mars 2001 Office de Presses et d Information du Gouverment Federal (1997): Allemagne, faits et realits; Societats Verlag, Francfort/Main, Germany, www.government.de Prodi, Romano, President de la Commission Europenne, 5 ans apres; quels taient nos objectives, quels sont les rsultats obtenus, Parlement Europen; Bruxelles, 13 octobre 2004; speech /04/453, date: 13/10/2004; http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction Rules of Procedure of the European Commission; The Unions institutions, Bodies, and Agencies; http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/o10004.htm Snat, Europe, Dossier documentaire, Un Snat Europen? www.senat.fr/europe/dossiers/senat_europeen.html Vitorino, Antonio, European Commissioner responsible for
justice and home affairs, speech at the occasion of the general debate on the future of the enlarged European Union, of the European Parliament; Strasbourg 04/05/2004; www.europarl.eu.int

730