DA Teóri

Direito Administrativo I Cludia Campos
Aula 2- 13/09/12 Sumrio: I. INTRODUO 1. O direito administrativo: noo, ubiquidade e relevncia teortico-prtica. 2. O direito administrativo e a Administrao pblica. Uma relao fundamental mas insuficiente. 3. Gnese e desenvolvimento histrico da nossa disciplina. Do direito administrativo de garantia da Administrao ao direito administrativo de garantia do particular. Importncia do DA A actividade administrativa disciplinada pelo DA; h factos como o registo de casamento, etc que derivam do DA Parcerias pblico-privadas so uma categoria especial de contratos pblicos A administrao atravs do DA planeia, disciplina a nossa vida individual e colectiva. A administrao regional/local esta localizada; tem objectivos geogrficos administrao com fins especficos como por exemplo as fundaes DA muitas vezes visto pelo lado negativo- devido aos condicionalismos negativos (v.g. licena da camara); contudo, a administrao no apenas isso. Tambm presta servios pblicos essenciais (v.g. sade e educao) Duabilidade do DA o poder publico atribui autoridade administrao a administraao esta sujeita a limitaes que os particulares nao estao sujeitos
DA Objectivamente- conjunto de meios/instrumentos juridicos que a lei confere administrao para realizar os respectivos poderes publicos Contudo, vai muito mais longe; confere um conjunto de medidas que o particular pode usar face administrao; o lado do particular face administrao - Subjectivamente
Esta viso equilibrada (combinar estas duas vertentes) melhor, permite um equilbrio 2. Noo aproximada de DA
DA disciplina e regula a respectiva administrao. DA constitudo como um conjunto de princpios/normas de direito publico que tem como objectivo a disciplina, organizao e funcionamento da administrao, bem como das relaes que a administrao estabelece com os particulares (pessoas fsicas pessoas jurdicas cidados) uma definio exacta? No A relao administrativa no aquela que se estabelece entre a administrao e os particulares; aquela que se estabelece entre particulares tambm, desde que o particular actue de forma pblica. Ex. Concessionrio obras publicas sujeito a fiscalizao dos tribunais administrativos actua no desempenho de funes pblicas. Artigo 267 n2 da CRP importante a actividade de gesto publica, da actividade de gesto privada A administrao pblica pode aparecer travestida de administrao privada: Natureza ius privatstica CMPorto celebra um contrato com uma entidade de prestao se um servio (realiza um negocio privado); o direito privado disciplina com frequncia a administrao publica. A doutrina chama a isto a fuga do DA para o mbito privado. Quando a administrao utiliza instrumentos de natureza privada puramente direito privado? A administrao converte-se em direito privado? NO- porque independentemente do instrumento que se utilize, a administrao est sempre vinculada prossecuo do interesse publico. Interesse publica definido pela lei. A administrao no pode escolher quais so os fins a prosseguir. A administrao pode actuar livremente em relao ao direito privado, ou esta sujeita a limitaes? Esta sujeita a limitaes. O DA tem sempre de respeitar princpios para lidar com o direito privado: - Princpio da igualdade - Princpio da transparncia - Princpio da imparcialidade O mbito de actuao do DA menor. Cada vez mais frequente o recurso aos privados. o DA no disciplina toda a administrao.
DA No disciplina apenas a administrao vg. concessionario a actuar no dominio de tarefas publicas disciplina orgaos politicos, judiciais que nao integram a actividade administrativa; desempenham de forma secundaria a tarefa da administraao ex. presidente da AR pode promover um funcionario - relaao juridica administrativa . actividade materialmente administrativa por orgaos publicos que integram a administraao; tarefa auxilidar e secundaria
Administrao publica pode ser constituida por pessoas colectivas, mas tambem por pessoas colectivas de direito privado
H fundaes privadas que apenas vieram substituir a administrao pblica. O professor considera este facto imoral. Concluso: a noo que acabamos de dar no a adequada. Qual a correcta? O DA constitudo por um conjunto de princpios/normas jurdicas vinculantes de direito publico que disciplinam a actividade de qualquer entidade independentemente da sua natureza jurdica, desde que se proponham a desempenhar fins de prossecuo de interesse publico sob direco/controlo de uma pessoa colectiva de direito Critrio objectivo/funcional do fim a seguir - este o que devemos seguir DA europeu no interessa a natureza jurdica, mas sim o fim da entidade. Critrio teleolgico o critrio principal e fundamental para estudar a noo Grande parte do direito comunitrio administrativo; um direito de natureza jurisprudencial 3. Fundamentos histricos do DA A descrio dos fundamentos no cientfica. O que importa aqui perceber quais so as passagens histricas, o porque das passagens do DA, que um direito relativamente jovem Comeou com a revoluo de Frana (1789), com o incio do estado de direito e com o princpio da separao de poderes. 1.Esboo do princpio de separao de poderes; provem da igreja catlica que separa o direito do direito natural. Seculo 12 revoluo gregoriana o estado s compreensvel com as lutas entre a igreja e o imprio, que do origem ao estado (absoluto). Deste conflito nasce o estado. O professor considera que o estado esta na sua fase terminal. Quando h revoluo, esquece-se o que esta para trs, que foi o caso.
Aula 3 18/09/12 Sumrio: Continuao da aula anterior. 4. Caractersticas e problemas actuais do direito administrativo. 5. Autonomia do direito administrativo como direito pblico. Dilogo crescentemente conflitual com o direito civil em consequncia de formas inditas de hibridizao entre o direito pblico e o direito privado. 6. A cincia jurdica administrativa. 7. A Administrao pblica: noo polidrica e evoluo. 8. Os sistemas de administrao. Bibliografia: COLAO ANTUNES, A Cincia Jurdica Administrativa Noes Fundamentais, Coimbra, 2012, pp. 17 a 53 e 149 a 177; COLAO ANTUNES, Para um Direito Administrativo de Garantia do Cidado e da Administrao, Coimbra, 2000, pp. 48 a 65; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma e Associaes Pblicas, Coimbra, 1997, pp. 43 a 46; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3 ed., Coimbra, 2007, pp. 25 a 43 e 132 a 152. Noo de DA Tambm DA as vinculaes que so impostas ao direito privado (acontece frequentemente). Quando a administrao atua por instrumentos de direito privado a administrao est igualmente vinculada prossecuo de interesses pblicos/ necessidades colectivas. Necessidades colectivas quando a lei entende que um interesse pblico necessariamente colectivo ( de interesse publico) quem define e qualifica os interesses pblicos a lei em sentido amplo e no a administrao. Os fins da administrao so definidos pelo legislador. - DA como ramo do direito do DA como cincia administrativa; - Caractersticas actuais da administrao dos nossos dias (perspectiva em vrios manuais). 1. Subordinao da administrao e da sua actividade em relao lei; 2. Especialidade do DA como normas do direito pblico; 3. (Em consequncia do 2) Existncia de jurisdio prpria do DA (jurisdio administrativas = tribunais administrativos tribunais comuns) Fundamentos histricos do DA 1. DA uma disciplina recente, o seu fenmeno mais importante foi a revoluo francesa com o principio da separao de poderes e supremacia do poder legislativo sob o executivo. Revoluo gregoriana marca o incio do estado.
H uma europeizao dos direitos administrativos nacionais. O DA tem praticamente 2 seculos; no havia DA propriamente dito no estado absoluto, aqui o soberano era detentor de todos os poderes. DA moderno no se pode ver sem ter em conta o incio da era constitucional, que teve incio com as revolues liberais (francesa a mais importante, com o principio da legalidade da actividade administrativa). Actualmente deve falar-se em princpio da juricidade princpio da legalidade da actividade administrativa chamava-se assim porque a lei do parlamento era o nico instrumento que disciplinava a administrao. Hoje, a administrao no est vinculada apenas a lei mas sim CRP, decretos-lei, regulamentos e normas comunitrias (regulamento directivas) Regulamentos - Aplicao imediata apos publicao vacatio legis Princpio ontolgico do DA = princpio da legalidade - primeiro princpio estruturante 2.DA constitudo por um sistema de normas de direito pblico autnomas e das normas de direito privado mxime de direito civil. As categorias so : os contratos administrativos contratos particulares. ex. contrato de concesso - o contrato administrativo tem importantes poderes pblicos (ver artigo 302 do cdigo de contratos pblicos). Mesmo aqui a relao contratual no paritria- a administrao tem grandes poderes de direito privado. A figura jurdica da responsabilidade civil da administrao por actos de gesto pblica da responsabilidade civil do 488 e seguintes do CC. Dialogo dogmtico conflitual com o direito civil 3 A administrao com jurisdio prpria dos tribunais judiciais (comuns). A reforma da justia administrativa chama-se contencioso.
Tribunais 1 instncia: TAF tribunal administrativo e fiscal funcionam agregados em 1 instancia 2 instncia: TCAP - tribunal central administrativo do porto so tribunais centrais administrativos 3 instncia: STA - supremo tribunal administrativo A criao de tribunais administrativos no foi um acto instantneo. Num primeiro momento deram uma certa imunidade em relao a tribunais comuns. Numa 1 fase no eram instncias (como conselho do estado francs, que tinha como funo julgar a administrao - ainda era uma forma de administrar) Porque? Porque houve uma interpretao muito rgida do princpio da separao dos poderes. Imunidade administrativa face aos tribunais comuns acontece porque eram constitudos pela nobreza da poca, ento criaram-se tribunais prprios para o DA. A evoluo histrica converteu o concelho de estado num verdadeiro tribunal. A existncia de tribunais administrativos no uma manifestao da autonomia do DA. Na common law h monismo jurisdicional Em regra existem apenas 2 graus jurdicos de apelao. Recurso per salto n h recurso para o tribunal central, passa da 1 para a 3 instncia. Tribunal central ver art. 550 do SPTA Direito processual direito substantivo direito administrativo; la por no haver tribunais administrativos no quer dizer que no haja administrao Evoluo histrica do DA 1.O DA foi criado inicialmente como um direito administrativo como garantia da administrao e no do particular. A administrao gozava de privilgios que ainda hoje mantm (pgina 40 manual). ex. a auto tutela administrativa podia executar as suas decises sem ir a tribunal; as garantias administrativas e contenciosas eram escassas.
A forma principal de actuao da administrao o acto administrativo (hoje mais atenuado). uma forma arrogante e unilateral de agir, porque no tem de haver acordo entre as partes. Os processos cautelares eram escassos se o objectivo era suspender o acto apenas existia um meio, que era o pedido de suspenso ( um avano, porque passou a agir consoante a lei). O acto era anulvel porque viola o princpio da legalidade. Em relao ao estado absoluto pois um grande avano. Que tipo de invalidade esta aqui em causa? A anulabilidade um acto anulvel padece de vcios; ineficaz, mas produz efeitos at ser a administrao a anular. Este era o tipo de invalidade que existia na poca. O princpio da legalidade comeou a ser visto como um princpio de defesa do particular por parte da administrao, ou seja, d-se ao particular a possibilidade de actuar. P. da legalidade visto tendo em conta duas vertentes: Primado da Lei Reserva de Lei Actualmente o princpio da legalidade visto tendo em conta estas duas vertentes, mas acrescenta-se uma terceira: sub principio da precedncia de lei A CRP de 22 apenas permitia expropriaes legislativas envoltas de urgncia pblica ( do procedimento que utilizado actualmente, que permite o uso quase diariamente. esta em causa um direito real, de propriedade) DA na poca era caracterizado pelo princpio da administrao. J iam aparecendo os tribunais administrativos e alguns processos cautelados (pedido de suspenso eficcia do acto) A discricionariedade da poca tambm vista de forma da actual Poder discricionrio quando a lei permite administrao escolher entre duas ou mais solues legalmente possveis. Sub principio da precedncia de lei - Terceiro princpio que integra o principio da legalidade- a discricionariedade s existe se, e na medida em que esteja previsto na lei. Assim, a discricionariedade continua a dar liberdade, mas tem de existir uma norma que a preveja, ou seja, tem de estar previamente contido na lei. Evoluo DA 1 Fase: desde o incio da era constitucional (sec19) ate incio do sec.20
- uma administrao acrescida ( administrao prestacional) havia uma clara diviso entre o estado e a sociedade; entre a esfera pblica e a esfera constitucional. o estado polcia, com funes de fiscalizao e de sano administrativa. 2 Fase de DA: Administrao prestacional At dcada de 90, do sculo 20. Surge como consequncia da passagem do estado liberal para o estado social de direito. O sector pblico empresarial consequncia desta fase. Houve muitas tarefas de natureza privada que passaram a ter natureza pblica, como por exemplo, a educao, a sade, o ordenamento do territrio, etc. O objectivo garantir condies de vida colectiva e garantir o mnimo de subsistncia da ser uma administrao prestacional (a prestaes). No apenas uma administrao que fiscaliza e sanciona, mas sim um direito administrativo com novas figuras jurdicas, que materializam esta nova parte prestacional. Surgem assim as subvenes pblicas e as empresas pblicas. 1925- ustria primeiro pas a ter cdigo de procedimento administrativo 1991- Portugal chega a PT o CPA, influenciado pelo alemo Passou a exigir-se administrao outras consequncias e outras atitudes, que levou intensa participao dos particulares, principalmente no momento anterior prtica da deciso, Outra grande alterao a nvel processual, tambm influenciado pelo direito alemo: - Reforo dos tribunais administrativos, que passaram a ser autnticos tribunais, o que no aconteceu ate reviso constitucional de 89. - Reforo dos mecanismos de tutela, com plena jurisdio: numa 1 fase do DA, o juiz so podia anular o acto que fosse ilegal. Hoje tem poderes condenatrios: a sentena determina os traos essenciais do acto que a administrao deve praticar. O acto administrativo alarga-se. Faz parte a satisfao da pretenso do particular. ex. no pretendo que a administrao simplesmente me anule determinado negocio, causa, etc. pretendo ainda que me diga como tenho de fazer e se no disser posso pedir uma indeminizao- contencioso de plena jurisdio Aco administrativa comum pedidos quando a aco da administrao tem uma relao mais equilibrada com o cidado. Aco administrativa especial - para impugnar aces da administrao (pag 160) Reforo das garantias jurisdicionais na 2 fase: - Mais nmero de meios processuais
- Poder do juiz (no que toca a condenao) - Ampliao posies jurdicas dos particulares (mais interesses legalmente protegidos) Hoje fala-se de um DA de garantia dos particulares do DA anterior em que se previa a garantia da prpria administrao. O DA de garantia dos particulares fixa limites e obrigaes importantes administrao e fixa aos particulares tambm certos limites. O DA actual hoje em grande medida um DA de garantia dos particulares. Tem-se visto nesta dupla dimenso 3 fase Menor interveno do estado e da administrao na esfera social. H planos urbansticos (planos municipais de ordenamento do territrio que incidem sobre as cidades, com especial relevncia para os PDM). Aparecimento de novas figuras jurdicas: - Figura dos institutos pblicos - Entidades pblicas que ate aqui no existiam autarquias locais DA desconcentrou-se e descentralizou-se: - Administrao central - Administrao perifrica - Governadores civis - Direces regionais Desconcentrao permite criar servios dispersos pelo estado Princpio da Legalidade Principio da juricidade. D-se esta passagem porque? Porque passa a estar sujeito CRP, a normas comunitrias, a regulamentos, etc. Deixa de ser a lei o nico vinculo jurdico heternomo. H alguns princpios fundamentais que antes no existiam, que completam o princpio da legalidade: - Princpio da proporcionalidade - Princpio da igualdade - Princpio da boa-f - Princpio da justia - Princpio da imparcialidade Princpio da legalidade procedimental lei que disciplina previamente modos e fases de actuao. O palco natural de qualquer acto administrativo o procedimento administrativo, que se torna importante, uma vez que a administrao esta sujeita lei, no que toca forma, ao procedimento. Todos estes factores acabam por diminuir o espao discricionrio.
Caractersticas da 3 fase de evoluo do DA: (pginas 50 a 53 do manual).
Europeizao do DA Globalizao do DA Fim estado enquanto entidades de fins gerais Fuga do direito administrativo para o direito privado Desnacionalizao do DA nacional Emergencia de uma administrao de resultados Criao de novos organismos administrativos independentes Desadministrativizao da Administrao
- Europeizao do DA grande parte das normas jurdicas que compe o direito administrativo directamente ou indirectamente vindas da UE. O direito europeu conforma as ordens jurdicas nacionais e os direitos administrativos nacionais. (pgina 150 do manual). - Globalizao do DA- Colao entende que o DA ainda no global (posio daquela que defendida por outros autores). Porque que entende que no global? Porque no h sujeitos de DA, no CRP e no h um sistema de fontes de direito internacional. Esta fase est relacionada com a 1, fruto da ideia proveniente da pandectistica. DA surge quando o estado passou a ser pessoa jurdica publica; o estado passou a ser personalizao de uma entidade pblica de fins gerais. A criao do estado enquanto pessoa jurdica publica uma criao dogmtica da doutrina alem. Mesmo o particular nem sempre teve personalidade jurdica. Fim do estado enquanto entidade de fins gerais: Fala-se de um direito administrativo europeu. Colao entende que esta pessoa jurdica de fins gerais passou a ser a UE. Muitas das funes que ate aqui eram transferidas pelos estados passaram a ser desempenhadas pelos estados. Esta situao dramtica apenas a confirmao do que j se tinha verificado. A partir do Acto nico Europeu h um salto epistemolgico. Os direitos administrativos nacionais so no essencial direito comunitrio concretizado. - Fuga do direito administrativo para o direito privado muitos dos servios pblicos essenciais esto a ser privatizados, ou j so semiprivados (ex. gua).
O professor entende que esta situao o regresso ao estado mnimo caracterstico do liberalismo econmico. Estado regulador criao de um novo tipo de administrao pblica (com empresas como a ANACOM, CVVM, etc). J se designou o estado de diversas formas: liberal, mnimo, social, absoluto. Actualmente, o termo utilizado regulador. Aula 4 20/09/12 Sumrio: Continuao da aula anterior; Sntese da matria leccionada. Administrao Pblica
Pode ser vista em vrios sentidos
Orgnico Funcional Material
Caractersticas e traos fundamentais: - O DA hoje, tal como a sua administrao um direito administrativo procedimentalizado (com estrutura procedimental). Um dos fenmenos actuais uma profunda privatizao do direito administrativo quer nas suas formas organizatrias, quer nas suas formas de administrao. Organizatrias um grande nmero do que era excepo, j no actualmente. O DA tem como constituinte a pessoa colectiva de direito pblico, hoje j esta bastante acompanhada de pessoas de direito privado. Na relao de emprego pblico (ao nvel da actividade) no se estabelece atravs de 1 contrato de trabalho (administrativo) mas sim a partir de 1 contrato individual de trabalho. Desempenho de tarefas administrativas (publicas) por intermdio de entidades privadas. Ou por concesso (contratos de obras publicas) ou por delegao. Tambm ao nvel da gesto acontece (hospitais pblicos com gesto privada).
Crise do princpio da legalidade

H a desadministrao da administrao pblica ex, fundaes (um caso evidente a prpria universidade do porto). A europeizao dos direitos administrativos nacionais a grande parte das fontes de origem comunitria.
A integrao dos vrios pases na UE implicou tambm uma integrao jurdica (inclusive das respectivas jurisdies). Como tambm se fala de uma administrao composta, na medida em que as administraes autnomas territoriais integram tambm a administrao comunitria. O direito comunitrio um direito de certo modo uniforme, mas que no unitrio (porque depende das dimenses dos sectores que esto organizados). A integrao no ordenamento jurdico da UE altera tambm a funo dos institutos jurdicos assim como a criao de novos. Acto administrativo tem vrios tipos de vcios (orgnicos, formais, etc). Anulabilidade vcio menos grave. A competncia do respectivo rgo exerce-se em funo da: - Matria que o legislador atribui a determinado rgo - Territrio Ser anulvel porque o rgo praticou um acto cujos efeitos se estendem para alm do territrio. Actualmente, isto j no a regra. Porque? Estamos perante actos administrativos transnacionais, transterritoriais, por fora das caractersticas de uniformizao da UE. (no em todas as matrias, mas um acto pode ser vigente para os 27 pases da UE.) - Tempo (prazo para a administrao entregar o acto) Quando o acto administrativo em s.senso produz efeitos as administraes dos actos receptores no podem impedir que o acto produza eficcia jurdica e ate que possa ser executado acto administrativo transnacional perfeito. Problemas de tutela jurisdicional: - A competncia dos tribunais a competncia do pas de origem; no conhecemos to bem o ordenamento jurdico francs ou belga como conhecemos o nosso, o que leva a problemas de tutela jurisdicional. Autonomia do DA DA um ramo autnomo de direito publico. No aquele conjunto de excepes, em que o direito administrativo era uma excepo ao direito geral (direito civil). DA tem actos prprios, tribunais prprios.
O que pode ter acontecido uma diminuio da importncia do DA, devido s duas esferas existentes entre direito pblico e direito privado. O direito privado (em particular o direito civil) veio ocupar reas que ate aqui eram ocupadas pelo direito administrativo. A doutrina no tomou conhecimento imediato do nascimento de um novo ramo do direito, quando surge o DA. Foi fruto da elaborao da jurisprudncia. O primeiro reconhecimento formal da autonomia do DA vem apenas em 1873. A jurisprudncia apontou a competncia para os respectivos tribunais administrativos. Os grandes construtores das catedrais do DA aparecem no ltimo quartel do sec19- Duguit, Hauriou, Laband, Jellinek, Santi Romano tericos do DA. Problema da cincia jurdica- tambm nasce do direito administrativo como ramo do direito DA como um ramo da cincia jurdica administrativa Ramo do direito (tem 2 seculos) sistema de normas de DA, o nascimento anterior. fruto e resultado de varias fontes, fundamentalmente a lei, a jurisprudncia (em frana, como est em cima) e da lei em sentido amplo. Princpio da juricidade princpio da legalidade (o 1 o correcto) A disciplina de direito administrativo como cincia jurdica (tem pouco mais de 1 seculo) um ramo da cincia do direito e um resultado no das fontes, mas sim da elaborao doutrinal, da criao teortica e dogmtica. Apareceu aps a criao do DA enquanto ramo do direito. O DA hoje direito pblico? Colao entende que sim, independentemente do critrio utilizado para distinguir direito pblico e privado. Porque? Critrio dos sujeitos - Porque um dos sujeitos da relao administrativa a existncia de uma entidade pblica colectiva. Critrio dos interesses o DA pblico porque disciplina a actividade dos interesses pblicos. Critrio da subordinao no direito pblico, a relao entre a administrao e os particulares , em regra, uma relao assimtrica. A administrao est numa posio de supremacia, dotada de ius imperium. Mesmo quando se trata de uma relao jurdica administrativa contratual. A par do fenmeno de privatizao do direito administrativo substantivo e da globalizao do DA, o DA caracteriza-se tambm por uma exploso dos direitos dos particulares (em especial DLG). Hoje o contencioso administrativo um contencioso de plena jurisdio. No gosto de praia. Prefiro a montanha Colao. ex. o municpio do porto quer comprar um terreno, mas como este contrato de direito privado necessita de um procedimento de direito publico (esta aqui em causa a CMPorto),
que tem de pedir autorizao assembleia municipal. Um contrato privado que tenha de pedir autorizao pblica tem de recorrer aos tribunais administrativos (como os casos de responsabilidade administrativa). No direito substantivo separada a actividade de administrao privada da actividade de administrao pblica. (os vrios tribunais so competentes para julgar). Do ponto de vista processual h monismo jurisdicional. (no h duas jurisdies competentes). Responsabilidade civil por actos da administrao pblica. Previsto no CC Caractersticas da Administrao publica : 1.Em sentido subjectivo ou orgnico sistema/conjunto de entidades, de servios, de rgos, estado e de agentes dos vrios servios de direito pblico, que exercem a ttulo principal a funo de realizar os respectivos interesses pblicos. Constelao de entidades organizatrias. No estamos a falar apenas de ministrios, de direces gerais. H muita administrao fora da alada do estado. Temos empresas pblicas, associaes pblicas, etc. 2.Em sentido material/funcional existe para realizar determinadas tarefas e funes. A administrao em aco, no sentido de administrao (licena de obra, fiscalizao, prestao de servio publico essencial). a administrao a agir. um conjunto de actividades que aquelas entidades, servios e rgos prosseguem heteronomamente definidos pelo legislador. 3.Em sentido formal principais formas de actuao jurdica da administrao, como os actos administrativos, os regulamentos administrativos, os contratos pblicos, mas tambm os planos, embora no seja fcil delimitar qual a natureza jurdica do plano (regulamento, acto administrativo geral). Neste sentido formal, a funo administrativa distingue-se de outras funes fundamentais do estado. A funo legislativa manifesta-se atravs de actos legislativos com valor de lei e com fora de lei (implica duas ideias fundamentais: com valor de lei h uma sindibicalidade ou sindibilidade (no percebi bem) e com fora de lei quer dizer que a nova lei pode alterar a lei anterior. Formas essncias de actuao jurdica com valor e fora jurdica prpria - acto, regulamento e direito da contratao pblica. Estas formas tpicas da relao administrativas no se confundem com outros tipos de actos cometidos no mbito de outras funes (legislativa e jurisdicional). H q as principais formas jurdicas de actuar da administrao. Aula 5 25/09/12
Sumrio: 9. A funo administrativa entre as funes do Estado. 10. O direito administrativo como Sonderweg da construo europeia. 11. As fontes do direito administrativo. 11.1. Tipologia e diversificao das fontes de direito administrativo. 11.2. Fontes internas e externas, com especial ateno Constituio administrativa e ao direito da Unio Europeia. 11.3. A ordenao das fontes de direito administrativo. Administrao Pblica - conjunto de tarefas material e funcional, atribudas a um conjunto de actividades administrativas organizadas de acordo com determinados critrios e rgos que se manifestam atravs de actos com fora prpria (sentido formal). Sistemas de administrao - modo jurdico de organizao, funcionamento e controlo jurisdicional da administrao. Historicamente conhecem-se dois modelos dicotmicos: O modelo de administrao executiva (modelo francs que esteve na origem do DA); O modelo de administrao judiciria (modelo anglo-saxnico). No final, deve saber-se verificar que estamos perante uma aproximao dos dois modelos e quais as causas dessa aproximao. Uma pequena advertncia est-se a falar de tipos ideais, a realidade sempre um pouco diferente. Um dos aspectos mais relevantes da distino est na existncia ou no da administrao poder executar por meios prprios as suas decises sem recorrer previamente a um tribunal. Sistema de administrao executiva - Quando poder executar as suas decises pela via administrativa utilizando meios prprios sem recorrer a um tribunal estamos perante Sistema de administrao judiciria - pressupe que as decises desfavorveis para os particulares sejam antes analisados por um tribunal. Caractersticas do sistema de administrao executiva: Privilgio da execuo prvia/autotutela executiva: poder que a administrao tem de executar por meios prprios as suas decises sem necessidade de obter previamente a chancela de um tribunal (sistema de administrao executiva). Este princpio consubstancia um poder exorbitante de direito privado. Existncia de um direito especfico e prprio da administrao e da actividade executiva. A existncia de uma ordem judicial prpria e autnoma em matria administrativa - os tribunais administrativos.
Em matria de responsabilidade civil da administrao, embora inicialmente vigorasse uma certa ideia de irresponsabilidade do Estado e das pessoas colectivas de direito pblico, o funcionrio respondia pelos actos ilegais cometidos pela administrao. Para alm da existncia dos tribunais administrativos os seus poderes eram anulatrios no ato administrativo. Caractersticas do sistema de administrao judiciria: No podia executar directamente as suas decises sem obter a chancela de um tribunal. Os tribunais competentes para dirimir os conflitos entre os particulares e a administrao eram e so os tribunais comuns. O ingls entendia que no havia DA em Inglaterra. Est-se a falar de um modelo em que o direito substantivo que regulava as situaes era tambm o direito comum. Este 2 aspeto nunca se verificou. Os tribunais comuns tiveram sempre, desde incio, poderes condenatrios relativamente administrao, obrigando-a a actuar de acordo com o direito posto naquele caso concreto. Quanto responsabilidade civil da administrao, no havia grandes diferenas inicialmente - vigorava tambm o princpio da irresponsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas. (falta uma caracterstica). Trata-se apenas de modelos. Como era pensada a existncia e DA substantivo na Inglaterra? A Inglaterra era uma grande potncia mundial. O sistema de organizao judiciria era mais descentralizado, j o outro era centralizado (este aspecto no relevante). O que nunca houve de facto e continua a no existir uma ordem judicial autnoma dos tribunais administrativos. No so autnticos tribunais tal como os conhecemos. Com o decorrer do tempo e evoluo jurdica, os sistemas foram-se aproximando por vrias razes. Aproximao dos sistemas: H uma clara judicializao do sistema de administrao executiva. Os tribunais administrativos so autnticos tribunais a partir da reviso de 89 porque at a eram constitucionalmente vinculativos a par de garantias no s contenciosas mas tambm procedimental. O DA no disciplina toda a administrao nem s a administrao. H uma fuga para o direito privado. No Reino Unido existe um DA especial, existe DA substantivo com normas relativas s relaes entre a administrao e os particulares. Principais distines:
No sistema de administrao executiva continua a existir o privilgio da execuo prvia, ou tutela executiva nem todos os actos executivos tm fora executria prpria s nos termos do art.149 CPTA - no uma caracterstica de todos os actos mas apenas de alguns tipos de actos. Por outro lado, hoje o juiz administrativo tem a possibilidade de decretar muito mais facilmente a suspenso da eficcia de um ato. Se um ato no eficaz a administrao no o pode executar art.112 e seguintes do CPTA. Hoje o juiz tem trs critrios para decretar uma providncia cautelar 1 Aparncia do bom direito ex. o ato administrativo invlido, nulo e inexistente - o juiz basta recorrer a este critrio vai ser favorvel ao particular visto a gravidade do ato. Todavia, a regra no DA a anulabilidade, ou seja, actos administrativos padecem do vcio menos grave. 3 Ponderao dos interesses pblicos e particulares que so ponderados pelo juiz- o interesse pblico prevalece sobre os particulares mas pode no acontecer porque nos particulares podem estar em causa um direito fundamental Ex. direito de liberdade e garantia pessoal nesta situao o juiz pondera. Art.120 e seguintes CPTA. Outro aspecto que aproximou os dois sistemas: Se o sistema de administrao executiva se judicializou, o judicirio tem maior executivizao pode executar por meios prprios as suas decises, h uma aproximao. O privilgio da execuo prvia mais mitigada. Porqu esta aproximao? Porque o Reino Unido integra desde 73 a UE e, o direito da UE relativamente uniforme e, portanto, isso permitiu a aproximao seno mesmo a homogeneidade dos sistemas jurdicos dos vrios Estados. O papel do direito da UE foi transcendente na aproximao dos sistemas que at essa altura eram relativamente distintos. Funo administrativa entre as funes do Estado: Originariamente existiam 3 poderes executivo, legislativo e judicial - a que correspondiam ter funes: a funo administrativa era residual porque o Estado de direito liberal era mnimo (o essencial na vida econmica). Entretanto as coisas complicaram-se, surgiram novos factores de perturbao que entram na distino entre a funo administrativa e as outras funes.
A funo administrativa corresponde administrao pblica em sentido material. Define-se segundo um critrio funcional o que releva a prossecuo do interesse publico. Distino entre a funo administrativa e legislativa: Tradicionalmente era muito fcil distinguir porque desde logo competia funo legislativa fazer normas gerais e abstractas. A administrao caracterizava-se pela actuao concreta, actos administrativos. Surgiram alguns factores de perturbao nesta distino: - H uma alterao do conceito de ato legislativo; - Muda a definio material de lei que deixa de ter como referncia nica a esfera do cidado; os governos passaram a ter tambm funo legislativa; - No h uma reserva de regulamento administrativo uma lei geral e abstracta pode regular determinada matria mesmo pormenorizado, no h reserva. - Comearam a surgir leis medida, leis individuais trata-se de uma lei ou de um ato legislativo? Os actos administrativos podem entrar como forma legislativa ou como regulamento. No por estar numa lei que lei ex. o oramento do Estado uma lei e contm muitos actos administrativos). - Depois apareceram tambm leis reforadas que so distintas das leis gerais. - A administrao no pratica apenas actos administrativos individuais e concretos. Elabora tambm normas administrativas regulamentos administrativos so normas jurdicas, tm tambm caracterstica da generalidade e abstraco para alm de poder estabelecer contratos que tm efeitos sobre terceiros. Projecta os seus efeitos para alm da esfera jurdica das partes, sobre os utentes num determinado servio ex. pode existir contratos regulamentares- vincula tambm terceiros, nomeadamente na prestao dos medicamentos no mbito do servio nacional de sade). Ser que o critrio da generalidade e abstraco por um lado, e o concreto por outro, serve para distinguir as funes? No. Deve acrescentar-se algo mais, uma ideia de essencialidade, novidade, que uma caracterstica da funo legislativa, de modo a permitir distinguir lei em sentido material e regulamento administrativo, ou que permita distinguir uma lei de um ato administrativo.
Portanto, fundamentalmente este critrio (ideia de novidade, essencialidade da funo legislativa) a par do outro 1 (que insuficiente) que serve para distinguir as funes. Funo administrativa poltica O problema coloca-se ao nvel do executivo. Para distingui-las o que caracteriza a poltica tambm a ideia de primarialidade uma est na base da outra. A funo legislativa desenvolve-se sem necessidade de interveno da lei ordinria. A funo poltica visa a prossecuo das finalidades e interesses gerais da comunidade poltica. J a funo administrativa secundria, abrangendo toda a actividade pblica subordinada lei (tem de haver uma lei prvia que legitime essa actuao administrativa). Funo administrativa jurisdicional Hoje, toda a actividade administrativa est formalizada/positivada, numa norma jurdica, numa lei. A actividade administrativa est regulada por procedimentos administrativos muito complexos. Subsistem espaos de alguma discricionariedade na aplicao da lei e do direito. Funo jurisdicional - h uma inteno axiolgica que se traduz na procura do justo, do valor, dos fundamentos; tem como fim exclusivo resolver uma questo de direito em sentido amplo na conformidade de um ato com alguma lei superior ex.est atribuda a rgos inoficiosos, imparciais que so os tribunais Funo administrativa - embora seja imparcial, a administrao sempre parte. A sua atuao imparcial. A imparcialidade administrativa diferente da imparcialidade do juiz. Trata toda a actividade subordinada lei; uma actividade secundria que visa essencialmente criar as condies materiais de bem-estar para a colectividade mas no lhe compete determinar esses fins. Importncia pratica, material desta distino: 1 Funciona como um critrio de resoluo a cargo do tribunal constitucional; resoluo de conflitos entre rgos constitucionais, proibindo actividade administrativa regulamentar em matrias reservadas lei. 2 uma imposio constitucional ao legislador ordinrio quanto poltica legislativa entre os rgos pblicos; a administrao no pode exercer funes a ttulo principal que no so dela mas sim dos tribunais. 3 Para saber qual o regime jurdico aplicvel aos actos estaduais
ex. direito de garantia que os particulares tem de impugnar actos administrativos sobre forma legal, legislativa. 52CPTA+268 n4 CRP. O ato administrativo pode assumir os aspetos formais do ato como pode estar camuflado num ato legislativo -268 n4 CRP DA como caminho especial da construo europeia: O direito comunitrio foi buscar ao DA um instrumento jurdico de notvel influncia: O princpio da legalidade - entendido desta forma como tipicidade, como forma jurdica tipificada da actualizao da administrao. Foi este instrumento que permitiu ao direito comunitrio, por intermdio da jurisprudncia do tribunal de justia (jurisprudncia teleolgica), aproximar juridicamente os sistemas de direito completamente distintos. Foi este o elemento essencial, que nenhum ramo do direito tem esta arma que o princpio da legalidade - que se deve chamar mais adequadamente princpio da juridicidade - que obriga uma tipificao da lei das actividades da administrao. No h comunidade europeia se o legislador nacional pudesse derrogar as disposies normativas de natureza comunitria. A UE uma criao jurdica e at, antes disso, uma criao jurisprudencial. O direito comunitrio comeou por ser um direito jurisprudencial, criao do TJUE. H outras razes: 1 Porque o DA um direito de poder, talvez mais que o DC. um ramo de direito muito adequando para dirigir casos complexos. O DA permitiu uma evoluo e integrao comunitria relativamente lenta e adequada de modo a obstar a soberania dos Estados. Numa 1fase, o direito comunitrio foi buscar os principais instrumentos jurdicos, o aparelho conceptual, ao direito administrativo. Repare-se que os principais actos legislativos so o regulamento e a directiva, no fundo, no direito comunitrio so actos legislativos. No caso dos direitos nacionais, diferente, mas regulamento uma norma secundria. O regulamento criado pelos sistemas nacionais. A directiva uma forma de auto vinculao da administrao. Quando a administrao se auto vincula antecipadamente, estabelecendo alguns critrios e normas gerais que vo orientar/dirimir as suas decises de modo a aumentar o seu poder discricionrio ex Quando se fala em deciso a nvel do direito comunitrio, so actos administrativos. Quando se fala nos meios processuais, contenciosos, tambm aqui, no actual TUE no art.263 consagra qual o meio processual principal que um particular pode utilizar para impugnar um ato administrativo inspirao francesa. Numa 2fase foram buscar mais um instrumento processual, neste caso alemo quando h uma recusa ilegal da administrao ou quando h silncio, h pedido de condenao da
prtica ilegal. O DA mais desenvolvido na poca era o francs. Assim, tanto o administrativo como o processual, todos os actos que foram ditos foram buscados ao DA francs. Desde o aparelho conceptual e aos actos administrativos, a deciso administrativa um ato administrativo, etc. a partir da dcada de 60 os tratados sofrem influncia do DA alemo. Direito da UE passou a ser uma maior garantia, quer do ponto de vista administrativo quer do ponto de vista processual. Os instrumentos conceptuais da construo do direito comunitrio so dos direitos nacionais, 1 francs e depois alemo. Inicialmente o Reino Unido no integrava a Comunidade Econmica Europeia. H aqui uma combinao de instrumentos do DA francs com o jurisdicional de natureza anglo-saxnica. Art.352 TFUE foi a jurisprudncia do tribunal de justia que veio, antes do legislador, proceder s atribuies (alargou essas atribuies). Os fins inicialmente eram sobretudo de natureza econmica; quem alargou este artigo foi o tribunal de justia com a sua jurisprudncia teleolgica alargando os fins que passaram a ordenar as instituies comunitrias. So fins que correspondem aos que so prosseguidos pelos Estados nacionais art.3 e 4 TFUE. A inspirao do direito do legislador comunitrio foi procurada no DA. Apesar desta linguagem jurdica ser a mesma dos direitos administrativos nacionais, ser que se poderia falar de DA europeu at dcada do sculo passado? Se fossemos atrs das palavras, diramos que sim porque tinham a mesma designao dos aparelhos comunitrios. No entanto, indo para l das palavras, cr-se que no havia nenhum DA europeu porque: 1 O direito comunitrio no era um ordenamento jurdico de fins gerais mas sim particular; certo que havia sujeitos jurdicos mas quem eram os sujeitos? Eram os Estados. certo que havia administrao mas a administrao comunitria era muito pequena. Por outro lado, os fins e atribuies eram muito escassas sobretudo de natureza econmica. Foi a partir do Ato nico Europeu que se veio a criar um ordenamento jurdico de fins gerais. Por outro lado, faltava um outro elemento: o particular no era um sujeito jurdico pleno. Era uma figura subjectiva, era titular de alguns direitos subjectivos; tinha, em alguns casos, legitimidade activa processual, mas no era um centro de imputao de relaes jurdicas. No se pode dizer que h DA europeu na medida em que no h ordenamento jurdico de fins gerais e quando o particular no sujeito jurdico de pleno direito - s a partir destes dois elementos que se pode falar verdadeiramente de DA europeu. H mais dois factores importantes. O ordenamento jurdico comunitrio, ao converter-se num ordenamento jurdico de fins gerais, significa que a maior parte dos interesses pblicos passaram a ser interesses pblicos comunitrios, ou seja, as instituies internacionais atuam, em regra, de forma comunitria. Por isso que um ato
administrativo pode ser invlido quando viola uma norma do tratado ou quando viola um regulamento ou uma diretiva. Fala-se de uma administrao composta em que as administraes nacionais integram a administrao comunitria. 4 Fator importante para a afirmao do DA europeu: o TJUE tem uma espcie de dupla personalidade, porque funciona simultaneamente como TC e tribunal administrativo. Quando os tribunais desenvolvem simultaneamente essa funo, o seu poder de controlo jurisdicional muito maior. E foi esse poder que fez com que esse poder fosse de raiz jurisprudencial. Estas caractersticas implicam um problema qualitativo. No se trata apenas da europeizao dos DAs internacionais, trata-se mais do que isso - o DA europeu constituise numa das principais fontes de direito, no DA. Grande parte das exposies e normas jurdicas de DA so de inspirao direta ou indireta do direito comunitrio. Este no regula apenas o funcionamento das organizaes comunitrias, regula ainda as relaes jurdicas que se estabelecem entre as instituies comunitrias e os particulares. O particular pode ser uma pessoa fsica ou jurdica hoje so destinatrios de atos administrativos comunitrios. Os tribunais que aplicam o direito comunitrio so os tribunais internacionais. Porqu o DA? Para alm da tripla explicao, princpio da legalidade, ao tipificar (ver parte inicial) o DA permitiu uma evoluo paulatina do ordenamento jurdico comunitrio. Atualmente no se imagina a vida dos cidados sem os servios fornecidos pela administrao. A nossa revoluo democratizou a propriedade (ao contrrio da revoluo francesa). Nunca tivemos uma burguesia exemplar ao longo da histria e, agora, sofremos a consequncia desse facto. Fontes do DA Fontes - modos de produo, criao e manifestao de normas jurdicas. No incio do Estado Constitucional, a CRP s era fonte de direito se houvesse uma norma ordinria que desse concretizao norma; CRP estava sob reserva de lei. No havia normas constitucionais diretamente perceptveis. Vigorava um certo positivismo jurdico, que vem do iluminismo jurdico. Posteriormente houve uma pluralizao e diversificao das fontes de direito; - Importncia do DI administrativo e a sua influncia direta no DA nacional; - Criao da ordem jurdica comunitria que corresponde a uma organizao supracomunitria;
- Uma descentralizao normativa territorial por fora dos princpios da desconcentrao e descentralizao administrativa. - Criao da chamada entidades administrativas independentes que est consagrada, tem reconhecimento constitucional, no art.267, n3 CRP, - Importncia do soft law1 administrativo este proveniente de organizaes internacionais de natureza econmica ex. FMI Quanto ao DI: constitudo essencialmente por convenes internacionais, tratados e AFS e tambm pelas normas internacionais emanadas de que o Estado portugus seja membro, art.8 n2 e 3 CRP. J sabemos que o DI sempre infraconstitucional; a questo que se coloca relativamente lei ordinria. O DI prevalece ou est no mesmo plano? So teses que se tm debatido. Aponta para a primazia da norma internacional relativamente norma de direito interno. Isto , de certo modo, indiciado na constituio, no art.8 n3 diretamente - as normas entram em vigor como normas internacionais. Imagine-se: j sabemos que as convenes internacionais so de dois tipos tratados e acrdos em forma simplificada. Imagine-se que esto em confronto uma norma interna e um AFS. preciso ver qual a natureza jurdica. Se for um AFS deve prevalecer a norma interna (se esta for uma lei de valor reforado). Quanto ao DC: Temos, por um lado, o direito comunitrio originrio e derivado; primado, efeito direto. Os regulamentos no precisam ser transpostos, basta que sejam publicados no jornal oficial da UE. J as diretivas precisam ser transpostas para o ordenamento jurdico atravs de lei ou decreto-lei a menos que seja tipo regulamento. H discricionariedade quanto aos meios e discricionariedade quanto aos fins que a diretiva pretende atingir art.288TFUE. A deciso um ato administrativo. Problema quanto ao primado: no se discute a primazia em relao ao ordinrio prevalece ou no sobre a lei fundamental, sobre a groundnorm (CRP). Constitucionalistas defendem o primado da constituio, da lei fundamental.
So as normas exaradas pelas entidades internacionais, seja no mbito de organizaes multilaterais, enquanto pessoas jurdicas de direito Internacional Pblico, tal qual a ONU, seja no de organizaes regulatrias, no necessariamente ligadas s organizaes internacionais de direito pblico, tal qual a Cmara Internacional do Comrcio (CCI), e tambm as declaraes de inteno que o conjunto das naes faz, como resultado dos grandes encontros internacionais.
O TJUE defende a primariedade do direito comunitrio sobre qualquer lei fundamental. Hoje fala-se numa certa inconstitucionalidade tratada pelas constituies nacionais e direito comunitrio. Parte final do art.8 - h apenas uma ressalva. O TC alemo muitas vezes se ope aos atos legislativos comunitrios. Quanto integrao da carta dos direitos fundamentais foi retida pelos tratados. Art.6 TUE n1 e 2. Esta possvel antonmia entre o direito da UE e os direitos nacionais cada vez menos saliente. O Direito comunitrio, independentemente de se poder falar de uma espcie de inter constitucionalidade, prevalece sobre qualquer norma de direito interno, maxime, sobre a constituio. O Estado, hoje, como sujeito jurdico, j no a pessoa coletiva pblica de fins gerais que era ate dcada de 80 do seculo passado. O Estado a penltima forma histrica dos fins gerais porque a ultima a da UE. O que h uma divisibilidade da puissance publique. Esta caracterstica pode existir sobre formas jurdicas como a UE. Aula 6 27/09/12 Sumria: Continuao da aula anterior. 12. As normas de direito administrativo. 12.1. Noo e tipologia. 12.2. A interpretao no direito administrativo. Bibliografia: COLAO ANTUNES, A Cincia Jurdica Administrativa Noes Fundamentais, Coimbra, 2012, pp. 48 a 55; 149 a 197; 201 a 209 e 383 a 387, nota 591; COLAO ANTUNES, O Direito Administrativo sem Estado. Crise ou Fim de um Paradigma?, Coimbra, 2008, pp. 19 a 77; VITAL MOREIRA, "Constituio e Direito Administrativo", in AB UNO AD OMNES - 75 Anos da Coimbra Editora, Coimbra, 1998, pp. 1141-1165; M. REBELO DE SOUSA/A. SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, vol. I, Lisboa, 2004, pp. 57 a 68. Fontes de DA
Auto vinculativas - os regulamentos administrativos que tem aqui um papel importante, mas no vai ser tratado, porque so uma forma essencial da administrao e tambm m fonte de DA. Normalmente as fontes auto vinculativas do tambm uma auto vinculao lateral, o problema das conveces normativas, que resultam de acordos entre sujeitos pblicos, mas tambm entre acordos pblicos e privados. Hetero vinculativas - fontes externas
Contratos administrativos tem natureza bilateral
Contratos administrativos com eficacia normativa - contratos de concesso de servios pblicos. Apesar de ser celebrado entre a administrao e o contratante privado que contem clausulas que h beneficirios. ex. o caso dos utentes, que tem direito a exigir os servios, de educao, sade. Contratos Regulamentares - contedo das clausulas estipulam critrios ou padres de comportamento para terceiros, que no participaram na relao do contrato. ex. tratado entre o estado e a associao nacional de farmcias
Segundo o critrio das fontes (fontes internas e externas) e da origem, falaremos de CRP administrativa, a CRP como fonte de direito administrativo. Constituio Administrativa- conjunto de normas e princpios constitucionais que tem como princpio o regulamento da administrao pblica. H princpios constitucionais relativos a administrao. Hierarquizao das fontes do DA A CRP no apenas um estatuto do estado, nem da pessoa colectiva estado. No a CRP em sentido estrito. Contm tambm normas e princpios constitucionais que se aplicam a qualquer ramo do direito. O DA dos ramos do direito que tem o reconhecimento mais relevante e extenso na CRP, a par do direito penal. A administrao tem sempre relevo em todas as constituies portuguesas- nenhuma delas tem um conjunto de normas/princpios constitucionais tao extenso relativo administrao, como a de 76. As constituies liberais eram pouco extensas no que toca administrao, porque no havia uma administrao prestacional. Muito da CRP76, que seguiu o modelo da administrao italiana, espanhola, brasileira. Todavia, a CRP PT vai mais longe que estas. Princpios constitucionais com incidncia na administrao
Principio do Estado de Direito Principio Democrtico Principio do Estado Comunitrio Principio da Integrao Europeia (art.7/8) Principio da reserva de lei absoluta (164 d), m) u) ou relativa
Princpios e direitos fundamentais sobre a administrao: Principio da directa vinculao da administrao aos DLG (art.18) Princpio da Responsabilidade civil da administrao directa e solidaria art22 - Direito fundamental tutela jurisdicional 20 e 268 n4 - Direito a aco popular art 52 Garantia institucional da auto-administrao 66 n2 Princpios constitucionais relativos organizao administrativa (no confundir com os princpios constitucionais relativos a actividade administrativa): Principio da desconcentrao administrativa Principio da descentralizao
Principio da subsariedade (art.6 e 267 n2)

Principio da Administrao Administrao indirecta - constituda no apenas pelo estado, mas sim por fundaes, etc. Administrao autnoma local no pode criar institutos pblicos, etc, mas pode criar outras coisas (ver 267 n3). Princpios constitucionais relativos a actividade administrativa - art.266 CRP e 3 e seguintes CPA. Podem ter duas ndoles, uma delas de ndole material. Evoluo em matria de administrao publica Aconteceu com as revises constitucionais- RC82, RC89 RC97 Crescente vinculao constitucional da administrao Na primeira verso de 76, a administrao apenas estava submetida ao principio da legalidade e a outro. A partir daqui ficou sujeito a muitos mais princpios - Maior complexidade da estrutura da administrao (RC82)
- Em matria procedimental, na verso originria, os particulares interessados num determinado procedimento, apenas tinham direito conhecer a deciso final. Nas sucessivas revises foi dado o direito de acesso aos arquivos, o direito a verem notificados os actos administrativos, o direito a obter uma fundamentao expressa (quem toma a deciso deve motivar o facto- 268 n3 CRP) A nvel jurisdicional houve uma enorme evoluo. Na verso originria, o legislador no foi muito notrio. Com a RC 82 passaram a ser impugnados actos independentemente da sua forma. A RC de 89 - Subjectivou a nossa justia administrativa, o contencioso administrativo. um critrio de legitimidade processual. - Os tribunais administrativos passaram a ser verdadeiros tribunais. S existiam se houvesse lei. A partir desta RC isto tornou-se imperativo. RC de 97 - Claro reforo da tutela declarativa. - Claro reforo da tutela cautelar - Reforo da tutela executiva. A execuo utilizava manobras dilatrias e agora h mais tutela, como medidas sancionatrias, etc. - Uma actividade administrativa vinculada, se a administrao mantiver a recusa de no praticar o aco, o juiz pode dimanar uma aco que produz os mesmos efeitos do acto que foi recusado (aco substitutiva) - Constitucionalizao dos tribunais administrativos (RC89) O legislador foi sempre preguioso. Temos de ler os autores com um distanciamento esquerda Colao Necessidade colectiva- um conceito sociolgico, que a lei no reconhece. S apenas quando est plasmado na lei que podemos falar em necessidade. a lei que define a competncia dos respectivos servios/actividade da administrao Qual o valor jurdico da lei e do decreto-lei? H equivalncia, mas com excepes- lei de bases, lei reforada, etc. Ver: art 121, 137 CPA, 148 CPA
Os princpios gerais DA podem deixar de existir, se se tornarem contrrios com normas legais supervenientes, ou porque foram juridicamente positivados, na CRP e na lei (como o principio da legalidade, da igualdade, etc). Qual a diferena? Ao positivarem-se certos princpios, eles no se perdem Princpios legais sejam implcitos ou expressos no DA revelam-se de uma transcendente importncia. Constituem parmetros/limites de actuao discricionria da administrao. So 1 elemento de integrao/interpretao de leis administrativas. Os princpios gerais so a alma do direito Colao Aula 7 02/10/12 (ate aqui esta) Sumrio: II. A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA 1. Noo de organizao administrativa. 2. Elementos bsicos da organizao administrativa. 3. As pessoas coletivas pblicas. O critrio da personalidade pblica. 4. Tipologia das pessoas coletivas pblicas. Bibliografia: COLAO ANTUNES, A Cincia Jurdica Administrativa Noes Fundamentais, Coimbra, 2012, pp. 117 a 147; FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., pp. 749-759; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma..., op. cit., pp. 257-280 e 306-327; MARIA DA GLRIA DIAS GARCIA, "A organizao administrativa", in DJAP, vol. VI, pp. 235-244.
Normas de DA
Normas juridicas sentido estrito - As normas tm carter potestativo, estabelecendo permisses, normas permissivas, normas que estabelecem uma imposio impositivas (imposio de prestar, de fazer p.e ordem de demolio de um edifcio) - e normas que estabelecem proibies proibitivas. No fundo, como dizia Batista Machado, aplicar uma norma significa aplicar todo o sistema jurdico. E como se faz isso? Recorrendo aos princpios gerais de direito ou aos princpios gerais de uma determinada disciplina (v.g. principio da igualdade, proporcionalidade). Principios gerais do DA - Os princpios gerais so as normas das normas, contm a essncia do sistema jurdico. Podem ser classificadas por vrios critrios: de acordo com as fontes: podem ser comunitrias, legais, regulamentares, convencionais, etc; de acordo com o objeto temos :normas organizatrias que tem a ver com a disciplina da organizao e funcionamento da administrao, das entidades organizativas que fazem parte da administrao (p.e uma norma que crie determinado instituto - institutos pblicos sempre foram pessoas coletivas pblicas). De acordo com o objecto: temos normas procedimentais que estabelecem o modo jurdico de atuao da administrao. Regulam a manifestao da vontade da administrao permitindo que sejam decises legais e materialmente justas - aqui que entra a importncia do CPA.
A administrao no pode escolher discricionariamente os tipos de deciso que vai adoptar nem os modos como vai adoptar essas decises. Est disciplinado numa lei do cdigo administrativo. Normas materiais fixam os requisitos legais a que deve obedecer uma determinada deciso, fixa os parmetros normativas de uma deciso. Ex. Quando a administrao resolve expropriar parcelas pblicas, tambm estabelece requisitos materiais e a deciso deve respeitar uma srie de princpios - princpio da justa indemnizao, etc. Interpretao e o DA A interpretao jurdica do DA tem alguma particularidade relativamente interpretao jurdica das normas em geral, cujos cnones hermenuticos esto estabelecidos no art.9 CC? Colao entende que haja aqui alguma particularidade. Cr que o facto de termos uma administrao bastante fragmentada (fruto da descentralizao e desconcentrao, e procedimentalizao) a interpretao do ato administrativo ou regulamento ou contrato no se pode desligar da interpretao do procedimento administrativo que esteve na base da elaborao dessa norma. A deciso final reflecte todo o processo do procedimento administrativo e as suas vrias fases. H aqui um princpio com consequncias princpio da legalidade ao tipificar as formas de actuao da administrao. A interpretao analgica pode ter aqui o mesmo alcance que no direito penal? No. Ser possvel fazer no DA uma interpretao actualista de um ato administrativo? No. uma deciso datada, individual e concreta. J se admite que se possa fazer uma interpretao actualista no caso de um ato administrativo geral ou numa norma administrativa, num regulamento administrativo ou at, num contrato administrativo. Na interpretao dos actos, identifica-se a interpretao do ato com a designao do ato. A interpretao qualificatria apenas uma das formas de interpretar o ato. Mas h interpretao plena que remete para elementos para alm dos textuais. possvel de acordo com a CRP uma interpretao da lei (?) Se optarmos por uma interpretao literal, no possvel- artigo 112 CRP. Uma das funes integrar as normas jurdicas. Cr-se que temos que afastar uma interpretao literal admitindo ser possvel regulamento de execuo que venham a integrar a lei. 112CRP com fora legislativa isto que proibir. Se assim fosse e no pode ser, poderia permitir operaes interpretativas de integrao modificativas ou at inovatrias da lei.
No fundo, cr-se que o que o legislador quis combater uma prtica legislativa e no queria a interpretao das leis alterando o seu sentido e alcance. Era uma forma de, atravs de uma interpretao regulamentar se alterar o sentido da lei com efeitos inovatrios isso que est proibido na constituio e no a interpretao regulamentar da lei. A interpretao da lei pode ser afectada pelo princpio da hierarquia das leis. A norma desaplicada uma norma geral; depende muito depois da interpretao subordinada se uma lei geral ou especial.
Norma Jurdica - contedo, espirito da norma. isto uma fico, racio da norma
Disposio Jurdica - parte externa. uma interpretao sistemtica ou analgica faz-se sempre com base na norma jurdica e no na disposio jurdica.
Colao no est de acordo com esta viso das coisas. Alguns cdigos tm normas que no so verdadeiramente gerais, mas sim sectoriais, detalhadas. preciso ter em conta que o modo de produo normativo alterou-se fundamentalmente devido teoria do especialismo- acontece at com as codificaes actuais (pgina 204 do manual) No se pode interpretar uma norma geral sendo ela especial. Por outro lado, entende-se que, ao contrrio do que se diz, d-se uma grande importncia forma, no ao involucro, mas sim ao lugar da essncia do direito, forma como depositria dos valores essenciais do direito, da sua dimenso axiolgica. Vcios do acto: -Orgnicos -Materiais -Formais - H uma tendncia para desvalorizar os vcios formais por influncia da doutrina alem. Se no era essencial no se vai anular o ato. Parte-se do princpio que s dizem respeito ao invlucro. Muitas vezes os vcios formais so tambm materiais. No se deve desvalorizar a forma como se fosse irrelevante. Ser que o vicio formal no atinge o contedo do ato? Forma e contedo no so coisas separveis. A interpretao jurdica algo importante. A melhor interpretao tem de ter duas coisas: por um lado, interpretar uma norma interpretar todo o sistema jurdico,
aplicar uma norma aplicar todo o ordenamento jurdico. Por outro lado, a interpretao da norma tem de ter uma ligao realidade, no se pode fazer uma interpretao exegtica e no hermenutica. Para aplicar bem a norma temos de conhecer bem a realidade a que se reporta - da a importncia da interpretao atualista no pensar que o esprito est petrificado no tempo. 2 Capitulo ORGANIZAO ADMINISTRATIVA (pagina 117) Vamos falar da AP em sentido organizatrio, como organizao, como sistema, conjunto de entidades, de rgos, servios e agentes do estado e das demais pessoas colectivas que asseguram a ttulo principal os interesses pblicos previamente definidos e qualificados pelo legislador administrao em sentido subjectivo. A administrao entendida neste sentido constituda essencialmente por pessoas colectivas de direito pblico que atuam atravs de rgos que manifestam a vontade da pessoa colectiva. O direito uma cincia de fices. Atuam atravs de rgos e, quem faz parte deles, so os titulares. Na dependncia dos rgos h os servios administrativos que ajudam a preparar as decises que, depois, o executivo decide. Servios administrativos preparam as decises. Caractersticas habituais das pessoas colectivas de direito pblico: Normalmente, uma pessoa colectiva de direito pblico de criao pblica, de um ato pblico, de uma lei; Tem poderes deveres de autoridade poderes exorbitantes de direito pblico; No se podem autodissolver; Esto sujeitos, em regra, justia administrativa, isto , ao contencioso administrativo. Na sua actuao regem-se pelo CPA ou por uma lei especial (ex. procedimento disciplinar). Lei de responsabilidade civil por actos responsabilidade civil comum que est regulada no cdigo civil que rege relaes entre particulares. Administrao Publica = pessoa colectiva de direito pblico = direito ordenador = direito administrativo. A pessoa colectiva de direito pblico agora tem ao seu lado pessoas colectivas de direito privado que integram a administrao. Por outro lado, existem entidades privadas que desempenham tarefas de natureza pblica privatizao das formas de organizao da administrao. A administrao hoje no constituda s por pessoas colectivas de direito pblico mas tambm por pessoas colectivas de direito privado como sociedades comerciais, etc.
A administrao situa-se dentro do poder executivo no fazendo parte dela os rgos do estado que desempenham outras funes ex. o presidente da repblica. Todavia o PR pode promover um funcionrio pblico. E essa uma tarefa auxiliar do DA. A Administrao hoje no uma administrao monogmica- tem vrios rgos, passa por vrios rgos dessa pessoa colectiva ou de rgos de outras pessoas colectivas de direito pblico. poligmica -complexa por fora de princpios. constituda por pessoas colectivas de vrios ttulos, existem as pessoas colectivas de direito pblico que podem ser diferentes quer quanto ao mbito das suas funes, quer quanto relao com o estado. Temos, por um lado, a administrao do estado que pode ser directa ou indirecta, temos a autnoma, regional, local, no territorial, temos ainda a independente, etc; tnhamos uma administrao com um nmero elevado de fundaes pblicas e privadas; a existncia da administrao independente criava organizaes independentes, etc. Tudo isto caracteriza hoje a administrao tornando-se desconcentrada, descentralizada, plural. Quando e como se sabe que estamos perante uma pessoa colectiva de direito pblico ou perante uma pessoa colectiva de direito privado? Muitas vezes o legislador no diz qual a personalidade jurdica, ou se tem personalidade de direito pblico ou de direito privado. Acontece que o legislador utiliza frequentemente formas organizatrias de natureza mista quer quanto ao substrato, quer quanto ao regime jurdico. Aquela distino clarssima entre pessoas colectivas de direito pblico e de direito privado (regem-se pelo direito privado, tem capacidade jurdica privada) coloca dificuldades ao intrprete quanto a saber qual a sua natureza jurdica. Isto utilizando o critrio da personalidade como elemento distintivo. Ser que a personalidade pblica de geometria varivel? Ser que a personalidade jurdica de direito privado um ncleo axiolgico irredutvel? Podem surgir associaes mistas, empresas mistas, etc. Pode ainda complicar-se mais: pode haver pessoas colectivas de direito pblico que tenham um substrato privado Ex. A ordem dos advogados - o substrato privado mas so organizaes pblicas. - Pode haver pessoas jurdicas que integram a administrao que tem natureza jurdica privada mas o substrato pblico, os fundos so pblicos. - Pode tambm haver pessoa colectivas de direito pblico, mas o direito modelador da sua actividade ser o modelo privado ( o caso das entidades pblicas empresariais
personalidade jurdica pblicas mas o direito que regula a sua actividade o direito privado). -H tambm entidades privadas que podem exercer tarefas pblicas sob forma de concessionrios, atribudas pela lei ou pela administrao. Ser que ainda vlida esta distino entre pessoas colectivas de direito pblico e pessoas colectivas de direito privado? H certas normas de DA que se aplicam automaticamente s pessoas colectivas de direito pblico. A tarefa que se impe aqui arranjar um critrio de qualificao das entidades colectivas pblicas por contraposio s entidades colectivas privadas. O que se pretende identificar uma pessoa colectiva de direito pblico quando estamos perante o silncio do legislador. Torna-se crucial a utilizao de critrios qualificatrios. Deve fazer-se uma advertncia: o problema no se pe relativamente s pessoas colectivas pblicas territoriais, no se pe em discusso ao estado administrao nem administrao regional, nem local (autarquias locais). O problema coloca-se no relativamente a estas pessoas colectivas pblicas primrias de fins gerais, legitimadas pela prpria CRP, mas sim das pessoas colectivas derivadas e secundria criadas por estas pessoas colectivas pblicas territoriais Estado, regies autnomas e autarquias locais. Estas entidades que criam outras de fins especficos que no so muito claros. A doutrina individualiza vrios critrios na medida em que a utilizao de um s insuficiente para determinar a natureza da entidade econmica: Critrio 1: INICIATIVA quando a sua criao de iniciativa pblica, quando se expressa por um ato pblico, criada pela lei. Critrio 2: CAPACIDADE JURIDICA - pblica tambm a pessoa colectiva a quem o sistema jurdico atribui poderes e deveres de autoridade poderes exorbitante de direito privado. Critrio 3: FINS - So pblicas as pessoas colectivas que prosseguem interesses, fins, pblicos (ius imperium no direito pblico) Portanto, um critrio misto, plural. Esta a posio mais ou menos dominante na doutrina portuguesa e at mesmo europeia. Freitas do Amaral utiliza estes trs critrios.
Vital Moreira resume os 3 em dois por um lado critrio da iniciativa pblica ou privada e em 2 lugar o critrio dos poderes exorbitantes de direito privado. Colao - Tambm reduz a dois vectores mas no so coincidentes com os do prof Vital Moreira sustenta o 1 critrio da iniciativa mas o 2 no o mesmo que Vital Moreira, o critrio do fim. Os critrios distintivos so o da iniciativa pblico-privada e o da finalidade. Se a entidade prosseguir fins de direito pblico estamos perante entidade colectiva de direito pblico, se prosseguir interesses privados estamos perante pessoa colectiva de direito privado. Porqu que no o critrio dos poderes exorbitantes? A administrao actualmente pode actuar atravs de instrumentos de direito privado, no tem poderes e deveres de autoridade mas no deixa de estar ligado ao fim de prossecuo de interesses pblicos. Digamos que o municpio quando instala um servio pblico est a prosseguir interesse pblico. Quer utilize instrumentos de direito pblico ou privado, a administrao est sempre tutelada ao interesse pblico que definido e qualificado pela lei. Quem determina os fins (interesses pblicos) o legislador, a lei a administrao no tem discricionariedade. Se fosse o 2 critrio teramos de concluir que muitas pessoas colectivas de direito pblico s por utilizar instrumentos de direito privado j so pessoas colectivas de direito privado. Os aspectos fundamentais o elemento da criao e do fim, fundamentalmente o fim porque este est tambm de acordo com a prpria produo do direito da UE. Embora esta figura tenha surgido em matria de contratao pblica, o direito comunitrio criou o organismo de direito pblico. O critrio objectivo do fim desvaloriza a natureza do instrumento jurdico utilizado para privilegiar o fim. importante saber se fim pblico ou fim privado, isto que distingue e que estabelece um limite a esta torrencialidade ex. hoje em dia fala-se em privatizar a CGD; daqui a nada privatiza-se o estado isto incompreensvel. Mas o fim est sempre l. O fim inalienvel. A administrao no pode inalienar o fim que a lei estabeleceu para ela. Dificuldade suplementar: imagine-se que uma lei vem caracterizar uma entidade como pessoa colectiva pblica. De certo modo o que acontece p.e universidade do porto uma fundao pblica. Mas o direito ordenador privado, ou vice-versa. O que prevalece? A qualificao ou o direito ordenador? Na maioria dos casos a tendncia qualificar o direito ordenador. Portanto, colocam-se imensas dificuldades. Tipicamente, assume-se que so pessoas colectivas de direito pblico - critrio teleolgico dos mais importantes. Mas tem de haver algo que distinga aquilo que publico daquilo que privado, por isso temos de recorrer quilo que j patrimnio
adquirido. O intrprete tem de perceber quando se trata de uma pessoa colectiva pblica e quando se trata de uma pessoa colectiva privada so questes com as quais nos vamos deparar durante toda a vida. Aula 8 04/10/12 Sumrio: Continuao da aula anterior. 5. Desconcentrao e descentralizao administrativa. A descentralizao imprpria (devoluo de poderes) e o princpio da subsidiariedade. Quadro sobre a tipologia das pessoas coletivas pblicas fotocopiar. Na aula de tera demos uma noo de AP no sentido orgnico, objetivo, como sistema de entidades, servios e rgos que asseguram a ttulo principal a satisfao dos interesses pblicos previamente definidos e qualificados pela lei. Tentamos encontrar um critrio misto, que problema mais delicado, para detectar a personalidade pblica ou privada daquelas pessoas coletivas que o legislador no qualificava juridicamente nem como pblicas nem como privadas (no qualificava na lei). Pessoa coletiva de direito pblico - aquela pessoa colectiva que foi criada por uma entidade pblica e que prossiga os interesses pblicos definidos e qualificados pela lei. Este critrio tem duas vertentes: uma pessoa coletiva de direito pblico a que for de iniciativa pblica e se prosseguir os interesses pblicos definidos e qualificados pela lei. No damos tanta nfase aos critrios dos poderes exorbitantes defendido por Vital Moreira e Freitas do Amaral, porque muitas vezes a administrao pblica atua com instrumentos de direito privado, mas no deixa de estar vinculada prossecuo dos mesmos interesses pblicos. Com este critrio, pomos um limite a esta euforia privatizadora nos tempos que correm porque est pressuposta uma noo objetiva de AP e no subjetiva. O critrio ontolgico ltimo dever ser a finalidade pblica prosseguida apesar de que deveria existir um critrio subjetivo. Princpios normativos fundamentais em matria de organizao administrativa: 1.Desconcentrao 2.Descentralizao 3.Subsidiariedade
Tipologia das pessoas pblicas : Quem estuda a organizao administrativa contempornea notar uma imensa variedade de pessoas coletivas de direito pblico. Neste sentido deve falar-se nas pessoas coletivas pblicas no plural utiliza-se um critrio tipolgico em virtude desta natureza. As pessoas colectivas de direito pblico continuam a ser o centro/elemento principal da administrao. Estas relaes no so idnticas, podem ser de hierarquia, de superintendncia, de tutela, de legalidade e de mrito, tutela de mera legalidade, etc. O estado entendido internamente como pessoa coletiva pblica de fins gerais. Art. 242 CRP porque cabe ao estado esse controlo da tutela da legalidade? No deveriam ser os tribunais? Esta tutela da legalidade importante para distinguir das outras relaes jurdicas administrativas que se estabelecem com outras entidades. Havendo imensas pessoas colectivas pblicas justifica-se um esforo de caracterizao diferencial: 1 Estado enquanto ente pblico maior entes pblicos menores/intra-estaduais O prof Freitas do Amaral distinguia entre estado ente pblico maior e os infra estaduais/subordinados no correto juridicamente porque nem todos os intra-estaduais esto subordinados ao estado. O estado o sujeito de direito tanto no plano do direito internacional, nas suas relaes com outros estados e com OIs, mas tambm n o plano interno a comear pelo direito constitucional em que o estado a personificao jurdica da entidade nacional atravs dos respetivos rgos de soberania. No plano administrativo (estado-administrao), no plano do direito interno, o estado considerada a pessoa coletiva pblica universal de fins gerais e, portanto, quer quanto ao mbito territorial, quer pessoal, quer funcional da sua atividade. Como tambm j dissemos, o rgo superior da administrao do estado o governo no exerccio da funo administrativa 192 e 199 CRP. Contraposio de estado como ente pblico maior com fins gerais de todos os outros entes pblicos infra estaduais. O mbito da atividade das entidades infra estaduais menor. O mbito da sua atividade, das entidades infra estaduais, quanto aos aspetos que referimos (territorial, pessoal, funcional) toda e qualquer pessoa coletiva tem uma natureza parcial relativamente pessoa coletiva pblica maior ao estado administrao. Mesmo a administrao autnoma regional e autnoma local so tambm um estado de pessoas
colectivas pblicas territoriais, que tm fins gerais s que estes no so to amplos quer quanto ao mbito pessoal, territorial, funcional, etc. isto , como os do Estado. Nos entes intra-estaduais h muitos que no tm fins gerais, mas sim singulares - so entes de natureza instrumental ( o caso de uma empresa ou fundao pblica). O que carateriza o estado-administrao que tem atribuies gerais, j os outros tm atribuies menores e fundamentalmente administrativas enquanto o estado para alm dos funes polticas etc, os outros entes menores tem apenas atribuies meramente administrativas, exceptuando as regies autnomas aores e madeira que tem autonomia poltica e legislativa. Qualquer destas entidades subestaduais/entes menores/infra estaduais tm uma relao maior ou menor com o estado administrao e no mnimo relao (a mais tnue que h - estado e autnoma local) de tutela administrativa de mera legalidade. 2 Distino pessoas colectivas territoriais pessoas colectivas funcionais
Pessoas colectivas - o critrio essencial para distino a relevancia do territrio Territoriais- Uma pessoa colectiva territorial (estado, administrao autnoma regional e local regies autnomas e autarquias locais) tem base territorial, isto , personificam juridicamente coletividades pblicas territorialmente enraizadas territrio decisivo no seu ADN. As pessoas colectivas territoriais tm um substrato populacional universal, da que algumas doutrinas os cunhe com a expresso de "corporaes territoriais" - na Alemanha ainda hoje se utiliza esta expresso. Em Portugal diz-se pessoas coletivas pblicas de territrio. Tm carter originrio e necessrio - h mesmo quem sustente que os municpios so anteriores criao do estado. J os entes funcionais tm um carter contingente. Tm generalidade de atribuies com vista a satisfao das necessidades gerais da respetiva populao, frequentemente definidas na prpria constituio e na lei, prosseguem uma pluralidade de interesse pblico. Tm poder para criar outros entes pblicos e exercer controlo sobre eles mesmos mais ou menos acentuado se se tratar de administrao direta, indireta ou autnoma; Funcionais- o territrio irrelevante, salvo para delimitar a sua jurisdio. S importante na circunscrio onde o ente funcional exerce a sua competncia. Quanto aos entes funcionais, quando tm substrato pessoal, no se trata de uma coletividade de cidados definida principalmente no territrio de residncia, mas sim por um outro qualquer trao distintivo. Este tem a ver com um vnculo profissional como o caso das associaes pblicas. Os entes funcionais so institutos pblicos, associaes pblicas, empresas ou fundaes pblicas, tem finalidades/atribuies especiais, especficos. os entes funcionais caraterizam-se pela incapacidade para criarem outros entes pblicos.
3 Institutos pblicos corporaes pblicas (associaes pblicas):
A entre institutos pblicos e corporaes pblicas pode ser apresentado como uma rplica da distino que se estabelece no direito civil entre as fundaes e as corporaes. Corporaes - tm um substrato pessoal, um conjunto de pessoas. Utilizando aqui os critrios de direito civil, diramos que a corporao segue interesses dos seus membros. orientada de acordo com a vontade dos seus membros. Cessa por falta de membros; Fundaes - tm por substrato um fundo patrimonial ou uma instituio - art.185 e seguintes CC. Alguns destes artigos foram alterados pela lei-quadro n24/2012 de 9 de Junho nova lei-quadro das fundaes. Segundo o mesmo critrio de direito civil a fundao prossegue os interesses definidos pelo fundador. dirigida pelo que foi estipulada pelo seu fundador, vontade transcendente. S cessa por esgotamento do patrimnio ou por realizao dos seus fins; corporao tem fim prprio; fundao realiza interesse alheio, do fundador. Colao cr que a diferena essencial entre institutos pblicos e fundaes pblicas, que os institutos tm um substrato patrimonial, sendo criaturas criadas por outras pessoas pblicas, enquanto as fundaes fazem parte da administrao autnoma no territorial e tem um substrato pessoal. Natureza mista, hibrida. H situaes ou instituies que esto a meio caminho entre entes corporativos e institucionais. Ex. Um instituto pblico com caractersticas corporacionais as universidades.
Marcelo Rebelo de Sousa - considera as universidades pblicas pessoas coletivas pblicas corporacionais; Freitas do Amaral - contesta invocando a superintendncia e o financiamento pblico vendo as universidades como institutos pblicos de estrutura corporativa.
Jorge Miranda - classifica as universidades como figuras mistas. Colao - No nosso entendimento as universidades no so corporaes pblicas porque no tem associados nem membros mas funcionrios e utentes. As universidades pblicas so institutos pblicos autnomos como decorre do art.48 da lei-quadro dos institutos pblicos esta lei fala dos institutos no geral e em especial.
Universidades pblicas so institutos autnomos no estando sujeitos a tutela de mrito nem superintendncia. O quadro sobre a tipologia das pessoas colectivas pblicas fala noutros aspectos. O substrato constitudo por um acervo patrimonial ou servio pblico, as associaes pblicas tem substrato pessoal, coletividade de pessoas, personificao etc. Instituto pblico em sentido amplo - abrange todas as pessoas colectivas pblicas de base institucional incluindo fundaes pblicas ou empresas pblicas. So criados por outras pessoas coletivas pblicas (htero designados) cujos fins que prosseguem envolvem interesses da administrao me e os dirigentes so designados pelo governo, administrao principal. Obedecem a uma vontade externa So instrumentos da administrao estadual mas tambm podem ser elementos da administrao autnoma regional, constituindo formas de descentralizao impropria (devoluo de poderes est na base de administrao indirecta); O estado exerce sobre eles poder de tutela de legalidade e de mrito; Corporaes - promovem interesse dos membros, vigora aqui o princpio da auto administrao. As corporaes pblicas, enquanto associaes pblicas, so governados por uma vontade interna. No tm de justificar ao governo, tem tutela de mera legalidade. O estado exerce sobre eles tutela administrativa de mera legalidade. 4 - Distinguir entre pessoas pblicas dependentes e independentes: A classificao tem a ver com a posio dos entes pblicos em relao a outros, nomeadamente em relao ao estado e a qualquer outra pessoa pblica territorial. Esta distino essencial para a configurao exata do conceito quer de administrao autnoma, quer indireta. Vale essencialmente para os entes pblicos menores ou infra estaduais. No s o estado que tem administrao indireta tambm a autnoma local e regional tm. Entes pblicos dependentes - institutos pblicos/fundaes de empresas pblicas - tem base institucional. So criados por outros entes pblicos por razoes de convenincia e agilidade administrativa. Os entes pblicos independentes gozam de independncia, autonomia em relao aos outros entes pblicos mas, na prtica, a autonomia nunca absoluta porque h no mnimo relao de tutela de mera legalidade. Tm incapacidade para prosseguir outros fins que no os do ente que o criaram; so entes singulares, de natureza instrumental que prosseguem em nome prprio interesses da administrao me; Os entes so designados.
Figura da superintendncia controlam-se as decises, se foram boas ou ms. Esto sujeitos a orientao e controlo de mrito do estado. Pertencem administrao indirecta; so autarquias locais, associaes pblicas que compreendem certa colectividade de pessoas de natureza supra estadual. Independentes tm capacidade para definir por si mesmos a sua prpria orientao podendo divergir do estado de orientao. Existe uma substancial independncia dos seus rgos face ao estado, quer quanto ao modo de nomeao, quer quanto sua ao/atividade. No esto sujeitos a controlo do estado (h quanto muito uma tutela de mera legalidade). Pertencem administrao autnoma ou s entidades administrativas independentes. Integram em geral os institutos, empresas e fundaes pblicas, ou seja, entes pblicos de base institucional. Tambm aqui h figuras hbridas, mistas. Os servios pblicos personalizados so servios pblicos de carter administrativo a que a lei deu autonomia administrativa e financeira, e personalidade jurdica exemplos: instituto de segurana do Porto. Mesmo estes tm alguma autonomia, tm personalidade jurdica e alguma autonomia financeira. Tambm as pessoas coletivas mais independentes no esto isentas de uma certa instrumentalidadeex. a sua existncia e finalidades pblicas dependem da CRP e da lei. A existncia da autarquia local depende do que diz a CRP e a lei. So apenas aproximaes tipolgicas e que nenhuma atividade totalmente instrumental. Mesmo os mais instrumentalizados tem personalidade jurdica. A distino ente entidades pblicas dependentes e independentes coincide com a linha divisria entre administrao indirecta, que corresponde aos entes pblicos dependentes e administrao autnoma, que corresponde aos entes pblicos independentes. Entes pblicos independentes lato senso - cabem as autarquias locais as criadas legitimamente so municpios e as associaes pblicas, ou seja, entes pblicos autnomos. Princpios normativos fundamentais nomeadamente princpios constitucionais: 1.Princpio da desconcentrao administrativa: est na base da criao da administrao regional / perifrica do estado ou local do estado (no confundir com a autnoma) que englobava as comisses regionais, etc. - 267CRP n2.
Caracteriza-se pela diviso de funes administrativas dentro da organizao administrao de uma mesma pessoa coletiva de direito pblico. Trata-se da distribuio de poderes e competncia pelos vrios rgos que integram a mesma pessoa coletiva pblica/de direito pblico. O que est em causa a repartio de competncia por rgos e no a distribuio de atribuies por pessoas coletivas pblicas, isto , a descentralizao administrativa. Administrao concentrada quando o superior hierrquico o nico rgo com poder decisrio assumindo os rgos subalternos uma funo de execuo das funes do superior hierrquico. - desconcentrada quando o poder decisrio est repartido pelo superior hierrquico pelos rgos subalternos. O rgo subalterno pode atuar no exerccio de uma competncia exclusiva ou corrente com o superior hierrquico e nesta ltima que h lugar ao recurso hierrquico. - exclusiva quando no h que recorrer para o superior hierrquico. descentralizada quando acontece o contrrio, h competncia concorrente. Tem uma dimenso essencialmente vertical mas tambm pode ser horizontal. Esta dimenso vertical pode desdobrar-se numa desconcentrao funcional (ex. dos ministros) ou territorial - quando h uma repartio de poderes e competncias entre os servios centrais e os servios perifricos nomeadamente entre o governo e direces regionais. Dimenso horizontal - trata-se de repartir poderes ou competncias entre vrios rgos situados no mesmo patamar institucional ex. entre os vrios ministros do governo ou entre vrias direes gerais de um respetivo ministrio. Este princpio da desconcentrao de poderes pode ser originria ou derivada: Originria - quando a prpria lei a estabelecer diretamente essa repartio de competncias, de poderes entre os vrios rgos entre a mesma pessoa coletiva pblica. ex. uma lei nova atribuiu uma competncia diferente anterior, trata-se de uma delegao/desconcentrao originria e h uma transferncia de competncia. H uma transferncia de competncias, Derivada - quando a lei atribui competncia ao ministro ex. Para conceder licena de frias mas a mesma lei permite que esse ministro delegue esse poder noutro, p.e para a direo geral. Aqui o princpio da desconcentrao derivada
atravs da figura de delegao (h delegao de poderes) neste caso no h transferncia de competncias mas sim do exerccio de competncias. H atravs da delegao de poderes, quando muito s h transferncia do exerccio de competncias porque a competncia continua a ser do rgo delegante, podendo este revogar o ato, advogar o procedimento, etc.). Se houvesse transferncia no podia dar decises vinculantes. 2.Princpio da descentralizao: est na base da administrao autnoma seja territorial seja no territorial, do estado autarquias locais e associaes pblicas. - Descentralizao imprpria - devoluo de poderes- est na base da criao da administrao indireta. 3.Princpio da subsidiariedade Aula 9 09/10/12 Sumrio: Continuao da aula anterior. 6. Administrao directa, Administrao indirecta e Administrao autnoma. Tipos de Administrao autnoma. 7. Hierarquia, superintendncia e tutela. 8. A Administrao do Estado. O Governo como rgo superior da Administrao pblica estadual e a organizao central dos Ministrios. Os servios perifricos da Administrao do Estado. BIBLIOGRAFIA: FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., pp. 833-838, 873-880 e 895-898; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma..., op. cit., pp. 142-159; FREITAS DO AMARAL, op. cit., 219-236, 347-360 e 419-422; VITAL MOREIRA, op. cit., pp. 104-126, 137-142 e 167-170; FREITAS DO AMARAL, op. cit., pp. 243-274, 281-285 e 311-342; VITAL MOREIRA, op. cit., pp. 206-219; FREITAS DO AMARAL, op. cit., pp. 806-831, 880-894 e 898-905; Princpios fundamentais em matria de administrao 1.Princpio da desconcentrao administrativa diviso de funes administrativas dentro da mesma pessoa colectiva publica. H uma repartio de poderes/competncias entre os vrios rgos que compe a pessoa colectiva publica. fundamentalmente vertical, mas tambm pode ser horizontal (repartir competncias entre vrios rgos, situados no mesmo patamar (ex. ministrios).
Desconcentrao Vertical
H no fundo um descongestionamento da administrao directa do estado para rgos/servios regionais ou locais.
O que esta na base desta desconcentrao a actividade administrativa que se tornar mais rpida e mais clere. A qualidade das suas prestaes ser tambm melhor.
Funcional
Territorial
Desconcentrao originria a distribuio e feita directamente pela lei. Desconcentrao derivada resulta da figura da delegao de poderes. A delegao de poderes pode ser uma mera transferncia do exerccio da competncia. Est na base da administrao perifrica do estado. 2.Princpio da descentralizao administrativa conceito muito longe de ser unvoco. Vamos abordar vrios conceitos para depois apontar o sentido exacto. - Em sentido lato (pouco correcto) repartio de atribuies por vrias pessoas de direito colectivo pblico. No se repartem competncias, como no anterior, mas sim atribuies e as atribuies pertencem a pessoas colectivas. Neste sentido, dizemos que h descentralizao, desde que exista pessoa colectiva do estado da administrao. O critrio da personalidade jurdica seria um critrio suficiente. Seria a transferncia de atribuies do estado para qualquer ente administrativo, desde que titular de personalidade jurdica. desempenhada por entidades que no integram a administrao central do estado. Significa que esta noo praticamente coincide com o princpio da desconcentrao. - Em sentido menos amplo (imprprio) os servios administrativos do estado no devem ter o monoplio de todas as tarefas/funes administrativas e estas tarefas podem ser repartidas por outras entidades administrativas desde que possuam um certo grau de autonomia relativamente ao estado. H um outro critrio que no o da personalidade jurdica como em cima. Neste caso o critrio da autonomia das entidades administrativas relativamente ao estado administrao. Abrange todas as pessoas colectivas pblicas com funes administrativas, desde que tenham personalidade jurdica. - Em sentido actual (strito senso) reconhecimento pleno da administrao autnoma territorial (local) e no territorial (associaes pblicas) traduz-se na ideia e no reconhecimento da capacidade destas pessoas colectivas publicas que integram a pessoa colectiva pblica para gerirem autonomamente os seus prprios assuntos e interesses
correspondentes s colectividades territoriais. Conduz criao de pessoas colectivas pblicas, com rgos eleitos pelo ente descentralizado (capacidade de tomar decises prprias), com personalidade jurdica e esto sujeitas apenas a uma tutela por parte do estado de mera legalidade (art. 292 CRP). Esta tutela feita por intermdio do governo, quando este actua no exerccio da funo administrativa. Associaes pblicas tm esta natureza, onde so frequentes as ordens profissionais. Este conceito estende-se aos institutos pblicos desde que tenham autonomia. No h sujeio a orientaes e controlos heternomos e muito menos a qualquer ideia de superintendncia. Est na origem da criao da administrao autnoma, territorial e no territorial Princpio da descentralizao por servios ou em sentido improprio a nossa CRP (267 n2) fala da dicotomia entre princpio da descentralizao e desconcentrao. um processo que permite que certos interesses pblicos do estado sejam postos por lei a cargo de pessoas colectivas publica de fins singulares ou de natureza instrumental. Conduz a criao de pessoas colectivas de direito pblico, embora actuando de forma prpria, actuam de forma a satisfazer os interesses do estado ou da administrao central ou local. uma administrao de fins singulares. Est na base da administrao indirecta. Quer falemos da administrao do estado ou da administrao autnoma, todas elas tem administrao indirecta, no uma tributa exclusiva do estado. ex. fundaes publica, institutos pblicos, empresas publicas. 3. Princpio da subsariedade princpio de origem /extraco comunitria. Comeou com o tratado de Maastricht e est consagrado no Tratado da UE. Tem subjacente a ideia de que se deve dar preferncia s entidades perifricas, em detrimento das entidades infra estaduais. s pessoas colectivas pblicas de natureza intra-estadual devem ser vistas todas as necessidades de satisfao de interesse pblico que estas entidades queiram desenvolver. Este princpio consagrado no art. 6 n1 da CRP. Princpio da autonomia regional e local (237) juntamente com o princpio da descentralizao e da subsariedade concorrem para o reconhecimento e alargamento das administraes autnomas. O princpio da subsariedade tem uma dimenso horizontal e vertical. No fundo, trata-se de uma tcnica de repartio de atribuies e competncias por entidades e rgos de nvel infra estadual.
PS artigo 6 n1 (ver) Principio da Descentralizao mas na verdade, concorre na medida em q neste artigo o PS convocado tendo em conta a administrao autnoma, ligada ao principio da descentralizao. NOTA: os comunitaristas muitas vezes no realam o facto deste princpio, no seio da UE no ter a ver com repartio de competncias entre instituies da UE e os rgos nacionais, mas sim com uma repartio do exerccio das competncias. PS mais um factor imperativo, do que de autonomia. O que se reparte no a competncia normativa entre os rgos, mas sim o exerccio da competncia. Estes princpios so inatacveis, mas a sua aplicao no . A fazer-se uma regionalizao teria de ser de nvel horizontal. Colocando as capitais nos stios mais interiores do pas e no como se tentou fazer, que acentuou o litoral e as grandes capitais e afundou o interior do pas. Uma administrao regionalizada aquilo que a CRP e o legislador impem e perfeitamente vivel. Administrao directa e indirecta administrao autnoma Carl Schmitt ligao estranha com o fenmeno da Alemanha nos anos 38 e 45 durante o perodo nazi. Falava do nomos do territrio diviso/partilha desse territrio por vrias entidades pblicas e privadas. Desmaterializa e desterritorializa o direito pblico. As pessoas colectivas de direito pblico distribuem-se por dois grandes sectores: administrao do estado e administrao autnoma territorial e administrao autnoma local (autarquias locais); tambm h a administrao funcional (associaes publicas). Administrao estado pessoas colectivas de direito publica que prosseguem atribuies de mbito nacional. Administrao directa/indirecta no uma caracterstica especfica da administrao do estado existe quer na administrao local e regional.
Administrao Autonoma o territorio nao o unico critrio de distino, nem sequer o mais relevante
No Territorial - tarefas administrao relativas a prossecuo de interesses pblico de certas colectividades, de nvel infra estadual. Nao tem relevo especifico na definio do substrato das pessoas colectivas que a integram. Nao significa que nao possa ter ambito territorial (at pode ser delimitado). Congrega apenas elementos que partilhem uma caracteristica ex. profisso, etc. - atribuio funcional. Territorial - O territorio faz parte do substrato. Sujeita ao principio da tipicidade - regulada pela CRP e pela lei, nao podendo ser criadas outros tipos que nao os previstos. (ver 241 e seguintes CRP) Critrio de residencia - congrega todos os membros da comunidade.
Administrao directa - quando a actividade administrativa levada a cabo pelos prprios rgos e servios administrativos do estado. 132 e 139 CRP. Administrao do estado tem uma estrutura departamental ou ministerial, correspondendo a cada ministrio determinado departamento. Os servios e rgos esto organizados sob uma forma piramidal (hierrquica). Fazem parte dois tipos de rgos: - rgos centrais tem poder sobre todo o territrio nacional; prosseguem interesses pblicos de mbito nacional (ministrios e direces gerais). Os rgos centrais integram a administrao central do estado. - rgos que integram a administrao perifrica (governadores civis, que foram extintos).
Administrao Indirecta
Conjunto de pessoas colectivas publicas, com personalidade juridica, com autonomia administrativa e financeira que desenvolvem em nome proprio acoes destinadas a realizar os fins do estado Fundamento de natureza tcnica para esta existncia.
No prossegue interesses pblicos prprios - tem interesses publicos da administrao do estado. a existencia justifica-se porque se entende que desenvolvem com maior autonomia as atribuioes do estado.
No definem a sua prpria orientao - lhes dada pelos orgaos que fazem parte da administrao central (ministrios). Quem orienta a sua aco o estado. No definem as suas atribuies e competncias Contudo, tem orgos prprios, pessoal prprio, autonomia administrativa e financeira em parte, proveniente do Oramento de Estado. Podem cobrar receitas, etc. Incorporam todos os entes, excepto autarquias locais e _______
Superintendncia se as decises foram boas ou mas do ponto de vista da gesto. A tendncia em Portugal para distinguir entre empresas pblicas e institutos pblicos. A dvida que se coloca de saber se empresas pblicas de natureza no societria, no so tambm institutos pblicos. Institutos pblicos de natureza administrativa institutos pblicos de natureza societria A administrao do estado muitas vezes esta a destacar algumas das suas atribuies e a concede-las no a um ente de natureza instrumental, mas sim s autarquias locais, que integram a administrao autnoma. Ensino, sade muitas competncias atribudas s autarquias locais.
Administrao Autonoma Segundo o principio da auto admnistraao existe e reconhecido para cuidar e realizar interesses publicos especificos de determinada entidade, consoante se fale de admnistrao autonoma territorial ou no territorial Prossegue interesses publicos prprios - implica uma distino de funes em relao aos outros rgos da administrao autnoma; tem de haver uma comunidade de interesses entre as pessoas (colectividade/formao social). Representatividade - tem orgaos eleitos pela colectividade que representam; principio do auto governo Autoadministrao - definem a sua orientao administrativa, dentro da sua esfera de aco, sem qualqer sujeio a orientaes/imposioes de natureza externa. Tem um grau consideravel de autonomia.
Administrao de interesses prprios/especficos de certas colectividades por intermdio de pessoas colectivas com personalidade jurdica prpria (autarquias locais ou associaes publicas) dotadas de poderes administrativos, que assumem responsabilidade prpria e que no esto sujeitas ao poder de direco, superintendncia ou tutela de mrito, de qualquer outra entidade. O que h geralmente apenas uma tutela de mera legalidade, feita por parte do estado. No que toca as regies dos Aores e da Madeira, nem tutela de mera legalidade existe. Apelo aos vossos neurnios Colao Aula 10 11/10/12 Sumrio: Continuao da aula anterior. Dimenso da autonomia da administrao autnoma: (quadro na reprografia) - Autonomia jurdica tem personalidade jurdica prpria. - Autonomia administrativa pode praticar actos administrativos que so directamente impugnveis contenciosamente. - Autonomia financeira - Autonomia oramental - Autonomia de tesouraria gerir recursos monetrios prprios - Autonomia normativa emanar e elaborar regulamentos com eficcia externa - Autonomia disciplinar interna
- Autonomia sancionatria - Autonomia organizatrias - Autonomia estatutria no essencial administrao autnoma - Autogoverno H elementos comuns administrao autnoma e administrao indirecta. O que os verdadeiramente? - Administrao autnoma auto governo e auto administrao
Relao hierarquica
Superintendncia - relao hierarquica interorgnica. Relao orgnica entre membros da mesma hierarquia. Tutela Administrativa - orgos de pessoas colectivas pblicas diferentes. Relaes inter administrativas e inter subjectivas.
NOTA: ver artigos 191 e 199 CRP acerca de relaes hierrquicas. Relao hierrquica duas ou mais rgos ligados a um vinculo jurdico chamado relao hierrquica. Poder principal da relao hierrquica - poder de emitir comandos vinculativos, sobre as matrias da competncia do rgo. Competncia concorrente entre o rgo superior e o subalterno. Ordens Instrues Mesmo quando o rgo subalterno est munido de determinadas competncias, o rgo que manda no deixa de emitir comandos vinculativos. Quando h dever de obedincia? 3 Requisitos 1- A ordem tem de vir de 1 superior hierrquico 2- Ordem sobre matria de servio. 3- Ordem tem de ter forma legal. Excepes ao dever de obedincia: - Quando a ordem se traduz num crime.
- 134 CPA - quando a ordem nula. E nos restantes casos, nos actos ilegais, meramente anulveis? H dever de obedincia? - Deve reclamar, fazendo meno expressa acerca da ilegalidade do acto. O poder de direco no o nico: - Poder de direco do superior hierrquico traduz-se no poder de advogar. Poder de Superviso relao jurdica quase hierrquica que se estabelece entre o rgo que supervisiona e o rgo supervisionado. Este poder muito importante. Poder de anulao anulam-se actos invlidos. revogar revogam-se actos que so validos, mas revogam-se por um critrio de inoportunidade. Poder de inspeccionar Poder disciplinar Poder de decidir recursos administrativos o superior hierrquico decide recursos administrativos relativamente a actos praticados pelo subalterno. Pode modificar ou suspender o acto. Poder de decidir conflitos de competncia -podem ser positivos (ambos os rgos se acham competentes para praticar determinado acto) ou negativos (nenhum dos rgos se acha competente) 42 e 43 CPA Aula 11 16/10/12 Sumrio: 9. A Administrao autnoma regional. Residualidade da Administrao "perifrica" do Estado nas Regies Autnomas. 10. A Administrao autnoma local: fontes normativas, tipologia e respectivos rgos das autarquias locais, atribuies e competncias, finanas locais. 11. Administrao indirecta das autarquias locais. 12. A tutela estadual sobre as autarquias locais. Da delimitao da tutela quanto ao fim falta dela quanto aos meios, desde que compatveis com o princpio constitucional da autonomia local. SUPERINTENDNCIA - Poder conferido s pessoas coletivas pblicas, de fins gerais, de definir os objetivos e a atuao das entidades sob a sua dependncia (institutos e empresas publicas); Relao jurdico administrativa que relaciona as administraes principais com as administraes indiretas; - Poder de orientao que as administraes principais tm sobre a prossecuo de atribuies das entidades administrativas que lhes esto, por lei, na respetiva dependncia;
- Devoluo de poderes entre as administraes principais e as administraes indiretas. - Discute-se se a relao de superintendncia necessita de consagrao legal, como a relao de tutela (visvel no art.29 da Lei Quadro das Empresas Pblicas) - Art.42, n1 da Lei Quadro dos Institutos Pblicos 3/2004 figura da superintendncia; -H tutela de legalidade e de mrito; TUTELA -Poder de controlo e de interveno de uma pessoa coletiva publica na gesto de outras pessoas coletivas publicas, a fim de controlar e fiscalizar a legalidade e o mrito da sua atuao. -Dois sujeitos: entidade tutelar (aquela que tutela); entidade tutelada (aquela que tutelada). - S se aplica quando temos relaes entre administraes principais e administraes secundrias; FINS DA TUTELA: 1) Controlar da legalidade da atuao da entidade tutelada; se cumpre com as disposies legais em vigor; - tutela de legalidade. 2) Controlar da correo da oportunidade, da convenincia, etc. tutela de mrito. (diferente da Administrao autnoma onde s se verifica tutela de mera legalidade) CONTEDO: 1) Tutela inspetiva: fiscaliza o funcionamento dos rgos e servios; 2) Tutela integrativa: poder da entidade tutelar autorizar (requisito da validade do ato; acontece antes da pratica do ato) e aprovar (ato praticado depois; requisito de eficcia do ato s a partir da aprovao se torna vinculativo) a prtica de atos, por parte da entidade tutelada; 3) Tutela sancionatria: aplicar sanes; 4) Tutela revogatria: entidade tutelar pode revogar (art.140 do CPTA) e anular (art.58 do CPTA) os atos da entidade tutelada; 5) Poder de substituio: quando h uma omisso ilegal pela entidade tutelada, a entidade tutelar pode substituir-se a esta e atuar, em nome desta, e praticar o ato legalmente exigido (art.9 do CPA);
Art.242 da CRP ser que esta tutela de mera legalidade s se aplica relao entre o estado-regies autnomas? NO. Aplica-se tambm administrao autnoma no territorial. A tutela de legalidade exerce-se sobre todas as formas de administrao autnoma e no s sobre as autarquias locais, ainda que a CRP s se refira a esta ltima expressamente. Quanto ao contedo: a CRP e a lei s admitem os primeiros dois tipos de tutela, para as relaes estado administrao autnoma local (tutela inspetiva e tutela integrativa). Lei 6/2008 consagra a possibilidade de tutela administrativa de mera legalidade das pessoas coletivas pblicas autnomas no territoriais; A tutela, ao contrrio da relao hierrquica e de superintendncia, tem que estar expressamente consagrada na lei. Vigora o princpio da legalidade. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA: O CASO PORTUGUS NOTA: Nas RA h 3 nveis territoriais de organizao administrativa local (central, local e regional); no continente existem apenas duas (central e local - ainda que art.236 da CRP fale nas regies administrativas, que nunca existiram). ADMINISTRAO DO ESTADO - Art.182/art.199 da CRP ; art.183 : - Secretrios de estado no tm competncia prpria; s aquela delegada pelo 1 ministro ou outro ministro. - Competncia do governo exercida de duas formas: Colegial conselho de ministros (art.184); Individualmente atravs dos membros do respetivo governo; - Ministro um rgo; vrtice da organizao administrativa do governo; ministros tm vrios poderes (regulamentares, sancionatrios, etc., bem como poderes de tutela de legalidade e de mrito); - Se um ministro invadir a esfera de competncias de um outro ministro, o ato nulo (art.133, n2, b) do CPA); - Na organizao administrativa do Estado, ministros tem as mesmas competncias, mas atribuies diferentes;
- Coordenao da ao governativa compete ao 1ministro (art.201, a) e b)da CRP) e ao conselho de ministros (art.200, a) da CRP); - A organizao, funcionamento e a definio das respetivas atribuies dos vrios ministrios - DL 86-A/2011 de 11/07 composio e geometria varivel. OS DEPARTAMENTOS MINISTERIAIS E ORGANIZAO CENTRAL DOS MINISTRIOS Lei n4/2004 de 15/01 (sucessivamente alterada) relativa administrao central do estado e no s administrao direta2 molda a organizao interna dos ministrios (que possuem prpria lei orgnica que regula a sua organizao, e competncia dos diversos rgo e servios que os compem); Ver art.4; 11, n2; art.20 da Lei n4/2004 de 15/01. ADMINISTRAO PERIFRICA DO ESTADO - Vrios rgos que fazem parte desta administrao. - Ao lado dos rgos e servios centrais, existem rgos e servios regionais e locais (fazem parte da administrao direta perifrica regional ou local do estado, e esto na dependncia hierrquica dos rgos e servios centrais do estado. Exercem a sua competncia em circunscries territoriais administrativas limitadas (regio, distrito ou concelho). Como delimitar o mbito territorial destes rgos ou servios regionais e locais? 1) Diviso administrativa geral, constituda pelas regies, distritos e concelhos ; - h que realar as circunscries dos distritos (18) e regionais (configuram nova ideia de regio 5 regies os NUT II com comisses de coordenao e desenvolvimento regionais em cada um dos NUT); 2) Circunscries administrativas - nmero excessivo, h sobreposies e por isso so fator de complexidade porque se organizam por setores. Como se delimita o territrio destas circunscries? 2 modelos: 3) Critrio do Agrupamento dos Distritos coincidncia com a diviso distrital; base territorial da educao, da segurana social, entre outros; 4) Diviso territorial segundo o NUT II agrupamento de distritos, mas sem inteira coincidncia; est na base territorial da economia, da agricultura, da cultura, etc.
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Nota: Admin. Direta envolve: administrao central/ administrao perifrica
RGOS E SERVIOS PRINCIPAIS At h pouco tempo, figura do Governador Civil3 (em extino, regulada pela Lei 252/92 de 19/11 (ter em ateno que a legislao atual transfere para outros rgos, funes consagradas aos governadores civis e, por isso, na legislao atual existem remisses para a lei 252/92 legislao atual: DL 114/2011 DE 30/11 art.38, 39; Lei orgnica 1/2011 de 30/11 + DL 134/2007. Aula12 18-10-2012 Sumrio: 13. Associaes de freguesias e de municpios (comunidades intermunicipais de fins gerais e associaes de municpios de fins especficos). reas metropolitanas. 14. Os institutos pblicos: noo, modalidades e formas tpicas de organizao. 15. As empresas pblicas: noo, tipologia e respectivo regime jurdico. 16. As associaes pblicas: definio, modalidades e organizao. BIBLIOGRAFIA: FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., pp. 311-315; 479-524; FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., pp. 361-417; 423-478; COLAO ANTUNES, A Cincia Jurdica Administrativa, op. cit., pp. 99 a 117; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma..., op. cit., pp. 380-408; 541-568; PAULO OTERO, "Institutos pblicos", in DJAP, vol. V, pp. 250-273; Administrao do Estado (continuao) Administrao central - governo como rgo superior da organizao do estado. Administrao perifrica do Estado - integra rgos e servios de mbito regional, distrital e conselhos, ao contrrio do que acontece com os rgos e servios centrais, regionais e locais. Fazem tambm parte da administrao do estado mas trata-se de administrao perifrica chamada administrao regional ou local por fora do princpio da desconcentrao administrativa territorial. Estes rgos regionais e locais exercem a sua competncia na dependncia direta ou hierrquica dos rgos e servios da administrao central, sobre uma determinada rea territorial delimitada, sobre uma determinada circunscrio administrativa. Modos de distribuio das competncias dos rgos regionais e locais no espao territorial:
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Especie de prefeito (de inspirao francesa).
-Diviso administrativa geral -Diviso administrativa especial So muitas porque se organizam por setores ou ramos de administrao, como a administrao hidrulica e das circunscries florestais. Esta ltima organiza-se tambm em circunscries do estado. Quanto s divises administrativas gerais (tendo em conta os distritos que so 18 no continente e que) so a base distrital ou eram a base territorial das competncias dos governadores civis que, esto em vias de extino. Circunscries/divises administrativas regionais - correspondem a 5 regies do pas norte, centro, lisboa, vale do tejo, Alentejo e algarve - cada uma com um tipo de organizao regional, com a respectiva comisso de coordenao e desenvolvimento regional. Organiza-se o desenho do seu mbito territorial: No 1 modelo - correspondem a agrupamentos de distritos (educao, servio social, sade) No 2 modelo no h uma inteira correspondncia pela soma de distritos. Dissemos, inclusive, que certos municpios do centro no pertencem comisso de coordenao e desenvolvimento do direito regional do centro mas sim do norte. H vrios rgos e servios que constituio a administrao regional - os principais eram os governadores civis e as comisses de coordenao e desenvolvimento regional sendo que sobrevive esta ltima - mas h tambm reparties de finanas, conservatrias, etc. Comisses de coordenao e desenvolvimento regional O seu regime vem desenvolvido no DL 134/2004 de 27 de Abril. So servios perifricos da administrao direta do estado. So organismos administrativos dotados de alguma autonomia administrativa e financeira e com poderes de autoridade. Competncias: - Incidem em matria de planeamento e desenvolvimento regional - Ordenamento do territrio - Matria de defesa e/ou proteao do ambiente.
As comisses de coordenao e desenvolvimento regional desempenham um papel peculiar da administrao regional do estado na medida em que desempenham um conjunto de tarefas administrativas assaz abrangente Vai at ao ambiente, urbanismo, etc. PDMs dizem se se pode construir, onde se pode construir e como se pode construir. Tambm desempenham um papel particular no espectro da administrao regional do estado prestam servios e apoios s autarquias locais e, especialmente, aos municpios. Em 3 lugar so servios e rgos com carter participativo. Um dos seus principais rgos, o conselho regional, que vem disciplinado no art.9 deste DL porque participam nele no s os municpios (atravs dos presidentes das cmaras municipais da rea geogrfica da comisso - ver artigo) mas tambm podem participar outras entidades pblicas e at organizaes de carter econmico-social. Ajudam a preparar as polticas pblicas nacionais em matria de planeamento e ordenamento regional, organizao do territrio e at em matria de coordenao dos apoios comunitrios como a proteo e defesa do ambiente. De certo modo, importante esta funo porque elas, como tm este cunho regional, prestam tambm uma colaborao muito racional definio das polticas pblicas nacionais, chamando a ateno para as particularidades das regies. No estvamos a falar de regies administrativas que, como se sabe, nunca foram institudas entre ns. rgos: vm definidos no art.5- cada comisso dirigida por um presidente coadjuvado por 2 vice-presidentes. Art.9 - conselho regional; as suas competncias vm definidas a partir do n10 deste artigo. H um rgo que tambm se deve realar que o conselho de coordenao inter sectorial existe porque tambm havia um conselho de coordenao dos governadores civis, existia um governador civil por distrito, havia necessidade de regulao. Em virtude da proliferao de servios perifricos da administrao do estado, tem-se justificado a necessidade e existncia do art.8; n2; 3. Administrao indireta do Estado - constituda por um n bastante elevado de institutos pblicos e de empresas pblicas, que podem ser tambm empresas pblicas estaduais, regionais ou municipais, consoante estejamos a fazer referncia administrao indireta do estado, regies autnomas ou autarquias locais. Os institutos pblicos esto inscritos em determinados ministrios chamam-se ministrios da tutela. O ministro exerce sobre estas entidades (institutos pblicos e empresas pblicas) poderes de superintendncia e tutela de legalidade e de mrito. Para
alm disso, tm uma forte interveno na gesto destas entidades, porque os institutos pblicos so dependentes, instrumentais, no definem autonomamente as suas atribuies nem prosseguem interesses pblicos prprios mas sim da administrao principal. Os ministrios com mais institutos pblicos quanto s empresas pblicas fcil de ver que o Ministrio da Economia, mas os que tm mais institutos pblicos so os Ministrios da Sade (em virtude da variedade e multiplicidade de estabelecimentos pblicos de sade hospitais, etc) e tambm o Ministrio da Educao - em virtude de variadssimos estabelecimentos de ensino superior existentes, se bem que no caso das universidades pblicas estes institutos so pblicos autnomos na medida em que beneficiam da tal autonomia estatutria, tem autonomia estatutria, e os estatutos so uma espcie de constituio de uma pessoa coletiva pblica e que depois o poder regulamentar dessa entidade deve obedecer aos estatutos (normas administrativas reforadas. Administrao autnoma regional: Administrao autnoma regional das regies dos Aores e da Madeira. O que carateriza a administrao autnoma regional a sua autonomia polticoadministrativa porque as regies autnomas dispem no s de poderes administrativos, como acontece nas autarquias locais -s tem poderes administrativos, autonomia administrativa, mas tambm de poderes polticos e legislativos para alm de autonomia poltico-administrativa. Consequncia relevante em matria de organizao administrativa A administrao autnoma regional completamente independente da administrao do estado. No h sequer uma relao jurdico-administrativa de tutela de mera legalidade, nem isso existe. A administrao regional autnoma, independente da administrao do estado, o que no quer dizer que a administrao autnoma regional no dependa, como depende, dos rgos de governo regionais. Estes rgos de governo regionais exercem sobre as pessoas coletivas pblicas que integram a administrao autnoma regional, poderes de direo (em relao administrao direta), de superintendncia e tutela de legalidade e de mrito (em relao administrao indireta) art.2 da lei 3/2004 15 Janeiro que define os institutos pblicos parece que no fazem parte da administrao indireta da administrao autnoma local, a o que h so empresas e fundaes de direito privado.
Exercem poderes de direo -administrao direta- sobre os rgos e servios que compe a administrao direta, poder de superintendncia, legalidade, e mrito sobre os institutos pblicos regionais das empresas pblicas regionais e tambm tutela de mera legalidade sobre aas autarquias locais (no continente esto sujeitos a tutela administrao estadual). Quanto ao fim exactamente idntica, uma tutela essencialmente de legalidade art.282 CRP, mas nas regies autnomas os municpios e as freguesias esto sujeitos a uma tutela regional por parte dos rgos de governo regionais. Qual a organizao administrativa das regies autnomas? -Art.225 e ss. CRP. -Estatutos jurdico-polticos das regies autnomas, que so leis reforadas da repblica. -Leis de aplicao universal em territrio nacional - Leis e regulamentos regionais. A organizao administrativa da administrao auto regional muito semelhante, direta e indireta. rgos principais da administrao direta O principal rgo administrativo, tal como no continente (que o governo), so os governos regionais que se organizam em secretarias regionais que corresponde ao ministro na administrao direta e central do estado. Estas secretarias regionais organizam-se em direes regionais e de servios. Ao ministro chama-se secretrio regional. rgos principais da administrao indireta Podem ter empresas e institutos pblicos regionais, e tambm podem ter uma administrao regional perifrica e isso justifica-se em virtude da disperso fsica do territrio que mais evidente nos Aores (territorialmente desconcentrado). Relaes entre a administrao autnoma regional e a administrao do estado A administrao autnoma regional independente por fora do princpio da autonomia/desconcentrao administrativa, as autarquias locais no devem obedincia ao estado nem sequer h tutela de legalidade. Esto sob controlo da administrao regional havendo uma tutela regional. Portanto, em relao s autarquias locais (no continente, do ponto de vista constitucional, h trs autarquias locais desde que seja aprovada a sua constituio por referendo como exige a partir da RC de 97), as regies administrativas so autarquias locais supra municipais). Porm, na administrao autnoma regional h apenas 2 tipos de autarquias locais: municpios e freguesias (como acontece no continente em termos legais).
Relaes entre a administrao do estado e autnoma regional So muito escassas por fora do princpio da autonomia/descentralizao administrativa, mas tambm porque houve uma profunda descentralizao dos servios administrativos da funo do estado para a regional. uma funo mais legislativa do que administrativa. O estado mantm alguma administrao perifrica mas escassa- constituda por institutos politcnicos, institutos polticos, foras polcias, militares, universidades, servios judiciais e afins, registos, notariado, servios tributrios, embora digamos que as receitas obtidas atravs do fisco revertem inteiramente para a administrao regional, foras de segurana, etc. O estado mantm o representante da repblica (art.230) ele tem mais funes polticas do que propriamente administrativas: - Velar pelo respeito da constituio e pela regulao do sistema de governo regional. Perdeu as competncias que tinha no texto originrio, j no tem poderes de superintendncia sobre os servios administrativos do estado desconcentrados nas regies. Natureza jurdica da administrao autnoma regional constituda por pessoas coletivas pblicas territoriais. Administrao autnoma local Natureza jurdica - tem-se utilizado esta expresso tradicional so pessoas coletivas pblicas de territrio e populao porque, desde logo, as autarquias locais (municpios e freguesias; no confundir municpio com cmara municipal); - de territrio - as autarquias locais assentam numa frao do territrio, numa determinada circunscrio administrativa - de populao - englobam um agregado populacional/residentes nessa circunscrio administrativa. Noutros pases por vezes chamam-se corporaes territoriais como o caso da Alemanha. A designao de autarquia local, na lngua portuguesa, a traduzibilidade jurdica das mesmas expresses diferente de pas para pas. No nosso pas, autarquia contm em si mesma a ideia de autonomia, autogoverno, autogesto, autodefinio da sua orientao poltico-administrativa sem influncia externa de outra qualquer orientao. No entanto, noutros pases j no assim (noutras linguagens jurdicas) Ex. Na lngua italiana, uma noo mais corporativa. Difere conforme as linguagens jurdicas de cada pas.
Fontes: - CRP ttulo VIII poder local - Art.225 ao art.234 - faz referncia s regies autnomas. - Art.235 - diz quais so as autarquias locais; d-nos uma definio N2; elementos constitutivos das autarquias locais: 1) Existncia de uma base territorial; 2) Prossecuo de interesses pblicos prprios e especficos; 3) Representatividade dos seus rgos eleitos; 4) Autoadministrao, autodefinio, sem interferncias externas); - Art.236 - define as categorias das autarquias locais; n2 constitucionalmente, h trs autarquias locais no continente, e duas nas regies autnomas sendo que constitucionalmente h apenas duas. O princpio da autarquia local o da descentralizao em sentido imprprio. Mas a CRP vai muito mais longe - define no s os tipos de autarquias locais como tambm as suas atribuies, os poderes dos respetivos rgos, define a sua autonomia financeira, regulamentar (art.241), e autonomia prpria jurdica, tem personalidade jurdica, so pessoas coletivas pblicas de fins gerais, mas so fins menos gerais porque tem um mbito mais curto. -Art.237,238,239,241 (poder constituio administrativa. regulamentar). Podemos considerar aqui um
Depois h um conjunto vasto e variado de leis, uma vez que no h codificao da legislao local. Isto porque h questes essenciais da administrao autnoma local que ainda no foram definidas, como ex. o sistema de governo embora constitucionalmente esteja aberta a possibilidade de eleies separadas para a assembleia municipal e para a cmara municipal, como podia haver um regime em que o partido mais votado formaria um governo local; outra questo que no est resolvida o das atribuies das autarquias locais; outro tem a ver com as finanas locais - atualmente a lei das finanas locais est disciplinada na lei 2/2007 de 15 de Janeiro.
Ento, temos a CRP e mais leis variadas que vai desde leis que se referem s eleies locais, estatutos locais, tutela administrativa que o estado exerce sobre as autarquias locais no continente, at s suas atribuies, bem como leis relativas definio das competncias dos respetivos rgos dessas pessoas coletivas que integram a administrao local. O espectro bastante fragmentrio. Nem sempre assim foi. Durante o sc.XIX havia um cdigo administrativo (desde meados do sc.XIX at 1974) este cdigo foi praticamente substitudo por fora da constituio de 76 porque era um cdigo centralizado, mas ao mesmo tempo era um cdigo da administrao local uma vez que se entendia que o estado no tinha funes de natureza econmica e social. Tipologia: - freguesias e municpios, do ponto de vista legislativo - Lei n169/99 de 18 de Setembro chamada lei das autarquias locais. Define o quadro de competncias e o regime jurdico e funcionamento dos rgos dos municpios e das freguesias. Lei n 159/99 de 14 de Setembro - define o quadro de competncias, transferncias e atribuies para as autarquias locais. Esta matria de reviso administrativa matria de reserva de lei (pode ser relativa ou absoluta) que competem a AR no continente e as ALR nas regies autnomas. Art.164 l), m), n) e r) (reserva absoluta da competncia legislativa da AR); Tambm de reserva absoluta da competncia legislativa da AR a definio dos estatutos locais, os titulares dos rgos do poder local e tambm da competncia de reserva absoluta da AR o regime de elaborao e organizao dos oramentos das autarquias locais 174 r). Enquanto outras matrias so de reserva relativa de competncia legislativa da AR nomeadamente definio de estatuto das autarquias locais art.165 n1 q). As autarquias locais so os municpios e as freguesias: As freguesias So autarquias locais inframunicipais que prosseguem os interesses prprios da populao residente nas circunscries paroquiais. Tem fundamentalmente 2 rgos a assembleia de freguesia disciplinada nos arts.3 e ss, e a junta de freguesia disciplinada nos arts.23 e ss. A junta de freguesia
o rgo executivo colegial da freguesia. Art.24 - composio; n2 o mais importante - a assembleia de freguesia tem funo eleitoral, o que no acontece com a assembleia municipal. Competncias art.34 tem fundamentalmente duas funes: uma funo executiva que se evidencia no art.34 a), e tambm pela aplicao das normas legais aplicveis, e tem tambm uma funo de gesto que diz respeito garantia da gesto inerente aos bens, servios, do pessoal e das obras levadas a cabo pelas freguesias art.34 b) e d). Assembleia de Freguesia - art17 - economia processual e discursiva tem uma funo eleitoral, que se prende com eleio de vogais, funo orientao regional aprovao de normas gerais em matrias de interesse fundamental pra a freguesia e atravs de poderes tributrios. Funo de acompanhamento e fiscalizam e funo de deciso superior nos domnios em que esto subtrados por lei competncia da junta matria financeira. Art24 relativo composio o, que varia em funo do nmero de eleitores. Competncia art34 Municpios Autarquias locais que visam a prossecuo de interesses prprios locais, da populao residente na circunscrio concelhia - art41 e seguintes. Competncias: art53 da Lei n169 Funes: funo de acompanhamento e fiscalizao; funo de orientao geral e uma terceira funo de deciso superior em domnios como a aprovao dos planos urbansticos concesso de exclusivos a empresas etc. 53 n1 i) quando cumprem estes requisitos; funo tributria na CRP s vm enumerados 2 rgos a camara municipal e a assembleia municipal, contudo esta lei traz ainda outro rgo presidente da camara municipal. Art64 n1 b) funo executiva e decisria materializada na adopo de actos ou na celebrao de contratos pblicos e ainda uma terceira funo: gestionria gesto de bens e servios. Temos ainda quanto ao presidente da Camara art68 as suas competncias so de caracter executivo e decisrio fundamentalmente. Compete ao Presidente representar o municpio. Esta matria mais importante no que toca aos casos prticos. Regies Administrativas
rgos: assembleia regional e junta regional. 262 CRP NOTA: no h hierarquia entre autarquias locais, mas h articulao entre elas, no que toca composio dos respectivos rgos. Art251 da CRP. Nos termos do 241 n1 CRP verificamos que h hierarquia entre os regulamentos emanados pelas vrias autarquias locais. Parece uma soluo contraditria. Temos de olhar para o critrio do mbito, de eficcia das normas administrativas autrquicas. Atribuies: fazem parte da administrao autnoma local: freguesias e municpios, q funcionam pela competncia de rgos. Para delimitar correctamente as atribuies da administrao local preciso pensar nestes princpios: - Princpio da Subsariedade - Princpio da Descentralizao - Generalidade das Atribuies por fora do P. da autonomia local, devem ser atribudas todas as atribuies necessrias prossecuo dos interesses pblicos infra estaduais. O principio da generalidade aponta para uma clausula geral. A soluo consagrada pelo legislador- Lei 159 de 14 de Setembro quadro de transferncia para as autarquias locais (ver lei) art13 desta lei atribuies dos municpios o legislador abandonou o princpio das clusulas gerais, substitudo por um elenco taxativo de substituio da tcnica da clausula geral. A lei goza de uma relativa margem de conformao, dada a natureza imprecisa da expresso referida na constituio. 285 n2 CRP o legislador utilizou um conceito jurdico indeterminado, mas era justificado a continuidade com a logica das clausulas gerais Colao. No foi isso que o gajo legislador fez. No mbito das atribuies especificas as autarquias tem mbito prprio, apenas limitado pela reserva de lei e pelos regulamentos emanados pelas autarquias de grau superior. Vieira de Andrade entende que o poder das autarquias democrtico (rgos eleitos representativos auto governo). Este poder pode invadir matrias no que toca aos direitos e liberdades fundamentais (165 n1 b) CRP)? Depende do tipo de interpretao: se for restritiva apenas pode haver regulamentos meramente executivos. De certo modo, podemos dizer de uma forma mais clara e concreta aquilo que a lei disse. Os planos urbansticos (municipais de ordenamento do territrio) definem os contedos do direito de propriedade (que +e direito anlogo aos DF). A lei define-os com regulamentos
administrativos. Como pode uma norma administrativa modelar um direito de liberdade e garantia como o direito de propriedade? Se tivermos uma noo da reserva de lei, bastante restrita, no seria preciso qualquer regulamento independente, autnomo seria necessrio uma interpretao elstica do princpio da reserva de lei. Nos termos do 165 n4 da lei abre-se uma porta necessrio qualificar que tipo de regulamento e este independente, autnomo, autorizado Colao acha que so regulamentos autorizados. Por traz dos planos que so regulamentos administrativos, h uma lei que diga quais so os procedimentos a seguir h elementos vinculantes, que de certo modo limitam e racionalizam os poderes discricionrios. Uma norma administrativa local pode conformar direitos fundamentais de natureza anloga aos DLG Aula 13 23/10/2012 Sumrio: Continuao da aula anterior. 17. A Administrao independente. Ultima aula: administrao autnoma local. Comeamos a abordar vrios aspectos, desde a natureza jurdica das autarquias locais, falamos das fontes (primaria) e depois dissemos q as fontes legislativas se encontram bastante dispersas. Oferecemos uma explicao para este efeito, que radica em vrios factores aspectos essenciais do regime jurdico das autarquias locais. Problema das finanas locais, o que tem permitido uma refundao do direito das autarquias locais. Tipologia das autarquias locais: Administrao Indirecta Podem destacar certas atribuies e devolve-las para pessoas colectivas pblicas de fins instrumentais, como so as empresas municipais. Alis, h um regime jurdico prprio, que define o sector empresarial ou local Lei 53 F 2006 de 29 de Dezembro, alterada pela Lei 55/2011 de 15 de Nov. Autonomia financeira lei das finanas locais: Lei 2/2007 15 de Janeiro. O oramento geral do estado participa no oramento das autrquicas locais. Lei 22/2012 30 de Maio das freguesias uma reorganizao circunscrita apenas as freguesias. No so s fundaes a mais. Esta reforma no foi alargada aos municpios porque os partidos tm eleitores a perder se tocarem nisso. Apenas h referncia no art16. Lei 27/96 em articulao com o art. 242 CRP
242 n1 tutela de mera legalidade (no mbito das competncias exclusivas das autarquias locais). Este artigo consagra um regime limitativo, que retira discricionariedade legislativa, na medida em que exclui poderes de tutela, que no esto previstos na lei. No so dados aos rgos tutelares poderes destinados a tutelar o mrito a convenincia ou a actuao dos rgos autrquicos. uma tutela de mera legalidade, a do estado s autarquias. Pode haver excepcionalmente uma tutela de mrito destinada a controlar a oportunidade, a convenincia, a bondade dos actos praticados pelos entes independentes. Esta tutela, a haver em casos excepcionais, teria de ser fora do mbito especfico das autarquias locais. Administrao das regies autnomas esto sujeitas a tutela regional, das suas regies. Apenas para verificar se h ou no incompatibilidade entre os interesses pblicos locais e os interesses regionais. H uma espcie de condomnio dos vrios tipos de interesses pblicos- de mbito regional ou nacional. O plano de ordenamento do territrio para sanar qualquer tipo de incompatibilidade. Regime jurdico da tutela do estado Em regra, quando estamos no mbito da esfera da autodeterminao dos entes autrquicos pode haver tutela do mbito de mera legalidade, de qualquer modo tem natureza e tutela diferente, seja do estado, seja da administrao regional, seja da administrao autnoma local. NOTA: antes de falar na tutela administrativa, por 2 ou 3 razoes fundamentais, porque houve de certo modo uma empresarializao dos servios municipalizados (servios municipais que desempenhavam os interesses pblicos locais, como agua, electricidade, saneamento, transporte colectivos) que hoje tem uma realidade residual porque deram origem a empresas pblicas municipais. Alm da empresarializao, verifica-se a concesso destes servios a empresas privadas. Servios municipais sentido estrito servios administrativos necessrios ao estudo/preparao de decises que so tomadas pelos rgos do municpio. A Secretaria da cmara um destes servios. No gozam de nenhuma autonomia. Actuam na dependncia dos rgos municipais, dos rgos das pessoas colectivas que integram, na dependncia da presidncia da acamara etc. Servios municipalizados (antes empresarializao) tinham autonomia apesar de no terem personalidade jurdica. Freitas do Amaral considerava-os empresas publicas ainda que integradas no municpio. Eram imputadas pessoa colectiva pblica municpio. Formavam uma espcie de administrao indirecta. Passaram (com a empresarializao) a constituir (c/ personalidade jurdica prpria, c autonomia financeira) a administrao indirecta (empresas publicas municipais).
A lei deu a possibilidade de criarem institutos pblicos sem verdadeiro objecto empresarial, que deu lugar a criao do fenmeno de empresas pblicas. Existem ao nvel das autarquias locais, que se alargou para alm da administrao do estado. Lei 27/96 de 1 de Agosto Consagra o regime da tutela administrativa mais ou menos - refere-se apenas a uma tutela: tutela inspectiva Como sabemos, h vrios tipos de tutela: - Integrativa esta tutela, segundo Colao podia ser integrada na tutela da administrao. Ao contrrio das outras tutelas, que neste caso poderiam violar princpios constitucionais como o da autonomia do poder local. - Sancionatria - Substitutiva, etc Consagra vias judicias, os meios processuais que o MP pode utilizar ao abrigo da aco de perda de mandato local ou de dissoluo dos rgos locais. Art15 art72 CPTA Art. 11 de que? NOTA: Principio Legalidade e Principio da Oportunidade princpios aos quais o MP est vinculado Esta lei regula a responsabilidade dos rgos autrquicos decorrentes do incumprimento da lei. mais que uma lei de tutela administrativa do estado. Leis importantes sobre administrao local: 1. Lei 175/99 21 de Setembro relativa a associaes, freguesias de direito pblico as associaes de freguesias so pessoas colectivas de direito pblico, criadas por 2 freguesias continuas art1; 2. Lei 46/2008 de 27 de Agosto regime jurdico das reas metropolitanas de lisboa e do Porto. 3. Lei 45/2008 27 de Agosto regime jurdico do associativismo municipal. Podem ser associaes de fins pblicos e de fins especficos. Qual a sua natureza? So associaes pblicas? Jorge Miranda - entende que sim. Colao entende que no, porque as associaes pblicas tm um caracter corporativo.
Colao - Entende que as associaes tm substrato institucional. So formas de cooperao interadminisrativa classificadas por Colao como consrcios pblicos.
FIM ADMINISTRAAO ESTADO/ DIRECTA INDIRECTA/ ORGANIZAAO CENTRAL/MINSITERIOS/ ADMNISTRAAO PERIFIERICA/LOCAL/REGIONAL/AUTONOMA LOCAL Para concluir a organizao administrativa: PESSOA COLECTIVAS QUE INTEGRAM A ADMINISTRAO INDIRECTA
Administrao Indirecta
Entidades Publicas empresariais - sao uma das categorias de empresas publicas. sao pessoas colectivas de direito publico, mas o seu diereiti ordenador o direito privado, maioritariamente. no nosso pais tem vigorado uma noao restrita de instituto publico. Tem um regime de disciplina de direito privado. Instituto Publico - estao em regra sujeitos a uma disciplina de direito publico gestao financeira publica, etc Pessoas colectivas de tipo institucional, de caracter material. So criadas para levar a cabo e desenvolverem funes administrativas que correspondem ao estado ou a outra pessoa colectiva publica de fins gerais. Associaoes Publicas - tem substrato de natureza pessoal e os institutos tem substrato de natureza material.
Institutos Pblicos pessoas colectivas publica com uma organizao de caracter material e no pessoal ( associaes publicas). Em regra, fazem parte da administrao indirecta, quer da do estado, quer da autnoma regional. At podem ter sub institutos. No gozam de garantias institucionais, na lei fundamental, excepo das universidades (art76 n2, de que?). No h uma competncia do parlamento para criar institutos pblicos. Na doutrina discute-se entre servios personalizados e ____ . A lei-quadro refere-se apenas a fundos, fundaes publicas e servios personalizados. Lei 3/2004 15 de Janeiro, sucessivamente alterada: importante porque tem 2 regimes jurdicos : 1- Relativo a institutos de direito publico regime comum.
2- Regime especial - certas categorias de institutos pblicos. Pode haver institutos pblicos que integrem outra forma de administrao independente: como as universidades, etc. Art. 48 da Lei 3/04. Prevalece uma noo restrita de instituto pblico, em Portugal. Ver artigo 41 e 42 da lei-quadro 3/04. Categorias de empresas pblicas: - Entidades pblicas empresariais a gesto privada, quanto a gesto financeira. Apesar de terem natureza jurdica publica, so empresas que produzem bens e servios para o mercado e entende-se que ainda que munidas de direito privado, conseguem garantir o que pedido pela administrao central. H que ter em conta que se tratam de empresas com estatuto jurdico das sociedades publicas de capitias. Podem ter gesto pblica. As EP tem em vista a prossecuo de interesses pblicos essenciais e podem actuar com o ius imperium, apenas quando esta previamente previsto nos estatutos da empresa, embora isto no seja a regra. O regime jurdico est definido nos art23 a 34 da 3/04 estatuto de empresas pblicas. Quanto sua criao art24- criadas por DL. Art27 quanto sua organizao interna. - Sociedades pblicas de capitais art3 ao 18. Tm natureza societria e o capital encontra-se representado em partes especiais (em aces). Quanto organizao: tem vrios rgos nos termos da Lei das Sociedades Comerciais- assembleia geral, que existe sempre mesmo quando existe apenas um accionista, seja mesmo s o estado e um rgo de administrao nomeado e responsvel perante e assembleia geral e ainda um rgo de fiscalizao. Os poderes do estado enquanto accionista so desempenhados por delegados, nomeados pelo Ministro das Finanas e da tutela. Tem funes de gesto da empresa, incluindo a designao dos administradores. Quanto organizao no se executam por actos administrativos, mas sim por via da assembleia geral, isto , ao abrigo do exerccio de direitos dos accionistas art9 e 10. DL ______/99 de 17 de Setembro. Quanto ao objecto pode haver uma terceira categoria de empresa publica: Importa destacar as EMPRESAS DE SERVIO PUBLICO (quanto ao objecto) fornecem prestaes aos particulares, em regime de servio publico- gua, transportes, etc. no existe incidncia entre o sector empresarial publico e as empresas de servio publico. Pode haver concesso de servios pblicos a empresas privadas. Nem s as empresas pblicas podem ser empresas de servios pblicos concesso a entidades privadas. Modalidades de institutos pblicos: - Servios personalizados: servios de caracter opcional, com autonomia jurdica
- Fundos e fundaes patrimnios afectos a prossecuo de fins pblicos/interesses especficos ex. segurana social - Estabelecimentos pblicos um instituto pblico, de caracter cultural ou social, que funciona em servio aberto ao pblico, conferindo ou prestando prestaes sociais a quem deles necessite. Ex. Hospitais pblicos, no classificados como entidades pblicas empresariais. Funes Institutos: - Prestacionais suporte institucional dos servios pblicos propriamente ditos. - Regulatrias instituto da vinha e do vinho - Fomento e Apoio de Actividades Econmicas Privadas instituto de apoio as PMES. Quanto organizao: - Art17 e seguintes da lei-quadro. Os institutos actuam por intermdio de rgos. o principal rgo o conselho directivo (rgo executivo art18 e seguintes). - rgo de fiscalizao conselho fiscal - Podem ter conselho consultivo (art29 e seguintes facultativo) Titulares: - Livremente nomeados e exonerados pelo governo. - A durao do mandato em regra 3 anos. Como entidades de regime comum podemos dizer que a tutela que exerce a de legalidade e mrito e de superintendncia. - Art48 h certas categorias que obedecem a um regime especial, a partir do art45. Aula 14 25/10/2012 Sumrio: Continuao da aula anterior. 18. As entidades administrativas de direito privado e o exerccio privado de funes pblicas. 19. Os rgos administrativos - noo, funes e tipologia. As regras de funcionamento dos rgos colegiais. Empresas pblicas: - Sentido amplo todas as organizaes econmicas que prosseguem bens e servios destinados ao mercado, com capitais pblicos ou dominadas pelo poder pblico e organizadas em forma empresarial. Independentemente da sua designao - Sentido restrito so organizaes de natureza econmica, quando dotadas de personalidade jurdica e com autonomia que a personalidade jurdica proporciona, embora sob o controlo de rgos da administrao pblica.
Associaes pblicas integram administrao autnoma no territorial. O estado tem apenas uma tutela de mera legalidade (art29 L 6/03). Lei 6/2008 13 de Fevereiro regime jurdico. Gozam de um especial estatuto constitucional- art367 n4. Lei de natureza associativa, criadas por 1 acto do poder pblico com as caractersticas de auto governo (rgos prprios eleitos pela colectividade dos seus membros) e com caracterstica da autodeterminao/auto-administrao no precisam de orientaes de outra qualquer entidade.
Elementos constitutivos Associaes Pblicas
Colectividade de membros - de uma determinada profisso que a lei reconhece como sendo profisses de interesse publico, tendo assim a capacidade de se auto organizarem. Coabitam com interesses pblicos.
Criao/reconhecimento de 1 acto pblico por lei -Coabitao entre interesses pblicos e interesses associativos de alguns membros -Estrutura associativa -Autogoverno rgos representativos -Autodeterminao Funcionam de acordo com a autodeterminao e sob responsabilidade prpria.
O que faz o legislador? A lei entrega a privados a prossecuo de interesses pblicos. Poderes/funes que realizam estas associaes de direito pblico: Tem o privilgio da unicidade - por cada interesse publico a prosseguir apenas pode existir uma associao - art2 n4 - Obrigatoriedade de inscrio - Faculdade de impor quota - Controlo do acesso (legal e deontolgico) profisso. - Poderes disciplinares sobre os seus membros que podem ir at interdio do exerccio da respectiva profisso - Autonomia regulamentar, associativa e administrativa (embora haja dualidade de regime, em regra esto sujeitas a normas e princpios de direito administrativo). - No gozam de autonomia estatutria determinada pela lei.
mbito do direito comparado: a camara do comrcio no associao pblica, ao contrrio de outros pases europeus. Aula 15 30/10/12 RC 97 as entidades privadas obtiveram chancela constitucional do 267 n6. Administrao Independente - Sentido genrico qualquer organizao administrativa com capacidade para se autodefinir a sua orientao. Cabe a qui o estado. - Sentido estrito prprio entidades administrativas independentes. 267 n3 consagra este sentido na CRP. Entidades administrativas independentes so uma criao recente. o fundamento doutrinrio assenta na ideia de que certas esferas de actuao administrativa devem ser sujeitas ao principio da imparcialidade, da desgovernamentalizao, na medida em q esto em causa ou matrias de natureza econmica/financeira ou numa 2 modalidade esto em causa a garantia de certos direitos fundamentais. A inspirao do direito anglo saxnico, em particular do direito americano, mas cumpriam um objectivo diferente do q fazem as entidades administrativas independentes no ordenamento jurdico europeu: - Nos EUA estas matrias tinham como objectivo ampliar as esferas de interveno do estado americano, que pequena, na vida econmica e social. Nos estados europeus, a realidade diferente, assiste-se uma retraco da interveno ligado ao fenmeno Entidades administrativas- configuram uma forma de organizao muito particular: Aproximam-se em certos aspectos da administrao autnoma. A diferena que gozam de uma grande independncia, as entidades administrativa independentes. Quanto muito esta sujeita ao estado apenas por uma tutela de mera legalidade. Tem caractersticas que paradoxalmente as aproximam das entidades pertencentes administrao directa: entidades administrativas criadas pelo estado para realizar tarefas suas, cumprir fins do estado. Contudo, estas entidades so completamente diferentes. Entidades Administrativas Independentes - So organismos criados pelo estado para realizar fins seus/tarefas administrativas, mas que o prprio estado isenta de qualquer ideia de controlo/subordinao. Da este perfil um pouco estranho. Podem ser criadas pelo governo ou pela AR; Quando criadas pelo governo este a definir quem so os seus membros. At estas entidades, nomeadas pelo governo no representam o estado. Esto em situao de independncia, inamovveis e irresponsveis pelas decises
que tomem no exerccio das suas funes. Tem um mandato (lei quadro dos institutos pblicos) de cerca de 5 anos. Gozam de grande e reforada autonomia financeira. No devem obedincia a nenhum rgo do estado. O estado por intermdio do governo s pode exercer uma tutela de legalidade e pouco intensa. Poderes (dependem da natureza) Quando estas entidades detm poderes regulatrios e sancionatrios mais exacto falar em AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDENTES. 2 Tipos de entidades: - Criadas pelo governo Autoridades Reguladoras Independentes poderes regulatrios e sancionatrios- disciplinam sectores econmicos e financeiros, sem que tenham qualquer interveno na gesto destes mesmos servios que regulam. Falamos de ANACOM, CMVM, Banco de Portugal, Autoridade Reguladora dos Servios Energticos, etc. - Criadas pela AR entidades de garantia de certos direitos fundamentais- Comisso da proteo nacional dos dados nacionais, comisso de acesso aos documentos administrativos, autoridade reguladora da comunidade social. SUMA: a legitimidade das entidades administrativa independentes est no facto de assentarem na independncia, imparcialidade e capacidade tcnica dos seus membros pessoas muito qualificadas, independentes dos partidos. As Autoridades Reguladoras Independentes so no plano jurdico das autoridades de garantia de certos direitos fundamentais: As 1as tem personalidade jurdica- So institutos jurdicos e dentro destes so institutos pblicos, com servios personalizados. Em princpio, as outras no tm personalidade jurdica. Poderes Regulatrios - capacidade de elaborar regulamentos administrativos Limites: Quanto aos poderes Colao entende que sim, que h limites. No podem desempenhar funes tpicas que cabem aos tribunais, nem invadir outras esferas, que no a sua. Quanto aos sectores de actividade Colao entende que esto tambm sujeitas lei. Estas entidades devem ser uma soluo excepcional para determinadas esferas e actuao da administrao (na opinio do prof). No podem ser a forma organizatria tpica da administrao. A forma tpica de organizao no pode deixar de ser a pessoa colectiva de direito pblico. Formas de privatizao da administrao
FAZEM PARTE DA ADMINISTRAO PUBLICA MAS A SUA ACTIVIDADE DE NATUREZA PRIVADA A partir do seculo passado tem tido uma grande relevncia. So formas de privatizao quanto forma organizatrias, em que se pede estatuto de direito pblico - Sociedades de Capital Publico a natureza jurdica e o direito regulador direito privado, quer em matria de gesto financeira, quer em matria contratual, etc. - Fundaes publicas de direito privado caso da UP - LEI 45/08 27 de Agosto, regime jurdico de associativismo municipal Estamos a falar em globalizao das formas organizatrias. O grave no a privatizao, mas sim a globalizao (Colao), porque sem perder o estatuto de publico, age como privado. Estas entidades administrativas de direito privado corporizam a privatizao das formas de organizao. Neste caso, perdem o estatuto jurdico publico para ganhar o estatuto jurdico privado. No caso da privatizao, no perde o estatuto jurdico publico. A 3 forma de privatizao, mais indolor crescente actuao de entidade privadas no desempenho de tarefas administrativas ex. concessionrios e formas de delegao administrativa em empresas privadas. Contudo, Colao entende ( da restante doutrina) ao abrigo do art. 18CRP ___ Funcionamento das pessoas colectivas pblicas Os rgos administrativos so essenciais a qualquer pessoa colectiva publica. Manifestam a sua vontade e durante muito tempo a legitimidade passiva em termos processuais competia aos rgos e no as pessoas colectivas publicais que eles representa (hoje em dia ao contrario). Hoje, raro a existncia de uma pessoa colectiva monogmica com apenas um rgo- na generalidade tem vrios rgos. H rgos com natureza activa (compete tomar decises), de natureza consultiva, principais, auxiliares, etc. Tipologia clssica 1. rgos singulares/colegiais tem apenas como titular um membro/tem 3 ou mais membros (CPA). 2. rgos principais/secundrios/vicrios- a lei atribui competncia para decidir determinadas matrias/ apenas tem competncia ao abrigo da delegao de poderes/ substituem por impedimento, ausncia, doena dos rgos principais. 3. rgos activos/consultivos/controlo tem o poder para tomar e votar decises/ emitem opinies, pareceres de determinada natureza/ fiscalizao da legalidade.
4. rgos representativos/no representativos os membros so designados pela eleio/no so designados pela eleio. 5. rgos permanentes/ad hoc / um rgo temporrio Competncias correspondem aos rgos. Conjunto de poderes funcionais que a lei atribui aos rgos, para que estes possam realizar e prosseguir as atribuies da pessoa colectiva pbica de que fazem parte. Atribuies correspondem s pessoas colectivas pblicas. Fins/interesses que as pessoas colectivas pblicas devem prosseguir. No so idnticas em toda e qualquer pessoa colectiva publica, apesar de geralmente as PCP serem de fins genricos, com mais diversidade. Acontece tambm com as autarquias locais, com fins amplos. Vigora o princpio da especialidade o rgo s pode utilizar as competncias no mbito das atribuies das PCP onde estejam integrados esto sujeitos a duas limitaes. Os poderes funcionais que a lei atribui a um rgo (competncias) mas sempre em matrias que no sejam estranhas s atribuies da pessoa colectiva pblica que integra. Art29 CPA e ss. Competncia em especial vigora o princpio da legalidade em sentido estrito, ou seja, o princpio da ordem pblica, que tem vrios corolrios: 1. A competncia no se presume conferida, delimitada ou retirada por lei. 2. A competncia imodificvel quer a administrao, quer os particulares, no podem alterar o contedo da competncia atribuda pela lei. 3. A competncia inalienvel e irrenuncivel em princpio os rgos no podem renunciar a sua competncia, sob perda de nulidade, a no ser no caso da figura da delegao de poderes e figuras afins. Os actos administrativos transnacionais podem ter uma eficcia para alm do mbito territorial um critrio, mas cada vez mais residual. A norma jurdica que permite a autorizao de um novo regulamento no precisa de 27 autorizaes. O facto do rgo administrativo praticar um acto para alm do prazo que a administrao fixou (costumam ser prazos ordenadores) art.___ De que vicio padece o acto? Incompetncia relativa- o acto seria anulado- resposta tradicional da doutrina Colao no entende que haja vcio de incompetncia, porque a administrao nunca perde o poder de praticar o acto para alm do prazo. Poder haver um vcio procedimental, mas para Colao, nunca haver vcio de incompetncia.
Imaginando que apesar da violao da formalidade, o acto apenas poderia ter aquele contedo. Princpio do aproveitamento do acto com o argumento de que quando existe u acto formal, a administrao pode praticar o acto com o mesmo contedo. rgos colegiais ver 14 ao art.28 CPA (ver o do pc) 14 N4 CPA configura uma viso presidencialista do presidente; S ele pode impugnar e pedir a suspenso da eficcia do acto. O guardio da legalidade do rgo dado ao presidente. 16 e 17 CPA o CPA define duas categoriais de reunies (ordinrias e extraordinrias) 25 N1 qurum deliberativo maioria absoluta Ver qurum de reunio 22 CPA maioria qualificada 27 CPA- acta, aprovada no fim da reunio. 28 Deciso (para rgos individuais) deliberao (para rgos colegiais)
Delegao de Poderes
Possibilidades doutrinais: 1- Tese alienao/transferncia de poderes delegao de poderes com alienao do rgo delegante para o rgo delegado. Os poderes passaram para a esfera do rgo delegado. O rgo delegante fica desresponsabilizado. Esta 1 tese entende que havia uma transferncia para o rgo delegado, que passaria a ser o novo titular desses poderes. 2- O acto de delegao de poderes uma autorizao- a lei habilitante confere desde logo, inicialmente, ao rgo delegado uma competncia condicional. Essa competncia condicional est apenas dependente da permisso da autorizao do rgo. como se a norma habilitante conferisse ao rgo delegado uma competncia prpria, mas essa competncia apenas pode ser exercitada aps ter obtido previamente essa autorizao do rgo delegante. 3- O acto de delegao aquele que permite que o rgo administrativo permitisse que outro rgo exercite, em nome prprio, uma competncia que continua a ser do primeiro rgo. A delegao de poderes cria no rgo delegado uma qualificao para exercer em nome prprio uma competncia alheia, a competncia, a competncia do rgo delegante. Competncia atravs do qual um rgo administrativo admite que outro rgo pratique actos da sua competncia. Cria no delegado uma qualificao para o exerccio e competncias em nome prprio, que continuam a ser do 1 rgo posio do Colao. SUMA: aquilo que se transfere no a competncia, o exerccio da competncia.
Na delegao de poderes no existe hierarquia a relao entre o rgo delegante e o rgo delegado (mesmos se at aqui era hierrquica) perde-a. Se o interessado quiser impugnar administrativamente o acto praticado para o rgo delegante, este recurso no nunca necessrio. CPA recursos hierrquicos necessrios recursos hierrquicos facultativos Art35 n1 H duas subdelegaes: No necessria uma autorizao legal, para delegar, o que necessrio que a lei no a proba e que o delegante autorize o delegado a subdelegar. 36 n1 36 n2 -

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Caractersticas da 3 fase de evoluo do DA: (pginas 50 a 53 do manual).

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Orgnico Funcional Material

Crise do princpio da legalidade

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Contratos administrativos tem natureza bilateral

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Principio da subsariedade (art.6 e 267 n2)

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3 Institutos pblicos corporaes pblicas (associaes pblicas):

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Nota: Admin. Direta envolve: administrao central/ administrao perifrica

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Especie de prefeito (de inspirao francesa).

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