Administrativo I Apuntes 1 Luis Coscullue

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO I
CLASE Y MANUAL DE LUS COSCULLUELA
Abreviaturas: AGE Art. CCAA CE CoCi LG LJ LOFAGE LPC LRBRL TC STC Administracin General del Estado Artculo (arts. Artculos) Comunidades Autnomas Constitucin Espaola Cdigo Civil Ley del Gobierno Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Comn. Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local Tribunal Constitucional Sentencia del TC
I.-
LA ADMINISTRACIN PBLICA Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
EL
DERECHO
ADMINISTRATIVO.
PRINCIPIOS
DE
LA
LECCIN 1: INTRODUCCIN 1. La Administracin Pblica: concepto.- Delimitacin constitucional y legal.- En especial, la distincin entre Gobierno y Administracin.- 2. La pluralidad de Administraciones Pblicas: Clasificacin: a) La Administracin General del Estado. b) La Administracin Autonmica. c) La Administracin Local. d) La Administracin Institucional. e) La Administracin Corporativa. f) Las denominadas Administraciones independientes.Principios de la organizacin administrativa.- Las relaciones entre las distintas Administraciones Pblicas. El Estado, es una institucin organizada de dominacin pblica creada en la Edad Moderna y surge fruto de una evolucin, desde la concentracin de poder de la Monarqua absoluta hasta nuestros das. Sus elementos son: 1. 2. 3. La comunidad poltica que se identifica a s misma como nacin. El territorio, delimitado por las fronteras El poder soberano, una potestad de dominacin con capacidad de imponerse legtimamente sobre cualquier otro poder dentro de ese territorio.
Existen distintos modelos de Estado, una clasificacin relevante es la basada en los principios jurdicos que informan al Estado, en especial cmo se atribuye el poder poltico y la relacin del ejercicio de dicho poder con el Derecho. De las revoluciones liberales deriva el Estado de Derecho, caracterizado por: 1. 2. La soberana popular, resultado de una reaccin frente al monarca absoluto y que atribuye la soberana al Pueblo. El pueblo ser el poder constituyente. La divisin de poderes entre distintos rganos y su regulacin orgnica y de las relaciones entre ellos: a. b. c. 3. 4. Legislativo Parlamento, crea las leyes por orden expresa del pueblo, Ejecutivo Gobierno, desarrolla las leyes y administra el Estado, puede ser presidencialista o parlamentarista y Judicial que interpreta y ejecuta las leyes.
El principio de legalidad: tanto ciudadanos como los poderes pblicos estn sujetos al Derecho: el imperio de la ley. El reconocimiento de los derechos pblicos subjetivos , los derechos fundamentales del ciudadano, garantizados frente a los poderes pblicos.
El concepto de Estado Social de Derecho es una evolucin del concepto de Estado de Derecho que constitucionaliza una poltica intervencionista del Estado, dando relevancia a la necesidad de una relacin estrecha entre Estado y sociedad, promoviendo condiciones de igualdad dentro de sta y de sus individuos. 1.1. La Administracin Pblica: concepto.- Delimitacin constitucional y legal
Art. 97 CE: El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
La Administracin pblica cae bajo el liderazgo del Gobierno, al margen quedan el poder judicial y legislativo, adems de ciertos rganos que la Constitucin sita al margen de los tres poderes: Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, la Junta Electoral Central. La Administracin pblica es el aparato organizativo a las rdenes del Gobierno dispuesto para dar satisfaccin al inters pblico. Inters que es definido por normas jurdicas y que debe cumplir con neutralidad, eficacia y sumisin al Derecho (art. 109 CE). Caracteres de la Administracin Pblica: Tiene una composicin burocrtica, funcionarial, con seleccin a criterios de mrito y capacidad, sin contenido poltico propio sino subordinado y dependiente del Poder poltico. Se somete a un rgimen estatutario de Derecho pblico. Esto es as en el sistema continental europeo, otros sistemas cambian la Administracin cuando hay cambio poltico.
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No acomete slo tareas de gestin y ejecucin, sino toda una serie de cometidos que se conocen como administracin: elaboracin de reglamentos, gestin de personal, gestin financiera, etc. Incluyendo algunas tareas que entran dentro de los jurisdiccional como sancionar o resolver recursos administrativos.
Personificacin jurdica Para el Derecho, la Administracin pblica es primariamente una persona jurdica. Esta personificacin es una necesidad absoluta para poder establecer la cualidad de sujeto jurdico de una organizacin, constituir un centro de imputacin de normas y relaciones jurdicas; poder ser titular de potestades, derechos y obligaciones jurdicas. En principio, nos referimos a la Administracin del Estado, aunque hay muchas Administraciones pblicas. Esta personificacin es necesaria, en especial, si se consagra la sumisin plena del ejercicio del poder al Derecho. En Derecho internacional esta personificacin del Estado es plena. En Derecho interno, no es el Estado, sino el aparato organizativo dependiente del Poder ejecutivo, a travs del cual se satisfacen los intereses pblicos, quien asume la personalidad jurdica. Esta personificacin no se recoge en la Constitucin, sino en el art. 2.2 LOFAGE: La Administracin General del Estado, constituida por rganos jerrquicamente ordenados, acta como personalidad jurdica nica. La Administracin es un aparato organizativo que se reduce a unidad por el Derecho mediante la atribucin de una personalidad jurdica nica. 1.2. La pluralidad de Administraciones Pblicas
La Administracin del Estado no es la nica Administracin. Las Comunidades Autnomas tambin lo son y se produce una diferenciacin entre la Entidad poltica, organizada segn el principio de divisin de poderes (dos en este caso) y su Administracin, tambin revestida de personalidad jurdica nica. En las Administraciones locales no existe tal diferenciacin ya que la personificacin abarca a toda la Entidad. Pero aqu no se agotan las Administraciones, tambin estn las Corporaciones de Derecho Pblico de intereses profesionales o profesionales o nuevas entidades dependientes de las anteriores que cumplan funciones pblicas o que, sin cumplirlas, estn participadas mayoritariamente por una Administracin. Sin embargo, NO son Administracin pblica aquellas organizaciones estatales o poderes pblicos cuya funcin especfica sea crear Derecho (Cortes Generales, Parlamentos autonmicos) o garantizarlo (jueces y Tribunales). Con lo que resta del Estado se construye el concepto, que integra y por este orden: Clasificacin 1.2.1. La Administracin General del Estado
Depende del Gobierno y esta compuesta por los Ministerios, Secretaras del Estado, Subsecretaras, Direcciones Generales, Subdirecciones, Servicios, Secciones, Negociados y su organizacin perifrica (Delegaciones del Gobierno y Direcciones Provinciales). Tiene personalidad jurdica propia. Las administraciones con base territorial se pueden diferenciar entre Administracin central, autonmica y local. 1.2.2. La Administracin Autonmica
Las diecisiete Comunidades Autnomas: tambin tienen personalidad jurdica propia y existe un responsable nico, sus respectivos gobiernos 1.2.3. La Administracin Local
Los entes locales: donde ocurre lo mismo respecto a su personalidad jurdica y en la responsabilidad nica. Aqu, aparte de los ayuntamientos, estn las diputaciones provinciales, que no existen en las comunidades uniprovinciales, los cabildos o directores insulares, que existen en los archipilagos. Tambin hay otros organismos supramunicipales, como las mancomunidades, las comarcas y las reas metropolitanas. Tambin hay entes inframunicipales, como las pedanas. Adems de las tres principales, estn la Administracin corporativa y la institucional: Las Corporaciones tienen como base una comunidad de personas y pueden serlo tanto las Corporaciones locales como los que representan intereses profesionales, econmicos o sociales. La diferencia con las locales es que stas tienen una base territorial mientras que las otras tienen una base sectorial normalmente de base privada. Por no tener esa base de comunidad humana, no son corporaciones la Administracin del Estado ni la de las Comunidades Autnomas. Por otro lado, las Administraciones institucionales tienen un origen fundacional, creadas por otra Administracin Pblica para que ejerzan alguna de sus competencias, razn por la que se mantienen vinculadas a aquella Administracin matriz (relacin de instrumentalidad)
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1.2.4.
La Administracin Institucional
Son organizaciones burocrticas que sirven para apoyar a los poderes pblicos distintos de la administracin territorial: el Con sejo General del Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas, el Banco de Espaa, el Tribunal Constitucional. Su funcin especfica no se rige por el Derecho Administrativo sino por reglas de Derecho constitucional, parlamentario o por normas orgnicas propias, pero el Estado se manifiesta a travs de ellas como sujeto de Derecho, como Administracin pblica, cuando dichas entidades desarrollan actividades administrativas, p. e., celebrando un contrato, administrando su patrimonio o gestionando su personal de apoyo. 1.2.5. La Administracin Corporativa
Tiene como caracterstica singular que el Estado aprovecha la voluntad asociativa de los ciudadanos para, en determinadas reas de actuacin social, atribuirles competencias que son propias del Estado (por ejemplo, los colegios profesionales, las cmaras de comercio, las cofradas, etc.). son asociaciones privadas a las que, por ejemplo, se les deja controlar el intrusismo profesional y de competencias pblicas: que prohban el intrusismo, teniendo capacidad de sancionar incluso retirando la autorizacin para ejercer. El Estado se manifiesta a travs de ellas como sujeto de Derecho, como Administracin pblica, cuando dichas entidades desarrollan dichas competencias atribuidas que son propias del Estado y no otras. 1.2.6. Las denominadas Administraciones independientes
Se refiere a entidades encuadradas en la Administracin pblica pero que se organizan y actan bajo formas jurdicas del Derecho privado, son sociedades mercantiles fundadas o participadas mayoritariamente por Entidades pblicas. Se consideran Administracin pblica en cuanto que parte de su rgimen jurdico, en especial sus relaciones con las Entidades matrices, se regulan por el Derecho administrativo. Cuando la dependencia es de Entes locales, esta consideracin puede variar. 1.3. Principios de la organizacin administrativa
La CE establece una serie de principios directores para la organizacin administrativa y que tienen su base en el art. 91 y el 1032. Los principios esenciales de toda organizacin administrativa son: 1. 2. 3. 4. Eficacia, economa y eficiencia Competencia Jerarqua Coordinacin
Las relaciones entre los distintos entes administrativos tambin se resumen en una serie de principios que determinan las diferencias entre los modelos asumidos: Autonoma Tutela y control
No son absolutos, uno no implica la ausencia del otro pero el mayor peso de uno u otro determina la relacin que habr. Finalmente est la coordinacin y cooperacin como principio para garantizar la operatividad y eficacia del conjunto organizativo. La LOFAGE establece otra clasificacin:
Artculo 3. Principios de organizacin y funcionamiento: La Administracin General del Estado se organiza y acta, con pleno respeto al principio de legalidad, y de acuerdo con los otros principios que a continuacin se mencionan: 1. De organizacin. a) Jerarqua. b) Descentralizacin funcional. c) Desconcentracin funcional y territorial. d) Economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines institucionales. e) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos. f) Coordinacin. 2. De funcionamiento. a) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados. b) Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.
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Art. 103.1 CE: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Art. 9.3 CE: La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.
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c) Programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin y de los resultados. d) Responsabilidad por la gestin pblica. e) Racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestin. f) Servicio efectivo a los ciudadanos. g) Objetividad y transparencia de la actuacin administrativa. h) Cooperacin y coordinacin con las otras Administraciones pblicas.
1.3.1.
Eficacia, economa y eficiencia
Eficacia implica que las Administraciones han de organizarse de una forma racional y adecuada a los intereses que han de cumplir; han de evitar la duplicacin de rganos con las mismas competencias, han de evitar crear estructuras administrativas intiles y organizar el personal. Los fondos han de asignarse con eficiencia para alcanzar el mejor objetivo al menor coste econmico. Sin embargo, aunque la administracin debe actuar de forma rpida y gil segn este principio de eficacia, no hay que olvidar que por encima de este principio est el de legalidad. La consecuencia de la ineficacia es la exigencia de responsabilidad poltica al Gobierno ante el Parlamento. 1.3.2. Competencia:
Concepto Es el conjunto de funciones que le son atribuidos por el ordenamiento a un rgano y se distribuye segn el principio de divisin del trabajo. Jurdicamente se habla de habilitacin previa y necesaria para que un rgano pueda actuar vlidamente y tiene carcter irrenunciable, aunque no impide que a travs de las tcnicas de delegacin, avocacin o sustitucin, puedan actuar rganos distintos. Si el rgano que aprueba una norma o acto no es competente para ello, incurre en vicio que supone la nulidad o anulabilidad del mismo. Criterios de determinacin de la competencia Material: por los objetivos o materias a efectuar dentro de la organizacin Territorial: en el caso que la organizacin tenga un despliegue de este tipo, segn reas de territorio Jerrquico: la competencia se atribuye segn el escaln jerrquico (en funcin a la cuanta econmica, la importancia del asunto, etc.) Fraccionamiento: segn las fases del procedimiento de adopcin de decisiones administrativas.
Clases de competencia 1. Por su forma de atribucin: 2. Genrica Especfica Absoluta o exclusiva (slo puede decidir el rgano que la tiene atribuida) Alternativa (puede ser rgano distinto, aunque de la misma entidad) Compartida (necesita autorizaciones sucesivas) Concurrente (hace falta autorizacin de varios rganos competentes por razones distintas que concurren en el caso) Indistinta (atribuida a varios rganos indistintamente) Sustitutoria (un rgano entra en juego si otro no acta).
Por la rigidez de la atribucin:
Tcnicas de alteracin del ejercicio de las competencias Son tcnicas insertas en el principio de jerarqua y no implican una alteracin del ejercicio de competencias: 1. La delegacin de competencias: (art. 13 LPC) es la resolucin de un rgano en cuya virtud se transfiere a otro, perteneciente a la misma Entidad, el ejercicio de competencias que estn atribuidas al delegante. La titularidad de la competencia la mantiene el delegante y los actos consecuentes se le imputan a ste, determinando, p. e., al Tribunal competente para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo que pueda interponerse. El delegante puede tanto modular el alcance de la delegacin, reservndose facultades, como revocarlo en cualquier momento. Aunque tradicionalmente se inscriba dentro del principio de jerarqua, la LPC actual posibilita la delegacin a otros rganos no vinculados, siempre que existan razones que lo motiven, que stas sean argumentadas y que el rgano en cuestin no sea puramente consultivo. La delegacin debe ser publicada en el BOE.
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Cualquier vicio en el ejercicio de la delegacin podr ser impugnado considerndose un vicio de incompetencia del rgano actuante. Se admite la delegacin del ejercicio de cualquier competencia excepto: 2. Las prohibidas por ley. Las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia de Gobierno, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y Asambleas legislativas de las CCAA. La aprobacin de reglamentos. La resolucin de recursos de actos que hayan sido dictados por el propio rgano al que se pretende delegar dicha resolucin.
La avocacin: (art. 14 LPC) Es la resolucin por la que un rgano superior puede recabar para s la decisin sobre un asunto que le est atribuido a un rgano jerrquicamente dependiente de aqul. Es la tcnica de efectos inversos a la delegacin. Slo se admite dentro de una relacin de jerarqua y ha de estar condicionada a la concurrencia de circunstancias (tcnicas, econmicas, sociales, jurdicas o territoriales) que la hagan conveniente. Existe obligacin de: (i) motivarla en cada caso, (ii) de notificarlo tanto al superior jerrquico del rgano avocante como a los interesados, antes de la resolucin del procedimiento. No es recurrible, aunque s impugnable si existe vicio en la avocacin. Los actos dictados en virtud de la avocacin se imputan al rgano superior que avoc la competencia.
Las siguientes tcnicas, en cambio, suponen una modificacin de las circunstancias materiales del ejercicio de competencias: 3. La encomienda: (art. 15 LPC) vena recogido en la LRBRL pero la LPC ha cambiado su concepto. Es el auxilio en el ejercicio de competencias propio de otro rgano y slo afecta a la realizacin de actividades tcnicas o materiales a que obligue el ejercicio de competencias, sin operar en el mbito de la adopcin de decisiones ni en la titularidad de las competencias que siguen siendo del rgano que realiza la encomienda. Es ocasional y no permanente. Debe formalizarse en el instrumento que se regule para cada rgano o, en su defecto, por acuerdo expreso de ambos rganos y publicarse en el Boletn Oficial correspondiente. Slo tras la publicacin tendr eficacia la encomienda. Si se realiza entre rganos de distintas Administraciones (intersubjetivo) exige formalizacin de convenio, salvo lo dispuesto en la LRBRL entre las CCAA y las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares. Ha de ser siempre entre rganos administrativos, si es con sujetos privados, no se permite a stos ejercer actividades sometidas al Derecho administrativo. (se tratara de un contrato de encargo de gestin). 4. La delegacin de firma: Es atribuir exclusivamente a otro rgano jerrquicamente dependiente del delegante, la facultad de firmar las decisiones previamente adoptadas por el rgano delegante. La firma se limita a corroborar la manifestacin de voluntad del rgano delegante, previamente emitida. No precisa publicacin. La suplencia: no es una relacin interorgnica, es la sustitucin temporal de los titulares de rganos administrativos, algo que puede estar incluso previsto y designado previamente. La ejerce quien sea designado por el rgano superior del que dependa el nombramiento del Titular que se debe suplir. Debe existir vacante por enfermedad o ausencia del Titular a suplir y no supone una alteracin de la competencia. Jerarqua
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1.3.3.
implica que las estructuras administrativas han de estar subordinadas a unos centros de decisin para cumplir objetivamente los intereses generales y esta toma de decisiones posteriormente ha de ser ejecutada por rganos inferiores. Es un ordenamiento de gradacin sucesiva. As, la Administracin Pblica est sometida al Parlamento y su cometido es ejecutar las leyes y normas que elabora el Gobierno. Este principio est conexo con los de descentralizacin y desconcentracin. Opera en un doble plano: Como ordenamiento jerrquico, criterio de distribucin de competencias en funcin de la posicin de cada rgano en la estructura jerrquica. Como relacin de jerarqua, conjunto de poderes de los rganos superiores sobre los inferiores.
No supone un desplazamiento del ejercicio de competencias. Slo se dan entre rganos integrados en una misma divisin de la organizacin. Este principio se traduce en una serie de potestades de los rganos superiores sobre los inferiores: Potestad de direccin Potestad de vigilancia e inspeccin Potestad disciplinaria
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Potestad de resolucin del recurso de alzada, de los actos del rgano inferior que no ponen fin a la va administrativa.
El principio de jerarqua, por ejemplo, slo rige en las relaciones dentro de una organizacin, pero no rige en las relaciones entre la AGE y las CC. AA., dnde rige el principio de competencia o el principio de coordinacin. El principio de eficacia, en cambio, rige tanto dentro de una organizacin como entre sujetos. La ley potesta, habilita a la Administracin. Esta habilitacin determina la capacidad de la Administracin, sus competencias. La competencia es la porcin de potestad de la que goza para actuar la Administracin como organizacin del estado. Nota: es importante saber distinguir bien entre descentralizacin y desconcentracin. 1.3.4. Coordinacin
No est adecuadamente reglado en nuestro ordenamiento, lo que lleva a algunos a negar su existencia. Es la actuacin funcionalmente coincidente de varios rganos dentro de sus respectivas competencias para lograr el fin de la Entidad en la que estn integrados. Cuando distintos rganos o administraciones tienen atribuidas similares competencias, han de actuar teniendo en consideracin los intereses generales. Hay que diferenciarlo del principio de Cooperacin que supone siempre una posicin de igualdad de todos los entes o administraciones. Es una funcin inherente de los rganos superiores de la organizacin administrativa y se deriva de su potestad de direccin y esta actividad suele traducirse en la creacin de rganos y comisiones con el objetivo de coordinar. 1.3.5. Desconcentracin
Es un principio existencial, supone adoptar un modelo concreto de organizacin. No es absoluto y tiene como alternativa la concentracin: si las competencias resolutorias estn dominantemente atribuidas a los rganos superiores de la organizacin, se habla de concentracin, si lo estn en los rganos inferiores, se habla de desconcentracin. El Art. 12 LPC establece que, si no se especifica qu rgano debe resolver, habrn de materializar esa resolucin los rganos inferiores por razn de la materia o el territorio y si existen varios, lo har el superior jerrquico comn. La finalidad de la desconcentracin es agilizar el procedimiento administrativo, descongestionando y racionalizando la distribucin del trabajo. Este artculo no es aplicable a la Administracin municipal que atribuye la competencia al Alcalde (art. 21.3 LRBRL). El principio de desconcentracin es el que rige en la Administracin perifrica, es aquella que no tiene personalidad jurdica propia, sino que son parte de la AGE y son entidades a las que se les delegan competencias tanto del mbito estatal como autonmico. El principio de descentralizacin. En este caso los rganos tienen personalidad jurdica independiente, a los que la AGE transfiere una serie competencias, siguiendo un principio de especializacin o de descentralizacin funcional. Desde el punto de vista de la organizacin se habla de competencia. Desde el punto de vista de la eficacia se habla de coordinacin o cooperacin.
NOTAS DE CLASE Estos principios generales no estn muy bien recogidos. No se habla de competencias y tampoco de cooperacin y participacin. Cuando se habla de principios administrativos hay que distinguir entre: Los que son relaciones internas, interorgnicas, Los que son relaciones entre organizacin, entre sujetos o intersujetos.
El principio de supremaca estatal3
Artculo 150 CE:
1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por la ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas. 2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado. 3. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad.
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Se puede decir que las relaciones AGE-CCAA no son de jerarqua porque existe una distribucin competencial. Existen unas materias donde El estado es competente en exclusiva y donde las CCAA no tienen nada que decir. Un ejemplo es la expropiacin forzosa, donde el Estado puede legislar y hacerlo en toda su extensin. Igualmente las CCAA tambin tienen materias que son de su competencia exclusivas. 1.4. Las relaciones entre las distintas Administraciones Pblicas
El art. 4 LPC, con carcter general, establece una serie de principios que han de presidir las relaciones entre Administraciones pblicas. Muchos de ellos, definidos para la organizacin administrativa, son vlidos tambin aqu: Descentralizacin (ya vista) Autonoma Coordinacin y cooperacin (ya vista) Tutela y control.
Los conflictos de atribuciones: Dado que la competencia es irrenunciable, cuando dos o ms rganos se consideran competentes (conflicto positivo) o incompetentes (conflicto negativo) para la resolucin de un asunto, cada rgano tiene el deber de realizar la defensa de sus atribuciones frente a la injerencia de cualquier otro rgano. Se regula por la Disposicin Adicional XIV de la LOFAGE y el art. 2 LG y se distingue si el conflicto es entre rganos dependientes de un mismo Ministerio o entre Ministerios: 1. Dentro de un mismo Ministerio: a. Conflicto positivo: el rgano que se considere competente solicita la inhibicin del otro y ste ha de suspender y remitir las actuaciones al superior jerrquico de ambos rganos para que decida o, si acepta, remitirlas al solicitante. Conflicto negativo: el que se estime incompetente remite el expediente al que considere competente y ste, en diez das, decide si lo acepta o remite las actuaciones al superior jerrquico de ambos rganos para que decida.
b.
2.
Entre Ministerios, slo lo puede plantear un Ministro y resuelve el Presidente de Gobierno.
Descentralizacin Implica la delegacin de una serie de competencias a favor de otros entes administrativos por considerar que su proximidad con los ciudadanos va a repercutir en una mejora del servicio. Esta descentralizacin significa, la cesin total de las competencias pero tambin puede significar la denegacin de la gestin de determinados asuntos. Autonoma Implica la capacidad de gestin independiente de una esfera de asuntos propios. Expresa un poder limitado ya que se integra en otro poder que es superior (el de soberana que slo corresponde al Estado) y por ello slo se predica de Entidades integradas en la organizacin estatal. Si el reconocimiento de la autonoma lo realiza la Constitucin (como p. e. art. 137 CE establece que tanto el Estado como las CCAA gozan de plena autonoma para gestionar sus propios intereses) entonces la autonoma est constitucionalmente garantizada (indisponibilidad para el legislador). CCAA, Municipio, Provincia e Isla son los Entes recogidos por la CE, pero no todas las Entidades gozan de igual autonoma, el grado mnimo es predicable de todas las Administraciones Pblicas, pero las siguientes notas caracterizan al grado ms alto: 1. 2. 3. 4. Capacidad de dictar normas Capacidad de designacin de sus rganos de gobierno por la comunidad que les sirve de base Poder de gestin de su esfera de intereses Suficiencia financiera para desempear sus funciones.
Autonoma tambin se usa para otro concepto legal: entes que tienen personalidad jurdica independiente. Tutela y control Aunque son sinnimos jurdicamente, se prefiere usar control. El poder de control vara dependiendo si el Ente controlado ha sido creado por el Ente controlador o no. En el primer caso, el control ser ms intenso y la relacin que une a ambos se conoce como de instrumentalidad. Autonoma y control no son incompatibles. Los poderes de control pueden ser: A priori o a posteriori, segn el control sea previo o no. De oportunidad o legalidad, segn se controle la oportunidad de la actuacin o la conformidad al ordenamiento de la decisin.
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Genricos o especficos.
Los entes con grado mximo de autonoma no pueden ser objeto de controles de oportunidad, ni genricos ni a priori. LECCIN 2: El Derecho Administrativo Concepto y caracteres.- Bases constitucionales.- Derecho Administrativo y Derecho Privado en la regulacin de la organizacin y actividad de las Administraciones Pblicas.- El Ordenamiento jurdico administrativo: estructura y caracteres.- La aplicacin del ordenamiento jurdico administrativo. 2.1. Concepto y caracteres
Concepto: conjunto de normas y principios destinados a regir la organizacin y el comportamiento de las Administraciones pblicas. El Derecho administrativo presupone que en las relaciones que regula siempre est presente una Administracin pblica, por ello se dice que es estatutario. La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario a la Administracin pblica es variada: Como destinatario nico, caso de normas que regulan la organizacin administrativa. Como relacin Administracin - administrado, como p. e., un contrato administrativo. Como garante de la efectividad de una relacin entre administrados particulares, como p. e., normas que regulan precios en un cierto sector.
Como el Derecho administrativo se destina a la Administracin pblica como sujeto u rgano garantizador, debe considerarse Derecho pblico, comn y general. El Derecho administrativo est directamente entroncado con el Derecho constitucional y es Derecho pblico interno. NOTAS DE CLASE: Definicin de Derecho administrativo: Es un derecho estatutario, un derecho de naturaleza estatutaria en la medida en que se dirige a la regulacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones pblicas, sustrayndolas el derecho comn. 2.2. Bases constitucionales
La Constitucin actual recoge varios aspectos que afectan directamente a la Administracin pblica y que no se recogen en otras constituciones. Con carcter general establece los principios por los que deben regirse estas organizaciones: Artculo 103
1. La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. 2. Los rganos de la Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. 3. La ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Este artculo delimita claramente cmo han de ser las administraciones pblicas: Con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. No dice slo con sometimiento, sino con sometimiento pleno, lo que quiere decir que no puede haber actos que emanen de la Administracin que no estn sometidos a control legal. Tambin podra haber omitido las dos expresiones: ley y derecho, pero no lo hecho por qu no se refiere slo a la ley escrita sino tambin a los principios y a la costumbre. Artculo 105: La ley regular: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
Este artculo se refiere al control de estas administraciones. Es un control que debe existir desde un procedimiento administrativo previo que establezca el proceso. Un articulado de este tipo no sera necesario en una constitucin asentada, cosa que no ocurra cuando se promulg la nuestra en 1978. En cuanto a los principios que deben regir dentro de la Administracin pblica, tenemos el artculo 9 CE, que afecta a la estructura de la Administracin y su funcionamiento: Artculo 9 CE:
1. Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico.
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2. Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social. 3. La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.
En este precepto se invocan expresamente distintos principios: La publicidad de las normas La irretroactividad La seguridad jurdica La responsabilidad de los poderes pblicos La interdiccin a la arbitrariedad que los poderes pblicos.
Determinar el umbral entre lo discrecional y lo arbitrario es la clave. Tambin se pueden deducir otros, implcitamente: Por ejemplo, cuando se publica el acuerdo por el que se aprueba una norma tambin ha de publicarse su reglamento. Tambin se recoge en la Constitucin el derecho a pedir responsabilidad patrimonial al Estado (hay que diferenciar la responsabilidad penal de la civil): Artculo 106 CE:
1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifica. 2. Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
En este artculo se habla del derecho a ser indemnizados cuando existe una relacin causa efecto por el funcionamiento de los servicios pblicos, tanto por uno correcto como por uno incorrecto. La Constitucin espaola tambin habla de la organizacin de las tres administraciones con base territorial. La doctrina de la garanta institucional surgida en el derecho alemn y que comenta Luciano Parejo, rector de la universidad Menndez Pelayo, refirindose a la distribucin de competencias entre las distintas administraciones territoriales y que busca proteger los elementos esenciales de una institucin. Esos elementos son los que la hacen reconocible como tal institucin: no es posible un ayuntamiento sin alcalde ni un gobierno sin ministros. Esos elementos son los que establece la Constitucin. Los artculos 137 a 140 CE se refieren a los elementos esenciales de los entes locales, cosa que tambin hace la LOFAGE en su artculo 97: Artculo 137 CE: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses . Artculo 138 CE:
1. El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artculo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de las diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. 2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales.
Artculo 139
1. Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. 2. Ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en todo el territorio espaol. CAPTULO SEGUNDO De la Administracin Local Artculo 140: La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. Estos gozarn de personalidad jurdica plena. Su gobierno y Administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regular las condiciones en las que proceda el rgimen del concejo abierto.
Hay que indicar, que la Constitucin contiene un sistema garantista por medio de dos tipos de vinculaciones: Por una vinculacin directa, en la que la Constitucin procede a garantizar expresamente ciertos derechos o a regular directamente ciertos procedimientos. Una vinculacin legal, donde la Constitucin se remite a lo que disponga el legislador, y donde la garanta ya no es constitucional.
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2.3.
Derecho Administrativo y Derecho Privado en la regulacin de la organizacin y actividad de las Administraciones Pblicas
Las normas administrativas tienen como sujeto o destinatario a una Administracin pblica, aunque sta puede utilizar relaciones jurdicas que no son administrativas: existen normas del Derecho privado que regulan ciertos aspectos, p. e., la propiedad o las obligaciones y contratos que afectan a todos los sujetos jurdicos en general, incluida la Administracin pblica. 2.4. El Ordenamiento jurdico administrativo: estructura y caracteres
Derecho de prerrogativas y privilegios de la Administracin pblica Es el principal rasgo del Derecho administrativo, el de suponer un Derecho especfico de la Administracin, distinto del derecho comn. Esto es as en Europa continental, mientras que el mundo anglosajn con el sistema de Rule of Law, administracin pblica, carece de derecho propio, sometindose al derecho comn y a los tribunales ordinarios. La administracin pblica disfruta de una serie de prerrogativas y privilegios que la sitan en un plano de supremaca jurdica respecto a los administrados y la resolucin de los recursos contra disposiciones y actos de la administracin se realiza por unos tribunales especializados distintos de los ordinarios, aunque dependientes del poder judicial. Los privilegios ms importantes son: 1. 2. 3. Presuncin de legitimidad de los actos administrativos: implica que se traslada la carga de instar su invalidez al administrado, por lo que hay que recurrirlos. La ejecutividad inmediata de esos actos. La ejecucin de oficio: la administracin puede ejecutar por s misma los actos administrativos, sin tener que acudir a los tribunales cuando era administrado obligado a cumplir el acto, no lo hace 4
Derecho tutor de los intereses pblicos La tutela de los intereses pblicos es el objeto de administracin pblica con su actividad y es la justificacin y fundamento de las prerrogativas y privilegios de la Administracin. Derecho garantizador La razn histrica de la aparicin del Estado de Derecho fue limitar el poder sometindolo al Derecho y garantizar as la proteccin de los derechos subjetivos de los ciudadanos. Prueba de ello es la posibilidad que existe de recurrir contra las administraciones pblicas ante los tribunales y que stos, en sus sentencias, puedan, si es el caso, anular las decisiones administrativas e incluso condenar a la Administracin. Hay otras manifestaciones de estas garantas que iremos viendo: La sumisin obligada de la actuacin administrativa a un riguroso procedimiento para la elaboracin de sus decisiones. El obligado trmite de audiencia al interesado. La sumisin al principio de igualdad cuando selecciona contratistas. La sumisin al principio de mrito y capacidad en la seleccin de sus funcionarios. Las tcnicas de control del gasto pblico.
Derecho en permanente adaptacin a la realidad que ordena La administracin pblica traduce en accin jurdica las lneas marcadas por la poltica de gobierno y de ah que el derecho que la regula est en constante evolucin, aunque siempre sujeto a los mismos principios institucionales. NOTAS DE CLASE: La nota ms caracterstica es la del equilibrio entre las prerrogativas que el legislador otorga a la Administracin, con el fin de que sea eficaz en el cumplimiento de su fin natural (el inters pblico) y las garantas de las que gozan los ciudadanos frente a la Administracin. Es decir, un equilibrio entre privilegios y garantas. La ley dirigida a la Administracin puede ser: Potestad reglada, que no deja margen para operar fuera de lo establecido Potestad discrecional, dnde s que hay margen para operar.
En este segundo caso es importante discernir que, p. e., si existe una potestad sancionadora, se da un mximo y un mnimo, dentro del que existe cierta discrecionalidad, pero esa discrecionalidad no supone que pueda no
Garca de Enterra define esta situacin como principio de autotutela, la capacidad que el ordenamiento reconoca la administracin para tutelar por s misma sus propias situaciones jurdicas, sin necesidad de recabar previa tutela judicial.
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hacer nada. Este ltimo caso supondra arbitrariedad, algo que est prohibido. Se debe responder siempre al inters general, al bien publico que se defiende. 2.5. La aplicacin del ordenamiento jurdico administrativo.
Las Administraciones pblicas son personas jurdicas por lo que su actividad puede venir regulada tanto por el Derecho administrativo como por el Derecho privado y hay que establecer criterios para determinar cundo procede aplicar uno u otro. Se pueden distinguir dos categoras de los actos de la Administracin que sirven de base para aplicar los criterios de aplicacin: Con los actos de autoridad, que son los propios de la Administracin, cuando usa sus prerrogativas en el desempeo de sus actividades pblicas, cuando se dedique al trfico administrativo, cuando cumpla con las potestades o competencias atribuidas legalmente, entonces se aplicar el Derecho administrativo. Con los actos de pura gestin , comunes a cualquier otra persona jurdica, entonces se aplicar el Derecho que corresponda segn la materia en cuestin.
Criterios de aplicacin La doctrina tradicional, consideraba que el ordenamiento jurdico es el sistema de normas que rige en un Estado La realidad es ms compleja, Santi Romano seala que el concepto de ordenamiento jurdico no se agota en el sistema normativo, sino que hay que aadir otros dos elementos esenciales: la organizacin y la colectividad humana cuya actividad es regulada por el sistema a travs de la organizacin. Es decir, que ordenamiento jurdico es la interconexin entre todos ellos. Adems no se puede hablar de ordenamiento jurdico en singular, en un Estado moderno se puede ver que existe una pluralidad de ordenamientos jurdicos, tantos como organizaciones tiene la sociedad y stos se interrelacionan, culminando en el propio Estado y ordenados por una Constitucin comn a todos ellos, sin impedir que los ordenamientos sean independientes. Lo habitual es que cada ordenamiento tenga una norma cabecera, generalmente relacionada con la Constitucin directamente y a partir de ah, en funcin de diferentes criterios o principios se establecen las relaciones entre ellos. Las relaciones entre estos ordenamientos pueden obedecer a cinco principios esenciales: Principio de competencia Principio de preclusin Principio de primaca o jerarqua Principio de supletoriedad Principio de prevalencia
Principio de competencia : ver Leccin 3. 4 epgrafe. Determina las materias cuya ordenacin corresponde privativamente a un ordenamiento con exclusin de otros (competencias exclusivas), aunque en ocasiones impone la interrelacin de ordenamientos. Principio de preclusin: determina que una materia puede ser regulada por ms de un ordenamiento, pero la regulacin de uno de ellos excluye que se pueda regular por otro, que, normalmente, slo poda hacerlo en tanto el primer ordenamiento no lo hiciera. Principio de prevalencia: Para los casos en que no se respeten los principios de competencia y preclusin, se puede establecer este principio, por el que mientras se resuelve el conflicto, debe aplicarse un ordenamiento concreto y no el otro. Lo recoge el art. 149.3 CE y establece que las normas del Estado prevalecern en caso de conflicto con las de las CCAA, en todo aquello que no est atribuido a la competencia exclusiva de las autonomas. Este principio sirve para resolver conflictos normativos entre las legislaciones estatal y autonmica. Se acude a l cuando tanto principio el de jerarqua como el de competencia resultan insuficientes. Ahora bien, para aplicarse, es preciso que las normas hayan sido dictadas en virtud de ttulos competenciales vlidos. Para solucionar estos conflictos, el Tribunal constitucional favorece al rgano que, para ese asunto concreto se considera ms relevante y, al contrario que lo que ocurre en los conflictos de competencia o jerarqua, cuando se aplica el principio de prevalencia no se produce una declaracin de nulidad. Principio de primaca: cuando un ordenamiento impone su aplicacin preferente frente a los dems, de forma general y no slo en caso de conflicto. Esta solucin no supone la nulidad de la norma del ordenamiento desplazado, que podr ser aplicada si la norma que la desplaz es derogada. Es segn este principio que se ordenan las relaciones entre el ordenamiento de las Comunidades Europeas y el de los Estados miembros, que implica el desplazamiento de sus ordenamientos nacionales por el europeo. Principio de supletoriedad: determina que, en caso de que un ordenamiento no tenga norma aplicable a un determinado supuesto se aplicar otro ordenamiento, normalmente el estatal, dejando a salvo la finalidad de plenitud reguladora que tiene el Derecho.
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Este principio, junto al de prevalencia, est recogido, en el art. 149.3 CE que establece que el derecho Estatal ser aplicable en las CCAA con carcter supletorio, es decir, que sern de aplicacin en todo caso las normas del Estado cuando la competencia en cuestin no est expresamente atribuida a la CCAA de que se trate o traten. Esta clusula se repite, prcticamente, en todos los Estatutos de Autonoma y en realidad consiste en una tcnica para resolver vacos normativos. Por tanto, se usa para completar las posibles lagunas normativas que puedan darse en un momento determinado en las CCAA. As, el Derecho estatal ser el ordenamiento aplicable en una CCAA hasta el momento en que haga uso de su competencia normativa. En este momento del Derecho estatal deja de aplicarse. Esto es as porque no a todas las CCAA se les han atribuido las mismas competencias ni al mismo ritmo. El Estado Autonmico no es homogneo y unas CCAA pueden tener competencias exclusivas sobre materias que otras no. El Estado es entonces competente para dictar leyes que sern de aplicacin directa en las CCAA sin competencia: Sin competencia: Se aplica directamente la Ley del Estado. Con competencia: Se aplica supletoriamente la Ley del Estado.
La doctrina discrepa al respecto (as Muoz Machado cree que esto no supone una clusula universal, que no pueden convertirse en derecho supletorio leyes dictadas sin competencia., mientras que Otto s). El Tribunal Constitucional, que inicialmente coincidi con Otto, ha acabado respaldando la tesis de Muoz Machado, tras su sentencia al respecto de la Ley del suelo de 1997. Este principio de supletoriedad se puede aplicar de forma voluntaria o de forma forzosa: La aplicacin forzosa implica que una CCAA con competencia normativa ha aprobado una normativa que desarrolla una materia concreta. Sin embargo, si quedan aspectos no contemplados habr que acudir forzosamente al Derecho Estatal para completar la laguna. La CCAA al aprobar una norma se puede remitir al Derecho Estatal, estableciendo que, en todo lo no regulado en esa norma autonmica, ser de aplicacin la norma Estatal. A veces, incluso se aprueba la Ley o Reglamento con un artculo nico que se remite al contenido completo de una norma Estatal. Si bien es imprescindible que primero se intente llenar el vaco normativo con el derecho propio de la CCAA antes que acudir al Estatal. Por tanto, esta clusula ser el ltimo recurso una vez descubierta la laguna legal.
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II.- LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURDICO-ADMINISTRATIVO LECCIN 3 La Constitucin y la Ley La Constitucin como norma jurdica.- La ley: concepto.- El principio de reserva de ley.- Titulares de la potestad legislativa: El principio de competencia. 3.1. La Constitucin como norma jurdica
La Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico, se aprueba por un poder constituyente del que emanan los dems poderes, distinto de stos. Los poderes as constituidos quedan organizados y sometidos por la Constitucin. As, la Constitucin vincula no slo a los ciudadanos sino tambin a los Poderes pblicos y consecuentemente, a las normas que stos produzcan y a sus actos: la Constitucin es una limitacin del poder sometindolo al Derecho. Como norma, la Constitucin goza de supremaca en un doble plano: material y formal. Formal porque la Constitucin no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma. Material porque la Constitucin tiene efectos propios sobre cualquier otra norma y lo hace con fuerza activa y pasiva.
Este segundo plano material se refuerza a travs de una jurisdiccin propia: el Tribunal Constitucional, que realiza el control de constitucionalidad de las leyes. Adems del control propio (cuestin de constitucionalidad) que realizan jueces y tribunales sobre el resto de las normas y actos. Polticamente, la Constitucin es la juridificacin del poder poltico. Jurdicamente, la Constitucin se define como la norma fundamental del ordenamiento jurdico que regula la organizacin del Estado y las reglas esenciales de la organizacin de la Sociedad que le sirve de base, particularmente los derechos fundamentales de los ciudadanos. En su contenido sigue una sistemtica que recoge: La definicin de la titularidad de la soberana , habitualmente basada en la soberana popular. La identificacin del Estado y sus seas. Una parte dogmtica que declara cules son los derecho y libertades y los principios que han de inspirar a la accin pblica en el ejercicio de sus funciones en aspectos como la economa y lo social. Una parte organizativa, que consagra la teora de la divisin de poderes, regulando su organizacin y las relaciones entre ellos. En los Estados de estructura polticamente descentralizada, se regula la organizacin y las competencias de los entes en que se descentraliza (autonomas, regiones, Estados). Una parte tcnica, que regulan la supremaca material y formal de la Constitucin dentro de los ordenamientos jurdicos, su defensa frente a vulneraciones por otras normas o los Poderes pblicos y el proceso de reforma constitucional. La ley: concepto
3.2.
La ley es la norma superior del ordenamiento jurdico tras la Constitucin. Se concibe como expresin de la voluntad popular ya que el rgano que aprueba las leyes, el poder legislativo, encarna la representacin poltica de la comunidad y por ello sus mandatos son originarios y no pueden estar sometidos a ningn otro Poder poltico. Esta idea es compatible con la supremaca de la Constitucin dado que sta se sita por encima de los poderes constituidos. Las leyes han de ajustarse a lo dispuesto en la Constitucin pero no como un desarrollo de sta, sino dentro de los lmites que sta impone. La Constitucin marca un cauce que deja al legislativo amplia libertad para que decida la regulacin sobre una materia. Actualmente existe un nuevo lmite que es el Derecho Comunitario Europeo. La Ley es el mandato jurdico originario aprobado por el Parlamento, no susceptible de otro control que el constitucional, ni siquiera del Poder judicial. En los Estados con estructura descentralizada, la capacidad para dictar leyes la tienen tambin los Parlamentos o Asambleas legislativas de los Estado federados, Regiones o Comunidades autnomas. NOTAS DE CLASE: Las antiguas constituciones eran programticas, necesitaban de la ley para llevarse a la prctica, no poda invocarse directamente ante los tribunales, necesitaban de un desarrollo posterior por ley. La gran revolucin ha sido el transformar el carcter de la Constitucin, convirtindola en una norma inspiradora del ordenamiento jurdico que no puede ser vulnerado por ste. Ninguna norma contenida en el ordenamiento puede ir contra la Constitucin, adems de que sta puede invocarse ante los tribunales. Tampoco ninguna norma puede modificar la CE, sino que ha de seguirse un procedimiento especfico de modificacin, indicado en la propia Constitucin, lo que se conoce como supremaca formal.
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Igualmente, todas las normas han de ajustarse a lo dispuesto en la propia Constitucin, lo que se conoce como supremaca material. Los derechos fundamentales y las libertades pblicas no son directrices inspiradoras de los objetivos deseables para la sociedad espaola, sino que son normas directamente aplicables y alegables ante los tribunales (art. 10 al 29 CE y el 30.2 referente a la objecin de conciencia). Las dems directrices slo se pueden invocar, pero no son vinculantes. Slo forman un ncleo reconocido por la Constitucin, pero necesita ser desarrollado por una norma o ley. Junto a esto, se ha ido desarrollando un sistema de proteccin, a partir del art. 53 CE, para que los derechos y libertades no se queden solamente en un mero programa. Mediante este procedimiento de amparo constitucional, cuando se agota el procedimiento ordinario sin haber conseguido tutelar uno de estos derechos o libertades bsicos, se interpone un recurso de tutela judicial efectiva. Adems existe un control exclusivo y especfico de las funciones constitucionales a travs del Tribunal constitucional. Tribunal que no forma parte de la organizacin judicial, es un rgano con jurisdiccin propia. Tambin su composicin es atpica. Son 12 magistrados que no son de la judicatura, son cargos ocupados por abogados de renombre y prestigio, profesionales destacados, etc. Su mandato dura 9 aos y se van renovando por tercios cada tres aos. Son los encargados de resolver conflictos de competencias, como los que pueden aparecer entre las CCAA y la Administracin Central o entre ayuntamientos. 3.3. El principio de reserva de ley
Al atribuirse la capacidad de aprobar leyes a los Parlamentos, se sita a stos, en el plano operativo, en la cspide de la organizacin de cada ordenamiento jurdico, ya que, mediante ley, se puede regular cualquier materia y hacerlo con absoluta discrecionalidad poltica sin ms lmite que lo establecido en la Constitucin o el Estatuto de autonoma, en su caso. Hay casos, como la Constitucin francesa, en que ciertas materias son extradas de la competencia del Legislativo para drselas al Gobierno, esto se conoce como Reserva de Reglamento. La Reserva de Ley es cuando la Constitucin prev que ciertas materias, parcial o totalmente hayan de regularse por ley, de manera que slo el Parlamento puede legislar al respecto, impidiendo que cualquier otro rgano de poder acte sobre ellas, excepto si es la propia ley quien lo permite remitindose a que un reglamento regule parte de la materia, desarrollndola. La razn de ser de este principio es garantizar el Estado de Derecho y su finalidad asegurar que materias relacionadas con aspectos fundamentales, como la libertad o los de los ciudadanos se contengan en normas elaboradas por los representantes de stos sin que pueda intervenir el gobierno que slo podr desarrollarlas por delegacin. Tampoco podrn existir reglamentos independientes ni estn permitidos deslegalizaciones 5. Niveles de Reserva de Ley: 1. 2. 3. Slo la ley (orgnica u ordinaria) puede entrar a regular una determinada materia, derechos y libertades fundamentales recogidos en la Seccin 1 , Captulo II, Ttulo I de la CE. As lo manda el art. 53. Exige que ciertas materias han de estar reguladas por una ley pero permite que un reglamento pueda desarrollarla o complementarla (Derecho de asilo, incompatibilidad funcionarios) Permite que determinadas materias se regulen mediante reglamentos, limitndose por ley la autorizacin de este desarrollo (mediante ley se autoriza que el gobierno emita deuda pblica).
La reserva de ley que puede establecer la Constitucin no supone necesariamente que las materias sean reguladas necesariamente por ley estatal, ya que la reserva de ley no es una regla de distribucin de competencias. Sin embargo, si se especifica que la reserva sea de ley orgnica, sta es siempre a favor del legislador estatal, nico que puede aprobar tales leyes. NOTAS DE CLASE: Cualquier materia puede ser regulada por el legislador, pero algunas, el constituyente las ha significado, indicando especficamente, que han de ser reguladas en exclusiva por el legislador, por el Parlamento, sin que los pueda regular el ejecutivo, el Gobierno. Como tcnica jurdica, tambin puede existir la reserva reglamentaria, es decir, reservar ciertas materias para que sean reguladas especficamente por el ejecutivo, por el gobierno, sin que las pueda regular el legislador. sta tcnica no se aplica en Espaa pero s en Francia. La consecuencia de la reserva de ley es que se produce una congelacin de rango. Cuando una materia es tratada por una ley, esa materia ya ha de seguir siendo regulada por ley. Tras producirse la congelacin de rango, puede verse que sta sea innecesaria y para romper con esta congelacin, la misma ley que regula una
Consiste en descongelar o eliminar la reserva de ley que tiene una materia. Toda materia tratada por una ley queda automticamente reservada a la ley, dado que slo otra ley podr derogar a la que regula dicha materia, excepto si la ley original expresamente permite su deslegalizacin por otros medios. Si la reserva la realiza la Constitucin la deslegalizacin no es posible.
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materia puede promulgar la deslegalizacin de la misma, eliminando la reserva y permitiendo que el Gobierno pueda regular esa materia reglamentariamente. 3.4. Titulares de la potestad legislativa: El principio de competencia
La ley ordinaria en la Constitucin espaola es aprobada por las Cortes, denominacin de nuestro Parlamento y formado por dos cmaras: Congreso y Senado. Las leyes se elaboran por colaboracin entre Gobierno y Cortes, aunque la aprobacin de las leyes es privativa de las Cortes , independientemente de que, en el plano poltico, el Gobierno est respaldado por la mayora parlamentaria. Nuestra Constitucin no prev supuestos de aprobacin de leyes por referndum aunque s lo considere para aprobar los Estatutos de autonoma, pero tras ratificarse por las Cortes. Las fuentes del Derecho son la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. De este sistema de fuentes, establecido en el Cdigo Civil, emanan las normas ordinarias establecindose entre ellas un orden de primaca en funcin de dos principios bsicos: jerarqua y competencia. Competencia: La potestad para regular una materia se asigna a distintos rganos que se responsabilizan de dichas materias. Jerarqua: Las normas jurdicas se ordenan jerrquicamente de forma tal que la Ley posterior modifica la anterior y la Ley especial puede modificarse e incluso prevalecer sobre la Ley general.
Estos principios de ley posterior y especial son aplicables en un sistema perfecto de normas integrantes de un nico conjunto normativo, en la realidad es un sistema ms complejo (ver Leccin 2 tema 4: criterios de aplicacin). Principio de competencia : Este principio marca las relaciones entre las normas Estatales y Autonmicas. Esta dualidad implica que forman parte o constituyen ordenamientos jurdicos separados y, por consiguiente las normas de una CCAA no pueden derogar las de otra CCAA ni por supuesto las del Estado. Por eso, una vez admitida la subordinacin de todo el ordenamiento a la CE, hay que resolver los conflictos entre uno y otro ordenamiento jurdico. El principio de jerarqua, de mayor o menor rango, es insuficiente, hay que acudir al contenido material, al objeto de esas normas en conflicto. Este sistema es perfectamente aplicable cuando existe una separacin completa entre las materias que una y otra administracin pueden regular, esto es, cuando existe un sistema de atribucin exclusivo de competencias. Lgicamente, prima la norma dictada por aquella administracin que tenga atribuidas competencias para regular una materia concreta con independencia del rango de esa norma. Desde este punto de vista, un Reglamento Estatal ser la norma aplicable con carcter prioritario a una Ley Autonmica si es el Estado el que tiene atribuidas las competencias para regular esa materia. Por eso: El principio de competencia se dice que efecta una ordenacin horizontal del ordenamiento jurdico. Frente a la ordenacin vertical que efecta el principio de jerarqua.
Hoy en da este principio de competencia es el dominante para relacionar el ordenamiento estatal y el autonmico. Cuando existe un sistema de competencias exclusivo es sencillo pero cuando se compartan competencias es complejo ya que en estos casos, aunque la funcin de cada legislador est delimitada, puede ocurrir que exista algn aspecto, concretamente de la regulacin autonmica, que quede condicionada a lo previamente establecido en una Ley Estatal. Esto es lo que ocurre con las Leyes Bsicas Estatales y las de Desarrollo Autonmico. En estos casos prevalece la ley Estatal que establece los principios generales, pero no por relacin de jerarqua sino de competencia ya que el Estado es quien tiene atribuida la potestad de establecer las bases, mientras que las CCAA la competencia que se les atribuye por parte de lo previamente establecido por el Estado. Puede ocurrir que exista concurrencia de competencias, esto es, que no exista competencia compartida, sino que sobre una determinada materia concurran a la vez competencias estatales y autonmicas. En tales casos hay que acudir a los mecanismos de cooperacin y si no son suficientes aplicar el principio de prevalencia que implica favorecer la competencia de una administracin sobre otra para regular una determinada materia o un aspecto del mismo (por ejemplo urbanismo). Son competentes tanto las CCAA como el Estado y ste ltimo es competente para instalar infraestructuras. Se comparte todo pero, cmo se ponen de acuerdo? Pues en estos casos prima el inters general, o sea no hay duda de quien es la competencia, sino cual de ellas es la que prima. Principio de jerarqua o subordinacin: Las normas jurdicas se relacionan entre s de acuerdo con este principio cuya positivacin aparece recogida en el art. 9.3 CE que apunta a la idea de que la administracin actuar de conformidad con el principio de jerarqua normativa. Consiste en la subordinacin de unas normas a otras atendiendo a su mayor o menor rango. As, el Decreto Legislativo (art. 82 CE) se impone a los Reglamentos, que son normas del Gobierno que desarrolladas por mandato legislativo. El Reglamento, pues, no puede contradecir a las normas con rango y fuerza de Ley, de manera que la CE garantiza la preeminencia poltica del Parlamento sobre el gobierno que es quien ejerce la potestad reglamentaria. En primer lugar se situar la Constitucin, seguida de la Ley y sta de los Reglamentos. Adems, la CE establece distintos tipos de leyes: Ley orgnica y ordinaria (art. 81), ley de armonizacin (art. 150.3), ley de comisin (art. 75.2), Decretos Leyes (art. 86), adems de prever la existencia de normas con rango de Ley emanadas de los Parlamentos Autonmicos.
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Tambin el art. 51 LPC alude a este principio de subordinacin de los reglamentos a la ley y de las leyes a la Constitucin o a los Estatutos de autonoma, indicando expresamente que las Administraciones no pueden regular aquellas materias que la CE reserva a las Leyes del Estado o de las CCAA pudiendo estar tambin esta reservada en los Estatutos de Autonoma. Este principio de jerarqua implica la posibilidad de que una norma superior pueda modificar o derogar todas aquellas de rango inferior, si bien este principio de jerarqua opera nicamente en los ordenamientos jurdicos Estatal y autonmico , pero no sirve para regular las relaciones entre ambos ordenamientos. Las normas estatales no son superiores a las normas autonmicas y viceversa. LECCIN 4 Tipos bsicos de leyes estatales Leyes orgnicas y leyes ordinarias.- La singularidad de las leyes de presupuestos y las denominadas leyes de acompaamiento.- Normas del Gobierno con rango de ley: Decretos-Leyes y Decretos-Legislativos. 4.1. Leyes orgnicas y leyes ordinarias
La clasificacin ms importante de las leyes las diferencia entre leyes orgnicas y leyes ordinarias: Leyes orgnicas Art. 81 CE: 1. Son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las
que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin. 2. La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes orgnicas exigir mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del proyecto.
Se definen en nuestro ordenamiento por el procedimiento agravado (mayora absoluta del Congreso) y las materias que tienen reservadas. Su procedimiento de elaboracin se abre por su calificacin como tal por la Mesa del Congreso segn las consideraciones del Gobierno o los proponentes o tras el Informe de la Comisin cuando trate sobre materias reservadas. Las Cmaras no pueden declarar como orgnica a una ley por que s, slo si cumplen los requisitos formales y materiales que impone la Constitucin. Las leyes orgnicas no son superiores jerrquicamente sobre las ordinarias, su diferencia es slo por razn de la materia que regulan, que de hacerlo por ley ordinaria, supondra su inconstitucionalidad, aunque nunca antes que sea declarada como tal por el Tribunal constitucional. De hecho, una ley orgnica, si regula materias propias de una ley ordinaria puede ser mixta, siendo algunas de sus disposiciones ordinarias y otras orgnicas y pudindose modificar las de materia ordinaria por otra ley ordinaria. Aunque siempre que la propia ley orgnica as lo indique, calificacin que es preceptiva y revisable por el Tribunal constitucional. Caso que la ley no lo indique, el legislador ordinario slo podra modificarlo por ley ordinaria hasta que el Tribunal constitucional as lo estableciera. Leyes ordinarias Son el resto de las leyes. 4.2. La singularidad de las leyes de presupuestos y las denominadas leyes de acompaamiento
El presupuesto contiene las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio econmico determinado. A travs del presupuesto se realiza el ms importante de los controles de las Cmaras sobre el Gobierno y por ello viene contemplado especficamente por la Constitucin, reglando su elaboracin, aprobacin parlamentaria y control de gestin y ejecucin: Art. 134 CE. Slo se admite la presentacin de un Proyecto del Gobierno aunque su procedimiento es el ordinario, pero se restringen las facultades de enmienda de los parlamentarios y goza de preferencia en su tramitacin. Debe presentarse al menos tres meses antes de que expire el presupuesto del ao anterior y aprobarse antes del 1 de enero del ao siguiente. Tiene carcter de ley especial y limites materiales a su contenido, su vigencia es anual y si no resulta aprobado, se prorroga automticamente el anterior. 4.3. Normas del Gobierno con rango de ley: Decretos-Leyes y Decretos-Legislativos
Por ciertas razones tcnicas o excepcionales, el Poder Ejecutivo tiene tambin la facultad de dictar normas con valor de ley en determinados supuestos y sometidas a especiales facultades de control por parte del Poder Legislativo. Que estas normas tengan valor de ley significa que tambin son mandatos originarios slo subordinados a la Constitucin, como si las hubiera dictado el propio Parlamento. Pero la Constitucin o limita los supuestos en que puede ocurrir o los controla y ratifica con posterioridad a travs del Parlamento.
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4.3.1 Decretos-leyes Son disposiciones legislativas provisionales del Gobierno puede dictar en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) y pueden modificar o derogar otras leyes y materias con reserva de ley excepto si son orgnicas6. Son temporales por lo que en el plazo de 30 das han de someterse a revisin parlamentaria para su debate y votacin que devengar en convalidacin, derogacin o tramitacin como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Tras aprobarse por el Parlamento ser una nueva ley que sustituir al Decreto-ley inicial. 4.3.2. Decretos-legislativos
Son tambin normas del ejecutivo con valor de ley y son las ms frecuentes, dnde el Parlamento recurre a la colaboracin del Gobierno para legislar. El Parlamento da una base previa donde establece las pautas polticas y jurdicas que debe desarrollar el Gobierno, aunque no puede entrar en el mbito material de las leyes orgnicas (art. 82.1 CE). Pueden ser tanto estatales como autonmicos, regulados por la mayora de los Estatutos autonmicos. Clases: 1. Leyes de bases y los Textos artculados : La delegacin parlamentaria en el Gobierno se realiza mediante una ley de bases que establece con precisin los principios y criterios que ha de seguir el Gobierno para desarrollarlos y la propia ley de bases no puede permitir que se modifiquen, es decir, los Decretos legislativos no son mandatos jurdicos originarios, se limitan a desarrollar lo indicado por el Parlamento. Sus normas no son directamente aplicables y no se ordenan en artculos sino en bases numeradas. El Gobierno debe ser fiel a los criterios pero tiene amplio margen de libertad para desarrollar los mismo. Si no respeta la solucin poltica, entonces entrara en vicio de nulidad o vicio ultra vires. Leyes de delegacin y los Textos refundidos: La delegacin parlamentaria en el Gobierno se realiza mediante una ley ordinaria indicando que proceda a refundir textos legales preexistentes o regularizar, aclarar y armonizar la normativa y tienen valor de ley. Se puede incurrir en vicio de nulidad por crear nuevas normas o por omitir normas existentes se conoce como vicio ultra vires (ver notas de clase) de adicin de mandatos o por defecto de los mismos. El gobierno no tiene que atenerse al texto original, sino que puede modificarlos en su literalidad.
2.
Alcance y contenido de las leyes de delegacin En cualquiera de los dos supuesto de delegacin legislativa, sta ha de ser con forma expresa, para una materia concreta y con un plazo para su ejercicio sino, caduca. Tampoco se puede subdelegar en rganos terceros. Mientras est vigente una delegacin legislativa, el Gobierno puede oponerse a debatir proposiciones de ley sobre la materia sobre la que se refiere la delegacin. El control de los Decretos legislativos El Parlamento puede establecer en las leyes de delegacin las frmulas de control que estime convenientes. La ms apropiada el la ratificacin en el Congreso del texto del Decreto-legislativo antes de su promulgacin (art. 153 Reglamento del Congreso). Los Decretos-legislativos, a diferencia de Leyes y Decreto-Leyes, s pueden ser objeto de control por los Tribunales ordinarios, no en cuanto a su contenido material, que tiene rango de Ley, sino en cuanto a su fidelidad y adaptacin a la delegacin que la cre y si incurre en vicio ultra vires, entonces no es ley, sino reglamento y como tal susceptible de control judicial. Otro control es el dictamen preceptivo pero no vinculante del Consejo de Estado antes de aprobarse por el Gobierno. NOTAS DE CLASE: La Ley Es la norma superior del ordenamiento, aunque sometida a la Constitucin. La ley es la expresin de la voluntad popular y tiene fuerza vinculante puesto que procede de los representantes legalmente elegidos por el pueblo. Tan ley es la que sale del parlamento del Estado como la que sale del Parlamento autonmico. Modalidades de leyes: Orgnicas y ordinarias.
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Reformatio in bonus: ex tunc (efecto anulatorio) Reformatio in peius: ex nunc (efecto derogatorio)
Tambin tiene un lmite material, no puede modificar el ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos del Ttulo 1, el rgimen de CCAA, ni al Derecho electoral (art. 86 CE)
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Respecto al ordenamiento de la UE. La CE acepta que un rgano que no es competente para legislar, produzca normas con rango de ley. Debajo de la ley tenemos: Real Decreto Ley: Se habilita directamente al ejecutivo, permitindole que sustituya al Parlamento para crear leyes (art. 82 y 86 CE) Real Decreto-legislativo: No habilitan sino que le da unas bases para que refunda o armonice o articule normativas vigentes. Ley ordinaria que autoriza al gobierno para que refunda. Real Decreto legislativo: en vez de refundir se crean leyes ex novo, entonces se trata de una ley de bases.
Ultra vires: quiebra de un pacto. Se refiere a la delegacin legislativa al Gobierno, por parte del parlamento, para que las normas emitidas por el gobierno puedan tener rango de ley. Este principio indica que la habilitacin realizada es vlida siempre y cuando se respeten las leyes de bases y las ordinarias que regulan el mbito o la materia que el gobierno quiere regular mediante Decreto Ley o Decreto legislativo. Si se produce un Ultra vires, cuando el gobierno no respeta las indicaciones dadas por el Parlamento, se rompe la delegacin y las normas no tendrn rango de ley, sino de reglamento que es el rango que tienen las normas emanadas del gobierno cuando ste no tiene habilitacin especial. Ver art. 82 a 85 CE. Textos refundidos: consiste en recoger todas las leyes anteriores de forma ordenada y consistente. Las normas que se recogen quedan derogadas, aunque el contenido de las mismas, su regulacin, sigue vigente. Si no se recoge todo, entonces tambin se produce un ultra vires. Para recoger toda la legislacin se puede hacer de dos maneras: Formulando un texto nico nuevo Adems de formularlo, regularizar, aclarar y armonizar todas las normas afectadas.
Un ejemplo es el Texto Refundido 92 que recoge el contenido de la ley del suelo de 1976 y de la ley de suelo de 8/1990. Este es un Real decreto legislativo cuyo texto contiene el texto de las dos leyes anteriores, si no fuese as, incurrira en un ultra vires. LECCIN 5 Ordenamiento estatal y ordenamientos autonmicos Sistema de relaciones.- Leyes estatales de constitucin e integracin de ordenamientos autonmicos.- Leyes de las comunidades Autnomas.- El control de constitucionalidad de las leyes. 5.1. Sistema de relaciones
85, 89 y 90 Entre los subsistemas normativos autonmicos y el sistema normativo global del Estado responden, en lo esencial, tres principios o relaciones: 1. 2. 3. Principio o relaciones de separacin Principio o relaciones de cooperacin y Principio o relaciones de supremaca
1. Relaciones de separacin La CE reconoce la existencia, junto al Estado, de entidades territoriales de nivel inferior (Municipios, Provincias) a las que reconoce autonoma para la gestin de sus intereses. Estos subsistemas se construyen de modo formal semejante a la organizacin estatal. Todo parte de una norma suprema, la CE, que determina su organizacin bsica y el rgimen de produccin normativa, los que se crean tambin en torno a una norma de cabecera pero creada por el Estado, distinto y separado del de los dems entes y del general del Estado porque: 1) los diferentes subsistemas no estn conectados entre s, limitndose solo a coexistir, y 2) porque las Relaciones entre los subsistemas, de un lado, y el sistema normativo estatal de otro, son slo parcialmente similares, siendo el nexo la norma cabecera y a partir de ah, cada subsistema se construye por l mismo. 2. Relaciones de cooperacin Salvo determinadas funciones reservadas ntegramente al Estado, en la mayor parte de los casos una misma materia o funcin pblica se divide entre el Estado y las CCAA. Dado que las funciones deben realizarse coherentemente, debe entablarse una cooperacin entre las normas que dicte el Estado y las que sobre la misma materia deban ser dictadas por las CCAA. Pues bien, esta cooperacin exige unos principios ordenadores, que son tres: Materias de formacin compartida: Estado y CCAA cooperan, mediante normas respectivas a la misma materia. Materias de formacin sustantiva estatal y ejecucin autonmica: las normas comunitarias se limitan a crear disposiciones organizativas de ejecucin.
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Materias de coordinacin estatal: que corresponden simultneamente al Estado y a las CCAA. Las CCAA tiene potestades normativas y de ejecucin material pero el Estado tiene potestad coordinadora vinculante.
3. Relaciones de coordinacin El sistema normativo estatal est en posicin de supremaca en relacin a los subsistemas autonmicos y permite que stos ltimos existan como tales. El Estado dispone de distintos instrumentos para mantener el principio unitario, si bien, en el plano normativo dicha primaca se manifiesta en dos principios capitales: Principio de prevalencia: las normas estatales prevalecern en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas (art. 149.3 CE) El principio de supletoriedad: El Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA (art. 149.3 CE) Leyes estatales de constitucin e integracin de ordenamientos autonmicos o Estatutos de autonoma
5.2.
Los Estatutos de Autonoma Son leyes orgnicas y por lo tanto estatales y son la primera norma del ordenamiento autonmico, subordinadas a la Constitucin. Se diferencian del resto de las leyes orgnicas estatales en su procedimiento de aprobacin que puede ser la va general, como el resto de las orgnicas o por va especial, recogida en art. 151 CE que incluye referndum de los electores de la CCAA. Adems, los Estatutos, tras ser aprobados no tienen plena disponibilidad para las Cortes, sino que tienen un procedimiento especial de reforma contenido en ellos mismos, si se crearon por la va especial. Leyes de bases Entran dentro de la tcnica de delegacin legislativa del Parlamento en el Gobierno y lo veremos con los Decretos legislativos (Leccin 4.3). Su contenido no se divide en artculos sino en bases que establecen criterios que luego deben de ser desarrollados por el Decreto legislativo que las articula. Leyes bsicas Entran dentro del mbito de relaciones entre ordenamiento estatal y autonmico no hay que confundir con las leyes de bases. Se refieren a materias cuya legislacin bsica corresponde al Estado y su desarrollo y ejecucin a las CCAA, por lo que la legislacin completa de la materia se nutre de normas de dos ordenamientos distintos. No se trata slo de una simple legislacin de principios, aunque regule aspectos centrales de la materia, viene a ser el comn denominador normativo de la materia. Para evitar un vaco legal e impedir a la CCAA reglar una materia si el Estado no lo ha hecho an, se dota de carcter de legislacin bsica a toda disposicin, del rango que sea, que existiera con anterioridad a la Constitucin regulando los aspectos bsicos de una materia y que, por supuesto no sean inconstitucionales. Tras tres dcadas de Constitucin se ha impuesto tambin un concepto formal de legislacin bsica, el legislador estatal y el Gobierno tienen competencia y han de precisar qu disposiciones tienen el carcter de bsicas. Determinar qu es bsico y qu no plantea numerosos problemas. Leyes de armonizacin Tambin entran dentro del mbito de relaciones entre ordenamiento estatal y autonmico y tienen como finalidad establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, an en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exige el inters general (art. 150 CE) y evitar as la existencia de polticas legislativas antagnicas o no homogneas. Este cometido legislativo hay que interpretarlo de manera restrictiva, han de cumplirse dos presupuestos: 1. 2. La exigencia (que no es lo mismo que conveniencia) de inters nacional, a apreciarse por mayora absoluta de las dos Cmaras. Slo pueden dictarse en supuestos dnde la competencia de regular sobre la materia sea exclusiva de las CCAA
Leyes marco y leyes de transferencia o delegacin Tambin entran dentro del mbito de relaciones entre ordenamiento estatal y autonmico y son tcnicas de delegacin legislativa del Estado en las CCAA. No hay prevista ninguna especialidad procedimental en su aprobacin y su verdadera naturaleza resulta de su contenido: la finalidad que persigue y sus efectos.
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5.3.
Leyes de las Comunidades Autnomas
Son un elemento de la descentralizacin poltica, haciendo que el Estado no tenga el monopolio de la produccin legislativa. La CE reconoce esta facultad a las CCAA aunque no expresamente, en los art. 153. a, 152 y 2. Tienen el mismo concepto, funcionalidad y carcter que las leyes estatales, y lo hacen en relacin a las materias que le son propias segn la CE. Existen todos los tipos de leyes que hay en el ordenamiento estatal excepto las leyes orgnicas y aquellas que son propias de reglar las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonmico (leyes bsicas, de armona, marco y leyes orgnicas de transferencia o delegacin). Cumplen con el principio de reserva de ley si la CE lo indica y estn subordinadas a la CE y a su Estatuto de Autonoma. Tambin estn subordinadas al bloque de constitucionalidad. Pueden dictarse en materias de competencia exclusiva o compartida, donde le corresponde al Estado establecer la legislacin bsica y regulan en base a una competencia a ttulo propio por la CCAA y no por remisin de la ley bsica ni por delegacin del Estado. El procedimiento de elaboracin y aprobacin es anlogo al de las leyes estatales, salvo que no hay dos cmaras sino una Asamblea autonmica anloga al Congreso de los Diputados.
5.4.
El control de constitucionalidad de las leyes
Las leyes y otras normas con rango de ley slo estn subordinadas a la Constitucin y son inmunes al Poder judicial, slo se controlan por el TC, sin perjuicio del control de exceso sobre la delegacin que los tribunales pueden hacer sobre los Decretos legislativos. El TC tiene el monopolio del control de constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley a travs de dos vas: el recurso de inconstitucionalidad (art. 161.a CE) y la cuestin de constitucionalidad (art. 163 CE): El recurso de inconstitucionalidad es abstracto y general y afecta a la validez de la ley y no a casos concretos de sentencias apoyados en ella, por lo que slo lo pueden plantear el Presidente de Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados o 50 Senadores, los Gobiernos Autonmicos y las Asambleas de las CCAA. Si se trata de leyes autonmicas, tambin el Gobierno y tiene efectos suspensivos sobre la norma. Ha de interponerse dentro de los 3 meses desde la publicacin de la norma. La cuestin de constitucionalidad es planteada por jueces y Tribunales que deben aplicar leyes, cuando estimen que la que corresponde aplicar incurre en ese vicio (arts. 35 a 37 LOTC). Se plantea en el proceso judicial antes de dictar sentencia que queda paralizado hasta pronunciamiento del TC. En la cuestin se establece un juicio de relevancia explicando cmo la ley afecta al fallo del proceso. Tambin en los recursos de amparo, aunque no creados para controlar las normas, se puede declarar la inconstitucionalidad de una norma si existen motivos para ello.
Los vicios en que puede incurrir una norma de rango legal son: competencia, procedimiento de elaboracin y materiales o de fondo, por contravenir disposiciones constitucionales o del bloque de constitucionalidad 7 al que deben ajustarse las leyes. Sobre los Decretos legislativos, adems, el control se extiende a la adecuacin de la norma a la ley de delegacin y al ejercicio por el Gobierno de la delegacin. Las dems normas pueden ser controladas en cuanto a su vicio de inconstitucionalidad por los Tribunales de Justicia a travs de los correspondientes recursos de cualquier persona legitimada para ello y no slo por el TC directamente. Contenido y efectos de las sentencias del TC 1. En los procedimientos de inconstitucionalidad, la sentencia del TC vincula a todos los Poderes pblicos y produce efectos desde su publicacin en el BOE, tiene valor de cosa juzgada y no cabe nuevo recurso. Su contenido puede ser: Desestimatorio del recurso Estimatorio, anulndose preceptos impugnados total o parcialmente, adems de los preceptos conexos. Interpretativo, sin anularse, el TC impone una interpretacin concreta o excluye algunas posibles.
En ningn caso el TC puede formular normas sustitutorias de las anuladas. Los actos ya producidos de aplicacin de la norma anulada, en virtud del principio de seguridad jurdica, no da lugar a revisin de las sentencias ya dictadas, salvo en procesos penales o sancionadores si de ello resulta sancin o pena inferior. 2. En el recurso de amparo, si la sentencia otorga el amparo, sta slo tendr efectos entre las partes del proceso, pero puede llegar a declarar la nulidad de la norma cuando se considere que la lesin de derechos fundamentales o libertades pblicas se ha realizado por incurrir en vicio de inconstitucionalidad.
Se refiere tanto a la Constitucin como al conjunto de leyes que desarrollan materias constitucionales por mandato expreso de la Constitucin.
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LECCIN 6 El Reglamento Concepto y fundamento de la potestad reglamentaria.- Titulares de la potestad reglamentaria.- Principios que presiden las relaciones entre la ley y el reglamento.- Clases de reglamentos.- Remisin normativa y deslegalizacin.- Rgimen jurdico de la potestad reglamentaria: lmites formales y materiales.- La inderogabilidad singular de los reglamentos.- El control de los reglamentos ilegales. 6.1. Concepto y fundamento de la potestad reglamentaria
Son las normas que aprueban el Gobierno y la Administracin Pblica. No incorporan la mstica de ser expresin de la voluntad popular. La ley es la nica que representa la voluntad del pueblo espaol, no la del gobierno. Estn subordinadas a la Constitucin, a las leyes y normas con valor de ley como consecuencia del principio de legalidad de un Estado de Derecho. Son una manifestacin del principio de autonoma que se reconoce a las Administraciones Pblicas. La potestad reglamentaria se basa en la atribucin previa que hace el art. 97 CE 8 al Gobierno y el art. 1379 CE a las CCAA, Provincias y Municipios. Una buena ley no debe ni puede ser detallista, porque entonces contendra miles de artculos y el detallismo es casustico. El reglamento es el compaero de viaje de la ley, que se encarga de su desarrollo, que lleva la teora, de carcter general, a la prctica y que la va actualizando segn transcurre el convivir social, adaptando la ley a los nuevos tiempos, sin necesidad de tener que estar tramitando constantemente nuevos proyectos de ley sobre la misma materia. Es el desarrollo de la ley y, por tanto, la fuerza que contiene, al ser norma vinculada a la ley, es importante, aunque sea una norma inferior a sta. 6.2. Titulares de la potestad reglamentaria
La atribucin de potestades reglamentarias no deriva slo de la Constitucin, las leyes tambin pueden realizar tal atribucin. Se distingue entre: Una potestad general o externa, con efectos plenos sobre todos los ciudadanos, que se atribuye al Gobierno y a las CCAA (potestad ad extra). Una potestad administrativa o interna que se atribuye a la Administracin que de ste depende (potestad ad intram). Son reglamentos, que se refieren a la reorganizacin interna de un Ministerio, de una Consejera, la supresin de distintas reas, etc. que no afectan a los ciudadanos directamente. Aquellos rganos que sean Administracin Pblica, pero que incorporen la nota de representatividad poltica en la composicin de sus rganos, como es el caso de la potestad de ordenanza reconocida a las Entidades municipales. Aquellos entes que la ley atribuye potestad reglamentaria sobre ciertos sectores de la actividad econmica o social. Reglamento: definicin por razn de un origen: Es una norma escrita que procede de una Administracin pblica. Reglamento: definicin con razn a la ley: es toda norma escrita sometida a la ley.
La potestad ad extra tambin se le atribuye a:
La que nos afecta y nos interesa a nosotros es la potestad ad extra
Detrs, aunque sea de lejos, siempre hay una ley que da cobertura a un reglamento. 6.3. Principios que presiden las relaciones entre la ley y el reglamento
Las relaciones entre ley y reglamento slo se dan en los ordenamientos estatal y autonmicos, nicos que integran ambos tipos de normas y habr que establecer los supuestos en que una materia puede ser regulada por ley por el Parlamento o por reglamento por el Gobierno con los siguientes condicionantes: La ley tiene un valor superior al reglamento en la jerarqua de las normas de un mismo ordenamiento. La ley puede regular cualquier materia, excepto si la Constitucin establece reservas reglamentarias. Determinadas materias slo pueden ser reguladas por ley si existe reserva de ley sobre ellas. Clases de reglamentos
6.4.
Segn estos condicionantes hay que determinar si el reglamento puede regular cualquier materia no reservada o si ste est subordinado a la ley y surgen las siguientes clases de reglamentos:
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El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes
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El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses
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1. 2. 3. 6.4.1.
Reglamentos ejecutivos Reglamentos independientes Reglamentos de necesidad Reglamentos ejecutivos o secundum legem
Son los que complementan o desarrollan lo establecido a nivel ms amplio o general por la ley, sin suplantar lo dispuesto en ella ni introduciendo desarrollos normativos que la contradigan. Este desarrollo normativo lo pueden hacer los reglamentos: Por una remisin normativa, es decir, por una atribucin expresa que realiza la ley para ser desarrollada en detalle (potestad reglamentaria de la ley) y que no hay que confundir con la delegacin legislativa de los Decretos legislativos, que tienen rango de ley. Por la propia potestad reglamentaria que el art. 97 CE atribuye al Gobierno, aunque la ley no prevea dicha remisin normativa.
Todo ello sin perjuicio de la obligacin para los reglamentos ejecutivos de las leyes de respetar lo dispuesto en la ley, en cuyo caso supondra incurrir en vicio de nulidad de pleno derecho (art. 9.3 CE y 62.2 LPC). Desarrolla, ejecuta y complementa una ley. Son reglamentos llamados por la propia ley, los habilita la propia ley. P. e., ...se autoriza al gobierno para que, por reglamento, se desarrolle esta ley para que apruebe las normas de esta ley. La ley hay que verla junto con el reglamento. Este desarrollo no tiene que ser al pie de la letra de la norma. En estos casos, incluso las materias con reserva de ley, la propia ley puede llamar al reglamento. 6.4.2. Reglamentos independientes o extra legem
A diferencia de los reglamentos ejecutivos, no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad reglamentaria general que atribuye la Constitucin o la ley a la Administracin Pblica, regulan materias sin reserva de ley. Es discutible si estn o no conectados directamente con una ley. Se trata de Administraciones independientes, se habilita al Banco de Espaa, a la CNMV, etc. y se las conoce como independientes aunque el profesor cree que no existen independientes sino que adoptan forma de circular de un ente concreto y piensa que siempre hay una norma prxima o lejana que les habilita. 6.4.3. Reglamentos de necesidad o contra legem
Son supuestos en que, razones extraordinarias de necesidad obligan a dictar reglamentos que vengan a suspender la vigencia de normas contenidas en la ley. En funcin de lo dicho hasta ahora, este tipo de reglamentos no pueden darse. Aunque pueden concurrir determinadas circunstancias, catstrofes, etc. dnde se necesita excepcionar el cumplimiento de una ley y se realiza dicha excepcin a travs de la promulgacin de un reglamento. Ejemplos de esto se pueden ver en el mbito municipal. El art. 21 prrafo m de la ley 7/85 reguladora de las bases del rgimen local: m) Adoptar
personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catstrofe o de infortunios pblicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno.
Esto coincide con un principio general conocido como principio Brocardo (una sentencia jurdica que ha superado el transcurso del tiempo y que es inspiradora del Derecho, aunque sin la fuerza de un principio general del Derecho) que dice salus populi suprema lex esto: el inters general, el bien colectivo es ley suprema y puede justificar una excepcin al cumplimiento de la ley para hacer frente a una necesidad inmediata. 6.5. Remisin normativa y deslegalizacin
La remisin normativa, es la atribucin expresa que realiza la ley para ser desarrollada en detalle (potestad reglamentaria de la ley) y que no hay que confundir con la delegacin legislativa de los Decretos legislativos, que tienen rango de ley. La legalizacin es el lmite jurdico que surge sobre un reglamento a partir del momento que una materia, sin tener reserva de ley, es reglada por una ley, de manera que extrae y congela esta materia del mbito de actuacin de la potestad reglamentaria. La deslegalizacin es la autorizacin que puede hacer la propia ley que ahora regula la materia para que sus previsiones puedan ser derogadas o modificadas por un reglamento, abriendo nuevamente su contenido a la potestad reglamentaria. Raramente la deslegalizacin es genrica sino que suele abarcar determinadas disposiciones de su contenido. En ambos casos el fenmeno producido afecta al rango de la norma. Otra limitacin que puede tener un reglamento puede surgir si la ley, aunque no regule una materia, prohba expresamente que en la misma se dicten reglamentos.
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6.6.
Rgimen jurdico de la potestad reglamentaria: lmites formales y materiales
El nico precepto que habla de la potestad reglamentaria es el art. 97 CE, o sea, que la CE reconoce esta potestad slo al Gobierno. Sin embargo el Tribunal Constitucional dispone que esa potestad haya de entenderse como una autonoma de todas las administraciones. Que el artculo se refiere a todos los rganos con capacidad reglamentaria de la AGE, es decir de todas las administraciones. En el Gobierno, es su presidente quien tiene la potestad reglamentaria reconocida personalmente y sus normas adoptarn la forma de Real Decreto. En tiempos de Franco eran Decretos. Esta potestad est limitada para regular cuestiones de organizacin de los ministerios y de la Administracin del Gobierno ya que el Presidente es un rgano unipersonal cabeza de toda esta estructura. As, a travs de un Real Decreto, el Presidente de Gobierno puede crear y suprimir ministerios, aunque la organizacin de los mismos, su estructura interna, es determinada por el Consejo de ministros, que es quien la tiene designada (estas decisiones tambin adoptan la forma de Real Decretos). Los ministros, en el mbito competencial de su ministerios, los organizan internamente a travs de la forma de Orden ministerial, debiendo indicar de qu ministerio se trata, p. e., OMTAS pertenece al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Las decisiones de las Comisiones delegadas del gobierno, que tambin son reglamentos y adoptan la forma de Decretos de la CDG. Son comisiones creadas por el Consejo de ministros para gestionar temas concretos cuando stos afectan a varios ministerios conjuntamente. Por debajo de ste nivel, los rganos inferiores del ministerio, que emiten circulares, instrucciones u rdenes de servicio no tienen capacidad de regular ya que no tienen potestad reglamentaria y las mismas se pueden impugnar en la medida que afecten a los perjudicados directamente vinculados por ellas. Ahora bien, puede existir una ley que habilite al rgano inferior en cuestin para que desarrollen aspectos de la misma y entonces s que sus decisiones tendran carcter reglamentario. Dentro de las CCAA, es ms sencillo que en la AGE. Slo existen dos rganos con potestad reglamentaria su presidente y su gobierno. El gobierno aprueba reglamentos desarrollando una ley autonmica que adoptan la forma de Decretos10. Los consejeros son el equivalente a los ministros y tambin son competentes para aprobar reglamentos que se conocen como rdenes. En el mbito local, es competente natural de la potestad reglamentaria el Pleno del ayuntamiento, que aprueba ordenanzas. Son reglamentos con efectos jurdicos ad extram vinculan a todos los vecinos del municipio 11 y tambin aprueba reglamentos ab intra, que son normas internas de funcionamiento, aunque ambos son de igual naturaleza reglamentaria. El alcalde tambin puede dictar reglamentos que son los bandos y que s vinculan, aunque normalmente suelen ser interpretaciones de las ordenanzas. Tambin estn las circulares, que es la forma tpica de los reglamentos independientes emitidos por los rganos autnomos antes comentados (Banco de Espaa, Comisin Nacional del Mercado de Valores, etc.). 6.7. La inderogabilidad singular de los reglamentos
Se refiere a lo indicado en el art. 52.2 LPC y el art. 23.4 LG: Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado. Se refiere a la subordinacin de los actos administrativos (que son resoluciones administrativas de carcter particular) a las normas y ms en concreto a los reglamentos administrativos (que son disposiciones administrativas de carcter general), p. e., un acto, dictado por el Consejo de Ministros sobre una materia regulada por un reglamento aprobado por un Ministro, no puede vulnerar lo establecido por ese reglamento, ya que, todo acto, segn el principio de legalidad, ha de estar amparado por una norma previa, que es la que otorga potestad de actuar a la Administracin: En el ejemplo el acto del Consejo de Ministros sera una derogacin singular de la norma ya existente. Vinculacin reglamentaria: El gobierno y la administracin estn habilitados para dictar normas de rango inferior a la ley, denominados reglamentos que, a partir de su entrada en vigor, obligan a todos los sujetos, incluida la propia Administracin que los dicta; sujecin que se manifiesta en dos principios: 1. Inderogabilidad singular de los Reglamentos: o o La Administracin autora del Reglamento no puede dictar actos singulares contradictorios con el Reglamento, pues seran ilegales. La Administracin tampoco puede dispensar a terceros de la observancia y cumplimiento de sus propios reglamentos, salvo que estos lo prevean para casos justificados de modo que no vulnere el principio de igualdad en la aplicacin de las normas.
Los alcaldes, en el mbito local, tambin aprueban resoluciones llamadas Decretos y que no hay que confundir stas.
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Vecino es a municipio como ciudadano es a Estado.
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o 2.
Que la fuerza obligatoria del Reglamento acte con entera independencia de la posicin jerrquica de los rganos de los que emanan, respectivamente, el acto y el reglamento.
Y el principio de reglamentacin previa de la actuacin administrativa. El control de los reglamentos ilegales
6.8.
A diferencia de las leyes, que no tienen ms lmite que la Constitucin, los reglamentos, en cuanto que son potestad derivada y no originaria (basada en la representacin popular que tiene Ley y Constitucin), no pueden regular las materias a las que se refieren con absoluta discrecionalidad, sino que se encuentran limitados por los Principios generales del Derecho, adems del obligado respeto a la Ley y la Constitucin. Este sometimiento a los PGD tambin se recoge en los arts. 9 y 103.1 CE, aunque se pueden deducir del ordenamiento sin recurrir a su positivizacin. Los ms relevantes son: La interdiccin de la arbitrariedad (art. 9.3 reglamentaria en cuanto sta es la que presenta reglamentos deben tener una justificacin no slo adecuacin de las medidas que adopta a los fines que CE) de especial relevancia frente a la potestad la mayor discrecionalidad y se refiere a que los lcita, sino tambin racional y proporcionada en la deben perseguir.
El principio de confianza legtima tiene por objeto proteger la confianza que los destinatarios de determinadas actuaciones pueden tener en la estabilidad, al menos durante un cierto tiempo, de las situaciones establecidas sobre la base de dichas reglas, el cambio de dichas reglas ha de fundamentarse en un inters general y no uno discrecional.
Tcnicas de control La inaplicacin por los tribunales ordinarios Cuando un Tribunal distinto a la jurisdiccin contencioso-administrativa considere que un reglamento vulnera la Constitucin, la ley o el principio de jerarqua normativa, no deber aplicarlo, pero no puede declarar su nulidad. El recurso administrativo indirecto y revisin de oficio Art. 107.3 LPC: Contra las disposiciones administrativas de carcter general no cabr recurso en va administrativa . Es decir, no cabr recurso en va administrativa contra los reglamentos. La legislacin, sin embargo, s permite imponer un recurso indirecto contra reglamentos, atacando no el reglamento mismo sino sus actos de aplicacin, pero basndose en que el reglamento que se aplica est viciado de nulidad, lo que supone la impugnacin indirecta del reglamento que se aplica. Adems, aunque no se trata de un recurso administrativo, los reglamentos se pueden controlar por la propia Administracin Pblica que los aprob, mediante la revisin de oficio prevista en el art. 108 LPC. El recurso contencioso-administrativo. La cuestin de ilegalidad El control de los reglamentos ilegales es una competencia propia de la Jurisdiccin contencioso-administrativa (arts. 106 CE, 8 LOPJ y 1 LJ). Contra ellos caben dos tipos de recursos: uno directo y otro indirecto. En el recurso directo se recurre directamente el reglamento, una vez publicado y en los dos meses siguientes a su publicacin. El recurso indirecto es el visto en el anterior punto.
El administrado puede interponer indistintamente uno u otro recurso siempre que sea persona titular de derechos o intereses legtimos afectados (art. 24 CE). La LJ prev iguales efectos erga omnes12 para ambos recursos en el supuesto que sea estimada la invalidez o nulidad del reglamento. Sin embargo, en la va indirecta, el Tribunal competente en la misma (porque lo es contra el acto impugnado), puede no serlo para entender del reglamento mismo. Si lo hiciera, rompera el principio de competencia de los rganos jurisdiccionales. Por ello, la LJ ha previsto la cuestin de ilegalidad de los reglamentos, paralela a la cuestin de inconstitucionalidad de las leyes, dnde el juez o Tribunal no competente que entiende el caso no puede anular el reglamento con efectos erga omnes pero s puede elevarlo ante el Tribunal que s sea competente para que, si lo estima viciado, declare su nulidad con efectos erga omnes (art. 27 LJ). El recurso de inconstitucionalidad contra reglamentos Dentro del mbito de competencias del TC est el control constitucional de las leyes, no de los reglamentos, que disponen del cauce de la Jurisdiccin contenciosa-administrativa.
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Efecto frente a todo y todos
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Sin embargo, el art. 161.2 CE faculta al Gobierno para impugnar disposiciones y resoluciones de las CCAA y la LOTC ampla esta competencia a los conflictos entre Estado y CCAA o entre stas ltimas, cuando los reglamentos dictados por cualquiera de sus rganos impliquen un conflicto de competencias. En todo caso el TC acta por vicios de inconstitucionalidad, por los conflictos de competencia, pero no contra vicios de ilegalidad, para lo que est la Jurisdiccin contenciosa-administrativa. Recordar aqu que, adems, el TC siempre actuar cuando un reglamento viole derechos constitucionales protegidos por el recurso de amparo. NOTAS DE CLASE: Hay que recordar que entre los reglamentos tambin concurre el principio de jerarqua: Constitucin > Ley > Reglamento y adems, tal y como establece el art. 23 de la Ley de gobierno en relacin a la AGE y as un Real Decreto ministerial estar por encima de una Orden ministerial y una orden ministerial vincula a cualquier otra norma aprobada por cualquier rgano inferior:
Artculo 23. De la potestad reglamentaria: 1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitucin y las leyes. 2. Los reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Adems, sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con respecto a la ley, no podrn tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico. 3. Los reglamentos se ajustarn a las siguientes normas de competencia y jerarqua:
Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. Disposiciones aprobadas por Orden ministerial. Ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior.
4. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado.
Lo mismo ocurre con la LOFAGE que hace lo propio respecto a la normativa reglamentaria surgida de las administraciones locales. De estas dos normas, Ley del Gobierno y LOFAGE, emana esta jerarqua interna. Un reglamento tiene un tratamiento procedimental distinto al de los actos administrativos, por que un reglamento es una norma y, como tal, cuando se publica, tiene efectos jurdicos vinculando a todos. Pero para que un ciudadano recurra un reglamento tiene dos tcnicas: Mediante un recurso directo contra el reglamento, a realizar necesariamente ante un Tribunal de Justicia 13 y en el plazo de los dos meses siguientes a la publicacin del reglamento 14 y que, cuando es reglamento que proceda del Gobierno ir directamente al Tribunal Supremo o Mediante un recurso indirecto, que adems es compatible con el directo. Este segundo procedimiento se basa no en ir contra la norma, sino contra un acto administrativo que tiene su causa en un reglamento que se desea impugnar. No se impugna el acto en s, sino que se hace en base a que se cuestiona el reglamento que regula dicho acto. Si se opta por el recurso indirecto, habindose agotado los dos meses de plazo del recurso directo, sus plazos son los propios del acto administrativo impugnado.
LECCIN 7 Otras fuentes del Derecho administrativo Los principios generales del Derecho.- La costumbre.- El precedente administrativo.- La jurisprudencia.Circulares, instrucciones y rdenes de servicio. 7.1. Los principios generales del Derecho
Explican y justifican las reglas jurdicas y dan sentido al funcionamiento del ordenamiento jurdico, manifestado los valores jurdicos de la comunidad. Son fuente del Derecho Administrativo y adems de informarle resulta un lmite (p. e., son un lmite para el ejercicio de la potestad reglamentaria), la amplia positivacin de muchos de estos principios en la CE y en otras leyes es una clara manifestacin de este hecho, hasta el punto de que ejercen un efecto derogatorio sobre las normas que se enfrentan a ellos. Adems de informar y controlar, son norma a aplicar en defecto de otras normas administrativas. Principios reconocidos por la jurisprudencia en el mbito del Derecho Pblico: Ante actuaciones administrativas los siguientes: o
13
Conservacin de los actos jurdicos y de las normas
NO caben recursos administrativos contra los reglamentos, ni de alzada ni de reposicin, slo un recurso contencioso-administrativo.
14
En das naturales, contados de fecha a fecha.
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o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o
Legalidad Legalidad de las infracciones y sanciones Tipicidad, culpabilidad e imputabilidad de las sanciones administrativas Non bis in idem Legalidad presupuestaria Proporcionalidad Racionalidad Igualdad Razonabilidad Interpretacin ms favorable al acceso jurisdiccional para la defensa de derechos y libertades Seguridad jurdica venire contra factum proprium non valet: La Administracin no puede solventar sus propios errores sino a travs de los procedimientos establecidos. Pro actione Buena fe Proteccin de la confianza legtima Supremaca material de la Constitucin Legalidad Jerarqua normativa Publicidad de las normas Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales Seguridad jurdica Responsabilidad Interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos Igualdad y en dos planos distintos: frente al legislador, prohibiendo la discriminacin en el tratamiento normativo de situaciones iguales y frente a los dems Poderes pblicos, prohibiendo en la aplicacin de la norma, el privilegio y la discriminacin al tomar en cuenta circunstancias personales no previstas en la ley. Objetividad de la Administracin Pblica.
Ante relaciones con los administrados:
Principios constitucionalizados:
NOTAS DE CLASE Los principios generales son como el oxgeno del que se alimentan las normas. La ley ha de ajustarse a la vida y no al revs. La importancia de estos PGD en Derecho administrativo se debe a que son el principio, el origen de este. Nacen con la revolucin burguesa y la cada del absolutismo. Con la desaparicin del monarca se crea un rgano especfico, el Consejo de Estado (Francia, 1792), que tiene atribuidas potestades jurisdiccionales de control sobre los poderes pblicos, del gobernante, en sus decisiones. Es a partir de ste momento cuando todas las normas han de apoyarse en los principios generales: Art. 3 LPC: Principio de buena fe y de la confianza legtima, Principio de que nadie ha de beneficiarse de sus errores, Principio de la tutela judicial efectiva Muchos de estos principios han sido constitucionalizados y se encuentran en el articulado de la CE (9.3, 10, etc.) Los principios de igualdad valen para los casos iguales en la legalidad, pero no valen en la ilegalidad. Principio in dubio por libertate o principio de proporcionalidad: En el caso de duda hay saber elegir la norma que sea ms beneficiosa para el afectado.
Art. 24 CE:
Art. 103 CE, principio de objetividad, que se ha positivizado. 7.2. La costumbre
El principio de legalidad obliga a la Administracin a no poder actuar sino en base a una potestad previamente atribuida por una norma, por lo que la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo a
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sectores muy especficos que histricamente venan reglados por la costumbre y que han pasado a ser administrativizados recientemente (ordenacin de riegos, Concejos abiertos). En Derecho administrativo no se reconoce a la costumbre como fuente del Derecho, sino al precedente. ste se refiere a la reiterada actuacin en la resolucin de los expedientes administrativos. Vale siempre que sean de conformidad a la ley, que tenga confianza legtima, de buena fe. La costumbre no puede ser abrogativa, no puede ser contra legem, ha de ser secundum legem. 7.3. El precedente administrativo
Es la forma reiterada de aplicar una norma por la Administracin. El precedente no obliga a la Administracin, pero cuando existe cierto margen de discrecionalidad para aplicar una norma en varios sentidos posibles, todos ellos igualmente vlidos, la discriminacin singular de un administrado con una interpretacin distinta a la habitual puede determinar su invalidez. A no ser que la Administracin lo haga por razones objetivas, que ha de razonar y que supongan una nueva interpretacin para todos los mismos supuestos futuros. Art. 54 LPC se refiere a la motivacin de un cambio de criterio, ha de informarse al respecto y justificar cules son las causas que motivan el mismo. Si no se justifica, se puede impugnar y si gano, puedo sentar un precedente y habr que reconducir el precedente a la motivacin. 7.4. La jurisprudencia
El valor de la jurisprudencia en el Derecho administrativo no tiene un valor distinto que en otras ramas del Derecho. Su valor lo define el art. 1.6 CoCi como complemento del ordenamiento jurdico que, de modo reiterado el Tribunal Supremo siente doctrina interpretando y aplicando la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, que adems ha de tener carcter de ratio decidendi y no de mero argumento obiter dicta15. Este valor est ms claramente establecido cuando se declara que la infraccin de la jurisprudencia es motivo para interponer un recurso de casacin, que lleva a que sea el Tribunal Supremo quien entienda el asunto en ltimo trmino. Lo mismo ocurre con el valor de la jurisprudencia del TC, con efectos fijatorios respecto a sus interpretaciones, aunque sta no supone una congelacin, dado que la jurisprudencia puede evolucionar paralelamente a la realidad social que interpreta. 7.5. Circulares, instrucciones y rdenes de servicio.
Los reglamentos son verdaderas normas, regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro que deben ser publicadas y con vigencia indefinida. El reglamento se diferencia del simple acto administrativo porque stos tienen destinatarios concretos, que son notificados y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento. Se dictan tantos actos como situaciones concretas haya que resolver. Pero tambin estn los actos generales no normativos, que tienen como destinatarios a una pluralidad indeterminada de sujetos, p. e., una convocatoria a oposiciones. Estos actos no son reglamentos, no estn dentro del sistema normativo. Tampoco son reglamentos las instrucciones y rdenes de servicio , que se ejercen dentro de la potestad de direccin de los rganos superiores a los inferiores y no obligan a terceros y como no son normas jurdicas, no son aplicables por los Tribunales. Su incumplimiento no afecta por s solo a la invalidez de los actos dictados por los rganos obligados a cumplirlas, aunque se pueda exigir responsabilidades al funcionario que las incumple. No son recurribles, aunque s impugnables si lesionan derechos o intereses de particulares, como cualquier otro acto administrativo (art. 21 LPC). La LPC reserva el trmino circular para las circulares-reglamento, que s innovan el ordenamiento jurdico, son de obligado cumplimiento y tienen el rgimen de impugnacin que corresponde a cualquier reglamento. Se diferencian de los reglamentos estatales generales por que no siguen el procedimiento general, sino que ste vara segn cual sea la entidad que deba aprobarlos, que no suele ser ni Gobierno ni Ministros o Consejeros, sino autoridades inferiores a las que la Ley les atribuye potestad reglamentaria caso en el tambin se incluyen las circulares, que son reglamentos, de determinadas Administraciones independientes o Entes institucionales como el Banco de Espaa, la Comisin Nacional del Mercado de Valores o la Comisin Nacional de la Energa. LECCIN 8 (No entra) Los Tratados Internacionales y su valor en derecho interno.- El Derecho Comunitario y su integracin en el ordenamiento jurdico nacional.
Formar parte sustancial del fundamento de la sentencia jurdica y no un mero razonamiento argumental contenido en la misma.
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III.- LA POSICIN JURDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS LECCIN 9 La Administracin y la ley El principio de legalidad.- Las potestades administrativas: concepto, caracteres y clases.- Potestades regladas y potestades discrecionales.- El control de la discrecionalidad. 9.1. El principio de legalidad
El Estado de Derecho se fundamenta en el principio de legalidad. Como consecuencia, la Administracin Pblica est enteramente sometida a la Ley (art. 103 CE), sin poder realizar actuacin alguna que no le est previamente atribuida por la Ley, con lo que la Administracin Pblica queda subordinada respecto al Poder Legislativo. La realidad es que hoy en da, la Administracin Pblica tiene reconocida la capacidad de dictar normas jurdicas, por lo que el concepto de principio de legalidad ha debido revisarse y ahora hay que hablar de bloque de legalidad: la Administracin Pblica puede autoatribuirse poder dictndose reglamentos, aunque con los lmites ya sealados. La Administracin, pues: 1. Debe observar las leyes emanadas del Parlamento, pero tambin las restantes normas que integran el ordenamiento jurdico (la CE, las normas del gobierno con fuerza de ley, el tratado y convenios internacionales, la costumbre, los principios generales del derecho y tambin, por supuesto, los reglamentos. La plenitud equivale a la completa juridicidad de la accin administrativa, esto es, que el Derecho es un parmetro constante de toda la actuacin de la Administracin Pblica, de modo que nada puede hacerse en la Administracin al margen del Derecho. Vinculacin positiva: La norma es el fundamento previo y necesario de una determinada accin, de modo que lo que no est permitido por la norma, se considera prohibido. Vinculacin negativa: la norma puede constituir un lmite o frente no externo, de modo que todo lo que no est prohibido por la norma se entiende, pues, permitido.
2.
Ahora bien, la sujecin a la norma puede vincular al sujeto positiva o negativamente:
Nuestro sistema constitucional no responde en bloque a ninguno de los dos regmenes de vinculacin, puesto que uno y otro son aplicables de modo simultneo, segn los diferentes tipos de actuacin administrativa y las materias sobre las que sta recaiga. Pero el principio de legalidad tal y como se recoge en el art. 9.3 CE tiene la significacin de vinculacin positiva: sometimiento pleno a la ley y al Derecho: La Administracin debe basar su accin en el ordenamiento jurdico y no meramente en la Ley. Por ejemplo en la reserva de ley, se prohbe constitucionalmente, que el poder ejecutivo dicte directamente reglamentos sobre determinadas materias que deben ser reguladas mediante normas con rango de ley; de modo que slo cuando la ley ha regulado dichas materias es cuando el reglamento puede entrar a completar su regulacin, en aspectos no principales y con importantes lmites. La reserva de ley supone una manifestacin tpica de rgimen de vinculacin positiva o de previo apoderamiento legal. 9.2. Las potestades administrativas: concepto, caracteres y clases
Concepto: La potestad es el poder jurdico para imponer decisiones a otros para lograr un fin (Santi Romano). Es un poder otorgado, de alcance limitado y medido para una finalidad predeterminada por una norma y susceptible de control por los Tribunales. Caracteres (diferencias entre potestad y derecho subjetivo): La potestad es de carcter general y repetible en su ejercicio mientras no se modifique la norma que la crea. La potestad sujeta a otros, el derecho subjetivo no afecta a los dems, excepto en el deber de respeto a su ejercicio por su titular. Cuando del derecho subjetivo surgen obligaciones para los dems, es en virtud de relaciones jurdicas precisas y consentidas. La potestad no es transmisible, ni renunciable ni prescriptible.
Desde el punto de vista de las relaciones entre Administracin y particulares, la atribucin de potestades a la Administracin pblica la hacen disfrutar de una serie de prerrogativas y privilegios que la sitan en un plano de supremaca jurdica respecto a los administrados, justificada por que el objeto de la Administracin es la tutela de los intereses pblicos. Los privilegios ms importantes son: Presuncin de legitimidad de los actos administrativos: implica que se traslada la carga de instar su invalidez al administrado, por lo que hay que recurrirlos.
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La ejecutividad inmediata de esos actos. La ejecucin de oficio: la administracin puede ejecutar por s misma los actos administrativos, sin tener que acudir a los tribunales cuando el administrado obligado a cumplir el acto, no lo hace 16 Un rgimen jurdico especial para los bienes y derechos de la Administracin Un rgimen procesal especfico.
Las prerrogativas y privilegios de la Administracin, a su vez, se ve contrarrestada con la obligada sumisin de la Administracin a reglas procedimentales que no se aplican a los particulares. Clases de potestades Se pueden clasificar por distintos criterios: 1. Por su contenido: La Administracin dispone de las siguientes potestades: Reglamentaria, planificacin, organizatoria, tributaria, sancionadora, expropiatoria, de ejecucin forzosa, de coaccin, de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de sus bienes, de revisin de oficio de los actos administrativos. 2. Por su incidencia en el ordenamiento jurdico 3. Innovativas: que pueden ser de naturaleza normativa o de conformacin de situaciones y relaciones jurdicas No innovativas: son las potestades de autotutela (capacidad que tiene la Administracin de tutelar por s misma sus propias situaciones jurdicas) y las certificaciones.
Por el grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurdica de los ciudadanos y que pueden ser: De supremaca general, donde el administrado tiene frente a la Administracin garantas plenas, o De supremaca especial, donde el administrado se encuentra frente a la Administracin en una situacin de especial dependencia (un preso, un funcionario, un militar). Expresas o implcitas en la norma Especficas o por clusulas generales Regladas y discrecionales:
4.
Por la forma de atribucin de la potestad:
Regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad con lo que el margen de valoracin de la Administracin es nulo, limitndose a aplicar correctamente lo dispuesto en la norma cuando se da el presupuesto de hecho. Sobre todo se da en materia sancionatoria. Discrecionales: las que permiten en su aplicacin cierto margen de apreciacin valorativa por parte de la Administracin en su ejercicio. 9.3. Potestades regladas y potestades discrecionales
Los ciudadanos pueden hacer todo aquello que no prohba expresamente la ley. La Administracin, en cambio, slo puede hacer aquello que le permite la ley, no tiene mbitos de libertad de actuacin: En la Administracin se puede hablar de: potestades regladas donde la ley establece lo que la Administracin ha de hacer potestades discrecionales donde la Administracin puede optar por distintas soluciones
Discrecionalidad tcnica y conceptos jurdicos indeterminados Discrecionalidad no supone la autonoma de voluntad que preside las relaciones en el Derecho privado, hablamos de potestades discrecionales y al hablar de potestad hay sumisin a la norma que la atribuye, con su alcance y sus fines preestablecidos. Hay varios conceptos que es necesario diferenciar de la discrecionalidad: Discrecionalidad tcnica: se refiere a unas condiciones tcnicas que ha de cumplir un supuesto de hecho y que normalmente han de ser determinadas por expertos fuera del mbito jurdico: un ingeniero respecto a la seguridad de un vehculo, un mdico respecto a la incapacidad de un sujeto, etc. Para solucionarlo, se comprueba si se cumple o no el supuesto de hecho y el concepto jurdico ya no es indeterminado, sino determinado. Existen algunos mbitos dnde realizar el control es muy complicado. Por ejemplo, cuando la Administracin delega una serie de competencias tcnicas a comisiones especialistas, dnde entra en juego el principio de la discrecionalidad tcnica de tribunales para la seleccin de personal para la Administracin. Aqu el control
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Garca de Enterra define esta situacin como principio de autotutela, la capacidad que el ordenamiento reconoca la administracin para tutelar por s misma sus propias situaciones jurdicas, sin necesidad de recabar previa tutela judicial.
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judicial del ejercicio de esta potestad es muy difcil. P. e., para una oposicin universitaria, tras habilitarse para ser profesor, existe un concurso, segn bases que fija el rector. El rector no conoce la normativa y requisitos especficos para hacerlo sino que recurre a un grupo de expertos especialistas que se encargan de preparar el concurso y luego realizan el proceso de seleccin, se aportan curricula y se realizan pruebas de aptitud. Si alguien reclama: lo hace va contenciosa, pero Cmo se demuestra al tribunal que uno sabe ms que otro? El juez dir que esto lo determina el principio de discrecionalidad tcnica de los especialistas, es la discrecin de la propia comisin de expertos. Conceptos jurdicos indeterminados, donde la norma no determina con precisin absoluta el alcance del concepto usado. Hay preceptos, en las leyes dirigidas a la Administracin, donde el legislador se limita a disear el supuesto de hecho al que se refiere, sin precisar ms al respecto, dejando a la Administracin para que sea quien realice las precisiones necesarias caso por caso. Es un problema no exclusivo del Derecho administrativo, tambin se da en el mbito del Derecho privado. Un ejemplo: la diligencia de un buen padre de familia, supone que ha de actuarse de buena fe. En estos supuestos de concepto jurdico indeterminado slo se dan dos alternativas: o concurre o no concurre su determinacin (Se sale o no se sale de la indeterminacin, para un justiprecio, se determina o no se determina el precio, existe o no existe buena fe, etc.) y vemos cmo se resuelve ad casum, caso por caso, en cada supuesto. El Derecho administrativo est plagado de estos conceptos. La potestad discrecional no tiene nada que ver con los conceptos jurdicos indeterminados. Alcance de la discrecionalidad No existen actos administrativos discrecionales, sino elementos discrecionales de potestad . La mayora de los elementos de un acto administrativo son elementos reglados: la competencia del rgano que dicta el acto, el procedimiento para elaborarlo y aprobarlo, los hechos determinantes que posibilitan el ejercicio de la potestad, el fin concretado en el inters pblico a satisfacer, etc. Los dems elementos podrn ser reglados o discrecionales. La discrecionalidad supone un margen de libre eleccin por la Administracin de una entre varias posibilidades, todas ellas lcitas, expresadas en la propia norma que atribuye la potestad. Para poder controlarlo, la LPC impone el deber de motivar los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales y poder comprobar as, su sujecin a los fines para los que se otorg la potestad. 9.4. El control de la potestades administrativas
El control de las potestades administrativas se hace sobre las normas (potestad reglamentaria) y sobre los actos en que se traduce su ejercicio. El alcance del control se hace ms intenso y sencillo sobre los elementos reglados, aunque tambin se realiza sobre los elementos discrecionales y no slo consiste en un control de legalidad formal, tambin se entra en los criterios con que se ejerci la potestad. El control de los elementos reglados Son elementos reglados: La atribucin normativa de la potestad. La competencia del rgano que dicta el acto. El procedimiento para elaborarlo y aprobarlo. La obligacin de motivar. Los hechos determinantes que posibilitan el ejercicio de la potestad El fin concretado en el inters pblico a satisfacer.
ste ltimo es el ms importante y para controlarlo se usa la tcnica de la desviacin de poder que consiste en fiscalizar las verdaderas intenciones del Poder al ejercer las potestades. Es desviacin de poder todo acto: Que persigue fines privados, sean lcitos o no Los que persiguen fines pblicos prohibidos por la norma y Los que persiguen fines pblicos lcitos distintos de aquellos para los que se ha otorgado la potestad de accin ejercida.
Dada la presuncin de validez de los actos administrativos, la carga de probar recae sobre quien recurre. Se basa en que cualquier actuacin que persiga un fin distinto al que la norma determina, aunque sea lcito, no viene amparado por la potestad en base a la cual se dicta el acto y en consecuencia est viciado. El control de los hechos determinantes, es otra tcnica que comprueba la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por la norma para el ejercicio de la potestad. El control de los elementos discrecionales Son dos ya vistos:
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La interdiccin de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) se refiere a que los reglamentos deben tener una justificacin no slo lcita, sino tambin racional y proporcionada en la adecuacin de las medidas que adopta a los fines que deben perseguir en aras del inters pblico. La sumisin a los principios generales del Derecho, en especial a: o o El principio de igualdad (art. 14 CE) que impide una actuacin discriminatoria de los ciudadanos. El principio in dubio por libertate o principio de proporcionalidad: En el caso de duda hay saber elegir la norma que sea ms beneficiosa para el afectado e impide imponer limitaciones o cargas al administrado prescindibles para el cumplimiento del fin que las fundamenta. El principio de buena fe: impide a la Administracin los engaos y maquinaciones en sus relaciones con los administrados o defraudar injustificadamente las expectativas que ella misma a despertado o alentado entre los particulares.
Un ejemplo de potestad discrecional es toda la potestad sancionatoria de la Administracin y clarifica la importancia de su control. Para hacerlo, se usan distintos criterios: 1. El primer criterio a utilizar es buscar los elementos reglados de la potestad discrecional . P. e., la libre designacin de acceso a puestos de la funcin pblica, a hacer entre funcionarios. La decisin ltima est basada en un criterio de confianza. Si no se est de acuerdo con una decisin de este tipo, para impugnarla, lo primero que hay que hacer es buscar los elementos reglados: que se acredite la titulacin del postulante, que ste tenga experiencia previa en el puesto, etc. Buscar demostrar que no se cumple alguno de los elementos reglados. Si se logra, entonces se puede demostrar que ha existido arbitrariedad, incluso una desviacin de poder, aunque esto ltimo es algo difcil de demostrar cuando ocurre. Asegurarse que ha habido una aplicacin correcta de los principios generales , es el segundo criterio. Vlido, sobre todo, si no se observan problemas claros con los elementos reglados. Finalmente controlar que se ha respetado el procedimiento, que se ha observado taxativamente el procedimiento administrativo, especialmente si se trata de la potestad sancionadora: La Administracin tiene la carga de la prueba en estos casos.
2. 3.
Con estos criterios, los tribunales pueden romper el velo de la discrecionalidad de la Administracin. Para evitar todo esto, la tendencia jurdica es reglar cada vez ms supuestos de hecho, dejando menos discrecionalidad. LECCIN 10 Administracin y Justicia La posicin de la Administracin ante los Tribunales.- El principio de autotutela: manifestaciones y lmites.Autotutela administrativa y tutela jurisdiccional.- Conflictos jurisdiccionales. 10.1. La posicin de la Administracin ante los Tribunales: La autotutela declarativa La Administracin Pblica disfruta de una serie de privilegios que determinan su posicin ante los Tribunales: Ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos En relacin a sus bienes Privilegios de carcter econmico Privilegios de carcter procesal
Los iremos viendo a lo largo de este tema. Cuando a un sujeto se le perturba la posesin de un derecho Qu puede hacer en caso de conflicto? Excepto en supuestos de estado de necesidad o amenaza inminente, etc., donde se admite la autotutela, lo normal es pedir el amparo judicial o heterotutela, basndose en el principio rogatorio que rige en nuestro ordenamiento jurdico y que supone dos fases: El juicio declarativo, donde judicialmente se declara que el derecho reclamado efectivamente se posee. El particular prueba en este juicio que existe el derecho del que nace la obligacin que pretende hacer cumplir. El juicio ejecutivo, se utiliza para exigir que se cumpla el derecho cuando, a pesar de existir un juicio declarativo favorable, ste no se cumple.
La Administracin pblica, en cambio, no est sometida a este sistema, sino que tiene un privilegio extraordinario: Las decisiones administrativas han de ejecutarse inmediatamente. Una vez dictado un acto administrativo, que es una decisin unilateral de la Administracin, se presume vlido y es inmediatamente ejecutivo, despliega de inmediato sus efectos (ejecutividad de los actos de la Administracin). Adems, si el ciudadano se resiste, la propia Administracin cuenta de medios suficientes para hacer cumplir sus decisiones sin acudir a los Tribunales. La Administracin puede forzar el cumplimiento de sus resoluciones (arts. 95 y 96 LPC: ejecucin forzosa o ejecutoriedad de las decisiones administrativas).
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Sus resoluciones son inmediatamente ejecutivas, no tienen que acudir a un juez. Es el privilegio de la autotutela, ejemplos de esta autotutela son la va de apremio o la ejecucin sustitutoria por los desahucios fsicos. (ejecutoriedad de los actos de la Administracin) 10.2. El principio de autotutela: manifestaciones y lmites Esta ejecutividad y ejecutividad de los actos de la Administracin tambin se conoce como Autotutela que ha de entenderse, ms que como principio, como privilegio. Adems, cuando un particular recurre las decisiones de la Administracin, la interposicin de un recurso administrativo no supone la suspensin de la ejecucin del acto, sino que ste contina su curso. Hay excepciones a esta regla en algunos pocos casos (art. 111 LJ y 130 LPC), donde se permite la solicitud de adopcin de medidas cautelares, como la suspensin de la eficacia del acto, pero que no lo hacen invlido, ya que la validez del acto es, precisamente, lo que se discutir judicialmente. En estos casos habr que demostrar cul de los intereses es ms general, si el de la Administracin o el de el reclamante. Si es el del ciudadano, la Administracin puede pedirle que avale ese inters general. Aunque el acto ser nulo, debe ejecutarse: este es el alcance del poder de autotutela de la Administracin. La presuncin de la legalidad de los actos de la Administracin es una presuncin iuris tantum. Esta autotutela declarativa se apoya en un principio de Derecho administrativo, en virtud del cual, las decisiones que adopta la administracin gozan de una presuncin de legalidad. Esta presuncin busca facilitar a la administracin, como ejecutor de los acuerdos del legislativo, realizar los fines que se le ha encomendado y que, se supone, persiguen el inters general. Pero esto es una balanza, siempre ha de ir acompaado de garantas para los ciudadanos. Este privilegio de la administracin es muy relevante, ya que la autotutela declarativa se apoya en una presuncin: que todas las decisiones de la administracin son vlidas, aunque sean nulas de pleno derecho. Nota: las presunciones y actuaciones indiciarias: Iuris tantum: son presunciones que admiten prueba en contrario Iuris et de iure: son presunciones que no admiten prueba en contrario.
En el caso de la autotutela declarativa, se trata de presunciones iuris tantum, las decisiones administrativas, si nadie reacciona, pasan a ser ejecutivas, la decisin se presume vlida y va a surtir efectos que vinculan a todos. Para poder enervar (que en derecho significa debilitar, vaciar de fuerza) esa presuncin favorable a la Administracin, es necesario que exista una reaccin. Nosotros podemos, a travs de los recursos, enervar las decisiones de la administracin. Pero si alguien reacciona, entonces parece que surge una segunda presuncin, tambin favorable a la Administracin: se presume su inocencia. Es decir, cuando se trata de la Administracin, no slo se traslada a terceros la carga de accionar, sino tambin la de probar. Pero esto no es as, es importante diferenciar entre ambas cargas. La carga de accionar, no implica necesariamente, la carga de probar. La administracin, antes de sancionarme, tiene que probar, es decir, la carga de la prueba es de la Administracin. Los jueces y tribunales tienden a confundir ambas cargas sin considerar que se est rompiendo el principio de presuncin de inocencia. En el art. 57 LPC: los actos de la administracin se presumirn vlidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten. Pero es muy importante distinguir entre validez y eficacia: La validez del acto, desde el momento en que se adopta, produce efectos jurdicos, pero se hace depender de que el acto se publique o notifique. La eficacia del acto se inicia a partir de esta notificacin o publicidad.
Pero esto es muy importante ya que el artculo no dice que sean vlidos, sino que se presumen vlidos. Es una presuncin iuris tantum. Privilegios en relacin con los bienes de la Administracin: Investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de los bienes de su titularidad de que fuera desposeda, dentro del plazo de un ao si los bienes son de naturaleza patrimonial. La inembargabilidad de sus bienes y derechos. Excepto si es en ejecucin de sentencias contra ella que no cumple. Una STC ha declarado que la inembargabilidad slo alcanza a los bienes de dominio pblico y comunales, pero no a los dems bienes. La prelacin para el cobro de crditos de la Hacienda Pblica y prohibicin de compensacin de crditos con las deudas de la propia Administracin (excepto con el IVA). Privilegio solve et repete paga y recurre surgi dentro del mbito fiscal y se haba extendido a todas las deudas con la Administracin: Para impugnar una liquidacin, primero haba que pagar y lo que recurrir. Esto era una manifestacin de la autotutela reduplica activa y una desigualdad. Tras la promulgacin de la Constitucin, esto se considera inconstitucional, vulnerando el art. 24 CE. Ahora se suele exigir un aval, pero slo como medida cautelar ya que el pago produce indefensin.
Privilegios econmicos:
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10.3. Autotutela administrativa y tutela jurisdiccional La Administracin cuenta con una serie de privilegios de carcter procesal: 1. La ejecucin de sentencias por la propia Administracin en los procesos contencioso-administrativos. La autotutela, que se corresponde con el juicio ejecutivo, es la autotutela ejecutiva17. En los artculos 95 y 97, sobre la ejecucin forzosa y los medios suficientes de que dispone la Administracin para hacerla cumplir. Esto es as hasta el punto de que en la potestad sancionatoria, la Administracin no precisa recurrir a un juez, es decir se le reconoce al Estado la potestad punitiva. Esta potestad punitiva se divide en: 1. 2. 3. 2. Las penas de privacin de libertad contenidas en el cdigo penal o potestad penal. Las penas que no suponen privacin de libertad o potestad sancionatoria y tambin en la potestad disciplinaria que es slo para funcionarios civiles y militares
Estas tres potestades tienen el mismo origen. La autotutela reduplicativa o de segundo grado o de segunda potencia Antes de acudir a la va judicial, hay que agotar la va administrativa. Este es un privilegio importante de va en disminucin. En la LPC de 1958, se contemplaba la exigencia de tener que agotar la va administrativa antes de poder acceder a los rganos judiciales. Es decir, antes de acudir a los Tribunales, hay que poner un recurso ante la misma administracin autora del acto. Siendo un control previo al judicial. En la disposicin adicional 15 de la LOFAGE y en el artculo 109 LPC se describen los actos que agotan la va administrativa. Entonces existan dos recursos: El de alzada, donde se acuda al rgano superior jerrquico, siguiendo el principio de revisin. El de reposicin, condicin necesaria antes de poder acudir al judicial. Se repone ante el mismo rgano.
Ahora todo esto se ha cambiado. Primero, la LPC de 1998 elimina los dos recursos, fusionndolos en uno solo, luego una LPC posterior, actualmente en vigor, los vuelve a traer, aunque ahora slo es necesario interponer el recurso de alzada, mientras que el de reposicin, pasa a ser potestativo y no condicin necesaria. Ahora o se pone (potestativamente) un recurso de reposicin o se puede recurrir directamente a la va judicial a travs del recurso contencioso-administrativo. Los recursos contencioso administrativos se limitarn a controlar todo lo que la Administracin ha hecho, pero sin posibilidad de introducir nuevos elementos . Es una jurisdiccin revisora 18,los rganos judiciales entrarn en el momento en que la Administracin ha dado su ltima palabra, ah est plasmada su voluntad. La jurisdiccin contencioso-administrativa es un control a posteriori: ex-post-facto. Existe un dicho al respecto: lo que no esta el expediente administrativo no existe en el mundo del derecho. Un ejemplo, si se impugna una oposicin y se solicita la testificacin de un miembro del tribunal, no se permitir a este testigo, porque lo que tena que decir ya debe estar en las actas de la oposicin. Tras cerrarse el proceso administrativo, la jurisdiccin, lo que har, ser revisar lo anterior, decidir si es o no conforme a derecho, pero no puede aadirse nada nuevo. 3. Otro privilegio procesal de la Administracin es la imposibilidad de interponer interdictos contra la actuacin formalmente correcta de la Administracin. La excepcin constituye la llamada actuacin por la va de hecho. La va de hecho es una actuacin de la Administracin que se ejecuta sin ttulo jurdico que la ampare. Es cuando la Administracin incumple con el principio de legalidad, actuando sin potestad para ello, sin competencia. Se da un abuso de poder. La va de hecho es la infraccin del principio de legalidad ms manifiesta y cuando ocurre, la Administracin pierde todos sus privilegios, convirtindose en un sujeto de derecho como cualquier otro. Ello supone que se puede actuar contra la Administracin tanto desde el Derecho civil como por el Derecho penal: Desde el Derecho civil, podramos incluso imponer una accin interdictal, que con carcter general, cuando la Administracin acta legalmente, no cabe. Nota: El interdicto es una medida urgente y sumaria usada para dejar las cosas como estaban antes de afectarlas o para resarcir la cosa. Anteriormente se poda usar contra la Administracin, pero el artculo 101 LPC ahora las prohbe siempre que la Administracin acte dentro de su competencia y observando el
En este punto nos separamos de Italia y Francia, ya que en ellos, para aplicar la autotutela ejecutiva, es necesaria la intervencin de un juez
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Esto no hay que confundirlo con los recursos de revisin del mbito privado.
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procedimiento reglamentario. Este artculo hay que entenderlo que cuando esto no se cumple, s se puede aplicar el interdicto. Ejemplos: El art. 125 de la ley de expropiacin forzosa, da los requisitos sustanciales para poder realizarse. Los arts. 66 y 70 LRBRL.
No caben interdictos siempre que la Administracin acte de conformidad con sus potestades, pues de no ser as, pierde su legitimacin y queda desprendida de todos sus privilegios e incluso con el interdicto, puede pararse una expropiacin. 10.4. Conflictos jurisdiccionales
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IV.-
LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOS. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
ADMINISTRATIVO.
ACTOS
LECCIN 11 El procedimiento administrativo Concepto, naturaleza y fines.- La regulacin del procedimiento en la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.- Principios generales del procedimiento administrativo.- Los sujetos del procedimiento administrativo: a) rganos administrativos y titulares, b) los interesados.- La estructura del procedimiento administrativo: a) ordenacin, b) fases: iniciacin, instruccin y terminacin.- El tiempo en el procedimiento administrativo.- El silencio administrativo. 11.1. Concepto, naturaleza y fines El procedimiento administrativo es el cauce formal de produccin de las disposiciones y resoluciones administrativas. La actividad administrativa necesita de una serie de actuaciones previas en las que se basarn sus decisiones finales. Toda organizacin compleja, para funcionar y controlarse internamente, necesita fundamentar y objetivar su actividad, ms an si, como en este caso: Se persigue satisfacer intereses pblicos Hay que garantizar los derechos e intereses de los administrados Hay que cumplir con normas y principios que informan los dos puntos anteriores.
El art. 105 CE se refiere al procedimiento administrativo: La ley regular:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la legislacin del procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades necesarias por parte de las CCAA. 11.2. La regulacin del procedimiento en la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn El Estado ha desarrollado el mandato del art. 149 CE a travs de la Ley 30/1992 del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LPC), modificado por la Ley 4/1999. Adems de regular el procedimiento administrativo comn, regula el rgimen jurdico y la responsabilidad administrativa de las Administraciones Pblicas. En ella se establece: La posicin de las distintas Administraciones Pblicas dentro de la estructura de los Poderes Pblicos del Estado. Los grandes principios de la organizacin de las Administraciones Pblicas. La definicin de la esfera de intereses pblicos que le son propios. Las relaciones entre las distintas Administraciones. El rgimen de Derecho pblico o privado que sujeta su actividad. Establece un tratamiento comn de los ciudadanos por parte de la Administracin, explicando cmo opera y facilita las relaciones. Permite reflejar las garantas esenciales que dispone el ciudadano en sus relaciones jurdicas con la Administracin. Asegura los principios de objetividad y eficacia con los que debe operar la Administracin.
El procedimiento es regulado por una Ley estatal porque:
La nocin de procedimiento administrativo comn a nivel de competencia estatal se refiere a los siguientes contenidos: Determinar la condicin de quin es parte interesada en el procedimiento. La participacin de los interesados en la toma de decisiones de la Administracin. La forma de elaboracin Los requisitos de validez y eficacia Los modos de revisin
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Los medios de ejecucin de los actos administrativos Las garantas generales de los particulares en el procedimiento.
Las CCAA tienen competencias legislativas en materia de procedimiento aunque siempre de modo complementario a lo establecido por la LPC, es decir la LPC tiene carcter de procedimiento marco. Tambin es cierto que la propia LPC no ha respetado este principio y ha excluido de su regulacin numerosos procedimientos especiales (en materia tributaria, Seguridad Social, sanciones, disciplinaria, etc.) que deberan estar incluidos. Lo mismo se puede decir al permitir a cualquier Administracin Pblica determinar los efectos positivos o negativos del silencio administrativo. 11.3. Principios generales del procedimiento administrativo 11.3.1. Principios que informan la actividad general de la Administracin Principios constitucionalizados: La LPC recoge en su art. 3.1 los principios sancionados por el art. 103 CE: Las
Administraciones Pblicas sirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho. Igualmente, debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y de confianza legtima .
En el aspecto procedimental, adems se recogen tambin los siguientes principios: Deber de objetividad o imparcialidad : Que implica la subordinacin al Poder ejecutivo que lo dirige, neutralidad ideolgica respecto a las normas que cumplen, imparcialidad en la accin administrativa y persecucin del fin de la potestad que se ejerce y ninguna otra. Principios de eficacia y eficiencia: eficacia es organizarse de una forma racional y adecuada a los intereses que han de cumplir (ver 1.3) eficiencia es organizarse con una adecuada relacin de costes de los medios usados para lograr los fines marcados con calidad en los resultados obtenidos. Principio de servicio al ciudadano: que obliga a considerar al particular que se relaciona con la Administracin Pblica como un ciudadano, miembro de la comunidad a la que se sirve y no como sbdito. Principios de cooperacin y colaboracin : Es la actuacin funcionalmente coincidente de varios rganos dentro de sus respectivas competencias para lograr el fin de la Entidad en la que estn integrados
11.3.2. Principios que informan el procedimiento en sentido estricto (art. 35 LPC) Principio de oficialidad: art. 74 LPC que impone el impulso de oficio de todos los trmites del procedimiento. A diferencia de lo que ocurre en el mbito privado y en el penal, donde rige el principio rogatorio (el juez tirar adelante con el proceso en la medida que las partes empujen el mismo), en el Derecho administrativo, esta funcin corresponde a la Administracin que tiene la obligacin de impulsar el procedimiento. Principio de celeridad o economa procesal : el procedimiento se debe tramitar sin dilaciones indebidas y si se pueden acumular procedimientos, interesados, etc. en uno slo, que se haga en aras de una mayor eficacia (arts. 3, 57, 73 y 63 a 67). Principio de igualdad: obliga a tramitar los procedimientos segn su orden de incoacin (art. 74 LPC). Se atiende por riguroso orden de llegada. Principio antiformalista o in dubio pro actione: art. 70 y 71 LPC supone imponer unos requisitos mnimos para las actuaciones de los interesados y la admisin general de la subsanacin de errores o defectos cometidos y que los rganos implicados han de comunicarse directamente entre ellos para actuar (art. 19). Los defectos formales no deben ser un obstculo para que una reclamacin, denuncia o recurso se tramite. Principio de audiencia: exigencia inexorable de este trmite (arts. 84 LPC y 105 CE), que supone el derecho de participacin a travs del trmite de audiencia pblica (art. 86 LPC) y a presentar alegaciones en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia Principio contradictorio: derecho de participar en el procedimiento no slo aquellos que lo han iniciado sino todos aquellos que tengan inters legtimo o derechos que puedan ser afectados por la resolucin del procedimiento. Principio de publicidad o transparencia : derecho a conocer el contenido y estado del procedimiento (arts. 35 y 37 LPC), derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, a identificar la autoridad que lo tramita y a ser informado de los requisitos exigidos para presentar las solicitudes. Principio de reconocimiento de medios de revisin o impugnacin de los actos administrativos . Principio de proporcionalidad y de menor onerosidad que informan los procedimientos de ejecucin forzosas y aquellos otros que limiten derechos de los ciudadanos Principio de gratuidad: es general, aunque a veces se cobran tasas. Principio de buena fe Principio de confianza legtima
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11.4. Los sujetos del procedimiento administrativo: a) rganos administrativos y titulares, b) los interesados Interesados en el procedimiento administrativo (Art. 31 LPC) son los titulares, individual o colectivamente, de derechos o intereses legtimos afectados o que puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte y los herederos cuando estos derechos o intereses sean transmisibles. Pueden actuar por medio de representante. Hay obligacin de comunicar los interesados si no ha existido publicidad legal del procedimiento. 11.5. La estructura del procedimiento instruccin y terminacin 11.5.1 Ordenacin Tramitacin La tramitacin de los procedimientos administrativos ha de realizarse conforme a los principios analizados, siendo impulsados de oficio, siguiendo riguroso orden de incoacin y conforme al principio de unidad de expediente se intentarn incluir todos los asuntos relativos a un mismo objeto no incompatibles. Tambin se intentar que las actuaciones que no tengan subordinacin entre s se realicen simultneamente o con un plazo comn y se evitarn usar rganos intermedios innecesarios. Trminos y plazos (ver punto 11.6) Lengua Art. 3 CE reconoce cooficialidad de varias lenguas distintas del castellano en ciertas CCAA. La Administracin del Estado usar el castellano, la perifrica, la que establezca su legislacin, excepto lo concerniente al interesado que estar en la lengua reconocida que ste solicite. 11.5.2. Fases Iniciacin El procedimiento puede iniciarse (art. 68 LPC): De oficio, por la propia Administracin, acordado por el rgano competente, por orden superior, a propuesta de subordinados o por denuncia. A instancia de persona interesada: en este caso se har con los modelos oficiales, si los hubiera o en escrito reseando, nombre y apellidos del interesado o su representante, identificacin y medios de contacto, hechos o razones de la peticin, lugar y fecha, rgano al que se dirige y firma o acreditacin de la autenticidad de su voluntad. Se deposita en el registro de cualquier rgano de la Administracin Pblica Estatal o perifrica o en oficinas de correos (por certificado, en sobre abierto para copiar, fechar y sellar contenido) o en Entes locales con convenio. A efectos de plazos computa la fecha de presentacin en el registro. A efectos de cumplimiento del deber de resolver computa la fecha de entrada en el registro del rgano competente y ste tiene 10 das, desde el da siguiente a la entrada, para contestar: acusando e indicando fecha de recepcin, los plazos para producir silencio administrativo y si ste es positivo o negativo. El interesado obtiene un recibo que es una copia sellada de la documentacin aportada o lo que indique la ley en funcin del soporte aportado. La presentacin de instancia obliga a la Administracin a iniciar el procedimiento , sin perjuicio de poder requerir al interesado subsanar deficiencias en la instancia. Esta posibilidad de subsanacin ha de entenderse en su sentido ms amplio, incluyendo la modificacin o mejora voluntaria de la solicitud. Antes de iniciar el procedimiento, el rgano competente puede solicitar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de su resolucin y proteger provisionalmente a los implicados (art. 72 LPC), con el lmite de no causar perjuicios de difcil reparacin, ni violar derechos amparados por la ley. Estas medidas siempre sern recurribles y tambin pueden acordarse de oficio. Instruccin Es la fase en que deben aportarse los conocimientos de todo tipo para la ms conveniente decisin administrativa: elementos de hecho, comprobaciones, pruebas practicadas, fundamentacin jurdica, consideraciones econmicas, tcnicas, etc.). Las distintas fases previstas se recogen en la LPC Captulo III, Ttulo VI, aunque ello no supone que el procedimiento sea cerrado con un orden secuencial obligado, ste se puede amoldar a las circunstancias del caso, respetando siempre los derechos de interesado. Sin embargo, establece un marco a cumplir y cualquier defecto de tramitacin, incumplimiento de plazos u omisiones, podrn ser alegadas por el interesado. Los actos instructorios ms relevantes son (sobre todo para su control): administrativo: a) ordenacin, b) fases: iniciacin,
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1. 2.
Alegaciones: los interesados pueden hacer cuantas alegaciones estimen convenientes, aportando documentos, etc. en cualquier momento anterior al trmite de audiencia del interesado. Informes: son opiniones tcnicas o de oportunidad administrativa que sirven para ilustrar o fundamentar las resoluciones a dictar por el rgano competente. Se emiten en plazo de diez das, salvo disposicin expresa en contrario. Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, tambin vinculantes o no 19, aunque salvo disposicin en contra, los informes sern facultativos. La omisin de un informe preceptivo conlleva el vicio de anulabilidad del acto administrativo correspondiente.
3.
Informacin pblica: Ocurre cuando se afecta a intereses de colectivos definidos (profesionales, econmicos, sociales) y suele ser preceptivo. Es un perodo que transcurre tras su anuncio en el Boletn Oficial que corresponda y que suele ser de 20 das. Durante el mismo se puede examinar el expediente y presentar alegaciones. Comparecer en el mismo no confiere al condicin de interesado pero s da derecho a ser contestado. La incomparecencia de los interesados no les impide interponer recursos contra resoluciones definitivas del procedimiento. Su omisin conlleva el vicio de anulabilidad del acto administrativo correspondiente slo si sta fase era preceptiva.
4.
Prueba: Fase usada para acreditar por cualquier medio reconocido por el Derecho, la realidad de los hechos o circunstancias a tener en cuenta en la resolucin del procedimiento. Se rige por el principio de oficialidad que obliga al instructor a acreditar los hechos, por lo que de ser necesaria, ha de acordarse de oficio. Slo cuando la ley exija concurrencia de requisitos para solicitar una actuacin administrativa, la carga de la prueba recae sobre el interesado. Las pruebas solicitadas deben ser admitidas salvo que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. Tienen un perodo mnimo de 10 das y mximo de 30 para realizarse, debiendo notificarse en tiempo y forma. Su coste ser pagado por el solicitante salvo disposicin expresa obligando a la Administracin (art. 81 LPC).
5.
Audiencia del interesado: Trmite constitucionalmente garantizado que implica dar participacin al interesado en el procedimiento justo antes de dictar la resolucin correspondiente, dndole la oportunidad de examinar el expediente completo, formular alegaciones y presentar documentos (art. 84 LPC). Tiene un plazo mnimo de 10 das y mximo de 15 das. Su omisin conlleva la nulidad de actuaciones por ocasionar indefensin al interesado. Se puede prescindir de la audiencia cuando para la resolucin slo se considere lo presentado por el interesado o si existe renuncia expresa de ste.
Terminacin La terminacin normal del procedimiento se produce por: Resolucin administrativa expresa o silencio administrativo. Por terminacin convencional o acto presunto.
La terminacin tambin puede producirse por: desistimiento, renuncia o caducidad (art. 87 LPC) pero stas son terminaciones anormales. La Administracin tiene obligacin de resolver expresamente todos los procedimientos en un plazo general mximo de seis meses, ampliable si existen razones sustanciales para ello. El incumplimiento, adems de los efectos del silencio administrativo, no produce otro efecto que la responsabilidad del funcionario, pero en ningn caso la Administracin puede no resolver. Lo cual no implica que no pueda declararse la inadmisin de peticiones sin fundamento o no amparadas por el ordenamiento. La resolucin expresa debe decidir sobre todas las cuestiones que se deducen del expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados y aquellas que se deriven del mismo. Cuando se trate de cuestiones no planteadas por el interesado, existe obligacin de comunicrselo, dando 15 das de plazo para alegaciones (art. 89 LPC). La resolucin se limitar a la decisin adoptada, salvo que deba ser motivada 20 en cuyo caso se adjuntarn a la resolucin y se notifican al interesado. La terminacin tambin puede producirse por terminacin convencional o acto presunto (ver Leccin 13) o por desistimiento, renuncia o caducidad (art. 87 LPC) pero stas ltimas son terminaciones anormales. 1. Desistimiento: manifestacin de voluntad del interesado para que no prosiga el procedimiento caso que ste sea una peticin por l realizada (art. 90 LPC) y no tiene efectos sobre el derecho en que se funda la peticin, slo sobre el procedimiento, por lo que podr reiterarla posteriormente. El desistimiento debe ser
Obliga a la Administracin pero no a un Tribunal cuando decida sobre un recurso contra un acto dictado basado en un informe vinculante.
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La motivacin puede ser aceptar informes o propuestas, etc.
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aceptado por la Administracin y el procedimiento puede continuar si hay terceros interesados que lo soliciten, an cuando sea concluso para el que desisti. 2. Renuncia: con iguales efectos que el desistimiento, pero hace referencia al derecho en el que se basa la peticin y no a la peticin misma por lo que el interesado, al renunciar, pierde la titularidad del derecho afectado, no pudiendo reproducir la peticin basada en el derecho al que renunci. Caducidad: es la conclusin del procedimiento iniciado por el interesado al resultar paralizado por causas a l imputables. Como existe el principio de impulso de oficio de las actuaciones, sas slo se paralizan cuando el interesado no cumpla con trmites necesarios para proseguirlo. La caducidad no es automtica sino que la Administracin est obligada a notificar al interesado que tras tres meses sin su actuacin debida, se declarar la caducidad con archivo del expediente. No produce la prescripcin de las acciones del particular, pero el tiempo en que se sigui procedimiento, no interrumpe los plazos de prescripcin legalmente establecidos para aquellas. Si se inici de oficio, la caducidad se produce por inactividad de la Administracin en casos que sean sancionadores o con efectos desfavorables para el interesado. El plazo a transcurrir es de seis meses desde la iniciacin sin caer resolucin expresa. El cmputo del plazo se interrumpe si el causante de la paralizacin es el interesado. La caducidad tampoco produce la prescripcin de las acciones y la Administracin podra reabrir el procedimiento. 11.6. El tiempo en el procedimiento administrativo Los plazos se sujetan al mismo rgimen que fija el art. 5 CoCi: Si se seala por das, se entienden hbiles, excluyendo feriados y se prorroga al siguiente da hbil, si el ltimo es inhbil. Ha de decirse expresamente que son das naturales si se desea no excluir los feriados del cmputo. Si se expresa en meses o aos, se computa de fecha a fecha. El da siguiente para casos de recepciones de notificaciones, publicaciones o cuando se produce una estimacin o desestimacin por silencio administrativo. El mismo da de la fecha de recepcin en el registro de entrada correspondiente para casos de presentacin de escritos.
3.
El cmputo se inicia desde:
En cambio, cuando se expresa en meses o aos, es el mismo da correlativo del mes o ao siguiente que corresponda. Si hay feriados en la CCAA o el municipio de interesado o del rgano, ambos se tienen en cuenta para su cmputo. Trmino desde: dies a quo Trmino hasta: dies ad quem
11.7. El silencio administrativo Es la ausencia de resolucin expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento en curso . La Administracin tiene obligacin de resolver expresamente todos los procedimientos en un plazo general mximo de seis meses, ampliable si existen razones sustanciales para ello. El incumplimiento, adems de los efectos del silencio administrativo, no produce otro efecto que la responsabilidad del funcionario, pero en ningn caso la Administracin puede no resolver. Lo cual no implica que no pueda declararse la inadmisin de peticiones sin fundamento o no amparadas por el ordenamiento. Pero el deber de resolver tampoco puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administracin cundo resolver ya que lesionara los derechos e intereses de los ciudadanos y por que supone una gran inseguridad jurdica. La LPC no regula directamente cundo debe resolver la Administracin sino que remite la fijacin de los plazos mximos a las normas de cada procedimiento 21 aunque establece que nunca podr superar los seis meses, salvo Ley o norma comunitaria europea que prevean otro mayor (no se puede regular por reglamento). Adems se le obliga a la Administracin a mantener actualizadas toda la publicidad informativa al respecto e informar a los interesados cul es el plazo de produccin del silencio y de sus efectos, en los diez das siguientes a la recepcin de la solicitud del interesado. Si el plazo no es fijado, la Ley lo establece en tres meses y computar (dies a quo): Si se inici de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin. Si es instancia del interesado, desde la fecha de entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin, debiendo comunicar dicha fecha al interesado.
a pesar que incumple el deber que la CE impone al legislador de garantizar a todos los ciudadanos un tratamiento comn ante cualquiera de las Administraciones Pblicas
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El plazo para informar finaliza (dies ad quem) el da en que se cumple el plazo establecido. Por lo que, si la notificacin de la resolucin se recibe con posterioridad a esta fecha, los efectos del silencio ya se han producido. El cmputo del plazo se puede interrumpir por distintas razones: 1. 2. 3. 4. 5. Si la Administracin requiere al interesado para que realice alguna subsanacin, el cmputo se reinicia tras la subsanacin. Si para resolver el procedimiento ha de pronunciarse con carcter previo y preceptivo algn rgano de las CCEE y se reinicia tras el pronunciamiento. Si es necesario un informe preceptivo y determinante de otro rgano de la misma o distinta Administracin con plazo mximo de tres meses. Si son necesarias pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes solicitados, desde que se acuerde su prctica hasta que se realicen e incorporen al expediente. Si existen negociaciones para concluir un pacto o convenio que suponga la terminacin del procedimiento, se reinicia cuando se acuerden o se declaren concluidas sin acuerdo.
Los plazos pueden ampliarse cuando concurran circunstancias que as lo justifiquen aunque nunca podrn superar los seis meses. Como la realidad es que estos plazos se incumplen frecuentemente y la no resolucin en plazo causa graves lesiones al normal funcionamiento de la vida social y econmica, el legislador ha regulado los efectos del silencio administrativo, posibilitando que el interesado: Pueda reaccionar frente a ese silencio o Pueda atribuirle efectos directos, considerndolo como un tipo de acto administrativo: el acto presunto.
IMPORTANTE: el silencio administrativo es una institucin jurdica que regula la terminacin del procedimiento de un acto y no de una norma reglamentaria que siempre deber ser expresa y a la que no se le puede aplicar el silencio. Hay dos tipos bsicos de silencio en funcin de los efectos que se le otorgan: 1. 2. Silencio positivo Silencio negativo
La LPC 4/99 diferencia los efectos del silencio en funcin del tipo de procedimiento en el que se produce, segn se haya iniciado a solicitud del interesado o de oficio y por otro lado, limita las posibilidades a la Administracin Pblica de regular ella misma los efectos del silencio: Por regla general, habr silencio positivo si el procedimiento fue iniciado a solicitud del interesado, salvo indicacin expresa contraria de norma con rango de Ley o Derecho comunitario y ser negativo si el procedimiento ha sido iniciado de oficio, si de ello se pueden derivar derechos o situaciones jurdicas individualizadas. El silencio producir caducidad del procedimiento si se trata del ejercicio de potestades sancionadoras o productoras de efectos gravosos para el interesado. 3.4.1. Silencio positivo
Es un acto presunto, por el que la Administracin Pblica accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Como consecuencia, tiene la consideracin de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo y como cualquier otro acto declarativo de derechos, es irrevocable, excepto si posee algn vicio de nulidad de pleno derecho, p. e., que las facultades obtenidas sean contrarias a Derecho o que el interesado no cumpla los requisitos exigidos para obtenerlas, en cuyo caso la Administracin s puede revisarlo de oficio. Cualquier resolucin expresa que se haga superado el fin del plazo que tiene la Administracin se considerar resolucin tarda y slo podr dictarse si resulta confirmatoria (art. 43.4 LPC). Por regla general, habr silencio positivo si el procedimiento fue iniciado a solicitud del interesado, salvo indicacin expresa contraria de norma con rango de Ley o Derecho comunitario. Tambin se consideran silencios positivos: El que se produzca en va de recurso cuando se solicita la suspensin del acto recurrido, transcurridos treinta das desde la solicitud. La resolucin de recursos de alzada que se haban interpuesto contra la desestimacin por silencio de una solicitud presentado en su da por el recurrente, evitando as el efecto del doble silencio administrativo: primero en va de solicitud y luego en va de recurso.
Estas son las nicas excepciones porque, en va de recurso, el silencio siempre tiene efectos negativos. Los problemas que puede haber con el silencio positivo son dos: La determinacin de su contenido: el contenido se corresponde exactamente con lo solicitado por el interesado y en los trminos expresados por la solicitud. Las facultades o derechos obtenidos no pueden ser contrarias a Derecho y el interesado ha de cumplir los requisitos exigidos para obtenerlas.
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La acreditacin o prueba : que puede ser cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluso una certificacin del rgano competente para resolver, obligado a ello en los 15 das de ser solicitado. 11.7.2 Silencio negativo La LPC considera que el silencio negativo es la excepcin frente a la regla general del silencio positivo, pero diferencia entre efectos del silencio: 1. Si el procedimiento es en va de peticin, iniciado por solicitud del interesado, en estos casos la regla es el silencio positivo, excepto si se trata de: a. b. c. 2. 3. Un derecho de peticin previsto en art. 29 CE que, como acto graciable sin fundamento legal, no puede obtenerse por silencio. Autorizaciones que afecten a facultades sobre el dominio o servicio pblico. Casos establecidos por norma con rango de Ley o Derecho comunitario como silencio negativo.
En cambio, si el procedimiento es en va de recurso por impugnacin de actos o disposiciones que ya haban sido denegados donde siempre se considera el silencio como negativo. Por ltimo, si el procedimiento es iniciado de oficio y si: a. b. De l pudieran derivarse reconocimiento o constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, el silencio se considerar negativo. El silencio producir caducidad del procedimiento si se trata de una falta de resolucin en el ejercicio por la Administracin Pblica de potestades sancionadoras o productoras de efectos gravosos para el interesado. La caducidad tiene efectos distintos a los del silencio.
A diferencia del silencio positivo, el negativo no tiene la consideracin de acto presunto, es tan slo una ficcin legal por la que el procedimiento se considera finalizado a efectos de permitir al interesado reaccionar, o entendiendo desestimada su solicitud o para que pueda iniciar un recurso. Por ello, la Administracin puede seguir dictando cualquier resolucin al respecto, incluso tras haberse producido el silencio negativo, ya que no est vinculada por acto previo alguno. Como es una ficcin, el silencio negativo no plantea problemas respecto a su contenido o prueba, basta con acreditar el transcurso habido de tiempo. En cambio, s hay un problema respecto a cul es el plazo del que dispone el interesado para interponer recurso contra la desestimacin producida por el silencio y comenzar: A partir del momento que el silencio se haya producido y ser segn la norma que corresponda. Si se trata de un recurso de alzada, el plazo es de tres meses desde que se solicit. Si se trata de la resolucin de un recurso potestativo de reposicin, el plazo es de un mes. Si se trata de un recurso contencioso-administrativo, inicialmente exista plazo, pero con la ltima LJ de 1998, no existe plazo alguno para recurrir.
11.7.3. Otros tipos de silencio Se trata de supuestos donde el efecto conectado al silencio es distinto: Si se trata de un procedimiento iniciado de oficio y que afecta a potestades sancionadoras o que puedan producir efectos gravosos sobre el interesado, incluyendo las revisiones de oficio y la declaracin de lesividad del acto administrativo, en estos casos se produce el efecto de la caducidad del procedimiento en curso, obligando al archivo de las actuaciones (art. 44.2) Cuando la regulacin aplica los efectos del silencio en relacin a actos de trmite, que no sean resolutorios, p. e., un informe a entregar en plazo, la no emisin del mismo, en vez de suponer efectos favorables o desfavorables puede no suponer efecto alguno sobre la validez del acto resolutorio que finaliza el procedimiento. NOTAS DE CLASE: Silencio administrativo en va de peticin (Se realiza la peticin o solicitud (15.01.2005) y pasados tres meses (15.04.2005) sin contestacin se activa el silencio administrativo): 1. La peticin se entiende estimada, es decir hay silencio positivo (el silencio positivo equivale a un acto administrativo). Hay excepciones: a. Un derecho de peticin previsto en art. 29 CE que, como acto graciable sin fundamento legal, no puede obtenerse por silencio. Casos establecidos por norma con rango de Ley o Derecho comunitario como silencio negativo (art. 43.2). Que acepte la desestimacin y no hacer nada.
b. Autorizaciones que afecten a facultades sobre el dominio o servicio pblico c. 2.
Si se entiende presuntamente desestimada puede haber cuatro casos: a.
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b. Que no est de acuerdo y porque no se haya agotado la va administrativa22 (art. 115 LPC) tengo que interponer un recurso de alzada y tengo 3 meses para ello (hasta el 15.07.2005). Transcurridos 3 meses (15.10.2005), desde la presentacin del recurso de alzada, si no contestan, se entiende estimado: silencio positivo. c. Que no est de acuerdo y el procedimiento se produce por un rgano cuyas decisiones SI agotan la va administrativa. Entonces puedo: i. Interponer un recurso de reposicin 23 potestativo (si quiero) (art. 117.1 LPC) y tengo 3 meses para ello (hasta el 15.07.2005). El recurso tras 1 mes (hasta el 15.08.2005) sin respuesta, se entiende desestimado y comienza a contar el plazo (tendr hasta el 15.03.2006) para optar a c: interponer un recurso contencioso-administrativo, dado que c y d no son mutuamente excluyentes (art. 46.4). Interpongo directamente un recurso contencioso-administrativo (art. 46.1 LPC) y tengo 6 meses para ello (hasta el 15.11.200524).
ii.
NOTA: Los domingos y sbados son inhbiles a efectos procesales NOTA: Por aplicacin supletoria del art. 135.1 LEC, el trmino ad quem concluye a las 15 h del da siguiente. Silencio administrativo en va de recurso: Se recibe una resolucin administrativa expresa, notificada el 13.09.2005: a) Si la resolucin la produce un rgano cuyas decisiones NO agotan la va administrativa, hay que interponer recurso de alzada para lo que tengo un mes (hasta el 13.10.2005). Transcurridos 3 meses (el 13.01.2006) desde la interposicin (art. 115.2 LPC) se entiende desestimado y dispongo de 6 meses (hasta el 13.07.2006) para interponer recurso contencioso-administrativo (art. 46.1 LPC). Si la resolucin la produce un rgano cuyas decisiones SI agotan la va administrativa: Puedo hacer dos cosas: a. Interponer un recurso potestativo de reposicin para lo que tengo un mes (hasta el 13.10.2005). Transcurrido 1 mes (el 14.11.200525) desde la interposicin (art. 117.2 LPC) se entiende desestimado y dispongo de 6 meses (hasta el 15.05.2006) para interponer recurso contencioso-administrativo (art. 46.1 LPC). b. Interponer directamente un recurso contencioso-administrativo ante el rgano judicial competente. En va de recurso, la regla general es que no hay silencio positivo, excepto cuando: Se produzca en va de recurso cuando se solicita la suspensin del acto recurrido, transcurridos treinta das desde la solicitud Se trate de una resolucin de recurso de alzada que se haban interpuesto contra la desestimacin por silencio de una solicitud presentada en su da por el recurrente, evitando as el efecto del doble silencio administrativo: primero en va de solicitud y luego en va de recurso.
b)
LECCIN 12 Actos administrativos (I) Concepto.- Requisitos: subjetivos, objetivos y formales.- Clases de actos. Especial atencin a los actos polticos o de Gobierno.- Actos administrativos producidos por silencio. 12.1. Concepto Es una decisin unilateral ejecutoria de la Administracin en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa (y que no sea potestad reglamentaria porque entonces se tratar de una norma ). ZANOBINI: es cualquier declaracin de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por un sujeto de la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa. Sus notas esenciales son: 1. 2. Son actos jurdicos y no meramente materiales, en su gran mayora son declaraciones de voluntad, tambin de conocimiento (certificaciones) o juicio (dictmenes, informes, consultas). Debe ser emitido por la Administracin pblica o entes relacionados que estn sometidos al Derecho administrativo y al control de los Tribunales contencioso-administrativos, cuando sea en materia de personal o actos administrativos. La declaracin es consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa (positive Bandung) y no una potestad reglamentaria porque entonces se tratar de una norma
3.
22
La resolucin de la peticin o solicitud corresponde a un rgano cuyas decisiones NO agotan la va administrativa, en este caso, es preceptivo el recurso de alzada. En este caso la resolucin de la peticin o solicitud corresponde a un rgano cuyas decisiones S agotan la va administrativa y por ello puedo, potestativamente, utilizar el recurso de reposicin.
23
De conformidad con el art. 128.2 LJCA Durante el mes de agosto no correr plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo
24 25
Por aplicacin supletoria del art. 135.1 LEC, el trmino ad quem concluye a las 15 h del da siguiente
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4.
Persigue satisfacer intereses pblicos concretos, por lo que se agota con su cumplimiento, los actos reglamentarios tienen vigencia indefinida.
12.2. Requisitos: subjetivos, objetivos y formales 1. Sujeto o elemento subjetivo : El acto administrativo slo puede ser dictado por la Administracin Pblica y el rgano administrativo competente para no ocurrir en vicio, sin perjuicio de las tcnicas de alteracin del ejercicio de las competencias. Adems el titular debe estar vlidamente nombrado, y no puede estar personalmente relacionados con el caso a decidir. El art. 28 LPC enumera tales relaciones: tener un inters personal, ser administrador de la entidad interesada, parentesco con el interesado, etc. La no abstencin dara lugar a responsabilidad aunque no implica necesariamente la nulidad de lo actuado. El interesado puede solicitar la recusacin del funcionario afectado que habr de trasladar el expediente a su superior. 2. Objeto o elemento objetivo: el contenido de un acto administrativo es una declaracin de voluntad, conocimiento o juicio, segn el acto. La declaracin no debe estar viciada por error, dolo o violencia, que lo hara anulable. El causante del vicio no puede alegarlo en su beneficio. El contenido del acto puede incorporar elementos accidentales: condicin, trmino y modo aunque, al no ser negocio jurdico sino manifestacin de potestad, su inclusin se limita al ejercicio de potestades regladas. Finalmente, el contenido de los actos administrativos ha de ser posible, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento y adecuado a los fines que persigue. 3. Elemento teleolgico: hay que distinguir entre los elementos del acto y los de potestad. As, el presupuesto de hecho y el fin son elementos reglados definidos en la norma y son elementos de la potestad. La ausencia del presupuesto concreto o la bsqueda de fin distinto al establecido vician el ejercicio de la potestad y en consecuencia el acto. Si el fin es elemento de la potestad, de modo paralelo, la causa viene a ser la particular finalidad por la que resulta dictado el acto. La discrepancia entre fin y causa es la que produce el vicio de anulabilidad del acto por desviacin de poder. Por ello el art. 54 LPC obliga a sealar expresamente los motivos de los actos ms relevantes que vienen a ser todos excepto aquellos reglados favorables al interesado y no perjudiciales para terceros. 4. Forma: Al ser decisiones jurdicamente formalizadas a travs del procedimiento administrativo, la forma, como elemento del acto, se producir por escrito, aunque se permite otras formas cuando su naturaleza lo permita (art. 55 LPC) El contenido formal depender, adems del tipo del acto, siempre indicando la decisin adoptada, el rgano que la dicta y la fecha. Tambin ha de notificarse, lo que supone otro acto que no afecta a la perfeccin del primero aunque s a su eficacia.
12.3. Clases de actos. Especial atencin a los actos polticos o de Gobierno Actos favorables y de gravamen : segn los efectos que produzcan sobre el destinatario sean de uno u otro signo. Actos resolutorios y de trmite: los primeros son los actos propiamente dichos, las resoluciones administrativas, los de trmite son los que se producen el curso de un procedimiento y que suelen llevan a la resolucin, sin tener vida jurdica propia. La distincin es relevante a efectos procesales ya que slo las resoluciones son susceptibles de recurso. Los de trmite podran serlo si impiden que contine el procedimiento o causen indefensin o perjuicio irreparable. Tambin sealar que la impugnacin de una resolucin suele fundamentarse en vicios de los actos de trmite. Actos que causan estado en la va administrativa y los que no : arts. 109 LPC y 52 LRBRL se distingue entre aquellos actos que son susceptibles de recurso de alzada ante el superior jerrquico de los que no, al agotar la va administrativa por no tener superior jerrquico o ser asuntos de competencia exclusiva del rgano que lo dicta. Los que causan estado son los que ponen fin a la va administrativa y slo son susceptibles de recurso va contencioso-administrativa, de revisin de oficio o el recurso potestativo de reposicin. Los que no causan estado obligan a interponer recurso de alzada antes de poderse llegar a la va contenciosoadministrativa. Actos originarios y confirmatorios : Los originarios ponen fin a un procedimiento planteado por primera vez sobre una cuestin concreta y para un caso determinado. Los confirmatorios reproducen o confirman otro acto previo dictado sobre el mismo asunto. La distincin es relevante porque slo los originarios son susceptibles de ser impugnados. De no ser as, los confirmatorios abriran de nuevo plazos que ya podran haber transcurrido. Actos simples y complejos: Los primeros son los actos ordinarios o generales en los que slo un rgano tiene atribuida la competencia para decidir, en el otro caso la competencia resolutoria es compartida por ms de uno o necesitan de aprobacin por rgano superior como requisito de eficacia de un acto ya dictado.
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Actos plurimos: son los actos que aparecen reflejados en una misma relacin o publicacin pero que conservan su vida jurdica independiente, p. e., la relacin de admitidos en un concurso, dnde hay tantos actos como admitidos. La impugnacin de una admisin no afecta a las dems. Actos constitutivos y declarativos : Constitutivos son los que innovan las relaciones jurdicas de los afectas, declarativos slo certifican, acreditan o inscriben relaciones ya existentes sin alterarlas. 12.4. Actos administrativos producidos por silencio Ver Leccin 11 punto 7. LECCIN 13: Actos administrativos (II) Eficacia de los actos administrativos. Especial atencin a la notificacin.- Suspensin.- Ejecucin forzosa de los actos administrativos.- Validez e invalidez de los actos administrativos: nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidades no invalidantes.- Convalidacin, conversin y conservacin de actos invlidos. 13.1. Eficacia de los actos administrativos. Especial atencin a la notificacin Los principios de validez y ejecutividad de los actos administrativos hacen que stos produzcan efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que se disponga en contrario, por estar sujetos a cumplimiento de requisitos de eficacia. Los actos administrativos no tienen efectos retroactivos, excepto si suplen a un acto anulado, o si producen efectos favorables al interesado, sin lesionar a terceros y que el supuesto de hecho y los requisitos para ello existieran ya en la fecha a la que se retrotraen. En Derecho administrativo se distingue entre validez y eficacia, en Derecho privado no, ah, cuando un contrato es nulo, no produce efectos, en Derecho administrativo un acto administrativo se presume, iuris tantum, que es vlido y que, por ello, son inmediatamente eficaces (art. 57 LPC) y ejecutables. 13.1.1 Requisitos de eficacia de los actos administrativos La regla general es que los actos administrativos produzcan efectos inmediatamente, excepto si: 1. 2. 3. 4. As lo exija el contenido del acto, por requerir la aceptacin del destinatario, sometimiento a condicin suspensiva y plazo para iniciar sus efectos Cuando se exija publicacin o notificacin Cuando se supedite a aprobacin superior El carcter no ejecutivo de resoluciones sancionadoras que no pongan fin a la va administrativa (art. 138.3)
13.1.2. Las notificaciones (art. 58 LPC y ss.) La notificacin o, en su caso, la publicacin pueden ser requisitos para la eficacia de los actos administrativos y son actos en s mismos a travs del que se pone en conocimiento del interesado el contenido de otro acto anteriormente dictado que le afecta. Las resoluciones se notifican en todo caso. Los actos de trmite slo si requieren de actuacin subsiguiente del interesado, cuando originan el ejercicio de un derecho o garanta o estn cualificados como para interponer un recurso contra ellos. El resto de los actos de trmite constan en el expediente a disposicin del interesado pero no requieren notificacin. La notificacin tiene un plazo de diez das desde el dictamen del acto para notificar. El retraso en el cumplimiento se considera irregularidad no invalidante y da lugar a responsabilidad de la Administracin cuando cause perjuicios al interesado. Contenido de la notificacin: texto ntegro del acto, indicacin de si cierra o no la va administrativa, los recursos que contra l procedan, rgano dnde recurrir y los plazos para ello. Si induce a error al interesado no cabe fundar en la notificacin la inadmisin de los recursos que pueda interponer. Una notificacin defectuosa no produce efecto alguno, salvo que el interesado reaccione a ella, lo que supondra conocimiento del contenido del acto o interponga recurso procedente. Si el interesado no reacciona y la Administracin intenta deducir algo del acto objeto de la notificacin defectuosa, el interesado puede alegar el defecto, privando de efectos a toda actuacin administrativa consecuencia del acto defectuosamente notificado. La notificacin se practicar por cualquier medio que permita tenerse constancia de su recepcin, as como de la fecha, el contenido del acto notificado y la identidad del receptor. La publicacin se utiliza para suplir la imposibilidad de notificacin por ser el interesado desconocido, se ignore el domicilio o sean una pluralidad de ellos. 13.1.3. La suspensin de efectos de los actos administrativos Los efectos de los actos administrativos slo pueden suspenderse por los Tribunales, la propia Administracin que los dict u otra, cuando el ordenamiento as lo previera.
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La suspensin por la Administracin ocurre en va de recurso o revisin de oficio. Como regla, la interposicin de recurso no suspende la eficacia del acto recurrido, excepto disposicin legal en contra. Para acordarse la suspensin se compara el efecto que causa la suspensin al inters pblico o a terceros frente al perjuicio que se causa al recurrente si se mantiene la eficacia del acto. Igualmente la LPC (art. 111.3) prev la suspensin por silencio administrativo cuando, en va de recurso, no se recibe resolucin alguna en un plazo de treinta das desde realizada la solicitud, aunque esto no cabe en casos de actos denegatorios de una solicitud, porque supondra acceder automticamente a la peticin cuya denegacin es objeto de recurso. 13.1.4. La revocacin de los actos administrativos Supone la decisin de una Administracin de cancelar jurdicamente un acto anterior. Tambin se llama revocacin a los efectos de anulacin de los actos administrativos en va de recurso o revisin de oficio, aunque son ms bien anulaciones. En algunos casos suponen una medida sancionatoria. En rigor, la revocacin de actos declarativos de derechos tiene naturaleza expropiatoria y por ello deberan regularse excepcionalmente. La LPC (art. 105.1) slo admite la revocacin en supuestos de actos de gravamen o que no son declarativos de derechos por lo que no prev indemnizacin alguna. 13.2. Ejecucin forzosa de los actos administrativos La ejecucin de los actos administrativos corresponde a los obligados a ello, la propia Administracin autora del acto, otra si as lo establece el ordenamiento y lo ms normal, el ciudadano destinatario. Cuando ste ltimo no cumple voluntariamente su obligacin, el supuesto se reconduce a la ejecucin forzosa, basada en el privilegio de ejecutoriedad o accin de oficio de la Administracin, que le permite ejecutar por s misma sus actos sin necesidad de intervencin jurdica (salvo excepciones). Esto es una manifestacin de la autotutela administrativa. A ello se aade otro privilegio: la prohibicin de interdictos contra las actuaciones administrativas realizadas conforme al procedimiento establecido. La ejecucin material exige la adopcin del correspondiente acto jurdico que le sirva de fundamento y para proceder, la Administracin deber apercibir al afectado con carcter previo. La ejecucin forzosa debe respetar dos principios interrelacionados: Menor onerosidad: se obliga a la Administracin a intentar vencer la resistencia del obligado a cumplir el acto antes de emprender la ejecucin forzosa, por ello el apercibimiento previo y la finalidad de las multas coercitivas. Proporcionalidad: Le obliga a la Administracin a elegir el medio de ejecucin menos gravoso para el interesado y que stos guarden proporcin con los objetivos buscados.
13.3. Validez e invalidez de los actos administrativos: nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidades no invalidantes Los actos estn viciados cuando sus elementos no renen los requisitos legalmente exigidos con carcter general o especfico para el tipo de acto concreto, por lo que sanciona su invalidez. Dos tipos de vicios: nulidad de pleno derecho o invalidez. La nulidad es la excepcin y slo se da en los supuestos as regulados, la anulabilidad es la regla general. La nulidad tiene la sancin ms grave en el ordenamiento por lo que puede ser apreciada de oficio por el Tribunal (aunque no se alegue en el recurso), no puede convalidarse y admite su impugnacin en cualquier momento. La anulabilidad, en cambio slo se admite en los plazos previstos para recurrir, aunque despus cabe recurrir por revisin de oficio. Existen algunos defectos en elementos del acto que no se consideran vicios sino irregularidades no invalidantes, como actos dictados fuera de plazo o defectos de forma, excepto si ellos vulneren requisitos indispensables para que el acto alcance su fin o den lugar a indefensin a los interesados. 13.3.1. Actos nulos de pleno derecho o nulidad (art. 62 LPC): 1. 2. 3. 4. 5. 6. Los que lesiones derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional Los dictados por rgano incompetente por razn de materia o territorio Los que tengan un contenido imposible, p. e. por que no se den los hechos determinantes de la potestad o por imposibilidad fsica o jurdica. Los dictados sin cumplir con el procedimiento establecido o con las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad en un rgano colegiado. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos necesarios para adquirirlos. Cualquier otro que se establezca expresamente por una norma con rango de Ley o Derecho comunitario.
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13.3.2. Actos anulables Cualquier otra infraccin del ordenamiento no incluida en los casos de nulidad, p. e., una desviacin de poder. 13.3.3. Efectos de los actos viciados La consecuencia de la declaracin de que un acto est viciado de nulidad o anulabilidad es su desaparicin del mundo jurdico. Sin embargo, para ello, los actos viciados deben ser recurridos o haber sido revisados de oficio, de lo contrario, los privilegios de ejecutoriedad y ejecutividad llevaran a que se cumpliesen. Cuando se resuelven los recursos declarando la nulidad o anulabilidad, el acto que lo hace, tiene efectos retroactivos, imponiendo la desaparicin o sustitucin del acto recurrido. La carga de recurrir que tiene el interesado se alivia en los casos de actos que constituyan va de hecho. Va de hecho es cuando la Administracin incumple con el principio de legalidad, cuando la Administracin acta sin potestad para ello, sin competencia y se da un abuso de poder. La va de hecho es la infraccin del principio de legalidad ms manifiesta y cuando ocurre, la Administracin pierde todos sus privilegios, convirtindose en un sujeto de derecho como cualquier otro. Ello supone que se puede actuar contra la Administracin tanto desde el Derecho civil como por el Derecho penal: Desde el Derecho civil, adems podramos incluso imponer una accin interdictal, que con carcter general, cuando la Administracin acta legalmente, no cabe. Nota: El interdicto es una medida urgente y sumaria usada para dejar las cosas como estaban antes de afectarlas o para resarcir la cosa. Anteriormente se poda usar contra la Administracin, pero el artculo 101 LPC ahora las prohbe siempre que la Administracin acte dentro de su competencia y observando el procedimiento reglamentario. Este artculo hay que entenderlo que cuando esto no se cumple, s se puede aplicar el interdicto. Ejemplos: El artculo 125 de la ley de expropiacin forzosa, da los requisitos sustanciales para poder realizarse. Los Art. 66 y 70 de la ley 7/85 de entes locales. No caben interdictos siempre que Administracin acte de conformidad con sus potestades, pues de no ser as, pierde su legitimacin y queda desprendida de todos sus privilegios e incluso con el interdicto, puede pararse una expropiacin. En los vicios de los actos administrativos rige el principio de incomunicabilidad respecto a otros que sean independientes (art. 165.1 LPC), e incluso se prev el aislamiento del vicio dentro de un acto de las dems partes no viciadas, salvo si dicho vicio sea tan importante que sin ella el acto no se hubiera dictado. 13.4. Convalidacin, conversin y conservacin de actos invlidos Son tres tcnicas que favorecen el mantenimiento de las actuaciones administrativas, siempre que la naturaleza del vicio en que incurran lo permita: Convalidacin: supone subsanar el vicio (art. 67 LPC) y producirn efectos desde la subsanacin. Conversin: supone la reconversin del acto viciado en otro distinto pero vlido. Conservacin: supone el aislamiento del vicio dentro de un acto de las dems partes no viciadas, salvo si dicho vicio sea tan importante que sin ella el acto no se hubiera dictado. La conservacin corresponde declararla al rgano que declare la nulidad del acto viciado. Invalidez sobrevenida: se da cuando se anula la norma sobre la que se basaba el acto realizado. El art. 73 establece que ello no determina por s misma la nulidad de los actos firmes, sino que se mantiene su eficacia, pero el acto firme no podr ser impugnado va recurso ordinario aunque s por revisin de oficio.
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