LA POBREZA

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10.

LA POBREZA

La subvencin decente de los pobres es la verdadera prueba de la civilizacin.

SAMUEL ]OHNSON,

1770

En los captulos anteriores, hemos examinado la distribucin de la renta entre la poblacin en su conjunto. Centramos ahora nuestra atencin en la parte inferior de la escala de rentas y en el problema de la pobreza en Gran Bretaa y Estados Unidos.

'da contemporneos de una sociedad determinada y, de esta forma, individuo en Estados Unidos puede considerarse pobre aunque tu renta sea mayor que la del individuo medio en la India. A fin de destacar las razones por las que la pobreza no puede clefinirsede forma absoluta, puede resultar til considerar el trabajo de Rowntree en Gran Bretaa y el de Orshansky en Estados Unidos. Rowntree, en su estudio sobre la pobreza en York en 1899, fue el primero en considerar con detalle los problemas implcitos en la definicin de la pobreza y claramente consider que su enfoque estaba basado en normas absolutas: una familia se consideraba pobre si sus ingresos totales eran insuficientes para obtener las necesidades mnimas para sustento de la mera eficacia fsica (1901, p. 117). A este fin, emple estimaciones realizadas por el experto norteamericano en nutricin Atwater, para calcular los requisitos mnimos de protenas y caloras. Estos requisitos se tradujeron en una dieta que contiene los elementos nutritivos necesarios al mnimo coste compatible con una cierta variedad (p. 129). Los mens resultantes no eran como para hacer la boca agua, como muestra el de los martes:
1JIl

10.1.

LA DEFINICIN

DE POBREZA

Desayuno Almuerzo Comida Cena

Sopa y leche desnatada Pan con queso Caldo de verduras, pan, queso, pudin Pan y sopa

, Qu queremos decir exactamente con la palabra pobreza en

paises como .Gran Bretaa y Estados Unidos? Esta cuestin ha ge-

nerado una Importante polmica. En realidad, hay quien afirmara que es absurdo .hablar de pobreza en los pases avanzados actuales, ya que los conSIderados pobres en Estados Unidos actualmente tien:n una renta mayor que la renta media per capita de hace cien anos, por no decir nada de su situacin con respecto al indio medio actual. Aun~ue es cierto que las familias con rentas reducidas en Gran Bretana y Estados Unidos se encontraran en una zona elevada de la, escala de ~entas mundial, o en relacin con el pasado, re~ulta eqUIVOCO sugenr que la pobreza puede considerarse en trmmos de una norma absoluta que puede aplicarse a todos los pases en tod~s los momentos, independientemente de la estructura social y. del nivel de desarrollo. El umbral de la pobreza se define necesa namente en relacin con las convenciones sociales y los niveles de

Al gasto de alimentos se aadan ciertas cantidades rmrumas para vestido, combustible y gastos diversos. Todo ello supona en 1899 un umbral de pobreza de 5 chelines y 6 peniques para un individuo solo, 9 chelines y 2 peniques para un matrimonio y 1 libra y 6 peDiques para el matrimonio con cuatro hijos, con la suma en cada caso del alquiler pagado.' Esta consideracin del alquiler estaba basada en el supuesto de que estaba fuera del control de la economa domstica. El trabajo de Orshansky, que proporcion la base para gran parte de la reciente investigacin sobre la pobreza en Estados Unidos, se pareca al de Rowntree, ya que tom como punto de partida las estitnaciones sobre los gastos mnimos en alimentacin. stas fueron
1. Equivalente a 27,5 peniques, 46 peniques y 1 libra 2,5 peniques en Illoneda decimal. Todas las cantidades a las que nos referunos desde ahora han sido convertidas al sistema decimal.

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desarrolladas por el Departamento de Aoricultura de 1 E U mid os y esta b an b asadas en juicios sobree el compromiso os sr adOs entre las n~rmas de nutricin y las pautas de consumo. E~c~~Jable de las necesIdades totales de renta era algo diferente En b CUlo d atos sobre los presupuestos de las economas domsticas . ase a 1Os O h ky (1965) estim la proporcin de renta gastada en aIlme~: a~s_ en familias de diferentes tamaos, y multiplic la dieta d aClon , . l' e COste rmrumo por e reclproco de esta proporcin. Si el coste de 1 ist d li . , f Os reqUlSIos e a imentacon para una amilia de cuatro personas de 1.0~? dlares al ao y la proporcin de la renta gastada en mentacin era de 1/3, esto dara un umbral de pobreza de 3000 dlares. ,El umbral de pobreza resultante en 1962 pasaba d~sd 1.900 dolares para un matrimonio sin hijos a 3.130 dlares p e '1' ~?n d os hii ara una f~ml1a lJOS;y a ms de 5.000 dlares para una familia con CInCOhiJOS.

;1~

A~nque este enfoque de la pobreza absoluta puede parecer

atractivo a primera vista, implica una serie de graves dificultades

conceptuales~ c~mo han sealado Townsend (1954), Rein (1970) y otros; lo mas Importante es que no hay un nico nivel de subsistencia que pueda emplearse como base para el umbral de pobreza. Incluso en el caso de la alimentacin, que puede parecer el funda~ento ms firme, es difcil determinar los requisitos con cierta exactitud. No hay un nico nivel de consumo de alimentos necesario para la subsistencia sino, ms bien, un amplio intervalo en el que la eficacia fsica disminuye con el consumo decreciente de caloras y protenas. Es ms, las necesidades de nutricin de un individuo dependen de su nivel de actividad; el oficinista requiere menos que un ~:ro o ~n agr~cultor. La divisin exacta depende, por tanto, del JUlCl~d~l. InvestIgador .y desaparece la idea de una base puramente fiSlOlogIcapara el crrero de pobreza. . Aunque los requisitos de nutricin pudieran determinarse en trmInOSde caloras, protenas, etc., seguira habiendo problemas plantea~os por la disparidad entre el juicio de los expertos y el comportamIento real del consumo. Esta disparidad se destaca en los clculos de Stigler (1945), quien demostr que el coste mnimo de una dieta nutritiva adecuada para un hombre adulto era aproximadamente 100 dlares al ao (a precios corrientes). No slo las amas de casa r:o tienen el conocimiento suficiente sobre dietas para calcular los alimentos de menor coste; no slo las familias pobres se ven

d a comprar alimentos no econmicos," sino que tambin b~~tos de alimentacin estarn profundamente influi~os p~r las ones sociales Rowntree reconoci este hecho al incluir. .elevenc. tales como el t que tiene poco o ningn valor nutnnvo, tOS , . . di ( del que los individuos no estn dispuestos a prescm r en contexto se refiere al motn que tuvo lugar en el taller de Bra~cuando intentaron sustituir el t por un caldo de cereale~ m~s .' ). Orshansky afirmaba explcitamente que la trIt1VO ,. ufi .concrencia . .al y la costumbre obligan no solo a una. cantidad s ~Ie~te, SInO bin a una variedad suficiente para satisfacer los ob~etlvos ~~tivos recomendados de acuerdo con las pa~tas de alimentacin stumbradas. Las caloras solas no son .s~clent.es (1965, p. ~). En el caso de los artculos no alimenticios, existe un grado aun yor de arbitrariedad. La norma ~e Rownt~ee en 1950 incl~a peniques a la semana para una radio, 3 peniques para un ~er16'00 diario y 34 peniques para cerveza, tabaco, regalos, vacaciones libros. Es difcil justificar la inclusin de estos elementos en una icin absoluta de la subsistencia. Como ha sealado Townsend 1962), una familia podra mantener la misn:a :ficacia f,sica en un remolque ... que en una casa con tre~ .dotm1totlos. Podra acostarse temprano y no gastar nada en electricidad. El enf?que ~d~ptado por Orshansky evitaba este tipo de juicio, pero ha SIdo cntlC~~O por otras razones. Friedman (1965) ha a:firm~do que la proporcion de renta gastada en alimentacin estaba subestimada y, p~r tanto, 1.a Provisin para necesidades no alimenticias estaba sobreestlmada. (SIguiendo el ejemplo anterior, si la proporcin de renta gastada en alimentacin fuera del 40 por 100 en lugar de 1/3, el umbral de pobreza seran los 2500 dlares en lugar de 3.000 dlares.) Todas estas consideraciones sealan el hecho de que el enfoque de Rowntree/Orshansky ofrece una impresi6n equvoca de .con~recin, y que cualquier umbral de pobreza signi:ficativ~ est mevitablemente influido por los niveles de vida contemporaneos. Un ~~bral de pobreza no puede definirse en el vaco, sir:o s610 en relacin a una sociedad determinada en una fecha determinada. La pobreza ha de considerarse no en trminos absolutos sino relativos:
2 Por ejemplo no pueden ahorrar mediante la compra en gra!ldes cantidade~. Para un anllsis de si los pobres p.agan ms en general, vease Cap10vitz (1963), Alcaly y Klevorick (1971) y Piachaud (1974).

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Los individuos son pobres porque no tienen las 0POrtUtti dades, comodidades y dignidad que se consideran normales e la comunidad a la que pertenecen. Por tanto, son las normas me~' a . contmuamente cam b'iantes d e esa comuniidad las que constitu las los puntos de partida para el clculo de la pobreza; los po~ell son aquellos que se encuentran lo suficientemente por debajo estos niveles medios (Social Science Research Council, 1968). e

JS

a segn esta definicin. La adopcin de un concepto :;lativo ~obreza no prejuzga el problema en cuanto a su extensin. En sesundo lugar, el hecho de que el umbral de la pobreza puede .uJllentar con el nivel general de las rentas no es s~~ un pro~lema de mantenerse al nivel de los ~ones. Es una ~eflexlOn de la mterdependencia de los niveles de VIda, como describe Jencks: Los bienes y servicios que permitan vivir con 15 dlares a la semana durante la depresin ya no existan para una familia con la misma renta real en 1964 ... muchos alimentos baratos haban desaparecido de las tiendas. La mayora de los individuos tenan dinero suficiente para comprarse un coche, por lo que el transporte pblico se haba atrofiado, y las familias sin coche se encontraban en una situacin mucho peor que durante la depresin '" un individuo sin telfono no poda obtener o mantener muchos empleos ... Durante la depresin, muchos individuos no podan permitirse el lujo de tener retrete interior, y pasaban con una letrina. En los aos 60, las letrinas eran ilegales en muchos de los lugares. Los que no podan permitirse un retrete interior acabaron en edificios con retretes rotos (1972, p. 5).

La naturaleza relativa de la pobreza ha sido reconocida hace mucho. Adam Smith, por ejemplo, deca en un prrafo muy citado: Por necesidades entiendo no slo los bienes que son indispen_ sables para el mantenimiento de la vida, sino cualquier Cosa que la costumbre del pas hace que resulte indecente que los individuos acreditados, incluso del ms bajo nivel, prescindan de ella. Una camisa de lino, por ejemplo, no es estrictamente hablando una necesidad. Los griegos y los romanos vivan, supongo, muy cmodamente, aunque no tenan lino, pero actualmente ... un jornalero acreditado se avergonzara de aparecer en pblico sin una camisa de lino, y su ausencia mostrara ese desgraciado estado de la pobreza (1776, p. 691). De la misma forma, Marx se refera al hecho de que para el trabajador, el nmero y cantidad de los llamados deseos necesarios ... es en s mismo el producto del desarrollo histrico y depende, por tanto, en gran medida, del grado de civilizacin de un pas (citado por Coates y Silburn, 1970, p. 24). La pobreza, por tanto, ha de interpretarse en relacin con los niveles de vida de la sociedad de que se trate y, en este sentido, resulta razonable considerar pobres a ciertos individuos en Estados Unidos incluso aunque, como dice Harrington (1962), viven mejor que los caballeros medievales o los campesinos asiticos. Sin embargo es importante aclarar dos posibles equvocos. En primer lugar, debe subrayarse que la adopcin de un nivel de po' breza relativo no significa que siempre hay pobres necesariamente. Algunas veces se sugiere que, por ejemplo, si definimos el umbral de la pobreza como la mitad de la renta media, que aumenta con el nivel general de vida, la pobreza no puede eliminarse. Por el contrario, es bastante posible imaginar una sociedad en la que nadie recibe menos de la mitad de la renta media, en la que no hay po'

Los niveles oficiales de pobreza

Este concepto de pobreza relativa puede traducirse en hechos concretos de diversas formas. En realidad, tan pronto como reconocemos la naturaleza relativa de la pobreza, hemos de aceptar que no puede haber una nica definicin. La eleccin de un nivel de pobreza es una decisin poltica, y como dice el Social Science Research Council (1968): las opiniones sobre el tema son tan variadas y conflictivas como las filosofas sociales de las que surgen. En Gran Bretaa, casi todas las investigaciones de postguerra sobre la extensin de la pobreza han tomado como definicin la eScala de elegibilidad para el programa de la seguridad social basado en los medios, las Prestaciones Complementarias (anteriormente denominado Asistencia Nacional). En otras palabras, una familia se Considera pobre cuando su renta es inferior al nivel necesario para recibir las Prestaciones Complementarias. Este enfoque presenta varias desventajas, pero representa una visin oficial del nivel mnilllo de renta en una fecha determinada; es el umbral mnimo esta17. ATnNSON

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b1ecido po~ el gobierno para el sistema de seguridad social. Citand a Abel-Smrh y Townsend, que emplearon esta definicin en su t Q bajo Tbe poor and the poorest: faSe diga lo que se diga, sobre la adecuaci6n del nivel de vid del Consejo de la Asistencia Nacional como medida justa o pbli~ camente aprobada de pobreza, tiene al menos la ventaja de s en cierto sentido una definicn operativa oficial del nivel mn~~ mo de vida en un momento determinado (1965, p. 17). 0, como deca el Nationa1 Board for Prices and Incomes (1971) en su informe sobre la remuneracin escasa, el parlamento ha apro. bado escalas de Prestaciones Complementarias ... expresando de hecho una opinin sobre el nivel de renta por debajo del cual una familia tiene necesidades. En Estados Unidos, el Consejo de Asesores Econmicos estableci explcitamente un umbral oficial de pobreza que se supona que representaba el consenso sobre un nivel aproximado . A partir de ahora, nos basaremos en gran medida en estas definiciones oficiales de la pobreza, ya que una gran parte de los datos disponibles se presentan de esta forma, pero debe subrayarse que estn sujetos a objeciones. El consenso social no es necesariamente una forma correcta de definir un nivel de pobreza e, incluso si es aceptado, no est claro que el Consejo de Asesores Econmicos haya establecido el nivel apropiado. Mientras que la escala de Prestaciones Complementarias ha sido aprobada por el parlamento britnico como nivel mnimo de renta, no disfruta necesariamente de amplia aprobacin social como mnimo nacional y puede no proporcionar los recursos necesarios para participar en las actividades normales de la sociedad. Townsend, por ejemplo, ha intentado acercarse ms a esta ltima concepcin en su revisin de 1968-1969 sobre la pobreza en Gran Bretaa, donde investigaba si por debajo de un cierto nivel de renta un nmero significativo de familias reducan su participacin en el estilo de vida de la comunidad. Como reconoce l mismo, no hay un estilo de vida unitario nacional claro, pero sugiere que hay tipos de consumo y costumbres que pueden ser indicativos; por ejemplo, en trminos operativos, la posesin de un refrigerador, unas vacaciones fuera al ao, el uso exclusivo de un retrete interior, fiestas en los cumpleaos de los nios.

Una objecin importante al empleo de los niveles. de ~obreza . 1 es que se basan puramente en la renta monetaria e Ignoran :sspectos. No se tiene en cuenta la vivienda, la .escue1a o la ~ dad de poca calidad que pueden o no estar asocI~do.s a un~s ~as monetarias reducidas. No se tiene en cuenta la ltmtta?a disten 'bilidad de servicios comunitarios, parques, zonas de Juegos, ~sportes y otras desigualdades del medio. Es .ms, la pobre:a uede representar slo un aspecto de una ausenc~a de p.oder mas P ral una incapacidad para influir en el propio medio. Como ~a Kincaid, la necesidad de di~ero es slo un .ele~ento de ~ complejo de privaciones que constituyen la experiencia de la po breza (1973, p. 172).

"'el:

2 10..

LA EXTENSIN

DE LA POBREZA

EN GRAN

BRETAA

En esta seccin describimos los datos sobre la p~breza en Gran Bretaa, tal como est representada en la escala oficial de_las P~estaciones Complementarias. Antes de hacerlo, debemos senalar CIertas implicaciones de la adopcin de este umbral de pobreza. En primer lugar, significa que la pobreza se mide en trminos de la renta monetaria corriente, definida sobre una base semanal. Como vimos en el captulo 3, este perodo de clculo tan corto ~~ede considerarse apropiado cuando nos ocupamos de la extensI.on de la pobreza. En segundo lugar, las Prestaciones Complementarias se calculan para la unidad familiar. El pago est basado en la rent~ de un adulto, cnyuge dependiente e hijos, pero, no en }a .de los miembros no dependientes de la misma economa domstica, ~a1 ~omo los hijos mayores; esto significa que todas las tr~nsf~renclas internas de la economa domstica (por ejemplo, contribuciones al mantenimiento del hogar) deben tenerse en cuenta en teora. E? tercer lugar, las tasas de la escala de Prestaciones Complement~rIas P?r~ familias de diferentes tamaos incorporan escalas de equivalencia; la tasa para un individuo soltero es aproximadamente el 60 por 10? de la del matrimonio, etc. La racionalidad de estas esc?las de e~uIvalencia no est muy clara, y ciertos autores han sugerido, especialInente Wynn (1970), que no tienen en cuenta ~d~cuadamente las necesidades de los hijos mayores. Otra caracterstrca de la escala de Prestaciones Complementarias es que, como la escala de Rown-

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tree, se define excluyendo los costes de vivienda L pobreza consiste por tanto en una escala fija 't a norma de la nit ' 1 - anto por adult no, e C.- mas e alquiler u otros gastos de vivienda D 0, forma, la escala tiene en cuenta aproximadamente las vari e. esta en el coste de ~a ~~da, ya. que los costes de vivienda son el el:~ones con mayor vanacion regional. ento

JIl investigacin

.,. segn ... mantener con salud a una familia de cinco indi~duos con 2,65 libras en 1936 ... requiere una constante vigilancia y un alto grado de habilidad por parte del ama de casa (1941,

C'ban por el lado de la estrechez y no por la extravagancia

p. 29).
Hoy en da, el gobierno no publica el desglose del presupuesto de las Prestaciones Complementarias, pero la situacin est bien ilustrada en el trabajo de Lister (1972) sobre 18 familias que viven por debajo de la norma de las Prestaciones Complementarias. Su nivel de vida era evidentemente ms elevado que el de las familias de Rowntree, como indica la elevada proporcin que posee televisores, pero en ciertos aspectos el panorama es depresivamente parecido: los nios no tienen dinero para sus gastos y el cigarrillo ocasional era el mayor lujo que muchos disfrutaban. Las principales fuentes de datos sobre la pobreza en Gran Bretaa son las estadsticas oficiales. En el captulo 4 examinamos las estimaciones del Inland Revenue sobre la distribucin de la renta basada en las declaraciones de impuestos, que han sido utilizadas por Gough y Stark (1968) para medir la magnitud de la pobreza. Las encuestas del Inland Revenue, tal como se publican, no cubren adecuadamente a los que reciben rentas reducidas; en especial, muchos ancianos no aparecen en las estadsticas. Es ms, las cifras no incluyen la mayor parte de las prestaciones de la seguridad social y, por tanto, subestiman las rentas de los parados o de los enfermos. La versin modificada de las estadsticas publicadas (hasta 1967) en National income and expenditure est ajustada para resolver estos problemas, pero las estimaciones no estn clasificadas por el tamao de la familia, de modo que no se puede relacionar la renta con las necesidades. Como resultado de ello, la fuente del impuesto sobre la renta slo puede utilizarse si se consideran una serie de aspectos importantes. Las estimaciones de Gough y Stark tienen en cuenta algunos de estos defectos, aunque han tenido que adoptar supuestos sobre las edades de los nios y sobre el alquiler medio. Los resultados para 1945, 1959 Y 1963 aparecen en la parte superior del cuadro 10.2 e indican que aproximadamente ellO por 100 de la poblacin -5 millones de individuosreciban una renta inferior al umbral de la pobreza. Debe subrayarse que estas cifras se refieren a las tentas incluyendo todas las prestaciones monetarias de la seguridad

CUADRO

10.1

Escala de Prestaciones Complementarias en Gran Bretaa en rel . , . ~~ con 1os tngresos y el gasto" medios
Escala de Prestaciones Complementarias(19-;; comoporcentaje de: ingresos del trabajador medio gasto medio de una economa domstica de ese tipo

Jubilado soltero Matrimonio de jubilad~s : Matrimonio con un hijo (de 7 aos). . 2 hijos (de 4 y 7 aos). . . 4 hijos (de 4, 7, 10 Y 12 aos) Familia sin padre con 2 hijos (de 4 y 7 aos). . .

24 34

75 55
42

41 45 59
34

37

*** ***

NOTAS: La escala de Prestaciones Complementarias . para los gastos de vivienda medios incluye una provisin Esta es la cifra general de . . domstica de un tipo particular. tngresos medios, no la de una economa Dato no disponible.

La escala de Prestaciones

Complementarias

aparece

en el cua-

in~r;s~'sl'm~~~~; sede~presa como. proporcin del nivel general de los cierto tipo E gasto medio para una economa domstica de t . n trminos generales, la norma de pobreza va desde las ~; ~~artas partes has~a. muy por debajo del gasto medio, por lo se ~ norm luede descrIbIr como generosa. Cuando Rowntree traZ a e pobreza, subray que: las normas adoptadas ... pe-

! ~

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social; por tanto, 5 millones de individuos aparecan . 1 , de la poltic COtno tl...._ me uso tras tener en cuenta l'a reperCUSlOn . ";-u~ La segunda fuente oficial importante es la Familya SOCtal. survey (Encuesta de gasto f amili ar ) que fue empleada eXpendit Il'f! Smith y Townsend en su influyente estudio The poor and Ahe. (1965). Consiguieron el acceso a las declaraciones brutas d ~oo,e.rt cuestas de 1953-1954 y 1960, y las emplearon para estima; las en. porcin de economas domsticas que se encontraban por deba. pr la escala de la Asistencia Nacional (en 1953-1954 se calcula60 e trminos del gasto y en 1960 en trminos de la renta). La enc:es en sobre el gasto familiar evita una serie de problemas inherentes a la encuesta del In1and Revenue. Su definicin de renta incluye las preso taciones de la seguridad social; no hay problemas de doble conn, bilidad; se excluyen menos unidades 3 y proporciona ms informa_ cin sobre las necesidades. Sin embargo, est basada en una muestra extremadamente pequea (aproximadamente 1 individuo de cada 2500); existen problemas debidos a la falta de respuesta y a la posible subestimacin de la renta; existen dificultades en la ampliacin de los resultados para cubrir a toda la poblacin; y la unidad bsica en las tabulaciones publicadas es la economa domstica, en lugar de la unidad familiar relevante para calcular la elegibilidad para las prestaciones.

10.2

t%~r

Trabajo

Fuente

Porcentaje de poblacin por debajo de la escala de Asistencia Naconal/Prestaciones Complementarias

Nmero aproximado de personas (millones)

Gough y Stark Gough y Stark Gough y Stark Abel-Smith y Townsend Abel-Smith y Townsend Atkinson Atkinson Oficial

IR IR IR
FES FES FES FES FES

12,3 8,8 9,4 1,2 3,8 3,5 3,4 3,2

6,3 4,6 5,1

0,6 2,0 2,0 2,0

1,8

NorAS: IR = Inland Revenue survey; FES = Family expenditure survey.

FuIINTE:s: Gough y Stark (1968), cuadro IV; Abel-~mith y .T~wnsend (1965), cua-

La norma de pobreza adoptada por Abe1-Smith y Townsend fue la escala de la Asistencia Nacional (incluyendo alquiler) ms el 40 por 100. El objetivo de sumar el 40 por 100 consista en ten~r ,en cuenta el hecho de que las rentas de los individuos que reciban asistencia podran ser mayores que la escala bsica debi~o a otra~ prestaciones (por ejemplo, para combustible, dietas especIal~s, etc: o a partidas de renta no consideradas por el Consejo de ASIs.tenclil.a ., de. mva' l Nacional (por ejemplo, la primera parte de una pensin dez). Sin embargo, para la comparabilidad con los otros trabajos. e , que se encuentra cuadro 10.2 centra la atencin sobre 1a po blac acion d en por debajo de la escala bsica. Como puede verse en. el c~a ro, la 1960 el 3,8 por 100 de la poblacin reciba rentas l~fet1~~es :nte escala de la Asistencia Nacional. Esta cifra es considera ernobs. inferior a la estimacin de Gough y Stark para 1959. Pero, no
sta al ocupar3. Las exclusiones son, sin embargo, importantes. La e ncue ~ no tienen se slo de las economas domsticas, deja a un lado a 1 os qu hogar y a los que viven en instituciones.

25; Atkinson (1969), cuadro 2.2, y (1974); Tbe Times (8 Julio 1974).

, indica que una cantidad sustancial de individuos -dos ~se encontraban en el umbral de la pobreza o por debajo l (las razones de las diferencias entre las dos estimaciones se ms adelante). Cinco millones y medio ms de individuos tan rentas que se encontraban dentro del 40 por 100 de la esde ayuda:

es-

------------------------------debajo de la escala r t deb. jo de la escala ~cla Nacional. . eb jo de la escala del 80 % . de la Asis. . . . del 140 % 0,9 3,8 14,2

Porcentaje de poblacin Cantidad (aprox.)

1/2 milln 2 millones 7 1/2 millones

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Las declaraciones bsicas de la Encuesta de gasto fa.tniliar han podido ser utilizadas por otros investigadores con estos fin no pero es posible realizar estimaciones aproximadas a partir de :s. tabulaciones publicadas. as Las lneas 6 y 7 del cuadro 10.2 muestran estimaciones reali. zadas para finales de los aos 60. Como implican supuestos sob r los costes de vivienda de cada familia y sobre las edades de lo~ hijos, han de considerarse con muchas precauciones. Al mismo tiem. po, se encuentran en el mismo intervalo amplio que las estimaciones de Abel-Smith y Townsend y sugieren que la magnitud de la po. breza no disminuy notablemente durante los aos 60. La ltima lnea del cuadro 10.2, que muestra los resultados de las estimacio. nes oficiales realizadas empleando las declaraciones bsicas de la En. cuesta de gasto familiar para 1972, apoya esta afirmacin. Segn el cuadro 10.2 es evidente que las dos fuentes, la encues. ta del Inland Revenue y la Encuesta de gasto familiar, conducen a unos resultados bastante diferentes. La discrepancia puede expl. carse en parte por las diferencias en los mtodos adoptados. Como hemos visto, la escala de las Prestaciones Complementarias est basada en la unidad familiar. Sin embargo, Abel-Smith y Townsend n y Atkinso , se vieron forzados, debido a la no disponibilidad de datos, a usar la unidad de la economa domstica, lo que conduce a una subestimacin de la incidencia de la pobreza. Por ejemplo, una cantidad sustancial de jubilados viven en economas domsticas que incluyen a otros adultos. A menos que estos otros miembros de la economa domstica tambin reciban rentas por debajo de o cerca del umbral de la pobreza, los jubilados no aparecern como pobres en las estimaciones de Abel-Smith y Townsend y Atkinson, aunque pueden recibir rentas (incluyendo cualesquiera transferencias internas de la economa domstica) inferiores a la escala de ayuda. En segundo lugar, es probable que el empleo de la Encuesta de gasto familiar conduzca a una subestimacin de la magnitud de la pobreza, ya que est basada en la renta normal y no en la renta corriente. Se considera que aquellos individuos que han estado parados menos de tres meses continan recibiendo sus ingresos normales, aunque pueden estar recibiendo una cantidad considerablemente inferior. Los datos de la encuesta del Ministerio de Seguridad Social (1967) sobre las familias con dos o ms hijos mostraban que

de familias con rentas reduci id as en 1as que el padre de estaba stos imadamente una tercera parte ~ermo o paradodo~P~~~ante menos de tres meses y habran apa..,bfan estado para d f miliar por encima de la escala "do en la Encuesta e gasto? d d hecho sus rentas :las Prestacio.nes ~omple~~n~::~s ~~~p~~a hech~ de que las

el casa

:1

corrien~es era~ ~~r~~~e\~~ Towns!d y Atkinson son demasiado eslllacIOnes e .~ mI,. 1966 realizada en base a las 1 timacin muuma para . S bajas es a es de iubilacin (Ministerio de Pensiones ~ . eencuestas ~e las rentas 6 J de las familias que reciban S~bSldIOs guros NacIOn?l~s, ~96 ) y idad Social, 1967), que suponran una familiares (Ministerio de Selgur r pos solamente. (Estas encuesd 37 100 para os d os g u 1 cifra e ,por en consiid eracion ., la familia como unidad y a renta tas tomaban corriente.) 1 d 1 encuesta del Inland Revenue, En tercer lugar, en e caso ed a una subestimacin de la el empleo de la renta anual con. nfe: .ares a la escala de las Presd . divid con rentas In eno . cantidad e In VI UOS d da Adems no se tie1 . n una semana a . , taciones Comp ementarIa.~ e . a adas en el impuesto sobre la nen en cuenta las con:rI UCIOnes l~ gue la remuneracin que entra renta o al Seguro Nacional, poIr q gieren las cifras. Por otra d . frior a o que su en casa pue e .ser In e id d d renta pueden estar sobresparte, las necesidades de ~na ~~a~te :1 ao o mueren individuos timadas (cuando nacen hIJOS .u . , como resultado de los su. . ta sobrestimacin casados); existe cier .. , d 1 f milia: y pueden aparecer otras puestos sobre la co~p~s~cIOn e a ~ lo hijos o estudiantes con unidades de renta ilegtimas (p~r eJemx haber una sobrestimacin ingresos). Como resultado de e o, pue e 1 mbral de la pode la cantidad de individuos que no superan e u di . t los individuos que se es importante IstIngUl.r en re Complementarias y los p 1 . 1 de las restaciones . encuentran en e mve. or debaio del mismo; los diferenque se encuentran estrictamente ~. ., J n un grado variable de . h li do esta distincin co id tes trabajos an ~ea lz.a Gouzh Stark y Atkinson, debla a exactitud. Las estimaciones de t:> y id d a la forma agred d bre las necesi a es y los supuestos a opta os so b blemente incluan a algunos gada de los datos s?bre la renta, p~o .a 1 de las Prestaciones Comindividuos que se encontrababn en. e mvle n mero de individuos que . t nto so res timan e bl plementarIas y, por a, d bai del mismo. Es proba e que se encuentran estrictamente por e aJo breza. Finalmente,

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267

lario,"

esto sea especialmente importante en el caso de los datos anual del Inland Revenue, y podra suponer una diferencia importantes Por otra parte, la estimacin oficial para 1972 exclua a tod e. aquellos que reciban Prestaciones Complementarias, 10 que supo~s una subestimacin, ya que algunos de ellos se encuentran en realida~ por debajo de la escala como resultado de la suspensin del sa,

En trminos generales, parece que el nmero de individuos que viven por debajo del umbral de la pobreza en Gran Bretaa se encuentra en algn punto entre las estimaciones basadas en la En. cuesta de gasto familiar, del 3,5 por 100 de la poblacin, y las estimaciones basadas en la encuesta del Inland Revenue de alre. dedor del 9 por 100. La cifra exacta no puede determinarse en base a la informacin actualmente disponible. Tambin es impor. tante recordar que no slo es importante el nmero de individuos que se encuentran por debajo del umbral de la pobreza sino tambin la magnitud de la pobreza. Evidentemente debera preocuparnos ms si la brecha de la pobreza es de 5 libras que si es de unos pocos peniques. Un anlisis completo requiere, una vez ms, mejores datos que los existentes actualmente. El 'hecho de que una minora significativa de la poblacin de Gran Bretaa viva actualmente por debajo del nivel de las Prestaciones Complementarias es ampliamente aceptado; mucho ms polmica es la cuestin de si la incidencia de la pobreza disminuye con el tiempo. En 1970, por ejemplo, se produjo una larga polmica sobre si los pobres se haban empobrecido ms con el gobierno laborista. Estos problemas son evidentemente difciles de resolver. En primer lugar, nos encontramos con el cambio en el umbral de la pobreza para incluir el crecimiento de los precios y las rentas. Aunque la tendencia general de la escala de las Prestaciones Complementarias se ha mantenido en lnea con los ingresos medios, se han producido considerables variaciones de un ao a otro. En el perodo 1953-1960, considerado por Abel-Smith y Townsend, el valor real de la escala de la Asistencia Nacional para un jubilado soltero aument en un 11 por 100, mientras que la renta real disponible
4. La suspensin del salario es una regulacin que significa que si up individuo recibe unos ingresos normales inferiores a la escala de Asistencia no recibir todas las prestaciones cuando se encuentra sin trabajo.

'a por individuo aument en un 24 por 100. Esto significa que norma de pobreza aplicada por Abel-Smith y Townsend aument ,senos rpidamente que las rentas de la poblacin en general, por 10 que si todas las rentas hubieran aumentado proporcionalmente, deberamos haber esperado que la magnitud medida de la pobreza hubiera disminuido. En segundo lugar, existen cambios demogrficos. stos fueron analizados por Abel-Srnith y Townsend, quienes sealaron el aumento entre 1953 y 1960 de la proporcin de poblacin con edad superior a los 65 aos y del nmero de familias con 6 o ms hijos. En esta medida el incremento de la pobreza que muestran sus cifras puede atribuirse a un incremento de la poblacin en riesgo de pobreza ms que a un empeoramiento de la situacin de los ancianos y de las familias numerosas. En tercer lugar, existen cambios en los datos; por ejemplo, los resultados de 1953 de Abel-Smith y Townsend se referan al gasto, pero los de 1960 a la renta. Estos precisiones han de tenerse en cuenta al examinar los datos fragmentarios sobre las tendencias de la incidencia de la pobreza que proporcionan los trabajos sealados en el cuadro 10.2. La nica conclusin general que puede obtenerse es que no hay una indicacin clara en los ltimos aos de una tendencia hacia la eliminacin de la pobreza, definida en trminos de la escala oficial de las Prestaciones Complementarias. En estos trminos, la pobreza en Gran Bretaa sigue siendo un problema de magnitud considerable a 10 largo de los ltimos veinte aos.

10.3.

LAS CAUSAS DE LA POBREZA

Los datos sobre las causas inmediatas de la pobreza en Gran Bretaa, y los cambios que han tenido lugar durante este siglo, aparecen en el cuadro 10.3. Las cifras para 1953-1954, 1960 Y 1972 se han estimado a partir de los trabajos descritos en la seccin anterior; las de 1899 y 1963 provienen de las investigaciones de Rowntree sobre la pobreza en York. Las diferencias entre York y otras zonas del pas, y los principales cambios sociales que han tenido lugar desde 1899, suponen que las comparaciones entre las primeras y las ltimas cifras han de realizarse con considerable precaucin. Al mismo tiempo, debe sealarse que las definiciones de po-

268

ECONOMA

DE

LA DESIGUALDAD

LA POBREZA

269

breza empleadas son comparables en trminos generales, ya existe una lnea directa de descenso desde la norma de Rown(ue hasta la escala de las Prestaciones Complementarias. (Las proPue ree de Beveridge para la Asistencia Nacional se basaban en clculosSt~s mil ares a los de Rowntree en su trabajo de 1936.) SIPor tanto, las tendencias generales pueden reflejarse con eXaet' tud. En especial, parece acertado concluir que ha habido un iner 1: mento sustancial de la importancia de la ancianidad como causa de pobreza, reflejando los cambios demogrficos y la tendencia haei e una jubilacin ms temprana. De igual forma, se ha producido un: disminucin en la importancia de las familias numerosas (aquellas con cinco o ms hijos), que en 1960 slo suponan una quinta parte de las familias pobres en las que el padre se encontraba trabajando regularmen te. En la encuesta original de Rowntree de 1899, se hall que la vida de un jornalero est marcada por cinco perodos alternan te s de necesidad y abundancia comparativa. Los perodos de necesidad eran la infancia, cuando tena hijos y cuando era demasiado viejo para trabajar. Los datos del cuadro 10.3 sugieren que, a pesar de los cambios en la importancia relativa de las diferentes causas de pobreza, sigue siendo cierto que la pobreza est asociada a estas tres etapas del ciclo vital de un individuo. La relevancia actual de la descripcin de Rowntree puede verse en la experiencia de un individuo cuyos ingresos a lo largo del ciclo vital se encuentran en el decil inferior de su grupo de edad,' y cuya historia es la siguiente.

Edad 22 27

34 44 54 62 65 Jubilado

Un hijo de 1 ao Dos hijos, de 3 y 6 aos Tres hijos, de 5, 10 Y 13 aos Un hijo de 15 aos a su cargo

La La La La La La

esposa esposa esposa esposa esposa esposa

no trabaja no trabaja no trabaja trabaja media jornada trabaja media jornada est jubilada

tructura de la renta familiar aparece en la lnea continua de la es superior de la figura 10.1. Generalmente, los ingresos de los p81'~:jadores ma! re~u~erados alcanzan un pun:o mximo pronto en tt8vida Y despues disminuyen. Este comportamiento es el que mue~~a la figura, en la que los ingresos se e~c~ent~an en su ?U~to ~,aJlllo en la treintena. En trminos del decill~enor de la di~tnbuclOn eral, los ingresos se encuentran por encima de este ruvel en~re edades de 25.y aos, y.descienden cuando se llega a la ~mentena. La vanacion de los ingresos con la edad ha de consideCU e a la luz de las necesidades de la familia en diferentes etapas : ciclo vital. A este fin, se han calculado l~s nec,esidades en base la escala de las Prestaciones Complementarias mas el 40 por 100 el alquiler) siguiendo el procedimiento de Abel-Smith y Townsend. La lnea de trazos de la parte superior de la figura muestra los ingresos que el individuo hubiera tenido que recibir. para que su familia alcanzase este nivel. La variacin de las necesidades con la edad sigue aproximadamente la misma pauta que los ingresos, pero algo ms acentuada. Como resultado de ello,. los ingresos en el decil inferior son insuficientes para alcanzar el ruvel de las Prestaciones Complementarias ms el 40 por 100 en los primeros aos; tambin son insuficientes cuando se acerca a la jubilacin, cuando sus ingresos disminuyen y cesan los ingresos de su esposa. La parte inferior de la figura 10.1 muestra la diferencia entre los ingresos y las necesidades medida en libras en 1972, y proporciona una versin moderna de la figura empleada por Rowntree para ilustrar el ciclo vital de la pobreza. Una forma alternativa de considerar las causas de la pobreza es la distincin trazada por jackson (1972) entre pobreza causada por interrupciones no previstas de la renta, como resultado del desempleo, la enfermedad o la ausencia de un progenitor, y pobreza relacionada con el ciclo vital previsible de las necesidades, tal como el examinado anteriormente. Se pueden tener reservas sobre la clasificacin de Jackson; por ejemplo, el desempleo puede ser bastante previsible para muchos trabajadores no cualificados. No obstante, es

r:
(y

~?

-VItal.

5.

Como vimos en el captulo 6, el decil inferior fue considerado

conlO

definicin de remuneracin escasa por el Consejo de Precios y Rent~s .. No .es Probable, por supuesto, que ningn individuo per~anezca en el decil ;n~enor a lo largo de toda su vida; el individuo aqu considerado se encontrana ln~U~blemente por debajo del decil inferior de los ingresos a lo largo del ciclo

270
ECONOMA DE LA DESIGUALDAD LA POBREZA CUADRO

10.3
FIGURA

271

10.1

Causas inmediatas

de pobreza,

Gran Bretaa,

1899-1972

Proporcin de individuos PObres (%l 1899 1936 1953-1954 1960. 1972"

---55

El ciclo vital de los ingresos y las necesidades

Mediana Ingresos en relacin con la distribucin general

Ancianidad_ 15 Enfermedad :) 10 4 Desempleo_ 2 29 Familia con hombre trabajando: hasta 4 hijos. 55 *** 5 o ms hijos 22 *** 3; } Familia con un solo progenitor_ 11 10

49
7

33 10
7

---11 11 14

~~-:1-~., Ingresos necesarios para . . "'~:::'::::::{.:::::':,cubrir las necesidades definidas

Decil inferior

5 38

L2~rili~fg.t1~~t~jf~:i1:t1~.j~1~:~%:1:;1:f:;~t:-::~::,,~_~_-~-~~~;;;;:;:::=--:g~tIngresos

3~} 10

~;~~~~it~~~_j~:;-; ~f~\\~h:~

Un tercio de la mediana p _L __ L 20

--.
...L
30 40 Libras semanales (en 1972) Renta por encima de las necesidades definidas 50 60

'1"
65 Edad

NOTAS: Las y cifras para 1953-1954 y 1960 estn basadas en el umbral de po. breza de Abel-Smith Townsend.

~::----;!;;---~)Ei5

En 1972 las categoras de enfermedad y desempleo excluyen a los parados durante menos de tres meses. Las familias con un solo progenitor no se distinguen en la fuente. (Existe otro gruPo sin clasificar.l En 1899 Rowntree asign a las familias con cinco o ms hijos que se habran encontrado por debajo del umbral de la pobreza incluso si hubieran tenido cuatro oreducido menos hijos, a la categora cuatro o ms hijos (se refera a ello como salario l.
6 4

~~-=====~~~~~~~~~MzGZ
interesante preguntarse en qu medida la pobreza est relacionada con circunstancias excepcionales y en qu medida es la expectativa normal para muchos individuos en ciertas etapas de su vida. El cuadro 10.3 muestra que las circunstancias excepcionales (segn la clasificacin de ]ackson) slo suponan un 27 por 100 de aquellos que se encontraban por debajo del umbral de la pobreza en 1960. Las necesidades de estas economas domsticas pueden ser muy agudas, pero son slo una minora de los que reciben rentas inferiores al umbral de la pobreza. Esta situacin no ha cambiado mucho, dejando a un lado los efectos de la depresin de los aos .30, desde que en 1899 la cifra correspondiente era del 16 por 100. Despus de la legislacin sobre seguridad social de los ltimos 70 aos, se podra esperar un considerable descenso del nmero de aquellos para los que la pobreza es una expectativa normal, y que slo fuera un problema para aquellos con necesidades excepcionales, pero no ha sucedido as.
-2 - 4 - 6 - 8 ;;:Hijos dep'endientes.:;:::;:;::. ~ La renta es superior \~\\. .:;}:;;} a las necesidades definidas . . E:ill3 a las necesidades definidas Renta por debajo de las necesidades definidas
p.;:':I La renta no llega

\t!
.

SI' la pobreza es la expectativa . . norma 1 para mu chos individuos a ciertas edades es evidentemente Importan del . t e preguntarse SI son ' f 1 breza en estas etapas los mismos individuos los que su ren a po E . bilado . . , en la figura 10.1. ra un JU CIclo vital, como se supona if d 1 dro 103 son menos PObre en 1899? A este fin, las ~I ras ,e cuaen un 'momento del ~tiles, ya que repr.esentan una blO~t:n~~~;as individuales. Como d tIempo y no nos dicen na a so. re a d h ho se sabe muy poco hemos visto en captulos anteriores, la: oe~e la vida. No existen sobre la estructura de la .renta a ~o .d gd de la pobreza a 10 largo datos adecuados para medir la contmui a

272

ECONOMA

DE LA DESIGUALDAD

LA POBREZA

273

de. la vida o s~ persistencia entre generaciones. Al mismo ti existen ,d~tos Induectos que sugieren que puede tratarse etnpo, caracterlstlca en nuestra sociedad. de una En los captulos 5 y 6 vimos que existen una serie de por las que es probable que los hijos de las familias con ralzO~es d id sa al' re. UCI os tenga~ ,unas. perspectivas de ingresos reducidos. No s ~os existe una relacin directa entre los ingresos y el m di ~lo ,. dI' e os SOq economrco e os padres, SInO una relacin indirecta va 1 d o, ., E" a e uca cron. xiste una relacin entre las condiciones de tensi h ogar y e 1 b ajo . ren dirmiento escolar; y es probable que los n en el hi de padres pobres se vean estimulados a abandonar la escuela pro~~~s para poder complementar la renta familiar. ' De igua! forma existe una relacin entre los salarios reducidos en el trabajo y la pobreza de la jubilacin. En la figura 10 1 se supone que e 1 tra bajad aja or mal remunerado se jubila con una pensi' estat.al del Seguro Nacional, pero sta no es suficiente para eleva~~ al nivel de las Prestaciones Complementarias. La pensin estatal p~ede complementarse con un programa de pensiones privadas. SIn en:bargo, aunque dos terceras partes de la fuerza de trabajo masculina partrcipa en estos programas, los trabajadores mal rernu~erados estn poco representados. La encuesta de 1970 sobre los mgresos m?straba que el 78 por 100 de los trabajadores varones con ocupaciones no manuales a jornada completa estaban incluidos en progra~as de pensiones privadas, mientras que la proporcin correspondIente. para los trabajadores manuales era del 50 por 100, !para los trabajadores manuales no cualificados del 38 por 100; de Igual manera, el margen para que el trabajador mal remunerado ahorre por su cuenta es pequeo, lo que, combinado con unas escasas oportunidades de inversin, significa que no puede esperarse que los ahorros supongan una contribucin significativa a la renta en la ancianidad.

medios social y econmico, las diferencias de las instituciones losl'tica social y las distintas preocupaciones de pueblos y gobiermismo tiempo el problema tiene mucho en comn, y un ~o de ello es el nuevo despertar del inters por el mismo a 'enzos de los aos 60. COIJl1 En Estados Unidos el estudio oficial de la pobreza que seal comienzo de la Guerra contra la Pobreza fue publicado en el ~nomic report 01 tbe Presiden! de 1964. El Consejo de Asesores Econ6micos, responsable del informe, comenzaba aclarando que se ocupaba del nivel relativo de pobreza:

PON.

La sociedad no tiene un concepto claro e invariable del mnimo aceptable. Segn las normas de la sociedad norteamericana contempornea, la mayor parte de la poblacin del mundo es pobre y la mayor parte de los norteamericanos eran pobres hace un siglo. Pero en nuestra sociedad actual, se puede llegar al consenso sobre un nivel aproximado (1964, p. 57). El nivel de consenso adoptado por el Consejo como umbral de

la pobreza era la cifra de 3.000 dlares por familia a precios de

1962. Estaba basada en estimaciones realizadas por la administraOOn de la seguridad social en base a presupuestos para una familia de cuatro personas que no viva en el campo. La nica consideracin sobre las diferencias en el tamao de las familias era que el umbral de la pobreza para los individuos solteros se estableca en 1.500 d6lares. Puede sealarse que, como en 1962 la renta mediana era de 6.200 dlares, la escala de pobreza era comparable en trminos generales con las normas de las Prestaciones Complementarias en Gran Bretaa (vanse las cifras para individuos solteros y para Illatrimonios con dos hijos en la primera columna del cuadro 10.1 de la p. 260). En base a este umbral de pobreza, el Consejo estim que de los 47 millones de familias existentes en Estados Unidos una quinta parte viva en condiciones de pobreza en 1962. Estas familias suponan 30 millones de individuos, de los que ms de 11 millones eran nios. Es ms, la renta total de ms del 10 por 100 de las familias era inferior a los 2.000 dlares para cada una de ellas. Esto condujo al presidente Johnson a declarar que hay millones de norteameCanos -una quinta parte de nuestro puebloque no han compar18. ATDNSON

10.4.

LA POBREZA

EN ESTADOS

UNIDOS

La pobreza en Estados Unidos difiere en una serie de aspectoS de la pobreza en Gran Bretaa; estos aspectos son la naturaleza del problema, la forma en que ha sido analizado y las polticas adoptadas con la esperanza de eliminarlo. Esto refleja las disparidades

274

ECONOMA

DE LA DESIGUALDAD LA POBREZA

275

tido la abundancia concedida a la mayora de nosotros . 1as verjas . d e la oportunidad han estado cerradas ' y pata quienes . Se reconoca que la definicin de pobreza empleada po; 1 sejo de Asesores Econmicos era muy tosca El ndice por ~ Coo. , . ,e]elllpl no tema en cuenta adecuadamente la variacin de las nec 'd 0, 1 d 1 f " eSI c~n e taman~ e a emlia. El hecho de que el nivel de 3 ades dolares se aplicaba tanto a un matrimonio sin hijos como .000 f mili' . hii d . a UOa a a con seis JOs con ujo a estimaciones sesgadas de la co .. , d 1 b lllpo SIClOn e os po res, ya que las familias numerosas estaban re! .vamente subrepresentadas. Desde aquel momento, el criterio ~l. pobreza se ha refinado, siguiendo el trabajo de Orshansky al e 1: que nos rererimn, antenormente, y ahora tiene en cuenta factores tal como el tama~o de la familia, la edad del cabeza de familia y ~: renta en especie en el caso de las familias campesinas (el umbral d pobreza para las familias campesinas es aproximadamente un por 100 inferior).

1;

Otra caracterstica importante de la definicin oficial de pobreza es la, fo:rna en que se ajusta al tiempo. El Consejo de Asesores Econon:llcos afirmaba en 1964 que se haba realizado un progreso sustancal desde la segunda guerra mundial en la eliminacin de la ~obreza, y sus estimaciones mostraban que la proporcin de familias pobres haba disminuido desde el 32 por 100 en 1947 al 20 p?; 1,00 e~ 1962. Segn cifras ms recientes, la proporcin deseendio aun mas, hasta el 12 por 100, en 1972. Esta conclusin depende fundamentalmente, sin embargo, de la definicin de pobreza. En contraste con la definicin empleada cuando analizamos la pobreza en ~ran Bretaa, el umbral del Consejo slo aumentaba a lo largo del tiempo en consideracin al aumento de los precios y no tena en cuenta el aumento de las rentas reales; como seala el Manpower report 01 the President 1970: El ndice de pobreza no tiene en cuenta la mejora de los niveles ,d~ vida, disfrutados por la poblacin en su conjunto durante la 1t~a. decada. Entre 1:59 y 1968 la renta mediana para todas las familias de cuatro miembros aument aproximadamente una tercera parte en trminos reales ... Pero el ndice de pobreza para una familia media de cuatro personas aument en menos de 600 dla:es en el ~ismo perodo... un incremento slo suficiente pata conSIderarel mcremento de los precios (US Department of Labor,
1970, p. 120).

bral de pobreza del Consejo datase de 1935, en lugar de el um esa fecha ms del 50 por 100 de la poblacin se hubiera 9,7, tra endo por debajo de este nivel: el umbral de la pobreza seria ,.oon . rior a la renta mediana. ,. , . ,up<:V enfoque diferente, ms cercano al mtodo britnico, es el ha sugerido Fuchs (1969), quien defini la norma de pobreza fle o ra mitad de la renta mediana. Esto nos da una cifra par~ 1?62 C01X1 rcana a la definicin del Consejo de Asesores Econmicos JIluy ce dif 1 110 dlares), pero los resultados son muy erentes e? as ten~cias a lo largo del tiempo: la proporcin ?e la poblacin pobre era del 19 por 100 en 1947 y exactame.ntc: Igual en 19?0. Fuchs braya que no hay nada en este procedimiento que obligue nece:riamente a que las proporciones permane~c~n estables: ~a estabilidad no se debe a una propiedad matemtica de la. medId_a, o a alguna ley de la naturaleza. Refleja :l.fracaso .de. vemte an~s .de prosperidad sin precedentes y del rpido ~re~lffil~~to economico para producir un cambio significativo en la distribucin de la renta, al menos en su extremo inferior (1969, p. 202). Sobre esta base, en Estados Unidos, al igual que en Gran Bretaa, la pobreza parece ser un problema duradero. . La estabilidad es importante no solamente para las cifras agregadas, sino tambin para las historias individ~ale~. Los dat?s de Estados Unidos arrojan cierta luz sobre las continuidades ~nalizadas en la seccin anterior, al menos con respecto a los Ca~?lOS de ~ ao a otro. La figura 10.2 muestra la cantidad de famiha~ ~~n millones) que permanecieron en la pobreza, segn la. definicin d~l Consejo tanto en 1962 como en 1963. De los 9,3 millones de familas que se encontraban por debajo del umbral de la pobreza ~n 1962 una cantidad muy importante (el 74 por 100) permaneca en el' mismo lugar. Slo 1,8 millones de familias salieron de la pobreza, aunque el total disminuy. Thurow y Lucas (19?2) llegaron a la conclusin de que estos datos indicaban un bajo grado ~e lllovilidad econmica entre la poblacin pobre. Los datos mas recientes citados por Barth y otros (1974) ofrecen un panorama ~l.go diferente para un perodo ms largo (1967-1971). De las fa~ilIa~ Pobres de 1967 slo una tercera parte aproximadamente continuo siendo pobre a '10 largo de los 4 aos siguientes;. por ~tra parte, un 42 por 100 ms no mostr ninguna tendencia consistente en escapar de los niveles de renta de pobreza.

276

ECONOMA

DE LA DESIGUALDAD FIGURA 10.2

LA POBREZA CUADRO

277

10.4

La variacin de la pobreza, Estados Unidos, 1962-1963

La pobreza en los Estados Unidos, 1972

Porcentaje del grupo que est por debajo del umbral de pobreza

Familias disueltas

Familias que salen 'de' la pobreza

Familias que entran en la pobreza

Familias . recin formadas e inmigrantes

1,8 m. 0,6 m.

V
>-

.(
1,7

])e 65 o ms aos

m.

0.4 m:

Negros . Miembros de familias cuya cabeza es mujer . Residentes rurales . Residentes en ncleos urbanos.

--

Jllllividuos

Porcentaje del total de pobreza en el grupo

15 31 33 8
35

19

33 38
21 14 (total de familias, 12 % )

6,9 m.

Familias que permanecen en la pobreza

6,9 m.

FuENTE:

US Bureau of tbe Census (1973).

9,3 millones
de familias pobres en '1962

9,0 milones
de familias

pobres en 1963

E!, Consejo de Asesores Econmicos dedic una considerable atencin a la composicin de la poblacin de renta reducida. Algunos c~een que la mayor parte de los pobres se encuentran en los suburbios de las grandes ciudades, mientras otros creen que ~e con~entran en las reas rurales abandonadas. Algunos se sienten illl~resIOnados. por la pobreza entre los ancianos, mientras que otros e~tan convencidos de que se trata de un problema que afecta princI~a~ent~ a ~rupos raciales y tnicos determinados. Pero los datos objetivos indican que la pobreza es penetrante... que los pobres se encuentran en todos los grupos importantes de la poblacin Y en todas las zonas del pas (1964, pp. 61-62). La primera columna del cuadro 10.4 confirma que en 1972 los grupos de elevado riesgo identificados por el Consejo no daban cuenta de la mayora de los que se encontraban por debajo del urn-

bral de la pobreza. Los que eran mayores de 65 aos slo constituan un 15 por 100 del total de los pobres: haba casi dos blancos pobres por cada negro; dos de cada tres individuos pobres no vivan en las grandes ciudades. Las cifras no estn basadas en categoras exclusivas; un individuo puede aparecer en dos o ms filas del cuadro: por ejemplo, una mujer negra de 65 aos que vive en Nueva York. Por esta razn, no podemos sumar las cifras de la primera columna. Sin embargo, a partir de las cifras de la Oficina del Censo puede calcularse que la cifra total de individuos pobres que entraban en una o ms de las tres categoras (ancianos, negros o miembros de una familia cuya cabeza es una mujer) era de 14,4 Illillones de un total de pobres de 24,5 millones en 1972. Un gran nmero de individuos no incluidos en estas categoras de elevado riesgo eran pobres; en realidad, suponan el 40 por 100 del total. El Consejo de Asesores Econmicos hizo bien, por tanto, al subrayar que la pobreza se encuentra en todos los grupos importantes. Al igual que en Gran Bretaa, la pobreza no puede explicarse como algo excepcional, 10 que tiene importantes implicaciones para la poltica. Al mismo tiempo, ciertos grupos estn evidentemente en una situacin de mayor riesgo. Esto se destaca en la segunda columna del cuadro 10.4. En 1972 el 12 por 100 de la Poblacin total se encontraba en la pobreza, pero la proporcin

278

ECONOMA

DE LA DESIGUALDAD

LA POBREZA

279

para los mayores de 65 aos era del 19 por 100 era casi el triple. El resto de esta seccin se centra ~01::a los ~egtos aspecto. este ltill10

Discriminacin racial . L.a relacin entre pobreza y discriminacin racial es un pnncIpales. diferencias. entre Gran Bretaa y Estados U ~ de las desproporclOnada cantidad de negros que se en t nr os. La del umbral de la pobreza slo es cuen ran por debajo panorama ms. amplio de las dispa~ila~ress~;~:~~~; ~~~te del esferas de la vida norteamericana la situacin econ . d 1 as las , . f . ' omlca e a m' ~~_negra es m error a la de la mayora blanca (Kain 1969 1001:t7; , , p. 2).
FIGURA

~<~:

10.3

Rentas relativas de las familias blancas y no blancas, Estados Unidos, 1949-1972

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100

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blancas era inferior a dos terceras partes de la de las familias casoAl examinar la diferencia entre las rentas de blancos y no :::cos, podemos distinguir (como en el captulo 6) entre aquella .,-rte atribuible a las caractersticas observadas, tales como la edad, 11 educacin, la localizacin geogrfica y el desempleo, y aquella te debida a la discriminacin pura. par Queda explicada la mayor proporcin de negros pobres por SU mayor desempleo (la tasa de desempleo de los no blancos ha sido nortnalmente el doble de la de los blancos), por una menor educacin, o por la mayor proporcin que vive en el sur? O sucede que individuos del mismo lugar, con las mismas cualificaciones, reciben una remuneracin inferior por la discriminacin? La mayor tasa de desempleo de los no blancos puede reflejar prcticas de contratacin discriminatoria y los jvenes negros que esperan enfrentarse a la discriminacin del mercado de trabajo pueden estar menos interesados en la educacin, pero la distincin s ayuda a aislar las influencias en accin. Este problema ha sido examinado por Thurow (1969), quien emple datos del censo de 1960 sobre la incidencia de la pobreza en diferentes estados para estimar la contribucin de diferentes factores a la explicacin de la pobreza, medida segn la definicin del Consejo de Asesores Econmicos. En aquel momento, la proporcin de familias blancas pobres era del 18,6 por 100, en comparacin con el 47,9 por 100 para las familias no blancas, por lo que la diferencia a explicar era del 29,3 por 1 UO :

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Origen de la diferencia 60

Contribuci6n (%)

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~~

~~40~-;'~~~~~=-~~-L
1949 51
FUENTE:

__~~L-~
59 61 63 65

__-L__~
67 69 7172

53

55

57

US De partment of Labor (1971) y las fuentes citadas all.

Familas que VIvenen . e1 campo. . . . . . . . Familias que no tienen a nadie en la fuerza de trabajo. Cabezasde familia con menos de 8 aos de educacin. Poblacin de edad superior a los 14 aos que trabaja 50-52 semanas anuales. lndice de estructura industrial. . . . Familias cuya cabeza es un no blanco .

-0,3
1,3

12,7 3,6 0,8

11,3

La muy sustancial diferencia d 1 en la figura 10.3. En 1972 1 e a~ .rentas ~n general aparece , a renta familar mediana de las familias

Segn estos resultados, es evidente que otros factores son importantes, especialmente la educacin y el desempleo, pero que la dis-

280

ECONOMA

DE LA DESIGUALDAD

LA POBREZA

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criminacin pura parece responsable de ms de una tercera pa de la diferencia. Es interesante sealar que el anlisis de Thuro~e basado en datos agregados de los estados, se ve apoyado en est' aspecto por el trabajo de Duncan (1968), que empleaba datos lllu e diferentes sobre las rentas individuales. Llegaba a la conclusin / que aproximadamente una tercera parte de la diferencia en las ren~ tas medias surga porque los hombres negros y blancos que tra. bajan en 10 mismo con la misma educacin formal, con igualdad de capacidad, procedentes de familias... con el mismo nivel socio_ econmico, simplemente no obtienen los mismos sueldos y salarios. El anlisis del prrafo anterior destaca la importancia de la educacin y de la discriminacin pura. En ambos casos, existen razones para creer que el grado de diferencia ha disminuido en los ltimos aos. La diferencia entre el nmero de aos de educacin de los blancos y de los no blancos se ha reducido; se ha producido una cierta igualacin de los recursos de la educacin; 6 y con la Guerra contra la Pobreza, se produjo un rpido incremento de los programas de educacin compensatorios. La legislacin sobre derechos civiles de los aos 60 puede haber reducido de igual forma el grado de discriminacin pura. Los patronos ya no pueden discriminar legalmente contra los empleados negros: hay programas de accin positiva que obligan a una cuota mnima de empleados negros; los sindicatos ya no pueden restringir la entrada de los negros (la Hermandad de Trabajadores de los Ferrocarriles, por ejemplo, tena una clusula de slo caucasianos hasta 1959). Hasta qu punto estos cambios han afectado a las diferencias raciales es menos evidente. Es cierto que la figura 10.3 muestra un aumento de la renta mediana 'de las familias no blancas en relacin con las blancas durante el perodo 1949-1972. En la primera parte del perodo no hay una tendencia clara y la comparacin entre 1949 y 1959 muestra poca variacin en 10 que se refiere a la renta familiar general. La mayor parte de la mejora tuvo lugar en los aos 60. Sin embargo, este programa ha de interpretarse cuidadosamente, y es necesario
6. Freeman (1973) ha estudiado el desarrollo de la provisin de escuelas estatales. Antes de 1890 el gasto estimado por cabeza era aproximadamente igual para las dos razas; con la liberacin de los negros bajo las nuevas constituciones de los estados de esa poca, la relacin pas a ser de 5: 1 a favor de los mejorado. blancos. Freeman afirma que en los ltimos aos la situacin de los negros ha

siderar ms detenidamente los cambios que han tenido lugar. El movimiento de la renta familiar general esconde el hecho que la pauta es muy diferente para hombres y mujeres. Para las jIlIljeres, la relacin de las rentas medianas mejor sustancialmente durante el perodo, reflejando en parte un incremento del empleo jornada completa entre las mujeres no blancas. Para los hombres, por otra parte, la relacin descendi entre 1949 y 1959, y en 1965 ,610 haba regresado a su nivel anterior. En los ltimos aos, la te!acin ha aumentado, pero la mejora de las rentas de los varones es considerablemente inferior a la de la renta familiar general. En segundo lugar, dentro del grupo de los varones, la experiencia fue IDUY diferente segn las edades. En los grupos ms jvenes, se produjo una mejora bastante ms pronunciada de la situacin relativa de los no blancos durante el perodo 1959-1969. En tanto en cuanto puede atribuirse a un grupo determinado -jvenes negros que ingresan en la fuerza de trabajo en los aos 60- sugiere la posibilidad de una mejora continuada. En cualquier caso, los grupos ms ancianos mostraron un cambio relativamente pequeo; el grupo de edad 45-54 en 1969 se encontraba en la misma posicin relativa que el grupo de 35-44 aos en 1959. Farley y Hermalin (1972) llegaban a la conclusin de que: una de las principales razones por las que los varones negros mejoraron su renta en los aos 60 fue que los jvenes que entraban en el mercado de trabajo obtuvieron rentas ms cercanas a los de los hombres blancos jvenes. Aparentemente, incluso durante los prsperos aos 60, no se produjo una mejora relativa importante de la renta de los varones negros de edad superior a los 25 aos en 1960. Consecuencia de ello pueden ser las crecientes disparidades de renta dentro de la Amrica negra. Es interesante sealar que los negros forman una proporcin creciente de los pobres, y esto es cierto incluso si se adopta una definicin relativa. Puede ser que los jvenes adultos negros y la clase media negra estn mejorando, pero los pobres se mantienen en la misma situacin o se empobrecen ms. En tercer lugar, al examinar la tendencia a largo plazo de la renta relativa, es importante abstraerse de las influencias cclicas, ya que la situacin de los no blancos tiende a mejorar cuando desciende el desempleo, como puede verse en la figura 10.3. En 1958,

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ECONOMA

DE LA DESIGUALDAD

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el desempleo era casi del 7 por 100, mientras que para 1967 h b' descendido hasta el 4 por 100; durante este perodo, la renta ta/a tiva de los varones negros aument desde el 50 por 100 hasta ~~del 60 por 100. Esta ganancia es bastante importante peto tePt:a~ senta un efecto espordico: a medida que la economa se mueve hacia niveles de pleno empleo, las rentas de los no blancos aumen~ tan ms que proporcionalmente, pero la igualacin no contina cuando el desempleo deja de disminuir (Thurow, 1969, p. 61). Segn las estimaciones de Rasmussen (1970) se puede esperar que una reduccin del 3 por 100 en la tasa de empleo eleve la renta relativa de los varones negros en un 8 por 100; cuando se tiene en cuenta, la tendencia al alza es aproximadamente 1/3 por 100 al ao. A esta tasa, la diferencia no desaparecer ni en cien aos. Finalmente, es importante tener en cuenta el efecto de la emigracin del sur. Entre 1940 y 1966, un total neto de 3,7 millones de negros abandonaron el sur en busca de otras regiones, y la proporcin del total de negros en las reas metropolitanas del norte y el oeste aument desde el 20 por 100 hasta casi el 40 por 100. Existe una marcada variacin regional en las rentas relativas: en 1959 la renta mediana de los varones negros en el sur era el 47 por 100 de la renta mediana blanca, en comparacin con ms del 70 por 100 en otras regiones. En la medida en que esto se debe a las diferencias regionales en la discriminacin, ms que a las caractersticas individuales, el movimiento de los negros hacia otras regiones tendera a elevar la relacin nacional. Este problema fue examinado por Batchelder (1964), quien emple datos que cubran el perodo 1949-1959. Durante este perodo, la relacin nacional permaneci constante en trminos generales, por lo que dentro de cada una de las cuatro principales regiones la situacin relativa de los varones negros (aunque no de las mujeres negras) empeor. En la dcada siguiente, 1959-1969, la situacin relativa de los varones negros mejor en todas las regiones, pero el aumento fue menos marcado regionalmente que en el pas en su conjunto, con la interesante excepcin del sur, donde aument desde el 47 por 100 hasta el 54 por 100. Como reconoce Batchelder, esta pauta regional puede explicarse por las caractersticas individuales de los emigrantes, pero la medida en que el crecimiento de la media general puede atribuirse a estas variaciones estructurales en la sociedad norteamericana requiere una investigacin ms profunda.

ue acabamos de describir, afirmaciones tales por las r~on~ \ asesor de varios presidentes, de que ~los ~o las de oy a, . 'n de los negros han de conside,,.os 60 vieron 1~,gr~:i~~e~a~~caciones de que el grado ~e dis~ con precaucion. . . endo con el tiempo, pero es impor.-:..,.,inacinpuede estar dlS~UYt se debe a la prosperidad de los Q"ntarse hasta que pun o ., D h h f'Ilte pregu bi tructurales que no se repetirn. e ec o, 60 o a cam lOS es 1 limiaos, .. d las dos ltimas dcadas, parece que a e segn expene?Cla ~ raca . 1 . , la de las diferencias es de renta ser un proceso bastanJ18Clon te lento. 10.5.

LA PREOCUPACI N SOBRE EL FUTURO

h ases se crea que la pobreza ya no En los aos 50 en muc oSlP sin de la lesislacin social, bl Sra que a repercu 1 era un pro ema. ~ e e ntener el casi pleno empleo, y e las medidas keyneSla~as. par~ ~;an asegurado la eliminacin de la crecimiento de los sa anos, a _ 60 todo ello cambi. En Gran pobreza. A comien~os ~ l~ a;~srbu;n Abe1-Smith y Townsend, Bretaa, los trabajos . e ena eminora importante que viva por demostraron la existencia .de u. N . al En Estados Unidos, los debajo del nivel d.e la ASlst~ncla ac~~~e~periencias del presidente escritos de Galbraith y Har:mgtonv~ inia occidental contribuyeron K d d te su campana en irg enne y uran ., a la Guerra contra la Pobreza. al nuevo despertar del mte::s y ases En Australia, se llev La misma pauta aparcero en otros p ., .de la obreza en 1966. a cabo la primera encuesta sobre la extenslOn enP funcin de los A li d bral de pobreza compara ble, d p 'can o un um G n Bretaa y Estados Uni os, ingresos medios, al empleado en ra 4 por 100 de la poblacin el estudio mostraba que al ~e?o~ ~ nsejo Econmico estim que viva en la pobreza. En Cana a ~ , on la pobreza era similar a la 1 . , d poblacin que vivia e a proporcion e 1 o bi rno anunci una guerra conde Estados Unidos, y e~ l:stab1eci una Comisin Real se tra la pobreza. En Suecia en d cida En Francia, la publicacin de re sobre los grupos de renta L ;ranc~ pauure, muy influida por Hala obra de De la Gorce, a . , renovada por la pobreza. En . dui a una preocupaClOn . d rrington, con UJO di estim que aproxima amente base a los datos de es te1 e.s;u lo~l':econsiderarse pobre, incluyendo el 20 por 100 de la po b acion po 1
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196;;6l

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:!::~

ECONOMADE LA DESIGUALDAD de ancianos, de trabajadores agrcolas y de inn:u.

nmero

~n est por ver si este inters tendr una cort . reflejo de una coincidencia entre la . ,. a vIda COIllo acadmica El anli d urgencia poltica y la lllod . SIS e este captuI . . b a poco probable que la pobreza que ha sugiere, Sdmem argo, que es en los ltimos aos se olvide' r pid a preocupa o a los gobiernos d . lemenna 1 amente y que no pued erarse simp emente como un proble d'. . e Consi nales o .g~pOS minoritarios. Si la po~~zae e~r~~~st:7~~:s excepcio. ha de elImmarse, son necesarias medidas d 1 al P av~nzados damentadas, que pasamos a estudiar a coent~~~~ci~.nce y bien fun.

11. LAS POUTICAS DE SOSTENIMIENTO DE LA RENTA

Nuestra tarea de reconstruccin no requiere la creacin de valores nuevos y extraos. Se trata ms bien de descubrir una vez ms el camino de los ideales y valores conocidos pero, en cierta medida, olvidados.
Presidente ROOSEVELT, Mensaje al Congreso de Estados Unidos, prrafo introductorio a la Ley de Seguridad Social, 1935

Este captulo examina las polticas actuales de sostenimiento de la renta en Gran Bretaa y Estados Unidos, las razones por las que no consiguieron garantizar una renta mnima para todos, segn el umbral oficial de pobreza, y las reformas que podran introducirse.

11.1.

EL SEGUROSOCIAL y LAS MEDIDASPOSTERIORES

El sistema de seguridad social de Gran Bretaa en la actualidad est basado en el Plan Beveridge, concebido durante la segunda guerra mundial y convertido en legislacin por el gobierno laborista en los aos inmediatos de postguerra. El objetivo fundamental del Plan consista en abolir la necesidad, asegurando en todo momento a todos los ciudadanos dispuestos a servir segn su capacidad, una renta suficiente que les permita cumplir sus responsabilidades (Beveridge, 1942, p. 165). Este mnimo nacional deba garantizarse

A. B. ATKINSON

LA ECONOMA DE LA DESIGUALDAD
Traduccin castellana de
ISABEL VERDEJA

EDITORIAL CRfTlCA
Grupo editorial Grijalbo BARCELONA