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IPC – A CF/88 veda a edição de medida provisória sobre: PPA, LDO, LOA e
créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1º, I, d).
Assim essas matérias não podem ser regulamentadas por MP, exceto abertura de
créditos extraordinários para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A lei delegada, sem
exceções, não pode tratar destes assuntos.
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
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AULA DE ORÇAMENTO
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FIQUE LIGADO!
Legislatura - Período de 4 anos (parágrafo único, art. 44, CF)
Sessão Legislativa - Será de 02 de fevereiro a 22 de dezembro (art. 57, CF).
Período Legislativo - 1º período: vai de 02 de fevereiro a 17 de julho (art. 57, CF).
2º período: vai de 1º de agosto a 22 de dezembro (art. 57, CF).
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ORÇAMENTO PÚBLICO
Conforme o professor Aliomar Baleeiro, “o orçamento é um ato pelo qual o
Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e em pormenor, a
realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins
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adotados pela política econômica e geral do país, assim como a arrecadação das receitas
criadas em lei”.
Já para o mestre João Fortes, “o orçamento é uma prévia autorização do
legislativo para que se realizem receitas e despesas de um ente público, obedecendo a
um determinado período de tempo”.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Segundo o professor Francisco Glauber Lima Mota, princípios são preceitos
fundamentais e imutáveis de uma doutrina, que orientam procedimentos e que indicam a
postura a ser adotada diante de uma realidade.
A Lei 4320/64 de 17/03/1964, que estatui normas de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios
e do Distrito federal, estabeleceu em seu artigo 2º os princípios de unidade,
universalidade e anualidade.
“Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”, grifo
nosso.
No entanto os autores listam, além destes, outros princípios, dos quais se
destacam:
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Princípio da Unidade
De acordo com o princípio da unidade, também contemplado no artigo 2º da Lei
4320/64, o orçamento deve ser uno, ou seja, deve haver somente um único orçamento
para o exercício financeiro, evitando orçamentos paralelos.
Apesar da constituição federal, em seu artigo 165, prever três leis orçamentárias:
PPA, LDO E LOA e três esferas orçamentárias: orçamento fiscal, orçamento de
investimento e orçamentos da seguridade social (§5º), a doutrina majoritária entende
que o princípio da unidade continua existindo, ainda que sob um novo conceito, qual
seja o de totalidade, necessidade de inclusão das três esferas orçamentárias na Lei
Orçamentária anual, e compatibilidade da LOA com a LDO e com o PPA e da LDO
com o PPA.
Princípio da Universalidade
O princípio da universalidade, além de constar, no artigo 2º da Lei 4320/64,
como princípio orçamentário, ainda está contemplado nos artigos 3º e 4º, que
expressamente estabelecem que a lei de orçamento compreenderá todas as receitas,
inclusive de operações de crédito autorizadas em lei, bem como todas as despesas
próprias dos órgãos do governo e da Administração centralizada, ou que, por intermédio
deles se devam realizar.
A constituição federal também reforça esse princípio ao orientar, no § 5º do
artigo 165, que o orçamento deve conter todas as receitas e as despesas referentes aos
poderes da união, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
Assim, em atendimento ao princípio da universalidade, o orçamento deve conter
todas as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas em
determinado período de tempo.
Princípio da Exclusividade
De acordo com o princípio da exclusividade, a lei orçamentária deverá conter
somente matéria de natureza orçamentária, não podendo constar dispositivo estranho à
previsão da receita e a fixação da despesa. Este princípio está previsto na constituição
federal, artigo 165:
“§8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da
lei”.
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O próprio artigo 165, acima citado, traz as duas exceções a este princípio, quais
sejam: a autorização para abertura de créditos suplementares na própria LOA e a
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.
Importante ressaltar que a Lei 4320/64 em seu artigo 7º, também determina
exceções ao princípio da exclusividade:
Princípio da Especificação
O princípio da especificação, também conhecido como princípio da
discriminação ou da especialização, visa impedir a inclusão de dotações globais na lei
orçamentária para atender as despesas. Assim, toda a despesa deve ser identificada no
mínimo por elemento, permitindo um maior controle da execução orçamentária.
Este princípio está consagrado nos artigos 5º e 15º da Lei 4320/64, conforme a
seguir transcrito:
“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no
artigo 20 e seu parágrafo único”.
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Princípio da Publicidade
Mais do que um princípio orçamentário, a publicidade é um princípio
constitucional previsto no artigo 37 da CF/88, que deve nortear todos os atos da
administração pública. O maior objetivo deste princípio é proporcionar publicidade aos
atos públicos na busca da tão difundida transparência dos gastos públicos.
Vários artigos da constituição reforçam a necessidade da transparência na
administração pública, dentre os quais destacamos o artigo 165, § 3§: “O Poder
Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária”.
A Lei 101/00, LRF, também trouxe diversas regras no sentido de dar maior
transparência ao gastos públicos, com destaque para os artigos 48 e 49.
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público:
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos”.
“Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade”.
Princípio do Equilíbrio
O princípio do equilíbrio estabelece que o total da despesa orçamentária não
pode ultrapassar o total da receita orçamentária prevista para cada exercício financeiro,
ou seja, prevê a igualdade entre a previsão da receita e a fixação da despesa.
A adoção deste princípio representa uma ferramenta útil no controle dos gastos
públicos, ainda que, atualmente, não passe de uma simples questão de técnica contábil
visto que possíveis excessos de gastos podem ser cobertos por operações de crédito,
oferecendo assim o “equilíbrio”.
Assim, o aparente equilíbrio entre receita e despesa, pode na verdade esconder
um déficit econômico, se for considerado que as operações de crédito já são um meio de
cobrir desequilíbrios orçamentários.
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Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade aplicado ao orçamento possui a mesma fundamentação
legal geral, qual seja, a administração pública se subordina aos ditames da lei.
O princípio da legalidade, conforme definido no caput do art. 37 da Constituição
Federal, é um princípio aplicável a toda a administração pública.
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Pela vertente do particular temos o art. 5º, inciso IIº, da Constituição Federal,
que estabelece que: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei”.
Este princípio deve ser observado não só no PPA, LDO e LOA, mas também nos
planos, programas, operações de abertura de crédito, transposição, remanejamento ou
transferência de recursos de uma programação para outra ou de um órgão para outro e a
instituição de fundos (arts. 48, II e IV, 166, 167, I, III, V, VI e IX).
Princípio da Clareza
O princípio da clareza estabelece que o orçamento dever ser apresentado em
linguagem transparente, simples e inteligível, sem descuidar das exigências técnicas
orçamentárias, para facilitar o manuseio e a compreensão daqueles que, por força do
ofício ou por interesse, necessitam conhecê-lo.
Princípio da Uniformidade
O princípio da uniformidade no que ser refere ao aspectos formal deve ser
padronizado nos diversos exercícios em que é executado, possibilitando ser comparado
ao longo do tempo.
ORÇAMENTO TRADICIONAL
Na fase do orçamento tradicional, a peça orçamentária existente era conhecida
como orçamento clássico ou tradicional, este orçamento caracterizava-se por ser um
documento onde apenas constava a previsão da receita e a autorização da despesa,
classificando estas últimas por objeto do gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para
o período de um ano.
Neste tipo de orçamento não havia nenhuma preocupação com as reais
necessidades da administração ou da população e não se consideravam objetivos
econômicos e sociais. Além disso, era corrigido de acordo com o que se gastava no
exercício anterior. Sua principal característica: dar ênfase aos objetos de gastos.
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ORÇAMENTO MODERNO
Na fase do orçamento moderno, destacam-se dois tipos de orçamento: orçamento
de desempenho e orçamento-programa.
Orçamento De Desempenho
O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho, também
conhecido como orçamento de realizações. Neste tipo de orçamento, o gestor começa a
se preocupar com o que o governo realiza e não com o que compra, ou seja, preocupa-se
agora em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.
O orçamento de desempenho é o processo orçamentário que se caracteriza por
apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho,
contendo as ações desenvolvidas.
Apesar de ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se
encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo, ou seja,
embora já interligue os objetos de gastos aos objetivos, não poderia, ainda, ser
considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial:
a vinculação ao Sistema de Planejamento.
Orçamento-Programa
Como o orçamento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação
com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais elaborada, que foi
o orçamento-programa.
O orçamento-programa originalmente, sistema de planejamento, programação e
orçamentação, foi introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de
50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System).
Este orçamento foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do decreto –
lei 200/67. O orçamento–programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um
instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e
metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.A CF/88
implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao estabelecer a
normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA, ficando
evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo.
As principais características do orçamento-programa são: integração,
planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações
insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro;
avaliação de resultados; e gerência por objetivos.
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QUESTÕES COMENTADAS
IMPORTANTE: Somente a realização exaustiva de exercícios faz com que o
candidato realmente absorva e solidifique os conhecimentos adquiridos. TENTE
FAZER AS QUESTÕES!
1-(ESAF/AFC_CGU/2003/2004) - Pesquisando as experiências na área orçamentária
podem-se encontrar diversos processos de elaboração de orçamento nos quais a
presença de maior ou menor grau de ação planejada provoca grandes contrastes.
Assinale a definição que identifica o orçamento de desempenho.
a) Processo orçamentário que se apóia na necessidade de justificativa de todos os
programas cada vez que se inicia um novo ciclo.
b) Processo orçamentário em que é explicitado apenas o objeto de gasto.
c) Processo orçamentário que representa duas dimensões do orçamento: objeto de
gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas.
d) Orçamento elaborado por meio de ajustes marginais nos seus itens de receita e
despesa.
e) Processo orçamentário que se apóia no critério de alocação de recursos por meio
do estabelecimento de um quantitativo financeiro fixo.
GABARITO “C”
Comentários:
a) ERRADO - O conceito citado é do orçamento base zero, onde a cada novo ciclo
orçamentário o gestor precisa justificar todos os programas a serem incluídos no
orçamento e não apenas as solicitações que ultrapassem o nível de gasto já existente no
exercício anterior.
b) ERRADO - Somente explicitar o objeto do gasto é a principal característica do
orçamento tradicional.
c) CERTO - O orçamento de desempenho é o processo orçamentário que se caracteriza
por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de
trabalho, contendo as ações desenvolvidas.
d) ERRADO - Este é o conceito de orçamento incremental: Orçamento elaborado por
meio de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. Repetição do orçamento
anterior acrescido da variação de preços ocorrida no período.
Além dos tipos de orçamentos mais comumente cobrados em concursos públicos
- desempenho, tradicional, base zero e programa – existem outros tipos de orçamentos
pouco citados nas obras literárias e raramente cobrados nos concursos públicos. Os
conceitos abaixo foram todos retirados do site:
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http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_o.asp
Orçamento com Teto Fixo Critério de alocação de recursos que consiste em
estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de
percentual único sobre as despesas realizadas em determinado período, com base no
qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentárias parciais.
Também conhecido, na gíria orçamentária, como "teto burro".
Orçamento com Teto Móvel Critério de alocação de recursos que representa
uma variação do chamado "teto fixo", pois trabalha com percentuais diferenciados,
procurando refletir um escalonamento de prioridades entre programações, órgãos e
unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como "teto inteligente".
Orçamento Incremental Orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de
receita e despesa.
Orçamento Sem Teto Fixo Critério de alocação de recursos que consiste em conferir
total liberdade aos órgãos/unidades no estabelecimento dos quantitativos financeiros
correspondentes às suas propostas orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária,
conhecido como "o céu é o limite".
Orçamento SEST Tipo de orçamento que controla os dispêndios das empresas estatais
(empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias e todas as
empresas controladas pela União, autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público
e órgãos autônomos da administração direta), de modo a ajustá-los aos programas
governamentais, tendo em vista os objetivos, as políticas e as diretrizes constantes dos
planos de governo.
e) ERRADO - Traz o conceito de orçamento com teto fixo: Critério de alocação de
recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido
mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado
período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas
orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como "teto burro".
Critério de alocação de recursos por meio do estabelecimento de um quantitativo
financeiro fixo (teto), obtido mediante a aplicação de um percentual único sobre as
despesas realizadas em determinado período.
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Comentários:
Principais diferenças entre orçamento programa e orçamento tradicional
ORÇAMENTO PROGRAMA ORÇAMENTO TRADICIONAL
• Atribui créditos • Não é baseado em uma
orçamentários para o cumprimento de programação
determinados objetivos e metas; e não para
um conjunto de compras e pagamentos;
• Atribui responsabilidades • Distribui recursos segundo
aos gestores; os objetos de gasto (pessoal, material de
consumo, permanente, etc.);
• Permite interdependência e • Força os gestores dos
conexão entre os diferentes programas do órgãos públicos a pressionarem a
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interessado no objeto do gasto e sim no objetivo do gasto, seu foco não é o meio e sim à
consecução de objetivos e metas fixados nas peças orçamentárias.
As demais alternativas estão corretas.
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referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
b)Errado: Todos os poderes (executivo, legislativo, judiciário e mais o ministério
público) elaboram suas respectivas propostas orçamentárias e encaminham ao Poder
executivo, mais precisamente ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –
MPOG, que faz a consolidação de todas as propostas e encaminham o projeto da LOA
ao Congresso Nacional, lembrando que o projeto de lei é de iniciativa exclusiva do
chefe do Poder Executivo.
c)Errado: o demonstrativo citado pelo inciso II, do artigo 5º, da LRF, não é facultativo
é obrigado, logo não é “poderá” o correto é “deverá” ser acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia.
d)Errado: Pelo princípio da exclusividade a LOA não poderá conter dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, as únicas exceções são: a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
e)Errado: Conforme artigo 166, § 3º, as emendas ao projeto de lei orçamentária anual
somente poderão ser aprovadas se compatíveis com o PPA e a LDO, e desde que
indiquem os recursos necessários, que deverão, obrigatoriamente, serem referentes à
anulação de despesas. Isto porque por meio de emendas não se pode, salvo raras
exceções, alterar o valor do montante das despesas. Importante! A anulação de despesas
para a realização de emendas não pode ser originadas de anulação de despesa, só não
podem ser anuladas despesas de pessoal e encargos sociais, de serviço da dívida e
referentes às transferências tributárias constitucionais para os Estados, Municípios e
Distrito Federal.
EXERCÍCIOS PROPOSTOS
TAREFA PARA CASA: NÃO ESQUEÇA DE PELO MENOS TENTAR RESOLVER AS
QUESTÕES...A PRÁTICA LEVA A PERFEIÇÃO.
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a) princípio da discriminação
b) princípio da exclusividade
c) princípio do orçamento bruto
d) princípio da universalidade
e) princípio do equilíbrio
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