Universidad de Santiago de Chile Facultad de Humanidades Departamento de Historia Lic. Estudios Internacionales.

Trabajo final de polticas pblicas: Implementacin en las Polticas Pblicas

Integrantes: Esteban Carreo Felipe Venegas Jhoban Gaune Ma. Consuelo Lennon Manuel Roa

Ctedra: Polticas Pblicas Profesor: Bernardo Navarrete Yez

ndice
I.Introduccin .................................................................................................................... 3 II.Cmo definir implementacin? ....................................................................................... 4 III.Implementacin y Teora.............................................................................................. 11 I. Generacin de estudios de caso: .................................................................................. 11 II. Desarrollo o elaboracin de marcos de trabajo: ............................................................ 12 III. Aplicacin de los marcos de trabajo: ......................................................................... 12 IV. Sntesis y revisiones: ............................................................................................... 13 IV.Tercera Generacin ..................................................................................................... 14 V.Conclusin .................................................................................................................. 16 VI. Referencias Bibliogrficas........................................................................................... 17

I.Introduccin
A menudo, se seala que la implementacin de polticas pblicas es un rea de investigacin relativamente nueva, donde el proceso posterior a la toma de decisiones haba sido un rea de estudio desatendida hasta la dcada de 1970. Un buen nmero de autores consideraban el estudio de la implementacin de polticas como algo que no ameritaba la atencin de los especialistas. Incluso, muchos alegaban que la implementacin era simple, y que por eso no pareca involucrar asuntos significativos (Revuelta, 2007: 138). Bajo este precedente, el estudio realizado por Pressman y Wildavsky en 1973, es considerado como un estudio pionero, en lo que ha implementacin de polticas pblicas respecta, el cual marc la pauta de lo que vendran siendo los futuros estudios en relacin a esta materia hasta nuestros das El presente trabajo, tiene como objetivo general, observar el estado del arte del concepto de implementacin en las polticas pblicas, realizando una revisin general de los autores ms importantes en la materia. Como objetivos especficos, se identificarn algunas de las definiciones del concepto de implementacin entregadas por estos autores, as como la ejemplificacin de algunos casos realizados. Por ltimo, se presentar una descripcin general del panorama investigativo de la implementacin, el cual contempla una clasificacin de las generaciones de estudios realizados en la materia.

II.Cmo definir implementacin?

Aproximarse a la implementacin de las polticas pblicas, supone en s, un proceso complejo y un tanto esquivo en materia del aislamiento de sta como unidad de anlisis, dado el gran dinamismo que reviste tanto en trminos tericos (desacuerdo en su definicin en el mundo acadmico) como prcticos (Cmo se materializa la implementacin?). En este sentido Hill y Hupe (2002: 20-23), sitan los lmites conceptuales de la implementacin en 2 elementos: la dimensin estatutaria (lo referente a lo jurdico y el marco institucional) y la materializacin de la implementacin, lo que lo lleva a identificarla en las pirmides egipcias y los acueductos romanos. Esto nos introduce a la primera dimensin de anlisis dentro de la implementacin, la cual se circunscribe a su marco institucional. El tipo de rgimen vigente establece las reglas del juego en cuanto a la formulacin de polticas, ya que (como veremos ms adelante) se ha vuelto un lugar comn en los enfoques contemporneos de la implementacin entender su xito de acuerdo a la capacidad de consenso y aceptacin en las distintas esferas o stakeholders (Barzelay y Jacobsen, 2009: 324). En ausencia de esto slo queda la fuerza siempre que el gobernante obtuvo los impuestos y el apoyo militar cuando se necesitaba, el control sobre otros acontecimientos locales podra ser objeto de comercio en la jerarqua. Los recaudadores de impuesto, por ejemplo, ganaban si podan recolectar ms dinero que el que su gobernante exiga, y eran castigados en caso de dficits. El criterio para el xito de la implementacin era si mple (Hill y Hupe, 2002: 22), pero con el proceso de modernizacin y la emergencia del rescate de los valores liberales, la necesidad por legitimacin da un giro enorme en materia analtica. Hill y Hupe (2002) identifican que Max Weber en su obra The Theory of Social and Economic Organization (1947), sintetiza este proceso de cambio en la dotacin de legitimidad en el asentamiento de la legitimidad o autoridad racional-legal. En este sentido .Weber argumenta que: Hoy en da la forma de legitimidad usual es la creencia en la legalidad, la disposicin de adaptarse a reglas que son formalmente correctas y han sido impuestas por un procedimiento aceptado (Hill y Hupe, 2002: 23), lo que pretende maximizar los niveles de eficiencia y minimizar la incertidumbre, la que a pesar de estar latente en el proceso de implementacin, es inherente a la complejidad del entramado que implica la conversin de los objetivos en resultados. (Guerrero, 1994: 38). Tambin es necesario considerar que gracias a la sobrevenida de la democracia se da un giro enorme al incorporar la dimensin del agente y la estructura social en la implementacin: La implementacin no es un proceso meramente administrativo. Como Cline (2000: 551-571) denota,
la poltica dentro del proceso de implementacin puede ser vista como la continuacin del conflicto de la 4

etapa de formulacin de polticas. Por lo que es imposible tratar la poltica (la formulacin y adopcin de polticas) y la administracin (la implementacin de polticas) como dos cosas totalmente distintas, como 1 el modelo Weberiano y Wilsoniano quera hacernos creer. Ellas estn inextricablemente unidas

(Gelders, 2005: 375) La diferenciacin operativa entre la gestin y la implementacin es parte de uno de los ejes conflictivos a nivel terico dentro de la implementacin, cuestin sobre la que volveremos ms adelante. La segunda dimensin o lmite conceptual tiene que ver con su materialidad Dnde y cmo se manifiesta la ejecucin de la poltica?. Esta respuesta puede resultar bastante evidente cuando esta est orientada a la realizacin de algo ms concreto como implementaciones de carcter infraestructural. No obstante los problemas o asuntos sociales resultan ms complejos que la construccin de un castillo o un muro de proteccin. Como mencionamos, la implementacin (sobre todo ante la emergencia de la democracia y el surgimiento de enfoques pluralistas) puede ser la proyeccin del conflicto de formulacin de polticas, lo cual implica elementos de sesgo (Parsons, 2007: 118), juegos de poder en sus distintas dimensiones (Parsons, 2007: 173-175) o el llamado tringulo de hierro de Sabatier (Parsons, 2007: 225). Siguiendo la lnea pluralista en materia de implementacin de polticas pblicas, Rein y Rabinovitz (1993) entienden la implementacin como una declaracin de las preferencias del gobierno, la cual, se ve mediada por varios actores que generan un proceso caracterizado por relaciones de poder y negociaciones recprocas. De acuerdo a esto, los autores concluyen que los actores involucrados en el proceso de implementacin deben tener en cuenta la existencia de tres imperativos potencialmente conflictivos entre s: el imperativo legal de cumplir con la exigencia legislativa, el imperativo racional burocrtico de realizar lo que sea defendible en trminos racionales y el imperativo consensual de facilitar el acuerdo entre las partes contendientes interesadas en el resultado y con posibilidades de ejercer influencia (Rabinovitz y Rein, 1993: 148-149). No obstante, es fundamental considerar la incidencia de los diferentes rganos que componen al Estado y a su respectivo personal, la cual en muchos casos puede ser determinante en el xito o en el fracaso de la implementacin de una poltica pblica, ya que en definitiva (...)el proceso de implementacin de policy significa un procedimiento dialctico de acciones, interacciones y reacciones, dentro del cual el pasaje de administracin, por ejemplo, est
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El modelo wilsoniano hace referencia a la ideologa en materia internacional del poltico britnico Woodrow Wilson.

Resumiendo su postura podemos identificar 3 ejes: La liberacin de grupos tnicos, la promocin de la democracia y la necesidad de intervencin militar como forma de garantizar la paz y la libertad (alinendose con las ideas kantianas clsicas). Discurso del presidente Wilson al Congreso de EE.UU 8 de Enero de 1918 , disponible en:

http://ficus.pntic.mec.es/jals0026/documentos/textos/14puntos.pdf
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vnculo con la implementacin se mueve en la misma lgica weberiana, de ver la implementacin como un proceso

despolitizado.

encargado de que las intenciones sean cumplidas, pero bajo condiciones de elevada ambigedad que ofrece a los administradores una gran libertad de accin, con todo lo que esto puede significar para el futuro de una policy. (Guerrero, 1994: 39), lo que evidencia la importancia de las disposiciones (doctrinales o no) de los diferentes agentes encargados de ejecutar decisiones e implementar polticas pblicas. Este elemento es profundizado en el trabajo de Steven Yaffee en torno a la evolucin de las leyes de proteccin de especies en peligro de extincin. Lo primero que da cuenta este trabajo son las disposiciones institucionales como funcin de la doctrina de gobierno toda vez que mientras el creciente rol federal en la administracin de la vida salvaje era importante en la apertura de la agenda pblica respecto de la problemtica sobre las especies en peligro, el aumento en el conocimiento cientfico y de la comunidad de expertos interesados fue ms influyente (Yaffee, 1982: 33), cuestin que es profundizada en el proceso de anlisis y confrontacin y el marco institucional particularmente en el proceso de expansin incremental de la legislacin de 1969 (Yaffee, 1982: 43 - 44). Por otro lado, si identificamos la implementacin, como por ejemplo, desde la ptica de Van Meter y Van Horn (1993: 99-100), donde la implementacin de las polticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) pblicos y privados, con miras a la realizacin de objetivos previamente decididos. A estas acciones, pertenecen tanto los esfuerzos momentneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, como los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, grandes y pequeos, ordenados por las decisiones polticas; supone que los resultados tambin pueden ser dinmicos y contingentes, cuestin que la teora se ve obligada a abordar. En este sentido los flujos presupuestarios pueden ser una buena base. Como ejemplo tenemos el estudio de Webb y Wistow (1983: 21) sobre la atencin comunitaria. Estos someten a crtica la visin que hay sobre los recortes y expansiones y sus implicancias. La revisin que hacen la centran en el desempeo de las unidades financiadas y la variacin en su financiamiento donde identificando la posibilidad de otras variables que inciden en el output, particularmente en su relacin tanto con los gobiernos centrales, como los locales, concluyendo que el peso de nuestro anlisis sugiere que para ser efectivos en trminos de productos, cualquier enfoque deber ir ms all que un ejercicio de corto plazo de ahorros eficientes (Webb y Wistow, 1983: 43). Este elemento compone el eslabn perdido de la implementacin revisado por Water y Lynn, (2009, 21 36) cuestin que se profundizar ms abajo. Sin embargo, al analizar una perspectiva de la implementacin desde el punto de vista de la creacin de leyes y programas y su debida implementacin, nos encontramos con el estudio realizado por Mazmanian y Sabatier (1983), quienes nos dan una definicin de implementacin asociada a la ejecucin incorporada en forma de ley y un posterior anlisis del fracaso de programas de creacin de empleos. Para ellos, la implementacin:

Es la ejecucin de una decisin poltica fundamental, por lo general incorporada como una ley, tambin pueden tomar la forma de importantes decretos o decisiones judiciales. Lo ideal es que la decisin identifica el problema(s) que debe abordarse, estipula el objetivo(s) que debe perseguirse, y en una variedad de maneras, el proceso de aplicacin de "estructuras". El proceso normalmente se ejecuta a travs de un nmero de etapas que comienzan con la aprobacin de la estatuto bsico, seguido de los resultados de las polticas (decisiones) de los organismos de ejecucin, el cumplimiento de los grupos destinatarios de esas decisiones, los impactos tanto reales destinados y no intencionados de esas salidas, los impactos percibidos por la agencia de decisiones, y, por ltimo, revisiones importantes (o intento de revisin) en el estatuto bsico. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 20- 21) A partir de lo anterior, Mazmanian y Sabatier (1983) se plantean: Quin ha estado prestando atencin a la implementacin?, lo que deriva en el descubrimiento de lo que realmente ocurre despus de la promulgacin de una frmula o de un programa, el cual es objeto de la implementacin poltica: por medio de eventos y actividades que tienen lugar despus de la emisin de las directrices de poltica pblica con autoridad, incluir el esfuerzo de administrar los impactos sustanciales sobre las personas y los acontecimientos. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 4) En este sentido, asociamos a los profesionales de la administracin gubernamental como los principales profesionales encargados de la implementacin de las polticas, sin embargo, sorprendentemente, los profesionales y los estudiantes de gobierno son slo principiantes a la hora de apreciar toda la importancia y las caractersticas generales del proceso de implementacin. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 4) Adems, los estudiosos fuera del campo de la administracin pblica tradicionalmente han descartado problemas a raz de la promulgacin de un programa, caracterizando este proceso como un proceso trivial. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 4). Para la gran mayora de los observadores de gobierno, las cuestiones ms destacadas y de mayor trascendencia se encontraban en el punto legislativo de implementacin. Sin embargo, existen dos lneas distintas de investigacin, en donde la literatura refleja un movimiento hacia una mayor apreciacin de la importancia de la implementacin de polticas. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 4) Por un lado, uno de los campos de investigacin, fue el de la administracin pblica clsica: Si bien, pudo haber sido un perodo de inocencia durante el cual la administracin de un estatuto fue visto como no problemtica, como simplemente una cuestin de la entrega de una decisin legislativa asentado a los funcionarios pblicos que se llevarn a cabo con fidelidad y de

manera eficiente, tal punto de vista no siempre resiste un examen serio. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 4) La segunda lnea de investigacin o cuerpo terico importante para la mayor apreciacin de la implementacin de las polticas pblicas, fue el desarrollo de un sistema para acercarse a la vida poltica, hablamos de la teora de sistemas: La teora de sistemas, autoriza a los analistas de polticas para romper fuera de la perspectiva organizativa de administracin pblica y de inicio, para pensar en trminos de insumos de fuera del mbito administrativo, como nuevo directrices de poltica legislativa y administrativa, el cambio de las preferencias del pblico, y nuevas tecnologas. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 45). La literatura presente en estos dos campos proporcion muchos de los aspectos conceptuales y conocimientos empricos sobre los que se construy la investigacin aplicada a la implementacin. En este punto, Mazmanian y Sabatier (1983) realizaron un estudio que analizaba la percepcin de fracaso de muchos programas de la Gran Sociedad implementados durante la dcada de 1960 que examinaba la problemtica entre la Suprema Corte y los estmulos intelectuales, emocionales y financieros a la investigacin de las relaciones entre las polticas pblicas pronunciadas y la posterior administracin de stas, a travs del trabajo emprico en los aos en torno a II Guerra Mundial en que se haba tratado de explicar la tendencia de New Deal en cuanto a la regulacin de agencias dominadas por su clientela () El estudio seminal de las razones detrs de la incapacidad del gobierno para alcanzar su objetivo poltico declarado (Mazmanian y Sabatier, 1983: 5). Para llevar a cabo este estudio, los autores utilizaron los estudios de Pressman y Wildavsky (1973), quienes analizan el fracaso de las agencias federales estadounidenses para crear 3.000 nuevos puestos de trabajo para los desempleados residentes del centro de Oakland, California, que marc la pauta para la mayor parte de la literatura de la implementacin a seguir. Se centraron en los factores que habran de distinguir la corriente principal del anlisis de la implementacin de la literatura antecedente en administracin pblica: 1. Una preocupacin explcita con la evaluacin de polticas, as como con el comportamiento poltico, con el examen de la medida en que los diversos objetivos polticos eran alcanzados y las razones de la actuacin, 2. Un enfoque en lo que Pressman y Wildavsky denominan " la complejidad de accin conjunta", es decir , la gran cantidad de actores, de diferentes agentes pblicos y privados instituciones

involucradas en la ejecucin de una decisin en lugar de la mayor preocupacin limitada con los actores dentro de una sola agencia y sus entorno poltico inmediato . 3. Un anlisis cuidadoso de los -a menudo implcitos- supuestos causales detrs de la decisin poltica original que tiene que ser cumplido si los objetivos de poltica deban ser alcanzados. De hecho, el credo democrtico establece que uno de los controles ms importantes sobre la accin administrativa inadecuada e ineficaz ser la atenta mirada del representante electo. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 6) Por otra parte, ningn presidente reciente ha sido capaz de idear un sistema eficaz de control del gran establecimiento federal, en el que el presidente est a la cabeza. Aunque varios de ellos han intentado algn tipo de agencia de reorganizacin, adems de la plantacin de partidarios leales en las filas del departamento y funcionarios de la agencia. "Mientras que el monitoreo selectivo se ha logrado mediante el personal de la Casa Blanca y la Oficina de Administracin y Presupuesto, stas son las nicas excepciones notables. (Mazmanian y Sabatier, 1983: 6) Un ltimo factor a considerar dentro de los marcos conceptuales que comprometen la implementacin, hace referencia con su carta de navegacin o de objetivos. En este sentido Dave Gelders, alinendose con el emergente enfoque la nueva era del gobierno digital, en su estudio sobre la poltica de matrculas reflectantes para los vehculos en Blgica, incorpora este elemento sealando que dentro de las variables ms importantes est el plantear objetivos claros y consistentes (Gelders, 2005: 375), acuando la definicin de OToole (2000: 266) donde argumenta que la implementacin de las polticas pblicas se puede definir como "lo que se desarrolla entre el establecimiento de una intencin evidente de parte del gobierno para hacer algo, o para dejar de hacer algo, y el impacto final en el mundo de la accin"; por lo cual la implementacin, tambin mantiene la lgica de una no poltica donde la no implementacin, tambin debe ser considerada dentro de las definiciones, y el impacto final de la poltica pblica; dando as, un especial nfasis en la calidad de la informacin como mecanismo facilitador de la implementacin. El enfoque de la era del gobierno digital se plantea como una crtica a la nueva era de la gestin pblica (inspirada en las reformas neoliberales propagadas por el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial), llama la atencin sobre las dificultades en la gestin estratgica que reviste esta fragmentacin de la administracin pblica provocada por las reformas de la nueva era de la gestin. Esto lleva a Gelders a poner atencin en el federalismo belga sometiendo a crtica su naturaleza sui generis y la parcelacin de los ministerios y departamentos dado el programa de reformas denominado Programa de Coprnico. Este elemento permitira explicar la incapacidad de xito de esta poltica pblica no haba informacin clara acerca de la meta y es piso de la introduccin de la patente reflectante, i.e. para hacer los vehculos ms visibles por razones de seguridad vial. Las medidas de la poltica fueron
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interpretadas como un gasto innecesario (Gelders, 2005: 378). Los circuitos de informacin y conexin entre las partes resultan vitales para generar el compromiso necesario de las partes, lo que deviene en la rutinizacin, cuestin que la academia denomina relaciones de path dependence. El sustento de este elemento puede ser evidenciado en el estudio de la Comisin Europea realizado por Barzelay y Jacobsen (2009: 321). Estos partiendo del teorema del Equilibrio interrumpido, introducen dinmicas de agentes y de interaccin social. El estudio revisa como la incorporacin de factores societales, propio de los modelos bottom-up (revisados ms adelante), resultan determinantes en la conformacin de la Estrategias de Polticas Anuales (EPA) iniciada el 2002, parte de la Unidad de Planificacin y Programacin Estratgica (UPPE): La prctica de la formulacin de EPA fue iniciada por un proceso de consulta (...). Nosotros desarrollamos las prioridades polticas en la primera ronda preguntando a todos los miembros de las comisiones y oficiales mayores (...) cuales sentan que eran sus principales desafos (...). El resultado fue una larga lista de cosas por hacer en vez de un claro estatuto de direcciones (Barzelay y Jacobsen, 2009: 324). Este conjunto de elementos fue incorporado al ciclo de planificacin, procesado y ordenado de acuerdo a las prioridades, resultando en un exitoso proceso de compromiso: Para la llegada del 2004, el EPA fue prcticamente igual al del ao anterior [proceso de consulta y evaluacin]. Incluso el contenido, esto es, la orientacin sustantiva de las polticas, estuvo muy cercana a su predecesora, creando un sentido de estabilidad alrededor de la comisin de polticas. En palabras de un oficial en la UPPE ...despus del 2004 en las EPA (...) mucha gente lleg hasta el punto (...) en que comenzaron a olvidar que estas no estaban ah en primer lugar (...) Hubo un sentido de estabilidad al respecto (Barzelay y Jacobsen, 2009: 324) Son estos elementos los que relativizan el modelo de implementacin despolitizada de Weber o Wilson, ya que como se puede apreciar en la prctica, los procesos de implementacin tienden a ser ms complejos, incluso si se considera solo la estructura de inputs y outputs. En este sentido, Water y Lynn (2009: 21 - 36) establecen que debido a que no se conceptualiza una definicin entre Outputs y Outcomes, debido a que la teora de polticas pblicas tienden a mitigar los procesos administrativos que constituyen la implementacin. Esto pues los vnculos entre las polticas y los diversos niveles de gobierno dentro de los sistemas administrativos no se hacen explcitos y su influencia real en los Outputs y Outcomes no se consideran cuidadosamente. En relacin a lo anterior, se deben trazar distinciones claras entre estos elementos para la comprensin de cmo los sistemas administrativos estn influenciados por y, a su vez, intervenidos en las consecuencias de la formulacin de polticas pblicas y su implementacin. Por ejemplo, la mayora de las investigaciones han sido orientadas hacia outputs en vez de outcomes, pero pocos modelos empricos reconocieron o incorporan una lgica de causa outputs10

outcomes, usando ms bien slo uno de estos elementos sin considerar como los outputs influencia los ltimos outcomes de polticas y su implementacin en la prctica. Ahora bien, la problematizacin de estos aspectos produce tensin en cuanto las capacidades reales de accin en la formulacin de polticas pblicas puede verse limitada por el vaco que esta situacin genera, presentando dificultades a la hora de consensuar posiciones sobre la poltica pblica en cuestin. En el proceso de formulacin de polticas que suceden en el contexto de gobernabilidad, estas deben definirse en un marco multidimensional en que se pueda comprender la mayor cantidad de interacciones posibles, integrando diferentes elementos que intervienen en el proceso de negociacin.

III.Implementacin y Teora
A partir de la revisin del estado del arte, encontramos que las diferentes investigaciones sobre la implementacin en polticas pblicas involucran diferentes elementos, enfoques, modelos, teoras y autores. Desde la dcada de 1970 comienza un consistente trabajo sobre estas materias, no obstante, hay que precisar dos aspectos fundamentales: Primero, incluso despus de casi 20 aos de estudio intensivo y extensivo, la implementacin como concepto elude una definicin precisa. Segundo, la forma de medir la implementacin implica un fenmeno excesivamente dinmico y complejo, lo que al igual que la medicin de sus antecedentes y consecuencias, an debe desarrollarse adecuadamente. (Lester, et al, 1987: 200). Por su parte, el proceso de anlisis de la implementacin iniciado por Wildavsky y Pressman, va avanzando en comprender la complejizacin que presenta una fase que hasta ese entonces no haba sido estudiada. En esta lnea, Lester, Bowman, Goggin y OToole (1987: 202 207) logran identificar 3 generaciones de autores que problematizan la implementacin. La primera generacin, se enfoca principalmente en la crtica a la implementacin de polticas como proceso. Dentro de las 2 primeras generaciones que abarcan el perodo de 1970-1987 se ubican 4 etapas:

I. Generacin de estudios de caso:

Se identifican modelos dinmicos del proceso de implementacin, y un mnimo o inexistente avance terico para abordarlos, por lo que no se podan explicar las fallas de la implementacin ni poda proveerse una verdadera gua de cmo subsanar los problemas presentes en la sociedad.
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II. Desarrollo o elaboracin de marcos de trabajo:

Involucra el desarrollo de marcos analticos que permiten identificar los factores que contribuyeron a la realizacin (o no realizacin) de los objetivos de las polticas. Estos se clasifican en top-down y bottom-up (Linder y Peters, 1987). Por un lado, en el modelo top-down, Van Meter y Van Horn establecen una relacin entre las polticas y su puesta en escena: En su modelo las variables incluidas son: (1) estndares y objetivos de las polticas; (2) fuentes de la poltica (es decir, fondos u otros incentivos); (3) comunicacin inter-organizacional y actividades de refuerzo; (4) caractersticas de las agencias implementadoras (por ejemplo, el tamao del equipo, grado de control jerrquico, vitalidad organizacional, etc.); (5) condiciones econmicas, sociales y polticas (por ejemplo fuentes econmicas dentro de la implementacin jurisdiccional, naturaleza de la opinin pblica, naturaleza del apoyo de los grupos de inters, etc.) y (6) disposicin de los implementadores. (Van Meter y Van Horn, 1975: 462 - 474). Por otro lado, el modelo bottom-up, ms que plantear el control de las decisiones de manera vertical, presenta la toma de decisin como una negociacin entre los miembros de la organizacin y sus clientes, por lo que parte identificando la red de actores involucrados en la entrega de servicios en una o ms reas locales y les pregunta sobre sus metas, estrategias, actividades y contactos. (Lester, et. al, 1987: 204) as mismo a los diferentes actores se les pregunta sobre sus metas, actividades y contactos, los que se utilizan posteriormente para identificar actores locales, regionales y nacionales involucrados en la planificacin, financiamiento y ejecucin de los programas gubernamentales y no gubernamentales. (Sabatier, 1986: 32).

III. Aplicacin de los marcos de trabajo:

Corresponde a la fase de testeo emprico de los marcos anteriormente mencionados. A partir de esto se produjeron resultados tiles para entender el porqu del xito o fracaso de la implementacin de las polticas. Asimismo se identific a los periodos de tiempo correspondiente como factores determinantes en la implementacin, pudiendo ser estudios de

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carcter transversal o estudios de carcter longitudinal . Finalmente se plantea que incluso los programas ms simples pueden fallar si el mtodo de implementacin es inadecuado. Sin embargo, la aplicacin de los marcos de trabajo segn Goggin: han sido menos tiles para diferenciar entre los tipos de resultados de implementacin, o al especificar el patrn causal asociada con estos resultados, la frecuencia con que se presentan estos patrones, y la importancia relativa y efectos nicos de cada una de las distintas variables independientes que forman parte de cualquier anlisis multivariado de resultados de la ejecucin.(Lester et al., 1987: 205)

IV. Sntesis y revisiones:

Dentro de ella podemos encontrar una serie de crtica a ambos marcos de trabajo, tanto los modelos top-down como los modelos bottom-up, lo que da lugar a tres intentos por incorporar las mejores caractersticas de cada uno de los dos enfoques. Dentro del primer intento podemos encontrar la obra de Richard Elmore (1985: 40) que plantea la utilizacin del forward mapping y el backward mapping. Dentro del segundo intento nos encontramos el trabajo de Sabatier, quien pretende unir prcticamente los bottom-uppers con los top-downers: primordialmente preocupado por la construccin de teora ms que proveer un plan de accin para los profesionales o detalladas explicaciones sobre situaciones particulares. El tercer intento es utilizar un modelo de implementacin de polticas de carcter intergubernamental para sintetizar los elementos del modelo top-down y bottom up: (...) donde las elecciones estatales no son las de un actor racional unitario, sino que pueden ser resultado de la negociacin entre las partes internas o externas al gobierno que estn involucrados en la poltica estatal (Goggin, et al., 1987: 206), por lo que la decisin nacional que desencadena un proceso de implementacin limita por su forma y contenido, en distintos grados, las decisiones y comportamientos de los que tienen que ejecutar (Bowman, et al., 1987: 207). A partir de lo anterior podemos vislumbrar 3 dificultades planteadas por Lester y otros autores para el entendimiento, la aplicacin y el xito de las polticas pblicas: Los mayores impedimentos que obstruyen el desarrollo de la investigacin en el campo de la implementacin de polticas pblicas son tres aspectos diferentes pero relacionados entre s: 1) pluralismo terico, 2) contexto restringido y, 3) falta de acumulacin (Lester, et al, 1987: 200).
2 Los estudios transversales y longitudinales hacen relacin a variaciones estadsticas en una poblacin a lo largo de un periodo de tiempo. Los estudios transversales revisan las condiciones de la muestra y no diferencia entre el cohorte o la generacin, cuestin que los estudios longitudinales s realizan. Un ejemplo de estudio transversal por excelencia es el Censo.

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El pluralismo terico supone la no existencia de consensos en una teora nica, puesto que utilizan diversas perspectivas tericas y emplean el uso de diferentes variables para dar sentido a sus descubrimientos. Por otro lado existe un contexto restringido en el cual la implementacin de polticas est sujeta, hacindose necesario el uso del mtodo comparado, la implementacin tiene que ver tambin con el tipo de poltica y finalmente la implementacin se ve como un todo o nada y no es as, puesto que existen niveles de xito y niveles de fracaso. Finalmente es necesario combinar el modelo bottom-up y top-down. Todo lo anterior condiciona poca acumulacin terica y la generacin de actividades derrochadoras por parte de los implementadores de polticas.

IV.Tercera Generacin
Esta tercera generacin es planteada por Lester, Bowman, Goggin y OToole (1987: 210) como la nueva fase del desarrollo de la investigacin sobre la implementacin en polticas pblicas, la cual est encargada de superar los problemas conceptuales y metodolgicos. En primer lugar, dentro de los problemas conceptuales se identifica la necesidad de 1) especificar y justificar las actividades de implementacin y la gama de conductas asociadas a ellas, 2) superar la dicotoma xito/fracaso en la implementacin, y 3) el producto de la implementacin debe presentar un cambio medible con respecto al problema abordado en los diferentes programas, leyes pblicas o decisiones judiciales. En segundo lugar se plantea que las variables cruciales an no han sido identificadas. (Lester et al. 1987: 210), por lo que se propone que la poltica en s misma es una de las variable independiente y la otra es la composicin de sta (por personas y organizaciones involucradas en la implementacin de la poltica). (Goggin, 1986: 332). En tercer lugar existe la necesidad de unificar los modelos top-down y bottom-up en un nico modelo intergubernamental de implementacin de polticas. Finalmente el desarrollo de ideas y conceptos en la implementacin debe considerar la importancia de las variables socioeconmicas y polticas para explicar el resultado de la implementacin. Dentro de los problemas metodolgicos se deben tomar medidas en el fenmeno de la implementacin de polticas (adems de sus causas y consecuencias) a partir de diferentes contextos, y al cambio de variables dependientes, independientes e intervinientes a travs del tiempo. Finalmente la confiabilidad de los datos debe jugar un papel central dentro del desarrollo de las investigaciones sobre la implementacin de polticas, por lo que se debe minimizar la informacin que atente contra la validez ellas.

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En sntesis, se pretende desarrollar y poner a prueba diferentes teoras de implementacin y enriquecerlas (Lester, et. al, 1987: 212) para que los policymakers y gerentes las utilicen en el diseo o reformulacin de nuevas polticas.

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V.Conclusin
Para finalizar, Charles Fox (1987: 187) enjuicia que los estudios generados en materia de implementacin han sido generalmente negativos, debido a ciertos sesgos liberales en torno al papel del Estado, con algunas excepciones. Lo que Fox denomina sesgos, responde a tres factores o fuentes que se deben considerar en los anlisis realizados por los diversos acadmicos e investigadores en este mbito: 1) Todas las suposiciones que favorecen los modelos de implementacin abusan de los enfoques racionales, 2) el arraigado carcter metodolgico y epistemolgico de la investigacin positivista y 3) el perodo de tiempo histrico en el que se han llevado a cabo la mayora de los estudios de implementacin. En este sentido, Hill y Hupe sealan que a pesar de la necesidad de subdividir o sub-clasificar las partes de la proceso de implementacin para ayudar a un cuidadoso anlisis - ya sea por los investigadores o practicantes - es importante reconocer la medida en que las muchas variables interactan, y por lo tanto, la necesidad de comprender el proceso en su conjunto. (Hill y Hupe, 2002:307), as mismo: los estudios de implementacin han demostrado que la validez tcnica de una policy ya no puede ser presupuesta en el diseo, sino hasta que se haya ejercitado, y que cada pasaje influye en el proceso (Guerrero, 1994: 39), por lo cual es de vital importancia entender la implementacin como un proceso interconexin, el cual est permeado por las distintas disciplinas de las ciencias sociales.

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VI. Referencias Bibliogrficas

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