Comentarios sobre el libro ANALISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS de JOAN SUBIRATS, PETER KNOEPFEL, CORINNE LARRUE Y FREDERIC VARONE

Gil Florente Castellanos

En la introduccin del texto, dicen los autores que la evolucin de las democracias occidentales han planteado retos en la esfera pblica como el de reducir los dficits presupuestarios, aminorar las deudas estructurales, mantener la capacidad de control poltico de la economa a pesar de la globalizacin, satisfacer las exigencias de los ciudadanos respecto a las prestaciones vinculadas a los poderes pblicos, enfrentar la creciente competencia entre las administraciones pblicas a nivel local, regional o internacional, solucionar los conflictos de redistribucin vinculados a los fenmenos de exclusin, responder a la creciente necesidad de una profesionalizacin en la gestin de recursos pblicos, evaluar sistemticamente las estrategias de poltica pblica y encontrar frmulas para las integracin de las minoras y la solucin de los conflictos. Para enfrentar tales retos sostienen- se requiere el anlisis de polticas pblicas que aporta elementos de comprensin y de respuesta a las interrogantes fundamentales acerca de la legitimidad, la eficacia, la continuidad y sostenibilidad de las acciones pblicas. Este anlisis afirman- se define a partir de tres caractersticas principales: 1) un anlisis de las interacciones entre actores pblicos y privados; 2) un anlisis en trminos de problemas pblicos y 3) un anlisis comparativo. La caracterstica de anlisis centrada en el interactuar de los actores explican- se propone interpretar al Estado y al sistema poltico-administrativo en funcin de su influencia sobre la economa y la sociedad, teniendo en cuenta que el anlisis de polticas pblicas se basa principalmente en las instituciones u organizaciones administrativas existentes o por crearse y los servicios efectivos que prestan a los ciudadanos. Se trata, entonces, de comprender las complejas interrelaciones que genera la accin pblica. La caracterstica de anlisis centrada en los problemas pblicos pretende entender las estructuras y procesos burocrticos desde una perspectiva global y no solo en funcin de su coherencia y eficiencia interna. Ello, porque la gestin profesional de la administracin pblica y sus recursos es necesaria, ya que la mejora del funcionamiento intrnseco del sector pblico no constituye un fin en s mismo, sino uno de los medios que han de permitir brindar servicios pblicos de calidad, por eso difiere de la visin gerencia que considera los servicios administrativos como entidades autnomas no sujetos a evaluacin. El anlisis sobre la calidad de las polticas pblicas incorpora cada vez ms el estudio comparado de su realizacin efectiva en diferentes instituciones y administraciones pblicas, haciendo uso del benchmarking o sea de la capacidad se comparar entre polticas pblicas y servicios desarrollados en

diversos contextos polticos y administrativos. En este apartado, los autores tambin refieren el objetivo de este proceso analtico, estableciendo que con l se pretende: juzgar la pertinencia, la eficacia y la eficiencia de las intervenciones estatales con respecto a una situacin social que se considera problemtica e inaceptable. Asimismo se propone un modelo de anlisis original que contiene cinco especificidades: 1. Un anlisis con objetivos operacionales para que se pongan en prctica los conceptos tericos expuestos. El esquema de anlisis tiene que ser operacional con el fin de analizar la realidad polticoadministrativa de los distintos pases. 2. Un anlisis comparativo para describir, analizar, clasificar o relacionar las observaciones empricas y las hiptesis de investigacin con el fin de comparar los actores, los recursos utilizados por los mismos, las instituciones involucradas y los productos de las polticas pblicas. 3. Las aplicaciones concretamente contrastantes: los pases citados, son altamente contrastantes en relacin a la mayora de los criterios utilizados: nivel de centralizacin, sistema gubernamental, diversidad cultural y lingstica, grado de europeizacin de sus polticas, entre otras. 4. UN anlisis que combine aspectos sustanciales e institucionales, a nivel de las variables explicativas, o a nivel de los distintos productos de las polticas pblicas, donde la perspectiva institucional est presente. 5. El anlisis que plantee temas concretos de gestin de polticas pblicas, que abarque aspectos comparativos como el anlisis de los posibles resultados de las polticas pblicas aplicadas. CAPITULO 1: EL MARCO TEORICO Las perspectivas tericas en el anlisis de polticas pblicas. Segn los autores el anlisis de polticas pblicas consiste en el estudio de accin de los poderes pblicos en el seno de la sociedad. Retoman esta definicin para precisarlo: El anlisis de polticas pblicas es un campo aplicado cuyos contenidos no pueden precisarse a travs de lo que serian los limites propios de las disciplinas cientficas, sino que ser la naturaleza del problema planteado la que determinara los instrumentos que ser necesario utilizar (Wildasky. 1979). Por otra parte afirman que las distintas escuelas de anlisis se definen en funcin de las perspectivas tericas y normativas en las que se ubican los diversos actores, y se distinguen 3 corrientes de pensamiento: la primera, relaciona el anlisis de polticas pblicas y la teora del Estado; la segunda est centrada en el funcionamiento de la accin de los poderes pblicos, y la tercera se centra en la evaluacin de los resultados de las polticas pblicas. El anlisis de las polticas pblicas y las teoras del Estado Esta corriente sugiere asociar el anlisis de las polticas pblicas a la filosofa poltica y a los grandes

temas de la teora del Estado; enfoque clasificado como europeo, pues, enmarca diferentes escuelas de pensamiento, clasificadas en tres modelos tericos por Meny y Thoening: * El primer modelo tiene una perspectiva pluralista. Compara al Estado con una ventanilla en la que se atienden toda clase de demandas sociales que requieren polticas pblicas como respuestas, mismas que deben de analizarse desde una lgica de optimizacin de las decisiones colectivas y de racionalizacin. * El segundo modelo gira en torno a la idea del Estado como instrumento al servicio de una clase social, (enfoque neo marxista o neo managerial). Desde esta perspectiva, el anlisis de la accin de los poderes pblicos permite evidenciar la poca autonoma del Estado respecto a los intereses capitalistas, y/o frente a los actores de organizaciones no pblicas. La versin neo managerial de este modelo parte de una interpretacin donde se reemplaza el concepto de clases dominantes por el de elites. * El tercer modelo pone el acento en la distribucin de parcelas de poder a los actores y en las interacciones entre los mismos, analizando la representacin y la organizacin de los diferentes intereses sectoriales o de las distintas categoras de actores, o analizando las reglas institucionales que enmarcan tales interacciones. Segn este enfoque neo corporativista los servidores son capturados por los grupos de inters clientes- con los que mantienen, en el ejercicio del poder pblico, relaciones privilegiadas y exclusivas. La explicacin del funcionamiento de la accin pblica. Desde una segunda perspectiva, se busca explicar el funcionamiento de la accin pblica sin por ello utilizar el anlisis de polticas pblicas como una nueva expresin del funcionamiento general del sistema poltico, sino como un medio para comprender la operatividad o la lgica de la accin pblica. El anlisis de polticas pblicas permite la comprensin del funcionamiento del Estado y de manera ms amplia, de los mbitos de convivencia colectiva. En esta perspectiva de anlisis de las polticas pblicas, basa su corpus terico en diversas perspectivas cientficas: la ciencia administrativa, las ciencias de la complejidad, especialmente del anlisis de sistemas, la sociologa de la decisin pblica, la sociologa de la accin colectiva, las ciencias econmicas y las ciencias de la informacin. Cuatro grandes marcan esta escuela, (Parsons, 1995, Mny y Thoenig, 1989), la primera es el politlogo americano Lasswell (1951) quien busco de manera deliberada establecer un dialogo entre los investigadores de ciencias sociales, los grupos econmicos y los decisores pblicos para mejorar la accin pblica. En segundo lugar destaca Simn (957) sus trabajos de procesos de decisin humana, han orientado hacia el anlisis de los procesos de decisin pblica. Tercero Lindblom /1959), marc el desarrollo del anlisis de polticas pblicas al concentrarlo en el estudio de los mrgenes de maniobra de los decisores pblicos. Finalmente Easton

(1965) sus trabajos fueron pioneros en la aplicacin de la teora de sistemas al mundo poltico, facilitando el desarrollo de los principales conceptos del anlisis de polticas pblicas actual. El modelo de anlisis que presentan los autores, trata de mantenerse lo ms abierto posible con respecto a las teoras especificas a fin de poder dar cabida, en el marco de las hiptesis de trabajo, a la verificacin emprica de un amplio abanico de postulados tericos desarrollados en el seno de corrientes divergentes. Capitulo 2, las polticas pblicas. Las polticas pblicas como respuestas a problemas sociales. Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido como tal en la agenda gubernamental, y son los sntomas de un problema social el punto de partida de la toma de conciencia y del debate sobre la necesidad de una poltica pblica. Ejemplos, la falta de vivienda, la degradacin de los bosques, delincuencia, narcotrfico, desempleo, etc., constituyen punto de partida de nuevas polticas pblicas. Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse no como una accin colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema social, sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la dominacin de un grupo social sobre otro. Entre la visin del Estado ventanilla neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales y la del Estado cautivo y manipulado por un grupo organizado. Las polticas pblicas constituyen una respuesta a un problema pblico con el que se refleja un problema social que se ha articulado a travs de mediadores medios de comunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos, etc.-para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de la toma de decisiones. Una definicin analtica La expresin poltica pblica es reciente, en 1970 se introdujo, como traduccin literal del trmino public policy el cual debe diferenciarse del trmino poltica (politics) con el que se acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores polticos ms tradicionales que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales. No es el poder poltico como tal, sino su utilizacin para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del anlisis de polticas pblicas. La nocin de poltica pblica hace referencia a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional especfico, entre los diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una accin concertada. Parafraseando a los autores se puede definir como: Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de

resolver de manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos objetivos), en el inters de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales). La definicin de poltica pblica que proponen los autores, pretende ante todo ser til para el anlisis. Elementos constitutivos de una poltica pblica. a) Solucin de un problema pblico. Una poltica pblica pretende resolver un problema social reconocido polticamente como pblico. Sin embargo, algunos problemas que han sido objetos de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera privada o social y desaparecer de la agenda poltica. b) Existencia de grupos- objetivos en el origen de un problema pblico: toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de poblacin especficos, ya sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. Una poltica debe identificar los objetivos o colectivos que debern cambiar su conducta para que el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el paro., de no ser as, estaremos ante una declaracin de buenas intensiones que ante una autentica poltica. c) Una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De alguna manera parte de una teora de cambio social, o de un modelo causal que se tratara de aplicar para resolver el problema pblico en cuestin. d) Existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisin nica, que no llega a ser una declaracin de carcter muy amplio. Sin embargo una declaracin de ese tipo puede contribuir al surgimiento de una nueva poltica pblica si es seguida de una legislacin en la materia. e) Programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones debe, adems, contener decisiones ms o menos concretas e individualizadas. f) Papel de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de acciones slo podr considerarse como una poltica pblica en la medida en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condicin de actores pblicos. g) Existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos que, se supone, originan el problema pblico a resolver. h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades: la mayora de los autores daba por sentado el carcter bsicamente coercitivo de las decisiones de los actores poltico-administrativos

(Mny y Thoenig 1989,132) sin embargo, si bien los actos pblicos se imponen desde la autoridad legtima que reviste el poder pblico, la diversificacin actual de los medios de accin y de intervencin del sistema poltico-administrativo es tal que este aspecto coercitivo, puede acabar resultando ser ms la excepcin que la regla. El ciclo de una poltica pblica. El ciclo de las polticas pblicas se inicia con el surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluacin de los resultados obtenidos. Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de referencia y no como un esquema rgido. Muller afirma la representacin secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. Debern ms bien, imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de decisiones y procedimientos a los que tratamos de dar un sentido. De esta manera tiene las siguientes fases: * La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas. * La fase de incorporacin a la agenda poltica. * La fase de formulacin de la poltica * La fase de implementacin * Finalmente la fase de evaluacin. El anlisis de polticas pblicas desde esta perspectiva cclica, genera ventajas pero tambin limites. Las ventajas: * permite tomar en consideracin la existencia de crculos de retroalimentacin a lo largo del proceso. * la posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y las implicaciones, reduciendo, as, la complejidad de los mtodos de anlisis. Los lmites: * Es una perspectiva descriptiva que puede en algunos casos inducir al error. * Conlleva el riesgo de dar una coherencia artificial a la poltica pblica, haciendo que el anlisis se d fuera de la realidad. CAPITULO 3 LOS ACTORES DE LAS POLTICAS PBLICAS. Actores empricos. Con este concepto se designa a un individuo o varios individuos o a un grupo social. Pero, un conjunto de individuos solo constituir un actor unitario siempre que, en lo que concierne a la poltica pblica que se analiza, se presente y actu con homogeneidad interna respecto a los valores e intereses que defiende y los objetivos que persigue. A todo individuo, persona jurdica o grupo social se considera un actor desde el momento en que, por el solo hecho de existir, pertenece a un campo social, considerndolo pertinente para el anlisis, ya

que todo individuo o grupo social implicado en el problema colectivo que origina la poltica pblica se considera un actor potencial, que hace que el analista tenga en cuenta a todos los individuos y grupos sociales a quienes concierne un problema colectivo especifico. Si el analista toma en cuenta la actuacin de los actores ms activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como no actores asume el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores explicativos del proceso y del contenido final de una poltica pblica determinada. Si esto ocurre, se corre el riesgo de tomar una mala decisin. Actores intencionales. Segn Berthelot, al adoptar un esquema de carcter actuacional, se est reconociendo la intencionalidad de la accin individual. La conducta de un actor no se reduce a una funcin, a un rol, o a otros tipos de asignacin. Un actor tiene su propio margen de maniobra en cada situacin. Los actores individuales o colectivos explotan conscientemente zonas de incertidumbres, que son grandes en el caso de los impactos externos. Los actores son racionales ya que se preocupan por las consecuencias de sus propias decisiones y acciones, aunque no siempre sean capaces de anticipar y controlar los efectos inducidos de sus acciones y, sobre todo, los efectos negativos que resultan de la agregacin de conductas individuales

EL ESPACIO DE UNA POLTICA PBLICA. El espacio de una poltica pblica se determina, entre otros factores, por la lgica del Estado de Derecho, si bien los actores pblicos del sistema poltico-administrativo son los que tradicionalmente gestionan o representan la cosa pblica, en el Estado de bienestar, ello no impide la presencia e intervencin de otros actores. Una poltica pblica, por tanto, se concibe y gestiona por actores pblicos y privados que, en conjunto, constituyen una red compleja de interacciones que presenta tanto problemas de interaccin horizontales como verticales. Los actores pblicos. Un denominador comn que tienen las polticas pblicas es el estar constituidas por un conjunto de actividades, que habitualmente, llevan a cabo los actores pblicos implicados en el juego de poder. La frontera entre actores pblicos y privados es un elemento importante para la elaboracin de sus estrategias. Los actores privados. Los actores privados participan en la constitucin y estructuracin del espacio de una poltica pblica, sin que ello implique control gubernamental directo sobre su proceder. El tringulo de actores de una poltica pblica. Los actores que se han mencionado constituyen lo que se denomina el triangulo de base de una poltica pblica. Las autoridades poltico-administrativas (actores polticos) los grupos objetivos y los beneficiarios finales (actores privados) constituyen los tres polos de este triangulo.

Toda poltica pblica interviene en la definicin de las relaciones entre los tres grupos de actores identificados, posee un carcter intrnsecamente distributivo. Las polticas pblicas pretenden resolver un problema colectivo y en consecuencia modificar el curso del cambio social que a este responde