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Philippe C.

Schmitter

"Reflexes sobre o conceito de Poltica"

Fonte da Foto: www.eui.eu/ln,ages/SPS/Professors/PhilippeCSchmitter.jpg

Em:

Curso de Introduo Cincia Poltica,


Unidade I.
2 ed. Braslia: Ed.UnB, 1984, p. 31-39.
A edio desta obra est esgotada h muitos anos. Para viabilizar o seu uso com fins educacionais que ele disponibilizado aqui, em cpia no formato pdf

PHILlPPE C. SCHMITIER (Washington DC, 1936).


Professor Emrito do Instituto Universitrio Europeu, em Florena, Itlia. Doutor (1968) pela Universidade da Califrnia, Berkeley (com a tese Development and Interest Politics in Brazil: 1930-1965). Foi tambm professor das Universidades de Chicago e Stanford. Publicou diversos livros e artigos no campo de poltica comparada, sobre integrao regional, processos de transio democrtica, intermediao de interesses e, mais recentemente, sobre "democracia ps-liberal". Recebeu, dentre outros, o Prmio Johan Skytte de Cincia Poltica e o Prmio Mattei Dogan da Associao Internacional de Cincia Poltica (IPSA).

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Reflexes sobre o Conceito de Poltica


Philip pe Schmitter
Universidade da Califrnia

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Metas da Cincia Poltica.

Cincia Poltica contempornea se distingue essencialmente por duas qualidades. A primeira e a mais discutida a sua vontade de ser cientfica. Isto implica urna preocupao terica e metodolgica - um escrpulo de respeitar dados (o requisito do -empiricismo) e de no afirmar "verdades" ou "princpios certos" sem uma demonstrao rigorosa (o requisito da verificao de hipteses) . Mas nenhuma cincia se define pelo simples desejo de ser cientfica. um erro comum, especialmente entre os praticantes que se proclamam mais cientficos, apl icar-se, metodologia ou a pesquisa emprica sem considerar a segunda qualidade de uma Cincia Poltica, quer dizer, sem ter uma conscincia clara da "delimitao da disciplina". Como tendem a operar sem um conceito adequado da poltica ou aceitar sem reflexo qualquer definio corrente desta, s vezes as suas descobertas tm pouca pertinncia. So descobertas cientficas, sutis e inevitavelmente comprovadas, mas freqentemente irrelevantes ou triviais por falta de um sentido de prioridade que uma viso do conjunto de processo poltico daria. Como observa Raymond Aron, "ele~ gastam cada vez mais recursos, cada vez mais tempo para demonstrar com uma preciso cada vez mais rigorosa, proposies cada vez menos interessantes" (R. Aron, 1981). Por exemplo, estudavam o comportamento eleitoral com grande exatido e imaginao, durante algum tempo, sem considerar a significao ou a funo deste dentro do 'sistema poltico global. Presumivelmente inspirados pela teoria "tradicionalista" que rejeitavam, eles asseguravam que a atividade eleitoral era de grande importncia poltica (o que est longe de ser verdade em muitos pases) , e concentravam os seus esforos neste setor quase exclusivaREFLEXES SOBliL

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mente. : interessante observar que foi unicamente quando perceberam que as suas descobertas no se acomodavam com esta teoria tradicional (teoria que, apesar das suas deficincias, apresenta uma viso glob'al do fenmeno poltico) que estes estudiosos comearam a se perguntar sobre as conseqncias possveis deste divrcio entre teoria e realidade. Por errnea que fosse, a teoria tradicional forneceu aos behavioristas esse sentido fundamental de prioridade e relevncia. Por esse motivo, uma cincia da Poltica exige uma segunda qualidade: uma delimitao da disciplina. A Cincia Poltica pretende tratar da interpretao de um setor particular do comportamento humano. Os politistas (cientistas polticos) pretendem - e esta pretenso ainda uma hiptese - que a poltica ou o conjunto de atividades polticas se diferencie de outros fenmenos sociais com caractersticas, relaes e padres distintos. Acho que cada politista tem por dever considerar conscientemente essa pretenso e definir explicitamente o seu conceito de Poltrica. Essa definio uma espcie de "hiptese inicial" que, como observa Duverger, formar e deformar o seu trabalho profissional quer ele queira quer no. No restante deste ensaio apresentarei as que me parecem ser as principais abordagens delimitao de campo de investigao da Cincia Poltica. A Poltica pode ser definida por: I II III IV Suas "instituies", pelo quadro social concreto e estabelecido dentro do qual participam os atores. _ Seus "recursos", pelos meios utilizados pelos atores. Seus "processos", pela atividade principal qual se consagram os atores. Sua "funo", pelas conseqncias da sua atividade para a sociedade global de que faz parte. defini-

Quatro fatores de d"li"i;,o da Poltica.

Quatro delimitaes do campo de investigao da Cincia Poltica.

Conforme esta tipologia geral, corresponderiam quatro es especficas de campo de investigao da poltica: I II lU IV Instituio: "Estado ou Governo." Recursos: "Poder, Influncia ou Autoridade." Processo: "Decision-making ou "Policy-tormation" lao de decises sobre linhas de conduta coletiva). "Resoluo no-violenta dos conflitos".

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Estado ou Governo
Poltica como arte e cincia do Estado ou do go\'erno.

A definio que predominava no sc. XIX e que ainda predomina nos dicionrios e em muitas faculdades da Poltica como "a arte e a cincia do Estado ou do governo". Em livro recente, Marcel Prlot a define como o "conhecimento sistemtico e ordenado dos fenmenos concernerues ao Estado" :(M. Prlot, 1964). Com a descoberta da importncia poltica de instituies noconstitucionais, esta delimitao parecia estrita demais. Ento os polticos ampliaram-na para incluir algumas organizaes anexas que intervm regularmente ou mesmo ocasionalmente na atividade estatal; rgos como partidos. faces, grupos de presso, ligas conspiratrias, sociedades de economia mista, cliques militares e grupos informais. Por exemplo, mais tarde no livro citado, o prprio Prlot afirma que: "A politologia que considera, como se acaba de ver, a instituio estatal em sua totalidade, no se limita entretanto a
32 CURSO DE INTRODUO CINCIA POLTICA

ela. Toma-se como ponto de partida e como referncia' estudo dos fenmenos que se ligam ao Estado na qualidade estatais e supra-estatais" (M. Prlot, ob. cit).
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Muitos politistas contemporneos, dentre os quais o suo Jean Meynaud O. Meynaud, 1960), relutam em abandonar este foco tradicional, concreto e aparentemente bem delimitado, por outras definies mais abstratas e difusas.

2.

Poder, Influncia

ou Autoridade

Sob essa rubrica, segundo Duverger, abriga-se a grande maioria dos politistas contemporneos, inclusive ele prprio. Infelizmente, essa maioria est longe de ser unnime na utilizao desses termos: "poder" para alguns significa "influncia"; para outros, "autoridade". No obstante, achamos possvel distinguir entre trs "escolas" e "subescolas" - todas tomando meios e recursos utilizados como foco principal da Cincia Poltica.
Poltica como coao.

a) PODER. Aqui podemos incluir todos os politistas que, lembrando a afirmao de Max Weber de ql!e "o meio decisivo na poltica a violncia", do nfase ao fenmeno da coero icontrainte) , a dominao ou a monopolizao da violncia ou de fora fsica. Friedrich Engels, por exemplo, afirmou: "A sociedade, at agora, baseada nos antagonismos de classe, teve a necessidade do Estado. Quer dizer, da organizao de uma classe particular que era a classe exploradora... especialmente com a inteno de conservar com a fora as classes exploradas na condio de opresso correspondente a um modo dado de produo" . (F. Engels, 1959). Um antroplogo se expressou de maneira semelhante (sem a suposio de dominncia de classe): "A organizao poltica de uma sociedade o aspecto de sua organizao total que interessa ao controle e regulamentao da fora fsica" (Radcliffe-Brown, cito por M_ Duverger, 1962). Finalmente, um politista ingls, baseandose em um inqurito internacional sobre a natureza da Cincia Poltica, chegou seguinte concluso: "O foco de interesse do politista claro e no ambguo: ele se concentra sobre a luta para obter ou reter o poder, para exercer poder ou influncia sobre os outros ou para resistir a esse exerccio" (N. Robson, 1954). Com esta ltima definio nos aproximamos segunda "escola", a da influncia. b) INFLUENCIA. Muitos estudiosos da poltica norte-americana rejeitam esta nfase na fora e pem-na na variedade e na sutileza dos meios e recursos utilzados pelos atores polticos. Para eles no se poderia reduzir a Poltica a um s tipo de relao de dominncia. Esta o produto da inter ao de uma plural idade de tipos de dominncia, dentro dos quais esto a fora ou a coao. Eles preferem o termo influncia por ser o mais abrangente. Segundo a clebre frmula do livro de Harold LasswelI, Poltica: Quem Ganha o Que, Quando, Como, o estudo da poltica o estucIo da influncia e cios que tm influncia (H. Lasswell, 1984). Outro norte-americano, Quincy Wrigh, cIefine a Poltica de modo semelhante como "a arte de influenciar, manipular ou- controlar grupos com a inteno de avanar os propsitos de alguns contra a posio de outros" (apud, B. U. Dyke, 1960) _ Provavelmente o mais destacado representante desta esola nos Estados Unidos Robert
REFLEXES SOBRE O CONCEITO DE POLfTICA 33
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Poltica como arte de influenciar. [ia

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DahI."' }~o(sef! lvrd, Who Governs (R. Dahl, 1960), ele no apenas oferece uma tipologia dos diferentes recursos que so a ba~e de diferentes tipos de influncia, mas faz a importante observaao de que o gra de influncia depende dos recursos ~li~ponveis e ~a vontade de util iz-los. Nesse livro, ele estuda empirrcamente a dIS'tribuio de ambos os elementos de influncia (mensurada como capacidade de iniciar ou vetar uma policy) na c.idade de N~w Haven, Connecticut. Ele concluiu que, em um sistema poltico pluralista (caso de New Haven, e, por extenso, dos EUA) a influncia apresenta um padro de "desigualdades dispersas" e no "desigualdades cumulativas", o que parece estar implcito no modelo que utilizam os teoristas de poder ou fora fsica acima mencionados, c) AUTORIDADE. Nesta terceira subcategoria para os politistas que tomam como foco a disciplina, nem a ultima ratio do poder, nem as formas vagas e mltiplas de influncia, mas um tipo especfico de relao social que combina os dois: a autoridade, poder legtimo ou herrschait em alemo. Uma autoridade, conforme Weber, um poder que se faz obedecer voluntariamente. Haveria vrios tipos, mas o elemento comum essa capacidade de criar e manter a crena de que as reparties de poder e influncia existentes so as mais apropriadas, "justas" e "naturais" para essa sociedade. Como diz a feliz expresso francesa: Gouverner c'est jaire croire. Aceita essa noo como foco principal, o estudo da poltica seria "o estudo das relaes de autoridade entre os indivduos e os grupos, da hierarquia de foras que estabelecem no interior de todas as comunidades numerosas e complexas" (M. Duverger, ob. cit.). A cpula desta estrutura o Estado ou governo, a instituio que tem a autoridade ltima e o "direito" de utilizar a fora fsica para se fazer respeitar; mas a tarefa da Cincia Poltica seria a de analisar e explicar toda essa estrutura e as foras e influncias respectivas que a compem. Duverger, quando afirma no seu manual que "a Cincia Poltica a cincia do poder", quer dizer, em nossos termos, "a cincia da autoridade", porque anteriormente declarou que "o poder reconhecido como poder; sua autoridade admitida". O socilogo norte-americano Talcott Parsons recentemente prestou o seu imenso prestgio intelectual a uma delimitao da Cincia Poltica em termos de "poder". Como foi o caso de Duverger, o seu conceito de poder " equivalente ao fenmeno que aqui chamamos de autorClade". (T. Parsons, 1963) No so raros os estudiosos da poltica que combinam todos ou alguns desses meios de ao nas suas tentativas de definir a Poltica. O mais conhecido exemplo deste ecletismo provavelmente o de Max Weber, que acentuou poder e influncia na sua definio formal: "Poltica significa, para ns, elevao para a participao no poder ou para a influncia na sua repartio, seja entre Estados, seja no interior de um Estado, entre os grupos humanos que nele existem" (Duverger, ob. cit.) e que concentrou a sua ateno emprica sobre tipos ideais de autoridade. Recentemente um destacado politista norte-americano, Robert Dahl, optou por um ecletismo semelhante. (R. Dahl, 1981)... --.4.
~4 CURSO DE INTRODUO Poltica como autoridade ou poder legtimo

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POLTICA

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3.

Decision-Making (formulao de deciU;{ &SA~has de conduta coletivas)

Poltica como processo de formulao de decises imperativas.

Surgiu nos ltimos anos uma nova tentativa de situar o campo de investigao da Poltica, desta vez em termos de um processo social .: processo que evidentemente utilizaria os meios de ao social acima mencionados. Esta tentativa destaca a formulao de decises ou de policies como foco de anlise. A tarefa de uma cincia da Poltica seria, ento, a de explicar e presumivelmente predizer, por que uma determinada linha de conduta foi, ou ser adotada. Como foi formulada? Quem participou? Quais foram os determinantes desta atividade? Qual foi o resultado e seu impacto sobre decises posteriores? Essas so algumas das perguntas implcitas nesta definio. O intrprete mais conhecido desta linha o cientista poltico da Universidade de Chicago, David Easton. Numa definio que deve ser a mais citada e comentada da Cincia Poltica contempornea, ele afirma que esta deve se aplicar ao "estudo da alocao autoritria ou imperiosa (authoritative allocaton) dos valores, de maneira que essa alocao seja influenciada pela distribuio e utilizao do poder". A nfase sobre o fenmeno da repartio - da administrao de decises sobre bens escassos na sociedade; mas Easton chega a incluir na definio todos os meios acima citados: autoridade, influncia e poder. Numa outra definio, menos conhecida, embora a nosso ver mais clara, ele fixa os limites do sistema poltico como todas as aes mais ou menos relacionadas com a formulao de decises autoritrias ou imperiosas para uma sociedade: the making of binding decisions for a society. (T. Macridis e B. Brown, eds. 1964) O emprego do qualificativo "autoritrio:' ou "imperativo" implica que o autor limitaria a Cincia Poltica ao estudo do rgo que toma e implementa as decises que so authoritative ou binding para toda a sociedade, o que chega a voltar a definir a poltica em termos de Estado - Estado sendo desta vez definido como processo e no como instituio Oean Meynaud, ob. cit.). Outros politistas que utilizam o decision-making approach esto convencidos de que, ao contrrio, a sua eficincia repousa na flexibilidade, na possibilidade de aplic-Ia a vrios nveis da sociedade onde decises parciais ou parcialmente imperiosas so tomadas. Um importante foco de anlise seria precisamente o de fazer comparaes entre esse processo social nos diferentes nveis. Somente assim podemos verificar a macro-hiptese da nossa disciplina - hiptese que data de Plato e Aristteles -: a de que decises aplicveis sociedade inteira, decises pblicas tm caractersticas e padres diversos das decises tomadas em sociedades menos globais, i.. decises privadas. . Se a definio da Poltica pelo Estado foi formulada especialmente pelos politistas que utilizaram mtodos jurdico-formais, se a definio em termos de poder parece mais utilizada pelos marxistas e behavioristas, se a definio, em termos de influncia parece especialmente compatvel com a "teoria poltica dos grupos", em termos de autoridade com a sociologia histrica, a definio de poltica pelo decision-making vai de acordo com a teoria dos sistemas polticos. A ltima que vamos abordar neste Bloco acompanha essencialmente uma abordagem funcionalista do estudo da Poltica.
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O CONCEITO

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Definio funcionalista: resoluo no-violenta dos conflitos.

No afirmamos que a seguinte funo um requisito para a manuteno do sistema existente; afirmamos simplesmente que o padro de atividade que chamamos poltica se encontra em muitas sociedades com vrios graus de complexidade. Para ns} a funo da Poltica a de. resolver conflitos entre indivduos e grupos} sem que este conflito destrua um dos partidos em conflito. Talvez resoluo no seja a melhor expresso porque implica (falsamente) que a atividade poltica pe fim ao conflito. Ao contrrio, existem conflitos permanentes dentro de qualquer sociedade que a Poltica no pode extinguir, embora a sociedade sem conflito seja um antigo sonho de muitos filsofos polticos. A Poltica pode simplesmente "desarmar" o conflito, canaliz-lo, transforrn-lo em formas no-destrutivas para os partidos e a coletividade em geral.
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Dentro dessa perspectiva, para que um ato social seja poltico, precisa satisfazer duas condies: I. A condio necessria que o ato deva ser controverso, indique um conflito, um antagonismo entre interesses ou atitudes expressas por diferentes indivduos ou grupos. Isto implica que muitos atos governamentais no sejam polticos por no serem controversos, tal como a publicao de documentos, a vacinao de ces, ete. Mas devemos insistir em que qualquer acontecimento social potencialmente poltico. 2, A condio suficiente para que os conflitos sejam polticos a de que os atores reconheam reciprocamente suas limitaes nas reivindicaes das suas exigncias. Isto quer dizer que os conflitos polticos acontecem dentro de um quadro (framework) de restries mtuas, o que implica que o conflito poltico exige um certo grau de integrao, de cooperao entre os combatentes; "integrao" ou "cooperao" entre indivduos e grupos, , ento, o segundo elemento da equao poltica. Essa qualidade de autolimitao ou restrio mtua pode ser baseada em uma crena comum nos atores em conflito (ento haveria uma estrutura de autoridade entre eles) ou pode ser simplesmente prudncia baseada no medo e na antecipao do poder de retaliao do oponente. Mas a partir do mo36 CURSO DE INTRODUO CINCIA POLfTlCA

Condies para que um ato social seja pol tico.

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mento em que os combatentes decidem limitar' reciprocamente os seus esforos competitivos em vez de se destrurem, esto a nosso ver numa situao poltica.
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A primeira expresso dessa qualidade "dualista" da atividade poltica encontramos na Polftica de Aristteles, Divergindo de Plato, Aristteles nega que a sociedade poltica (a cidade-estado) possa ser governada por uma famlia. "A sociedade poltica, medida que se forma e se torna mais una, deixa de ser sociedade poltica; porque, naturalmente, a sociedade poltica a multido. Se for levada unidade, tornar-se- famlia; de famlia, indivduo, porque a palavra "um" deve ser aplicada mais famlia que sociedade poltica, e ao indivduo, de preferncia famlia... A sociedade poltica no se compe apenas de indivduos reunidos em maior ou menor nmero; ela se forma de homens especificamente diferentes; os elementos que a constituem no so absolutamente semelhantes" (cit. em B. Crick, 1981).
Os atores polticos so heterogneos: mantm relaes de conflito e interdependncia.

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o importante a reter a ltima frase. Os elementos componentes de uma sociedade poltica so heterogneos, isto , esto ao mesmo tempo em conflito e em interdependncia. A natureza da dominao poltica, contrariamente a outras formas de dominao, a de recnhecer os conflitos e a variedade de interesse e atitudes que do base a esses conflitos e a de tratar de cont-los dentro de um quadro social comum. A dominao do tipo poltico no destri essa heterogeneidade natural para fazer uma sociedade mais unificada - o que implicaria um tipo de dominao mais repressivo.
Segundo essa concepo, o estudo da Poltica compreender dois focos distintos mas altamente relacionados. De, um lado, o estudo do "conflito": tipos, fontes, padres e intensidades; e de outro lado, o estudo da "integrao": autoridade, estruturas, formulao de decises e crenas comuns. Como afirma Duverger, "quando os homens pensam na Poltica, eles oscilam entre duas interpretaes completamente opostas. Para alguns, a Poltica essencialmente uma luta, um combate em que o poder permite a alguns, que o tm, assegurar a sua dominao sobre a sociedade e desta tirar partido. Para outros, a Poltica um esforo para fazer governar a ordem e a justia em que o poder permite a proteo do interesse geral e do bem comum contra a presso das reivindicaes particulares. .. O Estado , mais geralmente, o poder institucionalizado de uma sociedade: sempre, em toda parte, tanto o instrumento da dominao de certas classes sobre outras como o meio de assegurar uma certa ordem social. uma certa integrao de todos na coletividade para o bem comum" (M. Durveger, 1964). Deste "janos" que a Poltica, interessante observar que alguns, especialmente os marxistas e os revolucionrios nacionalistas, tendem a ver unicamente a face "conflito", enquanto outros, especialmente muitos politistas norte-americanos e marxistas situacionistas, tendem a ver somente a face "integrao". Uma disciplina completa de Cincia Poltica deve incluir ambas. Ela deve tambm distinguir cuidadosamente entre processos e acontecimentos que so propriamente polticos e os que no o so. De um lado, atos puramente de controle administrativo cometidos num ambiente de abundncia, sem qualquer manifestao antagonista, no podem ser qualificados de poltica. De outro lado, atos de dominao violenta ou repressiva, que sejam cometidos por
REFLEXES SOBRE O CONCEITO DE POLTICA. 37

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Politica como conflito entre atores para a determinao de linhas de conduta num quadro de cooperao e integrao. o

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No queremos afirmar que estes atos no tenham interesse para o politista. Ao contrrio, ele deve estar altamente interessado nas condies que permitem por um lado a "despollrizao" de atividades sociais ou que indicam, de outro lado, os limites de uma soluo poltica dos conflitos. Ambos os tipos de atividades so relevantes para o politista porque fixam a fronteira da sua disciplina - e essa fronteira flutua muito entre sociedade e entre os perodos histricos da mesma sociedade. O que implica nossa delimitao da poltica que atos de dominao administrativa e de dominao violenta ou repressiva merecem anlises distintas base de conceitos e hipteses distintos.

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Esta definio de poltica tambm nos ajuda a compreender por que dois focos de estudo da Cincia Poltica tm um estatuto um tanto especial. O estudo da administrao pblica parece, primeira vista, no preencher a condio necessria existncia do conflito. O estudo das relaes internacionais parece, ao contrrio, implicar conflito sem a condio suficiente de integrao. Estudos mais detalhados revelaram que h mais conflitos dentro da administrao pblica e mais integrao dentro das relaes internacionais do que se supunha. Esta definio, tambm, ajuda a explicar por que os poli tis tas no tm contribudo muito para o estudo da revoluo. O nosso conceito implica que a Cincia Poltica pode e deve contribuir para a compreenso das precondies para um rompimente violento com as estruturas e valores polticos antigos e das condies depois da revoluo que permitem o restabelecimento da dominao poltica. O estudo da revoluo nos parece merecer outros conceitos e tcnicas de anlise. No devemos esquecer que algumas revolues - como a "Revoluo Brasileira" de 1930 - so altamente "Polticas": isto , implicam uma rejeio definitiva e abrupta das formas e frmulas antigas de resoluo de conflitos.

Concluso
Recapitulando brevemente, a Poltica o conflito entre atores para a determinao de linhas de conduta (policies) coletivas dentro de um quadro de cooperao-integrao reciprocamente reconhecido (Van Dyke, ob. cit.). Tradicionalmente, os politistas focalizaram a determinao de linhas de conduta pblica - quer dizer, comuns a toda sociedade - formuladas dentro do quadro social essencialmente autoritrio que o Estado. A nossa definio no limitaria o estudo da poltica atividade desta instituio de cpula. Procuraria o desempenho de uma funo - a de resolver Conflitos sem distinguir um dos partidos - a qualquer nvel da sociedade.

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O fundamento intelectual da nossa concepo de poltica disperso, como se deduz da variedade de obras citadas nas referncias bibliogrficas. Ele ainda no tem uma formulao definida. ao mesmo tempo uma concepo tradicional e contempornea do que deve ser o foco da nossa disciplina. Preparando este texto, encontramos para a nossa grande surpresa uma formulao muito semelhante - no de um outro politista, mas de um economista brasileiro: "A partir do momento em que uma sociedade cresce o suficiente para que seus membros necessitem pautar seu comportamento
38 CURSO
DE INTRODUO

CINCIA

POLTICA

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por normas gerais, cuja aplicao deve ser dade que no deriva a sua legitimidade de vnculos de parentesco, est-se em face de um embrio de organizao poltica, sendo irrelevante que o chamemos de sociedade civil ou de Estado. O que importa reconhecer que qualquer estrutura social que haja alcanado um certo grau de diferenciao necessitar organizar-se politicamente a fim de que os seus conflitos internos no a tornem inviveI. Um ponto importante a ter em conta o carter sui generis da organizao poltica, instrumento que a prpria sociedade utiliza para autodisciplinar-se, cabendo-lhe o monoplio de uso de fora em nome de coletividade como um todo" (Furtado, C., 1964). A nosso ver, nenhum outro cientista social definiu a essncia da atividade poltica to concisa e claramente como essa citao de Celso Furtado.

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REFLEXES

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O CONCEITO

DE POLTICA

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