1

Modaliti moderne de construcie a bugetului de

venituri i cheltuieli a instituiilor publice









Dumitrescu Robert
Bu Ionela Diana
2


Definirea instituiilor publice

Instituiile publice sunt uniti patrimoniale create i organizate de stat
pentru realizarea funciilor sale n domeniul administraiei publice, n sfera
aciunilor social-culturale: aprare, ordine public i siguran naional,
nvmnt, sntate, justiie. Instituiile publice sunt nfiinate prin Legi sau
Hotrri ale Guvernului, n care se precizeaz:
-forma juridic, statutul i subordonarea ierarhic;
-obiectul de activitate;
-structura organizatoric;
-patrimoniul atribuit pentru desfurarea activitii i realizarea serviciilor publice
specifice.
Bugetul institutiilor publice
Bugetul, in acceptiunea legii finantelor publice, reprezinta documentul prin
care sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile sau, dupa caz,
numai cheltuielile, in functie de sistemul de finantare a institutiilor publice .
Bugetele de venituri si cheltuieli ale institutiilor publice sunt cuprinse ( in totalitate
sau sub forma de sold ) in bugetul de stat sau in bugetele locale.
Pentru fundamentarea veniturilor sia a cheltuielilor institutiilor publice sunt
folosite 2 metode:
1. metode clasice de fundamentare
2. metode moderne care urmaresc obiectivele ce trebuiesc atinse, programele
ce trebuie realizate in fundamentarea bugetelor de venituri si cheltuieli.
Metode moderne de fundamentare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare
Datorita dezavantajelor metodelor clasice de fundamentare a indicatorilor
bugetari, ce se bazeaza pe un volum limitat de informatii si nu vizeaza eficienta
actiunilor, s-au elaborat noi metode care sa puna accent pe eficienta utilizarii
banului public. Astfel, multe tari au renuntat la metodele traditionale in favoarea
celor moderne de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare.
Prin metodele moderne se realizeaza proiectarea bugetului in mai multe
variante, dintre care se alege una, in functie de rezultatele cuantificate in cadrul
analizei specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor; costuri
avantaje; costuri eficacitate sau alte criterii utilizabile.

3


Metodele moderne sunt:
- in S.U.A, s-au conceput si utilizat metodele: Planning Programming
Budgeting System, cunoscuta sub denumirea de P.P.B.S. (Planificare,
programare si bugetizare); Management Byobjectives M.B.O.
(Management prin obiective); Zero Base Budgeting Z.B.B. (Baza
Bugetara Zero);
- in Franta, metoda Rationalism des Choix Budgetaires, cunoscuta sub
denumirea de R.C.B. (Rationalizarea Optiunilor Bugetare);
- alte state (Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, tari din
America Latina, Israel) au elaborat metode proprii de rationalizare a
optiunilor bugetare adaptate la conditiile economica sociale specifice.
Metoda P.P.B. poate fi prezentata pe scurt astfel: pe baza anticiparilor
privind securitatea nationala se elaboreaza o strategie, ce este supusa evaluarii.
Strategia este pusa in aplicare prin programele intocmite, ce sunt realizate prin
intermediul bugetului.
Planificarea, programarea i bugetizarea este o metoda orientata spre
programe, care studiaza nevoile ce apar pe termen mediu sau scurt.
Metoda Planificare, programare i bugetizare are trei etape:
1. Planificarea, in cadrul careia se identifica nevoile, se elaboreaza
strategiile;
2. Programarea, la nivelul careia planurile strategice sunt incluse in
programe;
3. Bugetizarea, ce exprima programul in termenii necesarului anual de
finantat.
Aceasta metoda a suferit modificari permanente, astfel incat in anul 1969,
aplicarea P.P.B. viza parcurgerea a cinci etape, respectiv:
1. formularea obiectivelor generale ale programelor si a scopurilor
institutiilor si departamentelor publice; stabilirea prioritatilor in
realizarea acestor obiective;
2. compararea alternativelor de programe care ar putea duce la
obtinerea acelorasi rezultate, folosind eficacitatea lor drept criteriu de
comparatie;
3. determinarea eficientei fiecarui program prin compararea costurilor
specifice cu beneficiile obtinute prin aplicarea acestora;
4. selectarea programelor adecvate din punct de vedere al eficientei si
eficacitatii, integrarea intr-un program coerent si implementarea
acestora;
5. determinarea rezultatelor obtinute in urma aplicarii programelor si
evaluarea acestora pe baza criteriilor de performanta. Scopul acestei
etape este verificarea modului de implementare a programelor si
4


colectarea informatiilor necesare pentru adoptarea in viitor a unor
decizii.
Evaluarea anuala a programelor este dificil de realizat, insa este necesara o
revizuire a acestora pe baza obiectivelor propuse, a costurilor implicate in
realizarea acestor programe si a rezultatelor obtinute.
In implementarea P.P.B., problemele au aparut si datorita pregatirii
inadecvate a personalului, formularii inadecvate a programelor.
Sistemul a fost abandonat de administratia Nixon, iar in anul 1973 s-a
adoptat sistemul de administrare prin obiective Managementul prin obiective
(M.B.O.)
Managementul prin obiective a fost preluat din sectorul privat si presupunea
specificarea obiectivelor si cuantificarea acestora, identificarea eventualelor
probleme, precum si eficacitatea programelor.
Daca in cazul P.P.B. predomina partea economica si financiara, in cazul
M.B.O. accentul cade mai mult pe aspectele administrative.
M.B.O. este o metoda de fundamentare a bugetului in cadrul careia se
identifica in ce masura alocarea resurselor asigura realizarea obiectivelor fixate
prin program. Aceasta cuantificare este dificil de realizat intrucat presupune, pe de
o parte, masurarea calitatii (cu referire la satisfactia oferita de consumul
bunurilor/serviciilor publice, estimarea productivitatii, a raportului cost avantaje,
iar, pe de alta parte, sanctionarea nerealizarii obiectivelor incluse in program.
O schimbare in administratia S.U.A. a produs o noua reforma bugetara:
introducerea la nivel national, de catre presedintele Carter, a sistemului Z.B.B.,
dupa ce acesta a fost testat in statul sau natal, Georgia.
Z.B.B. presupune ca departamentele si agentiile guvernamentale sa evalueze
programele si activitatile desfasurate in fiecare an fiscal pornind de la zero. In
aplicarea metodei, distingem cinci etape:
1. stabilirea unitatilor decizionale;
2. determinarea pachetelor de decizii la nivelul fiecarei unitati decizionale;
ordonarea pachetelor de decizii la nivel operational in cadrul fiecarei
institutii;
4. centralizarea;
5. alocarea fondurilor.

Metode de fundamentare utilizate n procesul elaborarii bugetelor n Romania

n Romania, principiul de fundamentare a bugetelor este cel al metodei
automate. Astfel orice buget are urmatoarea structura :
Denumire indicator
Cod indicator
5


Realizari ale anului n-2'
Programul anului n-1'
Propuneri anul n'
Estimari ale anului n+1'
Estimari ale anului n+2'
Estimari ale anului n+3'
Aceasta structura se impune, deoarece prezinta situatiile veniturilor si
cheltuielilor realizate in anul n-2' (ultimul an care are finalizata executia
bugetara), situatia anului n-1' (anul in care se elaboreaza bugetul si cand nu se stie
situatia executiei bugetare decat pana la acel moment). Propunerile anului n'
vizeaza creditele bugetare preconizate a fi alocate, iar estimarile anilor n+1', n+2'
si n+3' sunt transpunerea valorica a obiectivelor stabilite in Documentul de
politica, strategie si performanta pe urmatorii trei ani.
Fundamentarea veniturilor se realizeaza de Ministerul Finantelor Publice
(pentru veniturile care se incaseaza la bugetul de stat, bugetul asigurarilor de stat si
la bugetul fondurilor speciale). Veniturile bugetelor locale sunt estimate de fiecare
consiliu local/judetean in parte. Veniturile proprii ale diferitelor institutii publice se
stabilesc de ordonatorii de credite ale institutiilor care urmeaza sa le realizeze cu
avizul ordonatorilor de credite superiori, daca este cazul.
Estimarea cuantumului veniturilor au la baza estimarile din bugetul anului
anterior si mutatiile care pot aparea in structura contribuabililor/ obiectelor
impozabile in anul urmator. Exista si alte elemente de care se tine cont la
determinarea veniturilor bugetare: efectul modificarilor de ordin legislativ,
memorandumuri semnate cu institutii financiare internationale etc.
Fundamentarea cheltuielilor se face in mod similar cu fundamentarea
veniturilor, insa in stricta concordanta cu nivelul veniturilor alocate, deoarece la
nivelul institutiilor publice bugetul si ale bugetelor locale trebuie sa fie echilibrat,
in timp ce bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor
speciale nu pot prezenta deficite mai mari decat valorile stabilite in documentul de
politica elaborat de Guvern.
O atentie deosebita de acorda fundamentarii cheltuielilor cu personalul.
Aceasta se face in functie de numarul de posturi si functii. Guvernul aproba
baremele de salarizare a personalului bugetar, aceste bareme fiind inmultite cu
numarul de posturi alocat fiecarei functii, suma acestora reprezentand nivelul
cheltuielile cu salariile.
De asemenea obiectivele de investitii beneficiaza de o fisa in care se
evidentiaza toate cheltuielile defalcate astfel:
Cheltuieli pana la 31 decembrie n-2'
Cheltuieli (preliminat) n-1'
Program n'
6


Estimare n+1'
Estimare n+2'
Estimare n-t-3'
Estimare anii ulteriori
La fundamentarea cheltuielilor la nivelul unei institutii publice trebuie sa se
tina cont de specificul activitatii desfasurate de toate compartimentele institutiei
(inclusiv unitatile fara personalitate juridica afiliate). Fundamentarea cheltuielilor
porneste de la stabilirea valorilor Ia nivel de alineat, apoi prin agregare progresiva
se obtin valorile aferente articolelor si titlurilor pentru fiecare subcapitol in parte.
La fundamentarea cheltuielilor se au in vedere:
baza legala a cheltuielilor
executia preliminara a anului de baza formata din executia certa pe
perioada incheiata si executia probabila ramasa pana la finele anului de
baza
preturile si tarifele
normele obligatorii prin intermediul carora se realizeaza dimensionarea
unor cheltuieli
normele de cheltuieli (atat cele materiale reprezentate prin consumul de
materiale necesar pe unitatea de indicator, cat si normele financiare exprimate sub
forma unei cheltuieli medii pe indicator).
Fundamentarea cheltuielilor unei institutii publice trebuie sa aiba la baza si
informatiile macroeconomice stabilite de Ministerul Finantelor Publice in Raportul
asupra situatiei macroeconomice pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza
planul de buget, precum si pentru urmatorii trei ani, informatii ce se refera in
primul rand la nivelul inflatiei si a cursului valutar.








7


Bibliografie

Tatiana Moteanu - Buget si trezorerie public, Editura Didactic i Pedagogic, R.A., Bucureti, 1997
Tatiana Moteanu, Constantin Roman- Finanele instituiilor publice, Editura Economica, 2011