LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLOGICO Y LA PROTECCION AL AMBIENTE

las modificaciones que se registran en el desarrollo de nuestra sociedad son ms que evidentes, no slo en cuanto al tamao de su
poblacin que pas de poco ms de 80 millones de personas en1988 a 112 millones en 2012, sino tambin en otros indicadores,
como por ejemplo el de pobreza extrema que en 1988 caracterizaba al 47.7% de la poblacin total y, para el 2010 esta se haba
reducido al 36.3%. De igual forma se registran cambios importantes en otros aspectos, como por ejemplo en la tendencia de
abandono del campo ha tenido como resultado el incremento de la poblacin urbana y la reduccin sostenida de la poblacin rural;
en el plano del ambiente, los cambios han sido ms que significativos, no slo por la penetracin creciente de la conciencia ambiental
en la ocupacin de muchos sectores de la sociedad, sino, principalmente, porque los problemas del deterioro del entorno se han
incrementado, principalmente por la globalizacin de los efectos del quehacer humano, as por ejemplo, hablar de cambio climtico
en 1988 era casi utpico, hoy es una realidad y un reto de sobrevivencia
EIA como el procedimiento a travs del cual la Secretara establece las condiciones a que se sujetar la realizacin de obras y
actividades que pueden causar desequilibrio ecolgico o rebasar los lmites y las condiciones establecidos en las disposiciones
aplicables para proteger el ambiente (el texto es destacado para su mejor comprensin).
De esta acepcin es importante destacar el carcter que se le da al concepto como un procedimiento, no un trmite; un mtodo para
ejecutar la valoracin del impacto que puede ocasionar una obra o actividad, y determinar la forma de atenuarlo o evitarlo en caso de
que sea negativo. Tambin se destaca en esta definicin que la autoridad competente, como resultado de la aplicacin
36 I Derecho Ambiental y Ecologa de ese procedimiento, establecer las condiciones a que se sujetar la iniciativa de obra o
actividad cuando sta pudiera ocasionar desequilibrio ecolgico o rebasar los lmites y las condiciones aplicables, -en toda
la amplitud del significado de esta frase-. De aqu deviene la trascendencia de esta forma que dio el legislador al trmino
procurando evitar convertir al instrumento en un obstculo para el desarrollo e induciendo que la autoridad evalu las
consecuencias ambientales de la iniciativa que le sea presentada y no slo se concrete a la aplicacin gramatical de las
disposiciones aplicables.
En este mismo sentido es relevante el hecho de que la LGEEPA establece con toda claridad la obligacin de obtener la
autorizacin previa en materia de EIA para la realizacin de obras o actividades que generen o puedan generar efectos
significativos sobre el ambiente, esto es, refrenda el carcter preventivo del procedimiento de EIA, prev la posibilidad de
que la autoridad competente solicite la EIA a obras o actividades que aun no estando expresamente sealadas en la Ley,
puedan causar desequilibrio ecolgico, daos a la salud pblica o a los ecosistemas o rebasar los lmites y condiciones
legales, acotando su actuacin, en este caso a un procedimiento concreto sobre este particular.
La nueva ley simplifica los procedimientos para la EIA competencia de otros rdenes de gobierno, eleva a rango de ley el
informe preventivo, para los casos en los que no se requiere presentar una manifestacin del impacto ambiental (MIA) y
vincula la EIA con el ordenamiento ecolgico del territorio (OET) y con la regulacin de los usos del suelo (PDUs) y hace
posible que las propuestas de OETs y de PDUs sean sometidos, de manera voluntaria, por parte de los gobiernos locales
a la EIA del Gobierno Federal, a fin de que las obras y actividades que de manera explcita hubieran quedado
consideradas en dichos ordenamientos, no se sometieran a procedimientos duplicatorios de EIA, lo cual simplificaba, a
favor de los gobernados, el procedimiento.
La LGEEPA promueve la participacin pblica en los procedimientos de EIA y defina con precisin la responsabilidad de
los profesionistas (consultores) que participaban en la formulacin de las MIAs. Destacan adems en los avances de la
LGEEPA y de sus posteriores modificaciones, el reconocimiento a la importancia de otros instrumentos igualmente
sustantivos: la planeacin ambiental, el OET, los instrumentos econmicos, la regulacin ambiental de los asentamientos
humanos, las normas oficiales mexicanas en materia ambiental, la autorregulacin y auditoras ambientales, la
investigacin y educacin ecolgica y la informacin y vigilancia. Ese conjunto de herramientas, junto con la EIA
conformaron a los instrumentos a travs de los cuales, el legislador previ
ANTECEDENTES.
La Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental, del 23 de Marzo de 1971 es el primer
esfuerzo legislativo en la materia, siendo el fundamento constitucional de este ordenamiento la reforma del 6 de
julio del mismo ao en la adiccin a la fraccin XVI del Art. 73 que incluira dentro de las facultades del Consejo de
Salubridad General el dictar medidas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental.
Con base en esta Ley aparecieron los reglamentos de Prevencin y Control de la Contaminacin Atmosfrica
Originada por Humos y Polvos, de 1971; el de la Prevencin y Control de Contaminacin por Ruidos, de 1976,
Prevencin y Control de la Contaminacin de las Aguas, de 1973 y el de Prevencin y Control de Vertimientos en el
Mar de 1979; todos ellos en vigor.
El segundo cuerpo legal en la materia fue la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, publicara en enero de 1982; Ley
que se caracteriz por su inoperancia y falta de reglamentacin; por ser de carcter eminentemente prohibicionista
y por tener un fundamento constitucional muy endeble, Aun as, contena avances al incluir el ordenamiento
ecolgico, la formulacin de la poltica ambiental y la evaluacin del impacto ambiental (EIA) en las reformas de
1984.
El marco constitucional que le da fundamento a la creacin de un marco legal para materia ecolgica surge hasta
Agosto de 1987, cuando se reforman los artculos 27 y 73 -XXXIX- G de la constitucin, donde se reformo dentro del
primer prrafo del artculo 27 para incluir el criterio de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico,
mientras que la adiccin del articulo 73 facultaba al Congreso de la Unin a expedir leyes que establezcan las
concurrencias de los gobiernos de los estados y de los municipios en el mbito de sus respectivas competencias, en
materia de proteccin, preservacin y restauracin del ambiente y el equilibrio ecolgico.
Los fenmenos que provocaron la aparicin de la ley son la rpida modernizacin de la economa y un crecimiento
acelerado de la poblacin, durante ese periodo se consider que con la urbanizacin y la industrializacin mejorara
automticamente la calidad de vida de la poblacin, sin advertir el impacto que tendran tanto la expansin de las
nuevas actividades econmicas como la concentracin de la poblacin en grandes ciudades, asi el pas enfrenta
simultneamente el reto de proseguir su modernizacin adoptando los cambios estructurales que garanticen el
crecimiento en el largo plazo y, a la vez, el de prever los impactos que tendr ese criterio sobre los recursos
naturales y el ambiente.
Contenido de la Ley
La ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente se encuentra estructurada por seis
ttulos que contienen 25 captulos y 9 secciones, en 194 artculos y 4 artculos transitorios; se puede decir
que la Ley se estructura alrededor de cuatro preceptos bsicos:
Poltica ecolgica.
Manejo de Recursos Naturales.
Proteccin al Ambiente.
Participacin social
Que se fundamentan en el sistema de concurrencias, el sistema nacional de reas naturales protegidas y
las medidas de control, de seguridad y rgimen de sanciones.
El titulo primero es relativo al sistema de concurrencias y a la poltica ecolgica. Respecto al primer rubro
se sealan las atribuciones que en materia de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y
proteccin del ambiente sern ejercidas de manera concurrente por la Federacin, las entidades
federativas y los municipios.
Las bases en materia de concurrencia son:
Asuntos de competencia federal los de alcance general en la nacin o de inters de la Federacin
o Poltica ecolgica general
o Acciones en la materia en bienes y zonas de su jurisdiccin
o mbito internacional de la materia
o Cuando se afecten 2 o ms entidades federativas
o La prevencin y control de emergencias y contingentes ambientales
o Las actividades altamente riesgosas
o Ordenamiento ecolgico general
o Regulacin de las actividades relacionadas con materiales o residuos peligrosos
o El manejo de recursos del subsuelo
o El aprovechamiento racional de los recursos naturales
o Proteccin de flora y fauna silvestre
o Entre otros
Competen a los estados y municipios los asuntos no competidos en el rubro anterior, conforme a
las facultades que la leyes le otorgan, para ejercerlos en forma exclusiva o participar en su
ejercicio con la Federacin en sus respectivas circunstancias.
El segundo ttulo crea el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas que se integra por diferentes
categoras:
Reservas de la biosfera.
Reservas especiales de la biosfera.
Parques nacionales.
Monumentos naturales.
Parques marinos nacionales.
reas de proteccin de recursos naturales.
reas de proteccin de flora y fauna.
Parques urbanos y zonas sujetas a conservacin ecolgica.
El tercer ttulo establece el aprovechamiento racional de los elementos naturales, tiene captulos
especficos sobre agua y suelo, la exploracin y explotacin de recursos no renovables.
El ttulo cuarto est dedicado a la proteccin del ambiente. Esta dividido en seis grandes rubros:
Atmosfera
Agua
Suelo
Actividades riesgosas
Materiales y residuos peligrosos
Energa nuclear.
El quinto contiene la participacin social, destaca el que esta participacin se lleve a cabo a travs de la
formulacin de la poltica ecolgica, la aplicacin de sus instrumentos y en acciones de informacin y
vigilancia, y en general en las acciones ecolgicas. Se prev la posibilidad de convenios de concertacin y
el impulso al fortalecimiento de la conciencia ecolgica.
El sexto ttulo refiere a las medidas de control y de seguridad y sanciones. Los primeros son la inspeccin
y la vigilancia, acciones que se llevaran a cabo con la coordinacin de dependencias gubernamentales.
Este ttulo se encuentra tambin previstas las medidas de seguridad, las sanciones administrativas y los
delitos de orden federal.
los seis aos iniciales de esa etapa la premisa fue convertir a la DGIRA en una estructura que, en primer lugar, ajustar su actuacin,
de manera absoluta, al marco de la Ley, incrementando la seguridad jurdica de sus procedimientos y resoluciones y ofreciendo un
servicio de calidad y eficiencia, para ello:
Certific sus procedimientos en la Norma ISO 9001-2000, ante un certificador externo que, mediante auditoras peridicas valor el
ajuste gradual de los estndares de cada etapa a las disposiciones de la LGEEPA, y de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, entre otras. Dentro de este proceso, se estableci el reporte tcnico de evaluacin concebido como herramienta
de seguimiento sistematizado del procedimiento interno y como memoria del trabajo del equipo evaluador: De igual forma, en
este marco, se estandariz el tiempo de respuesta de MIAs particulares y regionales a 56 das, evitando rebasar el perodo de 60
das que marca la Ley como lmite.
Se mejor la pgina electrnica de la DGIRA incrementando su eficiencia como instrumento de consulta del promovente de un
proyecto de obra o actividad sometido a la dictaminacin de la DGIRA, originalmente enriquecido, entre otros rubros, con un reloj
de evaluacin que indicaba al promovente en qu etapa iba su procedimiento y cunto tiempo restaba para concluir el trabajo de
la autoridad. Con ello se superaba esa caja negra que solo permita que el promovente supiera cundo ingresaba su proyecto,
pero no en qu fecha sera resuelto.
Se constituy el Centro Integral de Servicios (CIS en ese entonces, ahora ECC), como un espacio digno, de primer contacto con el
gobernado en el cual no solo reciba un trato comedido sino que se le orientab a cumplir de manera ms eficiente con sus
obligaciones ambientales,
Se recuperan, clasifican y ordenan los expedientes de todos los proyectos ingresados a la DGIRA desde antes del ao 2000 y se
integra el archivo dinmico, en el cual se cumpla con la disposicin del artculo 34 de la LGEEPA poniendo a disposicin del
pblico los expedientes que integraban el procedimiento de evaluacin de cada uno de los proyectos de obra ingresados, sin ms
cortapisa que la reserva que los propios interesados establecan al mismo, segn lo previsto en el segundo prrafo del precepto
citado,
Se organizan las primeras reuniones de intercam-bio tcnico de informacin entre sector privado, consultores, organizaciones
sociales y autoridades, a travs de una serie de actos denominados semana del impacto ambiental, en la cual se analizaban un
conjunto de aspectos que evidenciaban inters en ellos de parte de los diferentes actores que participaban en el procedimiento;
Se estructura el sistema de capacitacin y actualizacin tcnica en materia jurdica, ambiental y del propio procedimiento de EIA,
para el personal tcnico de la DGIRA,
Coordinadamente con el Centro de Estudios Jurdicos y Ambientales, A.C. se realizan 34 reuniones de homologacin de criterios con
los consultores del pas y con el personal de las delegaciones federales de la SEMARNAT en las entidades correspondientes, con el
objeto de uniformizar procesos, mejorar la calidad de las MIAs y ajustarlas a los propios criterios que aplicaba la autoridad central
en el proceso.
Se constituye el Centro de Informacin para la Gestin Ambiental (CIGA) en el cual se rene la informacin actualizada en materia
de EIA, y mediante el encomiable esfuerzo del personal que lo integra, se increment de manera sostenida su acervo y sus vnculos
con instituciones nacionales e internacionales relacionadas al tema. Este Centro se concibi como una estructura de apoyo a los
equipos de consultora para salvar uno de los problemas sustantivos del proceso: la carencia y fcil acceso a la informacin.
Se integr el padrn de consultores, el cual fue puesto al conocimiento pblico con el registro permanente y actualizado del
resultado de sus operaciones; esta accin tena como intencin motivar la superacin de los equipos de consultora y ofrecer al
promovente de proyectos, una relacin de equipos que se autocalificaban y, de los cuales poda seleccionar aquel profesional que
mejor calificado estuviera
En un perodo intermedio, varios de estos avances retrocedieron, particularmente por decisiones que llevaron al procedimiento,
nuevamente a etapas oscuras, caracterizadas por la arbitrariedad, manejo voluntarioso de la Ley, incluso con la manipulacin de los
tiempos en la pgina electrnica y con la aplicacin de decisiones carentes de motivacin y fundamentacin. Se llev as al
instrumento a una etapa que contravena disposiciones elementales del orden jurdico y se desvincul a la institucin del contacto
con el gobernado, propiciando el surgimiento de actitudes discrecionales que no aseguraban decisiones asumidas con criterios
uniformes, sino sujetas a una variabilidad impredecible.
Se eliminaron avances como de la pgina electrnica y el padrn de consultores y el incumplimiento de la Ley, en multitud de rubros,
fue un ejemplo negativo para el promovente que se aventuraba a acudir a la autoridad para recibir la aprobacin de sus iniciativas.
No obstante, a partir de 2011 nuevamente se retoma la marcha hacia la eficacia del procedimiento, se van retomando caminos y
asumiendo nuevos retos. La integracin del trmite electrnico casi es una realidad, el ajuste de la autoridad al mandato de la Ley se
va concretando en el respeto a los tiempos y movimientos que esta define para el procedimiento.
podra llegar a propiciar que la mayora de las MIAs ingresadas reportaran que los proyectos que consideran no pueden generar
impactos ambientales significativos, ya que la definicin del concepto, excesiva y ambiciosa, en muy contadas
Nuevos retos enfrenta
la LGEEPA de cara al futuro
inmediato
Uno de los ms relevantes es el de la actualizacin y el perfeccionamiento de procesos sustantivos como el de la participacin
pblica, el cual, en los trminos que fue inscrito en la Ley no ha evidenciado la eficacia que cabra esperar; es preciso repensarlo
nuevamente y llevarlo a escalas que incrementen su utilidad y la eficiencia real de la participacin de la sociedad, la cual debe
considerar que es preciso conocer las propuestas de proyectos de obra y actividad, antes de opinar sobre ellos y, esas opiniones
externadas con oportunidad, sustentada en proyecciones tcnicas y jurdicas, deben ser consideradas en el planteamiento del
proyecto, para ello, el momento de expresarlas debe ir en concordancia con las diferentes etapas de diseo del proyecto;
consecuentemente la disposicin del artculo 34 de la LGEEPA debe ser replanteada.
Las disposiciones del artculo 35 de la Ley General evidenciaron un importante esfuerzo del legislador para asegurar la eficiencia del
proceso, destaca el hecho de que la actuacin de la autoridad al decidir la resolucin de un proyecto sometido a su consideracin,
debe estar fundada y motivada y de que, cualquiera que sea la decisin que asuma, esta debe referirse exclusivamente a los aspectos
ambientales de las obras y actividades de que se trate, sin embargo esta disposicin en muchas ocasiones no se cumple,
particularmente por las autoridades desconcentradas (delegaciones federales), en donde imperan apreciaciones y consideraciones,
en ciertos casos, discrecionales, carentes de fundamentacin y motivacin y totalmente diferentes de las que aplica la autoridad
central (DGIRA). Cabe mencionar en apoyo a estas reas que permea en ellas una carencia absoluta de estructura y son constantes los
casos en los cuales el acto administrativo es llevado por slo dos o tres tcnicos, sin capacitacin y, en muchos casos habilitados
para ejercer la funcin.
En el artculo 35-BIS la LGEEPA fija los tiempos para que la autoridad emita su resolucin y aqu radica uno de los principales motivos
de incertidumbre de inversionistas, ciudadanos y promoventes en general; si bien a partir en los ltimos meses a nivel central esta
disposicin se ha venido ajustando al mandato de la Ley, lo dispuesto en su tercer prrafo respecto a la excepcionalidad de la
ampliacin de plazos se ha convertido en una regla y no es del conocimiento pblico el criterio que aplica la autoridad para asumir
esa decisin; la solucin est precisamente en definir y aplicar esos criterios, hacerlos pblicos y darle el carcter de excepcin a esa
medida.
Las disposiciones para regular la prestacin de servicios ambientales establecidas en el artculo 35-BIS-1, originalmente sustentadas
en la conformacin de un padrn basado en un registro definido en el Reglamento vigente a partir de 1988, fue radicalmente
modificado en el ao 2000 con la vigencia del nuevo REIA, desapareciendo el padrn y dejando a la libre actuacin de cualquier
persona la elaboracin de MIAs, lo que trajo consigo la generacin de competencias carentes de tica entre profesionales y
diletantes, con una merma irresoluble en la calidad de las MIAs. Es un sentir generalizado el de volver la marcha atrs y revivir ese
registro profesional sobre bases que eviten los vicios en que se incurri y que fueron la base sobre la que se sustent la decisin para
su eliminacin; los colegios de profesionales y asociaciones gremiales pueden ser actores importantes en la conceptualizacin de una
nueva figura al respecto. El alcance que se vislumbraba con las disposiciones plasmadas en la LGEEPA para regular la actuacin de
gobernados y autoridades en materia de EIA, ha ido modificndose de manera sostenida y traslapndose con otros procedimientos
como lo es el relativo a la autorizacin cambio de uso de suelo forestal a travs de los estudios tcnicos justificativos (ETJs); el
problema en este caso es complejo pero baste decir que la obligacin del promovente de cumplir ambos procedimientos, cuando su
iniciativa as lo amerita, se ha convertido en un trabajo duplicado que en repetidas ocasiones enfrenta decisiones encontradas sobre
los mismos aspectos, por ejemplo en cuanto a la aplicacin de disposiciones de los POETs, o la consideracin de tipos de impacto
ambiental. Es imperativo que la autoridad reenfoque el instrumento del ETJ para acotarlo a una decisin de aprovechamiento forestal
dejando a la EIA valorar el impacto que ello pudiera ocasionar y decidir su procedencia o su imposibilidad solo en materia de impacto
ambiental, eliminando de esta rea la accin de obligar al promovente a compensar el cambio de uso de suelo con trabajos de
reforestacin que por otra parte l cumple, de manera obligada tambin, al hacer su entero al fondo forestal como disposicin de la
resolucin derivada de la evaluacin del ETJ correspondiente.
Otro rubro importante lo constituye el uso y la valoracin que se le otorga a los documentos que conforman los informes peridicos
de cumplimiento de trminos y condicionantes de los oficios resolutivos por medio de los cuales se autorizaron proyectos de obras o
actividades en materia de impacto ambiental; es una realidad que estos no se valoran adecuadamente y, en consecuencia, su eficacia
se restringe radicalmente pues no cumplen el objetivo de evidenciar la realidad que ocurre en el da a da del desarrollo del proyecto
respecto a su comportamiento en el ambiente. No es remoto considerar que una gran mayora de esos informes han ido cayendo en
una rutina que, igualmente, recibe una respuesta rutinaria de la autoridad. Sin embargo, muchos otros informes llevan el pulso del
desempeo ambiental de los proyectos y del comportamiento del ambiente con la aplicacin de las medidas de mitigacin o de
compensacin. Lo ms grave en este caso es que esa informacin no se aprovecha. Una revisin de la riqueza que guarda la autoridad
en sus archivos respecto a estos documentos podra poner en evidencia la disponibilidad de materia prima para integrar bases de
datos de las tendencias de desarrollo o deterioro del ambiente en diferentes regiones del pas.
Un dficit importante que ha arrastrado el procedimiento es la desconfianza en la actuacin de la autoridad, en mucho derivado de la
falta de cumplimiento del mandato de la Ley, por ello no es atrevido afirmar que no es cierto que algunas de sus disposiciones sean
obsoletas; debe fortalecerse el respeto a sus disposiciones con el objetivo de recuperar la credibilidad social.
Mencin aparte merece el anlisis del Reglamento, simplemente baste reiterar que sus contradicciones con algunos
rubros del texto de la Ley, su imprecisin y vaguedad en otros y la obsolescencia de varios otros contenidos hace
apremiante su anlisis y actualizacin.
Ha transcurrido un cuarto de siglo en el devenir de la gestin ambiental de Mxico y particularmente de la aplicacin del
instrumento de la EIA regulado por la LGEEPA y por su reglamento, el balance resulta positivo en cuanto a los logros
alcanzados, cada vez es menos frecuente encontrar la ejecucin de obras al margen de la Ley y los desarrollos
industriales, energticos, tursticos, etc., se ejecutan bajo consideraciones ambientales, sin embargo los problemas
estructurales, las carencias y la falta de eficiencia en muchos procesos fortalecen la tendencia al incumplimiento de las
disposiciones de la Ley.