LA GOUVERNANCE FINANCIERE LOCALE

Franois Paul Yatta

Partenariat pour le dveloppement Municipal (PDM)


Tl. 229 95 86 81 33
Courriel : Fyatta@yahoo.com





Les ides et opinions mises dans cette communication ou tude sont propres leur
auteur, et par consquent, ne sauraient engager le Dpartement des Affaires
Economiques et Sociales des nations Unies et le Ministre des Affaires trangres et
Europennes franais

Rsum
Ce document est pour lessentiel centr sur la gestion financire locale dans le contexte
de la dcentralisation en Afrique. Il met laccent sur la ralisation des investissements
publics ncessaires la promotion des conomies locales, la mobilisation des ressources
au niveau local ainsi quune gestion plus participative au niveau local.
La gouvernance financire locale ne peut se concevoir que dans un cadre o lconomie
se conforte. La mise en place dun environnement infrastructurel de bonne qualit est
une condition indispensable. La ralisation des investissements publics se fait
principalement par trois sources : (1) Les transferts financiers de ltat aux collectivits
locales sous plusieurs formes : dotations gnrales pour contribuer au fonctionnement
des collectivits locales ; fonds de concours pour participer au financement cibl sur
certains investissements ou au soutien certaines politiques ; subventions dquilibre
pour contribuer lquilibre des budgets des collectivits locales ; etc ; (2) Les
ressources extrieures mobilises auprs des cooprations bilatrales et multilatrales
qui interviennent dans le champ de la dcentralisation et du dveloppement au niveau
local. (3) Les partenariats publics privs joue de plus en plus un rle important dans le
financement des investissements publics locaux. Mme si de nos jours.
La mobilisation des ressources locales est la cl du dveloppement conomique local.
La faiblesse des budgets locaux relve plus du faible niveau rel de prlvement local
que de la pauvret conomique des collectivits locales. De nombreux secteurs de
lconomie sont pas ou peu taxs tandis que le patrimoine foncier ne contribue en
aucune faon lactivit conomique locale. Ces constats suggrent que les collectivits
locales africaines sont en ralit plus pauvres que leurs habitants. Des expriences
menes dans la sous rgion montrent que la marge de manuvre des responsables
locaux est importante en matire de mobilisation de ressources locales. Il est ainsi
possible de tripler au moins les ressources locales sans changer pour autant le niveau de
la fiscalit locale. Quant les collectivits locales prlvent et dpensent, les conomies
locales se portent mieux. Cest lincapacit des gouvernements locaux dpenser qui
est lorigine dun cercle vicieux dans lequel la pauvret du cadre de vie entrane la
stagnation, voire la rgression relative de lconomie locale : moins une collectivit
locale prlve et dpense, plus tout le monde finit par sappauvrir.
Enfin en matire de gestion participative au niveau local, beaucoup de responsables
locaux mettent dsormais en harmonie la dmocratie lective et la dmocratie
participative. De plus en plus de stratgies locales de dveloppement sont labores et
mises en uvre avec la participation des populations. Limportance croissante du
budget participatif dans les diffrents pays participe du renforcement de la participation
au niveau local.

a
I. Introduction
La gouvernance financire locale est un des piliers de la dcentralisation et du
dveloppement local. Elle est la condition du passage de la dcentralisation
administrative et financire limpulsion dune vritable dynamique de dveloppement
conomique local porte par les collectivits locales. Son tat dans les diffrents pays
dpend des conditions nationales qui ont donn naissance aux processus de
dcentralisation. Trois grandes proccupations politiques ont donn naissance aux
processus de dcentralisation selon les pays concerns.
Pour un premier groupe de pays, la dcentralisation vient de la ncessit de refonder
ltat en prise une grave crise qui menace lexistence mme du pays. Ainsi dans
beaucoup de pays, elle est une consquence de longues guerres civiles comme au
Mozambique, en Ouganda ou au Mali. La fin de la guerre a souvent t le fruit de larges
concessions du pouvoir central notamment en matire dadministration du territoire.
Dans ce contexte la dcentralisation est perue comme un moyen de faire participer
toutes les fractions autrefois grant des territoires plus ou moins autonomes la gestion
publique afin de sauvegarder lunit du pays. Dans ces pays, la dcentralisation
sapparente souvent la cration dtats fdrs avec des pouvoirs plus importants
donnes aux collectivits locales pouvant aller jusqu la cration dimpts ; ltat
central ne gardant que quelques prrogatives cls. Trs souvent la dcentralisation
stend sur tout le territoire national car dans ces pays sortant de crises graves il est
irraliste et dangereux de priver certaines parties du territoire dune plus grande
autonomie et dimposer d'en haut un nouveau dcoupage administratif. Cest pourquoi
ce sont les populations elles-mmes qui dterminent gnralement les frontires de leurs
futures communes.
Dans dautres pays, la dcentralisation est ne de la dmocratisation et de la
propagation du pluralisme politique. Alors que les pays africains ont connu depuis les
indpendances des partis uniques caractriss par des pouvoirs centraliss et forts, le
dbut des annes 80 a marqu lavnement du multipartisme et du souci exprim par les
populations dune plus grande participation la gestion des affaires publiques. La
dcentralisation est perue comme un lment important de la dmocratisation qui
concerne progressivement lensemble des pays africains. La dmocratie locale, du fait
dune plus grande proximit entre lus et lecteurs, est considre comme le substrat
de la dmocratie en gnral. Parfois, cette dimension dune plus grande participation
la gestion publique renforce par les pressions exerces par des groupes rgionaux et/ou
ethniques donne naissance une autre forme de dcentralisation plus soucieuse de
lharmonie entre les diffrents groupes ethniques. Dans ces pays, la dcentralisation
recouvre gnralement des territoires reconnus pour leur homognit ethnique ou
culturelle. Les amnagements institutionnels ngocis entre le pouvoir central et les
collectivits locales se focalisent, en plus de la dlgation des pouvoirs sur les aspects
conomiques et financiers, en premier lieu autour des particularismes ethniques et
culturelles. Ainsi des pouvoirs accrus sont accords aux collectivits dcentralises
pour sauvegarder la survie mme de la nation et assurer une meilleure prise en compte
des ralits socioculturelles dans la gestion publique.
Enfin, dans le troisime groupe de pays, la dcentralisation a simplement eu lieu en
labsence dune structure dadministration efficace pour fournir des services publics
locaux aux populations. La perte de confiance des populations vis--vis dun tat qui
1
voit sa capacit encadrer le territoire et les populations, assurer les investissements
minima et fournir les services publics fondamentaux tels que la sant et lducation
sroder progressivement se caractrise par laspiration une administration de
proximit plus soucieuse de la fourniture des services locaux.
Toutes ces raisons propres au contexte national de chaque pays se traduisent par une
multitude de dcentralisations qui se dclinent en architectures institutionnelles et
dlgations de pouvoirs trs diffrentes entre les pays. Cependant, toutes ces
dcentralisations ont un mme fil conducteur savoir le dveloppement local et
lamlioration des conditions de vie des populations. Trois avantages sont esprs :
- Le premier a trait la fonction allocative : les dcisions relatives aux dpenses
publiques prises au niveau local ont plus de chances de reflter la demande des
services locaux que des dcisions prises par un gouvernement central lointain :
Loffre dcentralise dun service public local est plus efficace quune offre
centralise car elle permet la prise en compte des disparits locales de prfrences
concernant les services publics locaux .
- Le second avantage a trait lefficacit fiscale. En effet, la dcentralisation devrait
engendrer une meilleure mobilisation des ressources locales. La crise de confiance
des populations vis--vis de ltat, labsence de lien entre dune part les impts et
taxes pays par les populations et de lautre les services rendus a complexifi le
prlvement public dj mal engag par les faibles capacits financires des
populations : les populations sont plus disposes payer pour des services qui
rpondent leurs priorits surtout si elles ont particip la prise de dcision
concernant la fourniture de ces services. Cest l efficacit fiscale.
- Le troisime avantage est lefficacit productive. Il a trait aux cots trop importants
des diffrentes ralisations de ltat qui abrite souvent une bureaucratie inefficace
et/ou corrompue. Ltat peut en effet connatre des problmes de principal-agent et
est parfois influenc par la recherche de rentes ou par des groupes de pression. Ces
disfonctionnements se traduisent dans la pratique par des cots de production levs
qui nont rien voir avec la ralit : les collectivits locales parce qu elles sont
plus proches des lecteurs, et de ce fait mieux contrles, produisent meilleur
compte que l tat ce qu elles ont choisi de produire.

Ds lors, lautonomie financire des collectivits locales se rvle un dfi important
une vritable dcentralisation. Elle est le vritable indicateur de la volont politique des
tats africains de donner un contenu conomique et financier la dcentralisation.

1 Les investissements privs et lconomie locale
La dcentralisation ne saurait sancrer durablement dans le vcu quotidien des
populations sans un dveloppement des tissus conomiques locaux. Dautre part, le
dveloppement conomique local suppose un environnement infrastructurel de bonne
qualit. En effet, il est dit dhabitude que cest linvestissement public qui attire
linvestissement priv.
2
La construction de lenvironnement infrastructurel se heurte un problme majeur qui
est celui de la modicit des ressources locales
1
. Ds lors deux alternatives se posent
pour le financement des infrastructures locales.
1.1 Les subventions de ltat aux collectivits locales
Les transferts financiers du budget de ltat celui des collectivits locales se justifient
plus dun titre : les collectivits locales assurent certaines charges au nom et pour le
compte de ltat : tat civil, Police de la proprit, missions dordre public, etc. ; les
collectivits participent la mise en uvre des politiques nationales et contribuent de ce
fait la ralisation des objectifs de dveloppement national. A ce titre, ltat se doit de
soutenir lexcution locale des politiques nationales ; ltat a le devoir dassurer une
prquation entre les collectivits locales pour corriger les dsquilibres qui peuvent se
dvelopper du fait des dotations diffrencies entre collectivits locales en termes de
potentialits naturelles, conomiques ou humaines. Les transferts financiers de ltat
aux collectivits locales peuvent prendre plusieurs formes :

- dotations gnrales pour contribuer au fonctionnement des collectivits locales ;
- fonds de concours pour participer au financement cibl sur certains investissements
ou au soutien certaines politiques ;
- subventions dquilibre pour contribuer lquilibre des budgets des collectivits
locales ;
- reversement aux collectivits locales de ressources mobilises par ltat auprs des
partenaires au dveloppement au titre de prts ou de subventions pour des projets
urbains et municipaux.

Au Sngal, un ensemble de transfert a t mis en place au profit des collectivits
locales. Le plus important de ces transferts est appel fonds de dotation de la
dcentralisation pse prs de 45 % de lensembles des transferts. Les lois de
dcentralisation ont dfini neuf (9) comptences transfres de ltat aux collectivits
locales ; ltat a accept de dlguer aux collectivits locales lquivalent de ce quil
consacrait lexercice de ces neuf comptences quand elles taient exerces au niveau
central, soit une dotation annuelle denviron 6 milliards F CFA (8.5 millions USD).
Cependant, seule la somme de 3 milliards a t verse aux rgions. Elle est rpartie
raison de 70 % en parts gales et 30 % proportionnellement ltendue et la
population de la rgion.

cot du fonds de dotation de la dcentralisation, plusieurs autres instruments sont mis
en place. Cest le cas du fonds de prquation intercommunal qui est aliment par une
partie de la contribution foncire recouvre par ltat et qui est rparti ensuite entre les
communes dont le nombre de contribuables limpt minimum fiscal est infrieur un

1
Malgr tous ces arrangements financiers entre lEtat et les collectivits locales, le niveau de
dcentralisation fiscale reste trs faible. En effet, linstrumentation des ressources locales demeure
toujours une contrainte majeure car le systme fiscal se caractrise par les difficults de lappareil fiscal ;
les assiettes sont souvent difficiles saisir car les systmes dinformation sont rares et la capacit
institutionnelle de ladministration fiscale est trs faible du fait dun niveau de formation et de motivation
trs bas. Rsultat, les taux de recouvrements des ressources des collectivits locales restent des niveaux
trs faibles. Malgr, les innovations connues ici et l pour renforcer la mobilisation du produit des impts
et taxes locaux, force est de reconnatre que globalement, les ressources propres des collectivits locales
demeurent encore faibles
3
nombre donn. Deux autres instruments existent savoir les fonds de concours et le
Fonds dquipement des Collectivits Locales (FECL).

Le montant annuel de tous les transferts de ltat sngalais aux collectivits locales a
augment de manire soutenue depuis 1994. Globalement ces montants cumuls sont
passs de 1 milliard de francs CFA en 1994 prs de 7 milliards en 1997. Outre le
fonds de dotation qui pse prs de la moiti du montant total, les allocation gnrales
ont plus que doubl sur la priode passant de 900 millions plus de 2 milliards en 1997.
La plus forte progression a t releve aux allocations en capital. En effet dans le but
damliorer lenvironnement infrastructurel des collectivits locales, ltat a allou en
1997 prs de 1,6 milliards de francs CFA soit un dcuplement du montant total sur la
priode.

En Cte dIvoire, une dotation gnrale de fonctionnement (DGF) est alloue chaque
anne aux collectivits locales ; elle est calcule sur la base de 2 % des recettes fiscales
effectivement encaisses par ltat au cours de lavant dernire anne prcdant lanne
de versement de la dotation ; par ce mcanisme, cest une somme de 30 milliards F
CFA (environ 43 millions USD) qui est apporte chaque anne aux collectivits locales
ivoiriennes au titre de la DGF.

Au Mali, ltat a mis en place un systme de dotation aux collectivits locales. Ce
montant est pass de 950 millions de francs CFA plus de 2,5 milliards en lan 2000.
Ces dotations excluent les 19 communes urbaines du pays (censes tre relativement
plus riches) et sont rparties aux autres communes en deux parties : une partie quitable
pour financer les charges fixes des communes et une partie redistribue au prorata de la
population.

Par ailleurs, une Agence Nationale dInvestissement des Collectivits Locale (ANICL)
est en cours de mise place pour grer les subventions que ltat malien alloue aux
collectivits locales pour le financement des investissements locaux. Ce fonds dot
dune mise initiale de 4 milliards F CFA ( un peu plus de 5.5 millions USD) par an sera
ajust annuellement en fonction de la capacit dabsorption des communes et de la
disponibilit des ressources au niveau de ltat. Il sera aliment par des ressources de
diverses provenances ; de ltat, du Fond Europen de Dveloppement (8 FED),
lAgence Franaise de Dveloppement (AFD) et le Fonds dquipement des Nations-
Unies (FENU).

Plusieurs critres de rpartition des subventions aux collectivits locales seront pris en
compte. (1) un critre incitatif afin daugmenter la capacit interne de mobilisation des
ressources locales, (2) une prquation entre collectivits riches et pauvres avec la prise
en compte du niveau dquipement et enfin (3) un critre prenant compte de lampleur
de la demande ; la population.

En Afrique du Sud, un systme de rpartition des ressources nationales est mis en place
et gr par la Fiscal and Financial Commission (FFC) en 1997. Ainsi un nouveau
systme de transfert intergouvernemental pour lanne budgtaire 1998/99a t
implant avec succs. Un montant de plus de 1 milliards de rands a t quitablement
redistribu aux municipalits sur la base de critre objectif. Lanne budgtaire
1999/2000 a vu une augmentation substantielle de ce montant qui en doublant presque a
permis de redistribu environ 2,3 milliards de rands.
4

Ce systme de subvention aux collectivits locales a permis de renforcer la situation
financire de la plupart des collectivits locales, particulirement les municipalits
rurales et les petites municipalits urbaines. Il faut dire quune bonne partie de ces
subventions est destin aider les collectivits locales les plus pauvres assurer un
niveau minimum de services publics aux populations les plus dmunies. Lautre
composante de ces subventions est ax sur les municipalits qui ont des faiblesses
institutionnelles et/ou un dficit dinfrastructure ncessaire leur fonctionnement.

Plusieurs subventions conditionnelles existent par ailleurs : un systme de subvention
spcifique au 293 municipalits rurales, le Local Government Transition Grant et
les subventions du Ministre de lEau, des Forts et des Affaires Domaniales. Plusieurs
autres subventions sont alloues aux municipalits via les Provinces. Ainsi pour lanne
budgtaire 1998/1999 ltat central a vers un peu moins du milliard aux provinces
pour aider au financement de la fourniture des services locaux et lappui aux
administrations locales dans les 293 municipalits rurales.

Pour les prochaines annes, les autorits sud-africaines travaillent la mise en place
dun systme unique de subventions aux municipalits partir de ces multitudes de
dotations conditionnelles.

Au Ghana, ltat verse chaque anne aux District Assemblies une dotation globale
quivalente 5 % de ses recettes, soit 100 milliards de cedis (33 millions USD). Le
partage de cette dotation se fait selon une formule qui prend en compte 3 critres
importants sont, la pression pour la demande de services (mesure partir de
limportance de la population), le facteur dgalisation (en termes dquipements et
services sociaux rapports la moyenne nationale), le facteur de responsabilit
(comment le district assembly atteint son objectif de mobilisation de ressources
propres).

Ces transferts reprsentent prs de 60% des ressources totales des collectivits locales
ghanennes. Ils sont destins financer les secteurs prioritaires de lducation et de la
sant.

En Afrique de lEst et australe, les comptences transfres font lobjet de
compensations financires aux collectivits locales. Ainsi au Botswana, lappui
financier de ltat aux collectivits locales se fait par lintermdiaire de trois
mcanismes : (1) un systme de subventions pour compenser les charges des
comptences transfres (Revenue Support Grant) ; son produit avoisine environ la
moiti des ressources locales, (2) un systme de prts (the Public Debt Service Fund)
aux collectivits locales, (3) et des subventions dquipement.

En Ouganda, ltat a aussi mis en place trois mcanismes dappui en direction des
collectivits locales : (1) des subventions inconditionnelles sont alloues pour assurer
un standard minimum de services locaux, (2) des subventions conditionnelles qui
financent des programmes conjoints dquipements entre les collectivits locales et
ltat, et (3) des subventions destines compenser les carts de niveau de service entre
les collectivits locales. Les subventions totales de ltat ougandais aux collectivits
locales avoisine 66% des ressources totales des collectivits locales ; parmi ces
subventions, 25% sont conditionnelles et 75% sont inconditionnelles.
5

Au Zimbabwe, les transferts de ltat aux collectivits locales psent environ le tiers
des ressources locales. Ces transferts sont constitus plus de 80% de subventions
spcifiques. Ils sont de plusieurs types :

- les subventions inconditionnelles (ou gnrales) qui sont laisses la discrtion
totale des collectivits locales. Elles vont en priorit aux districts ruraux rputs les
plus pauvres.
- Les dotations en investissement sont alloues exclusivement au financement des
infrastructures. Elles doivent tre utilises comme recettes dinvestissement des
collectivits locales,
- Enfin les subventions conditionnelles sont alloues des dpenses bien spcifiques ;
sant, ducation, etc. Elles sont destines gnralement couvrir des dficits dans la
fourniture de certains services sociaux.

En Afrique du Nord, le Maroc dispose dune longue exprience de partage des
ressources entre ltat et les collectivits locales. Ds linstauration de la Taxe sur la
Valeur Ajoute (TVA) en 1986, le principe du transfert dun pourcentage de son produit
aux collectivits locales a t adopt. Depuis 1988, 30 % du produit de la TVA sont
transfrs aux collectivits locales, reprsentant en moyenne prs de la moiti des
ressources locales. Le produit de la TVA transfr aux collectivits locales est affect
70 % aux charges de fonctionnement et 30 % aux programmes dquipement. La
dotation aux charges de fonctionnement est fonction entre autres du potentiel fiscal
(dose de prquation entre communes) et de la promotion des ressources propres
(incitation lamlioration du recouvrement des ressources locales).
L'analyse transversale de ces systmes de subventions aux collectivits locales dans les
pays africains permet de mettre laccent sur les caractristiques suivantes :
La dtermination du montant des subventions nationales aux collectivits locales. On
distingue 2 groupes de pays ; le montant total des subventions aux collectivits
locales est un pourcentage dimpts nationaux limage de la Cte dIvoire, du
Maroc et du Ghana ; le montant est fix par dcision ad hoc dans des pays comme le
Sngal, lAfrique du Sud et le Botswana.
Les subventions de l'tat aux collectivits locales prennent plusieurs formes :
remboursement total ou partiel de cot. Ces subventions peuvent tre attribues sous
forme de remboursement de dpenses. Il sagit du Maroc, du Mali, du Botswana, du
Zimbabwe, o soit la totalit ou une partie du montant de subvention sert
rembourser des cots de services dlgus,
formule. Dans certains cas les subventions de l'tat aux collectivits locales sont
dtermines, pour chacune d'entre elles, par une formule prenant en compte un ou
plusieurs critres objectifs ; Il sagit de lAfrique du Sud, du Zimbabwe, de la Cte
dIvoire, etc.
Les objectifs assigns aux systmes de subvention de ltat aux collectivits locales
a plusieurs objectifs selon les pays :
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un systme de subvention de l'tat aux collectivits locales peut avoir pour unique
but de correspondre aux charges induites par le transfert de responsabilit. Cest le
cas en partie pour des pays comme le Maroc, le Mali ou le Zimbabwe.
dans certains pays, la subvention correspond des proccupations de justice sociale.
Dans ce cas, les subventions comprennent des composantes de rduction des
disparits spatiales entre collectivits locales. Ainsi au Sngal un fonds de
prquation existe, et dans la plupart des autres pays la formule dallocation de la
subvention aux collectivits locales comprend toujours une dose de prquation,
pour certains pays, les subventions sont soumises conditionnalits.
Parfois les subventions de l'tat aux collectivits locales sont lies des dpenses
bien spcifiques. Pour le Sngal et le Zimbabwe, il sagit du financement de
certaines comptences bien spcifiques,
dans d'autres cas, ces subventions comportent des lments d'incitation au
renforcement de l'autonomie financire des collectivits locales, comme par
exemple, l'amlioration de la perception des impts locaux. Cest le cas entre autres
du Ghana et du Maroc.
Le caractre prvisible des ces subventions de ltat aux collectivits locales. Dans
la plupart des pays, ces subventions sont sujettes de fortes variations au gr de la sant
des finances publiques de ltat.
Tableau 1 : Exemples de systmes de subvention de l'tat aux collectivits locales




Pourcentage de taxe(s)
nationale(s)

Dcision ad hoc

Origine de la collecte de la taxe


A


-


Formule


Cte dIvoire, Ghana, Maroc


Mali, Afrique du Sud,
Zimbabwe,


Remboursement total ou partiel


Maroc,

Sngal, Botswana,

Dcision ad hoc


D


H

1.2 La mobilisation des ressources extrieures
Dans plusieurs pays dAfrique, ltat joue un rle actif dans la mobilisation des
ressources extrieures destines au financement des collectivits locales. Plusieurs
projets urbains ou municipaux sont en cours dexcution dans les diffrents pays ; ils
reprsentent une contribution importante au financement des investissements et
lamlioration de la gestion des collectivits locales.

7
Ainsi au Sngal, cest en moyenne 11 milliards F CFA (15 millions USD) qui ont
annuellement t mobiliss travers le 3me projet urbain ou les projets Agetip
cofinancs par la Banque mondiale et les partenaires bilatraux ; par ce mcanisme,
ltat sngalais a inject au profit des collectivits locales quelques 44,75 milliards F
CFA (64 millions USD) de 1993 1996 ; le projet dappui aux communes (4me projet
urbain) en cours dexcution mobilise pas moins de 55 milliards CFA (75 millions
USD) au profit des communes du pays.

En Cte dIvoire, les projets PACOM (Banque mondiale) et PDCC (Commission
europenne) ont permis de mobiliser respectivement 27 milliards F CFA (37 millions
USD) et 21 milliards F CFA (28,5 millions Euros) pour financer les investissements
communaux. Au Cameroun les 1er et 2me projets urbains cofinancs par la Banque
mondiale et certaines cooprations bilatrales ont permis dinvestir dans les principales
villes camerounaises entre 1982 et 1995 prs de 84 milliards F CFA (120 millions
USD).

Au Burkina Faso, grce lintermdiation de la Commission Nationale de la
Dcentralisation, ltat a russi mobiliser lquivalent de prs de 2,5 milliards F CFA
(3,6 Millions USD) auprs de partenaires bilatraux pour financer le dmarrage des 33
communes. Deux instruments ont t mis en place cet effet : le Fodecom et le
Sagedecom. Les projets Faso Baara 1 et 2 ont par ailleurs permis de financer pour 25
milliards (35 millions USD) dinvestissements communaux dans les principales villes
du pays.

En Afrique du Sud, la Banque Europenne dInvestissement finance des projets d'un
montant suprieur 10 millions euros, hauteur de 50 % maximum du cot total du
projet sur des financements d'une dure de 10 20 ans. Elle a octroy des lignes de
prts ELKOM (56 millions euros), l'IDC (15 millions deuros), la FNB (15
millions deuros) et la DBSA (30 millions euros). La BEI a sign en mars 1998
Pretoria, un accord de prt de 2,6 milliards de rands avec la RSA pour le dveloppement
de ses infrastructures. Ce montant couvrira la priode 1998-1999 et fait suite au prt de
1,65 milliards de rands pour 1995-1997.

LUnion Europenne a accord 2 milliards de rands de dons sur trois ans dans le cadre
de projets de dveloppement. Elle a aussi accord, dbut 1998, 48 millions de rands sur
3 ans 5 ONG intervenant dans le secteur des soins de base de la province du Western
Cape. Le J apon a accord un prt de 250 millions de rands destin moderniser le
rseau de chemins de fer dans la province du Gauteng.

Enfin, en Afrique de lOuest et Centrale, la cration des agences dexcution en Afrique
en collaboration avec la Banque Mondiale a t dun apport trs important dans
lamlioration de lenvironnement infrastructurel des villes africaines. Conues comme
des instruments de prise en compte de la dimension sociale des nombreux programmes
dajustement structurel, ces agences avaient pour objet de commander des travaux
haute intensit de main duvre et de renforcer la formation de la multitude de petites et
moyennes entreprises qui sont lorigine dune bonne partie de lemploi en milieu
urbain.

Elles sont au nombre de 15 et rparties dans les pays ci-aprs : BENIN, BURKINA
FASO, BURUNDI, CAP VERT, CENTRAFRIQUE, DJ IBOUTI, GABON, GAMBIE,
8
MADAGASCAR, MALI, NIGER, SENEGAL, TCHAD, TOGO. Les objectifs assigns
ces agences au moment de leur cration correspondent fort bien aux solutions qui
peuvent tre apportes aujourdhui aux problmes des villes africaines : (1) la
promotion de lemploi de la main-duvre locale pour lexcution des travaux dans le
souci majeur de diminuer le chmage urbain ; (2) lutilisation privilgie des PME-PMI
(petites et moyennes industries) locales du Btiment et des Travaux Publics (BTP) pour
lexcution des travaux ; (3) linjection de revenus dans lconomie locale par
lutilisation prioritaire de matriaux locaux autant que possible ; (4) la mobilisation des
ressources locales pour les investir en priorit dans lentretien des infrastructures mises
en place. Travaillant essentiellement avec les collectivits locales, laction de ces
agences depuis leur cration, a permis un investissement en infrastructures de prs de
500 milliards de francs CFA.
1.3 Les partenariats publics privs
Devant limportance des besoins en investissement des collectivits locales, les textes
dorientation de la dcentralisation prvoient dans presque tous les pays des partenariats
publics privs.

Ces partenariats publics privs se sont surtout dvelopps dans le cadre de la
construction et de la gestion des quipements publics marchands : marchs, gares
routires, abattoirs. Ces partenariats se font avec les associations socioprofessionnelles
qui de ce fait construisent et/ou grent ces quipements en troite collaboration avec les
collectivits locales. Lexemple du march de Bobo-Dioulasso est un cas dcole de ces
partenariats publics privs.

Bobo-Dioulasso, les commerants de la ville ont contribu au financement de la
construction neuf du march selon un montage financier les impliquant. Cette solution
tait prfre lirralisme de loption dun financement du projet au travers dun prt
la commune voire lorganisme gestionnaire du march, compte tenu de la faiblesse de
leurs ressources financires.

Cest ainsi que le projet fut excut en deux tranches : une tranche ferme finance par
lAgence Franaise de Dveloppement sous forme de dons et correspondant aux travaux
de rhabilitation des infrastructure et quipements de base et une tranche conditionnelle
finance en totalit par une contribution des commerants et affecte la ralisation des
quipements commerciaux proprement dit.

Cette contrepartie
1
locale a t mobilise auprs des commerants souhaitant se
rinstaller sur le march rhabilit, travers une procdure de commercialisation sur
plan des boutiques. Une grille tarifaire adopte au dpart restera inchange jusqu la
fin des oprations : les prix des boutiques varient entre 230 000 FCFA et 1,8 millions
FCFA, en fonction de leur taille et de leur localisation. Le paiement sopre en change
dun certificat de rservation en ltat futur dachvement qui accorde au
bnficiaire une garantie dexploitation de sa boutique pour une dure de 25 ans. Cette
opration de pr-commercialisation a t un franc succs ; en moins de trois mois
(novembre 1998 janvier 1999), 60 % des boutiques ont t commercialises et au total

1
Rnover les marchs urbains: lexemple de Bobo-Dioulasso. Pierre Alain Pacud et Freddy Filippi
9
plus de 1,8 milliard de FCFA ont t encaisss. Fin 2000, toutes les boutiques avaient
t rserves (18,5 % par des femmes). Cela est dautant plus remarquable quil
sagissait dune procdure indite dachat dun droit futur dexploitation dune
boutique. La mairie de Bobo-Dioulasso a assur la matrise douvrage du projet avec la
participation active des commerants.

Dans de nombreux pays africains, les responsables et lus locaux travaillent avec les
associations socioprofessionnelles la construction et la gestion des marchs, gares
ou abattoirs. Le dveloppement conomique local exige donc un partenariat entre les
acteurs de la dcentralisation. En effet, la dcentralisation ne doit pas induire une
substitution du secteur priv par la puissance publique locale dans lconomie locale.
Les autorits locales doivent, autant que faire se peut, mettre contribution le secteur
priv en dfinissant des cahiers de charges clairs et prcis pour les quipements
commerciaux. De lautre, le secteur priv doit sinvestir de plus en plus dans le
dveloppement conomique local et particulirement dans le financement et la gestion
des quipements commerciaux. Il sagit de dvelopper avec les autorits locales une
nouvelle opportunit daffaire au service du dveloppement conomique local.

Aussi bien les subventions de ltat, les partenariats publics privs, que les ressources
mobilises auprs des partenaires au dveloppement ont pour objet le relvement de la
capacit de dpenser des collectivits locales. Les dpenses locales sont un facteur de
dveloppement conomique local. Une collectivit locale qui prlve, dpense pour
amliorer la qualit de ses infrastructures publiques, dveloppe son conomie et prlve
encore plus en retour. Lincapacit des collectivits locales dpenser est lorigine
dun cercle vicieux dans lequel la pauvret du cadre de vie entrane la stagnation, voire
la rgression relative de lconomie locale : moins une collectivit locale prlve et
dpense, plus tout le monde finit par sappauvrir.

2 Les expriences de promotion de lautonomie
financire des collectivits locales
Le financement de la dcentralisation par la fiscalit locale en Afrique reste donc
problmatique. Les principaux problmes de la fiscalit locale sont :

- lincivisme fiscal. La plupart des pays africains ont connu ou connaissent des
crises socio-politiques importantes qui se traduisent par une remise en cause de ltat et
de sa principale prrogative savoir limpt. Les collectivits locales souffrent encore
plus de cette situation du fait de la structure de leurs prlvements essentiellement axs
sur lactivit conomique interne contrairement ltat dont les ressources sont
majoritairement des droits de porte,
- la structure de la fiscalit locale. Gnralement en Afrique, le partage des impts
est en dfaveur des collectivits locales. Ltat soctroie les impts les plus productifs
laissant aux collectivits locales les impts les moins productifs et les plus difficiles
recouvrer. En outre trs souvent, il arrive que ltat supprime certains impts locaux,
comme la plupart des impts de capitation, sans consulter les collectivits locales et
parfois sans contrepartie.
- le systme fiscal. Il est gnralement trs complexe avec une multitude de taxes
et impts qui conduit un alourdissement de la fiscalit sur une faible partie des
10
contribuables. Consquence, on assiste une prolifration dimpts locaux aux
rendements souvent trs faibles au lieu dinstituer des impts grables procurant un
niveau suffisant de recettes locales.
- La dtermination des impts locaux. Dans la plupart des pays africains, la
fixation des taux des impts locaux chappe aux collectivits locales ; les impts locaux
sont en gnral dtermins par le pouvoir lgislatif en loccurrence lassemble
nationale. Cette application locale de normes nationales, en attnuant la relation
directe entre le choix local du niveau de service et le niveau de limpt local, nest pas
de nature responsabiliser les collectivits locales.
- Linstrumentation des impts locaux. Dans la plupart des pays africains, la
chane fiscale est entirement contrle par les services de ltat. En effet, du fait du
rgime juridique des finances locales qui relve des finances publiques en gnral et
sous le prtexte gnralement avr de la capacit institutionnelles faibles des
collectivits locales, lidentification des contribuables, les missions et les
recouvrements se font gnralement par les services de ltat, trop loigns des ralits
locales.

Parmi tous ces problmes, trois retiennent particulirement lattention. La passivit des
collectivits locales dans la dtermination de ce qui constitue le substrat de leur
autonomie financire avec la dtermination par lassemble nationale du taux, de la
base et de lassiette des impts locaux ; la non contractualisation des rapports entre
les services dconcentrs de ltat et les collectivits locales qui fait que ces
dernires nont gure de possibilit de raction en cas dinsuffisance de performances
de la part des services du ministre des finances ; les mdiocres rendements des
impts et taxes propres aux collectivits locales du fait de la complexit dans la
dfinition de lassiette et des modes dvaluation des impts, la difficult de mettre en
place au niveau local une instrumentation adapte pour connatre le potentiel fiscal et
assurer lmission des rles et le recouvrement.

Enfin, les collectivits locales ne peuvent ouvrir des comptes dans les banques de la
place, le trsor public tant la banque des collectivits locales : cest le principe
dunicit de caisse. Lunicit de caisse se traduit ainsi dans la pratique par une difficile
disponibilit des avoirs des communes. Cette prvarication par ltat des ressources des
collectivits dans un contexte de crise des finances publiques centrales peut mettre une
collectivit locale dans limpossibilit dhonorer un remboursement de prt par
exemple.

Cependant dans les pays anglophones, les collectivits locales ont plus de marge de
manuvre en ce qui concerne la fiscalit locale. Dans ces pays, les collectivits locales
peuvent sous certaines conditions crer de nouveaux impts qui permettent de renforcer
leur autonomie financire.

Dans la plupart des pays, les collectivits locales peuvent lgalement emprunter auprs
de l'tablissement de leur choix, mais dans la pratique, les financements sont obtenus
dans la quasi-totalit auprs du Fonds national de prts aux collectivits locales. Le
recours l'emprunt est encadr par une srie de rgles prudentielles, et ncessite
l'accord pralable des ministres de tutelle.

Les expriences les plus courantes rencontres dans les pays africains sont mixtes ; il
sagit de cas o les Fonds de Prts ou des Banques cherchent des ressources auprs des
11
marchs financiers pour ensuite les prter aux collectivits locales. LAfrique australe
est lune des rares rgions de lAfrique o les collectivits locales ont accs lemprunt
et au march financier. Lexprience de la Developpement Bank of Southern Africa
est aussi intressante ce titre. la suite des lections gnrales de 1994, le nouveau
gouvernement dAfrique du Sud a dcid de cesser tout financement la DBSA,
demandant aux dirigeants de chercher dautres alternatives particulirement le march
des capitaux national et international. A partir de 1998 et lorganisation du secteur
financier tatique qui a vu la fermeture de la Local Authorities Loans Fund (LALF) ,
la Banque connut un dveloppement sans prcdent. Lensemble des prts de la DBSA
en Afrique australe tourne autour de 2,46 milliards de rands (350 millions de dollars) en
1998. Lensemble des prts consentis en Afrique du Sud slve environ 1,90
milliards de rands (290 millions de dollars) en Afrique du Sud. Sur les sommes prtes
aux collectivits locales, seul un pourcentage de 3,5 % pose quelques problmes de
recouvrement.

LAfrique du Sud est lun des rares pays o un programme de financement des besoins
dinfrastructures est mont grce des emprunts contracts auprs de marchs
bancaires, de banques de dveloppement et par lmission d'obligations. Les obligations
sont faites auprs de la Industrial Development Corporation , banque spcialise
dans le financement de PME des secteurs de l'industrie, de l'agroalimentaire, du
tourisme, des transports et des mines.

Bien que les collectivits locales reprsentent une source de diversification pour les
Institutions de Prts, ces dernires restent trs rserves. Les raisons de cette mfiance
envers les capacits financires des collectivits locales sont multiples :

1. Le risque collectivits locales. Il sagit du fait que gnralement on constate que
lpargne (recettes de fonctionnement - dpenses de fonctionnement) est faible voire
mme ngative souvent du fait dune part des insuffisances de gestion locale mais aussi
par la dpendance des collectivits locales en matire de recettes vis vis de ltat
central.
2. Le risque tat. Une collectivit locale peut dgager une pargne positive sans
pour autant avoir les liquidits. Cette situation est surtout propre aux pays africains
francophones o lunicit de caisse (prvarication par ltat des ressources des
collectivits dans un contexte de crise des finances publiques centrales) peut mettre une
collectivit locale dans limpossibilit dhonorer un remboursement de prt.
3. Le risque projet. Il est le fait de lexistence de deux types. Pour les
investissements fonds perdus (routes, caniveaux, ducation, etc.), en labsence de
procdures de rcupration des cots on ne peut compter que sur lpargne des
collectivits locales. Dans le cas dinvestissements rcupration de cots , les
collectivits locales nont pas la capacit technique et financire danalyse de projet.
4. Le risque systme bancaire. Gnralement dans les pays africains, le march est
troit. En effet, le nombre de dossiers traiter par anne et par pays est li au nombre de
collectivits susceptibles dinitier des projets soit entre une et deux douzaines. Cette
situation rend peu rentable la cration de vritables circuits de prts aux collectivits
locales avec du personnel spcialis.

Les nomenclatures budgtaires et comptables des collectivits locales souffrent
actuellement de plusieurs insuffisances. La premire est lie au passage dune
administration dconcentre une administration de dveloppement que sont les
12
collectivits locales maintenant. Ce passage implique une adaptation des nomenclatures
pour prendre en compte des lments de mesure du patrimoine mais aussi de dtails
comme la dotation aux amortissements qui permettent de mettre en place des
programmes de dveloppement. En plus de cette inadaptation des nomenclatures telles
quelles, il faut relever leur grande diversit. Dune part, il ya autant de rgions au sein
dun pays que de nomenclatures de collectivits locales dans un pays ; de lautre il ya
autant de nomenclatures que de pays.

La question de la nomenclature budgtaire et comptable des collectivits locales
dpasse le seul enjeu de la gestion des finances locales. Il dterminera la manire dont
les collectivits locales pourront accder lemprunt. En effet, pour accder
lemprunt, les collectivits locales doivent montrer patte blanche ce qui suppose des
tats financiers lisibles et clairs, mais surtout des tats financiers comparables entre
plusieurs collectivits locales. Un effort est en cours sur la zone de lUnion conomique
et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) pour lharmonisation des nomenclatures
budgtaires et comptables des collectivits locales, un projet similaire existerait pour la
zone de la SADEC, lunion conomique et montaire dAfrique centrale.

Les expriences de mobilisation de ressources ont montr que les marges de manuvre
des responsables et acteurs locaux sont importantes. Une des expriences innovantes
dans la sous rgion est la dmarche ECOLOC dveloppe en 1997 par le PDM et le
Club du Sahel. La dmarche ECOLOC fait le lien entre lconomie locale et les
finances locales. La porte dentre de cette exprience sont les comptes conomiques
local.

Ainsi une ville ctire de 100 000 habitants avec un hinterland de 200 000 habitants
produisent une richesse locale d'environ 50 milliards de francs CFA dans la ville et 25
milliards de francs CFA dans l'hinterland. Une ville sahlienne et son hinterland ayant
le mme poids dmographique produit seulement 35 milliards de francs CFA dans la
ville et 20 milliards dans l'hinterland.

Tableau 2 : Produit Local Brut dune ville type de 100 000 habitants avec un hinterland de 200 000
habitants
Ville ctire Ville sahlienne
Total (milliards
de francs CFA)
Total/habitant (en
francs CFA)
Total (milliards
de francs CFA)
Total/habitant
(en francs CFA)
Ville 50 500 000 35 350 000
Hinterland 25 125 000 20 100 000

Ces profils cachent des diffrences lexamen des diffrents sites tudis. Ainsi pour la
ville ctire, Saint-Louis avec 152 000 habitants totalise environ 58 milliards de Produit
Local Brut soit environ 400 000 francs CFA par habitant et par an cest dire
lgrement en de de la moyenne. Il est vrai que la ville semble ntre que lombre de
la capitale rgionale de lex Afrique Occidentale Franaise (AOF) quelle ft jadis. De
lautre cot, San-Pedro se rvle tre plus productive car avec 150 000 habitants elle
totalise prs de 140 milliards soit environ 900 000 francs CFA par habitant et par an.
Contrairement Saint-Louis, San-Pedro dispose dun port important par lequel
sexporte une bonne partie du caf-cacao de larrire pays ivoirien et dont le
rayonnement concurrence celui dAbidjan. La surproductivit de San-Pedro sexplique
13
aussi par limplantation dun important secteur moderne de transformation de produits
agropastoraux, largement encourag par ltat partir du milieu des annes 80.

Les villes de Bobo-Dioulasso, Sikasso et Korhogo sinscrivent parfaitement dans le
profil type de la ville sahlienne avec respectivement 310000 habitants pour
123 milliards de valeur ajoute cest dire 400 000 francs CFA par habitant pour la
premire ; 90 000 habitants et 34 milliards de valeur ajoute pour un montant par
habitant de 370 000 francs par an pour la seconde ; 162 000 habitants et environ 56
milliards de valeur ajoute cest dire 350 000 francs par habitant et par an pour la
troisime ville.

Cette estimation globale de lactivit conomique locale est complte par des lments
dapprciation des composantes de lconomie locale. Ainsi pour une ville ctire, le
secteur moderne est le principal crateur de richesse au niveau local avec environ 63 %
du PLB. Cependant pour la ville sahlienne type, le secteur informel se rvle plus
productif ; sa contribution est hauteur de la moiti du Produit Local Brut. Par contre
aussi bien pour la ville ctire que pour la ville sahlienne, le secteur informel est le
principal crateur demplois, regroupant entre 65 % et 80 % de lemploi total de la ville.

Tableau 3 : conomie et emploi dans des villes types
Ville ctire Ville sahlienne
PLB Emplois PLB Emplois
Secteur
moderne

63%

35%

50%

20%
Secteur
informel

37%

65%

50%

80%


La structure de la contribution des secteurs moderne et informel releve dans les tudes
de cas ECOLOC montre que Saint-Louis et San-Pedro ont un PLB compos
respectivement 60 % et 80 % par le secteur moderne. Il est vrai qu San-Pedro, en
plus du port, dimportants secteurs de transformation du bois, de conditionnement du
Caf-Cacao, et de lagroalimentaire ont permis le dveloppement dun secteur moderne
trs important. Quant aux emplois, le secteur informel occupe 90 % des emplois Saint-
Louis alors qu San-Pedro il occupe 60 % des emplois.

Les villes sahliennes collent bien leur profil type en ce qui concerne la rpartition des
contributions respectives des secteurs informel et moderne. Cependant, la diversit de la
structure du secteur informel qui dans certaines villes est beaucoup plus clat avec des
activits faible valeur ajoute et une importante main duvre. Ainsi le pourcentage
de lemploi informel dans lemploi total est de 87 % Sikasso, 80 % Korhogo, 85 %
Bobo-Dioulasso.

Le secteur dit moderne assure les deux-tiers de la valeur ajoute urbaine, mais emploie
moins du tiers de la population urbaine totale. Ce secteur moderne est, par nature, trs
extraverti, il est donc trs sensible la conjoncture extrieure.

Un autre indicateur de linsertion des conomies des villes africaines dans lconomie
monde est la ventilation spatiale de lexcdent brut dexploitation des entreprises entre
14
la commune, le reste du pays et le reste du monde. Le tableau ci-dessous nous montre 2
types de villes :

Une premire catgorie constitue par les villes de San-Pedro, Bobo-Dioulasso
et Sikasso. Pour San-Pedro, limplantation dun important secteur moderne de
transformation des produits agropastoraux largement encourag par ltat partir du
milieu des annes 80 a vu lafflux de nombreux investisseurs trangers. Pour Bobo-
Dioulasso et Sikasso, ce sont respectivement les usines de la SOFITEX et celles de la
Compagnie Malienne de Dveloppement des Textiles (CMDT) dont une partie des
capitaux est dtenue par des investisseurs non nationaux. Ainsi, entre le tiers et la
moiti de lexcdent brut des entreprises de ces trois villes est exporte pour
rnumrer les dtenteurs de capitaux qui sont localiss en dhors du pays.

La seconde catgorie de ville regroupe Daloa et Korhogo pour lesquelles moins
de 20 % de lEBE des entreprises est export . Cependant, contrairement Korhogo,
la moiti environ de lexcdent brut dexploitation (EBE) des entreprises de Daloa reste
sur le territoire communal.
Tableau 4 : Ventilation de lEBE des entreprises de plusieurs villes africaines
Commune Reste du pays tranger
Daloa 47 % 35 % 18 %
Sikasso 15 % 36 % 49 %
Korhogo 26 % 67 % 7 %
Bobo-Dioulasso 35 % 20 % 45 %
San-pedro 58 % 10 % 32 %

Pour les responsables de ces villes, ces donnes sont riches denseignements. Ainsi,
deux villes de mme poids conomique peuvent avoir un volume dactivit conomique
locale sensiblement diffrent parce que dans lune des villes une plus grande proportion
de lEBE des entreprises est distribue localement et participe lactivit conomique
locale. En outre, les responsables locaux sont-ils aids de savoir de quels centres de
dcision les diverses composantes de lconomie locale dpendent-elles pour la mise en
place dun vritable dialogue avec les oprateurs conomiques.
Enfin les rsultats obtenus permettent une mise en perspective de l'conomie locale et
de la gestion publique locale. Ainsi le rapport entre le budget communal et le Produit
Local Brut donne une ide du taux de prlvement opr par la collectivit locale sur
lconomie locale. le produit de la fiscalit foncire est aussi compar la valeur du
stock de capital rsidentiel priv.
Lanalyse du ratio {(recettes et taxes municipales) / valeur ajoute du secteur marchand
non agricole} montre que les taux de prlvement publics locaux sont trs faibles
(tableau 5). Le taux de prlvement est de 0,33 %, 0,39 %, 039 %, 0,58 %, 0,50 %,
0,26 % respectivement Daloa, Sikasso, Korhogo, Saint-Louis, Bobo-Dioulasso et San-
Pedro. Cela veut dire que sur 100 F CFA de richesse produite dans une ville,
linstitution municipale ne prlve que 0,6 F CFA au mieux.

Ainsi, une ville ctire totalise peine 2 500 francs CFA par habitant et par an de taxes
et impts locaux. Ce ratio est d peine de 1 800 francs CFA par habitant et par an pour
une ville du Sahel.. Cependant on remarque que le taux est plus faible pour la ville
15
ctire du fait dun potentiel conomique plus lev et ce malgr un montant de recettes
par habitant consquent.

Tableau 5 : Taux de prlvement public local
Ville ctire Ville du Sahel

Taux de prlvement
sur lconomie
0,50 % 0,70 %
Taux de prlvement
sur le stock de
capital priv
0, 03 % 0,002 %
Ressources fiscales
par habitant
2 500 francs CFA 1 800 francs CFA

Le stock de capital priv rsidentiel est trs peu mis contribution par la gestion
publique locale ; ainsi le rapport entre les impts fonciers et la valeur du stock de
capital priv est de 0,003 % pour la ville ctire et voisin de 0 % pour la ville du Sahel.

Ce niveau de mise en commun des ressources publiques est en donc trs faible. La
prpondrance du secteur informel dans les conomies africaines qui fragilise les
prlvements publics nest sans doute pas trangre cette situation. Mais il faut aussi
voquer la faiblesse de la base fiscale qui fait que le poids de la fiscalit est partag par
un nombre relativement restreint de contribuables.
Cette mise en perspective de lconomie locale et de la gestion locale permet de mieux
comprendre la faiblesse des ressources financires des collectivits locales africaines :
elle relve plus du faible niveau rel de prlvement local que de la pauvret
conomique des collectivits locales. De nombreux secteurs de lconomie sont pas
ou peu taxs tandis que le patrimoine foncier ne contribue en aucune faon lactivit
conomique locale. Il est ainsi possible de tripler au moins les ressources locales sans
changer pour autant le niveau de la fiscalit locale. Ces rsultats suggrent que les
collectivits locales africaines sont en ralit plus pauvres que leurs habitants. Dans la
ralit, les budgets locaux ne traduisent pas tout le dynamisme local.
Dans le cas dune dmarche similaire, la commune de Bobo-Dioulasso a men en 2004
une dmarche de mobilisation des ressources locales. Sur la base des gisements fiscaux
rvls par la dmarche ECOLOC, des rsultats immdiats ont t atteints dans la
mesure o les recouvrements sont passs de 1,1 milliards de francs CFA 1,7 milliards
de francs CFA soit une hausse de 45 % des ressources propres.
La seconde exprience dont les rsultats ont t probants au Bnin, cest le registre
foncier urbain (RFU). Cest un systme dInformation Foncire bas sur une
cartographie parcellaire numrise, un systme dadressage, une base de donnes
urbaines informatises. Son contenu est (1) une cartographie avec les contours dlots,
les limites de parcelles physiquement identifiables ou issues des plans de lotissement,
(2) un systme dadressage mis au point pour reprer les objets urbains, et (3) une base
de donnes urbaines comportant plusieurs couches dinformation.
16
Les objectifs du RFU sont de matriser, accrotre et consolider les ressources fiscales
locales, amliorer la connaissance du patrimoine foncier et de crer les bases dune
bonne gestion foncire, produire et grer diverses donnes urbaines dont notamment
celles qui sont ncessaires la programmation et la gestion des infrastructures.
La mise en uvre du RFU se fait en plusieurs phases : (1) la phase prparatoire qui
consiste la ralisation de la carte de base et ladressage et le panneautage, (2) la phase
de dveloppement et de consolidation du volet fiscal (oprations dassiette, de
recouvrement) du volet Banque de donnes urbaines et du volet foncier avec la cration
dun fichier dinventaire foncier.
Le dveloppement fiscal sappuie sur un plan de reprage adress, des procdures
dassiette et de recouvrement rationalise et automatise, lamlioration des conditions
de travail et une plus grande quit fiscale obtenue partir du calcul automatiques des
bases dimposition grce des donnes fiables et cales sur les valeurs du march. Le
rsultat est un largissement de lassiette et de laccroissement des recettes fiscales ; le
RFU a permis de multiplier par 3 en moins de 4 ans les recettes fiscales locales
notamment Parakou et Porto-Novo (Bnin).
Le RFU a permis de mettre en place une vritable politique foncire par un inventaire
foncier par lidentification et le reprage de lensemble des parcelles, la dtermination
de la nature du droit applicables sur les parcelles et lidentification des propritaires des
parcelles nues.
Les rsultats du RFU mis en place au Bnin sont importants en matire de mobilisation
des ressources et damlioration des capacits dactions locales. Parakou, les recettes
fiscales qui taient de lordre de 24 millions en 1989 ont atteint 70 millions en 1993 et
208 millions au dbut des annes 2000. Cotonou, elles sont respectivement passes
de 758 millions 1,4 milliards et 2,35 milliards en 2000. Porto-Novo, les recettes
fiscales sont passes de 173 millions 137 millions et un peu moins de 200 millions en
dbut des annes 2000.
3 Gestion et budget participatif
Dans la plupart des pays, un effort particulier a t fait pour allier dmocratie
participative et dmocratie lective. Un vaste effort de sensibilisation a t consenti afin
dune part de sensibiliser les lus locaux sur la ncessaire implication des populations
llaboration et la mise en uvre des stratgies de dveloppement au niveau local et
dautre part de sensibiliser les populations prendre part aux activits de
dveloppement en troite collaboration avec les lus locaux.

Les exemples des progrs raliss en matire de dmocratie reprsentative sont
nombreux. Divers mcanismes sont en effet expriments en vue dassocier les
populations et les organisations sociales la gestion publique locale. Ces mcanismes
vont de la publicit des sessions largement consacre par les lgislations nationales, aux
priodes de dbats et de concertation entre assembles et populations, travers diverses
formules. Ainsi, en Zambie, les habitants sont associs dans le cadre de la mise en
uvre de certains projets de dveloppement dans les secteurs des services de base
(sant, ducation). En Ouganda, la participation va parfois jusqu la signature de
protocoles de collaboration entre la municipalit et des associations de la socit civile.
17
Les premires se voient ainsi confier la conduite dun projet ou dune activit de
dveloppement local ou le suivi - valuation de tels projets.

Dans certaines municipalits du Bnin, du Burkina Faso, du Mali ou du Mozambique,
les lus utilisent de plus en plus les antennes des radios communautaires pour garder le
contact avec les populations et poursuivre les changes avec elles sur les enjeux du
dveloppement local. Ces changes sont le lieu pour les leaders communautaires, les
chefs religieux, les enseignants, les promoteurs de la socit civile de jouer leur rle
dencadrement des populations et de relais des politiques publiques auprs delles, tout
autant que dexpression des demandes sociales auprs des autorits locales. Pour une
meilleure reprsentativit des assembles, des pays comme le Ghana et le Niger,
lOuganda, lAfrique du Sud, dveloppent des instruments pour intgrer dans les
conseils locaux, des forces sociales, conomiques ou coutumires afin de prendre en
compte toutes les composantes sociologiques de la collectivit locale dans le systme de
gouvernance locale.

Par ailleurs pour assurer la reprsentation des femmes, plusieurs pays adoptent la
fixation de quotas par la loi. Cest le cas du Niger o la loi impose que 10 % au moins
des siges dans les conseils locaux soient rservs aux candidates de sexe fminin. Au
Mozambique, la reprsentation des femmes dans les organes locaux a augment passant
de 23 % aprs les lections de 1999 28 % en 2004. La lgislation sud-africaine
encourage quun minimum de 50 % des candidats inscrits sur les listes quils prsentent
en comptition soit de sexe fminin. En Ouganda, la loi exige quau moins le tiers (1/3)
des membres des siges dans les conseils locaux soit occup par des femmes. Mais les
femmes ne sont pas les seules catgories sociales dont la dcentralisation promeut une
reprsentation spcifique.

Dans la plupart de ces pays, la dmarche de budget participatif commence se
dvelopper, certes une chelle et avec des objectifs plus modestes. Tout dabord, les
textes dorientation de la dcentralisation dans les pays africains stipulent que les
sances du conseil municipal sont publiques et particulirement celles consacres
llaboration et ladoption des budgets.

Sur le budget participatif, plusieurs expriences sont en cours. Parmi ces dernires,
lexemple du projet d Appui au Dveloppement Local et la Gestion Locale
Participative (ADEL-GLP) : Budgets Participatifs des collectivits locales de Batcham
et Edzendouan : appui la solidarit municipale internationale est le rsultat dune
srie dinitiatives entreprises depuis 1999 par ASSOAL pour le Dveloppement Local,
les organisations membres du Rseau DRD Cameroun qui travaillent sur le Budget
Participatif comme approche et dispositif de promotion de la gouvernance locale. Il est
aussi la rsultante dune srie de discutions et de concertations entre les municipalits
de Batcham et Edzendouan, lAgence de Coopration des Municipalits Brsiliennes,
reprsente par la Mairie de Caxias do Sul, la Municipalit de Montevideo, Sige de
lorganisation des villes du Cone Sud, Mercociudades, (ces deux communauts locales
sud amricaines ont une longue exprience et pratiquent le Budget Participatif comme
approche, outil, mcanisme (dispositif) et mthode de planification, de programmation
et de gestion urbaine depuis plus dune dcennie) la Coordination pour lAmrique
Latine et la Carabe du Programme de Gestion Urbaine, UN Habitat, (qui accompagne
le processus en Amrique Latine) le Partenariat pour le Dveloppement Municipal, (qui
accompagne les collectivits locales africaines en vue de lappropriation des outils de
18
gestion participative) ASSOAL pour le Dveloppement Local, une organisation sociale
camerounaise dappui aux acteurs et aux processus de dveloppement local (qui anime
plusieurs rseaux au plan national et au plan international dont le rseau DRD Budget
Participatif qui travaille faire connatre lexprience sud amricaine du Budget
Participatif au Cameroun depuis 1999) et le Rseau National des Habitants du
Cameroun (RNHC), (mouvement associatif de quartiers populaires qui fdre plusieurs
milliers dacteurs locaux travaillant pour plus de dmocratie, moins de pauvret et une
meilleure gouvernance participative des affaires publiques au sein des collectivits
locales camerounaises).

Les diffrentes expriences de gestion et de budget participatif menes en Afrique ont
pour effet de renforcer la crdibilit des municipalits auprs des populations. De plus
en plus de maires mettent en avant la dmocratie participative plutt que la dmocratie
lective. Ils acceptent de soumettre aux populations llaboration et lapprobation des
stratgies de dveloppement local et des priorits de dpenses du budget.

4 Conclusion
Les collectivits locales africaines sont en ralit plus pauvres que leurs habitants .
En effet les budgets locaux ne traduisent pas tout le dynamisme local. Les collectivits
locales voluent en outre dans un contexte trs difficile caractris par un important gap
entre les besoins induits par les nouvelles comptences transfres par la
dcentralisation et les montants consacrs par les collectivits locales. Cet cart met au
premier plan la ncessit d'un ringeniering de la fiscalit locale pour sortir du
cercle infernal suivant : moins une collectivit locale dpense, moins elle est capable de
convaincre du bien-fond de limpt et moins elle peut mobiliser des ressources.

Pourquoi ne pas passer d'une logique d'laboration du budget base sur les budgets
antrieurs une approche visant tablir le budget par recouvrement des besoins en
matire d'quipements et de services locaux, dont lentretien obligatoire ? Pour la
mobilisation de la fiscalit foncire par exemple, lune des solutions envisages est de
rpercuter le besoin dentretien et de transformation du capital public existant sur les
utilisateurs des infrastructures urbaines, rpartir moiti sur le secteur moderne public
et priv et moiti sur le secteur informel. Cette fiscalit foncire donnera la prfrence
des solutions simples comme une vignette foncire laquelle on pourrait, en cas de
besoin, prendre en compte la qualit du bti (banco, banco amlior et dur) et son
niveau d'quipement (eau, lectricit, tlphone). La marge de manuvre est
confortable car le foncier est actuellement fiscalis hauteur de 0,05 % seulement.

Cependant, ces propositions visant conforter le poids des finances locales resteront de
vaines incantations si lon ne prend pas en compte 2 pralables importants :

- La question du prlvement ne sera jamais rsolue que si elle va de pair avec
lamlioration de la dpense. Dans ce contexte o lancrage de linstitution locale
auprs des populations est construire, lamlioration de la qualit de la dpense sera
alors dun apport important. La lgitimit des institutions locales sera le principal
indicateur de la russite ou de lchec du prlvement,

19
- La mise en uvre des actions de mobilisation des ressources locales suppose aussi une
clarification du jeu des acteurs. La dcentralisation doit permettre, au-del des intrts
des groupes, de mettre en place une coalition locale pour le dveloppement. Il faut
mettre laccent sur les incitations imaginer pour quil y ait plus de rgles dans la
gestion des affaires locales, donc plus de consensus.

La mobilisation des ressources propres des collectivits locales est certes un objectif
primordial, mais la pompe des ressources propres ne peut samorcer sans limpulsion
des ressources extrieures. Ces dernires exerceront un effet de levier sur les activits
conomiques tout en instaurant une confiance entre des collectivits locales dont
laction conomique sera de plus en plus visible et des populations pouvant enfin
raisonnablement esprer avoir accs aux services publics de base, toutes choses qui
concourent amorcer la pompe des ressources locales. Cest en ce sens que les
subventions de ltat, les ressources issues de lemprunt et les partenariats publics
privs participent de cette ncessaire amorage de la pompe locale.

Aujourdhui, la ncessit de l'accs des collectivits locales aux marchs des capitaux
n'est plus discutable tant la ncessit dinvestir se fait sentir et conditionne le
dveloppement des activits de production et de services. En effet le passage d'une
population majoritairement rurale une population majoritairement urbaine dans un
temps court, ncessite des quipements de peuplement tels qu'aucun tat et encore
moins une collectivit locale ne dispose des ressources ncessaires. Le recours
l'emprunt permet d'taler la prise en charge de ces normes investissements sur la
longue dure sans compromettre, par un effort fiscal insupportable, le droulement des
activits conomiques du moment.

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Bibliographie


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