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Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 4166622

OPININ N 017-2014/DTN
Entidad:

Gobierno Regional de Cajamarca

Asunto:

Definicin de "paralizacin" y "atraso" en los contratos de


ejecucin de obra

Referencia:

Comunicacin recibida el 13.DIC.2013

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Presidente del Gobierno Regional de


Cajamarca consulta sobre la definicin de "paralizacin" y "atraso" en la ejecucin
de un contrato de obra.
Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artculo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017 (en
adelante, la Ley), y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el
Reglamento).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas
necesariamente a situacin particular alguna.
2.

CONSULTAS Y ANLISIS

Las consultas formuladas son las siguientes:


2.1

Cul es la definicin de "paralizacin" y "atrasos"?

2.1.1 De manera previa a la absolucin de la consulta, es importante sealar que el


numeral 41.6 del artculo 41 de la Ley reconoce el derecho del contratista a
solicitar la ampliacin del plazo pactado cuando se verifican situaciones ajenas
a su voluntad que determinan atrasos y/o paralizaciones, debidamente
comprobados y que modifiquen el cronograma contractual.
Asimismo, el artculo 200 del Reglamento precisa las causales especficas que,
de verificarse, autorizan al contratista a solicitar la ampliacin del plazo en los

contratos de obra1, observndose que estas tambin se originan por atrasos y/o
paralizaciones ajenas a la voluntad del contratista.
De esta manera, la normativa de contrataciones del Estado otorga al contratista
el derecho a solicitar una ampliacin del plazo de ejecucin de un contrato de
obra cuando se produzcan atrasos y/o paralizaciones originados por causas
ajenas a su voluntad, con la finalidad de equilibrar o mantener las condiciones
inicialmente pactadas.
2.1.2 Adicionalmente, debe indicarse que los prrafos primero y segundo del artculo
202 del Reglamento regulan los efectos de la ampliacin del plazo de ejecucin
en los contratos de obra, conforme a lo siguiente:
Las ampliaciones de plazo en los contratos de obra darn lugar al pago
de mayores gastos generales variables iguales al nmero de das
correspondientes a la ampliacin multiplicados por el gasto general
variable diario, salvo en los casos de prestaciones adicionales de obra.
Slo cuando la ampliacin de plazo sea generada por la paralizacin total
de la obra por causas ajenas a la voluntad del contratista, dar lugar al
pago de mayores gastos generales variables debidamente acreditados, de
aquellos conceptos que forman parte de la estructura de gastos generales
variables de la oferta econmica del contratista o del valor referencial,
segn el caso. (El resaltado es agregado).
Como se aprecia, las disposiciones citadas establecen el pago de mayores
gastos generales variables2 al contratista como consecuencia econmica de la
aprobacin de la ampliacin del plazo de ejecucin de un contrato de obra, con
el objeto de reconocer los mayores costos indirectos que debe asumir el
contratista, derivados del incremento del plazo de obra.
Ahora bien, considerando que los artculos 41 de la Ley y 200 del Reglamento
establecen como causales de ampliacin del plazo de ejecucin de un contrato
de obra supuestos derivados, principalmente, del atraso o paralizacin de la
obra por causas no imputables al contratista, se puede inferir que la diferencia
1

Articulo 200.- Causales de ampliacin de plazo


(), el contratista podr solicitar la ampliacin de plazo pactado por cualquiera de las siguientes
causales ajenas a la voluntad del contratista, siempre que modifiquen la ruta critica del programa de
ejecucin de obra vigente al momento de la solicitud de ampliacin:
1.
2.
3.
4.
2

Atrasos y/o paralizaciones por causas no atribuibles al contratista.


Atrasos y/o paralizaciones en el cumplimiento de sus prestaciones por causas atribuibles a
la Entidad.
Caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobado.
Cuando se aprueba la prestacin adicional de obra. (). (El subrayado es agregado).

De acuerdo con el numeral 29 del Anexo nico del Reglamento, Anexo Definiciones, los gastos
generales variables Son aquellos que estn directamente relacionados con el tiempo de ejecucin de
la obra y por tanto pueden incurrirse a lo largo de todo el plazo de ejecucin de la prestacin a cargo
del contratista.

entre el primer y segundo prrafo del artculo 202 del Reglamento radica en
que el primero regula el pago de mayores gastos generales variables cuando la
ampliacin del plazo contractual es generada por atrasos en la ejecucin de la
obra; en cambio, el segundo regula el pago de mayores gastos generales
variables cuando la ampliacin del plazo se genera por la paralizacin de la
obra3.
2.1.3 De lo expuesto anteriormente, puede apreciarse que la normativa de
contrataciones del Estado utiliza los trminos "atrasos" y "paralizacin",
bsicamente, con dos objetivos: (i) para determinar los hechos que configuran
las causales de procedencia de una ampliacin del plazo en un contrato de obra
-causales que, adems, deben ser ajenas a la voluntad del contratista y deben
modificar la ruta crtica del programa de ejecucin de obra vigente al momento
de la solicitud- y (ii) para determinar las consecuencias econmicas de la
ampliacin del plazo de ejecucin de obra (forma de pago de los mayores
gastos generales).
Respecto a este segundo punto, es necesario distinguir entre "paralizacin" y
"atraso", pues dependiendo de la calificacin que se le otorgue al hecho o
circunstancia que origina la ampliacin del plazo de ejecucin de la obra, se
definir la forma de pago de los gastos generales que deriven de la ampliacin
de plazo aprobada.
As, la "paralizacin4" de una obra implica la detencin de la ejecucin de
todas las actividades y/o partidas que forman parte de la obra, por lo que no es
posible que el contratista valorice los costos incurridos durante el periodo de
paralizacin, entre estos, los mayores gastos generales incurridos en dicho
periodo.
En esa medida, considerando que en un periodo de paralizacin de obra el
contratista suele incurrir en mayores gastos generales originados, por lo
general, por los mayores costos administrativos, de mantenimiento y de
seguridad por el incremento del plazo de la obra, la normativa de
contrataciones del Estado le reconoce el derecho a recuperar los mayores
gastos generales incurridos durante dicho periodo, siempre que se encuentren
debidamente acreditados.

Para mayor informacin sobre la forma de pago de los mayores gastos generales en los contratos de
obra pueden revisarse las Opiniones N 094-2012/DTN y 074-2013/DTN.
4

Segn el Diccionario de Lengua Espaola (DRAE), Vigsima Segunda Edicin, paralizacin


significa Accin y efecto de paralizar". http://lema.rae.es/drae/?val=paralizaci%C3%B3n; debiendo
precisarse que el trmino "paralizar", en su segunda acepcin, significa "2. Detener, entorpecer,
impedir la accin y movimiento de algo. U. t. c. prnl." (El subrayado es agregado).
http://lema.rae.es/drae/?val=paralizar

Por su parte, un "atraso5" en la ejecucin de una obra implica un retraso o


retardo en la ejecucin de las actividades y/o partidas que forman parte de la
misma, sin llegar a constituir una paralizacin de obra; ello, sin perjuicio de la
posible paralizacin de alguna o algunas de las actividades y/o partidas que
forman parte de la obra.
En efecto, en un periodo de atraso el contratista contina ejecutando
actividades y/o partidas de la obra pero a un ritmo menor al establecido en el
calendario de avance de obra -pudiendo producirse, incluso, la paralizacin de
alguna o algunas actividades y/o partidas-, por lo que contina valorizando los
trabajos que correspondan, incluidos los gastos generales del periodo
correspondiente al periodo de atraso.
En consecuencia, una "paralizacin" de obra se define como la detencin de la
ejecucin de todas las actividades y/o partidas que forman parte de la misma,
no siendo posible que el contratista valorice los mayores gastos generales
incurridos en este periodo. Por su parte, en un "atraso" el contratista contina
ejecutando actividades y/o partidas de la obra pero a un ritmo menor al
establecido en el calendario de avance de obra -pudiendo producirse, incluso,
la paralizacin de alguna actividad y/o partida-, por lo que se contina
valorizando los trabajos que correspondan, incluyndose los gastos generales
correspondiente al periodo de atraso.
2.2

Un hecho de "paralizacin total" debe contar con la aprobacin de la


Supervisin y la Entidad? (sic).
En este punto, debe indicarse que, el artculo 201 del Reglamento establece el
procedimiento a seguir para la solicitud de una ampliacin del plazo en los
contratos de obra; sealndose, entre otros, las funciones que le competen al
supervisor y a la Entidad en dicho procedimiento.
As, ante la solicitud de ampliacin del plazo del contratista, el segundo prrafo
del referido artculo establece que El inspector o supervisor emitir un
informe expresando opinin sobre la solicitud de ampliacin de plazo y lo
remitir a la Entidad, en un plazo no mayor de siete (7) das, contados desde
el da siguiente de presentada la solicitud. La Entidad resolver sobre dicha
ampliacin y notificar su decisin al contratista en un plazo mximo de
catorce (14) das, contados desde el da siguiente de la recepcin del indicado
informe. (). (El resaltado es agregado); siendo importante sealar que el
ltimo prrafo del referido artculo seala que "Cualquier controversia
relacionada con el pronunciamiento de la Entidad respecto a las solicitudes de
ampliacin de plazos podr ser sometida a conciliacin y/o arbitraje ()."
Como se aprecia, tanto el supervisor (al emitir opinin) como la Entidad (al

Segn el Diccionario de Lengua Espaola (DRAE), Vigsima Segunda Edicin, atraso, en su


primera acepcin, es el 1. m. Efecto de atrasar o atrasarse." http://lema.rae.es/drae/?val=atraso;
siendo necesario precisar que el trmino "atrasar" significa, en su primera y stima acepcin,
respectivamente, "1. tr. retardar. U. t. c. prnl." y "7. prnl. retrasarse ( llegar tarde)."
http://lema.rae.es/drae/?val=atrasar

pronunciarse) tienen la obligacin de analizar la solicitud de ampliacin del


plazo de ejecucin de obra del contratista, as como los hechos o circunstancias
(atrasos y/o paralizaciones) que las sustentan. Sin embargo, la Entidad es la
nica competente para aprobar una solicitud de ampliacin del plazo de obra y,
en esa medida, calificar definitivamente los hechos o circunstancias que la
sustentan como "paralizacin" o "atraso".
Sin perjuicio de ello, debe indicarse que, de conformidad con el ltimo prrafo
del artculo 201 del Reglamento, las controversias relacionadas con el
pronunciamiento de la Entidad sobre la ampliacin del plazo de un contrato de
ejecucin de obra pueden ser sometidas a arbitraje; por lo que, en estos casos,
le correspondera definir a los rbitros la calificacin de los hechos y
circunstancias que sostienen la solicitud de ampliacin del plazo del
contratista.
2.3

Existe la "paralizacin parcial" en el mbito de las normas de


contratacin pblica? (sic).
De conformidad con lo indicado al absolver las consultas anteriores, una
"paralizacin" de obra se define como la detencin de la ejecucin de todas las
actividades y/o partidas que forman parte de la misma; mientras que en un
"atraso" el contratista contina ejecutando actividades y/o partidas de la obra
pero a un ritmo menor al establecido en el calendario de avance de obra,
pudiendo, incluso, llegar a la paralizacin de alguna actividad y/o partida de la
obra.
En esa medida, si bien la normativa de contrataciones del Estado no se refiere
expresamente al trmino "paralizacin parcial", de la definicin de "atraso"
sealada en el prrafo anterior, se desprende que la paralizacin de alguna
actividad o partida (mas no de todas), solo constituira un atraso, generndose
los mismos efectos econmicos.

3.

CONCLUSIONES

3.1

Una "paralizacin" de obra se define como la detencin de la ejecucin de


todas las actividades y/o partidas que forman parte de la misma, no siendo
posible que el contratista valorice los mayores gastos generales incurridos en
este periodo; en cambio, en un "atraso" el contratista contina ejecutando
actividades y/o partidas de la obra pero a un ritmo menor al establecido en el
calendario de avance de obra -pudiendo producirse, incluso, la paralizacin de
alguna actividad y/o partida-, por lo que se contina valorizando los trabajos
que correspondan, incluyndose los gastos generales correspondiente al
periodo de atraso.

3.2

La Entidad es la nica competente para aprobar una solicitud de ampliacin del


plazo de obra y, en esa medida, calificar los hechos o circunstancias que la
sustentan como "paralizacin". En caso de controversia, el tribunal arbitral
tambin sera competente para definir si los hechos o circunstancias que
sostienen la ampliacin del plazo constituyen o no una "paralizacin".

3.3

Si bien la normativa de contrataciones del Estado no se refiere expresamente al


trmino "paralizacin parcial", de la definicin de "atraso" sealada en el
numeral 3.1 de la presente opinin, se desprende que la paralizacin de alguna
actividad o partida (mas no de todas), solo constituira un atraso, generndose
los mismos efectos econmicos.
Jess Mara, 29 de enero de 2014

MARY ANN ZAVALA POLO


Directora Tcnico Normativa
CVP/.

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