Commission d'enqute sur les 35 heures Conclusions de la rapporteure Barbara Romagnan (dpute PS)

I. LES 35 HEURES : UN BILAN RELATIVEMENT CONSENSUEL

Le bilan de la rduction du temps de travail, quinze ans aprs les lois Aubry, fait lobjet de plusieurs consensus, dgags par la
Commission denqute partir des observations et des analyses qui lui ont t prsentes par les diffrents partenaires
sociaux, praticiens, chefs d entreprises, statisticiens, sociologues, conomistes, juristes, directeurs dadministration centrale
ou dhpitaux quelle a pu auditionner.
1. Une politique conomiquement efficace
Les lois Aubry, de rduction du temps de travail 35 heures par semaine ou 1 600 heures par an, ont cr 350 000 emplois et
ainsi contribu rduire le chmage. Elles ont cot, par an, 2milliards deuros aux entreprises et 2,5 milliards d euros aux
administrations publiques, soit un peu plus de 12 800 euros par emploi cr, comparer avec lindemnisation nette moyenne
dun chmeur qui slverait 12 744 euros par an en 2011. Cest la politique en faveur de lemploi la plus efficace et la moins
coteuse qui ait t conduite depuis les annes 1970.
Elle a permis quentre 1998 et 2001, lconomie franaise cre plus demplois que jamais auparavant dans son histoire, et plus
demplois par point de croissance annuelle que dans les priodes prcdentes et suivantes, faisant mme oublier les rigidits
de son march du travail que dploraient auparavant les organisations conomiques internationales. En effet, quon lapprouve
ou quon le regrette, les lois Aubry ont apport beaucoup de souplesse dans lorganisation du travail.
Les reprsentants des entreprises qui ont t entendus par la Commission nont pas repris expressment cette politique leur
compte. Les reprsentants des salaris la dfendent tout en soulignant que la souplesse dans lamnagement du temps de
travail, autorise par les lois Aubry, peut tre nuisible la sant du salari, que la rduction du temps de travail a pu
saccompagner dun relvement des cadences et que le forfait de jours de travail ngoci avec les cadres est parfois un
march de dupes, ce que la jurisprudence a dailleurs dnonc.
2. Un acquis social incontestable
Cette politique volontariste et efficace a permis aux salaris franais qui en ont bnfici de connatre des temps de travail
comparables ceux des pays les plus avancs, rejoignant, par la loi, mais aussi par la ngociation collective suscite par la loi
et qui reste dune ampleur sans prcdent dans notre pays, une tendance mondiale la baisse du temps de travail observe
dans les pays industrialiss depuis le XIXe sicle.
Cette politique na pas eu le soutien des organisations demployeurs mme si nombre de directions dentreprises ont profit de
la premire loi Aubry pour ngocier spontanment une nouvelle organisation du travail. Cette politique est encore accuse, par
ses plus anciens dtracteurs, dtre la cause de tous les maux qui accablent lconomie franaise depuis 2001. Le prsent
rapport fait justice de ces accusations, comme l avait dj fait un document d approche de la comptitivit franaise, sign
conjointement en juin 2011 par des syndicats demployeurs et de salaris.
Sur le plan socital, cette politique a t apprcie par les salaris car elle a amlior leurs conditions de travail et leur vie
personnelle et familiale. Elle a vit que lconomie franaise ne cde la tentation, si courante dans les pays voisins, de
rserver aux femmes, nouvelles venues sur le march du travail, des emplois temps trs partiels non choisis et parfois
cumuls ce qui permet ces pays dafficher des taux de chmage flatteurs mais rserve une vie moins enviable aux
salaries concernes.
La rduction du temps de travail sest traduite pour la majorit des salaris franais par un accroissement du temps libre, qui
leur a permis la fois de se consacrer davantage leur famille et de s investir dans d autres activits, sportives, culturelles ou
encore associatives.
II. UNE RFLEXION NCESSAIRE POUR ATTNUER CERTAINS EFFETS NFASTES
Dans le bilan de la rforme du temps de travail, on ne saurait oublier quune partie des salaris franais est reste en dehors
de ce mouvement en ne bnficiant pas de la RTT, notamment dans les entreprises de moins de 20 salaris. Il nest
cependant pas aujourdhui possible de reconstituer ce que le passage aux 35 heures dans les petites entreprises aurait eu
comme effets, que ce soit en termes de crations demplois ou de rorganisation du travail.
Ensuite, les salaris les moins qualifis ont pu souffrir du dveloppement de la flexibilit que la loi sur les 35 heures a rendu
possible. Plus que toutes les autres catgories socioprofessionnelles, les salaris non qualifis ont pti de laccroissement de
la polyvalence ainsi que dune moindre prvisibilit des horaires de travail. Parmi eux, 40 % des femmes non qualifies
nauraient tir aucun bnfice de la rduction du temps de travail, selon la sociologue Mme Dominique Mda.
Sagissant des cadres, le jugement exprim lgard des 35 heures est plus ambivalente : sils ont en gnral apprci la plus
grande libert de gestion de leur temps, au travail comme dans leur vie prive, l exigence de disponibilit permanente qui a
rsult, pour certains, de la mise en place du forfait-jours neutralise en grande partie les bnfices de la rduction du temps de
travail.
Certains secteurs ont enfin connu des difficults spcifiques : cest singulirement le cas de l hpital, comme l a soulign M.
Lionel Jospin, notamment en raison de recrutements trop tardifs. Toutefois les difficults dorganisation existaient auparavant
et les lois qui se sont succd ont ensuite ajout une part non ngligeable de complexit.
III. LA POLITIQUE DE RDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL PEUT TRE POURSUIVIE EN TIRANT LES LEONS DU
PASS
Il est tentant, laune des rsultats positifs dgags par la commission denqute, sur les plans de lemploi, de la comptitivit
ou encore de la qualit de vie, de penser que poursuivre la politique de rduction du temps de travail permettrait la France
de rditer les performances conomiques et sociales enregistres pendant la priode o les 35 heures furent mises en

uvre.
La question doit tre pose dans toute son acuit, cest--dire notamment en prenant en compte les facteurs qui ont,
historiquement, limit les effets bnfiques quil tait possible dattendre de la RTT et ceux qui ont induit une srie d effets
dommageables afin justement
de ne pas reproduire ce qui peut, aujourdhui, nous apparatre comme des erreurs.
Ce rapport sinterroge donc, pour conclure, sur les formes que pourrait prendre lavenir, la continuation du mouvement
sculaire de rduction et damnagement du temps travaill par les salaris en France.
1. Des rsultats conomiques et sociaux reproductibles ?
Le contexte conomique mondial et national que nous connaissons aujourdhui diffre grandement de celui qui caractrisait la
fin des annes 1990 notamment du fait de la faible croissance, du poids pris par lendettement public et de la place rduite
des conomies europennes dans le march mondial. Cette conjoncture doit tre prise en compte lorsquon rflchit aux
conditions ncessaires pour rendre possible une nouvelle, ventuelle, rduction du temps de travail.
a. Un soutien politique la croissance conomique
Entre 1998 et 2002 le taux de croissance annuel en France a t suprieur de prs dun demi-point en moyenne celui de la
zone euro, comme en atteste le graphique ci-dessous, tir de la lettre Diagnostic Prvisions et Analyses conomiques n 22,
publie par le ministre de lconomie en dcembre 2003.
On peut donc lgitimement faire l'hypothse que les 35 heures y ont particip, en amliorant le climat de confiance au sein de
la socit franaise. En effet, du ct des mnages, la diminution du chmage, lie en partie la RTT et en particulier la
baisse du chmage des jeunes, due notamment la cration de 300 000 emplois jeunes a eu un effet bnfique sur le moral
gnral, qui s'est accompagn d'une consommation soutenue, notamment de biens d'investissement.
Pour esprer rduire sensiblement le chmage en misant sur la seule croissance du PIB, il faudrait que celle-ci s'tablisse
durablement des niveaux trs suprieurs ceux que l'on a pu observer ces dernires dcennies, y compris avant la crise de
2008. Cette perspective semble aujourd'hui hors d'atteinte au vu du contexte conomique dfavorable, aussi bien en Europe
que dans le reste du monde, de la difficult de mobiliser le levier de l'endettement public, ainsi que de la rarfaction des
ressources naturelles sur lesquelles s'est appuye la croissance conomique au XXe sicle. Dans un tel contexte, sil convient
de poursuivre la mise en uvre de politiques de stimulation de l'activit, il faut galement envisager la poursuite de la
tendance historique de rduction du temps de travail, comme outil de partage de l'emploi et d'amlioration des conditions de
travail, mais aussi, sans doute, comme un outil daccompagnement de la croissance.
b. Rduire le temps de travail pour protger lemploi existant
Au-del dune rduction lgale donc globale du temps de travail, la commission sest intresse aux possibilits de rduire le
temps de travail pour sadapter une conjoncture conomique particulire, notamment partir de lexemple allemand.
Le dispositif de chmage partiel appel Kurzarbeit, qui constitue une forme de rduction subie mais ngocie du temps de
travail, a largement contribu la sauvegarde des emplois outre-Rhin, notamment dans le secteur industriel. Ainsi, malgr la
crise et le recul du PIB allemand de 5,1 % en 2009 contre 2,7 % en France, lAllemagne a conserv ses emplois quand la
France en a perdu 280 000. Au plus fort de la crise, 1,5 million de salaris allemands ont bnfici du dispositif de chmage
partiel pour un cot de 6 milliards deuros pour ltat fdral contre 275 000 en France pour un cot de 600 millions.
Pour prserver lemploi et les savoir-faire des entreprises en France, ltat pourrait donc aider, linstar de ce que fait
lAllemagne, celles qui traversent une mauvaise passe, faute de demande ou de trsorerie, en autorisant la direction
diminuer le temps de travail et les salaires, et en versant aux salaris concerns une compensation salariale.
Ces pratiques ne sont pas rpandues en France, qui possde, on la vu, une culture diffrente de la rduction du temps de
travail. Le modle allemand est souvent invoqu dans le dbat public franais, mais plus rarement sous cet aspect. Il pourrait
cependant sembler pertinent de sen inspirer dans la perspective dune poursuite de la rduction du temps de travail et au
service de la lutte contre le chmage.
c. Demain, vers les 32 heures ?
Le calcul du temps travaill sur une base essentiellement hebdomadaire, sur lequel se sont principalement appuyes les lois
Aubry, peut sembler aujourd'hui peu adapt la poursuite de la politique de rduction du temps de travail. Cependant, d'autres
formes de RTT peuvent tre envisages, prenant en compte l'attente des salaris lgard d'une meilleure articulation et dun
meilleur quilibre entre la vie prive et la vie professionnelle, par exemple partir dun calcul du temps travaill sur plusieurs
annes. Les jours de congs ainsi pargns pourraient alors permettre aux salaris de prendre des congs plus longs pour
motifs personnels (naissance d'enfants, priodes sabbatiques, parents gs prendre en charge), ou tre utiliss des fins
professionnelles (allgement de fin de carrire, congs pour formation, gestion de transitions professionnelles).
Sachant que les mtiers des dcennies venir ncessiteront de plus en plus souvent que les salaris se rorientent et se
forment plusieurs fois au cours de leur carrire, il semble important de mnager chacun du temps pour y parvenir. Il y a l un
enjeu d panouissement personnel pour les salaris, mais aussi de comptitivit pour notre conomie nationale. Pour ce faire,
il serait intressant de commencer par largir les dispositifs existants et d'offrir un cadre scuris aux salaris qui le mettent en
uvre : droit au retour aprs congs ou formation, maintien des droits l'indemnisation du chmage, etc.
d. Clarifier les rles respectifs de la loi et de la ngociation dans la dfinition des normes sociales
Une partie importante du dbat qui a cours aujourdhui sur les volutions venir du temps de travail en France porte sur le
niveau auquel doit se dcider lamnagement, la rduction ou laugmentation du temps de travail. Cela rsulte notamment du

souhait de certains chefs dentreprise dassouplir le cadre lgal au gr des spcificits de leur branche professionnelle ou de
leur secteur dactivit. Il convient cependant de rappeler le cadre qui rgit les relations entre les diffrents niveaux de lordre
juridique propre aux relations de travail.
Comme cela a t prcdemment expos (1), depuis 1982, lvolution du cadre juridique du temps de travail tend confrer
un rle accru la ngociation collective dans la dtermination des normes applicables aux salaris.
Tous les praticiens du droit social entendus par la Commission denqute (organisations syndicales et patronales, DRH,
avocats, consultants), saccordent sur la ncessit de poursuivre et dapprofondir cette tendance de fond. En revanche, le
niveau auquel doit se dvelopper la ngociation collective donne lieu de vives controverses, entre les tenants de la
ngociation de branche et ceux de la ngociation dentreprise (2).
En effet, le dveloppement de la ngociation lun ou lautre niveau suppose de rgler, au pralable, plusieurs difficults.
Sagissant de la ngociation de branche, la restructuration du paysage conventionnel doit tre accomplie avant denvisager
tout renforcement de celle-ci. cet gard, la loi du 5 mars 2014 relative la formation professionnelle, lemploi et la
dmocratie sociale, a dot ladministration du travail de nouveaux outils pour procder au regroupement des branches, afin
den amliorer la cohrence et l organisation, et garantir qu elles atteignent la taille critique ncessaire pour assumer de
nouvelles missions de ngociation. Ces outils se trouvent aujourdhui en cours dlaboration et devraient produire leurs
premiers effets dans quelques mois.
Sagissant de la ngociation dentreprise, demeure le problme majeur de labsence de reprsentation des salaris dans de
trs nombreuses entreprises, en raison de la taille rduite de celles-ci ou de labsence de candidats aux fonctions de dlgu
du personnel et de dlgu syndical.

(1) Voir la partie du rapport intitule Leffet dynamique de la mise en place ces 35 heures sur la ngociation collective .
(2) Voir la partie du rapport intitule La ncessit dencourager et approfondir les ngociations relatives aux conditions de
travail .

Dans tous les cas, quel que soit le niveau de dveloppement de la ngociation finalement retenu, la fixation de normes via
celle-ci doit et devra sinscrire dans le respect dun ordre public social selon lequel il est possible de modifier des dispositions
lgislatives relatives au droit du travail par un accord collectif, mais uniquement pour les amliorer.
En conclusion, les principes et rgles, rgissant larticulation entre les normes tatiques et ngocies, forment un ensemble
trs complexe, qui mriterait une clarification notable pour que chacun puisse jouer pleinement son rle dans un cadre
harmonis et tabli de manire prcise.
2. Viser lamlioration des conditions de travail
Dans le mouvement de rduction du temps de travail, certains actifs, qui nont pas profit de lensemble des effets bnfiques
de cette avance sociale, pourraient tre considrs comme les oublis des 35 heures :
soit parce que leur statut prcaire ne les a pas fait profiter de la rduction du temps de travail : cela concerne notamment les
chmeurs qui nont pas retrouv demploi, les travailleurs en intrim ou les salaris temps partiel subi ;
soit parce que leurs conditions de travail ont t particulirement modifies lors de la rduction du temps de travail : une
dgradation des conditions de travail a ainsi t constate par un quart des actifs la suite du passage aux 35 heures
certains secteurs, tels celui de la fonction publique hospitalire ou celui de lhtellerie-restauration, ayant t particulirement
affects.
Pour les premiers, force est de constater que lenjeu dpasse la simple politique du temps de travail, mme si on a vu que
cette dernire permettait de rduire le chmage et la prcarit.
Concernant les salaris dont les conditions de travail ont t dgrades la suite des 35 heures, il faut souligner que ces
consquences regrettables dcoulent dune application de la loi peu fidle son esprit initial. Lorsque les temps de pause ou
dchange ont t recalculs au lieu dtre sanctuariss, la rduction du temps de travail a pu, en effet, se traduire par une
intensification et parfois une souffrance.
Dans cette perspective, les futures ngociations ou dispositions lgislatives relatives au temps de travail devront sefforcer de
rpondre ce double enjeu de lorganisation du travail et de lamlioration des conditions de travail.
3. Trouver le bon quilibre entre temps de travail et qualit de vie
Enfin, des efforts restent faire pour assurer une bonne articulation entre la vie professionnelle et la vie en dehors du travail.
Notamment, la recherche de lgalit professionnelle entre les hommes et les femmes doit tre poursuivie.
Il subsiste en effet des ingalits majeures entre les deux sexes dans la sphre professionnelle. La rduction du temps de
travail a sans doute contribu les rduire : si le temps rcupr na pas t employ de la mme manire par les femmes et
les hommes, le passage aux 35 heures a permis aux parents, notamment ceux de jeunes enfants, de dgager davantage de
temps leur consacrer. Et elle a encourag un meilleur partage des responsabilits familiales en donnant aux pres le temps
de simpliquer davantage dans lducation des enfants et dans la vie familiale.
Or linvestissement des pres dans la vie familiale est un point de passage oblig pour lgalit professionnelle : une grande
partie de leur avantage concurrentiel par rapport aux femmes, sur le march du travail, tient leur plus grande disponibilit
pour lentreprise. Il en va de mme pour ladministration. Une enqute ralise la demande de la Direction gnrale de
ladministration et e la fonction publique (DGAFP) et le Centre dtudes de lemploi (CEE) montre que linvestissement des

hommes dans le travail est permis par le sacrifice de leur vie professionnelle, consenti par les femmes pour soccuper du foyer.
De manire plus gnrale on peut faire lhypothse que le travail temps plein des hommes (93 % des hommes occups
travaillent temps plein) nest possible que grce au temps partiel des femmes.
Les 35 heures ont ainsi non seulement accompagn mais aussi amplifi un mouvement sociologique observ depuis les
annes 2000, mais nont pas suffi annihiler ces ingalits.
La persistance dun temps partiel trs majoritairement fminin lexplique en partie. Occups 82 % par des femmes, les
emplois temps partiel se caractrisent en France par des dures relativement hautes (23,2 heures hebdomadaires) au
regard de la moyenne europenne (20,2 heures en 2010 selon Eurostat). Pourtant, ils permettent rarement lautonomie
financire de ceux ou celles, en loccurrence qui les occupent, et saccompagnent rgulirement dhoraires atypiques
(horaires priphriques, mits , etc.). La moiti des salaris temps partiel peroit un salaire net infrieur 850 euros par
mois, et 16 % dentre eux cumulent plusieurs emplois pour amliorer leurs revenus.
Or la priode 1998-2002 a vu se rduire le nombre de contrats temps partiels, soit parce que les salaris passaient plus
facilement dune anne sur lautre temps plein, soit parce que, du fait de la rduction du temps de travail, les nouveaux
contrats dembauches taient plus frquemment des temps pleins.
La rduction du temps de travail constitue donc une rponse pertinente car elle contribue rpartir le travail plus
quitablement, et distribuer mcaniquement les heures partages sur les contrats temps partiels notamment. cela
sajoute un effet de rattrapage induit par les lois Aubry les contrats temps partiels entre 35 heures et 39 heures ayant t de
facto requalifis en contrats temps plein du fait de labaissement de la dure lgale du travail.
Au terme de son enqute sur limpact socital, social, conomique et financier de la rduction progressive du temps de travail,
votre rapporteure souhaite insister sur le sens donner la dimension progressive de cette politique.
Lhistoire des socits industrielles et post-industrielles donne voir un mouvement conjoint de dveloppement technique,
denrichissement individuel et collectif et de rduction du temps consacr aux tches productives ; et rien, dans les volutions
rcentes, ne vient justifier quun tel mouvement s
arrte aujourdhui. Jadis concentr sur la dure de la journe de travail, puis sur le nombre dannes passes au travail au
cours dune vie, la dtermination lgale de la dure du travail sest, plusieurs reprises, exprime en dure hebdomadaire,
permettant dimportantes avances sociales et un recul massif du chmage.
Ce mouvement progressif nest pas pour autant linaire. De nombreuses dispositions ont t prises au cours de la dernire
dcennie, qui visaient permettre, voire encourager le contournement de la dure lgale du travail, notamment par le
recours trs important aux heures supplmentaires permis par la forte augmentation du contingent annuel, passant de 130
heures en 2002 180 en 2003, puis 220 en 2004.
Sil est difficile dvaluer vraiment limpact des 35 heures, cest dabord parce que les Franais ne sont pas, aujourdhui,
vraiment aux 35 heures.
Pour le reste, il revient aujourdhui au lgislateur, aux partenaires sociaux, aux citoyens mais aussi aux chercheurs, de rflchir
aux formes que peut prendre, au cours des prochaines annes, la poursuite du mouvement progressif de rduction du temps
de travail. Ncessairement neuves, ces formes devront tirer les leons des succs et des limites des expriences passes.
On peut trouver intressant quun nombre non ngligeable de chercheurs continuent penser qu'une nouvelle tape de
rduction du temps de travail, couple un effort intense de formation, est la seule manire de rsorber au plus vite le trs
grand nombre de chmeurs et notamment de chmeurs de longue dure, qui ne peuvent pas tre laisss sur le bas-ct.
Certains, l'instar de Juliette Schor (La vritable richesse, ditions Lopold Charles Meyer, 2013), aux tats- Unis, ou de
Dominique Mda en France (Rduire le temps de travail reste la solution, Projet, octobre dcembre 2013, n 336-337)
considrent que la rduction de la norme de travail temps complet est l'un des principaux moyens de rendre effective l'galit
professionnelle entre hommes et femmes, en promouvant la prise en charge, par les hommes, d'une plus grande partie des
activits familiales et domestiques. Ce raccourcissement de la norme de travail temps complet constituerait un mode de
partage apais du travail, s'opposant au partage sauvage actuel. Il se traduirait pour certains par une rduction du temps de
travail et pour d'autres par une augmentation (les travailleurs(ses) temps partiel trs court).
l'instar de l'conomiste Jean Gadrey, ces chercheuses inscrivent leur raisonnement dans une rflexion globale sur la
ncessit d'engager nos socits dans la reconversion cologique qu'exige la prise en compte des engagements de
diminution des missions de gaz effet de serre. Au moyen d'une production plus propre, exigeant davantage de travail, ces
auteurs imaginent une configuration o ce plus grand volume de travail serait rparti sur l'ensemble de la population active. Le
dfi consisterait, ds lors, associer cette vaste redistribution du travail sa dsintensification , de faon permettre
chacun d'accder un emploi dcent. Une telle perspective exige des politiques publiques audacieuses, servi par une
information objective et de qualit, et cest quoi le rapport prsent souhaiterait avoir contribu.