CAPITOLUL I

GENERALITI PRIVIND
FINANELE PUBLICE

1.1. Conceptul i definirea finanelor publice

1.1.1. Concept
Dup unii cercettori, noiunea de finane i are originea n limba
latin, provenind din derivarea cuvintelor de origine latin fiare sau
finis, care semnific terminarea, ncheierea unui diferend, a unei aciuni
judiciare n legtur cu plata unei sume de bani. Pe scurt, erau utilizate cu
sensul de termen de plat.
De la aceste cuvinte s-a format financia sau financia pecuniaria, adic
plata n bani.
Termenul a fost preluat att n limbile romanice, ct i n cele anglosaxone. Astfel, n Frana, n secolul al XV-lea 1 se foloseau expresiile
hommes de finances i financiens pentru denumirea arendailor de
impozite i persoanelor care ncasau impozitele regelui.
Prin finance se nelegea o sum de bani (un venit al statului), iar
les finances echivala cu gospodria public, cu ntregul patrimoniu al
statului.
Teoreticienii francezi leag aceste expresii de verbul finer care
avea acelai neles cu finir ce semnific astzi finalizarea unei
tranzacii contractuale, prin achitarea preului mrfii sau serviciului i de
cuvntul finis care nseamn momentul n care o plat trebuie
efectuat, ntruct a devenit exigibil.
n limba german, din secolul al XV-lea pn n XVII-lea s-au utilizat
termenii Finanz (care nsemna plata n bani) i Finanzer, care desemna
cmtarul 2 .
Odat cu trecerea timpului cuvntul finane a devenit mult mai
cuprinztor, referindu-se att la obligaiile de plat i forma bneasc a
plii, ct i la relaiile economice i sociale ce le genereaz i la fluxurile
de constituire.
1

Iulian Vcrel, (coordonator), Finane publice, ediia a IV-a, Bucureti, Editura

Didactic i Pedagogic, R.A., 2004, p. 31.
2
Iulian Vcrel, (coordonator), Finane publice, Bucureti, Editura Didactic i
Pedagogic, R.A., 1999, p. 35.

1.1.2. Definirea finanelor i finanelor publice

Finanele au aprut ca urmare a creterii diviziunii sociale a muncii, a
dezvoltrii factorilor de producie, a creterii productivitii muncii i a
dezvoltrii schimbului.
Finanele reprezint fluxuri economice, exprimate n bani prin care se
formeaz, se repartizeaz i se folosesc resursele bneti necesare
finanrii unor activiti 3 .
Finanele publice (categorie a finanelor generale) sunt definite n
legtur cu existena statului i a instituiilor sale centrale i locale, adic n
legtur cu existena i funcionarea instituiilor de drept public.
n Dicionarul explicativ al limbii romne, finanele sunt definite ca
fiind totalitatea mijloacelor bneti care se gsesc la dispoziia unui stat
i care sunt necesare pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale 4 .
Conform unei alte definiii, prezentate n Dicionarul enciclopedic
romn, finanele sunt relaii sociale, de natur economic, care apar n
procesul repartiiei produsului social i n special al venitului naional n
legtur cu ndeplinirea sarcinilor i funciilor statului5 .
n literatura financiar exist o diversitate de opinii referitoare la
conceptul de finane n general i, n particular, la cel de finane publice.
Cteva din abordrile consacrate sunt relevante n acest sens6 .
Ioan Rducanu afirma c tiina care precizeaz regulile i principiile
dup care statul i celelalte organizaii publice procur, administreaz i
ntrebuineaz bunurile economice i banii, este tiina financiar. (Curs de
tiin i legislaie financiar, Bucureti, Academia de nalte Studii
Comerciale i Industriale, 1939, pp. 5-6).
Gaston Jse considera c finanele publice vizeaz banii i, prin
extindere, achiziionarea, administrarea i utilizarea banilor publici.
(Cours de finances publiques, 1935-1936, Paris, Libraire Gnrale de Droit
& de Jurisprudence, 1936, p. 2).
George N. Leon definete economia financiar ca fiind activitatea
economic aranjat dup o ordine anumit, care urmrete procurarea i
ntrebuinarea de bunuri pentru nevoile colective. (Elemente de tiin
financiar, vol. 1, Cluj, Cartea Romneasc S.A., 1925, pp. 2-6).
3

Coralia Angelescu, Dumitru Ciucur, (coordonatori) etc., colectiv de autori,

Dicionar de economie, ediia a II-a, Bucureti, Editura Economic, 2001, p. 201.
4
Dicionarul explicativ al limbii romne, ediia a II-a, Bucureti, Editura Univers
Enciclopedic, 1998, p. 380.
5
Dicionarul enciclopedic romn, Bucureti, Editura Politic, 1964, vol. II, p. 396.
6
Citatele autorilor strini sunt preluate din Ioan Bogdan, Tratat de management
financiar-bancar, Bucureti, Editura Economic, 2002, pp. 436-437.

Diferenele teoreticienilor privind semnificaia finanelor rezult i din

prezentarea foarte sugestiv realizat de renumitul cercettor Iulian
Vcrel, conform cruia finanele sunt considerate ca 7 :
a. fonduri bneti la dispoziia statului (venituri ale statului i ale
autoritilor administrativ-teritoriale; resurse bneti prelevate la dispoziia
statului n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale; mijloace de
acoperire a cheltuielilor administraiei de stat i ale colectivitilor locale);
b. bani i bunuri utilizate pentru funcionarea instituiilor
publice;
c. totalitatea resurselor i a sarcinilor care se refer la activitatea
instituiilor publice (venituri publice, cheltuieli publice, buget, datorie
public) i regulile care stabilesc regimul acestora;
d. gospodria statului i a altor organizaii politice i regulile i
principiile care stau la baza administrrii bunurilor economice i a banilor;
e. mijloace de intervenie a statului n economie (impozite,
mprumuturi, alocaii bugetare, subvenii);
f. ansamblul activitii desfurate de sectorul public al economiei,
inclusiv administrarea finanelor publice i politicile financiare;
g. relaii sociale, de natur economic, care apar n procesul
constituirii fondurilor publice de resurse bneti i al repartizrii acestora n
scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii.
1.2. Structura finanelor publice
n funcie de modul de formare i de alocare a fondurilor bneti, de
caracteristicile subiecilor diverselor relaii financiare, tehnicile i
mecanismele utilizate, finanele din Romnia se difereniaz n finane
publice i finane private 8 .
Structura finanelor publice difer de la un stat la altul i de la o
perioad istoric la alta, dar n majoritatea statelor democratice
contemporane cuprind: cheltuielile publice, veniturile publice, bugetul de
stat, mprumuturile publice i finanele unitilor administrativ-teritoriale.
Sunt de asemenea state care au inclus o component distinct, i anume
finanele organizaiilor internaionale.
Finanele organizaiilor internaionale cuprind actele i operaiunile de
formare i ntrebuinare a fondurilor bneti necesare organizaiilor
internaionale ctre care statele ce le cuprind au obligaii contributive.
Finanele publice sunt asociate ntotdeauna cu statul, cu unitile
administrative-teritoriale, cheltuielile, mprumuturile i datoria acestora.
7

Iulian Vcrel (coordonator), Finane publice, ediia a IV-a, Bucureti, Editura

Didactic i Pedagogic, R.A., 2004, pp. 31-32.
8
Ioan Talpo, Finanele Romniei, Timioara, Editura Sedona, 1995, p. 16.

Finanele publice sunt formate din finanele generale ale statului i

regiilor autonome, ale societilor comerciale cu capital de stat9 . Ele se
folosesc, se iniiaz i se deruleaz de ctre stat, ca subiect de drept
public, nzestrat cu suveranitate financiar.
Prin Legea finanelor publice, guvernul este autorizat anual s
angajeze anumite cheltuieli i s asigure ncasarea unor venituri pentru
acoperirea acestora.
Finanele private sunt asociate cu existena i activitile financiare
ale agenilor economici, ale bncilor i societilor de asigurri, cu
resursele i necesitile acestora, cu mprumuturile primite sau acordate, cu
creanele de ncasat i cu obligaiile de plat, cu asigurrile i reasigurrile
de bunuri, persoane i rspundere civil etc.
Finanele private se supun normelor dreptului comercial i au ca obiect
modul de constituire i nivelul capitalului social al agenilor economici,
repartizarea profitului, modalitile de efectuare a plasamentelor de resurse
financiare, mobilizarea creanelor i lichidarea obligaiilor fa de teri
etc. 10 .
Pe parcursul evoluiei, finanele, att cele publice ct i cele private, au
avut manifestri diferite, determinate n general de nivelul de dezvoltare
economic, de evoluia schimbului i a banilor i de ali factori specifici
fiecrei perioade.
1.3. Evoluia general a finanelor publice
Primele elemente de finane au fost impozitele n bani, care au aprut
la confluena dintre comunitatea gentilic i ornduirea sclavagist, prin ele
asigurndu-se resursele de care statul avea nevoie.
Se poate aprecia c factorii care au generat apariia acestora au fost11 :
existena statului i a nevoilor sale;
apariia i folosirea banilor.
Nevoia de resurse financiare s-a manifestat ns att n domeniul
public, ct i n cel privat, unde trebuiau susinute afacerile private.
Teoreticienii delimiteaz trei mari perioade in evoluia finanelor
publice:
a. perioada statului-jandarm;
b. perioada statului-providen;
c. perioada n care statul devine actor economic.
a. Finanele publice n perioada statului-jandarm
9

Paul Bran, Finanele ntreprinderii, Chiinu, Editura Logos, 1995.

Mihai Toma, Finane i gestiune financiar, Bucureti, Editura Didactic i
Pedagogic, R.A., 1994, p. 10.
11
Constantin I. Tulai, Finanele publice i fiscalitatea, Cluj-Napoca, Editura Casa
Crii de tiin, 2003, p. 10.
10

Secolul al XIX-lea, pn la primul rzboi mondial, a fost dominat de

doctrina liberal, care a influenat concepiile teoreticienilor (concepiile
clasice), referitoare la activitatea economic. Acetia considerau c
activitatea economic ar trebui s se desfoare conform principiului
laissez faire, laissez passer, rolul statului fiind astfel redus la minim.
Dintre teoreticienii momentului amintim pe Franois Quensay (16941774), Adam Smith (1723-1790) i Jean Baptiste Say (1767-1832), ce au
dezvoltat ideea superioritii iniiativei particulare prin care au militat
pentru funcionarea liber a pieei i pentru limitarea interveniei statului
numai la furnizarea anumitor servicii, de interes general, care nu puteau fi
asigurate prin iniiativ privat, ca spre exemplu: armata, administraia
general sau realizarea i ntreinerea anumitor lucrri publice. Una din
concluziile ce au stat la baza stabilirii sectoarelor n care s-a considerat
necesar intervenia statului este cea formulat de Adam Smith conform
creia ntre interesul general i interesele individuale se realizeaz o
concordan spontan i prin asigurarea bunstrii private, individuale, se
asigur ansamblul bunstrii naionale.
Cheltuielile efectuate n alte sectoare dect cele considerate de utilitate
public erau criticate fiind considerate ca inutile sau ca o form de risip.
Astfel, filozoful H. Taine aprecia c Statul este un prost cap de familie, un
prost industria, agricultor i comerciant, un prost distributor de
subzisten, un prost regulator al produciei, al schimburilor, al consumului,
un filantrop fr discernmnt, un director incompetent n art, tiin,
nvmnt i culte. n toate aceste cazuri aciunea sa este lent sau ru
ndreptat, de mic efect i de slab randament, ntotdeauna alturi de
nevoile reale pe care pretinde c le satisface 12 .
ntruct, rolul statului n ceea ce privete finanele publice, se reducea
la stabilirea unor impozite i taxe cu ajutorul crora s se acopere numai
strictul necesar pentru armat, ordine public i administraie public,
perioada mai este cunoscut ca cea a guvernului ieftin.
b. Finanele publice n perioada statului-providen
O etap distinct n evoluia finanelor publice este cea din perioada
capitalului monopolist, sfritul secolului al XIX-lea i nceputul
secolului al XX-lea, ndeosebi de dup marea criz economic din 19291933.
Concepiile moderne despre finanele publice, specifice perioadei
capitalului monopolist, au la baz doctrina intervenionist promovat de

12

Alain Euzby, Marie Louise Herschtel, Finances Publiques, Paris, Editura

Bordas, 1990, p. 14.

economistul englez John Maynard Keynes (1883-1946), n lucrarea sa

Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i a banilor.
Potrivit acestei doctrine, finanele publice trebuie s se ocupe i cu
studierea instrumentelor, mijloacelor i prghiilor cu ajutorul i prin
intermediul crora statul s poat interveni eficient n viaa economic
pentru a influena pozitiv procesele economice n folosul tuturor membrilor
societii13 . Aadar, pentru a preveni crizele economice i efectele lor
negative, se recomand ca statul s acioneze direct asupra cererii efective,
prin dinamica cheltuielilor proprii i prin intervenii asupra proceselor
economice cu ajutorul politicilor sale fiscale, monetare i bugetare.
Doctrina intervenionist ncurajeaz nfiinarea de ntreprinderi
publice i societi mixte, acordarea de subvenii i alte faciliti
ntreprinderilor particulare, adoptarea de ctre autoritile publice a unor
msuri de combatere a omajului i de redresare a economiei stagnante.
Economistul francez Pierre Lalumire aprecia n acest sens, urmtoarele:
Cheltuielile publice au fost concepute ca un mijloc de intervenie pe plan
economic i social; dac ele continu s finaneze sarcinile administrative
de stat, ele trebuie s serveasc, n aceeai msur, la creterea capacitii
de producie (cheltuielile de investiii) sau la redistribuirea veniturilor pe
categorii sociale defavorizate (cheltuielile publice de transfer)14 .
Implicarea statului in corectarea deficienelor cauzate de jocul liber al
economiei de pia a fcut ca aceast etap s fie considerat ca perioada
statului bunstrii sau a statului-providen.
c. Finanele publice n perioada statului-actor economic
Puterea public se manifest, cel mai frecvent, prin reglementarea
cadrului juridic de organizare i funcionare a entitilor ce acioneaz n
domeniile economice si sociale.
Finanele publice (n etapa contemporan) constituie o parte a
relaiilor bneti prin intermediul crora, n procesul repartiiei
produsului intern brut, se formeaz, se repartizeaz i se utilizeaz
fondurile necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor statului15 .
Prin redistribuirea veniturilor ctre categoriile sociale defavorizate,
statul contribuie att la diminuarea inegalitilor sociale, ct i la
alimentarea cererii globale i la stimularea activitii economice.
13

Gabriela Anghelache, Pavel Belean, Finanele publice ale Romniei, Bucureti,

Editura Economic, 2003, p. 31.
14
Pierre Lalumire, Les finances publiques, Paris, Librairie Armand Colin, 1970, p.
17.
15
Ioan Talpo, op.cit., p. 12.

1.3.1. Diferenieri ntre abordarea clasic i modern a

finanelor publice
Majoritatea teoreticienilor sesizeaz, atunci cnd prezint finanele
publice, anumite diferenieri ntre abordarea clasic i modern a finanelor
publice16 (tabelul nr. 1.1.).
Tabelul nr. 1.1.
Diferenieri ntre abordarea clasic i modern
a finanelor publice
Finanele clasice
studiaz gospodria i economia
financiar a statului sau ansamblul
mijloacelor
materiale
(bneti)
necesare statului consumator;
prezint mai mult unele aspecte
teoretice specifice finanelor;
sunt neutre fa de evoluiile i
schimbrile din viaa economic i
social;
singurul mijloc de acoperire a
cheltuielilor publice este considerat
a fi impozitul;
echilibrul bugetar este obiectiv
prioritar;
volumul impozitelor este corelat
cu nivelul cheltuielilor publice;
resursele redistribuite prin intermediul finanelor publice au o
pondere nesemnificativ n P.I.B.,
(cca 3%)

Finanele moderne
studiaz activitatea statului atunci cnd
acesta utilizeaz tehnici financiare;
ofer soluii practice i construiesc
modele;
prin folosirea unor prghii specifice,
influeneaz i orienteaz activitatea
economic i social;
recomand folosirea unor resurse
diversificate de finanare a aciunilor
publice;
cel mai important este echilibrul
economic, urmrit ndeaproape, chiar n
detrimentul echilibrului bugetar (bugetul
este acceptat i cu deficit);
impozitele se stabilesc n raport de
puterea contributiv a fiecrui pltitor i,
dac volumul lor total este ineficient, se
contracteaz mprumuturi;
ponderea resurselor redistribuite prin
intermediul finanelor publice este destul
de ridicat (peste 40% din P.I.B.).

1.3.2. Particulariti ale sistemului finanelor publice din

Romnia
A. Finane publice n perioada liberal
Satisfacerea nevoilor bneti, din ce n ce mai mari, ale statelor a
determinat pe domnii munteni i moldoveni s bat moned nc de la
16

Constantin I. Tulai, op.cit., pp. 16-17.

ntemeierea principatelor romneti, organiznd primele monetrii, precum

i vistierii ale statului.
Constantin Brncoveanu (1688 1714) a fost i cel care a iniiat
aciunea de modernizare a aezmintelor financiare (introducerea
impozitelor individuale, indiferent de rang i proporionalitate cu starea
economic a contribuabililor, a rupt sistemul privilegiilor feudale).
Constantin Mavrocordat n ara Romneasc i Moldova, prin
introducerea unei dri unice, pe capete i pe bucate, respectiv capitaia
(darea personal pe cap de familie) i a impozitului pe bunuri pltibile n
patru rate lunare, a contribuit la reformarea sistemului fiscal, la
simplificarea modului de colectare, prin reducerea numrului de dri i alte
contribuii ale locuitorilor.
Cuantumul drilor i data perceperii acestora se stabileau de domn
mpreun cu sfatul rii, iar strngerea acestora revenea numeroilor
slujitori ai statului care purtau numele de vistiernici17 . Gestiunea
domnitorului se confunda cu gestiunea vistieriei (statului). Contribuabilii
erau constituii din rnime, meteugari i negustori, o parte din masa
impozabil beneficiind de privilegii i scutiri de impozite (ca spre
exemplu clasa dominant i otenii).
Caracteristici ale impozitrii
Impunerea de tip personal: se realiza asupra obiectelor
materiale sau pe genuri de activiti, astfel existau:
impozitul pe locuitor (capitaia);
impozitul funciar (pe pmnt);
impozitul pe profesie (patenta) consta n impunerea
meteugarilor, negustorilor i a liber-profesionitilor.
Impozitele se plteau att n dri, ct i n natur i de multe ori purtau
numele produsului pe care era perceput. Astfel, unele impozite erau
stabilite n exclusivitate pentru ntreinerea otirii, aa cum era iliul
destinat ntreinerii oastei de la curtea domneasc, podvada pentru
construcia cetilor i joldul pentru plata militarilor angajai cu leaf n
otirea rii18 .
Impozitarea direct se calcula asupra bunurilor (numrul
plugurilor utilizate pentru lucrarea pmntului, numrul courilor de fum,
numrul i destinaia camerelor etc.)

17

Gl.lt.(r) Traian Dafinescu, Istoria Serviciilor logistice ale armatei romne,

Bucureti, Editura Militar, 1990, p. 40.
18
Gl.mr. Ioni Boto, Gl.mr.(r) Matei A. Obogeanu, Intendena armatei romne
de-a lungul timpurilor, Bucureti, Editura Ministerului Aprrii Naionale, 1992, p.
37.

 Impozitele erau instabile perceperea se realiza n funcie de

nevoile vistieriei ceea ce determina schimbarea continu att tipurilor de
impozite, ct i a mrimii acestora;
Repartizarea discreionar a veniturilor colectate destinaia era
stabilit n funcie de interesele domnitorului, ale Curii sau clasei
dominante.
Pn n prima jumtate a secolului al XIX-lea, cnd a fost introdus
Regulamentul organic, nu au existat reglementri referitoare la finanele
rii sau la rspunderea i controlul asupra modului de utilizare a resurselor
din vistieria statului.
Regulamentul Organic cuprindea norme generale de folosire a
finanelor rii, de efectuare a cheltuielilor statului, birurilor ce trebuiau
pltite de populaie i alte elemente financiare. Totodat, prin el au fost
reglementate aa-numitele cheltuieli statornice i veniturile din care
urmau s fie suportate. Pentru prima dat au fost separate cheltuielile
publice de lista civil ce era fixat domnitorului.
Adunrii obteti i s-au conferit drepturi bugetare referitoare la
perceperea drilor i efectuarea cheltuielilor. Lipsa unor reglementri n
domeniul controlului favoriza risipa i corupia n utilizarea fondurilor
publice.
B. Finanele publice n perioada modern
n Romnia, la fel ca n celelalte ri, perioada modern a adus o serie de
modificri n domeniul finanelor publice, cele mai vizibile fiind:
creterea fiscalitii;
universalitatea impozabilitii masa impozabil era constituit de
totalitatea cetenilor, fr discriminri;
proporionalitatea impozabilitii mrimea impozitelor era
proporional cu mrimea veniturilor obiectul impozitrii nu l mai
constituia persoana, ci veniturile, bunurile etc.;
pentru prima dat au fost separate cheltuielile publice de lista civil
ce era fixat domnitorului. Adunrii obteti i s-au conferit drepturi bugetare
referitoare la perceperea drilor i efectuarea cheltuielilor.
a fost prevzut elaborarea bugetului denumit budjea sau
nchipuirea cheltuielilor anului viitor, precum i inerea obligatorie a
evidenei veniturilor i cheltuielilor vistieriei pe condici care trebuiau s fie
vizate i pecetluite (tampilate) cu pecetea domnului. n condici era
obligatoriu s fie menionate att sumele ncasate i cheltuite, ct i actele
doveditoare micrii respective19 ;
centralizarea bugetar: toate veniturile i cheltuielile trebuie s se
regseasc ntr-un buget general al statului;
19

Ibidem, p. 54.

 responsabilitatea bugetar: instituiile financiare ale statului sunt

obligate s fac dri de seam asupra executrii bugetului, astfel Ministerul
de Finane rspunde n faa Parlamentului;
este nfiinat administraia financiar instituie public
specializat n conceperea, calcularea, aezarea i colectarea impozitelor;
este organizat evidena bugetar n scopul calculrii veniturilor i
cheltuielilor statului i administraiilor locale;
este introdus controlul bugetului de stat de ctre organele
reprezentative ale naiunii la nivel guvernamental, parlamentar etc.;
controlul curent financiar asupra ministerelor, departamentelor
etc. este asigurat de Curtea de Conturi (1864) pe baza Legii contabilitii
publice 1864.
Unele din schimbrile produse au fost impuse de nevoia de a se
prentmpina abuzurile i sustragerile de bunuri materiale i mijloace
financiare. Astfel, la 24 ianuarie 1864, printr-un decret semnat de
Alexandru Ioan Cuza, ia fiin nalta Curte de Conturi.
Tot n anul 1864 a fost aprobat i Legea contabilitii publice prin
care s-a crescut rspunderea gestionarilor. Aceast lege a introdus un
sistem unitar de eviden a veniturilor i cheltuielilor statului i a creat un
cadru corespunztor de control asupra folosirii mijloacelor materiale i
bneti. Prin ea, pentru prima dat, apare obligaia contabilizrii tuturor
ncasrilor i cheltuielilor, precum i a prezentrii unei dri de seam anuale
asupra execuiei bugetare la Ministerul Finanelor.
C. Finanele publice (n etapa contemporan)
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, statul, reprezentat de
administraia central sau local, de instituiile publice de la nivel central
sau local, dar i de instituiile publice autonome i asum roluri economice
influennd, pe anumite perioade de timp, activitatea economic i social.
Perioada menionat este caracterizat, de o puternic intervenie a
statului n economie, determinat n special de necesitatea redresrii
economiei distruse de rzboi, dar i de plata datoriilor contractate pentru
susinerea rzboiului i plata obligaiilor impuse Romniei ca reparaii de
rzboi n urma ncheierii acordurilor de pace.