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U.

12 -PODER DE POLICA
El Estado ejerce sus prerrogativas con el objeto de satisfacer derechos individuales, sociales y colectivos y,
consecuentemente, puede y debe, en ciertos casos, restringir derechos porque ese es el nico camino para reconocer otros derechos.
ste es el conflicto bsico y ms profundo, es decir, el equilibrio entre los derechos de unos y otros; y, en otro nivel ms superficial,
ese conflicto es, por un lado, los derechos y, por el otro, el poder y las prerrogativas estatales.
En el marco del Derecho Administrativo se analiza en particular el conflicto entre el Estado y las personas.
El poder de regulacin est apoyado, en conceptos descriptos comnmente como bienes pblicos, tal es el caso de la salud
pblica, la moralidad o la seguridad pblica, la defensa pblica, la economa pblica, y as sucesivamente. Estos ttulos son vlidos en
trminos constitucionales si existe un vnculo directo y necesario entre ellos y los derechos. Es evidente que el Estado slo debe
perseguir el inters colectivo, esto es, el respeto y reconocimiento de los derechos y, es igualmente obvio, que el poder estatal y su
ejercicio debe estar vinculado con aqul.
El poder de regulacin estatal debe estar previsto en el marco constitucional o legal de modo claro, expreso o implcito, y
especfico. De manera que en un Estado de Derecho no existen ttulos de habilitacin, sin ms.
El poder de regulacin debe nacer del propio texto constitucional o legal y precisar cul es el mbito material y cul es el
alcance de esos poderes. Por un lado, el ttulo de habilitacin es slo el sustento inmediato, ya que en todos los casos el fundamento
subyacente es el conjunto de derechos y su reconocimiento. Por el otro, es necesario que exista una norma especfica de habilitacin.
Las decisiones estatales, entonces, deben necesariamente sealar:
a) cules son los derechos restringidos, y el alcance de la restriccin;
b) cules son los derechos reconocidos, esto es, el fundamento de las restricciones impuestas;
c) el nexo entre las limitaciones de unos, y el reconocimiento y goce de los otros;
d) la inexistencia de vas alternativas que permitan compatibilizar los derechos en conflicto, sin restricciones; y, por ltimo,
e) el balance entre stos.
La restriccin de los derechos debe satisfacer en mayor grado la autonoma de las personas que en el estado anterior y,
particularmente, debe prevalecer el derecho de aquellos que estn situados en una posicin ms desfavorable, es decir, los sujetos
menos autnomos.
En qu consiste el balance entre derechos? El Estado debe, en primer lugar, compatibilizar los derechos en crisis. En
segundo lugar, debe intentar compensar unos derechos con otros; y en tercer lugar, si no es posible otra solucin, debe optar
bsicamente por alguno de ellos.
Por otra parte, este cuadro y su fundamento impone un lmite. Cul es ese lmite? La regulacin estatal no puede, en ningn
caso, desconocer el ncleo irreductible de los derechos porque si fuese as rompera su propio sustento, es decir, el respeto y el
ejercicio pleno de los derechos.
a) el Estado debe, en principio, abstenerse de invadir el derecho;
b) los dems deben respetar ese derecho y, consecuentemente, tambin abstenerse; y, por ltimo,
c) el Estado debe intervenir y regular ese derecho, con el objeto de garantizar el derecho de los otros.
El conjunto de los derechos que prev la Constitucin, los tratados internacionales y las leyes, exige que el Estado cumpla
con ese cometido, es decir, por un lado, ste debe abstenerse y no invadir los derechos fundamentales y, por el otro, debe comprimir el
derecho de los otros. En resumen, para garantizar derechos individuales, sociales o colectivos, es menester restringir otros
derechos.
LA ACTIVIDAD ESTATAL DE REGULACIN. EL PODER DE POLICA
Habitualmente el poder de polica es entendido como la potestad estatal de limitar o restringir derechos. El artculo 14 del
texto de la CN dice que todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su

ejercicio, es decir que el legislador por medio de las leyes puede restringir legtimamente los derechos de las personas. Pero, en qu
casos el Estado puede limitar los derechos?
El Estado slo puede hacerlo cuando persigue un inters pblico o colectivo; es decir, el poder de regulacin debe
armonizar y equilibrar el inters individual (derechos) con el inters colectivo (otros derechos). El concepto del poder de polica, debe
pensarse y redefinirse desde el vnculo entre el Estado y las personas.
La Corte viene diciendo, desde hace mucho tiempo, que los derechos no son absolutos sino de alcance relativo. Cul es,
entonces, el alcance de los derechos individuales? El Estado puede comprimir el derecho en su campo absoluto, y ubicarlo en el marco
relativo. Pero, en qu consiste el carcter relativo? La respuesta es que el lmite de la potestad de reglamentacin de los derechos es
que el Estado no puede alterarlos. En efecto, el artculo 28, CN, establece que los principios, garantas y derechos reconocidos en
los anteriores artculos, no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. Intentemos decirlo en otros trminos. El
Estado no puede romper la sustancia de los derechos. Cul es la sustancia de un derecho? Cul es el criterio que nos permite
explicar el lmite entre el aspecto sustancial de los derechos de los otros aspectos, llammosles secundarios o complementarios?
Este concepto es jurdicamente relevante porque el Estado, bajo el pretexto del ejercicio de su poder de regulacin, no puede
vulnerar el campo sustancial del derecho. El convencional, en ciertos casos y respecto de ciertos derechos, defini el contenido de ese
ncleo. En tal sentido, debemos releer, entre otros, los artculos 16, 17 y 18 del texto constitucional.
Otro lmite es el principio de autonoma de las personas.
El artculo 19 de la Constitucin dice en su segunda parte que las acciones privadas de los hombres que no ofendan la moral
ni causen daos a terceros estn exentas del control del Estado, de modo que tales acciones no pueden ser objeto de regulacin estatal.
Este concepto est directamente relacionado con que el poder de regulacin y restriccin de los derechos slo puede fundarse en el
respeto y goce de los derechos de otros. As, y en sentido contrario, el Estado no puede limitar o restringir los derechos de unos, si ello
no guarda relacin con el reconocimiento de los derechos de los otros.
A quin compete el poder de polica? El poder de regulacin es competencia del poder legislativo, el ejecutivo, o de
ambos? El poder de polica es una potestad federal o provincial? Los municipios concurren en el ejercicio del poder de polica?
EL PODER DE POLICA. SU DISPERSIN ENTRE LOS PODERES ESTATALES
El poder de regulacin, entendido como poder estatal de limitacin de los derechos de las personas, es claramente legislativo.
Cules son las materias reservadas al legislador? Bsicamente la potestad de regulacin y limitacin de los derechos. Ese
poder es propio del poder legislativo segn el mandato constitucional que prev el artculo 14. Es ms, el convencional, en sentido
coincidente, exigi en el campo de los derechos fundamentales y libertades pblicas o econmicas, el principio de legalidad.
Por su parte, el ejecutivo no puede limitar los derechos que prev la ley o, en su caso, extender una situacin gravosa o
restrictiva para el interesado. Puede sin embargo el poder ejecutivo regular excepcionalmente los derechos, es decir, ejercer el
llamado poder de polica? En principio no, porque en estos casos el convencional estableci expresamente el criterio legal y,
consecuentemente, el legislador no puede delegar esos poderes en el ejecutivo. Sin embargo, el legislador s puede trasladar en el
ejecutivo el poder de regulacin de un derecho determinado y de modo indirecto, cumplindose las pautas constitucionales (decretos
delegados). Igual criterio debe seguirse tratndose de decretos de necesidad dictados por el poder ejecutivo en el marco constitucional
vigente.
Sin embargo, cierto es que el Estado regula a travs de sus diversos poderes constituidos de modo que el legislador y el
ejecutivo, en particular, el Presidente, los ministros, los secretarios de Estado, los entes descentralizados y los entes autnomos, entre
otros, dictan normas de regulacin y ello es vlido, pero con matices. Cules son esos matices? En primer lugar, ciertas materias por
mandato constitucional estn reservadas de modo exclusivo en el mbito del legislador; y, en segundo lugar, rige el principio de
jerarqua entre normas. Si bien es cierto que todos regulan, no todos pueden hacerlo con igual densidad. Este poder es, entonces,
exclusivo, o compartido pero con distinto alcance y nivel.
Por ejemplo, el decreto dictado por el poder ejecutivo no puede alterar la letra y el espritu de la ley, con excepciones
reglamentarias. Por su parte, las normas inferiores respecto del decreto slo pueden fijar los detalles de ste. Cul es el lmite entre la
potestad del poder ejecutivo y la de sus rganos inferiores? En nuestra opinin, aqu no existe lmite formal porque el Presidente
puede ejercer la potestad de reglamentar la ley con un alcance absoluto o, en su caso, transferir el ejercicio de esa potestad con igual
alcance en los rganos inferiores. En sntesis, el poder reglamentario de los rganos inferiores de la Administracin, esto es, la
facultad de reglar las cuestiones con alcance general, obligatorio y abstracto no constituye un poder originario sino derivado en virtud
de habilitaciones especficas, salvo los rganos ministeriales en las cuestiones de organizacin interna de sus propios departamentos.
Por su parte, la relacin entre las reglas de regulacin se rige por el principio de superioridad e inferioridad en funcin del
rango del rgano que las dict de modo que los actos normativos se relacionan entre s por el principio de jerarqua de modo
correlativo con la jerarqua de los rganos. Sin embargo, este principio cede si la ley seala puntualmente y con alcance exclusivo
cul es el rgano competente para fijar ciertos detalles del texto legal, en cuyo caso el principio es el de la competencia y no el de la

jerarqua. Es obvio que si la ley no transfiere la potestad reglamentaria a un rgano determinado, sta corresponde al Presidente o al
Jefe de Gabinete, segn el caso. El supuesto ms tpico es el de la autoridad de aplicacin rgano inferior del Estado que prevn
las leyes. Sin embargo, el ejercicio de la potestad reglamentaria en virtud de una habilitacin legal expresa no puede, salvo
reconocimiento exclusivo, desconocer la potestad reglamentaria del Presidente, en cuyo caso es concurrente con el rgano inferior.
En conclusin, el poder estatal de regulacin de los derechos es competencia del poder legislativo y, slo en casos de
excepcin y con intervencin del Congreso, el ejecutivo puede ejercer ese poder. Una vez despejado este interrogante, es decir, si el
poder de regulacin es facultad del legislativo o el ejecutivo, cabe preguntar si ese poder es compartido por los estados territoriales, es
decir, las provincias y los municipios.
LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES DEL ESTADO NACIONAL Y LAS PROVINCIAS
La Constitucin establece un rgimen federal de reparto territorial de competencias entre el Estado central, por un lado, y los
Estados provinciales, por el otro. stos delegaron en aqul competencias expresas, implcitas y residuales en el marco del acuerdo
constitucional, y conservaron el poder no delegado.
Es decir, existen bsicamente dos bloques de competencias, el de los Estados Provinciales y el del Estado federal. Por ello, en
caso de conflicto entre normas federales y provinciales corresponde, en primer lugar, dilucidar cul es el poder competente en razn
de la materia ya que, en principio, la Constitucin atribuy competencias exclusivas.
Por otro lado, la Constitucin de 1853/60 establece ciertas competencias concurrentes entre Nacin y Provincias, en efecto el
inciso 16 del artculo 67 actual artculo 75, inc. 18, CN dispone que es competencia del Congreso proveer lo conducente a la
prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin
general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la
colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales
extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y
recompensas de estmulo.
Por ltimo, el convencional en el ao 1994 introdujo, adems de las competencias exclusivas y concurrentes, las potestades
compartidas entre el Estado federal y las Provincias. En efecto, el artculo 41 de la Constitucin Nacional establece que corresponde a
la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin del medio ambiente, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas. En este caso los dos poderes concurren, pero sin superposiciones, por ello los conflictos deben
resolverse por el principio material.
Ahora bien, la competencia para ejercer el poder de regulacin debe distribuirse entre el Estado federal y las Provincias
siguiendo el criterio bsico de distribucin de competencias estatales antes mencionado, esto es, atribuciones exclusivas, compartidas
y concurrentes.
En principio, la potestad de limitar derechos es competencia del Congreso de la Nacin, de conformidad con el artculo 14 y
el artculo 75, en especial incisos 10, 11 y 13, de la Constitucin Nacional.
Por su parte, las Provincias, adems de ejercer las
potestades no delegadas en el Estado federal, segn el artculo 121 del texto constitucional, y el dictado de las normas
complementarias en el campo educativo y ambiental, pueden promover su industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y
canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad provincial, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la
importacin de capitales extranjeros y la exploracin de sus ros. A su vez, el convencional agreg que las provincias pueden proveer a
su progreso econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura (art. 121,
CN) Es decir, el poder de las provincias de regular los derechos poder de polica es consecuente de sus potestades exclusivas,
compartidas y concurrentes.
EL CONFLICTO ENTRE EL PODER DE POLICA LOCAL Y FEDERAL
Cul es el criterio para resolver el conflicto entre los poderes normativos de ambos Estados? Cul de ellos debe prevalecer?
En caso de conflicto irresoluble entre facultades concurrentes, prevalece la norma federal.
La Corte sostuvo que, en primer lugar, delinear el campo de las competencias entre los poderes del gobierno federal y de los
Estados provinciales es uno de los aspectos ms trascendentes del tribunal. En segundo lugar, el poder federal y provincial puede
ejercerse de modo conjunto y simultneo sobre un mismo objeto, sin violacin de ningn principio jurdico. En tercer lugar, ese
complemento es constitucionalmente posible siempre que no medie un conflicto de incompatibilidad directo e insalvable. En cuarto y
ltimo lugar, en caso de incompatibilidad o rechazo entre esos poderes, debe prevalecer el poder nacional, excluyndose el provincial,
por aplicacin del principio de supremaca nacional que permite entonces superar situaciones insalvables.
En sntesis, el criterio es que en caso de conflicto insalvable entre disposiciones dictadas en ejercicio de potestades
concurrentes deben prevalecer las normas federales por aplicacin del principio jerrquico (art. 31, CN).

Sin embargo en el precedente Cadopi la Corte interpret el cuadro jurdico de modo tal de salvar el conflicto y hacer
compatible el rgimen provincial con el marco federal. En este caso el tribunal debati la aplicacin del decreto nacional 2293/1992
en el mbito de la provincia de Buenos Aires.
Antecedentes. El decreto citado dispuso que cualquier profesional que tuviese ttulo con validez nacional poda ejercer su
actividad en todo el territorio nacional con la sola inscripcin en el colegio o asociacin que corresponda a su domicilio real. A su
vez, el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento dispuso que el decreto resultaba de aplicacin en el mbito de las
provincias que adhiriesen a l. En este contexto, el tribunal sostuvo que las provincias pueden dictar leyes y estatutos que juzguen
conducentes a su bienestar y prosperidad... mantenindose siempre en el lmite de los poderes no delegados. Dentro de dichas
facultades y poderes no delegados se encuentra la de reglamentar el ejercicio de las actividades profesionales.
Luego concluy que la facultad atribuida al Congreso Nacional para dictar normas generales relativas a las profesiones
cuyo ejercicio es consecuencia de los ttulos habilitantes otorgados por las universidades nacionales, por el artculo 67, inciso 16, de
la Constitucin Nacional, no es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentacin y polica locales, en tanto no enerven el
valor del ttulo, extremo que no se da en el caso. En sntesis, el Estado provincial en este contexto es competente toda vez que no
resign esas facultades en el marco del acuerdo constitucional con el Estado federal.
Recientemente, en el antecedente Boto volvi a plantearse el conflicto de competencias entre el Estado Federal y los
Estados provinciales. La Corte dijo entonces que en caso de controversias entre el poder de polica federal y provincial debe
prevalecer aqul, siempre que la Nacin hubiese prohibido el ejercicio del poder de regulacin de las provincias, o el ejercicio local
dificultase o impidiese la aplicacin de las normas federales. En particular, en este caso, el tribunal consider que la ley provincial
desequilibraba el rgimen nacional, especialmente el presupuesto de las obras sociales, regulado por una ley federal.
La Corte distingui, en varios de sus precedentes, entre:
a) Las potestades concurrentes descriptas en el artculo 75, incisos 18 y 19, CN, entre el Congreso de la Nacin y las
Provincias. En particular, en el antecedente Geberovich del 18 de diciembre de 1980 el tribunal debati si la ley que estableci
reservas zonales en el mbito minero, respet el principio de que la legislacin de fondo, segn el inciso 11 del artculo 67 CN (actual
artculo 75, inciso 12), debe ser uniforme en todo el territorio del pas. Qu dijo la Corte? En ciertos casos, segn su criterio, el
legislador dicta normas con apoyo en los incisos 16 y 28 del artculo 67, es decir, las razones de polica, de fomento, de prosperidad,
de paz social, de defensa o, en general, de bien comn; y no en el marco de la legislacin comn, esto es, el inciso 11 del artculo 67,
CN, y en el caso no se demostr que el Congreso hubiese violado las autonomas provinciales. Por su parte, en el precedente
Telefnica de Argentina S.A. c/Provincia de Mendoza s/APA, sentencia del 23 de diciembre del 2004, la Corte sostuvo que los
servicios de comunicaciones estn sometidos a la jurisdiccin nacional en razn de la clusula del progreso, y que el poder de polica
local no debe extenderse a los aspectos de regulacin de competencia de la Nacin, tales como la fiscalizacin y el control del servicio
telefnico. Sin embargo, en general, el tribunal reconoci a las Provincias, en trminos concurrentes, el ejercicio del poder de
regulacin estatal en el mbito de la seguridad, moralidad, salubridad e industria;
b) Las potestades exclusivas del Congreso federal, entre ellas, el inciso 12 del artculo 75, CN, esto es, el dictado de los
cdigos de fondo, Civil, Comercial, Penal, de Minera y del Trabajo y Seguridad Social. En este sentido, el tribunal ha dicho que las
leyes provinciales de polica no pueden modificar los cdigos de fondo. As las provincias carecen de este poder porque habiendo
delegado en el gobierno central la atribucin de dictar los cdigos de fondo, no pueden, ni siquiera bajo la forma indirecta de leyes
tendientes a reprimir el agio y la especulacin, privar de vigencia dentro de su territorio a la legislacin comn . En este captulo
corresponde tambin incluir las potestades transferidas por las Provincias en el Estado Federal, y aquellas que fueron prohibidas a las
Provincias; y
c) Por ltimo, en ciertos casos, el Estado federal ejerce, en parte, potestades exclusivas y, en parte, concurrentes. Por ejemplo,
en el ao 1982, en el precedente Provincia de Buenos Aires c/ Empresa Nacional de Telecomunicaciones, los jueces sostuvieron
que la regulacin y prestacin del servicio pblico telefnico est incluido en el marco del inciso 12, 13 y 16 del artculo 67, CN, y de
conformidad con el Prembulo y el artculo 67, en sus incisos 16 y 28. As, cuando el Estado nacional acta como poder concedente
del servicio pblico telefnico, es en ejercicio de un derecho constitucional que no puede ser desconocido por los Estados
provinciales. Las facultades provinciales no pueden interferir en la satisfaccin de un inters pblico, pero de todos modos ello no
implica necesariamente la subordinacin de las provincias respecto del Estado central. El tribunal agreg tambin que las
jurisdicciones federales y provinciales deben coordinar esfuerzos y funciones dirigidos al bien comn general, tarea en la que ambos
han de colaborar, para consecucin eficaz de aquel fin. En este contexto, concluy la Corte, que en el caso el ejercicio de los
poderes por el Estado Nacional no fue abusivo porque el demandado Empresa Nacional de Telecomunicaciones no impidi u
obstaculiz la realizacin de las obras de desage pluvial llevadas adelante por el Estado provincial, sin perjuicio de que ste debe
hacerse cargo de los gastos de remocin y reinstalacin de las plantas telefnicas a raz de las obras pblicas de desage ya que es
una razonable contribucin al bien comn general en cuanto hace a los servicios territoriales indivisibles, de los cuales participa y
se beneficia directamente la misma provincia.
En este punto de nuestro estudio, luego de analizar el poder de regulacin federal y provincial y su interrelacin, debemos
preguntarnos sobre el poder de regulacin municipal. Es comn que las ordenanzas o cartas orgnicas municipales reconozcan el
poder de regulacin municipal sobre materias de higiene, seguridad y salubridad. Los municipios slo ejercen poder de regulacin

sobre ciertas materias, y en carcter concurrente con los Estados provinciales y el Estado federal. Ese poder de los municipios nace,
por un lado, de la Constitucin Nacional en tanto reconoce, en su artculo 124 su carcter autnomo en el orden institucional, poltico,
administrativo, econmico y financiero. Por el otro, de las Constituciones Provinciales.
Sin embargo, la Corte dijo simplemente que el poder de los municipios es reconocido por las Constituciones Provinciales como
poderes propios o delegados por el Estado provincial, y no del propio texto constitucional.
Por ello, y siguiendo el criterio del tribunal, el mbito del poder de regulacin del Estado municipal es definido por el texto
constitucional provincial y las leyes provinciales complementarias. Este marco normativo reconoce comnmente potestades de
regulacin exclusivas de los municipios, o concurrentes entre municipios y Estado provincial. En este ltimo caso, y ante un conflicto
irresoluble entre ambos campos normativos, debe prevalecer el rgimen provincial por sobre el orden municipal. Por ltimo, es
necesario recordar que el artculo 75, inciso 30, CN, luego de la reforma constitucional de 1994, reconoce el poder de polica de los
municipios sobre los establecimientos de utilidad nacional en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
LOS DERECHOS ALCANZADOS Y SU RELACIN CON EL MAYOR O MENOR PODER DE REGULACIN ESTATAL
Cules son los derechos alcanzados por el poder de polica? En otros trminos, puede el Estado limitar o restringir
cualquier derecho, o slo ciertos derechos? El poder de polica es ms fuerte, es decir, ms incisivo respecto de ciertos derechos?
Entendemos que el Estado puede regular cualquier derecho, y que su mayor o menor densidad depende de las circunstancias
sociales, polticas o econmicas, sin perjuicio de que el Estado siempre deba respetar el ncleo de aqullos. Este criterio de mayor o
menor regulacin y restriccin sobre el mbito de los derechos debe ser matizado en casos extremos. Veamos:
A) en uno de los extremos del pndulo el poder de regulacin es mnimo;
B) en el otro, el poder es absoluto, esto es, un grado de compresin casi total sobre el derecho.
A) Por ejemplo, en el marco del derecho a la vida y la libertad de expresin, el Estado slo puede regular su ejercicio con un alcance mnimo y claramente
limitado. ste es, entonces, uno de los extremos de ese cuadro, y el motivo es que estos derechos son esenciales en el reconocimiento y respeto de la autonoma,
dignidad e inviolabilidad de las personas.
El derecho a la vida es un derecho implcito ya que deriva no solamente del principio de soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno sino
tambin de todos los derechos explcitamente estipulados, que requieren de la vida y su limitacin es materialmente imposible porque su ejercicio no admite grados.
Sin perjuicio de ello, s es posible limitar otros derechos instrumentales, como por ejemplo, el derecho a la libertad o a la salud.
El otro ejemplo es la libertad de expresin, y su restriccin altera su propio contenido, salvo casos excepcionales. La Constitucin Nacional dispone en su
artculo 14 que todos los habitantes de la Nacin gozan, entre otros, del derecho de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa y, a su vez, el artculo 32
establece que el Congreso federal no dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta. En igual sentido, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos dice que
toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda ndole, sin consideracin de fronteras ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica . El ejercicio de este derecho no puede estar sujeto a censura
previa, tal como establecen las normas vigentes ya citadas, con el objeto de evitar los abusos sobre la libertad de pensamiento, expresin y difusin de las ideas. En
efecto, en un Estado Democrtico de Derecho no puede existir censura previa porque presupone una sociedad pluralista con libre intercambio de ideas, crticas,
opiniones e informacin. Por ello, la libertad de expresin slo est sujeta a ciertas restricciones mnimas, esto es, la proteccin de los menores de edad, y la
responsabilidad ulterior por los daos causados sobre otros.
B) En el otro extremo, es decir la regulacin de alcance absoluto y de mayor densidad de los derechos, debe ubicarse el de propiedad. ste es un derecho
peculiar porque el Estado puede no slo limitar su ejercicio, igual que si se tratase de cualquier otro derecho, sino tambin sustituirlo por el pago de una indemnizacin
de contenido econmico, es decir, expropiarlo. En este caso, quiz no sea posible argumentar que el Estado destruye el derecho, pero si apuramos el razonamiento es
plausible decir que el Estado puede claramente alterar su contenido.
En el marco del derecho de propiedad es necesario distinguir entre las regulaciones menores, por un lado; y las servidumbres, ocupaciones temporneas o
regulaciones mayores, por el otro. En este ltimo supuesto, el Estado debe indemnizar al particular en razn del mayor alcance de las restricciones impuestas. Ello, sin
perjuicio del poder estatal de expropiar el derecho de propiedad, o revocar los derechos subjetivos, en cuyo caso el Estado debe tambin hacerlo mediante un
procedimiento especial, e indemnizar al titular.

Los derechos mencionados en los apartados anteriores (A y B) constituyen casos extremos en el amplio abanico de las
regulaciones estatales, esto es, el poder mnimo de restriccin en el caso de la libertad de expresin y el poder mximo en el supuesto
del derecho de propiedad.
Casi todos los derechos, con las excepciones antes mencionadas, estn regulados mediante restricciones que no alteran su
contenido, con distintos grados de intervencin y, sin que el Estado deba reparar por las limitaciones en el ejercicio de esos derechos.
El razonamiento es relativamente simple.
En este amplio campo, excluidos los planos extremos libertad de expresin y propiedad, el Estado corre por dos
andariveles.
Por un lado, las restricciones ordinarias y, por el otro, las prohibiciones temporarias. Veamos: el Estado puede limitar los
derechos sin alterar su contenido, y no tiene obligacin de reparar esas restricciones razonables en trminos constitucionales. Por

ejemplo, el derecho de trabajar; de ejercer una industria lcita; de navegar y comerciar; de peticionar ante las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del
territorio; de asociarse con fines tiles; de profesar libremente su culto y de ensear y aprender; entre otros.

Sin embargo, cuando es posible trastrocar el contenido de esos derechos en trminos econmicos, entonces, el rgimen y
alcance de las restricciones debe regirse por el derecho de propiedad.
Recordemos que la Corte ha dicho que el trmino propiedad, cuando se emplea en los artculos 14 y 17 de la Constitucin o
en otras disposiciones de ese estatuto comprende, como lo ha dicho esta Corte, todos los intereses apreciables que un hombre pueda
poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por ley, sea que se
origine en las relaciones de derecho privado, sea que nazca de actos administrativos (derechos subjetivos privados o pblicos) a
condicin de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce, as sea el Estado mismo,
integra el concepto constitucional de propiedad. Cuando el derecho, entonces, tiene un contenido patrimonial es posible mayor
compresin y restriccin, inclusive el caso ms extremo de expropiacin; es decir, pasamos de un lmite menor hacia un lmite mayor
y extremo.
Una vez definido el campo estatal de restriccin de los derechos, y particularmente sus lmites, cierto es que el Estado puede
en ese contexto jurdico recortar ms o menos.
El poder de polica es ms o menos fuerte segn el contexto social o poltico? Creemos que s, y ello es vlido siempre que
el legislador no vulnere el marco constitucional y sus lmites. De modo que, con esas salvedades, el equilibrio entre el poder y el
derecho depende de aquellas circunstancias.
Entonces, el poder puede mutar segn el modelo estatal y dentro del campo constitucional.
Sin embargo, es importante sealar que el poder de polica o regulacin es una potestad estatal de corte ordinario, y no slo
un poder propio de los estados excepcionales o situaciones de emergencia.
Las restricciones de los derechos son vlidas siempre que el Estado persiga un inters legtimo y razonable, esto es, el
reconocimiento de otros derechos, y con intervencin del legislador. El recorte de los derechos debe surgir bsicamente de una ley
del Congreso. As, el artculo 19, CN, dice que nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no
prohbe; por eso los deberes, cargas u obligaciones deben nacer de las leyes. A su vez, el artculo 14, CN, establece, como hemos
dicho reiteradamente, que todos los habitantes gozan de los derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio.
En sntesis:
a) el reconocimiento especfico y por ley de las potestades de regulacin estatal. As, la potestad estatal debe surgir de un
texto aprobado por el Congreso y de modo claro y preciso. Consecuentemente, debe rechazarse de plano cualquier ttulo de
habilitacin vago, impreciso o incierto, como por ejemplo, el inters pblico sin ms, o el orden pblico, y en igual sentido, los
poderes estatales implcitos sin nexo con los poderes expresos; y
b) el fin estatal de regulacin debe ser el reconocimiento y goce de los derechos, de modo que el Estado debe explicar cul es,
en un contexto dado, el nexo entre el poder de regulacin y los derechos.
En cuanto al lmite del poder de restriccin estatal en trminos constitucionales.. Es cierto que las restricciones son
constitucionales siempre que no alteren el contenido del derecho en los trminos del artculo 28, CN, pero puede ocurrir que el Estado
regule en razn de un ttulo legal y especfico, y con el propsito de garantizar otros derechos, y sin embargo el acto de regulacin sea
igualmente inconstitucional porque altera el ncleo irreductible de los derechos objeto de restriccin.
LOS LMITES DEL PODER ESTATAL DE REGULACIN
Hay reglas constitucionales que nos dicen cul es el lmite del poder estatal sobre el recorte de los derechos.
Primero: El criterio de razn que prev el artculo 28, CN, esto es, el nexo en trminos de causalidad entre los medios y los
fines estatales, y el concepto de proporcionalidad entre estos extremos. En otras palabras, por un lado, las limitaciones o restricciones
(medios); por el otro, el inters colectivo, es decir, los otros derechos (fin) y, por ltimo, el vnculo entre ambos.
El poder de regulacin debe justificarse en la inexistencia de vas alternativas que permitan componer los derechos en
conflicto, sin restricciones, especialmente, el balance entre los derechos y, por ltimo, si el Estado debe compensar el recorte de los
derechos.
Puede ocurrir que lisa y llanamente el vnculo entre stos sea inexistente, en cuyo caso la decisin estatal es irrazonable; o
que s estn relacionados, pero de modo desproporcionado.
En tal sentido, el mximo tribunal dijo que el alcance de la razonabilidad admitida por la jurisprudencia de la Corte debe
entenderse como adecuacin de las normas reglamentarias al fin que requiere su establecimiento y a la ausencia de iniquidad
manifiesta y que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los
medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realizacin procuran, o cuando consagran una manifiesta iniquidad.

Segundo: El ncleo del derecho objeto de reglamentacin debe ser respetado.


Es posible que el medio y el fin de las decisiones estatales guarde relacin de causalidad, e incluso proporcin; pero, adems,
el Estado debe respetar el contenido de ese derecho, no pudiendo alterarlo o destruirlo.
Si bien, en el caso del derecho de propiedad es posible sustituirlo por su contenido econmico, en los otros casos no es as.
Cmo describir el contenido de los otros derechos?, es decir, el contenido del derecho como lmite del poder estatal. El lmite
depende de las circunstancias de cada caso, y del derecho de que se trate. Claro que ello puede marcarnos un cuadro casustico
exacerbado. Es en este contexto, entonces, en el que debemos refugiarnos en los principios.
Cul es aqu el principio? En caso de dudas sobre el cumplimiento del mandato constitucional de no alterar el derecho
regulado, debemos estar por la inconstitucionalidad de la regulacin, es decir inclinarnos por el ejercicio pleno y sin cortapisas de los
derechos.
La restriccin del derecho puede comprender la suspensin transitoria de su ejercicio? En otras palabras, la suspensin del
derecho transgrede el ncleo y, consecuentemente, es inconstitucional?
Entendemos que la suspensin del ejercicio o goce de los derechos no es por s misma inconstitucional, es decir no
necesariamente altera el ncleo del derecho, sino que ello depende del carcter transitorio; su extensin en el tiempo y, claro, las
circunstancias del caso.
Tercero: La restriccin debe respetar el principio de igualdad tal como ha sido interpretado por la Corte, esto es, igualdad en
iguales condiciones, de modo que, si existe un trato diferente, el estndar de distincin entre unos y otros debe ser razonable.
Cuarto: En caso de dudas, debe estarse por el criterio interpretativo ms favorable respecto del campo autnomo de las
personas artculo 19, CN.
En otros trminos, si dudamos sobre el alcance de las restricciones, entonces debemos estar por el criterio interpretativo
menos limitativo de los derechos.
As, creemos que el Estado debe optar por la solucin menos gravosa respecto de los derechos, y dentro del abanico de las
opciones posibles.
EL CRITERIO JUDICIAL
La Corte reconoci desde un principio el poder estatal de regulacin, por ejemplo, vale citar, entre otros, el caso
Saladeristas, Santiago, Jos, y Jernimo c/Provincia de Buenos Aires del ao 1887. All, el actor impugn la ley de la provincia
de Buenos Aires que prohiba realizar faenas a las orillas del Riachuelo por razones de salubridad. El tribunal rechaz el planteo
porque, segn su criterio, el derecho de propiedad est sujeto a las restricciones y limitaciones exigidas por el inters pblico o por
el inters privado.
Cul es el lmite de ese poder? Qu medios son razonables, y cules no?
En ciertos antecedentes, el tribunal convalid, por ejemplo:
a) la potestad del ejecutivo de solicitar informes a los frigorficos, y revisar su contabilidad y correspondencia;
b) las restricciones sobre la propiedad, por una construccin por parte de una empresa prestataria del servicio pblico de electricidad;
c) la obligacin de los frigorficos de clasificar el ganado, e informar de las operaciones al poder ejecutivo;
d) las contribuciones obligatorias de los ganaderos a la Junta Nacional de Carnes; y
e) los precios mximos, entre muchos otros.

Sin embargo, en otros precedentes, el tribunal consider que los medios utilizados en el marco del poder de regulacin estatal
eran irrazonables o desproporcionados. Por ejemplo: a) el requisito de que los alumnos del profesorado tengan visin en ambos ojos;
b) las exigencias de estatura mnima para ensear; o c) el cumplimiento obligatorio del servicio militar.
LOS MEDIOS DE POLICA EN TIEMPOS DE NORMALIDAD
Hemos definido el poder de regulacin del Estado como un poder bsicamente propio del legislador y, en este contexto, cabe
aclarar dos cuestiones. Por un lado, el legislador hace uso de distintas tcnicas con el propsito de restringir los derechos; y, por el
otro, el poder ejecutivo es quien debe cumplir y hacer cumplir las limitaciones o restricciones que ordene el legislativo.
LAS EXCEPCIONES AL PODER DE POLICA ESTATAL. LAS VAS DE ESCAPE
Las tcnicas de habilitacin

El Estado ejerce el poder de regulacin y, consecuentemente, restringe derechos. Esta limitacin consiste en las restricciones
prohibiciones, o lmites.
En el primer caso, el titular no puede ejercer su derecho y, en el segundo, puede hacerlo si cumple con ciertas condiciones.
As, cuando el titular del derecho cumple con esos recaudos, el Estado entonces debe habilitar su ejercicio.
Pero, en qu consisten estas tcnicas de habilitacin, licencia o autorizacin estatal? Es necesario recurrir en cada caso al
rgimen jurdico especfico y recordar el basamento constitucional que debe contener el desorden de estos regmenes jurdicos
inferiores.
Veamos las tcnicas ms usuales de habilitacin del ejercicio de los derechos, y su criterio de sistematizacin en trminos
simplemente didcticos y de orden prctico.
Primero: El registro de la actividad particular ante el Estado, es decir, el acto de comunicacin del interesado y su registro.
En ciertos casos puede tratarse simplemente de la comunicacin del particular sobre la actividad, los hechos y las circunstancias. En
otros, la denuncia del cumplimiento de ciertos recaudos, sin necesidad de acreditarlo. En conclusin, los extremos son los siguientes:
a) el acto de comunicacin del particular; y b) el registro por el Estado.
Segundo: El acto de comprobacin estatal, es decir, el particular no slo debe comunicar sino tambin acreditar el
cumplimiento de los requisitos que exige la ley y, por su parte, el Estado constatarlo.
Tercero: Las autorizaciones estatales. En este caso no se trata simplemente de que el Estado anote o registre, o que
homologue el cumplimiento de los recaudos legales, sino de algo ms, esto es, un plus estatal que es, por cierto, un proceso ms
complejo el acto de autorizacin.
El procedimiento de autorizacin comprende el anlisis del supuesto de hecho y su encuadre jurdico, segn el criterio del
ejecutivo.
Es cierto que las autorizaciones mayormente regladas pueden mimetizarse con los actos de comprobacin estatal, pero aun as
el Estado, en el marco de las autorizaciones, debe habilitar de modo expreso el ejercicio del derecho preexistente.
Las tcnicas de autorizacin pueden crear un vnculo de tracto instantneo o sucesivo entre el Estado y el particular; es decir,
en el primer caso el nexo concluye con el dictado del acto. En el segundo, el vnculo sigue durante el ejercicio del derecho con el
objeto de regular la actividad del particular, adecundolo sin solucin de continuidad con el fin que persigue el Estado.
Paso seguido cabe recordar que comnmente los operadores jurdicos distinguen entre las autorizaciones y los permisos.
Veamos si ello es o no razonable.
Convenimos que las autorizaciones suponen un derecho preexistente.
Dicho en otros trminos, el relato es el siguiente:
1) el particular tiene un derecho reconocido por el ordenamiento jurdico;
2) el Estado, en el marco de sus potestades de regulacin, restringe el ejercicio de ese derecho, sujetndolo al cumplimiento
de ciertas condiciones y, por ltimo,
3) el Estado, si el interesado cumple con esos requisitos, debe dictar el acto de autorizacin, es decir, remover el obstculo
legal y reconocer el pleno ejercicio del derecho.
Por su parte, el permiso no prev un derecho preexistente, sino simplemente una expectativa del sujeto interesado en relacin
con el objeto de que se trate, por ejemplo, el permiso para cazar o pescar ciertas especies. El Estado puede prohibirlo, y el interesado
no puede esgrimir derecho alguno, ms all de sus expectativas. De todos modos, el Estado obviamente debe cumplir con el principio
de legalidad e igualdad en el ejercicio de su poder de otorgar o rechazar el permiso respectivo.
Pensemos otro ejemplo en sentido contrario. El Estado restringe el derecho de propiedad de modo que el propietario slo
puede construir si cumple con ciertos requisitos, por caso, la presentacin del plano y el proyecto respectivo de conformidad con las
leyes y las ordenanzas vigentes. En este caso, el propietario del inmueble s tiene un derecho preexistente de construir, pero su
ejercicio depende de las autorizaciones estatales.
Sin perjuicio de lo que hemos expuesto hasta aqu, el legislador puede seguir los siguientes caminos:
a) reconocer el ejercicio del derecho, por medio del cumplimiento de ciertos recaudos; o
b) prohibir el ejercicio del derecho y, luego, exceptuar ese mandato.
El Estado puede regular e imponer limitaciones de orden absoluto, es decir, prohibiciones, o simplemente de alcance relativo,
en cuyo caso es posible el ejercicio del derecho si se cumple con ciertas exigencias legislativas. Las limitaciones relativas pueden
situarse en un arco de menor a mayor, es decir, el simple registro, por ejemplo, est ubicado en el extremo menor, y las autorizaciones

estatales en el otro mayor. Sin embargo, en este contexto es posible introducir otras tcnicas de regulacin estatal, esto es, el
rgimen de prohibiciones, o sea limitaciones absolutas, pero con excepciones.
Las limitaciones absolutas prohibiciones deben estar previstas expresamente por ley, respetar los principios de razn e
igualdad, y ser temporales.
Las habilitaciones concurrentes y su valor jurdico. Este supuesto es habitual cuando es necesario obtener la autorizacin del
Estado central, por un lado, y de los otros centros de poder territorial, por el otro. Imaginemos la instalacin de industrias en un
municipio con fuerte impacto ambiental sobre el territorio provincial y otros municipios. En tal caso, el titular con el propsito de
ejercer su industria debe solicitar las respectivas autorizaciones del Estado nacional, por ejemplo, en el marco de los regmenes
industriales, del Estado provincial sobre cuestiones ambientales, y del municipio respecto de cuestiones de salubridad, higiene y
seguridad laboral. Cada uno de esos actos autorizaciones tiene valor jurdico en s mismo, pero no reconoce derecho alguno
respecto de los otros. Es decir, el titular puede obtener ciertas autorizaciones, pero no las otras; en cuyo caso no puede ejercer su
derecho. As, y en el marco del ejemplo desarrollado, el titular pudo haber obtenido las habilitaciones del gobierno nacional y
provincial, pero puede ocurrir que el municipio rechace el pedido de autorizacin porque el proyecto no cumple con las ordenanzas
vigentes. En tal caso, el interesado no puede ejercer su derecho, es decir, instalar sus industrias.
Es ms, en algunos casos el Estado slo otorga ciertas autorizaciones si el titular del derecho ya obtuvo las otras. Por ejemplo,
si las ordenanzas establecen que el titular slo obtendr las autorizaciones del municipio si cumple, entre otras condiciones, con la
presentacin de las autorizaciones del Estado nacional y provincial.
El Estado entonces es competente para otorgar las autorizaciones o habilitaciones del caso. Puede el Estado revocarlas?
Puede hacerlo por razones de ilegitimidad, e incluso de inoportunidad? En caso de revocacin, debe indemnizar? Puede quizs
sostenerse que el Estado debe indemnizar porque existe un derecho preexistente de las personas? Por ltimo, puede decirse que las
autorizaciones son precarias y, consecuentemente, el Estado puede revocar en cualquier momento, y sin obligacin de indemnizar?
Debemos seguir el rgimen de la ley de procedimientos administrativos (ley 19.549).
El permiso es el reconocimiento de un derecho no preexistente, es decir, el titular no tiene un derecho y el acto estatal crea el
derecho.
El ejemplo ms comn es el del permiso de uso de bienes del dominio pblico. As, el titular de este permiso no tiene un
derecho anterior, es decir, el derecho de usar de un modo especial o exclusivo los bienes del Estado, sino que el acto es el que da
nacimiento a ese derecho. Evidentemente el permiso es un acto mucho ms libre y discrecional que la autorizacin o habilitacin del
Estado. La autorizacin es simplemente el reconocimiento estatal del ejercicio del derecho preexistente. De todos modos esta
distincin entre habilitaciones, por un lado, y permisos por el otro, es clara en el plano terico, pero absolutamente confusa y
anrquica en la realidad. El Estado, por medio del legislador o del ejecutivo, utiliza indistintamente estos conceptos sin respetar un
criterio sistemtico. Por ejemplo, el Estado otorga permisos respecto del ejercicio de derechos preexistentes.
Es claro que cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad no debe, entonces, indemnizar los daos causados; sin
embargo, creemos que este postulado debe matizarse. Por otro lado, cuando el Estado revoca por cuestiones de oportunidad s debe
hacerlo, es decir, tiene la obligacin de indemnizar, salvo que el derecho haya sido otorgado a ttulo precario (art. 18, segundo prrafo,
LPA). El carcter precario es independiente de la supuesta naturaleza del permiso o autorizacin porque depende de su previsin legal
en trminos expresos. As, el Estado puede otorgar vlidamente un permiso o autorizacin en calidad de precario, siempre que ello est
previsto en las normas de alcance general y en el acto particular y, por lo dems, de modo expreso. Cabe agregar que el Estado no
debe indemnizar siempre que, adems del carcter precario, las razones de oportunidad que sustenten el acto de revocacin de la
autorizacin sean ciertas y razonables.
En el antecedente Dondero del ao 1932 la Corte interpret que los permisos de uso de los terrenos sobre playas
martimas, aun cuando el particular hubiese realizado tareas de aprovechamiento o mejoramiento de las instalaciones, pueden ser
revocados por el Estado sin que el particular tenga derecho a indemnizacin. En este contexto, el tribunal dijo tambin que slo los
permisos estatales son precarios ya que las concesiones tienen carcter contractual y, consecuentemente, no revisten aqul carcter.
Luego, en el ao 1933, la Corte adujo que el permiso para la apertura de una casa de juegos de azar no es un contrato sino
simplemente una licencia gratuita y que, por ello, el Estado puede revocarlo sin indemnizacin.
Otro caso importante y mencionado recurrentemente es el precedente Los Pinos, del ao 1975, en cuyo marco se discuti
la procedencia o no de la indemnizacin reclamada por el actor en virtud de la revocacin de un permiso estatal. En este caso se
trataba de la habilitacin de un local como hotel alojamiento por horas, y no de un permiso de ocupacin o uso de bienes del dominio
pblico. La habilitacin del hotel fue dejada sin efecto por un decreto posterior en razn de que el Cdigo de Edificacin, dictado
luego del permiso, prohibi con carcter general el funcionamiento de esos hoteles en zonas contiguas a establecimientos de
enseanza, templos y plazas.
La Corte ubic este instituto, es decir las habilitaciones o autorizaciones estatales, en el marco jurdico que creemos correcto,
esto es, el poder de polica o regulacin del Estado. As, los jueces dijeron que aun tratndose del ejercicio de industria lcita el
derecho que asiste al habitante no es absoluto pues su goce habr de admitir las limitaciones y restricciones que dentro del margen
de lo razonable le imponga el legislador en uso de su potestad reglamentaria y sus poderes de polica.

El tribunal distingui, en el caso y en primer lugar, entre las meras restricciones la colocacin de chapas de nomenclatura en
el frente de los edificios, y las restricciones sustanciales, por ejemplo, el cambio del nivel de las calles. En este ltimo caso, el poder
de polica est limitado, segn el criterio de los jueces, por los derechos individuales que, en razn de la gravedad del dao, deben ser
indemnizados. En segundo lugar, el tribunal sostuvo que debe distinguirse entre la situacin en que el Estado prohbe los hoteles en
trminos generales y aquella otra en que la prohibicin de la actividad slo alcanza a un inmueble determinado por causas que
sobrevienen respecto del permiso y que, en tal contexto, corresponde indemnizar al titular.
Por ltimo, concluy, que la reparacin slo comprende el dao emergente, y no as el lucro cesante.
La desregulacin
El poder de polica es, entonces, el poder estatal de regular, limitar, restringir y prohibir. Sin embargo, el Estado establece
excepciones o vas de escape, de modo tal que el titular puede, en casos particulares, y si cumple con ciertas condiciones, saltear
restricciones.
Sin perjuicio de esos casos particulares, el Estado, as como en ciertos contextos decide regular con mayor densidad, es
posible y de hecho as ocurre que, en otras circunstancias, decida retirar sus restricciones. Este ltimo proceso es conocido como
desregulacin estatal. En otros trminos, el Estado puede regular y, luego, quitar regulaciones.
Es decir, la desregulacin es bsicamente derogacin o supresin de regulaciones.
As como el Estado regula, esto es, restringe derechos, puede tambin dejar sin efecto esos lmites.
La desregulacin debe hacerse por ley y el Estado debe explicar y justificar sus decisiones. Por qu? Porque cuando el
Estado ejerce su potestad de regular restringe derechos, pero a su vez reconoce otros derechos. Por eso, cuando el Estado vuelve sobre
sus propios pasos, suprime las restricciones sobre derechos, pero igualmente comprime el reconocimiento de otros derechos. Por eso,
la desregulacin debe hacerse por ley ya que es el Congreso quien debe decidir cmo resolver el conflicto entre derechos, y dar las
razones del caso.
La ley 23.696 es un claro ejemplo de desregulacin. Dice su texto que el poder ejecutivo podr disponer, cuando fuere
necesario, la exclusin de todos los privilegios y/o clusulas monoplicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de
normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatizacin o que impida la desmonopolizacin o desregulacin del
respectivo servicio.
Sin embargo el arquetipo de las polticas de desregulacin propio de los aos noventa es el decreto 2284/1991, dictado
durante la Presidencia de MENEM sobre la desregulacin del comercio interior de bienes y servicios, y del comercio exterior;
supresin de entes; reforma fiscal; mercado de capitales; sistema nico de la seguridad social y negociacin colectiva, entre otros.
Analicemos el decreto de desregulacin con mayor detalle, y segn las bases del rgimen constitucional, es decir, la exigencia
de ley del Congreso y el carcter razonable.
A) Exigencia de ley del Congreso.
El decreto 2284/1991 fue dictado en virtud de las facultades conferidas por los incisos 1 y 2 del artculo 86 de la Constitucin
Nacional (actual artculo 99, incisos 1 y 2). Sin embargo, de la lectura del decreto surge que el ejecutivo tambin invoc la doctrina de
los reglamentos de necesidad y urgencia en los siguientes trminos: la indispensable celeridad en la aplicacin simultnea del nuevo
ordenamiento erigida como condicin inexcusable para el xito del programa obliga a recurrir, en parte, al ejercicio de
facultades legislativas reservadas a otro poder de la Repblica, en un caso como el presente, en el que la obligatoria y saludable
publicidad de los proyectos que se gestan en el rea Gobierno, se contrapone a la imperiosa exigencia de que las nuevas reglas de
juego econmicas se pongan en vigencia sin un conocimiento previo de los operadores econmicos, lo que podra generar una
inestabilidad persistente en los mercados durante todo el tiempo que demandara su sancin por el Honorable Congreso de la
Nacin, con el consecuente perjuicio social que ello importara. Que lo expuesto califica como urgente la situacin descripta,
requiriendo inexcusablemente la adopcin en forma inmediata de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios
que acarreara a la economa nacional una demora en su implementacin.
Luego agreg que dicho ejercicio se ajusta a las polticas legislativas trazadas por el Honorable Congreso de la Nacin
por medio de las leyes 23.696, 23.697 y 23.928 y est sujeto al control y decisin final del rgano legislativo de la Nacin, de acuerdo
a la doctrina de los decretos leyes.
Es importante sealar, en este contexto, que el ejecutivo particularmente sustent sus medidas en el ejercicio del poder de
polica de emergencia, y as sostuvo que la Constitucin Nacional no reconoce derechos absolutos en momentos de perturbacin
social y econmica y en otras situaciones semejantes de emergencia y que, ante la urgencia en atender a la solucin de los problemas
que ella crea, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma ms enrgica que la admisible en perodos de sosiego y
normalidad.

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Posteriormente el decreto 2284/1991 fue ratificado por ley del Congreso.


En efecto, la ley 24.037 del Presupuesto del ao 1994, sancionada en el mes de diciembre de 1993, convalid el decreto
2284/91 y sus modificaciones, esto es, los decretos 2424/1991 y 2488/1991.
B) El carcter razonable de las medidas estatales
En este punto debemos repasar cules fueron los objetivos y cules las medidas concretas.
Por un lado, los objetivos que persigui el poder ejecutivo fueron, entre otros, los siguientes:
1) afianzar y profundizar la libertad econmica y la Reforma del Estado con el objeto de consolidar la estabilidad econmica;
2) evitar distorsiones en el sistema de precios relativos, y mejorar la asignacin de recursos en la economa nacional, a fin de
asegurar una ms justa y equitativa distribucin del ingreso;
3) atenuar los efectos de la situacin de emergencia sobre las categoras sociales ms desfavorecidas, y provocar la
disminucin de los precios artificialmente elevados por efecto de regulaciones o monopolios legales que provocan falta de
competencia y de transparencia en muchos mercados;
4) liberar a los habitantes de las restricciones y limitaciones al ejercicio de sus derechos y garantas constitucionales que
fueron impuestas por situaciones de hecho que ya no existen, en particular respecto de los derechos de contenido econmico; por
ltimo,
5) incorporar normas de carcter general que amparen el ejercicio de los principios bsicos de la libertad de comercio y
excluir intervencionesno fundadas en el resguardo del inters general.
Por el otro, las medidas adoptadas por medio del decreto fueron las siguientes:
1) La desregulacin del comercio interior de bienes y servicios dejando sin efecto las restricciones sobre la oferta de bienes y servicios
en todo el territorio nacional; las limitaciones a la informacin que deba ofrecerse a los consumidores o usuarios de servicios sobre
aspectos relevantes relativos a bienes o servicios que se comercialicen; y todas las otras restricciones que distorsionen los precios de
mercado evitando la interaccin espontnea de la oferta y de la demanda.
En particular, el decreto:
a) suspendi el ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley de Abastecimiento 20.680 en el ejecutivo, limitndolas a
situaciones de emergencia, previa declaracin del Congreso;
b) liber y desregul el transporte automotor de cargas por carretera, como as tambin la carga y descarga de mercaderas, y
la contratacin entre los transportistas y los dadores de carga en todo el territorio nacional;
c) dej sin efecto todas las restricciones al comercio mayorista de productos alimenticios perecederos, esto es, permetros de
proteccin a los mercados considerados de inters nacional, como asimismo otros beneficios con el objeto de facilitar la
concentracin de operaciones en un mismo espacio fsico;
d) derog las declaraciones de orden pblico establecidas en materia de aranceles, escalas o tarifas que prohiban convenir
honorarios y otras retribuciones por servicios profesionales, no comprendidos en la legislacin laboral ni en convenciones colectivas,
por debajo de un determinado monto;
e) facilit la libre instalacin de farmacias por parte de cualquier persona fsica o jurdica; dispuso la libre comercializacin
de especialidades medicinales de venta libre; y autoriz la libre importacin de medicamentos; y por ltimo,
f) dispuso que la Procuracin General de la Nacin deba instar ante la Corte la declaracin de inconstitucionalidad de las
normas provinciales contrarias a la libertad de comercio y transporte entre jurisdicciones.
2) La desregulacin del comercio exterior ya que dispuso suprimir todas las restricciones, los cupos y otras limitaciones cuantitativas a
las importaciones y a las exportaciones de mercaderas.
As, el decreto en particular orden:
a) dejar sin efecto todas las intervenciones, autorizaciones o cualquier acto administrativo de carcter previo sobre las
operaciones de exportacin, y sobre la documentacin aduanera sobre embarques; y
b) derogar las preferencias adicionales del rgimen del Compre Nacional, dejando slo en pie la preferencia de los productos
de origen nacional respecto de los extranjeros o los servicios de empresas de capital nacional, en situaciones de igualdad de precios.
3) La reforma de las estructuras administrativas, en especial, los rganos o entes que guardaban relacin con las regulaciones del
Estado.

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Por eso el decreto disolvi:


a) las unidades administrativas, de rango inferior a Direccin Nacional, General o equivalente, responsables del cumplimiento
de las intervenciones y controles suprimidos por el decreto; y
b) la Junta Nacional de Granos, la Junta Nacional de Carnes, el Instituto Forestal Nacional, el Mercado de Concentracin
Pesquera, el Instituto Nacional de la Actividad Hpica, la Corporacin Argentina de Productores de Carne, el Mercado Nacional de
Hacienda de Liniers, la Comisin Reguladora de la Produccin y Comercio de la Yerba Mate, el Mercado Consignatario Nacional de
Yerba Mate, y la Direccin Nacional del Azcar.
4) La reforma al rgimen fiscal con el propsito de simplificar el sistema entonces vigente.
En tal sentido, el decreto concretamente:
a) suprimi tasas, contribuciones e impuestos;
b) dej sin efecto la desgravacin impositiva de las tierras de baja productividad;
c) suprimi el Fondo de Promocin de Exportaciones;
d) estableci excepciones al pago del impuesto de sellos y al impuesto sobre las ganancias y, por ltimo,
e) dej sin efecto el impuesto a la transferencia de ttulos valores el impuesto adicional a la transferencia de ttulos valores y
el impuesto sobre las ventas, compras, cambios o permutas de divisas.
Por ltimo, respecto del mercado de capitales, dispuso la liberacin de los requisitos de acceso por parte de oferentes y
demandantes, eliminando las trabas impositivas, reduciendo los costos de intermediacin, y asegurando la transparencia de los
mercados. En relacin con el sistema nico de la seguridad social, unific el rgimen de recaudacin de los aportes y contribuciones
sobre los salarios a travs de la creacin del Sistema nico de la Seguridad Social (SUSS).
EL PODER DE POLICA EN SITUACIONES DE EMERGENCIA. DEFINICIN DE EMERGENCIA
El criterio judicial. El concepto de emergencia en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
El concepto de emergencia pblica fue estudiado y discutido con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, ya que, si
bien no exista en el ordenamiento jurdico norma alguna que claramente estableciese su validez, los autores y los jueces desarrollaron
diversas teoras sobre su existencia, fundamentos y alcances.
La doctrina mayoritaria coincidi en que la emergencia se caracteriza bsicamente por una situacin, una circunstancia o un
hecho de gravedad tal que impone la necesidad de que el Estado d una solucin inmediata ante la crisis . As, por ejemplo,
definimos el estado de necesidad como una cuestin de hecho que debe manifestarse en forma sbita y aguda. Cierto es que la
situacin de emergencia pblica configura un supuesto susceptible de quebrar el principio de legalidad, inclusive las reservas
absolutas de ley, y como tal es de interpretacin restrictiva. En el punto ms extremo, algunos autores dijeron que en ciertos casos, la
gravedad de la crisis obliga a recurrir a decisiones contrarias al orden jurdico.
Sin embargo, un grupo minoritario consider que el estado de necesidad no es fctico sino institucional, y que nuestra
Constitucin prev diferentes instituciones jurdicas para responder ante situaciones de emergencia, por ejemplo, el estado de sitio y la
intervencin federal. Este concepto constitucional indeterminado requiere que se produzca una grave situacin de emergencia pblica
susceptible de afectar la subsistencia del Estado segn el criterio del propio Congreso.
Cabe adelantar que la Corte acept, aunque en un principio con ciertos titubeos, un concepto amplio y pleno del poder de
polica que incluye la polica de emergencia.
Uno de los primeros precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, del ao 1922, es el caso Ercolano c/Lanteri
de Renshaw que justific claramente el poder de polica de emergencia. Veamos los hechos. El Congreso sancion la ley 11.157 que
prohibi cobrar durante dos aos contados desde su promulgacin, un precio mayor que el que se pagaba al 1 de enero de 1920 por la
locacin de casas, piezas y departamentos destinados a habitacin, comercio o industria.
En el marco de este antecedente es importante rescatar el dictamen del Procurador General de la Nacin que ya en aqul
entonces fij los requisitos que, segn su criterio, debe cumplir la ley de emergencia y que luego fueron repetidos innumerables veces
por el tribunal. Cules son esos presupuestos o estndares que nos permiten evaluar si la ley de emergencia es o no constitucional?
Primero: la existencia de una situacin de emergencia que exija al Estado defender los intereses vitales de la sociedad;
Segundo: la proteccin de intereses generales, y no sectoriales o individuales;
Tercero: el carcter razonable de las medidas, segn las circunstancias; y

12

Cuarto: el plazo limitado de las medidas hasta que desaparezcan las causas de la emergencia.
En definitiva, el Procurador concluy que la facultad legislativa de reglamentacin y limitacin de los precios de las
locaciones, en su condicin de medida transitoria y de emergencia, era constitucional.
Sin perjuicio de ello, cabe recordar ciertas cuestiones expuestas en aquel entonces por el tribunal que consideramos relevantes
y de actualidad en el estudio de estos temas.
La Corte dijo que:
a) la Constitucin estableci limitaciones especiales respecto de ciertos derechos y, a su vez, en relacin con otros derechos,
reconoci en el Congreso la potestad de reglamentar su ejercicio;
b) es necesario distinguir entre las restricciones de la propiedad y de las actividades individuales cuando estn apoyadas en el
orden, la salud y la moralidad colectivas cuya legitimidad no puede discutirse, sino solamente su alcance; de aquellas otras que estn
fundadas en la proteccin de los intereses econmicos que slo deben aceptarse tras un cuidadoso examen toda vez que pueden
contrariar la libertad econmica y el individualismo, como por ejemplo la regulacin de los precios y las tarifas;
c) la determinacin del precio es potestad del propietario del bien pero, en circunstancias especiales, es necesaria la
intervencin estatal. Cules son esas circunstancias? Cuando el destino de la propiedad privada recae sobre objetos de intenso inters
pblico; las condiciones de explotacin del bien revisten carcter especial; y particularmente en el supuesto de existencia de
monopolios; por ltimo,
d) el nico camino compatible con la coexistencia armnica de ese derecho y de ese inters es circunscribir el ejercicio del
primero derecho de propiedad dentro de los lmites razonables del segundo inters pblico.
Meses despus del caso Ercolano la Corte dict sentencia en los autos Horta, Jos c/ Harguindeguy, Ernesto sobre la
validez de la ley 11.157 que ya haba sido objeto de debate en aqul, con la diferencia de que en este caso se trataba de un contrato de
alquiler de trmino fijo, y celebrado con anterioridad a la promulgacin de la ley. El tribunal sostuvo que si bien el Estado puede
ejercer el poder de polica con carcter transitorio y en razn de circunstancias excepcionales, no puede hacerlo hacia el pasado
anulando o alterando contratos existentes, porque es slo a la justicia a la que incumbe pronunciarse sobre la validez y eficacia de
esos actos. En otras palabras, segn el criterio de los jueces, el Estado no puede, en virtud de una nueva ley o de su interpretacin,
arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislacin anterior. En consecuencia, el artculo 1 de la ley
11.157, segn el criterio de los jueces, no resultaba aplicable al caso de autos.
En conclusin, la Corte, ms all de las particularidades, modific el criterio anterior expuesto en el caso Ercolano.
Ms adelante, en el antecedente Mango del ao 1925 la Corte fij otro lmite al poder de regulacin estatal, adems del
carcter no retroactivo de las leyes de polica en tanto alterasen derechos patrimoniales ya adquiridos (caso Horta). Cul es ese otro
lmite? El alcance ocasional y, particularmente temporal de los regmenes de emergencia142. En sntesis, el tribunal avanz en el caso
Ercolano sobre el poder de regulacin en situaciones de emergencia, y luego fij ciertos lmites en los antecedentes Horta y
Mango. Pero, qu ocurri luego?
En el ao 1934 en el antecedente Avico c/De la Pesa el tribunal resolvi puntualmente que la prrroga del cumplimiento
de las obligaciones con garanta hipotecaria y de los intereses pactados, por tres aos y seis meses, respectivamente, y la reduccin del
mximo de la tasa de inters al 6 % anual es constitucional. En definitiva se trataba de una moratoria hipotecaria y de la reduccin de
la tasa de inters convenida entre las partes en el marco de los respectivos contratos.
La Corte sostuvo, en primer lugar, que los derechos no son absolutos; y, en segundo lugar, que el Estado puede ejercer los
poderes necesarios para el bienestar general aunque por ello puedan ser afectados los contratos celebrados entre individuos. De
este modo el tribunal plante el conflicto en los siguientes trminos: la cuestin no es si la accin legislativa afecta a los contratos,
directamente o indirectamente, sino si la legislacin est dirigida a un fin legtimo, y si las medidas adoptadas son razonables y
apropiadas para esa finalidad.
Los jueces reconocieron expresamente que la ley debatida en estos autos, es decir la ley 11.741, era idntica a la ley 11.157.
De modo que la Corte debi resolver concretamente el siguiente interrogante. Debe seguirse el criterio del caso Ercolano o, por el
contrario, el caso Horta? El tribunal sostuvo que un largo y meditado estudio de los fallos dictados por esta Corte... nos decide a
mantener la jurisprudencia establecida en los casos Ercolano porque la existencia del contrato escrito no cambia la situacin del
propietario cuya propiedad continuaba ocupada por el inquilino... Por un lado, los derechos constitucionales no son absolutos y, por
el otro, el artculo 5 del Cdigo Civil dispone que ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley
de orden pblico.
Ms adelante, el tribunal confirm, quizs ya con carcter definitivo y sin ms titubeos, el concepto de poder de polica
amplio en el caso Cine Callao del ao 1960. Vale recordar que la Corte ya haba reconocido el poder de polica sustentado en los
conceptos de seguridad, moralidad y salubridad pblicas y, en ciertos casos, en los intereses econmicos de la sociedad, por ejemplo,
en los precedentes Ercolano y Avico; pero, en ste el tribunal fue claro y enftico cuando dijo que esta Corte, luego de haber
abandonado la circunscripta concepcin del poder de polica expuesta en antiguos pronunciamientos para acoger la tesis amplia y

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plena declar que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendidala defensa y promocin de los
intereses econmicos de la colectividad con apoyo en el inciso 16 del artculo 67 de la Constitucin Nacional (actual artculo 75,
inciso 18).
Cabe recordar que en este caso el tribunal debati la constitucionalidad de la ley 14.226 que estableci la obligatoriedad de
los empresarios de incluir espectculos de variedades, llamados nmeros vivos, en los programas de las salas cinematogrficas del
pas, con el objeto de asegurar adecuados niveles de ocupacin de las personas dedicadas a ese tipo de actividades artsticas.
De este modo los empresarios deban, por un lado, proveer y adecuar las instalaciones; y, por el otro, contratar el espectculo.
Los jueces interpretaron que la decisin estatal, esto es la ley 14.226, era razonable porque:
a) el empresario poda trasladar el gasto de los nmeros vivos a los espectadores;
b) el costo para adecuar el local era mnimo y, adems, era posible recuperarlo con los ingresos por las ventas de entradas;
c) en el marco del expediente judicial no se acredit que la asistencia del pblico a las salas fuese tan escasa como para
hacer ilusoria esa traslacin del gasto y, por ltimo,
d) el pblico poda presenciar el programa completo; o simplemente la proyeccin de la pelcula cinematogrfica; y, en tal
caso, abonar el precio correspondiente por este ltimo espectculo.
En conclusin, el tribunal sostuvo que la ley 14.226 no lesion los derechos de propiedad, comerciar ni ejercer industria
lcita.
Por ejemplo, en el caso Videla Cuello, del ao 1990, el tribunal debi expedirse sobre el carcter razonable o no de la
suspensin de las ejecuciones de sentencias condenatorias contra el Estado, y en particular el carcter accesorio de los honorarios y de
las dems costas procesales respecto del capital adeudado. Veamos. La ley 5298 de la provincia de La Rioja adhiri al rgimen de
suspensin de ejecucin de sentencias previsto por la ley 23.696 con el propsito de disminuir y, quizs, eliminar algunas de las causas
de la emergencia econmica vinculadas con el exceso del gasto pblico.
La Corte tambin utiliz expresamente el concepto de poder de polica de emergencia que consiste en:
a) una grave situacin de perturbacin econmica, social o poltica;
b) el mximo peligro para el pas; y
c) un derecho excepcional, es decir, un conjunto de remedios extraordinarios.
Es decir, el concepto de emergencia, segn el criterio del tribunal, comprende un hecho cuyo mbito temporal difiere segn
circunstancias modales de pocas y sitios. Se trata de una situacin extraordinaria, que gravita sobre el orden econmico-social, con
su carga de perturbacin acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que
hay que ponerle fin.
Esta situacin permite que el Estado limite con mayor densidad el ejercicio normal de los derechos patrimoniales, pero ello
debe ser razonable, limitado en el tiempo, y bsicamente un remedio y no una mutacin de las sustancias del derecho. En este sentido,
la Corte dijo que la emergencia no crea potestades ajenas a la Constitucin, pero s permite ejercer con mayor hondura y vigor las
que sta contempla, llevndolas ms all de los lmites que son propios de los tiempos de tranquilidad y sosiego . De modo que sin
perjuicio de reconocer el derecho excepcional de emergencia, ste est limitado por las reglas del artculo 28, CN, y el control de los
jueces. Por ltimo, el tribunal remarc que la situacin de emergencia fue declarada por el propio legislador mediante la ley 23.696, y
que este criterio es real segn las circunstancias del caso. Finalmente, la ley contiene una limitacin temporal en orden a la situacin
de emergencia... y a la suspensin de las ejecuciones.
(FALLO IMPORTANTE) En el caso Peralta, dictado tambin en el ao 1990, el tribunal discuti la constitucionalidad del
decreto 36/1990 que orden que los depsitos a plazo fijo, los de cuentas de ahorro especial y otros depsitos bancarios seran
reintegrados a sus titulares en dinero en efectivo hasta un cierto monto (Australes 1.000.0000), y el excedente en ttulos de la deuda
pblica externa (serie Bonex 1989) que seran rescatados en el trmino de diez aos. Es decir, el Estado limit el derecho de propiedad
de los ahorristas en los siguientes trminos: a) no reconoci los intereses pactados entre las partes; y b) el capital sera devuelto a los
ahorristas en el trmino de diez aos, ms sus intereses.
Es decir, bsicamente las restricciones consistan en la espera del propietario de los ahorros sobre su capital.
En este precedente la Corte refirm la doctrina de la emergencia econmica en los siguientes trminos, se trata de una
situacin extraordinaria que gravita sobre el orden econmico-social, con su carga de perturbacin acumulada, en variables de
escasez, pobreza, penuria o indigencia, que origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. El fallo, asimismo, record
que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a
intervenir en el orden patrimonial..., a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la
sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161). Este caso es, segn nuestro criterio, sumamente importante porque si bien el tribunal, por

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un lado, ratific las potestades estatales de regulacin en situaciones de emergencia; por el otro, reconoci por primera vez el ejercicio
de esas potestades en el mbito del poder ejecutivo mediante el dictado de decretos de necesidad.
A su vez, utiliz otros argumentos ciertamente curiosos:
a) en caso de crisis, el poder ejecutivo es el responsable de preservar la integridad y la continuidad del Estado; sin embargo
este criterio es puramente dogmtico ya que el tribunal no explic por qu ello es as;
b) el ejecutivo es ms eficaz que el Congreso por dos razones: primero: el Presidente, como rgano unipersonal, es menos
permeable ante las presiones corporativas que los bloques parlamentarios y, segundo: el Congreso es ms lento e ineficaz para superar
las situaciones de crisis por el proceso deliberativo que debe seguir.
Sin embargo, creemos que el Congreso por su composicin plural es menos permeable respecto de las presiones de los
grupos de inters toda vez que stos deben disuadir a varios legisladores o bloques en muchos casos con posiciones antagnicas,
mientras que en el caso del ejecutivo es suficiente con el hecho de convencer a un nico sujeto, es decir, el Presidente. Por otro lado, el
procedimiento legislativo de deliberacin es un valor propio del sistema democrtico ya que promueve y enriquece el debate pblico y
no debe, consecuentemente, obviarse.
En este contexto, es sumamente importante el anlisis de un argumento utilizado por el tribunal, y luego reiterado, a saber: el
Estado debe restringir con mayor rigor los derechos de las personas en situaciones de excepcin porque, en caso contrario,
destruiramos al propio Estado y, consecuentemente los derechos individuales que pretendemos proteger. Es cierto este argumento?
Recordemos que la Corte insiste con este razonamiento, con integraciones distintas, y quizs ideolgicamente contrapuestas.
Ms all de estos conceptos, continuemos con el derrotero que sigui el estado de emergencia y el poder de regulacin estatal
en el pensamiento de la Corte.
En la causa Risola de Ocampo del ao 2000, la Corte sostuvo que uno de los requisitos indispensables para que pueda
reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que ste tenga la finalidad de proteger los intereses
generales de la sociedad y no de determinados individuos
Que el extremo apuntado en el considerando anterior no se cumple en el caso, pues no se advierte de qu forma la crisis
econmica que atraviesan las empresas prestadoras de servicios pblicos de pasajeros y las compaas aseguradoras de dichas
entidades por el servicio mencionado afecta a los intereses generales de la sociedad.
En los precedentes Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervencin urgente en Smith, Carlos c/ P.E.N.
s/sumarsimo; y Provincia de San Luis c/Estado Nacional y otros, de los aos 2002 y 2003, respectivamente, el tribunal dijo
que el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a
intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su
gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto. Y agreg que las medidas tendientes a
conjurar la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutacin de la sustancia o esencia de la
relacin jurdica.
Es decir, el tribunal convalid el cuadro de emergencia y las medidas estatales de modo reiterado, en tanto las restricciones
fuesen razonables y temporales. A su vez, la Corte remarc que el lmite constitucional del poder estatal sobre los derechos, an en
situaciones de excepcin, es la alteracin de sus sustancias. En sntesis, y segn el criterio del tribunal, el Estado puede limitar el
derecho en el tiempo, pero no alterarlo.
(Fallo importante) Sin embargo en los precedentes Smith (2002), Tobar (2002) y San Luis (2003), el tribunal
convalid el estado de emergencia, pero declar excepcionalmente la inconstitucionalidad de las medidas por su carcter irrazonable.
En el caso Bustos, del ao 2004, la Corte justific el estado de emergencia en el prolongado mantenimiento de una
artificial equivalencia de valor entre el peso argentino y el dlar estadounidense, unido a circunstancias econmicas que la
mencionada ausencia de prueba impide clarificar, con-dujo a un proceso de deterioro del aparato productivo nacional con su
secuela de desocupacin, miseria y hambre al que no eran ajenas las inusuales tasas de inters que se pagaban por los depsitos
en dlares, a una amenaza de corrida bancaria que se intent paliar mediante esas tasas y, finalmente, a un riesgo cierto de que esa
amenaza se concretase, e inclusive a su iniciacin, que fueron las causas determinantes de las medidas adoptadas por el poder
ejecutivo y el Congreso con la finalidad de impedir la falencia generalizada del sistema bancario y la consiguiente ruina del conjunto
de depositantes.
Luego, el tribunal cit el voto del juez BELLUSCIO en la causa Videla Cuello, en los siguientes trminos en
situaciones de emergencia la imperiosa necesidad de afrontar sus consecuencias justifica una interpretacin ms amplia de las
facultades atribuidas constitucionalmente al legislador. En tales condiciones, medios o procedimientos que en circunstancias
normales podran parecer invlidos, suelen resistir el cotejo con la Ley Suprema. Ello es as pues si bien, en rigor, la emergencia no
crea poderes inexistentes, ni disminuye las restricciones impuestas a los atribuidos anteriormente, permite encontrar una razn para
ejercer aquellos existentes de modo tal que, ante acontecimientos extraordinarios, el ejercicio del poder de polica atribuido
constitucionalmente al Congreso permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente perturbada y que, en caso de no

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ser atendidas, comprometeran la paz social y el inters general cuya custodia constituye uno de los fines esenciales del Estado
moderno.
La Corte utiliz el test de constitucionalidad de las decisiones estatales en perodos de emergencia, esto es, a) que se
presente una situacin de emergencia declarada por el Congreso y con debido sustento en la realidad que obligue a poner en
ejercicio aquellos poderes reservados para proteger los intereses vitales de la comunidad; b) que la ley persiga la satisfaccin del
inters pblico: ello es, que no haya sido dictada en beneficio de intereses particulares sino para la proteccin de los intereses
bsicos de la sociedad; c) que los remedios justificados en la emergencia sean de aquellos propios de ella y utilizados
razonablemente; y d) que la ley sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que el trmino fijado tenga relacin directa con la
exigencia en razn de la cual ella fue sancionada. Por otro lado, los jueces sealaron que si bien en el marco del proceso judicial no
exista prueba suficiente, el tribunal no poda desconocer las circunstancias de pblico y notorio conocimiento. En particular, los
jueces BELLUSCIO y MAQUEDA consideraron que esos extremos estn cumplidos por la evidencia de la situacin y a falta de
prueba en contrario de los recaudos, y concluyeron que la devaluacin de la moneda nacional era una medida ineludible.
En particular, los jueces sostuvieron que las medidas estatales son razonables en este caso porque:
1) en el marco del citado proceso no est probado que el actor haya realizado el depsito en dlares efectivamente ganados
como tales en contraposicin con el dlar definido por la ley 23.928 como convertible y que las alternativas que el Estado ofreci
a los ahorristas ocasionen un perjuicio patrimonial que s hubiese ocurrido si el destino de los depsitos hubiese sido el cumplimiento
de obligaciones fuera del mercado interno;
2) las medidas implementadas para superar la pesificacin no aparecen, por un lado, como manifiestamente irrazonables; y
por el otro, es equitativo que, en razn de la cesacin de pagos internacionales del pas, los acreedores locales contribuyan en ese
contexto porque es injusto la suspensin de los pagos externos y el cumplimiento ntegro de las obligaciones en dlares en el caso de
los pagos internos. Por ltimo, aun de considerarse que las medidas que instrumentaron el corralito y la pesificacin de los depsitos
sean inconstitucionales, cabe admitir el saneamiento de normas reidas con la Constitucin en su inicio mediante el dictado de otras
normas; y
3) en el marco constitucional de respeto por los derechos humanos y con parte de la poblacin con necesidades bsicas
insatisfechas y por debajo de la lnea de indigencia, no puede privilegiarse una pretensin individualista por sobre el inters general.
Sin embargo quizs sea necesario distinguir entre el precedente Peralta y Bustos porque en el primer caso el lmite
estatal consisti bsicamente en una espera, mientras que en el segundo el Estado orden una quita en el capital. Es decir, en el caso
Peralta el titular del depsito recuper el capital ntegramente, luego de transcurrido el trmino de diez aos; mientras que en el caso
Bustos el titular del depsito en moneda extranjera poda optar entre recuperar el capital luego de una espera, o hacerlo
inmediatamente por un monto menor (conversin del depsito en pesos argentinos, ms el clculo de un coeficiente de estabilizacin
CER).
Finalmente, el caso Massa resuelto por la Corte en el ao 2006 puso fin a los cientos de miles de reclamos judiciales
iniciados en virtud del denominado corralito financiero estableciendo el quantum monetario que los bancos deben devolver a los
ahorristas depositantes.
En este precedente el tribunal se propuso decidir de modo definitivo las cuestiones largamente discutidas entre los
depositantes y las entidades financieras, y ello supone el ejercicio de la ms alta funcin institucional asignada a esta Corte, en
atencin a la naturaleza de la materia debatida, la constitucionalidad de las normas dictadas para superar la situacin de
emergencia antes aludidas y el inters de amplios sectores de la sociedad en la decisin de estas causas. El tribunal, entonces, puso
fin a un litigio de indudable trascendencia institucional y social; sin embargo, advirti que los jueces que lo suscriben lo hacen
sin perjuicio de las apreciaciones formuladas en conocidos precedentes sobre determinados aspectos de las cuestiones debatidas.
De este modo la Corte puso fin, con este pronunciamiento, a los conflictos derivados de las medidas de emergencia dictadas
en el ao 2001, especialmente la pesificacin asimtrica de los depsitos, objetivo que, tal como seala GELLI, no pudo cumplir el
antecedente Bustos.
En particular el voto de los jueces ZAFFARONI y HIGHTON DE NOLASCO declar el carcter constitucional del bloque
legislativo de emergencia que fundamenta jurdicamente la regla general de la pesificacin coincidiendo, en este aspecto, con el
criterio del antecedente Bustos. Por otro lado, los jueces sostuvieron que el Congreso, y el poder ejecutivo por delegacin
legislativa expresa y fundada de aqul, pueden fijar la relacin de cambio entre el peso y las divisas extranjeras a fin de restablecer
el orden pblico econmico.
El juez FAYT sostuvo que no existe lesin sobre el derecho de propiedad en tanto ha sido preservada la sustancia del valor
adquisitivo de su derecho creditorio, ms all de la moneda en que ste ha quedado expresado. Consecuentemente, resulta
inoficioso un pronunciamiento respecto de la validez o invalidez constitucional de la alteracin de la moneda en que fue concertado
el contrato de depsito entre la accionante y la entidad bancaria.
Por su lado, el juez LORENZETTI, en su ampliacin de fundamentos, reconoci que la Corte por medio de sus principales
precedentes fue tolerante en relacin con las restricciones estatales de los derechos individuales en perodos de emergencia, por

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ejemplo, en los casos Ercolano, Avico, Pedro Inchauspe Hnos. y Peralta. Sin embargo, advirti que las legislaciones de
excepcin tienen un plazo para que se produzca su propia extincin, pero su prrroga y su reiteracin han inutilizado los mecanismos
de autodestruccin y han alimentado los que permiten su conservacin. De tal modo, la excepcin se ha convertido en regla y los
remedios normales han sido sustituidos por la anormalidad de los remedios. Esta fundamentacin de la regla de derecho debilita el
compromiso de los individuos con las leyes y los contratos, ya que la emergencia permanente destruye todo clculo de riesgos y
restringe el funcionamiento econmico el derecho es experiencia y ella nos ensea de modo concluyente que la emergencia
reiterada ha generado ms emergencia e inseguridad y que es necesario volver a la normalidad.
A su vez, la jueza ARGIBAY declar la inconstitucionalidad del decreto 214/2001 por incumplimiento de los requisitos
constitucionales. Y luego agreg que, segn el criterio de este tribunal, las restricciones de derechos, incluso en perodos de crisis,
deben recaer sobre los plazos para la exigibilidad judicial y renta pactada, pero no sobre el capital, es decir, la sustancia del
derecho. Segn el criterio de la jueza, el Estado alter el derecho del actor y ello va ms all de lo que histricamente hubiera
resultado admisible para el Legislativo. Consecuentemente corresponde la inmediata restitucin por el banco demandado de la
cantidad de dlares depositados o la de pesos necesaria para adquirir esos dlares al tipo de cambio vendedor que corresponda a la
fecha del efectivo pago. Sin embargo, la jueza ARGIBAY adhiri al voto de los jueces ZAFFARONI y HIGHTON con el propsito
de acordar un criterio coincidente entre los jueces.
Por ltimo, el tribunal resolvi que el banco debe devolver el depsito incluyendo los intereses pactados convertido en
pesos, en una relacin de $ 1,40 por dlar, ajustado por el CER, ms los intereses del 4% anual, pues la aplicacin de la normativa
de emergencia, que ha dado motivo a la promocin de este amparo y de muchos otros litigios, no ocasiona lesin al derecho de
propiedad de la actora.
En el caso Rinaldi, del ao 2007, el tribunal discuti la constitucionalidad de la ley 26.167 que prev expresamente cmo
el juez debe determinar el monto de la deuda en materia hipotecaria en caso de que no haya acuerdo entre deudor y acreedor. As, la
determinacin de la deuda por el juez no podr exceder el clculo que surge de la conversin de un dlar estadounidense, o su
equivalente en moneda extranjera, a un peso (U$S1=$1), ms el 30% de la diferencia entre dicha paridad y la cotizacin libre del
dlar estadounidense a la fecha en que se practique la liquidacin. A la suma resultante deber adicionrsele un inters cuya tasa no
podr ser superior al 2,5% anual por todo concepto, desde la mora hasta su efectivo pago. Los jueces reconocieron la grave crisis
que vivi el pas como fundamento de las medidas de emergencia, y analizaron su razonabilidad en los siguientes trminos: las
medidas de orden pblico adoptadas por el Estado para conjurar la crisis econmica y social no resultan medios regulatorios
desproporcionados con relacin a la finalidad perseguida ni carecen de la razonabilidad necesaria para sustentar su validez
constitucional.
Conclusin sobre el concepto de emergencia pblica
El concepto de emergencia ha sido desarrollado extensamente por la CSJN.
Por un lado, el tribunal ha dicho que la emergencia es un hecho cuyo mbito temporal difiere segn las circunstancias
modales de poca y sitio.
Es decir, que se trata de una situacin extraordinaria que gravita sobre el orden econmico y social; con su carga de
perturbacin acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria e indigencia; y origina un estado de necesidad al que hay que
ponerle fin.
El concepto de emergencia es, entonces, segn el criterio del tribunal, un presupuesto fctico y, consecuentemente, resulta
difcil fijar sus lmites en trminos conceptuales abstractos y genricos, ms all de los casos concretos y sus circunstancias. Sin
embargo, algunos intrpretes entienden que actualmente el concepto de emergencia no es absolutamente indeterminado sino que est
absolutamente determinado a partir, justamente de las determinaciones que ha hecho la CSJN.
De todos modos, el estado de emergencia y las medidas estatales consecuentes deben cumplir con ciertos estndares
constitucionales.
La Corte sostiene que el test de constitucionalidad que debe cumplir cualquier ley de emergencia, y que vale la pena repetir
aqu una vez ms, es el siguiente:
a) una situacin de emergencia que imponga al Estado la obligacin de amparar los intereses vitales de la comunidad;
b) la ley debe tener como finalidad legtima proteger los intereses generales de la sociedad, y no a determinados individuos o
sectores;
c) las medidas estatales deben ser razonables, acordando un alivio para las crticas circunstancias sociales y econmicas; y
d) su duracin debe ser temporal, y limitada por el plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron
necesaria la declaracin de emergencia.

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Es necesario, entonces, distinguir claramente entre dos conceptos, por un lado, el estado fctico de emergencia y su
justificacin; por el otro, las medidas estatales para superar la crisis, y su carcter razonable y proporcional.
En sntesis, el tribunal convalid la constitucionalidad de las leyes de emergencia siempre que, al menos, la situacin est
definida por el poder legislativo, la norma persiga un fin pblico, y la emergencia tenga efectos transitorios. Por ltimo, las
medidas restrictivas de los derechos deben revestir carcter razonable y proporcional, es decir, el estndar de adecuacin de los
medios con los fines perseguidos.
En definitiva, el criterio de la Corte es que ante situaciones de crisis econmicas, sociales o polticas de gravedad y peligro
para el pas, el Estado puede aplicar un derecho excepcional, que comprende un conjunto de herramientas jurdicas excepcionales, con
el objeto de asegurar la defensa de la comunidad.
Estos poderes surgen del propio texto constitucional y pueden ser ejercidos, en razn de las circunstancias, con mayor vigor y
ms all de los lmites propios de los perodos de tranquilidad. Sin embargo, esos poderes no son ilimitados, sino que deben ejercerse
razonablemente segn el artculo 28, CN, y con el control de los jueces.
En otros trminos, es posible sostener que la Corte estableci el criterio de que en circunstancias excepcionales y
transitorias, cuando hay urgencia en atender a la solucin de problemas que afligen a la comunidad, cuadra el ejercicio del poder de
polica del Estado, en forma ms enrgica que la que admiten los perodos de sosiego y normalidad, pero ello siempre en el marco
del Estado de Derecho. Cul es, entonces, el alcance de la regulacin? Dijo la Corte que la regla bsica del poder de polica de
emergencia es la medida del inters pblico afectado.... Sin embargo, los medios deben ser razonables y no suprimir, en ningn
caso, los derechos de las personas, sin perjuicio de su suspensin temporal. As, el resguardo del bien comn concreto e histrico
confiado al Congreso no lo autoriza a destruir, pero s a suspender por tiempo razonable.

Cabe preguntarse qu ocurre cuando es el propio Estado el que cre el estado de excepcin, es decir, cuando el Estado
produjo la crisis poltica, social o econmica; de modo que no es simplemente un cuadro o hecho externo, sino un escenario de crisis
cuyo origen es, como ya dijimos, el propio desacierto estatal. La Corte dijo que las leyes de emergencia, fundadas en el poder de
polica, no son violatorias de las garantas constitucionales en tanto la situacin de penuria transitoria a que obedecen no sea de
creacin arbitraria y la restriccin que importen no resulte caprichosa o inicua, pero no previ el caso planteado.
Creemos que en el estado de emergencia, igual que en los perodos de normalidad, el fundamento de las conductas estatales
de restriccin de derechos debe ser necesariamente el reconocimiento o goce de otros derechos.
El Estado debe extremar su justificacin en trminos de respeto y reconocimiento de otros derechos. Adems, el Estado debe
respetar obviamente el mandato constitucional, en particular los artculos 14, 19 y 28. Sin dudas, el concepto bsico es que el estado
de emergencia est sujeto en el marco de un Estado Democrtico Derecho a los mismos principios que en pocas normales. Cul es
entonces la diferencia entre el poder de regulacin y su alcance en perodos ordinarios o de emergencia? El Estado puede, en perodos
de emergencia, no slo restringir sino suspender temporalmente el goce de los derechos de contenido econmico.
Los perodos de emergencia en la historia de nuestro pas. Las leyes de emergencia. Los medios estatales
Comenzaremos nuestro estudio en las postrimeras del gobierno de ALFONSN y comienzos de la presidencia de MENEM,
es decir los aos 1989/1990, destacando que particularmente en este ltimo perodo el poder estatal de declarar y regular los estados
de emergencia se traslad desde el Congreso hacia el ejecutivo.
Las leyes y decretos sobre emergencia
En este apartado analizaremos las siguientes normas:
A) Decreto 1096/ 1985 (Plan Austral) y decreto 36/1990 (Plan Bonex);
B) Ley 23.696 (reforma del Estado y privatizaciones); (Uni 11. Pto 3)
C) Ley 23.697 (reforma econmica); (Uni 11. pto 3)
D) Ley 23.982 (consolidacin de deudas); (ESTA EN EL PROGRAMA)
E) Decreto 2284/91 (desregulacin); (Uni. 11 pto 5)
F) Ley 24.629 (reforma del Estado segunda parte, y privatizaciones de servicios perifricos); (Uni 11)
G) Ley 25.184 (delegaciones legislativas);
H) Ley 25.344 (emergencia econmica); (ESTA EN EL PROGRAMA)

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I) Ley 25.414 (superpoderes);


J) Ley 25.453 (dficit cero);
K) Decreto 1570/2001 y Ley 25.557 (corralito financiero);
L) Ley 25.561 (emergencia social, econmica, administrativa y financiera). (ESTA EN EL PROGRAMA)
(A)
En primer lugar, debemos mencionar, antes de avanzar en el estudio de la ley de reforma del Estado del ao 1989, dos antecedentes
que creemos importantes, ellos son:
1) el Plan Austral del ao 1985, y
2) el Plan Bonex del ao 1990, dictado meses despus.
En el ao 1985 el Presidente ALFONSN dict el decreto 1096/1985 que dispuso el cambio del signo monetario reemplaz el peso
argentino por el austral y, a su vez, cre un rgimen de desagio de las obligaciones desindexacin.
Los fundamentos del decreto eran bsicamente que, por un lado, estas medidas slo podan ser efectivas si se disponan sin
conocimiento previo de la opinin pblica; y, por el otro, las razones de inters pblico, esto es, la defensa de la comunidad. Aos
despus, el entonces Presidente MENEM dict el decreto 36/1990, conocido como Plan Bonex, por el que dispuso el congelamiento
de los depsitos en dinero a plazo fijo en las entidades bancarias o financieras, pblicas o privadas. En efecto, el decreto 36/1990
orden que los depsitos a plazo fijo, los de cuentas de ahorro especial y otros depsitos bancarios seran reintegrados a sus titulares
en dinero en efectivo hasta un cierto monto (Australes 1.000.000), y el excedente en ttulos de la deuda pblica externa (serie Bonex
1989), rescatados en el trmino de diez aos.
(D)
La ley 23.982 sobre consolidacin de las deudas del Estado nacional respecto de las obligaciones de pagar sumas de dinero
devengadas hasta el 1 de abril de 1991, y siempre que hubieren sido reconocidas en sede administrativa o judicial. En particular, el
legislador dispuso expresamente que la ley es de orden pblico y se dicta en ejercicio de los poderes de emergencia del Congreso de
la Nacin.
(E)
El decreto 2284/1991 del mes de octubre de 1991, ratificado luego por ley del Congreso, sobre desregulacin del comercio interior de
bienes y servicios; del comercio exterior y reforma fiscal; del mercado de capitales; y del Sistema nico de la Seguridad Social.
(G)
La ley 25.148 de agosto de 1999 sancionada durante el mandato del Presidente MENEM prorrog el plazo de validez de las
delegaciones legislativas anteriores a la reforma constitucional de 1994. A su vez, el legislador defini como materias propias de
administracin a aquellas vinculadas con los siguientes asuntos:
a) la creacin, organizacin y atribuciones de las entidades autrquicas institucionales, y toda otra entidad que por disposicin
constitucional corresponda crear y organizar al poder legislativo; entre ellas, el correo, los bancos oficiales, los entes impositivos y
aduaneros, los entes educacionales de instruccin general y universitaria, y las entidades vinculadas con el transporte y la
colonizacin;
b) la fijacin de las fuerzas armadas, y el dictado de las normas para su organizacin y gobierno;
c) la organizacin y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los ministerios;
d) creacin, organizacin y atribuciones del organismo fiscal federal, a cargo del control y fiscalizacin de la ejecucin del
rgimen de coparticipacin federal;
e) la legislacin en materia de servicios pblicos, en los aspectos propios del Congreso; y
f) toda otra materia asignada por la Constitucin al poder legislativo, y que se relacione con la administracin del pas.
Posteriormente, el legislador prorrog sucesivamente el plazo de caducidad de la legislacin delegada.

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(H)
Ley 25.344 del mes de noviembre de 2000 sobre emergencia econmico- financiera dictada durante la gestin del Presidente
DE LA RA. En este caso, el legislador declar en emergencia la situacin econmica-financiera del Estado; la prestacin de los
servicios; y la ejecucin de los contratos del sector pblico nacional. El estado de emergencia tena una duracin de un ao; y poda
ser prorrogado por el ejecutivo por una sola vez y por igual trmino.
En particular, el legislador repiti el modelo de consolidacin de deudas del Estado en iguales trminos que la ley 23.982,
pero con mayores excepciones.
Por ejemplo, la ley dispuso que el poder ejecutivo deba establecer por va reglamentaria un lmite de edad a partir del cual
se podr excluir de la. consolidacin que se establece por la presente, a titulares de crditos previsionales derivados del rgimen
general. Asimismo, se podr disponer la exclusin cuando mediaren circunstancias excepcionales vinculadas a situaciones de
desamparo e indigencia en los casos en que la obligacin tuviere carcter alimentario.
Adems, el legislador facult al ejecutivo a rescindir los contratos, con excepcin de los contratos suscriptos en los procesos
de privatizaciones, y a reubicar al personal del sector pblico. Cabe recordar que esta ley modific la ley 19.549 sobre el trmite de
los juicios contra el Estado; y, por ltimo, orden: las disposiciones de carcter comn de esta ley son permanentes y no caducarn
en los plazos citados en el prrafo anterior.
(I)
Ley 25.414 del mes de marzo de 2001 sobre delegacin de facultades, en particular sobre materias de reorganizacin estatal y
privatizaciones, aprobada en el gobierno del Presidente DE LA RA (conocida comnmente como la ley de los superpoderes).
El legislador fij:
a) el plazo de delegacin, esto es, desde su sancin hasta el 1 de marzo del 2002 y
b) las bases de la delegacin (art. 2), justificando las medidas en la situacin de emergencia pblica declarada por la ley
25.344.
A su vez, el legislador seal como materias determinadas de administracin, la decisin de fusiones, centralizacin de entes
autrquicos, reparticiones desconcentradas, o descentralizacin de rganos de la administracin central o sus transformaciones; la
sujecin del personal de dichos organismos a las normas laborales del Derecho Comn; la desregulacin, mejoramiento y
transparencia del mercado de capitales y de seguros; la modificacin de la ley de ministerios; y las facultades para la derogacin total
o parcial de las normas que afecten o regulen el funcionamiento de los organismos, entes y empresas estatales, con excepcin de las
materias de control, penal o de regulacin de la tutela de intereses legtimos o derechos subjetivos de los administrados, y el Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. Tambin deleg en el ejecutivo poderes sobre materias de emergencia
pblica, tales como:
a) crear o eliminar exenciones, salvo aquellas que beneficiaban los consumos que integran la canasta familiar o las economas
regionales; disminuir tributos y tasas de orden nacional con el objeto de mejorar la competitividad, y atender situaciones econmicosociales extremas;
b) modificar los procedimientos aduaneros, tributarios o recaudacin de previsin social al solo efecto de otorgar a las
Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires igual tratamiento que el Estado nacional;
c) crear tasas o recursos no tributarios, con afectacin especfica para el desarrollo de proyectos de infraestructura;
d) establecer medidas tributarias especiales, tales como reintegros, deducciones, bonificaciones en los departamentos
provinciales cuya crisis laboral hubiese derivado de la privatizacin de empresas pblicas; y, por ltimo,
e) dar continuidad a la desregulacin econmica derogando o modificando normas de rango legislativo slo en caso de que
perjudiquen la competitividad de la economa, exceptuando, entre otros, la ley de convertibilidad, los cdigos Civil, Minera,
Comercio o en materia penal, tributaria y laboral.
En virtud de esta ley el ejecutivo dict, entre otros y valga esto slo como ejemplo, los siguientes decretos: el decreto
439/2001 sobre derogacin de la Ley 23.758 de regulacin de depsitos y prstamos en moneda extranjera, y modificacin de la Carta
Orgnica del Banco Central de la Repblica Argentina (ley 24.144); y el decreto 493/2001 sobre modificacin de las leyes del
impuesto al valor agregado y del impuesto a las ganancias.
(J)
Ley 25.453 de dficit cero destinada a establecer el equilibrio fiscal. Esta ley dispuso expresamente que el poder ejecutivo
nacional est facultado para modificar la ley de impuesto al valor agregado, texto ordenado en 1997 y sus modificaciones,

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exclusivamente en los aspectos necesarios tendientes a establecer que los dbitos y crditos fiscales se imputen al perodo fiscal en
que se perciba y/o pague total o parcialmente el precio de las operaciones gravadas, de acuerdo a la definicin de percepcin y pago
que el mismo establezca a tal fin. Esta disposicin fue derogada posteriormente por el artculo 3 de la ley 25.717, promulgada
parcialmente en enero de 2003 que dispuso la modificacin de la ley de Impuesto al valor agregado (t.o 1997).
(K)
El decreto 1570/2001 que cre el rgimen de indisponibilidad de los depsitos bancarios y la ley 25.557.
En particular, la ley 25.557 modific el decreto 1570/2001, que estableci restricciones sobre el retiro de los depsitos del
sistema bancario y financiero, exceptuando de dichas restricciones los importes correspondientes a rubros laborales sueldos,
haberes, remuneraciones o indemnizaciones, pensiones, jubilaciones, beneficios sociales y de la seguridad social; y aqullos crditos
de carcter alimentario en general. Sin embargo, el legislador dijo que la presente ley no implica ratificacin ni expresa ni tcita
de los decretos 1570/2001 y 1606/2001.
(L)
Ley 25.561 sobre emergencia pblica en materia social, econmica, administrativa y financiera; y reforma del rgimen
cambiario, del mes de enero de 2002 sancionada durante la gestin del Presidente DUHALDE. En este contexto, el legislador declar
en particular el estado de emergencia sanitario, la emergencia ocupacional nacional y la emergencia alimentaria nacional por los
decretos 486/2002; 165/2002 y 108/2002 respectivamente, tambin prorrogados.
La ley derog el rgimen de convertibilidad (U$S1=$1); suspendi la ley 25.466 sobre intangibilidad de los depsitos
bancarios; y deleg en el poder ejecutivo las facultades para establecer el sistema que determinara las relaciones de cambio entre el
peso y las divisas extranjeras, y las regulaciones cambiaras, por razones de emergencia pblica.
Asimismo autoriz al ejecutivo a disponer las medidas necesarias tendientes a preservar el capital perteneciente a los
ahorristas que hubieren realizado depsitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/2001,
reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolucin de la solvencia del sistema financiero.
El legislador fij las bases de la delegacin en los siguientes trminos:
a) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios;
b) reactivar el funcionamiento de la economa y mejorar el nivel de empleo y de distribucin de ingresos, todo ello con
acento en un programa de desarrollo de las economas regionales;
c) crear condiciones para el crecimiento econmico sustentable y compatible con la reestructuracin de la deuda pblica y,
por ltimo,
d) reglar la reestructuracin de las obligaciones en curso de ejecucin, afectadas por el nuevo rgimen cambiario.
Por otra parte, el legislador cre un derecho sobre la exportacin de hidrocarburos por el trmino de cinco aos, y facult
al poder ejecutivo a establecer la alcuota correspondiente; sin perjuicio de que, en ningn caso, el derecho de exportacin pudiera
disminuir el valor boca de pozo para el clculo y pago de las regalas a las provincias productoras.
En materia contractual, el legislador bsicamente orden dos cuestiones, por un lado, dejar sin efecto las clusulas de ajuste
en dlar y las clusulas de indexacin de los contratos celebrados por el Estado bajo normas de derecho pblico, comprendidos
entre ellos los de obras y servicios pblicos.
Por el otro, autorizar al poder ejecutivo a renegociar los contratos del Estado teniendo en consideracin, en particular, en el
mbito de los servicios pblicos, las siguientes bases especficas:
1) el impacto de las tarifas en la competitividad de la economa, y en la distribucin de los ingresos;
2) la calidad de los servicios y los planes de inversin;
3) el inters de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; y
4) la seguridad de los sistemas comprendidos, y la rentabilidad de las empresas.
Por ltimo, la ley facult al ejecutivo a regular transitoriamente, los precios de insumos, bienes y servicios crticos, a fin de
proteger los derechos de los usuarios y consumidores de la eventual distorsin de los mercados, o de acciones de carcter
monoplico u oligoplico.
El legislador, en cumplimiento del mandato constitucional, fij el plazo de la delegacin, en principio y de conformidad con
el artculo 76 de la Constitucin Nacional, desde su publicacin hasta el 10 de diciembre de 2003.

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Luego, la ley fue prorrogada sucesivamente hasta el 31 de diciembre del ao 2007 por las leyes 25.972 (diciembre de 2004),
26.077 (enero de 2006) y finalmente la ley 26.204 (diciembre de 2006). Estas leyes no slo prorrogaron la vigencia de la ley 25.561
sino tambin de otras emergencias, por ejemplo, la emergencia sanitaria dictada por decreto 486/2002, la emergencia ocupacional
declarada por el decreto 165/2002, y la emergencia alimentaria dispuesta por decreto 108/2002.
En virtud de esta ley de delegacin, se dictaron, entre otros, los siguientes decretos: el decreto 71/2002 reglamentario de la
ley; decreto 214/2002 reordenamiento del sistema financiero; decreto 471/ 2002 conversin de la deuda pblica en
dlares al equivalente a $1,40 ms el CER; y decreto 905/2002 reordenamiento del sistema financiero, y canje de los depsitos.
Finalmente, es importante recordar que el Estado dict otras tantas leyes y decretos de necesidad en situaciones de
emergencia, y sobre las ms variadas materias.
Emergencia, poder de polica y contratos estatales
En materia de contratos cabe distinguir dos hiptesis, por un lado, el rgimen de las contrataciones durante el perodo de
emergencia, que es obviamente de carcter excepcional y transitorio, por tanto, distinto del rgimen que sigue el Estado en perodos de
normalidad. Por el otro, cmo influye la crisis sobre los contratos ya vigentes, es decir, las modificaciones, rescisiones y
renegociaciones contractuales. Este ltimo es el aspecto ms relevante: cmo incide particularmente la situacin de emergencia sobre
los derechos de los contratistas estatales. En otras palabras, cmo el Estado restringe esos derechos en el marco de la crisis.
El legislador, por medio de la ley 23.696, dispuso que el poder ejecutivo poda realizar contrataciones de emergencia, es
decir, contratar bienes, servicios, locaciones, obras, concesiones, permisos, e incluso realizar cualquier otro contrato necesario para
superar la situacin de emergencia, sin otras formalidades que las previstas en la misma ley.
El procedimiento de contratacin de emergencia estaba sujeto a ciertos requisitos, a saber:
1) El rgano contratante deba solicitar por lo menos dos ofertas a empresas reconocidas; publicar el aviso; e informar a las
cmaras empresarias;
2) El rgano contratante deba aceptar las ofertas espontneas;
3) Si la contratacin no superaba el monto de unidades de contratacin que fijaba el ejecutivo, entonces, el rgano contratante
poda disponer la adjudicacin y el perfeccionamiento del contrato; y
4) Si la contratacin superaba ese monto, entonces, deba publicarse el aviso en el Boletn Oficial; dar intervencin al tribunal
de Cuentas y a la Sindicatura General de Empresas Pblicas; y el contrato, por ltimo, deba ser aprobado por el ministro.
A su vez, en el marco de la ley 23.696, el legislador autoriz al ministro competente en razn de la materia a declarar la
rescisin de todos los contratos de obra y de consultora celebrados con anterioridad. Cul era el motivo de la rescisin? El estado de
emergencia que, segn el texto legal, configuraba una causal de fuerza mayor. Sin embargo, la rescisin no proceda, segn el criterio
del legislador, cuando fuera posible continuar las obras o ejecutar los contratos, previo acuerdo entre las partes sobre la base del
sacrificio compartido.
Posteriormente, la ley 25.344 de emergencia econmico-financiera declar puntualmente la emergencia respecto de la
ejecucin de los contratos a cargo del sector pblico nacional y facult al ejecutivo a rescindir los contratos obra, servicios,
consultora, y suministros, entre otros por razones de emergencia, y siempre que hubiesen sido celebrados antes de diciembre de
1999. Sin embargo, el ejecutivo, igual que en el caso anterior, no deba rescindir el contrato cuando fuera posible continuar, previo
acuerdo entre las partes apoyado en el principio del sacrificio compartido.
Ms adelante, el legislador, por medio de la ley 25.561 sobre emergencia pblica y reforma del rgimen cambiario dispuso
que en los contratos celebrados por la Administracin Pblica bajo normas de Derecho Pblico incluso en el caso de los contratos
de obras y de servicios pblicos, quedaban sin efecto:
a) las clusulas de ajuste en dlares o en otras divisas extranjeras;
b) las clusulas de indexacin basadas en ndices de precios de otros pases, y
c) cualquier otro mecanismo de indexacin.
A su vez, el legislador estableci que los precios y las tarifas quedaban fijados en pesos, y en trminos de paridad entre peso y
dlar. En este contexto, el Congreso autoriz al poder ejecutivo a renegociar los contratos y, en particular, los contratos cuyo objeto
fuera la prestacin de servicios pblicos, debiendo respetarse los siguientes estndares, el impacto de las tarifas en la competitividad
de la economa y en la distribucin de los ingresos la calidad de los servicios y los planes de inversin el inters de los usuarios y
la accesibilidad de los servicios la seguridad de los sistemas y la rentabilidad de las empresas.
Finalmente, el legislador aclar que las empresas contratistas o prestadoras de servicios pblicos no estn autorizadas a
suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones.

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Emergencia, poder de polica y empleo pblico


Por un lado, la ley 23.696 dispuso que, en el marco de las privatizaciones, el ejecutivo deba tener en cuenta y evitar, en el
diseo de cada proyecto de traspaso, los efectos negativos sobre el empleo y la prdida de puestos de trabajo. En este sentido, las
organizaciones sindicales representativas del sector podan convenir con los eventuales adquirentes y la autoridad de aplicacin los
mecanismos ms apropiados.
A su vez, los trabajadores estaban amparados en el proceso de privatizacin por todas las instituciones legales,
convencionales y administrativas del Derecho del Trabajo y, particularmente, el proceso de privatizacin no poda producir
alteraciones o modificaciones en la situacin, encuadramiento y afiliacin en materia sindical.
En igual sentido, los trabajadores mantenan sus derechos y obligaciones en materia de previsin y obras sociales, sin
perjuicio de que las obligaciones patronales debieran pasar al ente privatizado.
Por otro lado, en el campo de las reestructuraciones estatales, el legislador por medio de la ley 23.696, estableci que el
Interventor podr disponer el despido o baja del personal que cumpla con funciones de responsabilidad y conduccin ejecutiva en
el ente, empresa o sociedad intervenida, se encuentre o no en ejercicio efectivo del cargo o funcin. A su vez, el Congreso otorg al
ejecutivo el poder de suprimir, transformar, reducir, limitar o disolver las comisiones, reparticiones, entes u organismos creados por
leyes especiales.
Por su parte, la ley 24.629 segunda ley sobre reforma del Estado dispuso que el poder ejecutivo deba crear un Fondo
de Reconversin Laboral del Sector Pblico Nacional con el fin de capacitar y brindar asistencia tcnica para programas de
autoempleo y formas asociativas solidarias a los agentes del sector pblico cuyos cargos quedaban suprimidos por las medidas
adoptadas en el marco de la ley. A su vez, los agentes de planta permanente del sector pblico nacional cuyos cargos resultaban
eliminados, quedaban incorporados en el Fondo antes indicado, y continuaban percibiendo sus remuneraciones durante el perodo de
capacitacin, y por el plazo mximo de un ao. Estas sumas, asimismo, eran computadas como compensatorias de los perodos de
disponibilidad y preaviso. Finalmente, el legislador remarc que los agentes desvinculados tenan el derecho de percibir la
indemnizacin correspondiente.
La ley 25.344 dispuso que el ejecutivo, en el terreno del empleo pblico, poda: a) reubicar al personal del sector pblico
nacional a fin de obtener una mejor racionalizacin de los recursos humanos, sin afectar el grado de escalafn de los agentes; b) dejar
sin efecto, por razones de servicio, la asignacin de funciones ejecutivas, gerenciales o equivalentes, sin afectar la estabilidad en el
empleo, e indemnizando al agente.
Finalmente, cabe citar, como otro ejemplo, el texto de la ley 25.414 que facult al ejecutivo a sujetar al personal de las
empresas pblicas o sociedades del Estado creadas como producto de la transformacin de las entidades autrquicas, reparticiones
descentralizadas o desconcentradas; a las normas del Derecho Comn. En tal caso, el nuevo marco normativo deba garantizar, por un
lado, los derechos que los agentes adquirieron por aplicacin de la ley de empleo pblico y, por el otro, el derecho de estabilidad en el
empleo por el trmino de dos aos.
Emergencia, poder de polica y procesos judiciales contra el Estado
La ley 23.696 de reforma del Estado dispuso la suspensin de la ejecucin de las sentencias y laudos arbitrales condenatorios
contra el Estado por el pago de sumas de dinero, por el plazo de dos aos. No obstante, el legislador exceptu las sentencias sobre el
cobro de crditos laborales; empleo pblico; indemnizaciones por expropiacin; repeticin de tributos; daos en la vida o la salud de
las personas; o privacin o amenaza de libertad, entre otros.
Sin perjuicio de ello, el legislador dispuso que durante la suspensin de la ejecucin de las sentencias o laudos, las partes
podan llegar a un acuerdo transaccional que bsicamente determinase el pago de las sumas debidas en ttulos de la deuda pblica o
equivalentes; estableciese una quita no inferior al 20% y la refinanciacin del saldo resultante; o la reinversin de la deuda reconocida
en la transaccin en obras y servicios.
La ley 23.982 estableci un rgimen de consolidacin de deudas que comprenda:
-las obligaciones reclamadas judicial o administrativamente y controvertidas sobre los hechos o el derecho aplicable;
-las obligaciones alcanzadas por suspensiones en virtud de los poderes de emergencia del Estado;
-las obligaciones reconocidas judicialmente aun cuando no hubiere existido controversia, o cuando sta cesare o ya hubiese
cesado por un acto administrativo firme, laudo arbitral o transaccin; y
-las obligaciones accesorias de una obligacin consolidada.
As, las sentencias, los actos, las transacciones y los laudos que reconocan las obligaciones alcanzadas por el rgimen de
consolidacin de deudas, slo tenan carcter declarativo y su nico modo de cumplimiento era el que prevea la ley 23.982:

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-El cobro en dinero y en cuotas en un plazo mximo de diecisis aos para las obligaciones generales y de diez aos para las
de origen de previsin, segn las previsiones presupuestarias; o
-Suscribir Bonos de Consolidacin en moneda nacional o en dlares estadounidenses, o Bonos de Consolidacin de Deudas
de Previsin, respectivamente.
Posteriormente, casi diez aos despus, la ley 25.344 estableci un rgimen de consolidacin de deudas en los mismos
trminos que la ley 23.982 respecto de las obligaciones vencidas, o de causa o ttulo posterior al 31 de marzo de 1991 y anterior al 1
de enero de 2000; y las obligaciones del rgimen de previsin entre el 31 de agosto de 1992 y el 1 de enero del 2000. Es decir, las
sentencias judiciales que condenaban al Estado a dar sumas de dinero cuya causa o ttulo fuese anterior al 1 de enero de 2000 deban
cumplir con algunos de los siguientes trmites:
a) Previsin presupuestaria del crdito en un perodo que no poda exceder los 16 aos con respecto a las obligaciones
generales, y de 10 aos en cuanto a las obligaciones de previsin; o
b) Conversin del crdito en bonos de consolidacin en moneda nacional, o en dlares estadounidenses.
Luego, la ley de presupuesto del ao 2000 (ley 25.565) prorrog las obligaciones consolidadas por la ley 25.344 hasta el 31
de diciembre del ao 2000188. Y, por ltimo, la ley de presupuesto del ao 2003 (ley 25.725) dispuso la prrroga al 31 de diciembre
del 2001, (de) la fecha de consolidacin de obligaciones de carcter no previsional, vencidas o de causa o de ttulo posterior al 31 de
mayo de 1991, a que se refiere el artculo 13 de la ley 25.344.
Por ltimo, en el marco de las crisis del ao 2001, el Estado orden la suspensin de la ejecucin de las sentencias
condenatorias contra el Estado que guardasen relacin con los depsitos bancarios de los ahorristas. As, y en ese contexto, el decreto
320/2002 suspendi por ciento ochenta das la ejecucin de las sentencias dictadas contra el Estado Nacional, los Estados provinciales,
los municipios y la Ciudad de Buenos Aires, con excepcin de aquellos casos en que se pusiese en riesgo la vida, la salud, la
integridad fsica de las personas, o se tratase de personas de setenta y cinco o ms aos de edad. Posteriormente, el decreto 1316/2002
tambin suspendi la ejecucin de las sentencias definitivas en esos procesos, aunque en este caso por el trmino de ciento veinte das.
Emergencia, poder de polica y derechos patrimoniales de los particulares
Cabe citar, slo como ejemplo, los casos ms recientes en que el Estado comprimi con mayor densidad el derecho de
propiedad. Por ejemplo, el decreto 1096/1985 sobre desindexacin de las obligaciones y el decreto 36/ 1990 sobre congelamiento de
los depsitos de los ahorristas y su conversin en bonos del Estado (BONEX Serie 1989).
Luego, la ley de emergencia pblica y de reforma del rgimen cambiario ley 25.561 que dispuso que el poder ejecutivo
poda tomar medidas para disminuir el impacto producido por la modificacin de la relacin de cambio sobre las deudas nominadas en
dlares o en otras divisas extranjeras, en el mercado financiero. As, el Congreso dispuso que el poder ejecutivo deba arbitrar las
medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depsitos de divisas extranjeras en
entidades financieras, reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la solvencia del sistema financiero. A su
vez, el ejecutivo poda establecer medidas compensatorias que evitasen desequilibrios de las entidades financieras, incluso la emisin
de ttulos del gobierno nacional en moneda extranjera y garantizados.
Seguidamente, la ley 26.062 orden la suspensin por el plazo de 120 das de las ejecuciones de sentencias que tenan por
objeto el remate de las viviendas nicas y familiares por mutuos que cumpliesen con los requisitos de la ley 25.798. A su vez, otorg
un nuevo plazo de otros 120 das para ejercer la opcin de ingresar en el sistema de refinanciacin hipotecaria. Ms adelante, las leyes
26.084 y 26.103 prorrogaron por el trmino de 90 y 180 das respectivamente y en el marco de esos procesos judiciales, la suspensin
de las ejecuciones de sentencias.
Puede el juez controlar el estado de emergencia?
En cuanto al control judicial del estado de emergencia, entendemos que la Corte ha hecho una interpretacin bastante
ambivalente, es decir, en ciertos casos acept lisa y llanamente el control sobre las circunstancias de hecho constitutivas del llamado
estado de excepcin; y en otros decididamente no fue as. Por ejemplo, en el caso Cine Callao el tribunal no discuti si la
desocupacin era de magnitud bastante, si los artistas tenan o no la aptitud suficiente para justificar graves medidas de emergencia,
si haba o no escasez de salas de teatro o si en stas actan complementariamente dichos artistas, de modo que, agotadas aqullas, se
hubiera apelado a las de cinematografa, si se careca de otros medios ms idneos para obtener esos fines.
Cierto es que en otros tantos casos el tribunal se expidi sobre el estado extraordinario. Por ejemplo, en el caso Ercolano, la Corte
resolvi sobre la constitucionalidad de las medidas que prohiban aumentar el precio de las locaciones por el trmino de dos aos y describi de modo detallado las
circunstancias de hecho constitutivas de ese estado en los siguientes trminos la crisis de la habitacin es un fenmeno general observado en los ltimos aos como
consecuencia fatal de ese hecho, ha sobrevenido el encarecimiento y la especulacin en el precio de los alquileres. No habiendo oferta apreciable de habitaciones, ese
precio era el que impona el propietario, como era su derecho, pero sin la atenuacin normal resultante de la competencia.

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Esta libertad unilateral de contratar condujo a la mayora de la poblacin, a la que por la limitacin de sus recursos es ms sensible a estas fluctuaciones
de los precios, a una situacin de intranquilidad que lleg a hacerse intolerable... y en que haba que someterse de cualquier modo a las exigencias del locador estos
hechos que son de notoriedad pblica porque se repetan en la mayora de los hogares constituyen la determinante originaria de la ley impugnada. Y agreg que no
es resorte del poder judicial decidir el acierto de los otros poderes pblicos en la eleccin del medio empleado para conjurar esa situacin crtica... le incumbe
nicamente pronunciarse acerca de los poderes constitucionales del Congreso para establecer la restriccin al derecho de usar y disponer de la propiedad que
encierra la ley impugnada, teniendo para ello en cuenta la naturaleza, las causas determinantes y la extensin de la medida restrictiva . Creemos, consecuentemente,
que el tribunal convalid el control judicial de las situaciones de emergencia en trminos implcitos; y de las medidas estatales de modo expreso. En el precedente
Mango la Corte sigui el mismo camino, y particularmente sostuvo que el rgimen de emergencia implantado por las leyes que afecta fundamentalmente el
derecho de usar y disponer de la propiedad, tolerado por las decisiones judiciales solamente en consideracin al momento de extrema opresin econmica de los
inquilinos debido a la ausencia de uno de los factores que regulan los precios en los negocios de locacin de inmuebles, es decir, la falta de oferta de habitaciones y
sobre todo como medida transitoria y de corta duracin, no puede encontrarse suficiente justificativo cuando se le convierte de hecho en una norma habitual de las
relaciones entre los locadores y locatarios, como es las que han creado las reiteradas prrrogas acordadas a los inquilinos, y mucho menos cuando est destinada a
actuar en un ambiente muy distinto al que dio lugar a la sancin originaria de dichas leyes.

---- > Luego en el precedente Peralta el tribunal, ms all de las idas y las vueltas, acept de modo claro y concluyente el
control sobre el estado de emergencia. La Corte expres que en este caso se cumple con el requisito relacionado con el carcter de
emergencia de la legislacin en cuestin, y en particular realiz un anlisis fctico de las circunstancias que justificaron el dictado
del decreto. Por ltimo, el tribunal advirti que no es funcin de un tribunal de justicia pronunciarse por cul debi ser tal remedio:
slo constatar su necesidad y razonabilidad. En sntesis, segn el criterio expuesto por el tribunal, el anlisis judicial de la
emergencia no comprende la oportunidad de las medidas estatales, pero s el control los hechos que constituyen y justifican el estado
de gravedad institucional.
Sin embargo, el antecedente Rodrguez es un retroceso significativo en el control judicial sobre las situaciones de emergencia. En efecto, el punto ms
importante en este fallo es la limitacin que impuso el poder judicial sobre s mismo en el campo de revisin de los decretos legislativos y, en particular, del estado de
necesidad que sirve de sustento de aqullos en tanto reconoci como rgano de control al Congreso.
De todos modos, la Corte seal que el decreto no presenta defectos formales, ni aparece emitido fuera del complejo normativo que regula su dictado, por
eso el texto de la sentencia permite inferir que el tribunal s reconoci la potestad jurisdiccional del control formal de las decisiones y, a su vez, excluy expresamente
de entre sus facultades el control de las circunstancias de habilitacin de los decretos. Es decir, y dicho claramente, el tribunal slo control el cumplimiento de los
requisitos formales, esto es, la firma del Jefe de Gabinete; el refrendo de los ministros; el trmite de elevacin ante el Congreso y, en particular, que el decreto no verse
sobre materias prohibidas por el convencional. De conformidad con este criterio, los jueces no deben controlar, entre otros aspectos, si concurren en el caso las
circunstancias fcticas que el ejecutivo invoc como sustento del ejercicio de sus facultades legislativas. Quin debe controlar entonces? El propio legislador en
ejercicio de sus funciones de corte poltico. A su vez, el juez no debe intervenir porque no puede invadir las potestades que el convencional atribuy de modo
excluyente en el campo de las otras autoridades por el principio de divisin de poderes.
Posteriormente en el caso Della Blanca el tribunal, sin perjuicio del criterio explicado en el precedente Rodrguez, volvi sobre sus pasos y refirm el
control jurisdiccional. La Corte analiz en el caso las circunstancias fcticas excepcionales que justificaron el dictado del decreto, y concluy que la situacin existente
no impidi que el Congreso legislase sobre el particular.

---- > Por otro lado, el tribunal sostuvo que la reforma constitucional de 1994 introdujo las pautas expuestas por l, ya en el
caso Peralta, y que, por lo tanto, la ratificacin legislativa de los decretos de necesidad y urgencia no puede inferirse a partir de
conductas tcitas del Congreso. En efecto, la Corte dijo que corresponde al poder judicial realizar el control de constitucionalidad
sobre las condiciones bajo las cuales se admite la medida adoptada y, consecuentemente, resultaba necesario evaluar el presupuesto
fctico que justific el ejercicio de esa facultad. As, el juez debe controlar:
a) la concurrencia de los presupuestos fcticos invocados,
b) el carcter razonable del decreto, es decir, si ste constituye una medida razonable para superar la situacin de
emergencia, esto es, que los medios empleados sean proporcionales respecto de la finalidad que persigue el ejecutivo a travs del
dictado de las medidas; y
c) si el decreto establezca limitaciones sobre derechos individuales que, en ningn caso, ello implique el desconocimiento
de stos.
La Corte rechaz aqu, y de modo puntual, la constitucionalidad del decreto por inexistencia del hecho de habilitacin porque,
por un lado, no existi una situacin de emergencia que impidiese la reunin del Congreso y, por el otro, el caso no exigi una
solucin temporal inmediata.
El tribunal analiz si en el caso existieron circunstancias excepcionales y urgentes que justificaban el dictado del decreto, tal
como sostuvo anteriormente en el caso Peralta, es decir que la Corte reconoci nuevamente aqu un control judicial amplio con
el lmite obviamente de la oportunidad, mrito o conveniencia de las decisiones estatales, en cuyo terreno el juez no puede avanzar.
En este sentido, la Corte afirm que las circunstancias existentes no configuraban una situacin de riesgo social, sino simplemente el
fomento de una actividad sectorial.
El tribunal sostuvo, en forma clara y enftica que, dentro de las facultades de control que corresponden al poder judicial en
relacin con la actuacin del poder ejecutivo, se encuentra la potestad de examinar la calificacin de excepcionalidad y urgencia de la
situacin que justific el dictado de los decretos materialmente legislativos. A su vez, la Corte precis que el control jurisdiccional
respecto del ejercicio de la facultad reglamentaria de emergencia no supone la emisin de un juicio de valor respecto del mrito,
oportunidad o conveniencia de la medida, sino una funcin propia del poder judicial para preservar la divisin de poderes. Es decir
que, de acuerdo con el criterio desarrollado en este fallo, los jueces deben analizar si las circunstancias de hecho invocadas por el
ejecutivo constituyen realmente un estado de emergencia excepcional. En efecto, el control que deben realizar los jueces consiste en

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determinar si se ha configurado una situacin de grave riesgo social frente a la cual resulte necesario dictar medidas sbitas, cuyos
resultados no pueden alcanzarse por otros medios.
---- > En otros precedentes, tal el caso Smith, el tribunal dijo que la situacin de emergencia est sometida al control
jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas
individuales. Por otro lado, en los autos Provincia de San Luis los jueces afirmaron que ellos se constituyen en guardianes de la
Constitucin para reparar la lesin que un sujeto ha sufrido en sus derechos individuales y que el ejercicio de la peticin de
inconstitucionalidad de un acto de gobierno ante los estrados judiciales constituye la expresin mxima de autonoma del
ciudadano sin perjuicio de que la facultad de revisin judicial encuentra su lmite en el ejercicio regular de las funciones privativas
de los otros poderes del Estado, pues la funcin jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones.
En estos antecedentes la Corte control la legitimidad del estado de emergencia y, en particular, las medidas estatales dictadas
en su consecuencia.
En Bustos la Corte sostuvo que, en el caso, estaban cumplidos los presupuestos propios del estado de excepcin, esto es: a) una situacin de emergencia
con sustento en la realidad, y declarada por el Congreso; b) el inters pblico comprometido, y no meramente sectorial, c) el criterio razonable de las medidas estatales
y, por ltimo, d) el alcance temporal de ese estado. Ello es as bsicamente por la evidencia de la situacin y, adems, por la falta de prueba en contrario. Dijo el
tribunal tambin que si bien es cierto que la emergencia no crea poderes inexistentes, si permite ejercer potestades para satisfacer necesidades que, en caso de no ser
atendidas, comprometeran la paz social y el inters general. A su vez, la situacin de emergencia debe ser declarada por el Congreso con fundamento en la realidad
existente, y con el propsito de proteger los intereses vitales de la comunidad.
En el antecedente Galli, el criterio del tribunal fue ms ambivalente. La Corte dijo all que la legislacin de emergencia responde al intento de conjugar
o atenuar los efectos de situaciones anmalas, ya sean econmicas, sociales o de otra naturaleza y constituye la expresin jurdica de un estado de necesidad
generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar al legislador sin que los rganos judiciales puedan revisar su decisin ni la oportunidad de las medidas
que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre que los medios arbitrados sean razonables y no responda a mviles discriminatorios o de persecucin
contra grupos o individuos.
Finalmente, en el precedente Massa la jueza ARGIBAY plante en su voto un claro control judicial sobre el estado de emergencia.

El control judicial de las medidas estatales


La Corte tambin se ha expedido, en particular, sobre la constitucionalidad de las medidas estatales dictadas durante los
perodos de emergencia.
En este caso analizaremos las medidas dictadas en ese marco y sus aspectos jurdicamente relevantes, esto es, el carcter
razonable y proporcional de los remedios estatales.
El tribunal sostuvo que el trazado entre aquello que est permitido o prohibido en un perodo de emergencia ha sido marcado
con bastante precisin por los legisladores y los jueces desde la dcada del veinte hasta el presente.
En este sentido y como ejemplo, cabe mencionar entre los instrumentos o herramientas posibles en el marco del estado de
emergencia, los siguientes: la fijacin de precios y plazos en materia de locaciones urbanas; la reduccin de las tasas de inters
pactadas entre los particulares; la fijacin de precios mximos; la suspensin de desalojos; la moratoria en materia hipotecaria; la
suspensin de juicios contra el Estado; la disminucin de haberes de jubilacin ya otorgados; la rescisin de los contratos estatales; la
suspensin temporal de los efectos de los contratos congelamiento de depsitos bancarios y tarifas, y de las sentencias.
Este bloque normativo es vlido en tanto slo restringe temporalmente el momento de ejecucin del contrato o la sentencia
manteniendo inclume y en su integridad la sustancia de los mismos, as como la de los derechos y obligaciones que crea y declaran.
Veamos los casos ms comunes con mayor detalle:
A) Las modificaciones de precios, capital e intereses, o del plazo convenido entre las partes en el marco de un contrato de Derecho
Privado.
En particular contratos de alquiler o mutuo hipotecarios en razn del dficit habitacional y de las crisis econmicas (entre
otros Ercolano, Horta, Avico y Rinaldi), o contratos de depsito bancario fundado en la grave emergencia social, econmica y
financiera, la fuga de capitales y el desequilibrio general del sistema bancario, (ver Peralta; Bustos y Massa).
En el contexto de estos ltimos antecedentes es posible concluir que, segn el criterio de la Corte, el rgimen constitucional
de las medidas estatales dictadas en el marco del estado de excepcin es el siguiente:
1) las medidas son constitucionales si el estado de excepcin es evidente y es declarado por el Congreso; las medidas fueron
dictadas por el Estado en el marco de sus potestades; las medidas guardan relacin con la realidad y el estado de excepcin, es decir
con el fin estatal; las medidas no lesionan el derecho de propiedad y, por ltimo, si son temporales, y
2) el juez debe controlar el carcter razonable y proporcional de las medidas dictadas por el Estado.
Sin embargo, el tribunal no se expidi sobre tres aspectos que consideramos quizs relevantes. Por un lado, la distincin, en
el marco de las restricciones del derecho de propiedad, entre la quita disminucin del capital o intereses y la espera suspensin
temporal del cobro; por el otro, el anlisis de las otras vas estatales posibles para superar las crisis y, su mayor o menor restriccin

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de derechos respecto de las medidas objeto de juzgamiento por el propio tribunal, es decir, si el Estado entre dos o ms opciones,
eligi el camino menos restrictivo. Por ltimo, si el Estado distribuy el sacrificio sobre los sectores ms autnomos o no, pudiendo
hacerlo entre unos y otros, segn las circunstancias del caso.
El estado de anormalidad y las medidas dictadas en su consecuencia, liga dos extremos, a saber, el lmite, por un lado; y el
beneficio, por el otro.
Debemos preguntarnos entonces en el anlisis de los casos a resolver sobre quines recaen esos extremos.
Por un lado, el beneficio es el inters colectivo. La Corte siempre dijo que la regulacin y, en particular, en perodos de
anormalidad justifican el dictado de medidas de polica de mayor densidad, es decir ms restrictivas de derechos; siempre que
satisfagan un inters pblico, y no simplemente un inters sectorial. Sin embargo, si bien el inters perseguido es colectivo, cierto es
que las polticas estatales de regulacin favorecen habitualmente ciertos sectores de modo inmediato, por caso y segn los ejemplos
judiciales antes analizados, los inquilinos y los deudores hipotecarios, entre otros. Este criterio es legtimo porque el inters bsico y
mediato sigue siendo el inters colectivo. Puede ocurrir incluso que las polticas estatales de regulacin no favorezcan un sector social
o econmico determinado, sino al conjunto de habitantes.
En otras palabras, es claro segn el criterio del tribunal que el inters perseguido debe ser un inters pblico, pero cmo debe
distribuirse el sacrificio.
Quines deben soportar mayor sacrificio? En este punto, entendemos que es posible ensayar el siguiente estndar: el
sacrificio debe ser mayor por parte de aquellos que comparndolo con otros estn en mejores condiciones en relacin con el derecho
restringido. Por qu? Porque en tal caso, la restriccin es menor en trminos relativos. Ya hemos dicho que, en ciertos casos, el
sacrificio, segn las circunstancias, recae sobre un sector; as el supuesto de los acreedores hipotecarios. Sin embargo puede ocurrir y
ocurre que el sacrificio est ubicado en dos o ms sectores, es el supuesto de los titulares de los depsitos y las entidades bancarias en
el cuadro de la ley 25.561. Cmo compartir ese sacrificio? En tal caso, el Estado debe distribuir el sacrificio segn el estndar antes
detallado.
Los jueces quizs deben profundizar este aspecto del control de las razones y proporcin de las medidas estatales, en el marco
del artculo 28 de la Constitucin.
B) El carcter retroactivo del poder de regulacin estatal y, consecuentemente, la potestad de avanzar sobre contratos ya celebrados
entre las partes (entre otros, Horta, Mango y Avico).
C) La obligacin de contratar con terceros (Cine Callao).
D) La disminucin de los salarios en el sector privado y en el marco del empleo pblico.
En el antecedente Soengas la Corte sostuvo que la facultad estatal de regular derechos individuales, tal es el caso de la limitacin de las clusulas
convencionales de aumentos salariales automticos, puede ser ejercida en situaciones de emergencia con ms energa que en los perodos de normalidad; y que, adems
en el caso particular, los demandantes no probaron ni invocaron que hubiere habido disminucin de sus remuneraciones.
En la causa Guida se discuti la constitucionalidad del decreto 290/ 1995 de necesidad dictado por el poder ejecutivo que dispuso la reduccin de los
salarios de los empleados del sector pblico nacional en un porcentaje determinado. El tribunal adujo que acontecimientos extraordinarios justifican remedios
extraordinarios La restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no
una mutacin de la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la
emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales. A su vez, la Corte agreg que la decisin de reducir las remuneraciones en
forma generalizada, no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situacin de grave crisis econmica. Ms an, la reiteracin de las
situaciones de emergencia no hace desaparecer la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas ms aptas para evitar incluso un mal mayor. En particular, segn el
tribunal, la modificacin de los mrgenes de remuneracin en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no
implica por s mismo violacin del derecho de propiedad.
Por ltimo, advirti que esas prerrogativas no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su lmite en la imposibilidad de alterar la sustancia del
contrato. En qu casos la disminucin de los salarios altera el contrato de empleo? Cuando deja de expresar un valor de retribucin razonable en funcin del cargo que
desempea el agente o importa la prdida de su posicin en el escalafn.
Por ltimo, en el caso Tobar la Corte declar la inconstitucionalidad de las rebajas salariales dispuestas por el Estado en el campo del empleo pblico, tal
como analizaremos con ms detalle en los prrafos siguientes.

E) El ejercicio de las facultades impositivas.


En el fallo Video Club Dreams, la Corte sostuvo que el poder ejecutivo no puede dictar decretos de necesidad sobre materia tributaria, trtese de cuestiones
sustanciales tales como la fijacin de la base imponible o de la alcuota, o de procedimiento. Igual criterio sostuvo en los precedentes La Bellaca; Levy 206; y
Kupchik.

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El fundamento es que el Constituyente exige claramente en materia de contribuciones el principio de legalidad. La Corte
reforz su interpretacin a la luz del nuevo texto constitucional toda vez que el inciso 3 del artculo 99 de la CN prohibe expresamente
que el ejecutivo dicte decretos de naturaleza legislativa sobre materias tributarias.
F) La suspensin de la ejecucin de las sentencias.
Por ejemplo, en materia de previsin social cabe citar el precedente Daste. En este caso, la ley 16.931 dispuso paralizar el trmite de los juicios con el
objeto de asegurar a las Cajas Nacionales de Previsin la conservacin de los recursos financieros necesarios para atender el cumplimiento de sus obligaciones. La
Corte convalid la ley toda vez que en el caso no se alter el carcter sustancial de la sentencia ya que la paralizacin era slo hasta el 31 de diciembre de 1967, es
decir, por un lapso razonable.
A su vez, en el caso Videla Cuello el tribunal sostuvo que la suspensin de las sentencias es un recurso vlido del Estado en el ejercicio del poder de
polica de emergencia y que, en el caso particular, el plazo de dos aos no fue tachado de irrazonable por las partes. A su vez, la Corte dijo que la distincin entre la
sustancia de un acto jurdico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislacin de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que
restringe temporalmente el momento de ejecucin del contrato o la sentencia, manteniendo inclume y en su integridad la sustancia de los mismos.
Sin embargo, la Corte sostuvo en el antecedente Valle de modo quizs aislado que toda ley que deje sin efecto el auto firme por el que se dispuso el
desahucio, atenta contra la autoridad de la cosa juzgada y carece, por tanto, de validez constitucional, aun cuando se la funde en el poder de polica de emergencia;

G) La consolidacin de deudas estatales y su cancelacin por medio del mecanismo de previsin presupuestaria y por tiempo
determinado; o por canje mediante bonos de consolidacin.
La Corte dijo bsicamente que es constitucional; sin perjuicio de los precedentes Iachemet; Escobar y Gutierrez.
Otro antecedente importante en este marco es el caso Hagelin. La Cmara de Apelaciones conden al Estado nacional a
indemnizar al actor por dao moral causado por la privacin ilegal de la libertad y posterior desaparicin de su hija. La cuestin a
resolver era la siguiente, la obligacin estatal estaba alcanzada o no por la ley 23.982 de consolidacin de deudas del Estado? Si esta
obligacin reconocida judicialmente estaba alcanzada por ese rgimen jurdico, entonces, el actor, slo poda cobrar por las siguientes
vas: a) previsin en el presupuesto del Estado, por un perodo que no poda exceder los diecisis aos; o b) el canje por ttulos o
bonos de la deuda rescatados por el Estado en un trmino de diecisis aos.
La Corte entendi que la sentencia dictada en el caso Hagelin estaba comprendida en las previsiones de la ley 23.982 ya
que tuvo origen en hechos ocurridos antes del 1 de abril de 1991, sin perjuicio de que el reconocimiento judicial sea de fecha posterior.
Ms an, el tribunal sostuvo que el legislador incorpor de modo expreso en el artculo 7 de la ley los crditos por daos a la vida, en
el cuerpo o en la salud, o por privacin ilegal de la libertad. En particular, y respecto de la constitucionalidad del rgimen comentado,
los jueces interpretaron que el sistema de consolidacin no priva al demandante del resarcimiento patrimonial declarado en la
sentencia, sino que slo suspende temporalmente la percepcin ntegra de los montos debidos.
A su vez, en el caso y segn el tribunal se cumplen las condiciones de validez de la legislacin emergencia, esto es, la
existencia de una situacin grave, la suspensin temporaria de los derechos y el respeto por la sustancia de los derechos.
Posteriormente, la Corte ya con otra composicin volvi a expedirse sobre la validez del rgimen de consolidacin en el caso
Palillo, y en particular, sobre la inclusin o no de las astreintes bajo ese rgimen de excepcin. Dijo el tribunal, en esta ocasin, que
las leyes 23.982 y 25.344 no contienen previsin alguna que excluya de su rgimen a las obligaciones originadas en sanciones
conminatorias impuestas por los jueces a fin de lograr el cumplimiento de sus mandatos, no corresponde en tales supuestos apartarse
del sistema de ejecucin diseado en dichas normas (ello, salvo que medie declaracin de inconstitucionalidad del rgimen, lo que en
el caso no ha ocurrido).
Sin embargo en materia de expropiacin la Corte dijo que, aun en estados de emergencia fundados en el poder de polica del
Estado, la propiedad est garantizada por los principios fundamentales que prev el artculo 17 de la Constitucin que exigen, para que
pueda privarse de ella, una justa indemnizacin, es decir, el pago en dinero y la imposibilidad de sustituirlo por otras prestaciones, por
ejemplo ttulos del Estado, salvo la conformidad del expropiado.
H) La conversin de ttulos de la deuda pblica.
En el caso Galli el tribunal se expidi sobre la validez de la conversin de los ttulos de la deuda pblica nacional,
provincial y municipal de dlares estadounidenses u otras monedas extranjeras a pesos, cuando la ley aplicable fuera slo la
legislacin de nuestro pas, segn el decreto del poder ejecutivo 471/2002.
Las leyes de presupuesto de los aos 2002, 2003 y 2004 autorizaron al poder ejecutivo a reestructurar las obligaciones de la
deuda del gobierno nacional en los trminos de la ley 24.156. A su vez, el decreto 1735/2004 dispuso la reestructuracin de la deuda
del Estado nacional instrumentada en bonos mediante una operacin de canje nacional e internacional con extensin de los plazos y
una quita del capital. Por su parte, la ley 26.017 estableci las condiciones de los titulares de bonos que no hubiesen adherido al canje
bajo el decreto 1735/2004.

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En sntesis, el Congreso autoriz al poder ejecutivo a reestructurar la deuda para adecuar sus servicios a las posibilidades de
pago; y diferir total o parcialmente los servicios de pago y atender as funciones bsicas del Estado.
Los jueces MAQUEDA y HIGHTON DE NOLASCO sostuvieron que: a) el Estado slo es responsable si el desconocimiento de sus obligaciones no est
apoyado en razones de inters pblico, o si sus polticas son discriminatorias; b) el Congreso es competente para apreciar las ventajas e inconvenientes de las leyes
siendo todo lo referente a la discrecionalidad con que hubiera obrado el cuerpo legislativo ajeno al poder judicial y advirti sobre el peligro que puede resultar de
trabar la accin legislativa, cuando una necesidad pblica exige la adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales;c) las normas dictadas estn
justificadas por los hechos, esto es, una grave crisis econmica que coloc a las autoridades competentes del gobierno nacional en la necesidad de proceder de ese
modo a fin de asegurar el cumplimiento de las funciones bsicas del Estado nacional y la atencin de servicios esenciales; d) las disposiciones se establecieron sobre
una base razonablemente igualitaria entre los acreedores; e) los decretos cuestionados han sido ratificados por ley, y las suspensiones de pago han sido autorizadas por
el Congreso; f) la situacin de los titulares de bonos (como el caso de los actores) no ha sido an regulada normativamente se desconoce a la fecha en qu situacin
stos quedarn colocados y, resulta, por lo tanto, incierto el perjuicio patrimonial que, eventualmente, podra ocasionar.
Por su parte, los jueces ZAFFARONI y LORENZETTI dijeron que a) el Congreso y el poder ejecutivo, por delegacin legislativa expresa y fundada, estn
facultados para fijar la relacin de cambio entre el peso y las divisas extranjeras a fin de restablecer el orden pblico econmico; b) la interpretacin en sentido
contrario, luego de tres aos desde la adopcin de las medidas cuestionadas traera consecuencias institucionales gravsimas, la cual sera contrario al canon
interpretativo que obliga a ponderar las consecuencias que derivan de las decisiones judiciales, sin perjuicio de ello agregaron que la emergencia y su reiteracin trajo
ms estado de excepcin y emergencia en nuestro pas; c) la situacin de emergencia, el fin pblico y la transitoriedad de las medidas estn presentes en este caso; y en
consecuencia, la ley 25.561 es en este aspecto (art. 2) constitucional; d) la emisin de bonos se rige por el principio del cumplimiento de las obligaciones pactadas y, a
su vez, relaciona la vigencia de la seguridad jurdica con la captacin de ahorro pblico y el desarrollo de la Nacin; e) en situaciones de extrema necesidad o crisis
institucionales gravsimas, las obligaciones de deuda pblica no pueden ser cumplidas hasta el lmite de suprimir servicios esenciales que afectaran derechos primarios
de sus ciudadanos; f) la valoracin de la conducta del Estado y la razonabilidad de las medidas que adopta, debe tenerse en cuenta un sistema de normas, que incluya
tanto el cumplimiento de los tratados internacionales de orden financiero como los de derechos humanos; g) la situacin de los actores debe analizarse en el contexto
de la relacin entre stos y aquellos que vendieron los bonos; as los compradores deben ser informados sobre los riesgos o aconsejados para tomar decisiones cuando la
informacin es compleja; h) el Estado no puede ser responsabilizado por suspensin o modificacin en todo o en parte del servicio de la deuda externa en caso de que
sea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable.

As, las medidas estatales,


1) no son desproporcionadas con el objeto que persiguen, esto es, superar el estado de emergencia;
2) no aniquilan el derecho de propiedad del acreedor; y
3) el trato diferente entre la deuda pblica de nuestro pas sometida a la ley argentina y aquella sujeta a las leyes extranjeras
no configura un trato desigual que vulnere el artculo 16 de la Constitucin ya que el distingo no es entre nacionales y extranjeros, sino
entre ttulos u obligaciones.
En otros trminos, el tribunal bsicamente reiter los argumentos ya conocidos de que el lmite es constitucional cuando slo
restringe el uso o goce, pero no desconoce el derecho, y tiene por objeto superar una situacin de crisis que, paradjicamente, tambin
est destinada a proteger los derechos presuntamente afectados porque, en caso contrario, stos pueden convertirse en ilusorios.
La Corte casi siempre convalid el estado de emergencia y, en particular, las medidas estatales dictadas consecuentemente,
por ello cabe resaltar los pocos casos en que as no ha sido. Cules son esos pocos casos recientes en que el tribunal declar la
inconstitucionalidad de las medidas estatales en el marco de la emergencia?: Los casos Smith, Tobar, y particularmente
Provincia de San Luis.
---- > En el precedente Smith del ao 2002, el tribunal declar la inconstitucionalidad del decreto 1570/2001 y de las
normas posteriores y complementarias, por violacin de los artculos 17, 18 y 28 del texto constitucional y del derecho de propiedad
derechos adquiridos en tanto el bloque normativo desconoci las relaciones jurdicas que nacieron bajo el amparo de la ley de
garanta de inalterabilidad de los depsitos.
A su vez, los jueces interpretaron que los medios utilizados por el Estado, es decir, las modificaciones del rgimen cambiario,
eran irrazonables y desproporcionados para resolver la crisis entonces existente. En efecto, la Corte sostuvo textualmente que las
sucesivas reglamentaciones aludidas han excedido el marco de la delegacin imponiendo condicionamientos y restricciones a la libre
disposicin de la propiedad privada de los particulares en abierta violacin de las normas constitucionales.
En Tobar del ao 2002, el tribunal declar la inconstitucionalidad de la ley 25.453 en tanto el legislador dispuso que cuando los recursos presupuestarios
estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los crditos presupuestarios previstos, se reducirn proporcionalmente los crditos correspondientes a la
totalidad del sector pblico nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. Ese recorte se aplicar incluso a los
crditos destinados a atender el pago de retribuciones peridicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares,
jubilaciones y pensiones.
Qu dijo el tribunal? La Corte sostuvo que el legislador no impuso una limitacin razonable y temporaria sobre los salarios de los agentes pblicos, sino que
cre un estado de indefinicin de los mrgenes remunerativos carente de toda previsin para el trabajador. As, es contrario a la Constitucin Nacional un rgimen
normativo que defiere a la discrecionalidad del poder ejecutivo la determinacin de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria.

---- > Sin embargo, creemos que el antecedente ms interesante es el caso Provincia de San Luis c/ Estado Nacional del
ao 2003. Aqu la provincia de San Luis interpuso una accin de amparo contra el poder ejecutivo, el Banco Nacin y el Banco
Central, a fin de que le entreguen dlares billetes, o su equivalente en pesos, segn el valor de la moneda estadounidense en el
mercado libre de cambios en relacin con los plazos fijos de su titularidad.

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En este sentido, el actor solicit que se declare la inconstitucionalidad de los decretos 214/2002; 1570/2001 y 320/2002 que
dispusieron que todos los depsitos en dlares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero,
sern convertidos a pesos a razn de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada dlar estadounidense.
Cabe sealar que anteriormente el Congreso haba sancionado la ley 25.561 de emergencia pblica y reforma del rgimen
cambiario.
Esta ley deleg potestades en el poder ejecutivo hasta el 10 de diciembre del 2003 con arreglo a las bases reguladas por el
legislador. En particular, el legislador transfiri en el ejecutivo las siguientes potestades: a) establecer la relacin de cambio entre el
peso y las divisas extranjeras; b) reestructurar las deudas con el sector financiero; c) establecer medidas compensatorias que eviten
desequilibrios en las entidades financieras; y d) disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas.
En el voto mayoritario los jueces MOLIN OCONNOR, LPEZ y NAZARENO, ste ltimo segn su voto, sostuvieron
bsicamente que la ley 25.561 deleg en el ejecutivo el ejercicio de ciertas facultades, pero con sujecin en los siguientes principios:
el mbito material de la emergencia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria; la duracin temporal hasta el 10
de diciembre de 2003; y los cometidos a cumplir entre otros, el reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; la
reactivacin de la economa; y el mejoramiento del nivel de empleo. En particular, cabe recordar que el legislador estableci
expresamente que el Presidente dispondr las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren
realizado depsito en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/2001, reestructurando las obligaciones
originarias de modo compatible con la evolucin de la solvencia del sistema financiero. Esa proteccin comprender a los depsitos
efectuados en moneda extranjera.
Es decir que el Congreso fij una pauta precisa, que fue desatendida por el poder ejecutivo nacional al dictar el decreto
214/2002. El poder legislativo, conforme al texto legal, slo lo haba habilitado a actuar para afrontar la crisis, con la limitacin de
preservar el capital perteneciente a los ahorristas.
En el mismo sentido el tribunal agreg que la legislacin de referencia slo ha permitido la pesificacin de las deudas con
el sistema financiero y no del sistema financiero.
Por su parte, el juez FAYT adujo, en sentido anlogo, que el decreto excede claramente la delegacin que el Congreso
efectu en el poder ejecutivo a travs de la ley 25.561. sta lo autoriz para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras pero
no para convertir a pesos los depsitos que se encontraban constituidos en dichas divisas. Reestructuracin y preservacin del
capital de los ahorristas son el mandato que surge claramente del texto de la ley y de la voluntad del legislador durante el debate
parlamentario. Por ltimo, el juez VZQUEZ dijo que el decreto cuestionado no es una medida comprendida en las delegaciones
legislativas previstas por la ley 25.561.
Hacia dnde va la jurisprudencia de la Corte?
En primer lugar, es importante sealar que la Corte acompa sin mayores reparos el desarrollo y expansin del poder de
regulacin estatal poder de polica desde un criterio restrictivo hacia otro cada vez ms amplio y sin solucin de continuidad. En
qu consiste esta extensin? Creemos que comprende varios aspectos. Veamos:
1) Por un lado, el Estado puede regular otros campos materiales, esto es, por caso, el inters econmico colectivo, y no slo la
seguridad o salubridad pblicas; e inclusive por razones de subsistencia del propio Estado;
2) Por otro lado, el Estado puede regular y hacerlo de un modo ms intenso en situaciones o cuadros de emergencia, siempre
claro dentro del marco constitucional;
En segundo lugar, la Corte tambin acept, en particular desde el caso Peralta, la declaracin del estado de emergencia por
el propio poder ejecutivo mediante el dictado de decretos de necesidad.
Consecuentemente, es posible afirmar que la Corte reconoci el ejercicio del poder de polica o regulacin estatal con un
alcance cada vez ms intenso y profundo en razn de sus fundamentos, las materias alcanzadas y el poder competente.
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LOS ESTADOS DE EXCEPCIN
El Estado puede, segn el propio texto constitucional, declarar el estado de sitio en caso de conmocin interior o de ataque
exterior, siempre que ello ponga en peligro la vigencia de la Constitucin y el ejercicio de las autoridades constitucionales. Por su
parte, el artculo 75, en su inciso 29, dispone que el Congreso puede declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nacin en
caso de conmocin interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el poder ejecutivo.

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Cul es la consecuencia de la declaracin del estado de sitio? La suspensin de las garantas constitucionales; pero durante
esta suspensin no podr el Presidente de la Repblica condenar por s ni aplicar penas. Su poder se limitar en tal caso, respecto de
las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nacin, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino.
Sin embargo, el convencional no regul de modo expreso el estado de emergencia social o econmica y sus consecuencias.
De todos modos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, incorporado por el texto constitucional, dice que el Estado
puede suspender las obligaciones que prev el Pacto, en situaciones de excepcin que pongan en peligro la vida de la Nacin, limitado
a las exigencias de la situacin, y siempre que no involucre discriminaciones o afecte el derecho a la vida; y respete el derecho a no ser
torturado, no ser esclavizado, no ser sometido a prisin por deudas; as como la personalidad jurdica; y la libertad de culto y de
conciencia.
En sentido anlogo, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos establece que en caso de guerra, de peligro
pblico, o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado, ste puede adoptar disposiciones que, en la
medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de
esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho
internacional no entraen discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social . Sin
embargo, el Estado no puede suspender ciertos derechos, por caso, el derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica artculo
3; el derecho a la vida artculo 4; el derecho a la integridad personal artculo 5; la prohibicin de la esclavitud y
servidumbre artculo 6; el principio de legalidad y de retroactividad artculo 9; la libertad de conciencia y de religin
artculo 12; la proteccin a la familia artculo17; el derecho al nombre artculo 18; los derechos del nio artculo 19
el derecho a la nacionalidad artculo 20; y los derechos polticos artculo 23; as como las garantas judiciales necesarias para
la proteccin de esos derechos. Por ltimo, la Convencin establece un mecanismo de seguimiento de las suspensiones en los
siguientes trminos, todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems
Estados Partes en la presente Convencin, por conducto del Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos, de las
disposiciones cuya aplicacin haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por
terminada tal suspensin.

APUNTES CLASE
Se trata de limitaciones. El poder de polica nacional se confronta con el poder de polica provincial. Ambas son vlidas salvo cuando
media entre ambas una repugnancia efectiva, de forma que sean irreconciliables.
El estado puede limitar el dcho de propiedad pero no alterar su contenido. Si lo altera puede ser declarado nulo en sede judicial. La
obligacin del estado consiste en indemnizar al titular (servidumbre-expropiacin).
Es la relacin entre potestades y derechos.
Control de razonabilidad
Art. 28 CN: ley en sentido formal y material.
Deberes de la CIDDHH: progresividad (lmite de no regresividad e ir propendiendo a mejorar la situacin fctica y normativa) y
adecuacin (a las disposiciones normativas, interpretativas, consultivas internas y externas institucionales de la corte y la convencin
interamericana).
En ppio el congreso pone el lmite: la no alterabilidad; fin: mxima realizacin de derechos.
Los requisitos para que sean razonables son: 1-Competencia. 2-Fin. 3-Adecuacin estricta. 4-Mnima lesividad.
Diferencia entre adecuacin estricta y proporcionalidad. La 1: es la que mejor satisface la necesidad legtima y el fin. La 2es la que
satisface la necesidad de manera proporcionalmente adecuada.

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