Professional Documents
Culture Documents
بدعم من
االتحاد الأوروبي
جميع الحقوق محفوظة للمركز العربي لتطوير حكم القانون والنزاهة ،لبنان
ويحق لم�ؤ�س�سة فريدري�ش ناومان واالتحاد الأوروبي
اقتبا�س �أجزاء من الكتاب �أو �إعادة ن�شره �أو ن�شر مواد منه
م�ؤ�س�سة فريدري�ش ناومان ..من �أجل الحرية المركز العربي لتطوير حكم القانون والنزاهة
تلفون 926 6 5858635 - 5858730 بدارو ـ بيروت ،لبنان ـ بناية خاتون ـ الطابق الأول
فاك�س962 6 5858142 : �ص.ب116/2413 .
�ص.ب 921811 .ع ّمان 11192الأردن تلفون فاك�س961 1 385040/41/42 :
العنوان االلكترونيwww.fnst-amman.org : العنوان االكترونيwww/arabruleoflaw.org :
البريد االلكترونيnaumann.jorleb@fnst.org : البريد االلكترونيacri@arabruleoflaw.org :
�إخالء م�س�ؤولية
الأفكار الواردة في هذا الكتاب تع ّبر عن وجهة نظر كاتبيها وهي ال تعك�س،
ب�أي �شكل من الأ�شكال ،وجهة نظر الجهات الداعمة للكتاب.
9
11
�أعطى الحق لمجل�س الوزراء بان يحل �أي تجمع نقابي لأمور �أمنية �أو العتبارات تتعلق بال�سالمة
العامة .وقانون الجمعيات رقم 51ل�سنة 2008وتعديالته افرغ الحق الد�ستوري من م�ضمونه.
وفي المغرب الحق في ت�أ�سي�س الأحزاب ال�سيا�سية والجمعيات� ،أقرته جميع الد�ساتير المغربية
حيث جاء« :الأحزاب ال�سيا�سية والمنظمات النقابية والجماعات المحلية والغرف المهنية ت�ساهم
في تنظيم المواطنين وتمثيلهم ،ونظام الحزب الوحيد نظام غير م�شروع».
وفي مملكة البحرين ين�ص الد�ستور على حرية العمل لمنظمات المجتمع المدني� ،إال �أننا
نجد �أن حكومة البحرين ك ّبلت هذه المنظمات بقوانين داخلية تتناق�ض مع المواثيق العالمية التي
�صدقت عليها وت�ؤدي اما الى تهمي�ش هذه المنظمات �أو حلها .ين�ص الد�ستور على �أن (حرية تكوين
الجمعيات والنقابات مكفولة على �أ�س�س وطنية ولأهداف م�شروعه وبو�سائل �سلمية مكفولة
وفقا لل�شروط والأو�ضاع التي بينها القانون ،ب�شرط عدم الم�سا�س بالدين والنظام )...كما
ين�ص على عدم الم�سا�س بجوهر الحريات والحق( :ال يكون تنظيم الحقوق والحريات العامة
المن�صو�ص عليها في هذا الد�ستور �أو تحديدها �إال بقانون �أو بناء عليه .وال يجوز �أن ينال
التنظيم �أو التحديد من جوهر الحق والحرية) .ولكن بع�ض القوانين ومنها قانون �أمن الدولة
وقانون مكافحة االرهاب منعت تلك الحقوق المكفولة د�ستوريا.
معظم الت�شريعات في هذه الدول يعطل الحق الد�ستوري ويفر�ض و�صاية الإدارة الحكومية على
الجمعيات والنقابات واالحزاب ال�سيا�سية ّثم ت�أتي الممار�سة العملية لتخالف الن�صو�ص بمقا�صدها
الت�شريعية وم�ضامينها .
الو�ضع القائم
• في لبنان القانون ال�ساري المفعول هو قانون الجمعيات العثماني ( )1909ولكن قانون العمل
اللبناني ال�صادر في � 23أيلول 1946يخ�ضع �إن�شاء النقابات �إلى ترخي�ص م�سبق من وزير العمل
مع اال�شارة الى �أنّ لبنان رف�ض الم�صادقة على المعاهدة رقم 87لعام 1948المتع ّلقة بالحرية
النقابية وحماية الحق النقابي.
• في فل�سطين كفل القانون الأ�سا�سي المعدل للعام 2003هذا الحق ف�صدر قانون الجمعيات
الخيرية والهيئات الأهلية �سنة ،2000كما �صدرت الالئحة التنفيذية للقانون في العام ،2003هذا
القانون مط ّبق في ال�ضفة الغربية .القانون المط ّبق في قطاع غزّة هو قانون نقابات العمال ل�سنة 1954
الذي �صدر في عهد الإدارة الم�صرية للقطاع .وقد �صدر في عهد ال�سلطة قانون العمل ل�سنة 2000
الذي ال يت�ضمن التنظيم ال�شامل لحق التنظيم النقابي .قانون االحزاب المط ّبق في ال�ض ّفة هو القانون
الأردني ل�سنة .1955ولكن معظم الأحزاب هي ف�صائل ال تحتكم لقانون و�إنما لأنظمة خا�صة بها.
12
• في الجزائر قانون الجمعيات ل�سنة 1990هو القانون المنظم لهذا القطاع ومن ميزاته:
اعتماد مبد�أ تجمع خم�سة ع�شرة ع�ضوا ب�صفة �إرادية �سببا قانونيا كافيا لت�أ�سي�س جمعية بجعل
الت�صريح الم�سبق كافي ًا .تجربة التعددية التي عرفتها الجزائر قبل �سنة 1962تم الرجوع �إليها
بعد اعتماد د�ستور 1989الذي �سمح بتعدد التنظيم النقابي و�أكد هذا الحق د�ستور 1996المعدل.
الجزائر تعرف حاليا من حيث حرية التنظيم والتجمع فترة يمكن �أن نطلق عليها نظام الأحادية
في �إطار من التعددية ال�شكلية .بالرغم من �صريح مواد د�ستور 1989ود�ستور 1996المعدل جاءت
جملة من القوانين التي �صدرت �سنة 1990لتعيد الجزائر �إلى الممار�سة الأحادية في �إطار من
التعددية ال�شكلية.
• في اليمن القانون رقم ()66ل�سنة 1991م ب�ش�أن الأحزاب ال يق ّيد هذا الحق .لكن بعد حرب
1994م �صدرت الالئحة التنفيذية لهذا القانون ،كما �صدر القانون رقم ( )66ب�ش�أن النقابات
العمالية والقانون رقم ( )1ل�سنة 2001م ب�ش�أن الجمعيات وقرار مجل�س الوزراء رقم()129ل�سنة
2004م ب�ش�أن الالئحة التنفيذية لهذا القانون.
• في �سوريا �صدر قانون الجمعيات رقم ( )93عام ،1958منقو ًال حرفي ًا من القانون الم�صري
384لعام ،1956وذلك لتوحيد القوانين بين �إقليمي الوحدةّ .ثم �صدرت الالئحة التنفيذية بالقرار
الجمهوري رقم 1330لعام 1958لتح ّدد �آلية �شهر الجمعيات ،ف�ض ًال عن قرارات وزارية ناظمة
لعمل الجمعيات ،ومن بينها القرار الوزاري رقم 1347لعام 1971باال�ضافة الى بع�ض التعليمات
المختلفة ،ومنها التعليمات ذات الرقم ( /9د )62 /ل�سنة 1974
المر�سوم الت�شريعي رقم /121/ل�سنة 1970جاء بدي ًال عن قانون الجمعيات والأحزاب رقم
/47/لعام 1953الذي كان معمو ًال به في �سورية ،والذي كان ال يخ�ضع ت�أليف الجمعيات �إلى
ترخي�ص م�سبق .بد�أ الحديث عن م�شروع قانون للجمعيات ا منذ بداية ،2005يقوم على ت�سهيل
تكوين الجمعيات عبر اعتماد �آلية الت�سجيل والإ�شهار ولي�س طلب الترخي�ص.
�أ ّما بالن�سبة الى االحزاب ففي ال�سابع من �آذار عام 1972و ّقع ميثاق الجبهة الوطنية التقدمية
التي تت�ش ّكل من �أحزاب تتقارب في توجهاتها ال�سيا�سية وما تزال الجبهة التي يقودها حزب البعث
العربي اال�شتراكي تحكم البالد منذ �أربعين عام ًا حتى الآن .المادة الثامنة من الد�ستور هي التي
تعطي الحق لحزب البعث بقيادة الدولة والمجتمع والجبهة الوطنية التقدمية.
ن�ص الد�ستور على �أن «للمواطنين حق تكوين الجمعيات على الوجه المبين في • في م�صر ّ
القانون ،ويحظر �إن�شاء جمعيات يكون ن�شاطها معاديا لنظام التجمع �أو �سريا ذا طابع ع�سكري».
كما �أنّ الحكومة الم�صرية �صادقت على المادة ( )22من العهد الدولي للحقوق المدنية وال�سيا�سية
13
و�أ�صبح هذا العهد جزء ًا ال يتجز�أ من قانونها الداخلي وفق ًا للمادة 151من الد�ستور .ولكن القانون
153ل�سنة 1999والقانون رقم 84ل�سنة 2002يقويان قب�ضة الجهات الإدارية على العمل الأهلي.
اتفاقية الحرية النقابية لعام 1948واتفاقية المفاو�ضة الجماعية لعام � ،1949صادقت عليهما
الحكومة الم�صرية وعلى العديد من االتفاقيات الدولية التي �أ�صبحت جز ًءا من الت�شريع الم�صري.
كما كفل الد�ستور الم�صري في مادته 56حق �إن�شاء النقابات.
�أ ّما ب�ش�أن االحزاب فالد�ستور ين�ص على ما يلي( :يقوم النظام ال�سيا�سي في جمهورية م�صر
العربية على �أ�سا�س تعدد الأحزاب وذلك في �إطار المقومات والمبادئ الأ�سا�سية للمجتمع الم�صري
المن�صو�ص عليها في الد�ستور .وينظم القانون الأحزاب ال�سيا�سية وللمواطنين حق تكوين الأحزاب
ال�سيا�سية وفق ًا للقانون « .
• في االردن قانون العمل رقم ( )8ل�سنة 1996وقانون الجمعيات رقم 51ل�سنة 2008
وتعديالته وقانون الجمعيات العامة هي القوانين النافذة حالي ًا .بع�ض �أحكام هذه القوانين ال يتفق
مع �أحكام الد�ستور فهي ت�ش ّكل ت�ضييق ًا على الحريات العامة.
• وفي المغرب منذ اال�ستقالل ال�سيا�سي �صدرت مجموعة من القوانين تحت عنوان «مدونة
الحريات العامة»� ،إن هذه « المدونة « تناولت ثالث حريات :حرية الجمعيات والأحزاب ال�سيا�سية
وحرية التجمعات العمومية ثم قانون ال�صحافة ،في حين ن�ص ظهير 1957قبل ذلك على الحرية
النقابية.
قانون 1958يمثل في المغرب الم�ستقل الميثاق الأ�سا�سي وي�ضبط بموجبه حق ت�أ�سي�س
�سجل تراجعا بعد تعديل
الجمعيات وممار�سة حريتها ،ولكن هذا قانون الذي طبع بنفحة ليبراليةّ ،
�سنة 1973الذي تت�ض ّمن ثغرات قانونية تداركها تعديل قانون الحريات العامة بموجب القانون رقم
75.00ال�صادر الأمر بتنفيذه بموجب القانون رقم 1.02.206بتاريخ 23يوليو .2002قبل �أن
يفرد الم�شرع ن�صا خا�صا بالجمعيات واالحزاب ال�سيا�سية بمقت�ضى قانون رقم 04- 36ال�صادر
في 14فبراير .2006
في �سياق االنفتاح ال�سيا�سي الذي عا�شه المغرب منذ بدايات ت�سعينيات القرن الما�ضي تتم
مراجعة العديد من الن�صو�ص ذات العالقة مع الحريات العامة خ�صو�ص ًا قوانين ال�صحافة
والجمعيات ،تعميقا لالنفتاح والحرية فبعد قانون الأحزاب ،يتم الحديث عن م�شروعي قانون
النقابات والقانون التنظيمي للإ�ضراب.
• وفي البحرين م�سودة م�شروع قانون المنظمات والم�ؤ�س�س�سات الأهليه ()2007/هي
القانون المطبق الذي ينظم عمل منظمات المجتمع المدني ،وهو معرو�ض على البرلمان لمناق�شته
14
والت�صديق عليه وهو يت�ض ّمن بنود ًا قانونية غير د�ستورية ف�أ�ضحت جميع م�ؤ�س�سات المجتمع المدني
خا�ضعة لإ�شراف االدارة الحكومية الوزارة ما ي�ضعف ا�ستقالليتها و�شخ�صيتها االعتبارية.
جاءت م�سودة القانون غير متوافقه مع روح الد�ستور واالتفاقيات الدولية الكافلة للحريات،
والتي ان�ضمت اليها مملكة البحرين و�أهمها العهد الدولي الخا�ص بالحقوق المدنية وال�سيا�سية.
هذا الو�ضع �أثار ا�شكاليات منها:
ا�شكاليات تتم ّثل في ت�أ�سي�س التنظيمات وت�سجيلها وممار�سة حقوقها وح ّلها ،وفي قوانين
واجراءات ال تتالءم واالتفاقيات الدولية و�شرعة حقوق االن�سان.
-في الت�أ�سي�س �أو التكوين :ا�شكاليات ناتجة عن �شروط الت�أ�سي�س التي تفر�ض هيمنة �إدارية
على التنظيمات ،فر�ض �إلزامية الح�صول على االعتماد �أو الترخي�ص �أو االذن الم�سبق �أو اال�شعار
القانوني ,ا�شتراط نماذج خا�صة للت�أ�سي�س ,اخ�ضاع م�ؤ�س�سي التنظيمات لتحقيق تجريه االجهزة
االمنية ،اال�ستن�ساب في توزيع التراخي�ص ،اعتماد الترخي�ص المفرط لتنظيمات وهمية موالية
لموظفي القطاع الحكومي، لل�سلطة وحجبه �أو منع تع ّدديته عن المعار�ضة ،حظر �إن�شاء النقابات ّ
مخالفة مبد�أ الحرية والم�ساواة �أمام القانون.
-في الت�سجيل :ربط وجود التنظيمات ك�شخ�صيات اعتبارية م�ستق ّلة �أو ككيان قانوني لما بعد
الت�سجيل وت�س ّلم و�صل االعتراف واعطاء وزارة الداخلية �أو � ّأي جهة غير ق�ضائية كاالجهزة االمنية
�أو النيابات العامة حق قبوله �أو رف�ضه �أو التباط�ؤ في اجرائه ،حظر المبا�شرة بالن�شاط �إال بعد
لتوجهات ال�سلطة �أو لبع�ضا�ستكمال الت�سجيل ،حظر مفرو�ض على بع�ض الجماعات المعار�ضة ّ
االقليات.
-في الممار�سة� :سلب اخت�صا�صات مك ّونات التنظيمات ولجانها ومراقبة �أن�شطتها والتدخل
في �ش�ؤونها خ�صو�ص ًا اجراء انتخابات مز ّورة وبدون �إ�شراف ق�ضائي ما يثير ا�شكالية الديمقراطية
الداخلية للتنظيمات (الم�شاركة ,ال�شفافية ،الم�ساءلة ،الم�ساواة وال�شمول ،الحاكمية الر�شيدة،
التداول ال�سلمي لل�سلطة ) ،اخ�ضاع الممار�سة للرقابة ال�سابقة والالحقة وبخا�صة الرقابة المالية
فيتم تدقيق الم�ستندات المالية وفر�ض الموافقة الم�سبقة على فتح ح�سابات م�صرفية وقبول ّ
التب ّرعات ،عدم وجود �إطار قانوني وا�ضح ينظم التمويل ،عدم وجود معايير مو�ضوعية فيما يتعلق
بالتمويل الحكومي ما ي�ضعف من حياديته ،اال�ستن�سابية في الدعم المالي الحكومي ومنح الوزير
المخت�ص �صالحية �إ�صدار اللوائح المالية للمنظمات ،منع انخراط بع�ض الأ�شخا�ص في الأحزاب ّ
ال�سيا�سية لغايات منها ما يتعلق بالمحافظة على ا�ستقاللهم المهني ( جي�ش� ،شرطة ،ق�ضاء،
جمارك� ،إدارة ال�سجون )......ومنها ما تكون على �سبيل العقوبة وهم الأ�شخا�ص المحكوم عليهم
15
بالحرمان من الأهلية الوطنية �أو ب�أية عقوبة �أخرى ب�سبب �أعمال مخالفة للم�صلحة الوطنية ،اجازة
الف�صل التع�سفي للعمال والقادة النقابيين وتقييد ممار�سة الحق في الإ�ضراب وفي التقا�ضي وفي
عقد تحالفات دولية ،تفتي�ش مقرات التنظيمات او اغالقها من قبل االجهزة االمنية �أو عدم ال�سماح
باالجتماعات فيها قبل الح�صول على موافقة االدارة الحكومية ووجود مراقب من الوزارة لأي
�إجتماع عام تعقده المنظمات و�إال اعتبر االجتماع باط ًال ،الت�ضييق على بع�ض التنظيمات وايجاد
�أخرى ال وجود فعلي ًا لها ,فر�ض عقوبات جنائية على مخالفات �إدارية.
-في الح ّل :اعطاء الإدارة الحكومية �أو الوزير المخت�ص �صالحيات الح ّل �أو الإغالق ّ
التع�سفي
و�صالحيات رفع دعوى �أمام الق�ضاء والطلب منه ا�صدار حكم الح ّل بدون احترام مقت�ضيات
المخت�صة
ّ المحاكمة العادلة ،ادخال التنظيمات في �شبكة معقدة من المعامالت بين الوزارات
والق�ضاء ،الح ّل بموجب دعوى حكومية �أمام الق�ضاء يجعل ال�سلطة هي الخ�صم والحكم في �آن اال
الم�س بالم�صلحة الوطنية �أو م�صلحة ّبوجود ق�ضاء عادل وننزيه وم�ستق ّل ،الح ّل الحكمي في حاالت ّ
الدولة العليا �أو الخيارات الوطنية �أو االخالل بالنظام العام ونظام القيم ومبادئ الدين.
هذه اال�شكاليات تطرح مدى الحاجة لقوانين ع�صرية ومقترحات للتطوير منها:
خا�صة للنظر في ق�ضاياها ووقف كل �أ�شكال -تعزيز ا�ستقاللية التنظيمات وتخ�صي�ص محاكم ّ
التعدي على حرية التجمع واحترام مبد�أ حق الأفراد في االن�ضمام للتنظيمات بدون تمييز وا�ستبعاد
ّ
والتدخل في �ش�ؤونها و�إن�شاء العن�صر ال�سلطوي وت�أثيره عن ت�أ�سي�سها وعن عملية االنت�ساب اليها
مجال�س وطنية للحياة الجمعوية لتحقيق ا�ستقالليتها عن ال�سلطة التنفيذية.
-اعتماد نظام الت�صريح �أو الإيداع �أو االخطار �أو العلم والخبر و�إن�شاء هيئة رقابية مختلطة
والكف عن ا�ستن�سابية ال�سلطة بعدم اخ�ضاع ت�أ�سي�س التنظيمات الى ترخي�ص م�سبق والى تحقيقات ّ
والم�س بحرية التج ّمع
ّ التع�سف في �سحب االعتماد ّ
والتدخل �أو ّ �أمنية م�سبقة ومراقبة الأن�شطة
والتنظيم ف�ض ًال عن ح�صرت�سجيل التنظيمات وحلها بهيئة ق�ضائية.
-حظر تكوين التنظيمات الع�سكرية �أو�شبه الع�سكرية� ،أو التي تقوم على �أ�س�س دينية �أو طائفية
�أو عرقية.
� -إقرار حرية ت�شكيل التنظيمات بدون قيد �أو �شرط و�إقرار ح ّقها في عقد االجتماعات العامة
بدون �أن تخ�ضع للقيود المفرو�ضة في قوانين التجمهر واالجتماعات العامة والمظاهرات وفي
�إ�صدار الن�شرات الدورية بدون ترخي�ص م�سبق ،وبدون �إخ�ضاعها لأية قيود مالية.
� -إقرار حق الجمعيات والنقابات في ع�ضوية التحالفات وال�شبكات الدولية والإقليمية
والم�صادقة على االتفاقيات الدولية ذات ال�صلة بالحقّ في التج ّمع والتنظيم.
16
� -إعادة النظر في الإطار الت�شريعي للتنظيم النقابي بما يتوافق مع المعايير الدولية للحرية
النقابية ،وبالأخ�ص اتفاقية الحرية النقابية.
� -إعطاء الحق للتنظيمات في و�ضع د�ساتيرها ولوائحها الإدارية والمالية و�إدخال مواد �صريحة
في القانون تمنع �أي تدخل في �ش�ؤونها من طرف ال�سلطات الإدارية .واعطاء التنظيمات التي تعمل
لتحقيق غر�ض واحد الحقّ في االندماج عن طريق الإخطار فقط.
-جعل الرقابة والمحا�سبة الداخلية من م�س�ؤولية التنظيمات نف�سها واعتبار الجمعية العمومية
�صاحبة ال�سلطة الوحيدة داخلها.
-جعل الرقابة الخارجية من اخت�صا�ص الق�ضاء وحده ،كرقابة الحقة تقوم بناء على دعاوى
من هيئات المنظمات نف�سها.
� -إلغاء �صالحيات الجهة الإدارية في التفتي�ش على الوثائق والم�ستندات ودخول مقار التنظيمات
بدون �إخطار .
� -إلغاء العقوبات الجنائية وا�ستبدالها بجزاءات مدنية والأخذ بمبد�أ تنا�سب الجزاءات مع
المخالفات.
-اعطاء الحقّ في التمويل وقبول التبرعات غير الم�شروطة �شرط �أال توزع الأرباح على
الأع�ضاء وعدم تحويل التمويل الى الن�شاطات التجارية والربحية ،وفي تلقي الدعم الحكومي المالي
وتحديد طرق �إنفاذ التزام الحكومة بتقديم هذا الدعم وت�ضمين القوانين �إعفاءات للتنظيمات من
ال�ضرائب والر�سوم �شرط �أ ّال يتح ّول هذا الدعم وهذه الإعفاءات �إلى و�سائل للتدخل في �ش�ؤونها.
االولوية اذ ًا هي لتعزيز الحريات الد�ستورية واجراء مراجعة عامة لكافة الت�شريعات الناظمة
للحريات العامة والت�أكيد على ا�ستقالل الق�ضاء والغاء المحاكم الخا�صة وان�شاء محمكة د�ستورية
لمراقبة القوانين التي تقيد حقوق االن�سان وحرياته اال�سا�سية وو�ضع ت�شريعات وا�ضحة للحق في
التنظيم والتجمع ال تغفل خ�صو�صية ك ّل دولة من الدول المعنية وتلتزم المعايير العالمية لو�ضعها
بما يث ّبت هذا الحقّ ويوجد �إجراءات لحمايته وتنفيذه و�ضمان حيادية الدولة في عالقاتها مع
مختلف منظمات المجتمع المدني.
ث ّمة �ضرورة اليجاد قوانين ع�صرية للتنظيمات ّ
تنظم وتف ّعل الحياة الوطنية وتع ّمق نهج الإ�صالح
ال�سيا�سي واالجتماعي واالقت�صادي وتو ّفر االنفتاح على المجتمع الدولي واحترام االتفاقات
والمعاهدات الدولية ذات ال�صلة بحقّ التج ّمع والتنظيم.
17
النقابات
لم تكن هناك ت�شريعات عمالية نافذة المفعول في �شرق الأردن قبل عام � 1948سوى ت�شريعين
عثمانيين في �سنة ،1909وهما قانون الجمعيات وقانون �إال�ضراب .وعلى الرغم من نفاذ هذين
ُ�سجل �أي نقابة عمال قبل عام � 1953سوى نقابة عمال �سكة الحديد عام 1946 القانونين �إ ّال انه لم ت ّ
والتي كانت فرع ًا لجمعية العمال الفل�سطينية.
و�أ ّدت زيادة الوعي العمالي �إلى تكتّل العمال في ال�ضفتين والى مطالبتهم الحكومة باالعتراف
لهم بالحق في ت�شكيل نقاباتهم ،الأمر الذي �أدى �إلى ا�ستجابة الحكومة لذلك و�إ�صدار قانون
حد كبير مع ن�صو�ص قانون نقابات العمال رقم ( )35ل�سنه 1953الذي كانت ن�صو�صه تت�شابه �إلى ًٍ
نقابات العمال الفل�سطيني ل�سنه ،1947وقد �أجاز ل�سبعة عمال �أن ي�ؤ�س�سوا نقابة ،وبموجب هذا
القانون تم �إلغاء كل من قانون �إال�ضراب العثماني ال�صادر في ،1909/7/27وقانون نقابات العمال
الفل�سطيني رقم ( )36ل�سنه 1947و�أي ت�شريع �أردني وفل�سطيني �صدر قبل نفاذه وتكون �أحكامه
مغايرة لأحكام قانون نقابات العمال رقم ( )35ل�سنه .1953
نقابات عمالية م ّثلت العديد من المهن
ٍ وفي ظل القانون رقم ( )35ل�سنه 1953ن�ش�أت ع�ش ُر
وال�صناعات ،وت ََ�ش َك َل الإتحاد العام لنقابات العمال في الأول من �أيار ،1954وقد ت�أثرت الحركة
العمالية في هذه الفترة بقوة بالتيارات ال�سيا�سية ال�سائدة �آنذاك ،كما �أن �سقف الحريات المنخف�ض
�أ ّثر على ن�شاطها وقدرتها على تح�سين ظروف العمال وتطوير الت�شريعات العمالية ل�صالحهم.
وفي عام 1956ان�ضم الأردن �إلى منظمة العمل الدولية وكان لذلك �أثر كبير في �إنفتاحها على
الت�أثيرات الخارجية� ،سواء كان ذلك على ال�صعيد الر�سمي �أو على �صعيد العمال و�أ�صحاب العمل.
وخالل هذه الفترة واظب الأردن على ح�ضور �إجتماعات منظمة العمل الدولية بوفود تم ّثل �أطراف
الإنتاج الثالثة (الحكومة� ،أ�صحاب العمل ،العمال) وازداد �إح�سا�س كل من الحكومة والعمال
و�أ�صحاب العمل ب�ضرورة �إ�صدار قانون عمل ينظم الم�سائل الأ�سا�سية التي كانت قد ت�ضمنتها
الإتفاقيات الدولية ال�صادرة عن المنظمة ،و�ساعدت على ذلك الجهود التي بذلتها جامعة الدول
العربية و�إطالع الحكومة الأردنية على ت�شريعات العمل المتطورة في الدول العربية ،حيث �صدر
قانون العمل رقم 21ل�سنة 1960وقد ح ّل هذا القانون محل قانون نقابات العمال ل�سنه 1953
وقانون تعوي�ض العمال ل�سنة . 1955
وفيما يتعلق بحق التنظيم في النقابات العمالية جاء الف�صل الثالث ع�شر بعنوان نقابات العمال
حيث ع ّرفت المادة ( )68منه نقابة العمال ،وا�شترطت المادة (/69ب) منه �أن ال يقل عدد �أع�ضاء
21
النقابة عن ( )30عام ًال من ممار�سي المهنة الواحدة �أو المهن المتماثلة �أو المرتبطة ببع�ضها،
وقد ع ّلقت التعديالت التي �أدخلت عليه عام 1972قيام �أي تجمع نقابي على قرار من مجل�س
الوزراء بناء على تن�سيب الوزير المخت�ص وموافقة مجل�س الوزراء على النظام الداخلي كما �أعطت
المادة (/78ج) منه الحق لمجل�س الوزراء بان يحل �أي تجمع نقابي لأمور �أمنية �أو العتبارات تتعلق
بال�سالمة العامة ،وا�ستمر تطبيق هذا القانون لمدة ( )36عاما حتى �صدور قانون العمل رقم ()8
ل�سنة 1996النافذ حالي ًا.
البنية التنظيمية للحركة العمالية
وفيما يتعلق بالبنية التنظيمية للحركة النقابية العمالية ف�إنها تتكون من ( )17نقابة عمالية
منظويه تحت مظلة االتحاد العام لنقابات العمال وت�ضم عددا يتراوح بين (� )170-150ألف عامل
تمثل ما ن�سبته %10من مجموع الأيدي العاملة ،ولما كانت الع�ضوية النقابية غير �إلزامية فقد عانت
بع�ض النقابات العمالية من �ضعف في مواردها المالية ب�سبب حجم الع�ضوية لهذه النقابات� .أما
االتحاد العام لنقابات العمال فلقد توقف عن ا�ستيفاء ما ن�سبته %20من �إيرادات النقابات العمالية
ب�سبب تخ�صي�ص مبلغ وقدره (� )180ألف دينار في موازنة الدولة الأردنية �ش�أنه �ش�أن م�ؤ�س�سات
المجتمع المدني ومبلغ ( )250مائتان وخم�سون �ألف ًا من م�ؤ�س�سة ال�ضمان االجتماعي.
�أما فيما يتعلق بفعالية النقابات العمالية ف�إنه ينبغي �أن نعلم �أنه في الدورة االنتخابية لعام
2005ف�إن �ست نقابات عمالية فقط تم اختيار هيئاتها الإدارية عن طريق االنتخابات و�أما الأحد
ع�شرة نقابة الباقية فان هيئاتها الإدارية قد فازت بالتزكية.
حق التنظيم في قانون العمل الأردني
ت�ؤ�س�س النقابة العمالية من قبل م�ؤ�س�سين ال يقل عددهم عن خم�سين �شخ�ص ًا من العاملين
في المهنة الواحدة �أو المهن المماثلة �أو المرتبطة بع�ضها البع�ض في �إنتاج واحد� ،أما فيما
يتعلق بنقابات �أ�صحاب العمل قد �أعطى القانون الحق لأ�صحاب العمل في �أي مهنة ت�أ�سي�س نقابة
لهم لرعاية م�صالحهم المهنية وا�شترط القانون لت�أ�سي�س نقابة �أ�صحاب العمل �أن ال يقل عدد
الم�ؤ�س�سيين عن ثالثين �شخ�ص ًا من �أ�صحاب العمل.
كما �أعطى القانون �صالحيات لوزير العمل �أن ي�صدر قرار ًا بت�صنيف المهن وال�صناعات التي
يحق لعمالها ت�أ�سي�س نقابة لهم وذلك باالتفاق مع االتحاد العام لنقابات العمال ،وهذا ال يتالءم
واالتفاقيات الدولية وخا�صة االتفاقية رقم( )87التي تن�ص في �إحدى بنودها« :للعمال ولأ�صحاب
العمل دون �أي تمييز الحق دون ترخي�ص �سابق في تكوين منظمات يختارونها وكذلك الحق في
االن�ضمام �إليها ب�شرط التقيد بلوائح هذه المنظمات» كما �أن ال�صالحيات الممنوحة للوزير بموجب
22
المادة ( )98ب مخالف لالتفاقيات الدولية كونها تحدد المهنة وال�صناعات التي يحق لعمالها
ت�أ�سي�س نقابة لهم.
�أما فيما يتعلق بطلب ت�أ�سي�س النقابات العمالية ونقابات �أ�صحاب العمل ف�إن القانون يلزم
بتقديم طلب الت�أ�سي�س لنقابات العمال ونقابات �أ�صحاب العمل �إلى م�سجل النقابات في وزارة
العمل ،ويترتب على م�سجل النقابات ونقابات �أ�صحاب العمل �أن ي�صدر قراره ب�ش�أن طلب ت�سجيل
�أي نقابة للعمال �أو نقابة �أ�صحاب العمل خالل مدة ال تتجاوز ثالثين يوم ًا من تاريخ تقديم الطلب،
ف�إذا وافق على الطلب �أ�صدر �شهادة بت�سجيل النقابة وين�شر قرار الت�سجيل في الجريدة الر�سمية،
و�إذا قرر رف�ض الطلب للم�ؤ�س�سين الطعن في قراره لدى محكمة العدل العليا خالل ثالثين يوم ًا من
تاريخ تبليغ القرار.
كما ا�شترط القانون في الم�ؤ�س�س لأي نقابة من نقابات العمال ونقابات �أ�صحاب العمل وطالب
االنت�ساب �إليها �أن يكون �أردني الجن�سية ،و�أن ال يقل عمر الم�ؤ�س�س عن (� )25سنه وعمر طالب
االنت�ساب عن (� )18سنة ،و�أن يكون غير محكوم بجناية �أو جنحه مخلة بال�شرف والآداب العامة.
�إن هذه ال�شروط التي و�ضعت لكل من يتقدم لت�أ�سي�س نقابة عمال �أو نقابة �أ�صحاب عمل �أو
�أن يتقدم لالنت�ساب لهذه النقابات تعتبر �شروط ًا تمييزية حيث ميزت هذه ال�شروط بين العمال
الوطنيين والعمال المهاجرين وحرمت جميع العمال المهاجرين من حق االنت�ساب للمنظمات
النقابية وحق ت�أ�سي�س منظمات نقابيه ،مخالفة بذلك جميع المعايير الدولية التي حثت جميع الدول
الأع�ضاء في منظمة العمل الدولية محاربة التمييز بجميع �أ�شكاله وكما جاء في �إعالن منظمة
العمل الدولية ب�ش�أن المبادئ والحقوق الأ�سا�سية في العمل ل�سنة 1998والذي بموجبه على جميع
الدول الأع�ضاء و�إن لم تكن قد �صدقت على االتفاقيات الأ�سا�سية مو�ضوع الإعالن ملزمة بمجرد
انتمائها �إلى المنظمة بان تحترم المبادئ المتعلقة بالحقوق الأ�سا�سية و�أن تعززها وتحققها بنية
ح�سنة وفق ًا لما ين�ص عليه د�ستور منظمة العمل الدولية.
الإ�صالح الت�شريعي
وفي �إطار اللجنة الوطنية للحوار االجتماعي والتي �شارك بها �أطراف الإنتاج الثالثة (حكومة
– �أ�صحاب عمل – عمال ) تم التوافق على م�شروع لقانون العمل حيث ت�ضمن هذا الم�شروع بع�ض
المواد التي تتالءم والمعايير الدولية فيما يتعلق بت�شكيل لجنة ثالثية ل�ش�ؤون العمل تتولى المهام
اال�ست�شارية لإجراء الدرا�سة حول مدى ان�سجام �سيا�سات وت�شريعات العمل مع احتياجات التنمية
االقت�صادية واالجتماعية ومعايير العمل الدولية و�إبداء الر�أي في ال�ش�ؤون الخا�صة ب�شروط العمل
وظروفه ودرا�سة وتقييم الم�سائل المتعلقة بمعايير العمل الدولية والعربية.
23
كما ت�ضمن م�شروع القانون الذي تم رفعة من قبل وزارة العمل �إلى رئا�سة الوزراء لل�سير
بالإجراءات الد�ستورية �آليات التفرغ النقابي وحماية ممثلي العمال و�إلزام �صاحب العمل وممثلي
العمال بعقد اجتماعات دورية ال تقل عن ثالث مرات في ال�سنة لتنظيم وتح�سين ظروف و�شروط
العمل والإنتاج والتفاو�ض على الأمور المختلف عليها وال�سماح للعمال المهاجرين باالنت�ساب
للنقابات العمالية ,و�سحب ال�صالحيات الممنوحة لوزير العمل فيما يخ�ص ت�صنيف المهن ونقلها
�إلى اللجنة الثالثية.
التو�صيات
وليتم تر�سيخ مبد�أ حق التنظيم والحرية النقابي ال بد من �أخذ هذه التو�صيات بعين االعتبار
والتي تم ّثل بع�ض معايير العمل الدولية والتي ت�ضمنتها مدونة ال�سلوك الخا�صة بالنقابات -:
•ال�سماح للعمال و�أ�صحاب العمل دون �أي تمييز ،الحق دون ترخي�ص �سابق ،في تكوين
منظمات يختارونها ،وكذلك الحق في االن�ضمام �إليها.
•�إعطاء الحق لمنظمات العمال ومنظمات �أ�صحاب العمل في و�ضع د�ساتيرها ولوائحها
الإدارية ،وفي انتخاب ممثليها بحرية كاملة ،وفي تنظيم �إداراتها ون�شاطها وفي �إعداد
برامج عملها.
•تمتنع ال�سلطات العامة عن �أي تدخل من �ش�أنه �أن يقيد هذا الحق �أو �أن يعيق الممار�سات
الم�شروعة.
•ال يجوز لل�سلطات الإدارية حل منظمات �أ�صحاب العمل �أو منظمات العمال �أو وقف ن�شاطها
�إال عن طريق الق�ضاء.
•التزام النقابات باحترام د�ستور وقوانين البلد الوطنية دون الم�سا�س بالمبادئ.
•الت�أكيد على �ضرورة الإنخراط الطوعي للعمال و�أ�صحاب العمل في نقاباتهم ولجميع
الم�ستويات وتعميق الديمقراطية في المداوالت والإنتخابات.
•�إدخال مواد �صريحة في القانون تمنع �أي تدخل في �ش�ؤون نقابات العمال �أو �أ�صحاب العمل
من طرف ال�سلطات الإدارية.
•العمل على رفع م�ستوى التدريب والت�أهيل بين جميع الكوادر النقابية.
•تعزيز م�شاركة المر�أة في النقابات العمالية
24
االحزاب ال�سيا�سية
مقدمة
�إن المطلع على واقع الأحزاب ال�سيا�سية الأردنية يجد �أنها تقف على مفترق طرق ،فالعمل
الحزبي في الأردن ال زال محدود ًا بالرغم من التطمينات والت�صريحات التي تعلنها الحكومة
بالدفع نحو تعزيز وحماية العمل الحزبي وتنميته ،و�أمام هذة المعطيات ،و�أمام الحراك الحزبي
المحدود وا�ستناد ًا الى الواقع الت�شريعي والعملي للحياة الحزبية في االردن يمكننا القول ب�أن �أهم
معوقات العمل الحزبي في الأردن هي-:
-1عدم كفاية الت�شريعات النافذة لتعزيز العمل الحزبي :حيث ما زال قانون االحزاب ال�ساري
المفعول غير قادر على منح االحزاب الفر�صة الكافية للقيام بالدور الم�أمول منها لن�شر برامجها
ومبادئها� ،سيما وان المواطن ما زال ي�شعر بهاج�س القلق تجاه العمل الحزبي.
-2عدم قيام و�سائل االعالم الر�سمية بالدور المطلوب منها في دعم ون�شر ثقافة العمل
الحزبي ويبدو ذلك وا�ضح ًا من �شح الن�شرات والبرامج التوعوية التي تعمل على ن�شر وتعزيز ثقافة
العمل الحزبي.
-3تق�صير االحزاب ال�سيا�سية في تر�سيخ وجودها ب�سبب عدم تبنيها �أجندات وا�ضحة لعملها
لتمكين المواطن من اال�ستفادة من برامجها والتعرف على �آلية عملها .
-4عدم تنفيذ غالبية الأحزاب لن�شاطات واقعية يكون لها الأثر الواقعي والعملي لإ�شعار
المواطن الأردني ب�ضرورة تواجدها واهمية الدور الذي تقوم به
-5غياب الدعم المالي الكافي :حيث يعتبر الدعم الذي تقدمه الحكومة للأحزاب غير كاف
وال يعمل على تمكين الأحزاب من تقديم برامج عملية.
الواقع الت�شريعي
تنطلق هذة الورقة في قراءتها للواقع الت�شريعي ا�ستناد ًا الى:
-مدى توافق هذا القانون مع احكام الد�ستور .
-مدى توافق هذا القانون مع واقع الحريات العامة في المملكة والقوانين التي تحكمها واهمها :قانون
االجتماعات العامة ،قانون منع الإرهاب ،قانون المطبوعات والن�شر ،قانون الجمعيات.
ان المحدد االول ل�سالمة الواقع الت�شريعي لقانون االحزاب ال�سيا�سية يتمثل باالجابة عن
ال�س�ؤال التالي:
هل القانون النافذ يتوافق مع احكام الد�ستور الذي ن�ص في المادة 16منه على( للأردنيين
25
الحق في ت�أليف الجمعيات والأحزاب ال�سيا�سية على �أن تكون غاياتها م�شروعة وو�سائلها �سلمية
وذات نظم ال تخالف �أحكام الد�ستور) .اذ ي�ؤكد هذا الن�ص ان حق االفراد في ت�أ�سي�س االحزاب
واالن�ضمام اليها حق د�ستوري �أ�صيل ،و�أي قانون يقت�صر دورة على تنظيم العمل الحزبي بما ال
يتناق�ض مع روح الد�ستور ،اال ان الدرا�سة المت�أنية الحكام القانون الحالي تظهر �أن بع�ض �أحكامة
ال تتفق مع �أحكام الد�ستور واهمها رفع عدد الم�ؤ�س�سين �إلى ( )500ع�ضو موزعين على خم�س
محافظات وعدم الم�ساهمة في تحقيق اال�ستقالل المالي لالحزاب من خالل احالة القانون لم�س�ألة
تقديم الدعم المالي الى نظام ت�صدرة الحكومة ،دون تحديد ا�س�س مو�ضوعية يتم من خاللها
تقديم هذا الدعم مثل :عدد اال�صوات التي يح�صل عليها �أي حزب في االنتخابات ،او المقاعد التي
يح�صل عليها �أي حزب في االنتخابات� ،أون�سبة م�شاركة المر�أة ،وال�شباب.
كما ان من الع�سير قراءة قانون الأحزاب خارج �سياق المنظومة الت�شريعية ككل وتحديد ًا
الت�شريعات المتعلقة بالحريات العامة والتي ت�شكل بو�ضعها الحالي ت�ضييق ًا على الحريات العامة،
وبالرجوع �إلى قانون االجتماعات العامة يتبين �أن هذا القانون ي�شكل خطوة للوراء �إذا ما قورن
بالقانون الذي كان نافذ ًا وهو مقر منذ عام ،1953فالقانون الحالي ي�شترط قبل عقد �أي �إجتماع
الح�صول على موافقة الحاكم االداري ،والذي له الحق في رف�ض عقد االجتماع دون �إبداء الأ�سباب
وهذا يدل على حجم التقييد لحرية التجمع ال�سلمي ،خ�صو�ص ًا اذا علمنا �أن القانون ال�سابق كان
ي�شترط فقط �إخبار الحاكم الإداري دون انتظار موافقته.
�أما قانون الجمعيات رقم 51ل�سنة 2008وما طر�أ علية من تعديالت قد افرغ الحق الد�ستوري
من م�ضمونة ،اذ منح القانون �إجراء الت�سجيل اثر ًا من�شئ ًا للجمعية ،و�أحال بكثرة �إلى االنظمة
التنفيذية لتنظيم م�سائل جوهرية تتعلق بتكوين الجمعيات ،كما و�ضع قيودا �صارمة على تلقي
الدعم المالي ،وقيد حرية الجمعيات في ادارة �ش�ؤونها الداخلية .
هذا باال�ضافة �إلى �أن قانون االنتخاب الحالي لم ي�سهم في تدعيم الحياة ال�سيا�سية من خالل
نظام االنتخاب المتبع ،الذي ي�سهم في تهمي�ش دور االحزاب لتمكينها من الو�صول الى ال�سلطة
الت�شريعية لممار�سة دورها البرلماني.
ومن العوائق �أمام تقبل العمل الحزبي ا�شكالية الديمقراطية الداخلية لالحزاب حيث ال توجد
انظمة داخلية لأي حزب يخ�ص�ص عدد ًا معين ًا من المراكز القياديه للمر�أة اوال�شباب ،وانما ت�ضمنت
�إ�شارات في بع�ض موادها لحث الم�شاركة الن�سائية وال�شبابية ،هذا باال�ضافة الى عدم وجود �أنظمة
ماليه م�ستقله حيث �أظهرت بع�ض الدرا�سات �أن الغالبية العظمى من االحزاب لي�س لها �أنظمة
مالية م�ستقلة ،هذا باال�ضافه الى ان االحزاب تختلف في اليات �إختيار وت�أليف الهيئات القياديه
26
بناء على النظم الداخليه اال �أن الغالبيه العظمى من االحزاب تجدد مده الوالية لأمينها العام دون
تحديد لعدد المرات ،وتعد هذه من اال�سباب الرئي�سة في تراجع قناعه الجماهير في جدوى العمل
الحزبي ،ونعت العمل الحزبي بالعمل النخبوي .كما ان االحزاب تعتبر بغالبيتها مقاطعة لل�صحافة
الحزبية والموجود منها يعاني من ازمة االنت�شار.
التو�صيات
ت�أ�سي�س ًا على ما تقدم ولتحقيق حياة حزبية حقيقية جادة ت�ساهم بتفعيل الديمقراطية والتعددية
ال�سيا�سية ال بد من اخذ التو�صيات التالية بعين االعتبار :
1 .1تعزيز واحترام الحريات الد�ستورية بمعناها الوا�سع بو�صفها المناخ العام ال�صالح
والأر�ض الخ�صبة لنمو الأحزاب ال�سيا�سية .
2 .2وقف كافة الو�سائل الحكومية و�أجهزتها الأمنية بالتدخل بكافة االن�شطة الحزبية .
3 .3مراجعة عامة لكافة الت�شريعات الناظمة للحريات العامة وتحديد ًا قانون االحزاب
ال�سيا�سية بما ي�ضمن تجاوز كافة عوائق العمل الحزبي �سواء من حيث عدد الم�ؤ�س�سين .
4 .4تعزيز الديمقراطية الداخلية :فاالحزاب مدعوة الى اتباع طرق الحاكمية الر�شيدة
والديمقراطية الداخلية في كافة ان�شطتها ،يجب عليها العمل على �إيجاد ر�ؤية وا�ضحة
لطبيعة �أدائها وو�ضع برامج عملية وا�ضحة يظهر �أثرها على ار�ض الواقع بحيث يكون
نتيجة هذا الأثر االمتداد الجماهيري الوا�ضح والذي ينعك�س �إيجابا على ر�ؤية ه�ؤالء
الجماهير ونظرتها للأحزاب واالعتماد عليها.
5 .5االهتمام بالعمل االلكتروني ولن�شربرامجها ومبادئها لتعزيز ثقافة العمل الحزبي.
27
الجمعيات
كر�س قانون الجمعيات رقم 51ل�سنة 2008وما طر�أ عليه من تعديالت النهج ذاته الذي �سار
عليه القانون القديم في تقييد حق المواطنين في ان�شاء الجمعيات ،ولم يترك م�ساحة للقائمين
على اية جمعية في ان يعملوا ب�صورة م�ستقلة عن المجل�س او الوزارة المخت�صة التي ينبغي �أخذ
موافقتها في كل ت�صرف يمكن ان تقدم عليه الجمعية ،وجعل من الرقابة الم�سبقة على ت�أ�سي�س
الجمعية وعلى ممار�ساتها لمجمل ان�شطتها �شرطا ي�صعب الفكاك منه وتتبدي ابرز مظاهر
التقييد على عمل الجمعيات وا�شكال الرقابة التي يكر�سها القانون ل�صالح الجهة المخت�صة على
النحو التالي :
�أوال :عقبات �أمام التكوين
ت�ستخدم الأحكام القانونية المقيدة ب�شكل متزايد لتثبيط و�إعاقة عمل الجمعيات ،وقد �شمل
هذا القانون على العديد من هذه القيود منها :
1 -1حظر الجمعيات غير الم�سجلة وهو انتهاك وا�ضح لحرية تكوين الجمعيات اذ ا�شترط
القانون ان تقوم الجماعات والأفراد بالت�سجيل لكي تتمكن من ممار�سة الن�شاط (المادة
)6
�2 -2أعباء الت�سجيل و�إجراءات الت�أ�سي�س اذ ي�شترط القانون على الجمعيات الت�سجيل من اجل
الح�صول على الكيان القانوني.
3 -3عدم بيان �أ�سباب الرف�ض .اعطى القانون مجل�س ادارة ال�سجل وهي جهة غير ق�ضائية
حق رف�ض الت�سجيل دون ابداء اال�سباب مما ي�ؤدي الى ا�ساءة ا�ستعمال ال�سلطة التقديرية
وعدم تمكين الجهة الق�ضائية من ب�سط رقابتها على قرار الرف�ض ( المادة )11وان كان
القانون اف�سح المجال للمت�ضرر من قرار رف�ض الت�سجيل الطعن امام محكمة العدل العليا،
اال ان الق�ضاء االداري في االردن على درجة واحدة اذ يحرم ذلك المتقا�ضين درجة من
درجات التقا�ضي.
ثانيا :عقبات �أمام ممار�سة الأن�شطة :
حتى بعد نجاح الجمعيات في التغلب على عقبات الت�أ�سي�س الم�شار اليها �سابقا �أخ�ضع القانون
تلك الجمعيات لمجموعة كبيرة من القيود والحواجز �أمام ممار�سة �أن�شطتها الم�شروعة والتي ت�أخذ
�أ�شكاال عديدة منها :
28
حظر القانون ب�شكل مبا�شر على الجمعيات1 -1الحظر المبا�شر على بع�ض مجاالت االن�شطة :اذ ّ
الم�شاركة في المجاالت والأن�شطة ال�سيا�سية التي تدخل �ضمن نطاق اهداف االحزاب
ال�سيا�سية دون تحديد وا�ضح لهذا الم�صطلح لعرقلة ن�شاط هذه الجمعيات واحتمال حلها
اذ يعتبر تطوير النهج الديمقراطي وت�شجيع الم�شاركة ال�سيا�سية وحماية حقوق االن�سان على
الم�ستوى المجتمعي من �أهم �أدوار الجمعيات واالحزاب في �آن واحد (المادة .)3
2 -2التدخل عن طريق الأ�شراف الرقابي :اذ �سمح القانون بالتدخل التع�سفي في �أن�شطة
الجمعيات ،وذلك عن طريق تمكين الوزارات المخت�صة بممار�سة عملية مراقبة �صارمة على
الجمعيات ،ويتمثل هذا التدخل عن طريق:
�أ -ا�شعار الوزير المخت�ص وامين ال�سجل بموعد اجتماع هيئتها العامة ومكانه وجدول
�أعماله و�إال اعتبر هذه االجتماع غير قانوني ( المادة )13
ب -الح�صول على موافقة المجل�س قبل نفاذ �أي تعديل في نظامها الأ�سا�سي (المادة )13
جـ� -إلزام هيئة ادارة الجمعية ان تقدم للوزير المخت�ص خطة العمل ال�سنوية وتقريرها
ال�سنوي الذي يت�ضمن �إنجازات الجمعية و�أن�شطتها وم�صادر �إيراداتها و�أوجه انفاقها
وميزانيتها ال�سنوية مدققة من محا�سب قانوني ( المادة )14
د -ال�سماح للوزير المخت�ص تعيين هيئة ادارة م�ؤقته للجمعية لتقوم مقام هيئة ادارتها
المنتخبة وتحل محلها من غير اع�ضاء الهيئة العامة ( المادة )17
هـ -ال�سماح للوزير المخت�ص وامين ال�سجل االطالع على ح�سابات الجمعية الم�صرفية
(المادة )15
و -ال�سماح للوزير المخت�ص تدقيق �سجالت وح�سابات الجمعية (المادة )16
-3الإغالق والحل - :يعتبر الإغالق او الحل الو�سيلة الرقابية الق�صوى �ضد الجمعيات اذ اعطى
هذا القانون للمجل�س بناء على تن�سيب الوزير المخت�ص الحق في حل الجمعية دون اللجوء
للق�ضاء ولمخالفات غير ج�سيمة ولو وقعت الول مرة كما ح�صر هذا القانون حق الطعن
بقرار الحل امام محكمة العدل العليا ولي�س امام الق�ضاء المدني الطبيعي الذي ي�ضمن حق
التقا�ضي على درجتين والتي هي احدى �ضمانات المحاكمة العادلة ( المادة )18
–4الف�شل في حماية الأفراد والجمعيات :اذ خال هذا القانون من �أي ن�صو�ص لحماية الجمعيات
والعاملين فيها وتجريم �أي عمل او قول ي�سيء الى �سمعة هذه الجمعيات او العاملين فيها.
29
30
موارد الم�ؤ�س�سة وتحمل الم�س�ؤولية من قبل الم�س�ؤولين عن قراراتهم �أو عن الإخفاق وم�ساءلة كل
من ثبت انه ا�ساء في ا�ستخدام اموال الجمعية او ق�صر في ذلك.
-الم�ساواة وال�شمول :يجب �أن يتاح للجميع فر�صة الم�شاركة على ا�سا�س الكفاءة وعدم
التمييز.
-الحاكمية الر�شيدة :ان الجمعيات مدعوة التباع كافة طرق الحاكمية الر�شيدة بكافة
عنا�صرها من مالية وادارية وتنفيذية ،وتلتزم بالقوانين المعمول بها في الدولة لتحقيق �أهدافها
وغاياتها المبينة في نظامها الأ�سا�سي.
-التداول ال�سلمي لل�سلطة :ان من اهم اال�شكاليات التي تواجة عمل الجميعات هي �سيطرة
النخبة على كافة ان�شطة وعمل الجمعيات لعدم وجود ن�صو�ص ت�سعف بتجديد القيادة دوريا لخلو
االنظمة الداخلية من تحديد زمن لتولي اي من�صب قيادي.
31
التو�صيات
التو�صيات العامة
�-ضمان كافة الحقوق والحريات العامة كما وردت في الد�ستورن�صا وروحا.
-الم�صادقة على االتفاقيات الدولية الخا�صة بحقوق االن�سان التي لم ت�صادق عليها
لغاية االن ،ورفع التحفظات على العديد منها والم�صادقة على البروتوكوالت اال�ضافية
والمتعلقة بال�شكاوي الفردية ك�ضمانه ا�سا�سية لحماية حقوق االن�سان .
-الت�أكيد على ا�سقالل الق�ضاء ب�أعتباره احد �ضمانات حماية حقوق االن�سان والغاء
المحاكم الخا�صة ون�شاء محمكة د�ستورية لمراقبة القوانين التي تقيد حقوق االن�سان
وحرياته اال�سا�سية .
فيما يتعلق بالمنظومة الت�شريعية للجمعيات :
-يجب ان تكون القيود المفرو�ضة على ممار�سة حرية تكوين الجمعيات من�صو�ص ًا عليها
في القانون ومتفقة مع المعايير الدولية والد�ستورية وان تكون �ضرورية في مجتمع
ديمقراطي.
-توفير �ضمانات المحكاكة العادلة للنظر في المنازعات او الق�ضايا التي يثيرها ان�شاء او
عمل الجمعيات مثل حاالت الغلق او رف�ض الت�سجيل او الحل او ارتكاب مخالفات قانونية
على اكثر من درجة.
-ق�صر حق الرقابة الداخلية على الجمعيات على هيئاتها العامة في �ش�ؤونها الداخلية
وق�صر الرقابة الخارجية للق�ضاء العادي /الطبيعي
� -إقرار حق الجمعيات بالح�صول على التمويل الداخلي والخارجي وفق �ضوابط ت�ؤمن
التزامها بال�شفافية وعدم مخالفة القانون مع �ضرورة تقديم تقارير وميزانيات �سنوية
ت�سمح للجميع االطالع عليها.
-التزام الجمعيات باالنظمة والوائح الداخلية وتبني مبادئ ال�شفافية والم�ساءلة في كافة
�ش�ؤونها وانتهاج الحاكمية الر�شيدة يحكم كافة اعمالها .
32
مجموعة من الباحثين
35
36
المادتان ( )22 – 21من هذا العهد .حيث تن�ص المادة ( )21على الحق في التجمع ال�سلمي وعدم
و�ضع قيود على ممار�سة هذا الحق �إال تلك التي تفر�ض طبقا للقانون وت�شكل تدابير �ضرورية� .أما
المادة ( )22فتن�ص على �إن لكل فرد الحق في حرية تكوين الجمعيات مع �آخرين
في �أحكام الت�أ�سي�س
تحدد المواد من ( )12 – 2في قانون منظمات المجتمع المدني �شكل ت�أ�سي�س واكت�ساب
المنظمات �شخ�صيتها االعتبارية ،حيث �إن ت�سجيل المنظمات الأهلية �إجباري مهما كان حجمها،
وعدم ال�سماح لأي منظمة بالعمل دون ت�سجيل� .إ�ضافة �إلى الجوانب ال�شكلية والتطويل التي تمر بها
عملية الت�سجيل.
لكن المادة 22من العهد الدولي للحقوق المدنيه وال�سيا�سيه« :لكل فرد حق في حرية
تكوين الجمعيات مع �آخرين ،بما في ذلك حق �إن�شاء النقابات والأن�ضمام �إليها من �أجل حماية
م�صالحه».
وال يجـوز �أن يو�ضع من القيود على ممار�سة هذا الحق �إال تلك التي ين�ص عليها القانون وت�شكل
تدابير �ضرورية ،في مجتمع ديمقراطي ،ل�صيانة الأمن القومي �أو ال�سالمة العامة �أو نظام العام �أو
حماية ال�صحة العامة �أو الآداب العامة �أو حماية حقوق الآخرين وحرياتهم».
�إال �أن القانون المقترح كما في المادة « »7يفر�ض عملية الت�سجيل واكت�ساب ال�شخ�صية
الأعتبارية على جميع الكيانات االجتماعية ،والي�سمح لها بالعمل خارج الإطار القانوني ،بل ي�شترط
�إخطار الوزارة بكافة المجموعات غير الر�سمية� ،أي التي تعمل دون هدف نيل ال�شخ�صية القانونية،
وانما من �أجل تحقيق هدف خا�ص �أو طارئ� .إال �أن الوزارة تفر�ض على هذه المجموعات �أي�ضا،
لي�س فقط �أخطارها انما ين�ص م�شروع القانون �أ�ضافة على ذلك �أن تتبع هذه المجموعات تعليمات
الوزارة و�إال ا�صبحت مخالفة للقانون.
�أن فر�ض عملية الت�سجيل واكت�ساب ال�شخ�صية االعتبارية على جميع الكيانات االجتماعية،
وعدم ال�سماح لها بالعمل خارج الإطار القانوني ،تكون الدولة بذلك تفر�ض ن�ص ًا قانوني ًا ،يخالف
اوال د�ستور المملكة والن�صو�ص القانونية الدولية ،التي تن�ص على �أن حرية التجمع ال�سلمي هي حق
ولي�ست �شيئا يمنح من قبل الحكومة لمواطنيها .وبالتالي ف�إن فر�ض الت�سجيل الر�سمى لمجموعات
من الأفراد اجتمعوا لأجل هدف محدد وم�شترك وم�ؤقت ،يتعار�ض مع فكرة حرية التجمع ال�سلمي.
والأ�صل هو �أن تعمل هذه المجموعات بقطع النظر عن الجوانب الإجرائية ،وعدم تقيدهم بالت�سجيل
اذ �أن ذلك لي�س فقط �سيعطل عملهم ولكن قد ي�ؤدي �إلي تعطيل قدرتهم في التحرك في الحاالت
الطارئه التي قد تواجهها المملكة.
37
ان عملية الإن�شاء والت�سجيل ح�سب ن�صو�ص المواد (� 5إلى )12عملية طويلة ويغلب عليها الطابع
ال�شكلي الذي من �ش�أنه �أن يعرقل عملية الت�أ�سي�س ،فرغم �أن القانون الجديد المقترح يكت�سب �صفة
الإيجابية في المادة (« )7ا�ستبدال الرف�ض التلقائي بالموافقة التلقائية في حالة عدم الرد
على طلب المنظمة في الت�سجيل خالل 60يوماً اال انه في حالة رف�ض الوزارة الإ�شهار� ،ستدخل
المنظمة في �شبكة معقدة من المعامالت بين الوزارة والق�ضاء ،والتي �ستعيق عمل المنظمة
وفعاليتها لحين �صدور الموافقة ،والتي قد ت�ستمر لأكثر من �سنة في المحاكم.
وحيث تن�ص المادة ( )7على �أنه (تكت�سب المنظمة ال�شخ�صية االعتبارية في حالتين:
�أولهما ب�إجراء الوزارة قيد المنظمة في ال�سجل .
�أو بم�ضي �ستين يوما من تاريخ قيام جماعة الت�أ�سي�س بتقديم طلب القيد دون رد الوزارة،
مع مراعاة حكم المادة ال�سابقة.
وعلى الوزارة في الحالتين ن�شر ملخ�ص للنظام الأ�سا�سي للمنظمة بالجريدة الر�سمية،
حيث تثبت ال�شخ�صية االعتبارية لها من تاريخ هذا الن�شر.
�إذن تكت�سب المنظمة �شخ�صيتها االعتبارية في حالة عدم رد الوزارة على طلبها خالل 60يوما
من تقديم الطلب ،وفي حالة رف�ض الوزارة الإ�شهار� ،سيحول الأمر للق�ضاء.
ويح�سب م�سودة القانون الجديد رفعها القيد ،عن حق ال�شخ�صيات االعتبارية في ت�أ�سي�س
المنظمات بعد ان كان هذا الحق يقت�صر على ال�شخ�صيات الطبيعية فقط.
وا�شترطت م�سودة القانون� ،أال يقل عدد الم�ؤ�س�سين ،عن � 15شخ�صا في المادة ( )3اذ �أن
العدد (� 15شخ�صا) يجعل ح�صول المنظمات ال�صغيرة على ال�شخ�صية القانونية ممكنا.
�أما المادة ( )104التي تن�ص على (�إذا رف�ضت وزارة التنمية االجتماعية �إعادة ت�أ�سي�س
المنظمة في ميعاد �أق�صاه �سنة من تاريخ تقديم طلب الت�سجيل تنفيذا لأحكام هذا القانون،
اعتبرت المنظمة منحله بحكم القانون ويعين م�صفي لها ويعتبر في حكم الرف�ض فوات
الميعاد الم�شار �إليه دون �إتمام الت�أ�سي�س �أو �إخطار مقدم الطلب برف�ضه).
تتمثل خطورة هذه المادة في �أن الوزارة هي القا�ضي والحكم في �إعادة ت�أ�سي�س المنظمات
القائمة ح�سب �أحكام القانون الجديد �أو ت�صفيتها دون ذكر ال�سبب �أو الرجوع للمنظمة في ذلك� ،أو
�إعطائها فر�صة اللجوء للق�ضاء والتظلم..
لنطبق �أح�سن الممار�سات
�أن يكون الت�سجيل بالإخطار فقط ،وفي حالة عدم موافقة الوزارة عليها هي اللجوء للق�ضاء.
كما يجب �إلغاء اكت�ساب ال�صفة القانونية الإجبارية ا�ستنادا لن�صو�ص الد�ستور البحريني (– 27
38
� .)31- 28أي �أن الت�سجيل القانوني ال يجب �أن يكون �شرطا م�سبقا لعمل المنظمات.
ولنا �أن نت�ساءل هنا عن معنى الإلزام في الت�سجيل والهدف منه� ،إذ �أن الت�سجيل و�ضع فقط
للم�ؤ�س�سات التي ترغب في �أن تكت�سب ال�صفة القانونية التي تتيح لها فتح ح�ساب في البنك وت�سيير
معامالتها المالية.
ولن�أخذ منظمة (المركز الدولي للقانون غير الربحي) في المادة 1/1حيث تن�ص على
(ت�شكيل منظمات المجتمع المدني :تعني حماية الحريات الأ�سا�سية في التعبير والتجمع
الم�سالم� ،أنه يجب ال�سماح لمنظمات المجتمع المدني ب�أن تت�شكل بحرية ،كما يعني �أنها يجب
�أال تكون مطالبة بالح�صول على ال�صفة القانونية لت�شارك في الن�شاطات القانونية.).كما �أن
الزامية الت�سجيل تتعار�ض مع مبادئ الوثيقة لمنتدى الم�ستقبل والتي تن�ص على «توفير الإطار
والهيكل القانوني و�أي�ضاً البيئة ال�سيا�سية ال�ضرورية التي تمكن المنظمات غير الحكومية من
تنفيذ �أن�شطتها والعمل بحرية للإ�سهام ب�شكل بناء في المجتمعات التي تنفذ �أن�شطتها فيها
دون التعر�ض لم�ضايقات ر�سمية �أو غير ر�سمية»
وبالن�سبة للمادة ( )104من القانون فتن�ص على (�إذا رف�ضت وزارة التنمية �إعادة ت�أ�سي�س
المنظمة في ميعاد �أق�صاه �سنة من تاريخ تقديم طلب الت�سجيل تنفيذا لأحكام هذا القانون،
م�صف لها ويعتبر في حكم الرف�ض فوات الميعاد ّ اعتبرت المنظمة منحلة بحكم القانون ويعين
الم�شار �إليه بدون �إتمام الت�أ�سي�س �أو �إخطار مقدم الطلب برف�ضه ).فيجب �إلغا�ؤها فهي تتعار�ض
حتى مع ن�صو�ص القانون نف�سه ،المادة ( .)6فالأ�سا�س هو ال�سماح للمنظمات المدنية �أن تعدل
و�ضعها بما يتنا�سب مع �أي قانون جديد ال �إجبارها على �إعادة الت�أ�سي�س �أو الإن�شاء.
المنظمات غير الر�سمية والأخطار الألزامي من قبل الوزارة المعنية
ت�شترط المواد ( � 86إلي � ) 89إخطار الوزارة المعنية بوجود كافة المجموعات غير الر�سمية
والمجموعات التي التنال ال�شخ�صية القانونية و�إنما تعمل على تحقيق هدف خا�ص �أو ت�سعى �إلى
مطلب طارئ فبالإ�ضافة �إلي فر�ض �إخطار الوزارة بوجود هذه المجموعات ن�ص القانون اي�ضا �أن
تتبع تعليمات الوزارة .
وتعطي هذه المواد ،الوزارة �صالحية قانونية في التدخل بال�شئون الداخلية للمنظمات مما
يخالف ن�ص المادة ( ) 22من العهد الدولي للحقوق المدنية وال�سيا�سية والذي �صادقت علية
مملكة البحرين في 2006وتن�ص على «لكل فرد الحق في حرية تكوين الجمعيات مع �آخرين
بما في ذلك حق �إن�شاء النقابات واالن�ضمام �إليها من �أجل حماية م�صالحة وال يجوز �أن يو�ضع
من القيود على ممار�سة هذا الحق �إال تلك التي ن�ص عليها القانون وت�شكل تدابير �ضرورية
39
في مجتمع ديمقراطي ل�صيانة الأمن القومي �أو ال�سالمة العامة �أو النظام العام �أو �أو حماية
ال�صحة العامة �أو الآداب العامة �أو حماية حقوق الآخرين وحرياتهم».
كما ان هذه الن�صو�ص تحرم «اللجان الأهلية الم�ؤقته» او «مجموعات االهتمام الخا�ص»
والتي لي�س لها �شخ�صية قانونية من �أن تت�شكل لهدف تحقيق مطلب اجتماعي طارئ او تحقيق
هدف خا�ص .وهذا ال يعني �أن تعامل اللجان الم�ؤقته معاملة المنظمات الم�سجلة ولكن تقيدها
بهذا ال�شكل ي�شل قدرة المجتمع على التحرك ويحرمة من حقة في التجمع ال�سلمي من �أجل
حماية م�صالحة.
وعلية يجب حذف المواد « »89-86من القانون حيث �أنه من غير ال�ضروري �أن يتم تحديد
�شكل تنظيمي ر�سمي للمجموعات التي ال ت�سعى للح�صول على ال�شخ�صية القانونية .وحتى تتواءم
الن�صو�ص مع التزامات البحرين الدولية.كما طلبت الوزارة المعنية من ال�صناديق الخيرية �إعادة
ت�سجيل نف�سها كجمعيات �أهلية ،بما يترتب على ذلك من تغير لطبيعتها وخ�صو�صيتها.
ال�صناديق الخيرية
وجدت ال�صناديق الخيرية بقيام مجموعة من الأ�شخا�ص بجمع التبرعات ور�صدها لخدمة
المجتمع المحلي المحيط بال�صندوق ،من حيث تقديم الم�ساعدات المادية والعينية للأ�سرة
المحتاجة والمعوزة .فقدمت الكثير من الخدمات التي �ساهمت في رفع العبء عن الدولة ،مثل
ترميم الم�ساكن الآيلة لل�سقوط الم�ساهمة في تعليم �أبناء اال�سر المحتاجة ،م�ساعدات المقبلين على
الزواج ،وغيرها ويحبذ المتبرعون كتمان �أ�سمائهم لأ�سباب �شتى� .إال �أن الزام الوزارة ال�صناديق
بالت�سجيل ،ونحولهم لمنظمات مجتمع مدني يجعلهم مطالبين بكل ما يطلب من منظمات م�ؤ�س�سات
المجتمع المدني الأخرى من حيث خ�ضوعهم لقانون الجمعيات .
الحقوق وااللتزامات
الف�صل الثالث (احلقوق وااللتزامات ) ويفرت�ض �أن ي�شمل احلقوق وااللتزامات ،لكنه
يقت�صر يف ن�صو�صه على التزامات املنظمات فقط دون حقوقها ،وتختزل احلقوق يف موافقة
الوزارة (املواد .)19- 16- 15
�إن م�سالة العالقة بني الوزارة املعنية ومنظمات املجتمع املدين عالقة دقيقة للغاية ،ففي
النهاية تعمل هذه املنظمات ب�شكل تطوعي ودورها كبري يف �سد الكثري من االحتياجات
املجتمعية التي تكون الدولة غري قادرة على تغطيتها يف العادة ،لذا يكون من املف�ضل �أن
تراعي الوزارة املعنية هذا اجلانب يف و�ضعها القوانني التي تدار بها هذه املنظمات بحيث ال
40
تكون مقيدة حلركتها ،ويف الوقت ذاته تكون هذه القوانني قادرة على مراقبة �أداء املنظمات
ب�شكل مو�ضوعي ،وب�أ�سلوب �إ�شرايف �إر�شادي ولي�س �أبويا �سلطويا كما جند يف املواد التالية :
المادة (:15يجوز للمنظمة �أن تنظم �أو ت�شترك �أو تنت�سب �إلى �أي منظمة �أخرى ح�سب
�أحكام هذا القانون يكون مقرها خارج البحرين ،وتمار�س ن�شاطا ال يتنافى مع �أهدافها ،ب�شرط
�إخطار الوزارة ،وم�ضي �ستين يوما من تاريخ الإخطار دون اعترا�ض كتابي منها).
وبالتالي تعيق هذه المادة ارتباط �أغلب المنظمات بالمنظمات العالمية التي تعمل في المجال
نف�سه والتي تحتاج المنظمات في البحرين �إلى خبرتها ودعمها �سواء في جانب التدريب �أو التمويل
والن�شاطات الم�شتركة.
تن�ص المادة ( (:)16يجوز للمنظمة �أن تتلقى التبرعات �سواء من ال�شخ�صيات الطبيعية �أو
االعتبارية ،ولها في �سبيل تدعيم مواردها �أن تقيم الحفالت والأ�سواق الخيرية والمعار�ض
والمباريات الريا�ضية وغير ذلك من و�سائل جمع المال ،كل هذا بعد موافقة الوزارة).
نرى هنا من خالل ن�ص املادة ا�شرتاط موافقة الوزارة حتى على الن�شاط اخلريي الب�سيط
جلمع الأموال مثل (طبق اخلري �أو الأن�شطة الرتفيهية) وتقيد املخالفني بعقوبات.
�أما املادة ( )19من القانون فهي تعطي الوزارة حق ت�شكيل جلنة لإدارة املنظمة ملدة حمددة
بقرار م�سبب:
�أ�.إذا �أ�صبح عدد �أع�ضاء جمل�س الإدارة غري كاف النعقاده انعقادا �صحيحا وتعذر لأي
�سبب من الأ�سباب تكملة الن�صاب القانوين.
ب� .إذا مل يتم انعقاد اجلمعية العمومية عامني متتاليني دون عذر تقبله الوزارة.
ج� .إذا ارتكبت اجلمعية من املخالفات ما ي�ستوجب هذا الإجراء ومل ير الوزير حلها.
بهذه املادة تعطى الوزارة نف�سها احلق يف حل جمل�س الإدارة وتعيني جلنة م�ؤقتة ،مع
عدم حتديد م�صدر اللجنة ،مما يعطي الوزارة احلق يف تعيني جلنة من خارج امل�ؤ�س�سة �أو
االحتاد النوعي .
فيما يخ�ص املادة ( ) 20ف�إن جهاز الإ�شراف الداخلي يفيد للمنظمات التي ال تعتمد يف
ت�شكيلها على الأع�ضاء ،بينما ينتفي �سبب وجوده للمنظمات العادية� .أما املادة ( ) 21فهي
تعطي للوزير احلق يف �إدماج �أكرث من منظمة تعمل لتحقيق غر�ض مماثل.
ونقول �إن الأ�صل يتحدد يف حق املنظمات التي تعمل لتحقيق غر�ض واحد �أن تقرر االندماج
�أو االحتاد لتن�سيق خدماتها وتقدميها ب�شكل �أف�ضل وغري ذلك من الأ�سباب التي ت�صب يف
41
خدمة املجتمع املدين .وعليها فقط �إخطار الوزارة بتعديل �أو�ضاعها القانونية ...كما ينبغي
تعديل املادة ( )21بحيث يكون من حق املنظمات التي تعمل لتحقيق غر�ض واحد �أن تقرر هي
االندماج لتن�سيق خدماتها عن طريق الإخطار فقط دون �أن يكون للوزير ال�سلطة يف منعها �أو
املوافقة عليها.
جهاز الإ�شراف الداخلي:
يلزم القانون منظمات املجتمع املدين ب�إ�ضافة جهاز جديد �إىل �أجهزتها التنظيمية �سمته
(جهاز الإ�شراف الداخلي) ح�سب ن�ص املادة ()23
(يجب �أن يكون لكل منظمة جهاز للإ�شراف الداخلي تكون مهنته الرقابة الدورية
على �أعمال املنظمة ورفع تقرير مف�صل يعر�ض على اجلمعية العمومية يف اجتماعاتها
ال�سنوية ،على �أن يو�ضح النظام الأ�سا�سي للمنظمة اخت�صا�ص �أع�ضائه وطريقة ومدة
تعيينهم و�أ�سباب انتهائها) .
�أحكام التمويل:
ت�سعى المنظمات ،قانونيا الكت�ساب ال�شخ�صية االعتبارية حتى تكون قادرة على �أداء معامالتها
القانونية ب�شكل م�ستقل �ضمن حدود القانون مثل فتح ح�ساب بنكي ،توقيع العقود الخ .ولكن القانون
هنا ،ي�شترط موافقة الوزارة الم�سبقة قبل القيام ب�أي ت�صرف مالي ،مثل الح�صول على تمويل او
فتح ح�ساب بنكي .فنجد ،ن�ص المادة ( )46ت�ضعف ال�صفة القانونية عن المنظمات لعمل اب�سط
المعامالت القانونية وهي فتح ح�ساب .وبالتالي ال نعرف مدى جدوى �شرط الت�سجيل القانوني
للمنظمات الكت�ساب ال�صفة االعتبارية .
�أما املادتان ( ) 48 – 47فهما حتددان م�س�ألة جمع التربعات ومتويل املنظمات مبوافقة
الوزارة.
حتظر على املنظمة �إمتالك العقارات واالنخراط يف الأن�شطة�أما املادة ( )17فهي ّ
اال�ستثمارية دون احل�صول على موافقة الوزارة امل�سبقة حتى التتحول اجلمعيات �إيل
الن�شاطات التجارية والربحية.
�صندوق تمويل العمل االجتماعي الأهلي:
قامت الوزارة ب�إن�شاء( �صندوق تمويل العمل االجتماعي الأهلي ) لتمويل الم�شاريع التنموية
وبناء القدرات وور�ش التدريب ،التي تقوم بها الجمعيات الأهلية والجمعيات الو�سيطة بقرار وزاري.
وبهذا ا�صبحت جميع منظمات المجتمع المدني تعتمد ماليا على الوزارة �إ�ضافة �إلي م�صادر تمويل
42
�أخرى .وا�ضحت الوزارة م�صدرا مهما لتمويل العديد من الجمعيات الأهلية ،حيث يتوجب على هذه
الجمعيات تقديم الم�شاريع المطلوب تمويلها �إلي الوزارة .
�أما �آلية هذا التمويل فتقوم على �أن تتقدم اجلمعيات الأهلية مب�شروع ح�سب منوذج معقد،
معد من قبل الوزارة ،ويف حالة املوافقة على امل�شروع ف�أن الوزارة ال ت�سمح ب�أي تغري �أو تعديل
يف امل�شروع الحقا �إال مبوافقتها� .أما اذا مت رف�ض امل�شروع فال يحق للجمعيات املراجعة كما
التوجد �آلية للتظلم ومن خالل اخلربة العملية فان العديد من امل�شاريع قد متت املوافقة عليها
ودعمها.
�أما بالن�سبة ملجل�س الأمناء ،فقد ت�شكل من م�سئولني حكوميني من الوزارات املعنية �إ�ضافة
للقطاع اخلا�ص الذي ت�شكل من ممثلي البنوك و�صناديق التمويل مع ا�ستثناء وجتاهل املجتمع
املدين.
التمويل الأجنبي:
ال يجيز القانون للمنظمات احل�صول على �أموال من �شخ�ص �أجنبي �أو جهة �أجنبية خارج
اململكة وال �أن تر�سل �شيئا مما ذكر �إىل �أ�شخا�ص �أو منظمات خارج اململكة �إال ب�إذن كتابي
من الوزارة وفق ن�ص املادة (.)48
�إن م�س�ألة جمع التربعات م�س�ألة هامة بالن�سبة لأي منظمة مدنية حيث تعتمد ب�شكل كبري على
متويل �أن�شطتها على هذه التربعات ،وب�شكل خا�ص امل�ساعدات اخلارجية بخا�صة بالن�سبة
للبحرين التي مازال فيها الأفراد وال�شركات اما غري واعني لأهمية التربع لهذه املنظمات
ودعمها واما التربع لبع�ضها دون الآخر لأ�سباب �سيا�سية ودينية مما يوقع اغلبها يف �ضائقة
مالية ال ميكن حلها �إال عن طريق جمع التربعات من خالل الأن�شطة اخلريية وحمالت جمع
التربعات واليان�صيب وغريه من الأن�شطة امل�شابهة .عالوة على االعتماد يف متويل الأن�شطة
الكبرية كعقد امل�ؤمترات وور�ش العمل التدريبية على الدعم املايل من املنظمات خارج
البحرين.
وعليه يت�ضح �أن القانون ،يعيق عملية جمع التربعات والتمويل بربطهما ب�شرط موافقة الوزارة
وكتابيا ،بطريقة بريوقراطية تعطل عملية التمويل وت�ؤثر على �سري �أن�شطة املنظمات ،ناهيك
عن �أن معايري رف�ض �أو موافقة الوزارة على نوع الن�شاط غري ُمبينة.
وتحتج الدولة بو�ضع قوانين تقيد التمويل بمحاربة تمويل منظمات ارهابية او محاربة االحتيال،
فنقول ب�أن الدولة ت�ستطيع ،تطبيق القوانين الخا�صة باالحتيال العام ح�سب قانون العقوبات في
43
المملكة على الأفراد والجمعيات في حال تبين وجود احتيال في عملية جمع التبرعات والتمويل
الأجنبي .
وعلية يجب تعديل ن�صو�ص القانون المقيدة للتمويل ،بحيث تتواءم مع ما ي�سهل عمل هذه
المنظمات.
الإغالق الإداري:
تعطي املادة ( ) 53من القانون ،الوزير املخت�ص احلق يف غلق �أي منظمة �إداريا ملدة التزيد
عن 60يوما دون �إعطاء مربرات ودون �إذن ق�ضائي م�سبق.
ان الن�ص يعطي الوزير الحق في �إغالق المنظمة دون قرار م�سبب .قد يكون للوزير �صالحية
�إغالق المنظمة في حالة قيامها بعمل خطير مخالف للقانون ،ويعر�ض الو�ضع العام للخطر� .إال
�أنه وحتى في هذه الحالة يف�ضل بدال من �إغالق المنظمة ال�سماح لها بت�صحيح و�ضعها خالل فترة
زمنية معقوله .ويجب �أن يوفر القانون �شروط الحماية للمنظمة في حالة توقيفها ،ب�أن ي�ضمن
اخطارها بالتق�صير و�إعطائها مهلة لت�صحيح الخط�أ ا�ضافة لحقها في التظلم �أمام الق�ضاء.
حل المنظمة:
تعطي املادة ( )53الوزير �سلطة رفع دعوى �أمام املحكمة االدارية مطالبا ب�إغالق املنظمة
م�سجلة قانونيا ملدة ال تزيد عن 60يوما ،ويف الوقت نف�سه يعطي احلق للمنظمة ذات ال�ش�أن
الطعن يف قرار احلل امل�ؤقت �أمام املحكمة االدارية املخت�صة خالل 15يوما من تاريخ علمها
بالقرار وعلى املحكمة الف�صل يف الطعن على وجه اال�ستعجال ودون م�صاريف.
وتعترب هذه املادة متقدمه عن القانون احلايل املعمول به والتي كانت تعطي الوزير احلق
يف �إغالق املنظمة دون الرجوع للق�ضاء� .إال �أنه من الأف�ضل �أن يلج�أ الطرفان �إيل الق�ضاء
للف�صل يف املو�ضوع عو�ضا عن قيام الوزير نف�سه بحل املنظمة.
العالقات الخارجية:
اما المادة 15فت�سمح للمنظمات باالن�ضمام �أو الم�شاركة مع المنظمات الأجنبية فقط �إذا
قامت ب�إخطار الوزارة ولم تتلق اعترا�ضا في غ�ضون 60يوما.
وحكم هذه المادة ال يتفق والعهد الدولي للحقوق المدنية وال�سيا�سية في المادة (« ) 2/19لكل
�إن�سان الحق في التعبير وي�شمل هذا الحق حريته في التما�س مختلف �ضروب المعلومات والأفكار
وتلقيها ونقلها �إلي �آخرين دونما اعتبار للحدود� ،سواء على �شكل مكتوب �أو مطبوع او في قالب فني
او ب�أي و�سيله �أخرى يختارها».
44
العقوبات الجنائية:
بموجب المادة 89تطبق على مخالفات �أحكام هذا القانون كافة القوانين واالنظمة المعمول
بها في مملكة البحرين ك ّل فيما يخ�صه بما في ذلك قانون العقوبات .وهذا ما اليتفق مع الهدف
الذي و�ضع من �أجله قانون الجمعيات الأهلية.
كما ين�ص القانون على عقوبات في حالة قيام منظمات المجتمع المدني بالإت�صال ب�أ�شخا�ص
من الخارج �أو دعوتهم لح�ضور الفعاليات والم�ؤتمرات �إال بموافقة الوزارة المعنية.
نقول في ظل العولمة واالنفتاح الثقافي ،وتحول المنظمات �إلى �شبكات عالمية ،يكون من
ال�صعب فهم موقف الوزارة با�شتراط موافقة الجهات المعنية �أوال (ولم تحدد هذه الجهات)
وتقديم الموافقة للوزارة لتوافق بدورها على ح�ضورهم .وبذلك يكون من �شبه الم�ستحيل ح�ضور
احد لطول العملية وتعقدها.
ان معظم املنظمات يف البحرين ترتبط بعالقات مع العديد من ال�شبكات واملنظمات الأهلية
واالجتماعية واحلقوقية والتي تفر�ض القيام بالعديد من الأن�شطة امل�شرتكة وتبادل الزيارات
واخلربات و�إقامة العديد من ور�ش التدريب وامل�ؤمترات.
التفتي�ش
تعطي المادة « »13الوزارة الحق في «القيام بزيارات تفقدية ميدانية ع�شوائية لمقرات
المنظمات» مرة كل � 3شهور ،مما يعتبر و�سيلة غير مالئمة وال �صحيحة .اذ ينتهك حق
المنظمات في العمل بحرية دون تدخل من الحكومة ،وعر�ضة لإ�ساءة اال�ستغالل من قبل
الوزارة.
الخال�صة:
�أن حرية ت�شكيل اجلمعيات والنقابات والأحزاب ال�سيا�سية ومنظمات حقوق الإن�سان ،مقيدة
وتبد�أ من القيود على الت�سجيل �إيل الرقابة على التمويل ،وتقييد عالقاتها والتدخل يف �شئونها
الداخلية �إيل حد تعني جمال�س �إداراتها �أو حلها الخ .
�إن تدخل الحكومة من خالل فر�ض قوانين ،تعيق دور وعمل المنظمات بال�شكل الذي يتفق مع
تعهدات البحرين والتزاماتها الدولية والتي ت�ضعا الآن في موقف محرج تجاه المجتمع الدولي ،فهي
رغم �سماحها بقيام نقابات عمالية �إال انها تمنع قيام �أي نقابة في القطاع العام وتحاكم �أع�ضاء
هذه النقابات ي�صل لحد الف�صل من العمل .
ان حكومة البحرين مطالبة بتعديل قانون منظمات المجتمع المدني ليتفق مع المعايير الدولية
45
لحقوق الإن�سان التي التزمت بها وكفالة كافة الحقوق التي ت�ستتبعها حرية الجمعيات والتي ترتبط
بها ارتباطا وثيقا ،كالحق بالأ�ضراب وبحرية التجمع.
مالحظات عامة :
�أوال :في بدية الن�ص تم الت�أكيد على �أن م�شروع تعديل قانون الجمعيات المعمول به حاليا
والذي لم يعر�ض على البرلمان ي�شكل خطوة متقدمة مقارنة بالت�شريع ال�سابق رقم ،1989/21
لكن بعد ذلك تم نقده ب�شكل جذري ،لهذا وجب تو�ضيح هذه الم�س�ألة لرفع �أي لب�س ،ك�أن يقال ب�أن
الم�شروع يت�ضمن بع�ض النقاط الإيجابية ،لكنه من جهة �أخرى ت�ضمن عددا من البنود التي من
�ش�أنها �أن تهدد ا�ستقاللية منظمات المجتمع المدني.
ثانيا :ا�ستند الن�ص فقط على البعد القانوني لنوعية الم�شاكل التي تواجهها منظمات المجتمع
المدني ،مع �إغفال الأبعاد الأخرى ال�سيا�سية والإعالمية والإدارية .يرجى الإ�شارة �إليها من خالل
بع�ض الأمثلة والمعطيات.
ثالثا :من بين االلتزامات الخا�صة بالحكومات «ت�شجيع الم�شاركة ال�شعبية في الحياة العامة
والمواطنية الإيجابية» ،وهو ما يقت�ضي ت�شجيع وت�سهيل عمل المنظمات الأهلية.
رابعا :لم يتعر�ض الن�ص للجانب المتعلق بالتزامات المجتمع المدني كما وردت في وثيقة
ال�شراكة ،فهل �أن المنظمات البحرينية قد �أنجزت تلك االلتزامات؟ وهو ما ي�ستوجب التوقف عند
ال�صعوبات الذاتية التي تواجهها هذه المنظمات ،وهل �ساهمت ب�شكل ملمو�س في الت�شجيع على
فتح باب الع�ضوية؟ وهل تقدمت بمبادرات لتعزيز التفاهم مع الحكومة؟ وهل لها تقاليد في �إ�صدار
التقارير المتعلقة بالإ�صالح؟ وهل لها م�ساهمات في ن�شر وتعزيز قيم الت�سامح؟ وما هي نوعية
العالقات القائمة بين مكوناتها ؟
خام�سا � :ضرورة تعزيز الن�ص بعدد من التو�صيات التي �ستطرح على الم�شاركين في الندوة
المحلية ،والتي �ستعتمد لتنظيم الحملة على ال�صعيد الوطني.
46
47
48
49
وقد يعتبر البع�ض �أن فورة ت�شكيل الجمعيات ال�سيا�سية والأهلية ظاهرة طبيعية بعد مرحلة
طويلة من الكبت والتحريم .كما �أن ذلك يتما�شى مع ما هو جار في العالم من حيث تنامي دور
منظمات المجتمع المدني.
هذا وقد مثلت قيادة الجمعيات الأهلية �إغراء للبع�ض من �أجل البروز في المجتمع وت�سليط
اال�ضواء والت�أهل للتر�شيح في االنتخابات النيابية ،كما �أن قيادة الجمعيات تتيح للبع�ض البروز
خارجيا بغ�ض النظر عن فاعليته ودوره الوطني.
�أما �أخطر ظاهرة ت�شهدها الجمعيات الأهلية فهو تعر�ض البع�ض منها لال�ستقطاب الطائفي
الذي �إخترق الحياة ال�سيا�سية والمجتمعية ،فبد ًال من �أن ت�سهم في تعزيز اللحمة الوطنية وتعزيز
المواطنة� ،أ�ضحت عام ًال ال�ضعاف الهوية الوطنية وتعزيز االنتماءات الفرعية.
من هنا ف�إنه يمكننا دون تعميم �أن نعر�ض لأهم ال�سلبيات التي رافقت ت�شكيل الجمعيات الأهلية
وطبعت عملها.
– 1التزاحم فيما بين الجمعيات الأهلية في التخ�ص�ص نف�سه ،فمث ًال هناك خم�س جمعيات
حقوقية تقوم بمهام متماثلة ،بينما الو�ضع الطبيعي �أن يكون هناك تخ�ص�ص فيما بين هذه
الجمعيات.
– 2هناك تزاحم ما بين جمعيات متماثلة في ذات الحيز الجغرافي .ن�سوق على ذلك مثل
الجمعيات الخيرية ،وال�سبب في ذلك يعود �إلى االنحيازات الطائفية لهذه الجمعيات.
� – 3إن غالبية الجمعيات ال�شبابية هي �إمتداد للجمعيات ال�سيا�سية ،وهي تقوم بن�شاطات
متماثلة وهي تتناف�س فيما بينها على الفئة العمرية نف�سها.
-4تقوم التحالفات االنتخابيه في العديد من الجمعيات االهليه على االعتبارات ال�سيا�سيه,فيما
تعتمد هذه في الجمعيات الخيريه على االعتبارات الطائفيه والقرابيه ,وذلك على ح�ساب الكفاءه
,مما يت�سبب في ا�ستبعاد كفاءات مطلوبه وتدني م�ستوى الهيئات االدارية.
و�إذا حاولنا تحليل الإ�شكاليات البنيوية للجمعيات الأهلية ف�سنجد ما يلي:
� – 1إن هناك نمط ًا من ال�سلوك يتمثل في اندفاع العديدين للت�سجيل في الجمعيات الجديدة،
بحيث �أن بع�ض الأ�شخا�ص م�سجلون في �أكثر من جمعية ،وبالتالي لن ي�ستطيعوا �أن يقدموا �شيئ ًا
لجمعيتهم ،علم ًا �أن الطابع التطوعي هو الغالب على هذه الجمعيات التي يفتقر معظمها لطاقم
�إداري محترف.
– 2نمط ال�سلوك العام هو �أن دور الجمعية العمومية يقت�صر على اجتماعات الجمعية
العمومية ال�سنوي �أو كل �سنتين حيث تنتخب الهيئة الإدارية وتقر فيه الخطط ويقر فيه التقرير
50
المالي والأدبي ،ثم تفو�ض كل ال�صالحيات للإدراة ،بدون �إ�سهام جدي في ن�شاطات الجمعية �أو
رقابة فعلية للإدارة .ويت�سبب ذلك في �أن الإدارة تختزل الجمعية وتتحكم في �سيا�ساتها ومواقفها،
ويالحظ �أن التجديد في ع�ضوية الهيئة الإدارية للعديد من الجمعيات الأهلية محدود وكذلك الأمر
في تجديد دمائها بحيث يالحظ قلة ال�شباب والن�ساء في الجمعيات الحقوقية مث ًال.
– 3تعاني معظم الجمعيات من غياب الطاقم الإداري المحترف خ�صو�ص ًا بالن�سبة للجمعيات
التخ�ص�صية مثل الحقوقية ،وذلك ناتج عن قلة الموارد والمفهوم ال�سائد في �أن المنظمات االهلية
هي منظمات تطوعية فقط .وهذا يعك�س نف�سه �سلب ًا على مدى حرفية هذه الجمعيات التخ�ص�صية،
و�ضعف �أدائها وعدم قدرتها على مواكبة متطلبات مجتمع ي�شهد حراك ًا وا�سع ًا ،وم�شاكل نوعية
عديدة ومتطلبات دور فاعل لمنظمات المجتمع المدني في عالم اليوم.
– 4تفتقر معظم الجمعيات االهلية ال�ستراتيجيات بعيدة المدى ،فغالب ًا ال تتعدى خططها �سنة
�أو �سنتين ،خ�صو�ص ًا و�أنها تفتقد �إلى الموارد المالية الم�ضمونة والطاقم االداري القادر على تنفيذ
البرامج بعيدة المدى.
– 5ت�شكل الموارد المالية واحدة من �أهم م�شاكل المنظمات الأهلية ولقد كانت رعاية وزارة
التنمية االجتماعية حتى عام 2007هو تقديم م�ساعدة �سنوية لكل جمعية بغ�ض النظر عن ن�شاطها
ثم تغيرت �سيا�سة الوزارة.
لقد جرى ت�أ�سي�س �صندوق للتنمية من م�ساهمات القطاع الخا�ص والحكومة ،حيث يمكن
للجمعيات الأهلية �أن تتقدم بم�شاريع �إلى هذا ال�صندوق ليجري تقييمها من قبل هيئة م�ستقلة هي
جامعة البحرين حالي ًا.
وهناك �شكاوى من العديد من الجمعيات �أنها ال تح�صل على التمويل الكافي المطلوب �أو �أنه ال
تجري الموافقة على م�شاريعها دون �أ�سباب وجيهة.
كما تعتمد بع�ض الجمعيات على تمويل ال�صناديق الأجنبية وخ�صو�ص ًا الأميركية مثل ميبي
( )MEpiوالوقف الوطني للديمقراطية (� )NEDأو الم�ؤ�س�سة الوطنية الديمقراطية ()NDI
وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي ( ،)UNDPلكن هذا الدعم �إنتقائي وال ي�صل بال�ضرورة للأكثر
حاجة �أو فعالية.
و�أحد �أ�سباب هذه الأزمة هو عزوف القطاع الخا�ص و�أرباب الأعمال والتجار عن تمويل
المنظمات الأهلية �إال ما ندر ،وتوجههم لتمويل الم�شاريع الخدمية والخيرية والدينية (مراكز
�صحية ،م�ساجد ،م�أتم ،دور �أيتام).
رغم كل ما ذكرناه ف�إن وجود منظمات مجتمع �ضرورة لحياة �سيا�سية ومجتمعية �صحية،
51
و�ضرورة لتطور المجتمع و�إزدهاره وتكاتفه ،وهي تثري حياة المجتمع وتعتبر مدار�س لتدريب
المواطنين على �إدارة �ش�ؤونهم ب�أنف�سهم وا�ستثمار طاقاتهم ومواردهم بدل �أن يكونوا عالة على
الدولة التي تميل للتغول وال�سيطرة والتحكم في المواطنين .وما هو مطلوب �إ�صالح قطاع منظمات
المجتمع المدني ولي�س الت�ضييق عليها �أو الت�ستر عليها.
ال�شراكة المطلوبة بين الأطراف الثالثة:
�أ�ضحى م�سلم ًا به الحاجة �إلى �شراكة حقيقية ما بين الدولة ومنظمات المجتمع المدني والقطاع
الخا�ص ،وي�ضيف البع�ض �إليهم الإعالم بمعناه الوا�سع.
�إن �سيا�سة الحكومة المعلنة هي ال�شراكة مع منظمات المجتمع والقطاع الخا�ص ك ّل ح�سب
تخ�ص�صه ،ولكن ال�شراكة الفعلية بين الأطراف الثالثة لي�ست متحققه حتى الآن ،والمطلوب تبني
الدولة �أو ًال خيار �إ�ستراتيجية ال�شراكة ،ثم عقد لقاء وطني يجمع الأطراف الثالثة ل�صياغة هذه
الإ�ستراتيجية ،وت�شكيل مجل�س وطني للإ�شراف على تنفيذ هذه الإ�ستراتيجية ممث ًال للأطراف
الثالثة باختيارها.
�إن هيئة �صندوق التنمية مث ًال ال ت�ضم ممثلين عن منظمات المجتمع المدني .وحيثما يكون هناك
تمثيل ثالثي كما في ال�ضمان االجتماعي �أو هيئة �سوق العمل ،ف�إن الطرف الأهلي هو الأ�ضعف.
�أن تنفيذ الإ�ستراتيجية الوطنية للتنمية ال�شاملة ،والوفاء بالإلتزامات الدولية مثل �أهداف
الألفية الثمانية �أو الإلتزامات بموجب المراجعة الدورية ال�شاملة لحقوق الإن�سان ،ال يمكن �أن
تتحقق �إال ب�شراكة فعلية بين الأطراف الثالثة.
52
حظي مو�ضوع حرية التنظيم والتجمع ب�أهمية خا�صة في الد�ستور الجزائري ل�سنة 1989
والمعدل �سنة � ،1996إذ تن�ص ديباجة هذا الأخير على:
«�أن الد�ستور فوق الجميع ،وهو القانون الأ�سا�سي الذي ي�ضمن الحقوق والحريات الفردية
والجماعية» ،بل وتن�ص مادته الثالثة والثالثون ( )33على حق «الدفاع الفردي �أو عن طريق
الجماعة عن الحقوق الأ�سا�سية للإن�سان وعن الحريات الفردية والجماعية» على خالف طبيعتها،
بالإ�ضافة �إلى المادة الحادية والأربعون( )41والتي تن�ص �صراحة على« :حريات التعبير ،ان�شاء
الجمعيات ،واالجتماع م�ضمونة للمواطن».
انطالقا من هذه المبادئ �صيغت �سنة 1990جملة من القوانين المنظمة لأ�شكال التنظيم
الجمعوي ،الحزبي والنقابي.
55
56
ال�سيا�سي والإيديولوجي المختار مركزيا الذي اختارته قوى �سيا�سية حاولت فر�ض هيمنتها على
المجتمع في مواجهة قوى �سيا�سية واجتماعية منازعة ومنها كانت توجهات القوى المهيمنة تر�سم
�سيا�ستها وفق �إ�ستراتجية تقوم على م�ستويات ثالثة هي:
-الت�شديد على الوحدة الأيديولوجية.
-ت�أطير ال�صراعات والنزاعات االجتماعية من خالل �أ�شكال التنظيم المراقبة مركزيا.
-تجزئة المطالب االجتماعية وت�أطيرها بوا�سطة �أ�شكال التنظيم المراقبة مركزيا ،وهذا
الجتناب �أي �شكل من �أ�شكال التنظيم االجتماعي الم�ستقل الذي يمكن �أن يوظف من طرف الفئات
االجتماعية ،ال�سيا�سية والثقافية الجانحة والمعار�ضة لنهج ال�سلطة القائدة للمجتمع.
هذه الم�ستويات الثالثة ما هي في حقيقة الأمر �إال �آليات للتحكم والمراقبة اعتمدها الت�شريع
الخا�ص بالتنظيمات الجمعوية ابتداء من �سنة 1971وهي المرحلة التي ات�سمت بتخلي ال�سلطة
العمومية و�إدارتها عن مبد�أ الإرادة الح ّرة في عملية الت�أ�سي�س والتي تّم ا�ستخالفها بمجموعة من
ال�شروط تمكنّ الإدارة من التحكم في عملية الت�أ�سي�س ب�شكل يجعل �أي تنظيم جمعوي جديد يخدم
�ضرورة التوجه الإيديولوجي لل�سلطة و�سيا�ستها القائمة على ت�سيير نظام الحزب الواحد.
من �أجل هذا ّتم �إدراج مبد�أ االعتماد المزدوج الذي ال يكتفي بترخي�ص ال�سلطة العمومية
المبا�شرة والم�شرفة على المحيط الجغرافي المحدد �إداريا لن�شاط هذه الجمعية �أو تلك وهي
الوالية بالن�سبة للجمعيات المحلية؛ ووزارة الداخلية بالن�سبة للجمعيات الوطنية ،بل �أوجب الموافقة
على طلبات الت�أ�سي�س الت�صديق الم�سبق من طرف الهيئات �أو الوزارات الو�صية على ن�شاط هذه
الجمعية �أو تلك� ،أ�ضف �إلى ذلك ،ف�إن الأمر 79/71يعطي الإدارة العمومية �صالحيات عديدة في
مراقبة �سير عمل الجمعيات و�سن العقوبات الردعية والتي ت�صل �إلى حد حل الجمعية �إداريا وخارج
الإطار الق�ضائي المخول والمخت�ص بذلك قانونا.
فالمادة الثالثة من هذا الأمر((( ،ت�شترط في الم�ؤ�س�س للجمعيات وكذا المنخرط ع ّدة �شروط
منها على وجه التحديد :ال�صفاء من حيث الفكر وال�سلوك تجاه الثورتين «التحريرية واال�شتراكية»
وهذا ب�صريح ن�ص المادة ال�سالفة الذكر والتي تقول حرفيا:
� -أن ال تكون للم�ؤ�س�س �سلوكيات معادية لحرب وثورة التحرير الوطني.
� -أن ال تكون له ن�شاطات م�ضادة ومعادية لم�صالح الثورة اال�شتراكية.
�أما المادة ال�سابعة من هذا الأمر ،فهي �صريحة القول ومحددة لطبيعة الإجراءات الردعية
�إذ تن�ص �صراحة على اعتبار« :كل جمعية باطلة وملغاة� ،إذا �ألحقت ال�ضرر باالختيارات ال�سيا�سية
واالقت�صادية واالجتماعية والثقافية للبالد �أو �إلحاق ال�ضرر بحرمة التراب الوطني».
يقابل هذا الموقف ال�صريح من حيث مبررات التعطيل ،غمو�ض من حيث الأ�سباب ،هذا
� -3إ�شارة �إلى الأمرية ال�صادرة برقم 79/71ونقال عن القانون الخا�ص بالجمعيات ال�صادر في .1971
57
الغمو�ض يعطي للإدارة بال�ضرورة �سلطة تقديرية وا�سعة في قبول �أو رف�ض تقديم االعتماد وكذا
حل الجمعيات الجانحة لأب�سط الأ�سباب ،لأن هذه خا�ضعة ل�سلطة الإدارة في تقدير �أ�سباب الحل
وهذا الحال ال يزال قائم ًا حتى الآن.
مع بداية الثمانينيات ظهرت م�ؤ�شرات تغيير العالقة بين ال�سلطة والمجتمع وذلك من خالل
المحاوالت الأولى لتغير نموذج العالقات االجتماعية االقت�صادية مع المجتمع وفر�ض �أ�سلوب
وفل�سفة جديدة للعي�ش والتي تج�سدت الحقا في �شعار «من �أجل حياة �أف�ضل» ،م ّيزت خطاب هذه
الفل�سفة من حيث النظر والهدف ،دخول بع�ض المفاهيم والم�صطلحات التي كانت م�ستبعدة من
التداول في الخطاب ال�سيا�سي ل�سلطة الحزب الواحد ولي�ست دولة الحزب الواحد ،من �أهم هذه
المفاهيم مفهوم «المجتمع المدني» الذي �أ�صبح ّ
ينظر له �سيا�سيا وجعل مك ّوناته �أ�سا�س الحلول
المفتر�ضة بدون الأخذ بعين االعتبار خلفيته التاريخية و�أ�صوله الفل�سفية وذلك بمعزل عن محيطه
االجتماعي ،الثقافي بخا�صة المختلف مع واقع المجتمع الجزائري الثقافي ،فكان هذا المفهوم
محل غر�س ق�سرا ال توافقا مع الوعي العام للمجتمع الجزائري.
هذا التحول في الموقف من المك ّونات التنظيمية الم�ستقلة وفل�سفة فعلها االجتماعي ،ترجم
كذلك نظريا في اعتماد جملة من المفاهيم المتعار�ضة مع «التوجه اال�شتراكي» وتج�سد عمليا
هذا الم�سعى الحقا في ما يخ�ص �أ�شكال التنظيم الم�ؤطرة للمجتمع بالم�صادقة على القانون رقم
15/85ل�سنة 1987المتعلق بالجمعيات غير ال�سيا�سية؛ ميزة هذا القانون على الم�ستوى التطبيقي
�إلغاء االعتماد الم�سبق والرجوع �إلى الت�صريح الإداري الذي كان معموال به قبل �سنة 1971من
حيث الفترة والأمر رقم 79/71من الجانب الت�شريعي والذي �صدر في ال�سنة نف�سها.
يظهر هنا ،وك�أن الأمر اتخذ وعيا لتهيئة القطاع الجمعوي م�ستقبال لمواجهة التكفل بالق�ضايا
التي �ستنتج عن �سيا�سة تخلي الدولة عن الكثير من مهامها ووظائفها وبالتالي تغيير طبيعة عالقتها
التي كانت قائمة مع الأفراد والمجتمع والتي كانت تقوم على الكفالة والرعاية من جانب الأولى
وطاعة ال�سلطة القائدة لها من جانب مكونات الثاني ،لكن وبالرغم من العودة �إلى الروح اللبرالية
في م�س�ألة ت�أ�سي�س وت�سيير الجمعيات التي جاء بها قانون �سنة ،1987ف�إن المر�سوم التطبيقي
ال�صادر بتاريخ � 02شباط/فبراير � 1988سحب هذه الروح ب�إبقائه على �صالحيات الإدارة في عملية
مراقبة ت�أ�سي�س الجمعيات؛ لذا ف�إن االنفتاح القانوني على �أ�شكال التنظيمات الجمعوية في هذه
الفترة بالذات ،بقى ناق�صا وال يتما�شى ومجمل التحوالت التي حدثت على الم�ستوى االقت�صادي
واالجتماعي التي نفذت في حينها.
ا�ستمرت هذه الو�ضعية القانونية على حالها �إلى غاية �صدور القانون رقم 31/90الم�ؤرخ في
كانون االول /دي�سمبر((( 1990كتتويج لالنفتاح ال�سيا�سي المفرو�ض من �أعلى والقائم على التعددية،
.Loi relative aux associations. N° 90/31, de 1990 - 4
58
التي تج�سدت ت�شريعا في د�ستور 1989وقانون الجمعيات ذات الطابع ال�سيا�سي لذات ال�سنة ،ثم
قانون الجمعيات ل�سنة ،1990هنا يمكن اعتبار من الناحية الت�شريعية ال على م�ستوى الممار�سة،
�أن هذا القانون يعتبر بمثابة القانون المنظم لهذا القطاع حاليا ومن ميزاته اعتماد مبد�أ تجمع
خم�سة ع�شر ع�ضوا ( )15ب�صفة �إرادية �سببا قانونيا كافيا لت�أ�سي�س جمعية ح�سب ما �أقرته المادة
الثانية (� ،)02إلى جانب هذه الميزة هناك ميزات �أخرى ومنها على وجه التحديد :التخفي�ض من
الإجراءات االحتياطية المانعة ،والتقليل من تدخل الإدارة في �صيرورة الن�ش�أة وت�أ�سي�س الجمعيات
بجعل الت�صريح الم�سبق كاف الكت�ساب الجمعية لوجودها القانوني و�شخ�صيتها المعنوية؛ وذلك
بمجرد ن�شر ذلك في جريدتين وطنيتين ,هذا بالرغم من الإجراءات غير المقننة تقنينا محكما
والتي تعطي للإدارة �إمكانية �إق�صاء �أو تجميد �أية جمعية كما تن�ص عليه المادة الخام�سة من
قانون � ،31/90إذ ح�سب روح هذه المادة تعتبر كل جمعية ملغاة �إذا كانت �أهدافها تخالف النظام
الت�أ�سي�سي �أو الآداب العامة ,القوانين والتنظيمات المعمول بها وهو ما طبق فعال �سنة 1993على
ج ّل الجمعيات الإ�سالمية التي اعتبرت جانحة �أو مناه�ضة للإرادة ال�سيا�سية التي خلقتها ظروف
توقيف الم�سار االنتخابي ل�شهر كانون الثاني/يناير �سنة � 1992إلى جانب هذا ،هناك ال�شروط التي
تن�ص عليها المادة 04من القانون ال�سالف الذكر والخا�صة بالأع�ضاء الم�ؤ�س�سين وغير المحددة
بدقة ،من �أ�شكال عدم الدقة هذه الق�ضايا المتعلقة بـ:
� -إ�شكالية التمتع بالجن�سية الجزائرية.
-التمتع بالحقوق المدنية وال�سيا�سية بدون تحديد الأ�سباب التي �أدت �إلى نزعها.
-ال�سلوك المخالف لثورة التحرير الوطني بدون تحديد لطبيعته التنظيمية وامتداداته العائلية
والزمنية.
�إلى جانب هذه الم�آخذ ،هناك بع�ض المزايا واالمتيازات الأخرى التي يخولها هذا القانون
للجمعيات والمحددة �أ�سا�سا في المواد من � 26إلى 30والتي تتيح وتم ّكن التنظيمات الجمعوية
وبخا�صة ذات التوجه الإ�سالمي على اختالف فئاتها بالبحث عن م�صادر للتمويل العيني والمالي،
خارج الإطار الحكومي زيادة على ا�شتراكات الأع�ضاء وذلك لتفعيل ن�شاطاتها وبرامجها ،لكن
ميوعة وعدم دقة بع�ض المواد القانونية �أعطت لل�سلطات العمومية �إمكانية جعل الم�ساعدات العينية
والمالية التي تتلقاها الجمعيات مهما كان م�صدرها عائقا فعليا �أمام الجمعيات وو�سيلة من و�سائل
عرقلة �أو حل الجمعيات ذات التوجهات التي تعتبر جانحة في نظر ال�سلطة لمجرد اال�سم ال�صريح
وهو ما حدث بالفعل مع الكثير من �أ�شكال التنظيمات الجمعوية مع االختالف في المبررات ،بل
هناك �سيا�سة قائمة تخرج عن الإطار القواعد التي يحددها القانون رقم 31/90الم�ؤرخ في كانون
االول /دي�سمبر 1990في حالة طلب الت�أ�سي�س �أو التجديد المعطلين بيروقراطيا منذ مدة.
59
60
�أن حق �إن�شاء الأحزاب ال�سيا�سية معترف به و�أكد هذا د�ستور 1996المعدل الذي جعل مادته42
تن�ص على «�أن حق �إن�شاء الأحزاب ال�سيا�سية معترف به وم�ضمون وال يمكن التذرع بهذا الحق
ل�ضرب الحريات الأ�سا�سية والقيم والمكونات الأ�سا�سية للهوية الوطنية والوحدة الوطنية ،و�أمن
التراب الوطني و�سالمته وا�ستقالل البالد و�سيادة ال�شعب ،وكذا الطابع الديمقراطي والجمهوري
للدولة»(((.
وفي ظل �أحكام الد�ستور نف�سه ال يجوز ت�أ�سي�س الأحزاب ال�سيا�سية على �أ�سا�س ديني �أو لغوي �أو
عرقي �أو جن�سي �أو مهني �أو جهوي(((.
يحظر الد�ستور نف�سه على الأحزاب ال�سيا�سية التبعية في �أي �شكل من �أ�شكال التبعية لم�صالح
�أو الجهات الأجنبية ،كما يركز د�ستور 1996على عدم جواز �أن يلج�أ �أي حزب �سيا�سي �إلى ا�ستعمال
العنف �أو الإكراه مهما كانت طبيعته �أو �شكله ،وبهذا ف�إن د�ستور 1996المعدل �أكد ما جاء في د�ستور
�سنة ،1989ف�أر�سى مبد�أ �شرعية وحرية �إن�شاء الأحزاب ال�سيا�سية وفي الوقت نف�سه قد �أ�ضاف
�شروط ًا وقيود ًا �أخرى تفر�ض على �إن�شاء الأحزاب ال�سيا�سية((( ون�شاطها.
61
الحقوق النقابيـة
�سمح د�ستور 1989بتعدد وحرية التنظيم النقابي وي�ضمه قانون النقابات ال�صادر �سنة 1990
و�أكد هذا الحق د�ستور 1996المعدل �إذ تن�ص مادته 56على �أن « الحق النقابي معترف به وم�ضمون
للجميع» ،والمادة 57منه تن�ص على «الحق في الإ�ضراب معترف به» لكن يجب �أن «يمار�س في
�إطار القانون ،يمكن �أن يمنع القانون ممار�سة هذا الحق� ،أو يجعل لممار�سته حدودا في ميادين
الدفاع الوطني والأمن �أو في جميع الخدمات �أو الأعمال العمومية ذات المنفعة العامة للجميع».
مهما يكن تنق�سم التنظيمات النقابة �إلى النقابات الم�ستقلة الجزائرية ويبلغ عددها �أزيد من
100تنظيم جلها غير معترف به قانونا بالرغم من تواجده من حيث الممار�سة الميدانية والفعلية
على م�ستوى كل القطاعات العمومية وتبقى الهيمنة للإتحاد العام للعمال الجزائريين الذي ت�سيره
قيادة �شديدة االرتباط بفترة نظام الحزب الواحد.
والخال�صة الأهم ،الجزائر تعرف حاليا من حيث حرية التنظيم والتجمع فترة يمكن �أن
نطلق عليها نظام الأحادية في �إطار من التعددية ال�شكلية .والخال�صة بالرغم من �صريح مواد
د�ستور 1989ود�ستور 1996المعدل التي تكفل حرية التنظيم والتجمع ،هذه المواد عززت بجملة
من القوانين التي �صدرت �سنة ، 1990النظام في الجزائر اكت�سب فن الرجوع �إلى الممار�سة
الأحادية في �إطار من التعددية ال�شكلية �إن كان على م�ستوى تنظيمات المجتمع المدني ،الحزبي
والنقابي ،بل هذه التعددية ال�شكلية في ظل كثافة الممار�سات البيروقراطية المعطلة وم�شاريع
تعديل القوانين الخا�صة بالممار�سة الحزبية ،الجمعوية والنقابية.
في ظروف مواتية لمثل هذه التحركات.
62
الأحزاب
مجموعة من الباحثين
الجمعيات
�أ� .سو�سن زكزك
65
مع مجيء الرئي�س ب�شار الأ�سد �إلى ال�سلطة �أو بعيد ذلك بقليل� ..صار الحديث يدور عن �ضرورة
�إيجاد قانون ع�صري للأحزاب ،ينظم الحياة ال�سيا�سية ،ويحتكم ل�صناديق االقتراع ،وي�سمح
بتداول ال�سلطة �سلمي ًا ،ويعتقد ب�أنّ الحزب ال�شيوعي ال�سوري جناح يو�سف الفي�صل� ،أو ما بات
يعرف بجناح «النور» هو �صاحب هذه الطرح ر�سمي ًا في �إطار القيادة المركزية للجبهة الوطنية.
هناك من بين �أحزاب الجبهة من يعار�ض هذا الطرح تحت زعم �أنّ قوى معينة يمكن �أن تقفز
�إلى ال�سلطة كما حدث في الجزائر �أو في فل�سطين المحتلة ،ويتخوفون على الموقف الوطني ال�سوري
الذي هو في المح�صلة موقف قومي عربي ممانع للهيمنة الخارجية على المنطقة ،وخ�صو�ص ًا
الأمريكية الداعمة لإ�سرائيل على طول الخط� ..إ�ضافة �إلى ت�أييد �سورية للمقاومة في ن�ضالها من
�أجل حقوق بالدها الوطنية ودعم �أ�شكال ن�ضالها المختلفة� ،سواء في لبنان �أم في فل�سطين ..وقبل
تم�سك نظام الحكم في �سورية بحقوق بالده الم�شروعة وفي مقدمتها ا�ستعادة �أرا�ضي هذا وذاك ّ
الجوالن التي احتلها الإ�سرائيليون عام .1967
هناك بالطبع من ي�ستمع �إلى هذا التبرير ويدعمه ،وخ�صو�ص ًا �أنّ من يطالب بالديمقراطية
ويدعو �إلى ن�شرها بقوة ال�سالح هم الأمريكان ،وقد �أعطوا نموذج ًا �سيئ ًا لتطبيقها في العراق� ..إذ
�أعيد المجتمع العراقي ،في تخلفه� ،إلى ما قبل �ستة �أو �سبعة عقود خلت .حيث اال�صطفاف ال�شعبي
اليوم على �أ�سا�س الدين �أو المذهب �أو الطائفة �أو القبيلة �أو االنتماء القومي�..إلخ
ولع ّل ما �أ�سفرت عنه �أحداث الحرب على العراق قد �ساهم على نحو �أو
�آخر في ت�أجيل فكرة مناق�شة قانون الأحزاب بعد �أن كانت عدة م�شروعات عن قانون للأحزاب
قد طرحت ت�سريب ًا عبر �شبكات النت ومنها �أو من �أهمها م�شروع القانون الذي �صدر عن لجنة حزب
البعث العربي اال�شتراكي في مجل�س ال�شعب ..و�أوردته ن�شرة «كلنا �شركاء في الوطن» الإليكترونية
في العا�شر من �شباط عام 2006تحت عنوان :م�شروع قانون للأحزاب في �سورية .وبغ�ض النظر
عما �آل �إليه الم�شروع الذي لم ي�أخذ طريقه �إلى مجل�س ال�شعب� ..إال �أنّ ما جاء في مقدمته التي
تبحث في �أ�سبابه ودواعيه يقر بالتطورات المو�ضوعية التي تتطلب التغيير والم�شار �إليها �آنف ًا:
«فقد توفرت الظروف المو�ضوعية والذاتية للتوجه بخطاب �سيا�سي واقت�صادي وحزبي جديد
يعمق النهج ويدفع بعجلة الإ�صالح االقت�صادي وال�سيا�سي في البالد قدم ًا �إلى الأمام ..الأمر الذي
ي�ستوجب �إ�صدار قانون ناظم لعمل ون�شاط الأحزاب ال�سيا�سية القائمة والتي �ستقوم في البالد»..
وت�شير الوثيقة في مكان �آخر �إلى �أن هذا الم�شروع قد ي�سهم ،في حال تح ّوله �إلى قانون:
«في توفير المناخ المنا�سب لتعزيز الحياة ال�سيا�سية والديمقراطية في حياة البالد ».كما ت�شير
الوثيقة �إلى:
66
�أهمية «االنفتاح على المجتمع الدولي من خالل القطيعة مع دائرة الأنظمة ذات الطابع ال�شمولي
�إلى دائرة الأنظمة ذات الطابع الديمقراطي».
�إنّ قراءة متمعنة في بنود تلك الوثيقة ت�شير �إلى الت�أكيد على مبادئ ثورة الثامن من �آذار التي
�أتت بحزب البعث �إلى ال�سلطة ..وت�شير كذلك:
�إلى �ضرورة «درا�سة المادة الثامنة من الد�ستور درا�سة معمقة»(المادة الثامنة في الد�ستور
ال�سوري هي التي تعطي الحق لحزب البعث بقيادة الدولة والمجتمع والجبهة الوطنية التقدمية).
�إنّ الإ�شارة �إلى المادة الثامنة على هذا النحو ،ي�شي ب�أنّ م�شروع القانون فيما �إذا �أنجز �سيحافظ
في جوهره على ما هو قائم ..وخ�صو�ص ًا �أ ّنه لم ي�أت على ذكر �أي �شيء عن تداول ال�سلطة.
ي�شير الم�شروع ،من جهة �أخرى ،و�إن على نحو عمومي� ،إلى منع ت�شكيل �أحزاب على �أ�سا�س
ديني �أو قومي �أو طائفي .وربما ت�شددت الوثيقة لجهة الأعداد الكبيرة لمن يريدون ت�شكيل �أحزاب
جديدة� ..إذ حددت عدد �أع�ضاء الم�ؤتمر الأول للحزب الم�شكل حديث ًا بقولها:
« ال ي�صح انعقاد الم�ؤتمر الت�أ�سي�سي �إال �إذا كان يم ّثل ثلث محافظات القطر ّ
و�ضم خم�سمئة
ع�ضو ينتخبهم خم�سة �آالف ع�ضو منت�سب �إلى الحزب.»..
�إنّ تلبية بع�ض مطالب �أحزاب الجبهة ،وتقديم مطالب �أخرى ،بع�ضها يت�ضمن مبد�أ الم�شاركة
الفعلية ،وال�سعي لتحقيقها ،ربما �أبقى ك ّل �شيء على حاله ،وخ�صو�ص ًا بعد دخول الحزب ال�سوري
القومي االجتماعي ،منذ عدة �سنوات �إلى الجبهة ،ونال ما تناله �أحزابها في ال�سلطتين الت�شريعية
والتنفيذية ،و�أنّ حظر ًا مفرو�ض ًا على جماعة الإخوان الم�سلمين منذ الأحداث الإرهابية �سيئة
الذكر !..وال يوجد على ال�ساحة �أحزاب لها وزن �أو ت�أثير �سوى بع�ض الأحزاب التي تمثل بع�ض
الأقليات القومية كالأحزاب الكردية التي ال يمكن ال�سماح بت�شكيلها.
ويبقى القانون �ضروري ًا على �أكثر من �صعيد ومن ذلك على �سبيل المثال :حل م�شكلة ال�شخ�صية
االعتبارية للأحزاب �إذ غيابها يع ّر�ض حياتها الداخلية �إلى �إ�شكاالت كثيرة ومنها� :إ�شكالية مواجهة
�أ�شكال تنظيم �ش�ؤونها المالية وممتلكاتها.
�أ�ضف �إلى ذلك �أنّ ثمة �أحزاب �أو تجمعات ت�سير في االتجاه العام لل�سيا�سة ال�سورية ،وهي في
معظمها منق�سمة عن �أحزاب موجودة في الجبهة ،تنتظر �صدور القانون لتعلن عن نف�سها.
وبعد ال �أحد يعرف كيف �ستنعك�س التطورات االقت�صادية االنفتاحية التي �أخذت م�ؤخر ًا ت�شجع
اال�ستثمار العربي والأجنبي .وتمد م�ساحة الخا�ص على ح�ساب العام ..وكذلك مدى ت�أثير التحالفات
الدولية الجديدة على ال�سيا�سة ال�سورية(تطور العالقات التركية ال�سورية).
67
68
ويت�ضمن الباب الثاني من الق�سم الأول الخا�ص بالجمعيات في القانون الن�ص على الجمعيات
ذات النفع العام ،حيث يمكن للجهة الإدارية �إن�شاء اتحادات في �أي منطقة تقوم بالتن�سيق بين
الجمعيات ذات النفع العام التي لها �أغرا�ض متماثلة.
�أما الق�سم الثاني من القانون فقد حدد الأحكام المتعلقة بالم�ؤ�س�سات الخا�صة ،وتعرف فيه
الم�ؤ�س�سة الخا�صة ب�أنها التي تن�ش�أ بتخ�صي�ص مال مدة معينة لعمل ذي �صفة �إن�سانية �أو دينية
�أو علمية �أو فنية �أو ريا�ضية �أو لأي عمل من �أعمال البر والرعاية االجتماعية �أو النفع العام دون
ق�صد الربح .ويتم �إن�شائها ب�سند ر�سمي �أو بو�صية ،ويعتبر ال�سند �أو الو�صية هو د�ستور الم�ؤ�س�سة
وي�سري عليها ما ي�سري من رقابة حكومية على جميع الجمعيات والم�ؤ�س�سات الخا�صة وفقا لقانون
الجمعيات.
ويتعلق الق�سم الثالث من القانون بالعقوبات ،وعلى �سبيل المثال يعاقب بالحب�س مدة ال تزيد
عن �ستة ا�شهر وبغرامة مالية ال تزيد عن �ألف ليرة �سورية �أو ب�إحدى هاتين العقوبتين على «تقديم
بيانات كاذبة ،مبا�شرة الن�شاط قبل �شهر الجمعية ،تجاوز الغر�ض الذي �أن�شئت من �أجله الجمعية
،..موا�صلة الن�شاط في جمعية منحلة».
و�إلى جانب القانون تنظم الالئحة التنفيذية الخا�صة به ،وال�صادرة بالقرار الجمهوري رقم
1330لعام � 1958آلية �شهر الجمعيات ،فتن�ص المادة 27على �أنه يجوز للوزارة رف�ض �إعطاء الإذن
ب�إن�شاء جمعية ما �إذا تبين لها �أنها ت�سعى �إلى تحقيق �أغرا�ض ال تدخل في نطاق �أوجه الن�شاط
الأكثر حاجة �إلى الرعاية بالن�سبة لمنطقة عملها .وعهدت الالئحة ذاتها للوزارة بو�ضع نموذج
النظام الداخلي ،ولكن الوزارة لم ت�صدر قرارها بذلك الإ بعد مرور اثني ع�شر عاما على ذلك،
بموجب القرار الوزاري رقم 119الذي و�ضع نموذجا �إلزاميا ،على كافة الجمعيات ال�سورية التقيد
بم�ضمونه وم�ؤلف من 52مادة موزعة في �سبعة ف�صول.
كما �أن هناك العديد من القرارات الوزارية الناظمة لعمل الجمعيات ،ومن بينها القرار
الوزاري رقم 1347لعام 1971والمت�ضمن نظام جمع التبرعات والذي �أخ�ضع جمع التبرعات �إلى
وجوب الح�صول على ترخي�ص م�سبق من وزارة ال�ش�ؤون االجتماعية والعمل �أو مكاتبها المخت�صة
في المحافظات ،وا�شترط �أن يقدم طلب الترخي�ص قبل �أ�سبوع من البدء بالجمع .كما �أن الح�صول
على الإعانات النقدية والعينية عملية تكتنفها عقبات مالية و�إدارية تكمن في �سوء تطبيق القوانين
التي تعفي الجمعيات من ال�ضرائب والر�سوم المالية والجمركية .فمثال عندما ت�أتي �إعانة كرا�سي
للمعاقين �أو حليب للأطفال �أو �أدوية �أو تجهيزات للجمعيات ف�إن �إدارة الجمارك ال تعفي مبا�شرة
�إنما تحول الأوراق �إلى وزارة المالية وتقوم هذه الأخيرة بدورها بتحويل الأوراق �إلى رئا�سة الوزارة
69
وبعدها ي�صدر القرار بالإعفاء .غالبا ما تعاني الجمعيات من هذا المو�ضوع وتف�ضل �أن يكون
المرجع جهة �إدارية واحدة(((.
و�إ�ضافة �إلى كل ما �سبق هناك بع�ض التعليمات المختلفة ،ومنها التعليمات ذات الرقم ( /9د/
)62والتاريخ , 1974 /8 /8والتي تطلب �إلى المكاتب التنفيذية في المحافظات «رف�ض طلب �شهر
�أنظمة الروابط والجمعيات والأندية ذات الأهداف المتماثلة مع �أهداف المنظمات ال�شعبية.عدم
�شهر �أي جمعيات ن�سائية عم ًال بالمر�سوم الت�شريعي رقم /121/ل�سنة ».1970وهذا يعني �أنه غير
م�سموح ت�شكيل منظمات تعمل في مجاالت الطفولة وال�شباب والن�ساء ....
لم يكن هذا القانون هو الأول في �سوريا بعد اال�ستقالل ،بل �إن هذا القانون جاء بدي ًال عن
قانون الجمعيات والأحزاب رقم /47/لعام 1953الذي كان معمو ًال به في �سورية ،والذي كان
ين�ص في المادة – 1 – 8ال يخ�ضع ت�أليف الجمعيات ال�سورية �إلى ترخي�ص م�سبق ،وفي الفقرة
-2على �أن هذه الجمعيات ال تتمتع بال�شخ�صية االعتبارية من قبل الغير �إال �إذا تم �شهرها .ثم
يحدد القانون �إجراءات ال�شهر والتي تتلخ�ص ب�أن طالبي ال�شهر الم�ؤ�س�سين يقدمون الإخبار �إلى
ال�سلطة المخت�صة مرفق ًا با�سم الجمعية و�أهدافها والمعلومات الأخرى المطلوبة .ويح�صلون على
�إي�صال م�ؤقت ،وتدر�س ال�سلطة المخت�صة الوثائق ثم تعطي خالل ع�شرة �أيام من تاريخ الإي�صال
الأول �إي�صا ًال نهائي ًا .ف�إن امتنعت هذه ال�سلطة عن �إعطاء الإي�صال النهائي خالل المهلة المذكورة
فللم�ؤ�س�سين �أن يعتر�ضوا على ذلك �أمام محكمة البداية ب�صفتها ناظرة في الق�ضايا الم�ستعجلة،
وعلى القا�ضي �أن يبت في االعترا�ض وفي قانونية الجمعية خالل خم�سة ع�شر يوم ًا على الأكثر من
تاريخ وقوع االعترا�ض ،ف�إذا �أيد القا�ضي االعترا�ض وجب على ال�سلطة المخت�صة �إعطاء الإي�صال
(((
النهائي فورا ،ويعتبر �شهر الجمعية تام ًا من تاريخ ا�ستالم الإي�صال النهائي.
الواقع الحالي للجمعيات غير الحكومية في �سوريا و�آفاق تعديل القانون:
بلغ عدد الجمعيات الأهلية الم�سجلة في وزارة ال�ش�ؤون االجتماعية والعمل نحو 1400جمعية،
بينها 45جمعية بيئية ،و 74جمعية للمعوقين ،و 62جمعية طبية ،و 33جمعية لرعاية الأيتام ،و85
جمعية للمعاقين ،و 17دار ًا للم�سنين ،ونحو 100جمعية �أدبية وفنية ،و 65جمعية علمية ،و550
(((
جمعية للبر والخدمات االجتماعية..
و�أكدت ال�سيدة �أ�سماء الأ�سد ،عند افتتاحها للم�ؤتمر الأول لدور الجمعيات غير الحكومية في
70
التنمية ،بتاريخ ،2010/1/24-23على �أن الحكومة ال�سورية قامت «ب�إعداد قانون جديد للجمعيات
والم�ؤ�س�سات غير الحكومية بالتعاون مع ممثلي القطاع المدني ،وهو الآن في المراحل الأخيرة من
الدرا�سة مع الجهات المعنية» .و�أ�شارت �إلى �أن عدد الجمعيات المرخ�صة في �سورية قد ازداد
بن�سبة %300خالل ال�سنوات الخم�س الما�ضية.
بد�أ الحديث عن م�شروع قانون الجمعيات الحديث منذ بداية ،2005حيث نظمت وزارة ال�ش�ؤون
االجتماعية والعمل ور�شة عمل وطنية (�شباط ،)2005قدمت فيها الخبيرة العربية د� .أماني قنديل
ت�صور ًا عن القانون المطلوب يقوم على:
-ت�سهيل الترخي�ص للجمعيات عبر اعتماد �آلية الت�سجيل والإ�شهار ولي�س طلب الترخي�ص؛
-عدم تحديد مجاالت �أ�سا�سية للعمل الجمعياتي لأن متطلبات العمل ال يمكن �أن تحدد ب�أية
مجاالت؛
-اعتماد الرقابة المرنة لتعامل الجهة الإدارية مع الجمعيات.
كما اقترحت الهيئة ال�سورية ل�ش�ؤون الأ�سرة ( )2005م�شروعا لقانون الجمعيات يعتمد حرية
الإ�شهار والعمل والمراقبة الالحقة.
وفي نف�س العام ( )2005قدم ممثلو عدد من الجمعيات غير الحكومية ،بمبادرة من رابطة
الن�ساء ال�سوريات م�شروعا للجمعيات غير الحكومية ،ين�سجم مع المعايير العربية والدولية الناظمة
لقوانين الجمعيات الجديدة.
71
مقدمة
منذ نكبة الفل�سطينين في العام 1948وحتى اليوم ،والفل�سطينيون يواجهون تحديات كبيرة
�سيا�سيا واقت�صاديا واجتماعيا وثقافيا وامنيا ،نتيجة الت�شتت واللجوء وما فر�ضه قيام االحتالل
اال�سرائيلي من �سيطرة على كامل �أر�ض فل�سطين عام 1967وما تبعه من وقمع وتغييب للحقوق
والحريات ،و�أبرزها خال�صه من االحتالل ،وحق تقرير الم�صير و�إقامة دولته .كافح الفل�سطينيون
حي لحرية التجمع والتنظيم ،ومار�سوا �أ�شكا ًال من التعددية ال�سيا�سية عك�ست التنوع
لبناء نموذج ّ
االجتماعي والثقافي باعتبارها جزءا من الإرث الح�ضاري والثقافي وال�سيا�سي لل�شعب الفل�سطيني.
تراكمت الت�شريعات المطبقة في فل�سطين في مجال عمل الجمعيات والنقابات عبر توا�صل
�أنظمة احتالل وا�ستعمار واحكام �سابقة ،ولم يمار�س الفل�سطينيون انف�سهم حق الت�شريع �إال بعد
قيام ال�سلطة الفل�سطينية في العام 1994وت�شكيل مجل�س ت�شريعي منتخب في العام ،1996حيث
بد�أت عملية مراجعة وتوحيد للقوانين المت�شعبة من م�صادر و�أ�صول مختلفة .وعلى �صعيد و�ضع
قواعد قانونية تنظم حق التجمع والتنظيم فقد جاء القانون الأ�سا�سي المعدل للعام 2003بن�صو�ص
كفلت هذا الحق بما ين�سجم مع المعايير والمواثيق الدولية والعربية لحقوق الإن�سان .ولكن لم
تكتمل منظومة القوانين التي تحمي هذا الحق حتى اليوم ،فبالرغم من و�ضع قانون للجمعيات
والمنظمات الأهلية في العام ،2000لم تو�ضع قوانين حديثة للنقابات والأحزاب ،في ظل تعدد
وجهات النظر والجدل في مدى الحاجة لقانون للأحزاب في اال�ستقالل والتحرر من االحتالل.
ومن الناحية الواقعية ،يالحظ �أن ممار�سة بع�ض جوانب الحق بالتجمع والتنظيم ما زالت
تواجه عقبات وعراقيل وم�شاكل تعود ل�سيا�سات و�إجراءات االحتالل الإ�سرائيلي �أ�ص ًال ا�ضافة
الى الميعقات النا�شئة عن �سلوك وممار�سة بع�ض اطراف ال�سلطة التنفيذية ،وقد تفاقمت ب�سبب
الأو�ضاع الداخلية الناجمة عن ال�صراع على ال�سلطة والتي ادت الى االنق�سام ال�سيا�سي والجغرافي
بين ال�ضفة الغربية وغزة ادت الى فر�ض القيود والت�ضييق على التجمعات ال�سلمية وفر�ض �شروط
ومتطلبات تحد من ممار�سة تلك الحرية خالف ًا للقانون.
�أخيرا ،ف�إن حماية الحق بالتجمع والتنظيم تحتاج اليوم في فل�سطين �إلى مزيد من الإ�صالحات
والتطويرات في النظم الت�شريعية والتنفيذية والإدارية �سواء على م�ستوى م�ؤ�س�سات ال�سلطة
الفل�سطينية �أو على م�ستوى التجمعات والتنظيمات نف�سها (الجمعيات والنقابات والأحزاب) ،بما
يوفر بيئة مالئمة للعمل الحزبي والنقابي والأهلي خدمة للهدف الوطني في التحرر وبناء الدولة.
ن�ستعر�ض في �إطار هذه الورقة على نحو مُر ّكز مالمح الو�ضع الخا�ص بالتجمعات الثالث
(الجمعيات والنقابات والأحزاب) من حيث و�صف الو�ضع القائم والإ�شكاليات والمخاوف
والحلول والمقترحات للتطوير ومدى الحاجة لقوانين جديدة.
75
76
�شكليا ،خلق نوع ًا من اال�شكاليات الناجمة عن تعدد المرجعيات ما بين وزارة الت�سجيل ووزارات
اال�شراف ،وهو ما حد من فاعلية تلك الوزارات من جهة وخلق ارباك ًا في عمل الجمعيات وممار�سة
ن�شاطاتها ،وعزز من تدخل وزارة الداخلية وم�ضمونها االمني في ترخي�ص وحل الجمعيات.
-تواجه الجمعيات �صعوبات في بع�ض ال�ش�ؤون المالية خ�صو�صا فتح الح�سابات في البنوك،
�إذ �أن فتح الح�ساب م�شروط ب�إذن وموافقة وزارة الداخلية وهو ما يتعار�ض مع القانون .حيث �أن
وزارات االخت�صا�ص تنازلت عن ممار�سة مهام التدقيق المالي ومتابعة التقارير االدارية والمالية
للجمعيات والهيئات الأهلية.
-لي�س هناك من معايير وا�ضحة في اللوائح التنفيذية ت�ضمن تعزيز الديمقراطية الداخلية
في الجمعيات وفي اختيار مجال�سها ودورية االنتخابات فيها وال�شفافية المالية وفتح المجال
�أمام الأع�ضاء للإطالع على �ش�ؤون الجمعية وفي اتخاذ القرارات� ،إذ ال يتم االلتزام بالمعايير
القانونية والمتطلبات الديمقراطية من قبل العديد من الجمعيات من الناحية الفعلية.
-الحالة الفل�سطينية وما تعانيه من انق�سام �سيا�سي في هذه الفترة �ألقت بظاللها على حرية
ت�أ�سي�س الجمعيات و�أكثر من ذلك جرى ا�ستغالل �صالحية ال�سلطة في ت�سجيل الجمعيات في
النزاع القائم بين فتح وحما�س ،حيث تم ا�ستخدام هذه ال�صالحية اما لتعزيز النفوذ او لت�صفية
الح�سابات مثل �صدور قرارات بحل بع�ض الجمعيات خالفا لأحكام القانون.
-تعاني بع�ض الجمعيات في مرحلة الت�سجيل والت�أ�سي�س من تباط�ؤ في �إجراءات الت�سجيل لدى
الجهة الإدارية (الوزارة)،او من عدم منح �شهادات ت�سجيل ،او طلب تقديم تعهد ح�سن ال�سيرة
وال�سلوك لغر�ض الت�سجيل ب�سبب تدخل االجهزة االمنية او تو�صياتها خالفا للقانون.
-وفي بع�ض االحيان قد تعاني بع�ض الجمعيات من التدخل في �إدارتها وتغيير هيئاتها الإدارية
من قبل الجهة الإدارية (الوزارة).
-تعر�ض مقرات الجمعيات للدخول والتفتي�ش اوالإغالق من قبل االجهزة االمنية دون الح�صول
على قرار من جهة ق�ضائية مخت�صة.
-تتطلب بع�ض الجهات الحكومية في قطاع غزة تقديم طلب م�سبق لالجتماعات العامة خالفا
للقانون ،وهو ما يمثل اعتداء على الحق بالتجمع ال�سلمي.
-على الرغم من توفر مدونة �سلوك خا�صة بعمل الهيئات االهلية موقعة من عدد كبير من هذه
الهيئات� ،إال �أن تطبيق تلك المدونة ما زال �ضعيفا.
77
78
79
واخرى للمدار�س الخا�صة باال�ضافة الى العاملين الحكوميين في القطاع ال�صحي .
-قانون العمل الفل�سطيني المعمول به في ال�ضفة الغربية وقطاع غزة ي�ستثني �أفراد �أ�سرة
�صاحب العمل من الدرجة الأولى من الحق في التنظيم بالرغم ان معظم الم�ؤ�س�سات االقت�صادية
الخا�صة بالقطاع الخا�ص ت�ستند الى الم�ساهمة العائلية ،كما ويجيز الف�صل التع�سفي للعمال
والقادة النقابيين مقابل تعوي�ض ،ويجيز الف�صل من العمل للعمال والقادة النقابيين لأ�سباب
فنية �أو خ�سارة تقت�ضي تقلي�ص عدد العمال ،ويقيد ممار�سة الحق في الإ�ضراب ،ويجيز التحكيم
الق�سرى في ت�سوية نزاعات العمل.
-تعاني النقابات والإتحادات العمالية من الهيمنة الحزبية عليها وال�سيطرة عليها� ،إ�ضافة
�إلى ت�ضارب الم�صالح وغياب التعاون والتن�سيق ووجود عدة ت�شكيالت نقابية على خلفية �سيا�سية
�أو حزبية.
-عمل النقابات العمالية يت�سم بغياب الديمقراطية الداخلية وبال�ضبابية وبغياب ال�شفافية
والمحا�سبة والم�ساءلة الذاتية.
مدى الحاجة لقانون ومقترحات للتطوير:
الأولوية في مو�ضوع النقابات العمالية هي ل�سن قانون ع�صري يكفل حماية الحق في التنظيم
النقابي ،و�أي�ضا وقف ال�سيطرة الحزبية على النقابات ،وهناك العديد من المتطلبات للتطوير �أبرزها:
� -إقرار قانون النقابات العمالية باال�ستناد �إلى مبادئ ومعايير الحرية النقابية باعتبارها احد
حقوق الإن�سان الأ�سا�سية التي التزم القانون الأ�سا�سي الفل�سطيني احترامها.
-تعديل �أحكام قانون العمل المتعلقة بالحريات النقابية بما يتالءم مع �أحكام القانون الأ�سا�سي
الذي التزم باحترام حقوق الإن�سان الأ�سا�سية.
-مراجعة المنظمات النقابية لأو�ضاعها الذاتية لجهة تعزيز قوتها واكت�سابها ا�ستقاللية الدور
والقرار وت�شجيع وتعزيز الديمقراطية وال�شفافية في الحياة الداخلية للمنظمات النقابية كمدخل
لتعزيز وحدة ن�ضالها.
-التزام الحكومة و�أ�صحاب العمل والأحزاب ال�سيا�سية عدم التدخل في ال�ش�ؤون الداخلية
للمنظمات النقابية واحترام ا�ستقالليتها.
-تطوير فعالية جهاز التفتي�ش في وزارة العمل وتمكينه من ممار�سة دورة في تعزيز و�صيانة
الحقوق والحريات النقابية.
-تعزيز دور الق�ضاء في حماية الحقوق العمالية بما فيها حرية التنظيم النقابي عبر تخ�صي�ص
محاكم وق�ضاة م�ؤهلين للنظر في الق�ضايا العمالية.
80
� -1أعدت بع�ض م�شروعات القوانين للأحزاب ال�سيا�سية في المجل�س الت�شريعي في العامين ،1998 ،1996ولكنها
لم تقر في حينه ب�سبب طرح المجل�س لتلك الم�شروعات جانبا للأ�سباب �أعاله .وقد قدمت للمجل�س الت�شريعي في
10ت�شرين الثاني 2005م�سودة م�شروع قانون للأحزاب قامت ب�إعدادها �أمان بعد نقا�شات مو�سعة مع الأطراف
المعنية ،حيث و�ضعت تلك الم�سودة على جدول �أعمال المجل�س للنقا�ش ،ولكنها ما زالت تراوح مكانها خ�صو�صا
في ظل تعطل عمل المجل�س بعد �إنتخابات .2006/1/25
81
�إ�شكاليات ومخاوف:
يحيط بمو�ضوع الأحزاب بع�ض الإ�شكاليات والمخاوف من ناحية مدى مالءمة التنظيم القانوني
للأحزاب في هذه المرحلة قبل قيام الدولة ،ومن ناحية كيفية تنظيم العالقات بين الف�صائل
والقوى الفل�سطينية و�إ�ستعادة الوحدة و�إزالة الإنق�سام وتبعاته التي �أثرت �سلبا على حرية التجمع
والتنظيم ب�شكل �أو ب�أخر .ويمكن �إجمال الإ�شكاليات القانونية والواقعية بما يلي:
-عدم �سن قانون حديث للأحزاب في ظل الجدل الدائر حول جدواه في هذه المرحلة ،ما جعل
مو�ضوع الأحزاب وتنظيم عالقتها مع بع�ض يحتكم لمواثيق �أخالقية �أكثر منها قواعد �إلزامية.
-القانون الأردني ل�سنة 1955الموجود حاليا لتنظيم الأحزاب قا�صر من عدة نواح �أبرزها
اقت�صاره على ال�سريان في ال�ضفة الغربية دون قطاع غزة ،عدم ال�شعور ب�إمكانية تطبيق قانون
لم يو�ضع ب�أيد فل�سطينية على �أحزاب وف�صائل فل�سطينية قائمة منذ ع�شرات ال�سنوات بالإ�ضافة
�إلى وجود ثغرات وم�شاكل وقيود على حرية ت�شكيل الأحزاب وممار�سة العمل الحزبي ما يجعل
هذا القانون مبنيا على ت�صور مختلف عما ين�شده الفل�سطينيون من مفهوم للعمل الحزبي وعالقة
الأحزاب بالنظام ال�سيا�سي ،من ذلك على �سبيل المثال منح هذا القانون لمجل�س الوزراء �صالحية
ترخي�ص الأحزاب ورف�ضها و�صالحية حل الحزب لأ�سباب بع�ضها غير جوهري.
-معظم الأحزاب الفل�سطينية القائمة هي ف�صائل ال تحتكم لقانون و�إنما لأنظمة ولوائح خا�صة
بها و�ضعتها بما يتالئم مع �أهدافها وبرامجها و�إ�ستراتيجياتها في المجاالت ال�سيا�سية واالجتماعية
وغيره ،وهي لم تح�سم حتى اليوم موقفها تجاه م�س�ألة �سن قانون في هذه المرحلة ما قبل قيام
الدولة الفل�سطينية الم�ستقلة� ،إ�ضافة لما يت�سم به عملها من ال�سرية خ�صو�صا ما يتعلق بالتمويل
او بالت�سلح خا�صة الف�صائل التي تمتلك �أجنحة ع�سكرية بهدف مقاومة الإحتالل �أو بالن�سبة
للتمويل.
-ال يوجد �أي �إطار قانوني وا�ضح ينظم التمويل الر�سمي للأحزاب والف�صائل والقوى والتمويل
للحمالت االنتخابية .وعليه من غير الوا�ضح كيفية الرقابة على هذا الجانب او اال�س�س التي يتم
بموجبها م�ساعدة هذه االحزاب من الخزينة العامة او من م.ت.ف.
-العالقات بين الأحزاب ي�شوبها نوع من التوتر و�صل في بع�ض الأحيان لحد الت�صادم الم�سلح،
ولم يعد الحوار هو الو�سيلة لحل الخالفات ،وجرى االحتكام لل�سالح لحل الخالفات .كما ال زال
قائما غياب التفاهمات بين الأحزاب في مو�ضوعات محل جدل منها المقاومة وتنظيم ال�سالح
ومرجعية الرقابة الوطنية في ق�ضايا ال�ش�أن الداخلي الوطني والم�شاركة في �صنع القرار الوطني �أو
الم�شاركة في ال�سلطة وقيمة الد�ستور ودورية االنتخابات.
82
83
خال�صة
�إن االتفاق على مفهوم وا�ضح للحق بالتنظيم والتجمع هو مدخل مهم لو�ضع �أ�س�س لحمايته .و�إن
�أي مفهوم لهذا الحق ال يجب �أن يغفل خ�صو�صية المجتمعات وال يجب ان يغفل التطورات والمعايير
العالمية لذلك .و�إن كان �سن القوانين مهما للحماية ف�إن وجود �إجراءات تنفيذية وتطبيقات تحترم
وتراعى قواعد القانون يكاد ال يقل �أهمية عن ذلك.
كما انه وبالقدر الذي يقع على عاتق ال�سلطة الر�سمية توفير البيئة والمناخ المالئم لممار�سة
المواطنين لهذا الحق ،ف�إن التجمعات نف�سها تتحمل م�س�ؤولية كبيرة في ن�شر التوعية والترويج
لأهمية الحر�ص على �صون هذا الحق وممار�سته في �إطار احترام منظومة الحقوق والحريات بوجه
عام.
ومن هنا يمكن �أن نختم هذه الورقة بتو�صيتين مهمتين ،هما:
-1يقع على عاتق ال�سلطات الر�سمية وعلى ر�أ�سها ال�سلطتين الت�شريعية والتنفيذية م�س�ؤولية
العمل على تطوير الت�شريعات والنظم التنفيذية لتعزيز حماية هذا الحق ،وممار�سته بحرية .ويقع
على عاتق ال�سلطات الر�سمية واجب العمل على �إزالة كل �أ�شكال العراقيل والعقبات التي من �ش�أنها
تقييد ممار�سة هذا الحق في الواقع �سواء بفر�ض قيود و�شروط خالف ًا للقانون �أو بالقيام بتدابير
و�إجراءات وممار�سات دون �إذن الجهات الق�ضائية �صاحبة االخت�صا�ص.
-2كما انه يقع على عاتق المنظمات الحزبية �أو الأهلية �أو النقابية تبني مبادئ وقواعد �سلوك
داخلية (مدونات) تكر�س حماية هذا الحق لتحقيق �أف�ضل الممار�سات التي تن�سجم مع المبادئ
الديمقراطية وتعزيز الإدارة الر�شيدة ومبادئ ال�شفافية والنزاهة والفاعلية ،والعمل على تطبيق
تلك المبادئ فع ًال عبر توفير الإمكانيات الالزمة لذلك �ضمن خططها وبرامجها وموازناتها.
84
الجمعيــات
مقدمة
ّ
بعد م�ضى �أكثر من � 66سنة على ا�ستقالل لبنان ،بقي قانون العام 1909في ر�أي الكثيرين انه
الأف�ضل ،خ�صو�ص ًا عندما قورن بالمر�سوم اال�شتراعي الذي �صدر في العام 1983الذي �ألغي بعد
ذلك لأنه ت�ضمن جوانب تم�س بالديمقراطية وحقوق االن�سان.
وت�أكيد ًا على منحى الهيمنة ،ما تو�صلت �إليه وزارة الداخلية من �إجراءات عند طلب الترخي�ص
لت�أ�سي�س جمعية ،حيث كان الأمن العام يتولى جمع المعلومات عن الم�ؤ�س�سين وانتماءاتهم ومواقفهم
االنتخابية وغير ذلك ،وغالب ًا ما كان يرف�ض اعطاء الإذن بالترخي�ص ،خوف ًا من ان تلعب الجمعيات
دور ًا �إجتماعي ًا كانت تعتبره ال�سلطة في ذلك الحين تحري�ضي ًا...
ولم يتغير هذا الواقع �إال منذ �سنوات قليلة ،حيث �أ�صبحت الجمعية تنتخب بدون وجود ممثل
للوزارة ،وي�صدر الترخي�ص في وقت ق�صير ن�سبي ًا ،وهو ما ي�ؤكده �صدور (علم وخبر) بالع�شرات
�شهري ًا.
تم اختراق الجمعيات من عنا�صر تم ّول الإرهاب ،ولكن هذا االختراق ال يمكن ا�ستخدامه لإبطاء
الترخي�ص .ما تم ّكن عمله لتفادي هذا االختراق مراقبة ممار�سات الجمعيات ونوعية ن�شاطاتها
وو�ضع ح ّد لمخالفاتها �إن وجدت ،و�إبقاء الجمعيات الأخرى بمن�أى عن التدابير الإ�ستباقية.
مما ال �شك فيه �أن بقاء قانون واحد للأحزاب والجمعيات يربك الطرفين مع ًا ،فللحزب
متطلبات تختلف في بنيتها عن الجمعيات ،وكذلك للجمعيات برامج ال تلتقي وتفكير االحزاب،
ولذلك يجب الف�صل بينهما.
ان م�س�ألة الأداء الديمقراطي في الجمعيات ،م�س�ألة على جانب كبير من االهمية ،ومع �إيماننا
بم�س�ألة المداورة في ال�سلطة ،ف�إن تحديد �أنظمة حول هذه الناحية بالذات تتنافى والديمقراطية
لأنها تح ّد من حرية الهيئة العامة في االختيار ،وهي ال�سلطة الأعلى ،ولها حق اختيار من تراه
منا�سب ًا.
الو�ضع القائم
عانى المجتمع المدني في لبنان طوال الأعوام الما�ضية من �سوء تطبيق هذا القانون العثماني
المتقدم �إذ كانت وزارة الداخلية تحول هذا الت�صريح بالعلم والخبر الى اذن م�سبق مخالفة
بذلك القانون والمعايير الدولية «مما ع ّر�ض عملها هذا للإبطال �صون ًا لحرية الجمعيات ومنع
تجاوز ال�سلطة » بنا ًء على ما جاء في قرار رائد لمجل�س �شورى الدولة .وقبلها انتف�ض م�ؤ�س�سو
�إحدى الجمعيات لحرية الجمعيات ب�أن عمدوا �إلى تبليغ وزارة الداخلية بقيام جمعيتهم بعد �أن
87
امتنعت عن ت�سلم ت�صريحهم بالعلم والخبر باليد� .إلى �أن �أ�صدرت الوزارة بتاريخ 2006/5/19
التعميم رقم �/10أ.م 2006/الذي �أكد �ضرورة احترام القانون لجهة ت�سهيل ت�أ�سي�س الجمعيات
وعملها في لبنان وهو �أمر طال انتظاره من المجتمع المدني ،بحيث يمكن ايجاز التطورات في
ميدان حرية الجمعيات في لبنان لل�سنوات القليلة الما�ضية بالمحطتين التاليتين:
-قرار مجل�س ال�شورى ب�إبطال بالغ لوزارة الداخلية �صونا لحرية الجمعيات ومنـع تجاوز ال�سلطة
بنا ًء على مراجعة جمعية عدل (الغرفة االولى رقم 2004-2003/135تاريخ .)2006/1/18
-التعميم رقم �/10أم 2006/تاريخ 2006/5/19المتعلق بـ تحديد �آلية جديدة الخذ وزارة
الداخلية والبلديات العلم والخبر بت�أ�سي�س الجمعيات في لبنان وت�سهيـل هذا االمر تطبيق ًا لأحكام
قانون الجمعيات ال�صادر عام 1909وتعديالته.
وبذلك مع الأخذ بعين الإعتبار م�ضامين قانون 1909وتطبيقاته الليبرالية ،يكاد يكون لبنان
الدولة الوحيدة في عداد دول المنطقة التي تتمتع بحرية ت�أ�سي�س الجمعيات ون�شاطها بف�ضل القانون
ال�صادر عام .1909
ا�شكاالت و�أزمات ومقترحات حلول
ثمة ريبة وهواج�س لدى ال�سلطة من المجتمع المدني ،وبالمقابل ثمة مخاوف لدى المجتمع
المدني من الحكومة ،مرد ذلك الى :اخ�ضاع ملف الجمعيات لتحقيقات �أمنية م�سبقة وا�شتداد
الح�س الأمني لدى ال�سلطة �إزاء ت�أ�سي�س الجمعية ،ومراقبة �أن�شطة الجمعيات والتدخل في
انتخاباتها ،وفر�ض نماذج �أنظمة ومحا�ضر �إنتخاب الهيئات التمثيلية للجمعيات .وبالمقابل تقوم
ال�سلطة ب�إغراق المجتمع المدني عن طريق الت�شجيع على ت�سجيل عدد كبير من الجمعيات -ال
�سيما منها الطائفية والعائلية -خ�صو�ص ًا في ال�سنوات القليلة الأخيرة بدون �أن يعك�س ذلك تطور ًا
في عمل المجتمع المدني ،التع�سف في �سحب العلم والخبر ،ت�أ�سي�س جمعيات تر�أ�سها زوجات
و�أقارب الم�س�ؤولين للإ�ستفادة من المنح الخارجية وا�ستغالل النفوذ.
� -أزمة الديمقراطية
تطرح �أزمة الديمقراطية داخل الجمعية في لبنان الإ�شكاليات التالية:
تجديد القيادة دوري ًا (احتكار الع�ضوية لجهة ق�صرها على المنا�صريـن والمواليـن
للم�ؤ�س�سين �أو القياديين ،اللوائح المقفلة في االنتخابات ،الرئي�س الم�ؤ�س�س – المر�شح الدائم
الفائز بالتزكية).
� إبداء الر�أي وفاعلية و�سائل التعبير داخل الجمعية ومدى انبثاق الر�أي عن
88
الهيئات الجماعية ولي�س عن �شخ�ص يحتكر القرار (فاعلية دور الهيئة الإدارية ،اللجان
االدارية ،الهيئة العامة.)...
� إقت�صار الن�شاط الداخلي على عدد قليل من الأع�ضاء الفاعلين بمقابل الع�ضوية ال�شكلية لـ
«�أع�ضاء» �آخرين.
من معوقات تداول ال�سلطة داخل الجمعية ال�صعوبات التي يخلفها ترك الرئي�س الم�ؤ�س�س
مهامه في الجمعية وخ�صو�ص ًا الخ�شية من فرط عقد الجمعية بعد تركه لها.
تكمن الحاجة الى �ضرورة تفعيل الجهود الذاتية لتطوير بنية الجمعيات في لبنان ب�إتجاه
الديموقراطية الداخلية وتقعيل الإداء الديمقراطي عن طريق تمكين الأع�ضاء و�إ�شراكهم في
اتخاذ القرارات في الهيئة العامة.
� -أزمة التمويل
تعاني معظم الجمعيات �أزمات مالية ب�سبب �ضعف الموارد �أو �سوء الإدارة المالية:
تفعيل عملية التمويل الذاتي.
ت�سهيل طلبات التمويل والتبرعات الخارجية وتمكين الجمعيات منها.
� -أزمة االدارة
ينبغي العمل على تخفيف الأعباء الإدارية عن كاهل الجمعيات ،لجهة الت�أكيد على:
ت�سهيل عملية ت�سجيل النظامين الت�أ�سي�سي والداخلي في وزارة الداخلية ومنبعد هما
محا�ضر االنتخابات والم�ستندات المالية.
عدم ا�شتراط �أي نموذج �أو �شروط �أو معاملة خا�صة للت�أ�سي�س �أو لمحا�ضر الإنتخابات تتجاوز
ما هو مطلوب في الن�صو�ص القانونية.
عدم ا�شتراط ح�ضور مندوب وزارة الداخلية العملية االنتخابية.
عدم اخ�ضاع م�ؤ�س�سي الجمعية لأي تحقيق من االجهزة االمنية في خالل معاملة ت�سجيل
الجمعية.
في �ضوء ما تقدم:
تطرح م�س�ألة ما �إذا كان يجدر �إ�ستحداث قانون جديد للجمعيات في لبنان
الحاجة في الظروف الحالية ل�سن قانون جديد للجمعيات على اعتبار �أن هذا ال�ش�أن منظم
في قانون الجمعيات للعام 1909والذي يعتبر ليبرالي ًا �إلى ح ّد بعيـد خ�صو�ص ًا لو �أدخلت عليه
وعلى �سواه من القوانين ذات ال�صلة تعديالت محددة ومح�صورة.
89
90
النقابات
مقدمة ّ
يتّ�سم العمل النقابي في لبنان بخ�صو�صية عن عمل �سائر الجمعيات ف�ض ًال عن ا�ستناده �إلى
ت�شريعات خا�صة به.
�أف َر َد القانون اللبناني ن�صو�ص ًا خا�صة بالنقابات م�ستق ّلة عن القانون العام للجمعيات ال�صادر
بتاريخ � 3أيلول .1909
�أبرز هذه الن�صو�ص الخا�صة ،المادة 4وما يليها من قانون العمل ال�صادر في � 23أيلول 1946
والتي ع ّرفت النقابة بما يجعل منها ثالث فئات :نقابات �أرباب العمل ،نقابات الأجراء ،ونقابات
الحرفيين.
الو�ضع القائم
.1مبد�أ الحرية النقابية
ي�ش ّكل ت�شريع النقابات في لبنان ال�صادر �أوا�سط القرن الما�ضي تراجع ًا عن مبد�أ حرية
نظر الجمعيات الذي كان لبنان قد اكت�سبه منذ �أوائل القرن الما�ضي و�أق ّره قانون � ،1909إذ َي ُ
والتوج�س �إلى النقابات وي�ضع قيود ًا ع ّدة على ت�أ�سي�سها وعلى
ّ الت�شريع النقابي بكثير من الحذر
ن�شاطها �أكثر مما هي الحال بالن�سبة �إلى �سواها من الجمعيات الخا�ضعة لقانون .1909ومر ّد ذلك
التوج�س ،الذي ا�ستمر حتى الآن� ،إلى الخ�شية من تنامي الفكر الثوري في مرحلة �شهدت حظر ّ
الحزب ال�شيوعي في لبنان والت�ضييق على �أع�ضائه.
لبنان يق ّر بمبد�أ الحرية النقابية مع عدد ملحوظ من القيود .وقد �صادق بو�صفه ع�ضو ًا م�ؤ�س�س ًا
في الأمم المتحدة على العديد من اتفاقيات العمل والحريات النقابية ال�صادرة عن المنظمات
الدولية وفي طليعتها منظمة العمل الدولية .ومن هذه المعاهدات الدولية� ،إعالن فيالدلفيا ال�صادر
بتاريخ � 10أيار 1944واالتفاقية رقم 98لعام 1949والعهد الدولي للحقوق االقت�صادية واالجتماعية
والثقافية لعام 1966والإعالن الخا�ص بالمبادئ والحقوق الأ�سا�سية في العمل ال�صادر بتاريخ
19حزيران 1998و�سواه من العهود والإعالنات الدولية �إ�ضاف ًة �إلى م�صادقته على االتفاقيات
ال�صادرة عن منظمة العمل العربية.
و�إن كانت الت�شريعات النقابية وت�شريعات العمل اللبنانية القديمة العهد تتناق�ض للوهلة الأولى
مع المعايير الدولية الحديثة حول حرية ت�شكيل النقابات� ،إال �أن المعاهدات الدولية التي يكون
�أبرمها لبنان �أ�صو ًال تتق ّدم في المبد�أ على �أحكام القانون الداخلي بمقت�ضى ن�ص المادة 2من
قانون �أ�صول المحاكمات المدنية.
91
.2القيود
غير �أن لبنان رف�ض الم�صادقة على المعاهدة رقم 87لعام 1948المتع ّلقة بالحرية النقابية
وحماية الحق النقابي على اعتبار �أنها تطلق حرية ت�أ�سي�س النقابات.
ف ُيخ�ضع قانون العمل اللبناني �إن�شاء النقابات �إلى ترخي�ص م�سبق من وزير العمل ،بمقت�ضى
المادتين 86و 87منه مع ما يرافق ذلك من ا�ستن�ساب في توزيع التراخي�ص وغالب ًا ما ُيعتمد
الترخي�ص المفرط لإغراق الحركة النقابية بنقابات وهمية �أو موالية لل�سلطة و�إف�ساد النتائج
االنتخابية لالتحاد العمالي العام.
ال يدخل نظام النقابة ح ّيز النفاذ �إال �إذا حاز موافقة وزير العمل بمقت�ضى المادة 89من قانون
العمل الأمر الذي ي�ضع مع ّوقات �إ�ضافية على انطالقة النقابة في ن�شاطها مع ما يرافق ذلك من
�ضغوط وا�ستن�سابية .وكذلك الأمر بالن�سبة لإ�شراف وزارة العمل على التفا�صيل الإدارية في النقابة
وعلى النواحي المالية ور�سوم االنت�ساب �إلى النقابة والم�ساعدات التي تقدمها الوزارة.
ال يزال لبنان يق ّيد الحرية النقابية للأفراد في �إن�شاء النقابات فيق�صر �إن�شاء النقابات على
مهن مع ّينة تح ّددها وزارة العمل بمقت�ضى �أحكام المادة 85من قانون العمل.
ومن ناحية �أخرى ،ال ي�شمل قانون العمل �إال النقابات التي ين�شئها �أرباب العمل �أو الم�ستخدمون
بمقت�ضى �أحكام المادة 86من قانون العمل دون �سائر المهن غير الخا�ضعة لهذا القانون.
يحظر نظام الموظفين على ه�ؤالء �إن�شاء النقابات ،با�ستثناء موظفي الم�صالح الخا�صة الذين ّ
يمار�سون حقوقهم النقابية وي�ستفيدون ،حظو ًة على زمالئهم في القطاع العام ،من االتفاقيات
الجماعية والو�ساطة والتحكيم بموجب المر�سوم 17386تاريخ � 2أيلول ،1964بما يخالف مبد�أ
الحرية النقابية والم�ساواة �أمام القانون بالن�سبة لأبناء الفئة الواحدة.
لبنان يلتزم �إلى حدود مع ّينة ،ولي�س بالكامل ،المعايير الدولية للتنظيم النقابي.
ا�شكاليات و�أزمات ومقترحات حلول
الإ�صالح الت�شريعي
� -ضرورة احترام لبنان الأحكام الدولية في مو�ضوع حرية ت�أ�سي�س النقابات والعمل النقابي
وا�ستكمال توقيع المعاهدات الدولية وخ�صو�ص ًا المعاهدة رقم 87لعام 1948المتع ّلقة بالحرية
النقابية بدون تح ّفظات على اعتبار لبنان ع�ضو ًا في منظمة العمل الدولية وملتزم مواثيق الأمم
المتحدة والإعالن العالمي لحقوق الإن�سان في مقدمة د�ستوره.
� -ضرورة تنزيه الت�شريع اللبناني من الن�صو�ص المخالفة لالتفاقيتين رقم 87ورقم .151
� -إلغاء القيود على الحرية النقابية و�إخ�ضاع النقابات للترخي�ص الم�س ّبق ون�شاطها للرقابة
92
الحكومية الم�سبقة والمبا�شرة :تطبيق نظام الت�صريح �أو «العلم والخبر» على ت�أ�سي�س النقابات
ولي�س الترخي�ص الم�س ّبق.
-تطبيق القانون العادي (قانون )1909الذي يح ّرر ت�شكيل الجمعيات من القيود الم�سبقة،
على النقابات ،مع ت�شريع �أ�صول خا�صة بالن�سبة لكل نوع من النقابات ،على اعتبار �أن النقابة نوع
من �أنواع الجمعيات ت�ستفيد م ّما ت�ستفيد منه الجمعيات من حرية ت�أ�سي�س ون�شاط وتالي ًا ال ّ
ي�صح
التمييز بين «الجمعية» (ح�سب تطبيق القانون )1909و»النقابة» (الخا�ضعة لت�شريعات العمل)
على �صعيد حر ّية الت�أ�سي�س والعمل.
ّ
كالموظفين في القطاع � -إلغاء التمييز في المعاملة النقابية والرجوع عن حرمان بع�ض الفئات
العام والعمال الزراعيين من ح ّقهم في تكوين النقابات واالنت�ساب �إليها.
-مراجعة قانون العمل العادة النظر بمفهوم و�صاية الإدارية الم�سبقة لوزارة العمل و�سواها
من التعديالت وتعديل الباب الرابع منه.
� -إلغاء المر�سوم 7993تاريخ 3ني�سان � 1952أو تعديله لرفع القيود عن الحياة النقابية و�إلغاء
الرقابة الم�سبقة و�إعادة النظر بمفهوم الو�صاية الإدارية لوزارة العمل.
-قوننة القطاع النقابي Codificationباعتماد ت�شريع نقابي موحد وع�صري بالن�سبة لجميع
القطاعات المهنية.
� -شمول ال�ضمانات واالمتيازات والحقوق المن�صو�ص عليها في قانون العمل جميع �أنواع
النقابات و�ضمان ال�شيخوخة والطبابة للنقابيين والعمال والمهنيين.
� -ضرورة �صون حقوق العمال والمهنيين الأجانب في االنت�ساب �إلى النقابات في �ضوء حاجات
�سوق العمل وتنظيم �إجازات العمل.
تبديد الهواج�س المتبادلة :ثمة ريبة وهواج�س لدى ال�سلطة من النقابات بعد الحرب،
وبالمقابل ثمة مخاوف لدى هذه الأخيرة من الحكومة ومر ّد ذلك �إلى �إخ�ضاع النقابة ل�سلطة وزارة
العمل في العديد من مفا�صل العمل النقابي ،وبالمقابل �إغراق ال�سلطة للحركة النقابية عن طريق
خلق عدد كبير من النقابات والهياكل النقابية الوهمية للت�أثير في الحركة المطلب ّية خ�صو�ص ًا في
ال�سنوات القليلة الأخيرة دون �أن يعك�س ذلك تط ّور ًا في هذه الحركة النقابية .كذلك تعمد ال�سلطة
عموم ًا �إلى �سيا�سة �إفقار الم�ؤ�س�سات العامة الخدماتية تمهيد ًا لخ�صخ�صتها .يتط ّلب ذلك �إعادة
الثقة �إلى العالقة بين الحركة النقابية وال�سلطة و�إعادة در�س الهيكلية النقابية.
اعتماد نظام الت�صريح و�إن�شاء هيئة رقابية مختلطة :اقتراح ح�صر عملية
ت�سجيل النقابات وح ّلها بهيئة م�ستق ّلة مختلطة ذات طابع ق�ضائي ،ق�ضائية�-إدارية-نقابية ،على
ِغرار الجمعيات .تناط بهذه الهيئة �صالحية رقابية و�إ�شرافية وتلحق بها �أجهزة فاعلة للرقابة ،مع
93
حفظ القرار للهيئة -ولي�س لل�سلطة الإدارية -في اتخاذ الإجراء المنا�سب بحقّ النقابة .و ُيناط ح ّل
النقابة بالجمعية العمومية ولي�س بال�سلطة الإدارية و�إال فعبر الهيئة المختلطة �أو الق�ضاء.
تنظيم الهيكلية النقابية وتجديد القطاعات وت�صنيف المهن وقطع الطريق
تدخل ال�سلطة عبر ح�صر االتحادات بعدد معين (يزيد مع تط ّور التقنيات التي ت�ستدعي على ّ
ت�أ�سي�س اتحادات جديدة) مع تحرير العدد بالن�سبة للنقابات �إ�ضاف ًة �إلى �ضرورة اعتماد بطاقة
مهنية مم�أ�س�سة (تحديد من هو النقابي ،تفادي االزدواجية).
الكف عن ا�ستن�سابية ال�سلطة في التعامل مع الحركة النقابية تبع ًا لم�صالحها � ضرورة ّ
ال�سيا�سية.
ان�شاء جهاز متف ّرغ في الحركة النقابية لل�سهر على حقوق العمال وف�ضح االنتهاكات
مع ر�صد التمويل الالزم له.
تفعيل مبادرات النقابات لتح�سين �صورتها وفاعليتها:
-مالحظة التقهقر في فاعلية الحركة النقابية بعد الحرب� :ضعف تلبية الدعوات �إلى
االعت�صام ال�صادرة عن االتحاد العمالي العام ،عدم اعتماد االتحاد م� ّؤ�شر غالء المعي�شة منذ
...1996
-معوقات :طغيان المنا�سبات االحتفالية على عمل النقابات عو�ض العمل النقابي ال�ضاغط
والم�ؤ ّثر في ال�سيا�سات العامة ،ا�ستغالل النقابات لأغرا�ض �سيا�سية وانتخابية...
� -ضرورة �أداء النقابات دور ًا ملحوظ ًا في بناء ال�سيا�سات العامة و�صوغ الخطط االقت�صادية
واالجتماعية في �إطار ال�شراكة مع القطاع العام وم�شاركة النقابات بفاعلية في المجل�س والهيئات
العامة (المجل�س االقت�صادي واالجتماعي ،مجل�س العمل التحكيمي.)...
� -ضرورة وقوف النقابات موقفاً �ضاغط ًا Forcing/Lobbyingلتح�سين م�ستوى الحياة
اليومية للنا�س (انقطاع التيار الكهربائي ،نوعية وجودة خدمات الهاتف الن ّقال-الخليوي ،ارتفاع
الأ�سعار ،مزاحمة العمالة الأجنبية )...بما يجعل الحكومة تح�سب ح�ساب ًا لردة فعل النقابات
واالتحادات العمالية عند اتخاذ قراراتها التنفيذية في الق�ضايا االقت�صادية واالجتماعية (رفع
�أ�سعار الم�شتقات النفطية ،ربطة الخبز و�سائر المواد المدعومة.)...
-تفعيل �أداء النقابات بتح�سين �شروط المنت�سبين �إليها وو�ضعيتهم.
-ا�ستقالل النقابات واالتحادات العمالية عن الت�أثير ال�سيا�سي والطائفي حتّى ال يعوق حركتها
�أو ي�ش ّلها ،وعدم تجاوز النقابات ال�ش�أن النقابي �إلى «ال�ش�أن ال�سيا�سي» (بمعنى ال�صراع على
ال�سلطة).
94
-ال�صفة التمثيلية والديموقراطية� :ضرورة تفعيل الجهود الذاتية لتطوير بنية النقابات
التمثيلية الحقيقية� ،أو ًال في تمثيلية النقابة وعدم خلق نقابات وهمية ،وثاني ًا باتجاه الديموقراطية
الداخلية وتفعيل الأداء الديموقراطي ومن ذلك �ضمان ح�صول انتخابات فعلية لتجديد القيادة
النقابية وتحقيق �إدارة ديموقراطية (ح�صر والية رئي�س االتحاد العمالي العام باثنتين فقط).
-التن�شئة النقابية على الديموقراطية :التنويه ب�أن الممار�سة الديموقراطية الداخلية ترتبط
ب�سلوك الأع�ضاء حيث �أن الديموقراطية ال تكمن في تداول ال�سلطة فح�سب بل في الم�شاركة في
اتخاذ القرار �أي�ض ًا �إ�ضافة �إلى تكثيف التدريب النقابي والتوجيه والتوعية الحقوقية وتفعيل الحقوق
والواجبات النقابية في التربية بعدما �أُدخلت في المناهج التربوية.
-التمكين للأع�ضاء :حفظ حقوق الأع�ضاء في النقابة و�إ�شراك الأع�ضاء في اتخاذ القرارات
في الهيئة العامة و�ضمان �شفافية العمل داخل الجمعية والتركيز على التربية المواطنية لتحفيز
االنت�ساب �إلى النقابات والمحا�سبة المواطنية انطالق ًا من العمل النقابي �إ�ضاف ًة �إلى تكثيف
االنت�ساب النقابي (حالي ًا :ال يتجاوز %7-5من اليد العاملة) وتغذية مالية النقابات من اال�شتراكات،
خ�صو�ص ًا و�أن المنت�سبين وغير المنت�سبين ي�ستفيدون من ثمرة ن�ضال الحركة النقابية .
� -صالحية الأنظمة الداخلية ال�ستيعاب التطوير الديموقراطي :ترك تنظيم الآليات
خ�ص التنظيم الداخلي الديموقراطية للأنظمة الداخلية ،دون وزارة العمل ،ال�سيما في ما ّ
للجمعية وانتخابات الهيئة الإدارية والتفا�صيل والإجراءات واال�ستحقاقات الآيلة �إلى �ضمان دورية
االنتخابات الداخلية.
95
الأحزاب
مقدمة
ّ
تطلب غالبية الدول من الأحزاب ال�سيا�سية ق�صد ت�سجيلها واالعتراف بها االيفاء بالتزامات
قانونية ت�شمل ح ّد ًا �أدنى من عدد الأع�ضاء ونظام ًا مكتوب ًا وبرنامج ًا وانتخاب قادة� .أ ّما في لبنان فانّ
الو�ضع القائم للأحزاب يرتكز ت�شريعها على قانون الجمعيات العثماني ال�صادر بتاريخ � 3أيلول/
�سبتمبر .1909هذا القانون اقتب�س �أحكامه من القانون الفرن�سي ال�صادر عام 1901وهو يعتمد
تو�صل اليه الفقه واالجتهاد الت�صريح الى وزارة الداخلية بموجب العلم والخبر م�ستبق ًا بذلك ما ّ
الدولي لجهة اجازة الرقابة الالحقة ولي�س الم�سبقة على حرية التج ّمع والتنظيم.
انّ المجتمع المدني اللبناني عانى طوال الأعوام الما�ضية من �سوء تطبيق هذا القانون العثماني
المتق ّدم اذ كانت وزارة الداخلية تح ّول هذا الت�صريح بالعلم والخبر الى �أذن م�سبق مخالفة بذلك
القانون والمعايير الدولية ما ع ّر�ض عملها هذا لالبطال �صون ًا لحرية الجمعيات كما جاء في قرار
رائد لمجل�س �شورى الدولة بتاريخ .2003/11/18
قبل ذلك انتف�ض م� ّؤ�س�سو احدى الجمعيات لحرية التج ّمع ب�أن عمدوا الى تبليغ وزارة الداخلية
بان�شاء جمعيتهم بعد �أن امتنعت عن ت�س ّلم ت�صريحهم بالعلم والخبر باليد الى �أن �أ�صدرت الوزارة
بتاريخ 2006 /5/19التعميم رقم /10ام 2006/الذي �أ ّكد �ضرورة ت�سهيل ت�أ�سي�س وعمل الجمعيات
والأحزاب ال�سيا�سية.
الو�ضع القائم
لعبت الأحزاب ال�سيا�سية اللبنانية دور ًا �أ�سا�سي ًا ومه ّم ًا يعود الى ال�سنوات الأولى من عمر
الجمهورية وتم ّيز �أدا�ؤها باحترام المعايير الدولية من جهة وباال�سهام في بناء الم�ؤ�س�سات
الديموقراطية من جهة ثانية ما �أ ّدى الى تنمية الممار�سات الديموقراطية وقيام نظام انتخابي
ع�صري ف�ض ًال عن التخفيف من توظيف الطائفية.
ا�شكاالت و�أزمات وقترحات حلول
�أ ّما اليوم فالو�ضع الحزبي في لبنان ي�شهد ا�شكاالت و�أزمات منها الديموقراطية والتمويل:
� -أزمة الديموقراطية
ال يعلن � ّأي حزب �سيا�سي �أ ّنه غير ديموقراطي .لقد �أ�صبحت الديموقراطية فكرة قوية ومهيمنة
حتى الأحزاب الأكثر ت�س ّلط ًا باتت ت�ستعير هذا الم�صطلح في ت�سميتها .ولكن الديموقراطية ال
تزدهر في الحزب بمج ّرد ا ّدعائها فهي تتط ّلب اجراءات داخلية ت�ضمن التغيير في المنا�صب
96
القيادية دوري ًا وتفعيل م�شاركة الأع�ضاء وال�سماح لهم بالتعبير عن �آرائهم بحرية وهي تتط ّلب
كذلك الت�سامح مع الأفكار المتن ّوعة وت�شجيع ع�ضوية الن�ساء وم�ساءلة القادة.
�إنّ �أزمة الديموقراطية تطرح اال�شكاليات التالية:
-تجديد القيادة الحزبية دوري ًا
-توافر حرية التعبير وتكوين الر�أي الجماعي
-الم�شاركة الفعلية في الأن�شطة فال يحدث تمييز بين ع�ضوية �شكلية وع�ضوية فعلية
-تداول ال�سلطة بدون خالفات تليها انق�سامات
-فتح المراكز القيادية �أمام جميع الأع�ضاء بدون تمييز ديني �أو مناطقي
�أّما على �صعيد البرنامج الحزبي فالبرامج تكاد تكون مت�شابهة في تناولها لم�شاكل النا�س..
واال�شكالية في التنفيذ وفي قدرة الحزب على التناف�س ال�سلمي على المنا�صب االنتخابية وال�سعي
الى تو ّلي زمام الحكم وعلى طرح الحلول الممكنة التي تم ّيزه عن الأحزاب الأخرى وعلى ا�ستقطاب
�أع�ضاء جدد وتاهيل الأع�ضاء النا�شطين.
لذلك من المقترحات التي ت�ساعد عل تجاوز �أزمة الديموقراطية في الأحزاب ما يلي:
-ال�سماح لأع�ضاء الحزب بالتعبير الح ّر عن �آرائهم
-ت�شجيع ع�ضوية الن�ساء في الحزب
-م�شاركة جميع الأع�ضاء في �صوغ القرار الحزبي
-التزام �آليات وا�ضحة التخاذ المواقف واعالنها
-تطبيق مبد أ� ال�شفافية والم�ساءلة والمحا�سبة على جميع الأع�ضاء بمن فيهم القادة.
� -أزمة التمويل
تعاني معظم الأحزاب في لبنان �أزمات مالية ب�سبب �ضعف الموارد �أو �سوء االدارة المالية.
ومن المقترحات لح ّل هذه الأزمة نورد ما يلي:
-تفعيل عمليات التمويل الذاتي
-و�ضع �سقف للهبات التي يق ّدمها للحزب �أ�شخا�ص طبيعيون وحظر تل ّقيها من ال�شركات �أو
�سائر الجهات الأجنبية
-مراقبة تمويل الحمالت االنتخابية
-و�ضع �أنظمة داخلية حول �أ�صول �صرف الأموال �ضمان ًا لل�شفافية
97
98
مقدمة
تتعر�ض الجمعيات والنقابات العمالية والأحزاب ال�سيا�سية -الع�صب الرئي�سي للم�شاركة
ال�سيا�سية -لقيود قانونية �شديدة ،بموجب هذه القيود ي�صادر الحق في تكوين الجمعيات والنقابات
والأحزاب؛ وهو ما ي�شكل انتهاكا للد�ستور الم�صري والمواثيق الدولية الم�صدقة عليها الحكومة
والتي ت�ضمن وتكفل هذا الحق.
فبالن�سبة للجمعيات الأهلية ،هناك القانون رقم 84ل�سنه 2002والذي يعد عائقا يعرقل
العمل الأهلي ويعوق تنمية وتطوير تلك الجمعيات ،فبموجبه تقوم الجهات الإدارية بالإ�شراف
والتدخل في عمل الجمعيات الأهلية بدء ًا من بحث وفح�ص مدى توافر �شروط ت�أ�سي�س الجمعية من
عدمه والغر�ض من قيامها مرور ًا ب�شروط ع�ضويتها وانتخاب مجال�س �إداراتها ،وانتهاء ًا بفح�ص
ومراقبة ممار�ساتها وميزانياتها ومدى التزامها بميدان ومجال ن�شاطها وكيفية ا�ستغالل وا�ستثمار
�أموالها.
�أما النقابات العمالية ،فيمثل القانون رقم 35ل�سنة 1976وتعديالته بموجب القانونين رقم
نوعا من الو�صاية والإ�شراف والتدخل من قبل ال�سلطات ( )1ل�سنة )12( ،1981ل�سنة ً 1995
الإدارية على الحرية النقابية وعلى حق العمال في ت�شكيل التنظيم النقابي �سواء حقها في و�ضع
د�ساتيرها و�أنظمتها وانتخاب ممثليها في حرية� ،أو اال�ستقالل في تنظيم �إداراتها و�أوجه ن�شاطها
و�صياغة برامجها �أو حقها في تكوين اتحادات واالن�ضمام �إليها ،الأمر الذي ينتق�ص من ال�ضمانات
المن�صو�ص عليها في اتفاقية الحرية النقابية وحماية الحق في التنظيم النقابي رقم 87لعام
،1948والتي �صادقت عليها م�صر عام .1957
وعن الأحزاب ال�سيا�سية ،فيعوق الحياة الحزبية في م�صر العديد من الإ�شكاليات والقيود،
وي�أتي في مقدمتها القانون رقم 40ل�سنة 1977والذي تعود جذوره �إلى فترة الرئي�س الأ�سبق �أنور
ال�سادات الذي �سعى �إلى و�ضع قانون للأحزاب ،وخا�صة �أن �سلفه الرئي�س جمال عبد النا�صر كان
قد �أ�س�س االتحاد اال�شتراكي العربي بو�صفه الحزب ال�سيا�سي الوحيد في البالد،وفي عام 1974
�سعى ال�سادات �إلى تفكيك الحزب الواحد الذي �أقامه عبد النا�صر فق�سمه �إلى ثالثة �أجنحة �أو
منابر وبعد عامين حول هذه المنابر �إلى �أحزاب ف�أن�ش�أ الحزب الوطني الديمقراطي،وحزب التجمع
(الوطني التقدمي الوحدوي ) وحزب الأحرار اال�شتراكي ،وفي يونيو 1977وقع ال�سادات على �أول
قانون م�صري لتنظيم الأحزاب ال�سيا�سية بعد اال�ستقالل ( القانون رقم 40ل�سنة .) 1977
و�إن كان هذا القانون قد �أكد في مادته الأولى على «حق تكوين الأحزاب ال�سيا�سية وحق
الم�صريين في االنتماء لأي حزب �سيا�سي وذلك طبقا لأحكام القانون»� ،إال �أن الم�شرع في ذات
101
الوقت قد نحى منحى مختلف ًا تمام ًا عن هذا الن�ص،فلم يكتف بتنظيم حق الأفراد في حرية تكوين
الأحزاب ال�سيا�سية،بل �صادر هذا الحق وع�صف به و�أهدره �إلى الحد الذي �أ�صبح تكوين حزب
�سيا�سي في ظل ال�شروط المن�صو�ص عليها في هذا القانون ،وفي ظل اللجنة الإدارية الم�سماة
بلجنة �شئون الأحزاب هي �ضرب ًا من �ضروب الم�ستحيل .
تحديات �شتى :
ويمكن بيان واقع الجمعيات الأهلية والنقابات العمالية والأحزاب ال�سيا�سية
والإ�شكاليات القانونية التي تجابهها والحلول المطروحة في هذا ال�صدد على النحو
التالي:
102
103
الإ�شراف والتدخل في تحديد هام�ش الحركة الممنوح للجمعيات الأهلية ،وهو ما تجلى في تباين
وجهتي نظر الجهة الإدارية ونظر الراف�ضين للقانون حول المادة رقم 42الخا�صة ب�إعطاء حق
حل الجمعيات �إلى الجهة الإدارية ،والمادة رقم 2التي تن�ص على اخت�صا�ص الق�ضاء الإداري في
نظر منازعات الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية ،فبموجب القانون تقوم الجهات الإدارية بالإ�شراف
والتدخل في عمل الجمعيات الأهلية .ويمكن بيان �سلبيات هذا القانون على هذا النحو :
-1تقييد عمل المنظمات من خالل التو�سع في الن�شاط المحظور على الجمعيات
والم�ؤ�س�سات
ن�صت المادة ( ) 11على «تعمل الجمعيات على تحقيق �أغرا�ضها في الميادين المختلفة لتنمية
المجتمع وفق ًا للقواعد والإجراءات التي تحددها الالئحة التنفيذية ،ويجوز للجمعية -بعد �أخذ
ر�أي االتحادات المخت�صة وموافقة الجهة الإدارية � -أن تعمل في �أكثر من ميدان ،ويحظر �إن�شاء
الجمعيات ال�سرية ،كما يحظر �أن يكون من بين �أغرا�ض الجمعية �أو �أن تمار�س ن�شاط ًا مما ي�أتي:
-تكوين ال�سرايا �أو الت�شكيالت الع�سكرية �أو ذات الطابع الع�سكري .
-تهديد الوحدة الوطنية �أو مخالفة النظام العام �أو الإداري �أو الدعوى �إلى التميز بين
المواطنين ب�سبب الجن�س �أو الأ�صل �أو اللون �أو اللغة �أو الدين �أو العقيدة .
� -أي ن�شاط �سيا�سي �أو نقابي مق�صور ممار�سته على الأحزاب ال�سيا�سية والنقابات .
-ا�ستهداف تحقيق ربح �أو ممار�سة �أو ن�شاط ين�صرف �إلى ذلك وال يعد �إتباع ال�ضوابط التجارية
لتحقيق ناتج ي�ساهم في تحقيق �أغرا�ض الجمعية ن�شاطا مخالفا .
و على الرغم من االنتقادات التي وجهتها م�ؤ�س�سات المجتمع المدني في م�صر �إلى ن�ص المادة
( )11في قانون الجمعيات ال�سالف 153ل�سنة - 1999وهو ذات الن�ص في القانون الحالي 84
ل�سنة - 2002والذي �أ�شارت �إليه المحكمة الد�ستورية العليا التي ق�ضت بعدم د�ستورية القانون،
�إال �أن الم�شرع الم�صري �أ�صر على ت�ضمين ذات العبارات وذات الحظر على بع�ض الأن�شطة في
�صلب قانون الجمعيات الحالي �ضارب ًا عر�ض الحائط بكافة االنتقادات القانونية التي �أثارها فقهاء
القانون ون�شطاء العمل المدني في م�صر �أثناء مناق�شتهم للقانون ال�سالف !!! .
-2القيود على ت�أ�سي�س الجمعيات الأهلية
فر�ضت المادة ( )6من القانون و�صاية وهيمنة �إدارية على ت�أ�سي�س الجمعيات الأهلية،فالأ�صل
�أن ال�شخ�صية االعتبارية تثبت من تاريخ قيام ممثل جماعة الم�ؤ�س�سين ب�إخطار الجهة الإدارية
المخت�صة ب�إن�شاء الجمعية وتلتزم الجهة الإدارية بقيد ملخ�ص النظام الأ�سا�سي للجمعية 000غير
�أن القانون الحالي في مادته ال�ساد�سة �أ�شار �إلى �أنه عقب قيام ممثل جماعة الم�ؤ�س�سين بتقديم
104
�أوراق الت�أ�سي�س للجهة الإدارية عليه �أن ينتظر �ستين يوما ف�إذا لم يتلقى خالل تلك الفترة �أية
اعترا�ضات من الجهة الإدارية اعتبرت الجمعية م�شهرة بقوة القانون �أما �إذا تبين للجهة الإدارية
خالل ال�ستين يوم الم�شار �إليها �أنه من بين �أغرا�ض الجمعية ن�شاطا مما تحظره م(�- )11سالفة
البيان -من هذا القانون وجب عليها رف�ض طلب القيد بقرار م�سبب يخطر به ممثل جماعة
الم�ؤ�س�سين ،والذي له حق الطعن على هذا القرار �أمام المحكمة المخت�صة خالل �ستين يوما من
تاريخ �إخطاره به وفق الإجراءات المقررة.
كما �أن المادة ( )8تمنح الجهة الإدارية حق االعترا�ض على ما ترى هي وجه ًا لالعترا�ض عليه
في النظام الأ�سا�سي للجمعية �أو فيما يتعلق بالم�ؤ�س�سين.
-3القيود على الحق في التقا�ضي
�أعاق القانون 84ل�سنة 2002الحق في التقا�ضي ،فقد ان�ش�أ بموجب المادة ال�سابعة منه لجنة
تخت�ص بالمنازعات التي تن�ش�أ ما بين الجهة الإدارية والجمعيات ،وتبرز المادة ال�سالفة من القانون
طبيعة ت�شكيل هذه اللجنة وخلل الع�ضوية فيها ،حيث ت�شير �إلى �أنه تن�ش�أ في نطاق كل محافظة لجنة
�أو �أكثر ي�صدر بت�شكيلها �سنويا قرار من وزير العدل ،وتخت�ص اللجنة بنظر المنازعات التي تن�ش�أ
بين الجمعية والجهة الإدارية وال ي�صح انعقاد اللجنة �إال بح�ضور رئي�سها واثنين من �أع�ضائها
و�إمعانا في بطئ �سير الإجراءات بما يقيد حرية الحركة �أ�شارت المادة �إلى �أنه ال تقبل الدعوى
ب�ش�أن النزاع لدى المحكمة المخت�صة �إال بعد �صدور قرار في النزاع المعرو�ض علي اللجنة ،ويكون
رفع الدعوى خالل ال�ستين يوما من تاريخ �صدور القرار وتعد هذه اللجنة والتي يغلب عليها الطابع
الحكومي �أ�شبه بلجان التحكيم الإجباري ،ف�ض ًال علي �أن عدم قبول الدعوى ب�ش�أن النزاع �أمام
المحكمة �إال بعد �صدور قرار من اللجنة المزعومة ال يعد و�أن يكون �سوي قيد ًا رئي�سي ًا علي حق
اللجوء للقا�ضي الطبيعي مبا�شرة وهو ما �أكده حكم المحكمة الد�ستورية في ( الق�ضية رقم 15
ل�سنة 14ق �شئون جل�سة ،1993/5/15وحكم المحكمة الد�ستورية في الق�ضية رقم 180ل�سنة 19
ق �شئون جل�سة « . ) 1998/6/6حيث كفل الد�ستور حق التقا�ضي للنا�س جميع ًا -عدم جواز �إرهاق
الخ�صومة بقيود �إجرائية �أو مالية تتمح�ص �إعناتا تتعثر به الخ�صومة الق�ضائية».
� -4سلب اخت�صا�صات الجمعية العمومية
�إمعانا في فر�ض هيمنة الجهات الإدارية على الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية فالمادة()25
من القانون 84ل�سنة 2002م تمنح للجهة الإدارية الحق في دعوة الجمعية لالنعقاد عن طريق
المفو�ض المعين طبقا للمادة ( )40من القانون في حالة �إذ ما �أ�صبح عدد �أع�ضاء مجل�س الإدارة
ال يكفى النعقاده �صحيح ًا جاز لوزير ال�شئون االجتماعية بعد �أخذ ر�أى االتحاد العام للجمعيات
105
والم�ؤ�س�سات الأهلية -ور�أيهم هنا غير ملزم � -أن يعين بقرار م�سبب مفو�ضا من بين الأع�ضاء
الباقين �أو غيرهم عند ال�ضرورة تكون له اخت�صا�صات مجل�س الإدارة ويجب على المفو�ض دعوة
الجمعية العمومية خالل 60يوما النتخابات مجل�س �إدارة جديدة ف�إذ لم تدع لالجتماع خالل هذا
الميعاد اعتبرت مدعوة �إليه بقوة القانون يوم الجمعية التالي لفوات الميعاد الم�شار �إليه -وتنظم
الالئحة التنفيذية لهذا القانون �أو�ضاع هذا االجتماع -وتنتهي مهمة المفو�ض بانتخاب �إدارة
جديدة .
فمن خالل مطالعة هذا الن�ص يت�ضح مدى منهجية الم�شرع في التدخل الدائم في ال�شئون
الداخلية للجمعيات ،فكان من الأجدى �أن تن�ص المادة �سالفة البيان على �أنه حال �إذ ما �أ�صبح عدد
�أع�ضاء مجال�س الإدارة ال يكفي النعقاده �صحيحا تحدد مدة زمنية الجتماع مجل�س الإدارة يكون
بمن ح�ضره من الأع�ضاء وت�صدر قراراته ب�أغلبية الحا�ضرين ويكون من حق هذا المجل�س الدعوى
�إلى عقد جمعية عمومية طارئة االنتخاب مجل�س �إدارة جديد0دون الحاجة �إلى تعين مفو�ض بمعرفة
ل�شئون االجتماعية .
-5التدخل في �شئون مجل�س الإدارة
تتيح المادة ( )34للجهة الإدارية ولكل ذي �ش�أن �إخطار الجمعية بمن ترى ا�ستبعادهم لعدم
توافر ال�شروط الواجب انطباقها على المر�شحين لع�ضوية مجل�س الإدارة وذلك خالل (� )7أيام
التالية لعر�ض مجل�س الإدارة قائمة ب�أ�سماء المر�شحين لع�ضوية مجل�س الإدارة و�إخطار الجهة
الإدارية بالقائمة خالل الثالثة �أيام التالية لذلك وقبل موعد االنتخابات ب�ستين يوما على الأقل.
-6حل الجمعيات بموجب قرار �إداري من الوزير المخت�ص
لم يكتف الم�شرع بكل ما �سبق من تدخالت الجهات الإدارية في ال�شئون الداخلية للجمعيات
الأهلية،بل �أراد �أن تكون الجهات الإدارية هي الحكم والفي�صل والخ�صم في كل �أمور الجمعية فقد
منح ال�سيد وزير ال�شئون االجتماعية مكنة حل الجمعية من خالل ما ن�ص عليه في المادة (،)42
وقد �أورد الم�شرع عدة �أ�سباب �أجاز بها لوزير ال�شئون االجتماعية �سلطة حل الجمعيات الأهلية
وبا�ستطالع تلك الأ�سباب نجدها مليئة بالعبارات الف�ضفا�ضة والمطاطة التي ال يمكن و�ضع تعريف
جامع منع لتك العبرات مثل عبارة ارتكاب مخالفة ج�سيمة للقانون دون تحديد ما هو المق�صود
بالمخالفة الج�سيمة وطريقة قيا�س درجة الج�سامة تلك وكذلك عبارة الآداب والنظام العام وذلك
بالمخالفة لما ا�ستقرت عليه المحكمة الد�ستورية العليا متى �أقرت في �أكثر من مو�ضع على �أن
الأ�صل في الن�صو�ص العقابية �أن ت�صاغ في حدود �ضيقه ل�ضمان �أن يكون تطبيقها محكما فقد �صار
من المحتم �أن يكون تميعيها محظورا.
106
107
�أع�ضاء التحالف حوالي 250جمعية في 18محافظة وهي (القاهرة ،الجيزة ،حلوان ،القليوبية،
الإ�سكندرية ،ال�سوي�س ،بور�سعيد ،دمياط ،البحيرة ،المنوفية ،الفيوم ،الدقهلية ،كفر ال�شيخ،
�أ�سيوط ،المنيا ،بني �سويف ،الغربية ،الإ�سماعيلية).وقد تو�صل �أع�ضاء التحالف �إلى م�شروع قانون
بديل للقانون .84
و�أخير ًا ،طرحت الحكومة في �شهر �سبتمبر 2009بع�ض التعديالت على قانون الجمعيات الأهلية
الحالي ،والتي تمثل تقييد ومحا�صرة للعمل الأهلي في م�صر ،في انتهاك وا�ضح و�صريح للد�ستور
والمواثيق الدولية المعنية بحقوق الإن�سان.فمن الوا�ضح �أن الفل�سفة الأ�سا�سية التي تقوم عليها
التعديالت هي فل�سفة تقييدية ولي�ست تحريرية� ،إذ يفر�ض الم�شروع المزيد من القيود الم�شددة
على عمل الجمعيات عبر �إحكام �سيطرة وهيمنة الأجهزة التنفيذية والإدارية ،فعلى �سبيل المثال
ت�سلب التعديالت حق الجمعيات في حرية االجتماع والتنظيم والتكوين� ،إذ و�سع من ال�صالحيات
الممنوحة لالتحاد العام للجمعيات ،فقد تم الت�أكيد على �ضرورة ح�صول الجهة الإدارية على موافقة
االتحاد العام في القرارات الم�صيرية والمتعلقة بالجمعية وال�سيما قرارات الحل هذا من ناحية،
ومن ناحية ثانية �أ�شارت التعديالت �إلى و�ضع �إطار تنظيمي للمعونات والمنح الدولية والإقليمية
وذلك بمعرفة من االتحاد العام �أي�ض ًا ،مما يعتبر بمثابة قيود جديدة تفر�ض على التمويل الخارجي
للجمعيات ،الأمر الذي يمكن الجهة الإدارية من �إحكام قب�ضتها بالكامل على العمل الأهلي .في
الوقت الذي تتطلع الدولة فيه لدور �أكبر و�أرحب للمجتمع المدني ،باعتباره �شريك �أ�سا�سي في
عملية التنمية والإ�صالح في مجال الديمقراطية وحقوق الإن�سان .
ومن ال�سلبيات الأخرى للتعديالت الحكومية ،ح�صر ن�شاط الجمعية في ميدان عمل واحد
فح�سب ،و�إعفاء الجمعيات من �ضريبة المبيعات فقط ،في حين كان البد من الن�ص على �إعفائها
من كافة �أنواع الر�سوم وال�ضرائب والجمارك بكل م�سمياتها.ولكن في الوقت ذاته ،ينبغي الإ�شارة
�إلى �أن هناك �أربع نقاط �إيجابية ت�ضمنتها التعديالت ممثلة في� :أو ًال� :إلغاء لجنة ف�ض المنازعات،
وثاني ًا :ال�سماح للجمعيات بتلقي الأموال من داخل م�صر لدعم مواردها ،وفي هذا ال�صدد ،يمكن
لرجال الأعمال والقطاع الخا�ص الدفع في هذا االتجاه� ،إعما ًال لمبد�أ ال�شراكة بين القطاعات
المختلفة .وثالث ًا :تنظيم عمل الجمعيات والمنظمات الأجنبية العاملة في م�صر .ورابع ًا� :إ�سناد
الرقابة على الجمعيات (ذات النفع العام ) للجهاز المركزي للمحا�سبات في �إعمال لمبد�أ ال�شفافية
والمحا�سبة.
108
109
-ال تبيح هذه االتفاقية للحكومات حظر تكوين النقابات �أو ان�ضمام �أي من العاملين �إليها،
�سواء من موظفي الخدمة المدنية� ،أو العاملين في المن�ش�آت الإدارية واالقت�صادية والخدمية
المملوكة للدولة� ،أو عمال المناطق االقت�صادية الخا�صة (اال�ستثمارية �أو الحرة �أو الجمركية)� ،أو
في مجاالت العمل الأخرى كالزراعة� ،أو الخدمة المنزلية� ،أو العمال الوافدين من بلدان �أخرى ،مع
مالحظة �أنه ،وبموجب المعايير الدولية ،ال يعتبر العاملون في حرا�سة ال�سجون من �أفراد ال�شرطة
الم�ستبعدين من حق تكوين النقابات.
-كما تقر هذه االتفاقية بحماية القيادات النقابية من العزل ،فال يجوز عزل �أو �إيقاف القيادات
النقابية �إال عن طريق المحاكم وبموجب �أحكام ثابتة ونهائية غير قابلة لال�ستئناف.
وبمراجعة الواقع الم�صري ،نجد �أن الحركة النقابية تعاني من حالة ترهل نتيجة ال�ستمرار
القيادات النقابية في مواقعهم عدة عقود من الزمن ،مما �أفقدهم القدرة على و�ضع ت�صورات تتفق
والمتغيرات االجتماعية واالقت�صادية ،وغياب اتحاد العمال ب�سبب عدم وجود ممثلين حقيقيين
للعمال في هذا االتحاد ،حيث تجرى انتخاباته ب�صورة خطيرة يلعب فيها التزوير دورا مهما وبدون
�إ�شراف ق�ضائي مخالفة المادة 41من القانون رقم 35ل�سنة 1976التي تن�ص علي �ضرورة �إ�شراف
لجان ير�أ�سها �أع�ضاء من الهيئات الق�ضائية بدرجة قا�ضي �أو ما يعادلها علي الأقل ير�شحهم وزير
العدل بناء على طلب الوزير المخت�ص ،وقد �صدرت ع�شرات الأحكام الق�ضائية ال�صادرة عن
الق�ضاء الإداري بتزوير وبطالن انتخابات النقابات العمالية عن الدورتين ال�سابقتين و�سيطرة
الحزب الحاكم عليها!!! ،ي�ضاف �إلى ذلك �سيطرة الحكومة على االتحاد منذ ت�أ�سي�سه في يناير
1957وحتى الآن ،واعترفت قياداته �أكثر من مرة ب�أن هذا التداخل مع الدولة من �أجل م�صالح
العمال.
ويمكن بيان �أبرز ال�سلبيات التي يت�ضمنها القانون رقم 35ل�سنة 1976وتعديالته
بموجب القانونين رقم ( )1ل�سنة )12( ،1981ل�سنة 1995على النحو التالي:
�1 .1أخ�ضع القانون النقابات العمالية لو�صاية الوزير المخت�ص وهو وزير القوى العاملة والتدريب
والجهة الإدارية ومديرية القوى العاملة التي يقع في دائرة اخت�صا�صه مقر المنظمة النقابية
(المادة.)1
تماما
�2 .2سلب التعديل الأخير لقانون النقابات العمالية جميع اخت�صا�صات اللجان النقابية ً
ومنحها للنقابات العامة واتحاد العمال فمث ًال المادة « »36من القانون قامت بت�ضييق الخناق
حول المتقدمين للتر�شيح النتخابات النقابات العمالية فت�شترط الفقرة «د» من المادة على
المتقدمين التر�شيح في المنظمة النقابية الأعلى �أو النقابة العامة �أن يكون �أم�ضى دورة نقابية
110
�سابقة ع�ضو ًا لمجل�س �إدارة النقابة الأدنى �أي ع�ض ًوا بمجل�س �إدارة اللجنة النقابية ،وتعتبر
م�سلطا على رقبة حرية التر�شيح ،حيث �أ�صبحت مقت�صرة على من يتقدم هذه الفقرة �سي ًفا ً
�أن يكون ع�ضو ًا بمجل�س �إدارة اللجنة النقابية ،وهذه المادة غير د�ستورية لكونها تفتقر لمبد�أ
ً
�شروطا مجحفة . الم�ساواة بين المتقدمين للتر�شيح وت�ضع
3 .3منحت القرارات الوزارية المنفذة للقانون وزير القوى العاملة �سلطات وا�سعة في التدخل في
�شئون الحركة العمالية على هذا النحو :
-أوزير القوى العاملة هو الذي يحدد بقرار منه فئات العاملين الم�ستثناة من ع�ضوية
المنظمات النقابية (قرار وزير القوى العاملة رقم 32ل�سنة . )1976
-بوزير القوى العاملة هو الذي يحدد �شروط و�أو�ضاع التفرغ للقيام بمهام الن�شاط النقابي
ويحدد عدد المتفرغين ل�صالح المنظمات النقابية وف ًقا لعدد المن�ش�أة (قرار وزير القوى
العاملة رقم 348ل�سنة . )1988
-توزير القوى العاملة هو الذي يحدد �أوجه �صرف المبالغ المحكوم بها عن مخالفات �أحكام
قانون النقابات العمالية (قرار رقم 25ل�سنة . )1977
-ثوزير القوى العاملة يحدد ال�شروط والأو�ضاع الواجب توافرها في الدورات الدرا�سية �أو
التثقيفية وفي المهام النقابية ،ويحدد مدة الدورة وعدد العمال في كل دورة ون�سبة العمال
الذين لهم حق الإفادة من الدورات الدرا�سية والمنح الم�شار �إليها (قرار وزير القوى
العاملة رقم 59ل�سنة . )1985
-جوزير القوى العاملة هو المخت�ص ب�إ�صدار الالئحة المالية للمنظمات النقابية وبموجبها
تلتزم المنظمات النقابية في عملها ون�شاطها المالي بالالئحة (قرار وزير القوى العاملة
والتدريب رقم 127ل�سنة .)1989
�4 .4صدر القانون رقم 35ل�سنة 1976وتعديالته الأخيرة مو�ضح ًا المنظمات النقابية المرخ�ص
ومو�ضحا البنيان النقابي و�أهدافه وتكون م�ستوياته وت�شكيالته ومحدد ًا �أهدافه
ً ب�إن�شائها
ومحدد ًا لكل م�ستوى بدء ًا من اللجان النقابية حتى االتحاد العام للعمال اخت�صا�صاته التي
ال يجوز له الخروج عنها ،بل حظر تكوين �أكثر من نقابة عامة لعمال المهن وال�صناعات،
وبالتالي حرم النقابات العمالية من حقها الأ�صيل في و�ضع د�ساتيرها وبرامجها من خالل
جمعياتها العمومية ،الأمر الذي يتعار�ض مع المادة الثالثة من اتفاقية الحرية النقابية وحماية
حق التنظيم رقم 87ل�سنة 1948التي �أكدت حق منظمات العمال في �إعداد لوائحها ونظامها
وعدم تدخل ال�سلطات العامة في تقوي�ض ممار�سة هذا الن�شاط.
111
�5 .5أخد القانون بنظام الرقابة المالية المزدوجة على المنظمات النقابية ب�إعطاء االتحاد العام
لنقابات العمال �إلى جانب وزارة القوى العاملة والت�شغيل والجهاز المركزي للمحا�سبات حق
الرقابة المالية على المنظمات النقابية (م. )65
6 .6حظر القانون على �أع�ضاء المنظمات النقابية �إن�شاء جمعيات �أو روابط �أو �صناديق ادخار
�أو زمالة وف ًقا لأحكام قانون الجمعيات والم�ؤ�س�سات الخا�صة �أو �أي قانون �آخر تبا�شر ً
ن�شاطا
تخت�ص �أو تقوم به المنظمة النقابية.
112
113
وال�سالم االجتماعي رقم 33ل�سنة 1978وعدم احتواء الحزب على ت�شكيالت ع�سكرية �أو
�شبه ع�سكرية ،وعدم قيام الحزب كفرع لحزب �أو تنظيم �سيا�سي في الخارج ،وعدم انتماء �أي
من م�ؤ�س�سي �أو قيادات الحزب وارتباطه �أو تعاونه مع �أحزاب �أو تنظيمات �أو جماعات معادية
�أو مناه�ضة للمبادئ المن�صو�ص عليها.
4 .4ا�شتراط تقديم �إخطار كتابي �إلى رئي�س لجنة �شئون الأحزاب ال�سيا�سية عن ت�أ�سي�س الحزب
موقع عليه من 50ع�ضوا من �أع�ضائه الم�ؤ�س�سين وم�صدق ر�سمي بتوقيعاتهم ،على �أن يكون
ن�صفهم على الأقل من العمال والفالحين ،وهذا القيد
يتعار�ض مع حرية تكوين الأحزاب ،ف�ض ًال عن تحديد ن�سبة خا�صة لفئات معينة يخل بمبد�أ
الم�ساواة الذي ين�ص عليه الد�ستور.
وجاء تعديل القانون رقم 40ل�سنة 1977بالقانون رقم 177ل�سنة ،2005هو الآخر مقيد ًا
للحق في تكوين الأحزاب بت�ضمينه ذات ال�شروط ،بل وا�شترط لت�أ�سي�س حزب �سيا�سي �أن يتم
تقديم �إخطار كتابي �إلى رئي�س لجنة �شئون الأحزاب ال�سيا�سية عن ت�أ�سي�س الحزب موقعا عليه من
�ألف ع�ضو على الأقل من �أع�ضائه الم�ؤ�س�سين م�صدقا ر�سمي ًا على توقيعاتهم ،على �أن يكونوا من
ع�شر محافظات على الأقل وبما ال يقل عن خم�سين ع�ضوا من كل محافظة ،وترفق بهذا الإخطار
جميع الم�ستندات المتعلقة بالحزب ،وب�صفة خا�صة نظامه الأ�سا�سي والئحته الداخلية و�أ�سماء
�أع�ضائه الم�ؤ�س�سين وبيان الأموال التي تم تدبيرها لت�أ�سي�س الحزب وم�صادرها ،وا�سم من ينوب
عن الأع�ضاء في �إجراءات ت�أ�سي�س الحزب.كما �أعطى القانون رقم 177للجنة �شئون الأحزاب نف�س
ال�صالحيات الم�شار �إليها في القانون رقم . 40
و يت�ضح مما �سبق� ،أن الم�شرع في ذات الوقت قد اتخذ منحى مختلف ًا تمام ًا عن هذا الن�ص،
فلم يكتف بتنظيم حق الأفراد في حرية تكوين الأحزاب ال�سيا�سية،بل �صادر هذا الحق وع�صف
به و�أهدره �إلى الحد الذي �أ�صبح تكوين حزب �سيا�سي في ظل ال�شروط المن�صو�ص عليها في
هذا القانون ،وفي ظل اللجنة الإدارية الم�سماة بــ«لجنة �شئون الأحزاب» هي �ضرب ًا من �ضروب
الم�ستحيل ،وقد ت�شكلت هذه اللجنة بموجب القانون رقم 40ل�سنة ،1977فهي التي توافق على قيام
�أو �إن�شاء حزب �أو تعتر�ض على ت�أ�سي�سه ،كما ينتمي غالبية �أع�ضائها �إلى الحزب الوطني الحاكم؛
وهو ما يجعل الحزب بمثابة الخ�صم والحكم في �آن واحد� ،إذ تت�شكل وفقا للمادة الثامنة والمعدلة
بالقانون رقم 177ل�سنة 2005من:
•رئي�س مجل�س ال�شورى ( رئي�س اللجنة ).
•وزير الداخلية.
114
115
تو�صيات ختامية
�أو ًال :الجمعيات
-1مطالبة الحكومة الأخذ في االعتبار م�شروع القانون الذي �أعدته المنظمة الم�صرية لحقوق
الإن�سان وعدد من المنظمات الأخرى في �شهر نوفمبر ،2008كبديل للقانون الحالي رقم 84
ل�سنة ،((( 2002والذي يقوم على �أ�سا�س المعايير الدولية المعنية بحقوق الإن�سان ،وخا�صة ما
يتعلق بالحق في التنظيم .وفيما يلي بيان ًا بمجموعة من المبادىء العامة لتعديل قانون الجمعيات
والم�ؤ�س�سات الأهلية 84ل�سنة :2002
حرية الت�أ�سي�س وت�سير العمل :
�-أن يكون ت�سجيل الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية فقط ب�إخطار الجهة الإدارية دون الحاجة
للح�صول على ترخي�ص م�سبق ،فالجمعيات تت�أ�س�س بمجرد اتفاق �إرادة م�ؤ�سي�سها ،وال يجوز �أن
ت�شكل �إجراءات الت�أ�سي�س عوائق �أمام ت�أ�سي�س الجمعيات .
� -أن تكون المواد ( )80-54الملغاة من القانون المدني ب�ش�أن الجمعيات هي الأ�سا�س الذي
ترتكن �إليه �أحكام ومواد القانون الجديد.
� -إقرار حرية ت�شكيل الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية دون قيد �أو �شرط باعتبار حق التنظيم من
الحقوق الأ�سا�سية المكفولة في المادتين(55و )56من الد�ستور الم�صري ،وكذلك حظر ا�ستبعاد
�أ�شخا�ص بعينهم من ممار�سة حقهم في االن�ضمام �إلى الجمعيات تحت ذريعة الحرمان من الحقوق
ال�سيا�سية والمدنية .
�-إطالق حرية الجمعيات والمنظمات الأهلية في العمل في كافة الميادين والمجاالت والأن�شطة
االقت�صادية واالجتماعية والمهنية والثقافية والفكرية وال�سيا�سية العامة غير الحزبية ،على �أن
يت�ضمن القانون الجديد تف�سير معنى الن�شاط ال�سيا�سي والنقابي الممنوع على الجمعيات بد ًال من
الالئحة التنفيذية.
�-إلغاء �سلطات الجهة الإدارية في التفتي�ش على الوثائق والم�ستندات ودخول مقار الجمعيات
من قبل موظفيها دون �إخطار .
-العمل على �إعالء �ش�أن واعتبار الجمعية العمومية باعتبارها �صاحبة ال�سلطة الوحيدة
داخل الجمعية وتحديد �أوجه ن�شاطها و�أنظمتها وتعديلها وتكون قراراتها نافذة ،وال يجوز
االعترا�ض عليها �أو على المر�شحين لع�ضوية مجل�س الإدارة من جانب الجهة الإدارية .
- 2مرفق م�شروع القانون
116
117
-2فتح حوار وطني حول التعديالت المقترحة من قبل الحكومة فيما يخ�ض قانون الجمعيات
رقم 84ل�سنة ،2002على �أن ي�شارك في هذا الحوار مجموعة من ممثلي الحكومة وكذلك منظمات
المجتمع المدني و�أع�ضاء مجل�سي ال�شعب وال�شورى ،وذلك رغبة في الو�صول �إلى قانون يحظى
بتوافق عام �سواء من جانب الحكومة �أو من جانب الجمعيات ،ويمنع تكرار االنتقادات التي تجابه
قانون . 2002
-3العمل على زيادة دور الجمعيات الأهلية وم�ؤ�س�سات المجتمع المدني في �صنع القرار ،و�إن�شاء
عالقة �شراكة بينها وبين الدولة ولي�ست عالقة تبعية ،وتغيير المفاهيم والمعايير القديمة في
عمل ون�شاط الجمعيات الأهلية ،و�صو ًال �إلى مجتمع مدني قوي قادر على الم�ساهمة في تعزيز قيم
الديمقراطية وحقوق الإن�سان .
-4العمل على تر�سيخ مفهوم ديمقراطي للعمل الأهلي في م�صر ،ور�صد م�شكالته ،والت�ضامن
فيما بين الجمعيات الأهلية لمواجهة هذه الم�شكالت .وتبادل الخبرات بينها للم�ساعدة على
ت�أهيلها لمواجهة المتغيرات الجديدة� .إذ تعاني بع�ض الجمعيات من مواطن للخلل ومن بينها ،قيام
�أغلب المنظمات على ال�شخ�صنة والمركزية في القرار ،وغياب ثقافة التطوع ،وغياب ال�شفافية
والمحا�سبة .يذكر �أنه في هذا الإطار قد طرحت المنظمة الم�صرية لحقوق الإن�سان مدونة �سلوك (
ميثاق �شرف �أخالقي �أو قواعد �سلوكية للممار�سة الديمقراطية ) للجمعيات الأهلية ،وت�ؤكد المدونة
�أهمية ت�أ�سي�س المنظمات الأهلية على �أ�سا�س ديمقراطي ،و�أن تعمل وفق لمجموعة من الأ�س�س تتمثل
في :تحقيق وتعزيز التحول الديمقراطي ودعم التعددية ال�سيا�سية والفكرية والم�شاركة في �إدارة
118
ال�ش�أن العام ،وال�سعي �إلى تحرير الم�ؤ�س�سات والمنظمات الأهلية من القيود القانونية ،بما ي�سمح
بحرية تكوين الجمعيات والمنظمات الأهلية بالإخطار ،و�إزالة القيود الإدارية التي تكبل �أن�شطتها،
والعمل على تعزيز حريات الر�أي والتعبير والتجمع ال�سلمي وحق التنظيم،والعمل على تعزيز
قيم ومبادئ حقوق الإن�سان وفق ًا للمواثيق الدولية لحقوق الإن�سان ال�صادرة عن الأمم المتحدة،
وااللتزام ب�أهداف الألفية للتنمية وتوجيه الجهود لمحاربة الفقر ،وااللتزام بمبد�أ الم�ساواة �أمام
القانون ومبادئ مكافحة كافة �أ�شكال التمييز ،والعمل على تعزيز م�شاركة المر�أة في المجتمع،
وحماية حقوق الأقليات ،وااللتزام بمبد�أ ال�شفافية والمحا�سبة.
119
120
121
122
محكمة الق�ضاء الإداري ،وحق الطعن في �أحكامها �أمام المحكمة الإدارية العليا.
ومن ناحية �أخرى ،ينبغي �أن يكون ال�شعب وحده الحكم على فاعلية �أي حزب وجدارته باال�ستمرار
�-إما بااللتفاف حوله �أو االنف�ضا�ض عنه -وهو ما يقت�ضي قطيعة نهائية مع كافة ال�شروط التحكمية
المبتدعة ,مثل ا�شتراط «تميز» برنامج الحزب! ،كما ينبغي على الأحزاب ال�سيا�سية تعديل نظامها
الداخلي ،وتحديد مدة رئا�ستها ،وتفعيل �آليات الممار�سة الديمقراطية داخلها .
123
124
تقديم
منذ اال�ستقالل ال�سيا�سي للمغرب �صدرت مجموعة من القوانين في الجريدة الر�سمية تحت
عنوان « مدونة الحريات العامة» وهو عنوان ال يخلو من بع�ض المبالغة ،لأن الأمر ال يتعلق بمدونة
بالمعنى الدقيق ،بقدر ما هي مرتبطة بتقنيات مختلفة متقاربة فيما بينها ومنطوية تحت عنوان
جد طموح.
�إن هذه «المدونة» لم تتناول �سوى ثالث حريات :حرية الجمعيات والأحزاب ال�سيا�سية وحرية
التجمعات العمومية ثم قانون ال�صحافة ،في حين ن�ص ظهير 1957قبل ذلك على الحرية
النقابية.
�أما الحريات الأخرى كالحريات ال�سيا�سية ،وكذا الحريات ذات الطابع االقت�صادي واالجتماعي،
فقد خ�ص�صت لها فيما بعد قوانين د�ستورية ومدونات جديدة ،كما امتدت على مجموع تراب
المملكة �أهم الن�صو�ص التي �أقرتها الحماية الفرن�سية مند .1913
وعن �سمات هذا القانون ،نرى �أنه جاء ليمتع المغاربة بالحريات الأ�سا�سية وذلك بتكييفه مع
الإطار العام ال�سيا�سي للمغرب الم�ستقل.
بهذا المعنى يمكن القول �أن قانون 1958يمثل في المغرب الم�ستقل ،ما كان يمثله ظهير 27
�أبريل 1914بالن�سبة للحماية الفرن�سية� ،أي الميثاق الأ�سا�سي ،وهذا ما يف�سر تطابق الن�صين من
حيث ال�شكل وال�صياغة وكذا التقنيات التي ا�ستوجبت من القانون الفرن�سي ل�سنة 1901بالن�سبة
للجمعيات ،وقانون 1881بالن�سبة للتجمعات وال�صحافة.
�إن هذا االقتبا�س الت�شريعي – الإ�ضافة �إلى الج�سر الذي يمده بين التقنيين جاء لي�ضمن
ا�ستمرارية ت�شريعية قادرة على ت�سهيل عملية خ�ضوع الأفراد والجماعات للمقت�ضيات الجديدة،
لكن قانون 1958الذي طبع بنفحة ليبرالية �أمالها التاريخ الخاطف لبداية اال�ستقالل� ،سوف
ي�سجل تراجعا بعد تعديل �سنة ،1973هذا التعديل الذي �سجل عدة ثغرات قانونية وجب تداركها.
وهذا ما ذهب �إليه الم�شرع عند تتميم وتعديل قانون الحريات العامة بموجب القانون رقم
75.00ال�صادر الأمر بتنفيذه بموجب القانون رقم 1.02.206بتاريخ 23يوليوز.2002
127
مذكرة تقديم
تعد حرية التجمعات باعتبارها المبد�أ الأ�سا�سي الذي يرتكز عليها الحق النقابي ،والحق
في ت�أ�سي�س الأحزاب ال�سيا�سية والجمعيات ،من بين الحقوق الد�ستورية المعترف بها لفائدة
المواطنين �أو فئات من المواطنين وهذا ما �أقرته جميع الد�ساتير المغربية في ف�صلها الثالث:
«الأحزاب ال�سيا�سية والمنظمات النقابية والجماعات المحلية والغرف المهنية ت�ساهم في تنظيم
المواطنين وتمثيلهم ،ونظام الحزب الوحيد نظام غير م�شروع».
هكذا �صدرت منذ اال�ستقالل مجموعة من الن�صو�ص القانونية بمثابة تعريف للمبد�أ الد�ستوري،
حيث عرف الحق النقابي تنظيما قانونيا منذ 16يوليوز ،1957كما �صدر قانون 15نوفبر ،1958
المتعلق بالجمعيات والأحزاب ال�سيا�سية ،قبل �أن يفرد الم�شرع ن�صا خا�صا بهذه الأخيرة بمقت�ضى
قانون رقم 04- 36ال�صادر في 14فبراير .2006
فما هي نقاط القوة وال�ضعف في هذه الأنظمة ؟
128
129
130
131
•�أهلية التقا�ضي :ين�ص الف�صل العا�شر من قانون النقابات على مايلي « :تتمتع النقابات
المهنية الم�ؤ�س�سة ب�صفة قانونية بالأهلية المدنية ،كما لها الحق في اقامة الدعاوى ولها
�أن تطالب لدى جميع المحاكم بالحقوق التي يتمتع بها القائم بالدعاوى المدنية فيما يتعلق
بالأعمال التي تم�س ب�صفة مبا�شرة �أو ب�صفة غير مبا�شرة بالم�صلحة الجماعية للمهنة التي
تمثلها هذه النقابات».
-حدود الأهلية القانونية للنقابة:
تتمثل هذه الحدود في �إمكانية حل النقابات المهنية ،وما يترتب عنه من �آثار قانونية تتعلق
بت�صفية �أموالها ،ناهيك عن العقوبات الناجمة عن عدم احترام هذه الحدود القانونية.
-حل النقابات المهنية:
ين�ص الف�صل 22من قانون النقابات على مايلي « :يمكن �أن تحل النقابات ب�أمر من ال�سلطة الق�ضائية
بطلب من وكيل الملك في حالة مخالفة هذا القانون �أو القوانين الأ�سا�سية الخا�صة بالنقابات» .كما
ين�ص الف�صل 9من القانون نف�سه على �أنه « :في حالة ما �إذا حلت النقابة باختيار منها �أو بموجب
قوانينها الأ�سا�سية �أو بحكم �أ�صدرته العدالة .»...ي�ستفاد مما �سبق� ،أن الحل يكون اما:
-ب�إرادة الأع�ضاء.
-الحل االختياري للنقابة.
-الحل الق�ضائي للنقابة المهنية .وهذه �أهم ميزة يمتاز بها قانون النقابات ،فعالوة على �إقراره
مبد�أ حرية ت�أ�سي�س النقابات المهنية ،فقد �أقر مبد�أ الحل بحكم ق�ضائي وذلك عمال باالتفاقيات
الدولية والعربية في هذا الباب.
-الحاالت التي ت�ستوجب حل النقابة:
•حالة مخالفة القانون الأ�سا�سي للنقابة.
•حالة مخالفة مقت�ضيات القانون المنظم للنقابات.
� -آثار حل النقابة:
ين�ص الف�صل 9من قانون النقابات على �أنه « :في حالة ما �إذا حلت النقابة باختيار منها �أو
بموجب قوانينها الأ�سا�سية �أو بحكم �أ�صدرته العدلية ،ف�إن �أموالها تفوت طبقا لما جاء في قوانينها
الأ�سا�سية و�إال ح�سب القواعد التي حددها المجل�س العام واليجوز في �أية حالة من الأحوال �أن توزع
تلك الأموال على �أع�ضاء هذه النقابة».
�أما بخ�صو�ص العقوبات المقررة ب�سبب عدم احترام النقابات للقانون ،نجد �أنّ الم�شرع لم
132
يحدد الحاالت التي يتعين فيها فر�ض هذه العقوبات لذلك وجب ا�ستنتاجها من روح ن�ص القانون
نف�سه .وهذه الحاالت هي كالتالي:
•كل من �أ�س�س نقابة بدون احترام مقت�ضيات الف�صل 3من هذا القانون.
•كل من تقدم بت�صريح يت�ضمن بيانات غير �صحيحة لمغالطة ال�سلطات المخت�صة.
•توزيع �أموال النقابة المنحلة على �أع�ضائها.
•عدم توجيه النقابة �إلى ال�سلطة المحلية بطلب منها قائمة تت�ضمن تف�صيل ما تملكه من
المنقوالت �أو العقارات.
•القيام بالأعمال التي خولها الف�صل 17من دون �أن يكون م�سموحا بها من قبل القوانين
الأ�سا�سية.
•عند الإخالل بمقت�ضيات القانون ال�صادر في 23يونيو 1916ب�ش�أن المحافظة على الملك
ال�صناعي.
133
134
-الئحة الأع�ضاء المكلفين ب�إدارة الجمعية �أو ت�سييرها ون�سخة من بطائقهم الوطنية� ،أو بطاقة
الإقامة بالن�سبة للأجانب ون�سخة من بطائق ال�سجل العدلي (عو�ضت فقط بالئحة ال�سوابق)
وتقدم ثالثة نظائر من هذه الوثائق �إلى مقر ال�سلطة الإدارية المحلية التي توجه ثالثة منها
�إلى الأمانة العامة للحكومة.
ويم�ضي �صاحب الطلب ت�صريحه وكذا الوثائق الم�ضافة �إليه وي�شهد ب�صحتها وتفر�ض على كل
من القوانين الأ�سا�سية والئحة الأع�ضاء المكلفين ب�إدارة الجمعية �أو ت�سييرها حقوق التنبر الم�ؤداة
بالن�سبة للحجم با�ستثناء نظيرين.
�إن البيانات المت�ضمنة في الت�صريح ال تخول الجمعية �إمكانية االعتراف القانوني فقط ،بل
تمنحها حرية تميزها عن غيرها وتتخذ هذه الحرية ثالثة وجوه :
-حق الم�ؤ�س�سين في و�ضع القوانين الأ�سا�سية والداخلية لجمعيتهم
-الحق في اال�سم والعالمة المميزة
وكل تغيير يطر�أ على ت�سيير الجمعية �أو �إداراتها �أو �أهدافها وقانونها الأ�سا�سي �أو بكل فرع
من فروعها ،يجب �أن يتقدم ب�ش�أنه ت�صريح في �أجل ال يتعدى 15يوما ،وفق ال�شروط وال�شكليات
المن�صو�ص بخ�صو�صها على الت�صريح الأول ،ومن االعتراف القانوني بالجمعية �أو ت�سليم الإدارة
للو�صل بعد ت�سلم الت�صريح ،فقد كان مع قانون 1958يخلق م�شاكل تتعلق بعدم �إلزام الإدارة ب�أجل
لت�سليم الو�صل باالعتراف ،لهذا �سارع قانون 75.00ال�صادر 23يوليوز � ،2003إلى �إلزام الإدارة
بت�سليم و�صل م�ؤقت مختوم عن كل ت�صريح� ،أما الو�صل النهائي في�سلم داخل �أجل �أق�صاه 30يوما
وعند عدم ت�سليمه داخل هذا الأجل جاز للجمعية �أن تمار�س ن�شاطها وفق الأهداف الم�سطرة في
قوانينها الأ�سا�سية.
هذا وبالإ�ضافة �إلى الآثار القانونية للت�صريح ،ف�إنه ينتج �آثارا مادية كذلك ،فالجمعية التي
قدمت الت�صريح وح�صلت على الو�صل بالإيداع ،ت�صبح متمتعة بال�شخ�صية المعنوية التي ت�ؤهلها
للقيام بالت�صرفات التالية دون حاجة �إلى �إذن خا�ص :
�أوال� :أن تترافع �أمام المحاكم
ثانيا� :أن تتلقى من �أع�ضائها واجبات االنخراط وكذا اال�شتراكات ال�سنوية �أو .........تحل
محل اال�شتراكات لكن تعينه لها حدا �أدنى �أو �أق�صى.
ثالثا � :إعانات القطاع الخا�ص
رابعا :الم�ساعدات التي يمكن �أن تتلقاها الجمعية من جهات �أجنبية مع مراعاة مقت�ضيات
الف�صلين 17و 32مكرر من هذا القانون.
135
136
-وعن ات�ساع �أهلية الجمعيات لمعترف لها ب�صفة النفع العام ن�ص القانون على التدابير
التالية:
�أوال� :أن جميع الأموال المنقولة التي تملكها الجمعية يجب �أن تحول �إلى �سندات مالية م�سجلة
تودع با�سم الجمعية ،وال يجوز تفويت هذه ال�سندات �أو تحويلها �أو ا�ستعمالها القتناء �سندات �أخرى
�أو عقارات �إال ب�إذن من الوزير الأول «الف�صل . »12
ثانيا :كل عقار ينتقل �إلى الجمعية بو�صية �أو هبة ،وال يكون �ضروريا ل�سيرها يجب �أن يباع
ويحول ثمنه �إلى �سندات مالية م�سجلة تنطبق عليها الأحكام المذكورة في الفقرة ال�سابقة « الف�صل
. »13
الجمعيات الأجنبية :
يعرف الف�صل 21من قانون الجمعيات ،الجمعيات الأجنبية على النحو التالي « :تعتبر جمعيات
�أجنبية بمعنى هذا القانون ،كيفما كان ال�شكل الذي يمكن �أن تت�سر وراءه ،الهيئات التي لها مميزات
جمعية ولها مقر في الخارج �أو يديرها بالفعل �أجانب ومقرها في المغرب� ،أو يكون لها م�سيرون
�أجانب �أو ن�صف �أع�ضائها من الأجانب».
�إن هذا التعريف يقيم معيارين :ترابي و�شخ�صي
�أوال؛ المعيار الترابي� :إن كل جمعية تعتبر �أجنبية لمجرد وجود مقرها في الخارج� ،أيا كانت
جن�سية �أع�ضائها حتى ولو كانوا ب�أكثريتهم �أو بكليتهم مغاربة .لأن الجمعية التي يكون مقرها في
بالد �أجنبية يجب �أن تخ�ضع لقانون تلك البالد.
ثانيا؛ المعيار ال�شخ�صي :يطبق هذا المعيار على الجمعيات التي يوجد مقرها في المغرب ،وهو
ي�شتمل الأحوال الآتية:
�1 .1إذا كان الذين يديرون الجمعية في الواقع هم �أجانب والمق�صود هنا الحاالت التي يكون
فيها المعنيون بمقت�ضى قانون الجمعية لإدارتها مغاربة ،لكن الذين يبا�شرون الإدارة فعال
هم �أجانب يت�سترون وراءهم .وتعيين هذه الحالة م�س�ألة تقديرية بحثة ،ت�ستنتج من الأدلة
الواقعية.
�2 .2إذا كان الأ�شخا�ص الم�سندة �إليهم الإدارة ب�صورة ر�سمية هم �أجانب ،لكن ال يمكن �أن تطبق
هنا الأحكام الخا�صة بالحالة الأولى� .أي �أنه �إذا كان المديرون المعنيون هم �أجانب وكانت
الإدارة الفعلية في يد مغاربة وجب �أي�ضا اعتبار الجمعية �أجنبية.
�3 .3إذا كان ن�صف �أع�ضاء الجمعية �أجانب .والم�سالة هنا م�س�ألة واقع وال عبرة لجن�سية المديرين،
�سواء كانوا مغاربة �أو �أجانب.
137
138
139
140
141
خال�صات �أ�سا�سية
�أوال:
االرتباط الع�ضوي بين م�ستوى الحريات العامة بالمغرب ،وبين الواقع ال�سيا�سي و�أ�سا�سا م�سالة
الديموقراطية ،فالجيل الأول لهذه الحريات خالل نهاية الخم�سينات كان حامال لنف�س ليبيرالي
قوي ،كتعبير عن الأجواء العامة التي خلقتها فكرة بناء دولة اال�ستقالل وثقافة الحركة الوطنية.
وبعد االنحبا�س الذي عرفته الحياة ال�سيا�سية منذ �أوا�سط ال�ستينيات �ستدخل تعديالت على
قوانين الحريات العامة عام ,1973وهي التعديالت التي �ستعمل على تقلي�ص الكثير من هوام�ش
الحرية والليبيرالية داخل الن�صو�ص المنظمة لحريات التجمع والجمعيات وال�صحافة .بعد ذلك
كان من الطبيعي في �سياق االنفتاح ال�سيا�سي الذي عا�شه المغرب مذ بدايات ت�سعينيات القرن
الما�ضي والذي توج بت�شكيل حكومة التناوب عام � ،1998أن تتم مراجعة العديد من الن�صو�ص ذات
العالقة مع الحريات العامة و�أ�سا�سا قوانين ال�صحافة والجمعيات ،والتي تم ت�ضمينها العديد من
المقت�ضيات االيجابية تعميقا لالنفتاح والحرية.
ثانيا:
منذ �أكثر من عقدين من الزمن� ،شكل المجتمع المدني المغربي �شريكا �أ�سا�سا للدولة
وللأحزاب ال�سيا�سية في النقا�ش واالقتراح والترافع المتعلق بتطوير قوانين الحريات العامة ،حيث
تم ت�أ�سي�س ن�سيج مدني للدفاع عن تغيير قانون الحريات العامة خالل نهاية الت�سعينيات ،و�ساهمت
هذه ال�شبكة بحيوية في التعديالت التي لحقت هذه القانون .وال�شيء نف�سه بالن�سبة للنقابة الوطنية
لل�صحافة والتي رافقت وزارة االت�صال وفدرالية النا�شرين في كل النقا�ش والمبادرات الت�شريعية
التي عرفها قانون ال�صحافة.
ثالثا:
بالإ�ضافة �إلى النقا�ش الذي يظل حا�ضرا بقوة حول الحريات العامة بمغرب اليوم ،يعرف
المجتمع في ال�سنوات الأخيرة �إرها�صات �أولى لنقا�ش حول ما �صار يعرف بالحريات الفردية وهو
ما ي�ؤ�شر على احد التحوالت التي تعرفها م�سالة الحرية داخل المجتمع المغربي وبروز قيم
«الفرد».
رابعا:
�أ�صبح النقا�ش والجدل حول الحريات العامة� ،أكثر تركيبا وتعقيدا في مغرب اليوم� ،إذ لم يعد
يقت�صر على حل معادلة الحرية-ال�سلطة ،بل �أ�صبح المجتمع حا�ضرا في معادلة الحريات العامة.
142
وهي معادلة �أ�صبحت بمتغيرات ثالثة (الحرية،ال�سلطة،المجتمع) ،كما يبرز بو�ضوح في النقا�ش
حول ق�ضية ال�صحافة ،حيث �أ�صبحت الم�سالة تطرح ب�صيغة واجبات ال�صحافة اتجاه المجتمع
ولي�س فقط حقوق ال�صحافة اتجاه ال�سلطة.
خام�سا:
تعرف الحريات العامة ببالدنا ات�ساعا في رقعة التقنين ،فبعد قانون الأحزاب ،يتم الحديث
عن م�شروعي قانون النقابات والقانون التنظيمي للإ�ضراب.
�ساد�سا:
ثمة وعي بان الجواب الت�شريعي والقانوني جد مهم لت�أ�صيل الحرية وتقنينها ،لكنه يبقى غير
كاف ،لذلك هناك دائما نقا�ش مواز حول ق�ضايا الأخالقيات ومدونات ال�سلوك .ال�شيء الذي
يعك�س التوجه نحو �إ�شراك المعنيين �أنف�سهم في تح�صين ممار�سة الحريات العامة ،وهذا ما يبدو
وا�ضحا في اقتراح خلق مجل�س وطني للحياة الجمعوية ،ومجل�س وطني لل�صحافة.
143
�أ.با�سم ال�شرجبي
رئي�س لجنة الحقوق والحريات في نقابة المحامين اليمنيين
مقدمة
تندرج �ضمن منظمات المجتمع المدني وفق ًا للد�ستور اليمني الأحزاب والتنظيمات ال�سيا�سية
والنقابات المهنية والمنظمات غير الحكومية ،حيث تن�ص المادة ()58من الد�ستور على انه:
«للمواطنين في عموم الجمهورية بما ال يتعار�ض مع �أحكام ن�صو�ص الد�ستور الحق في تنظيم
�أنف�سهم �سيا�سياً ومهنياً ونقابياً والحق في تكوين المنظمات العلمية والثقافية واالجتماعية
واالتحادات الوطنية بما يخدم �أهداف الد�ستور،وت�ضمن الدولة هذا الحق كما تتخذ جميع
الو�سائل ال�ضرورية التي تمكن المواطنين من ممار�سته ،وت�ضمن كافة الحريات للم�ؤ�س�سات
والمنظمات ال�سيا�سية والنقابية والثقافية والعلمية واالجتماعية»
يتب ّين من ن�ص الد�ستور �أن الحق في التنظيم ال يخ�ضع لأية قيود ،بما في ذلك القيود القانونية،
واتى القانون رقم ()66ل�سنة 1991م ب�ش�أن الأحزاب والتنظيمات ال�سيا�سية ال�صادر في ظل الزخم
الوحدوي معبر ًا عن الن�سق الحقوقي نف�سه وغير مقيد في الحق في ت�أ�سي�س الأحزاب ال�سيا�سية،
وحرية ن�شاطها ،لكن االنتكا�سة التي �أ�صيبت بها العملية الديمقراطية في اليمن بعد حرب 1994م
قد انعك�ست على الت�شريعات ال�صادرة بعد هذه الحرب ،ومن ذلك الالئحة التنفيذية لقانون
الأحزاب والتنظيمات ال�سيا�سية والقانون رقم ( )66ب�ش�أن النقابات العمالية والقانون رقم ()1
ل�سنة 2001م ب�ش�أن الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية وقرار مجل�س الوزراء رقم( )129ل�سنة 2004م
ب�ش�أن الالئحة التنفيذية للقانون� ،إذ �أتت هذه الت�شريعات مقيدة للحق في حرية التنظيم وحرية
وعطلت الحق الد�ستوري في حرية تكوين منظمات المجتمع المدني ن�شاط منظمات المجتمع المدني ّ
وفر�ض و�صاية الإدارة الحكومية على ت�أ�سي�سها عبر الترخي�ص والإ�شراف على ن�شاطها والتدخل في
�ش�ؤونها من خالل لجنة �ش�ؤون الأحزاب والتنظيمات ال�سيا�سية ووزارة ال�ش�ؤون االجتماعية والعمل.
يوجد في اليمن ( )22حزبا منها (� )8أحزاب معار�ضة (� )6أحزاب منها في �إطار اللقاء
الم�شترك ،وبقية الأحزاب ت�شكل كتلة للدفاع عن الحزب الحاكم وال�سيا�سات الحكومية – معار�ضة
المعار�ضة – ون�شاطها �أقرب �إلى الن�شاط الذهني ال ا�أثر له في الواقع ،وفقدت معظم النقابات
ا�ستقالليتها وهي تعمل تحت و�صاية الأجهزة الأمنية.
ثمة عدد كبير من المنظمات غير الحكومية :الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية ،ويقدر عددها
بحوالي خم�سة �ألف منظمة ،غير �أنها بالأ�سا�س جمعيات خيرية وقروية ،ومنها ما ين�شط في مجال
الديمقراطية وحقوق الإن�سان .المنظمات المدعومة من ال�سلطة هي واجهات لأفراد وعوائل
الجماعة الحاكمة و�أجهزتها الأمنية.
147
لما كان الد�ستور اليمني في مادتيه ( )5،58يجعل النظام ال�سيا�سي قائم ًا على التعددية
ال�سيا�سية والحزبية ،فان ذلك يعني كفال حق المواطنين معار�ضة الحكم بالطرق والأ�ساليب
ال�سلمية ،وفي مقدمة ذلك عبر ممار�سة الحق في التجمع ال�سلمي� ،إ ّال �أن الد�ستور لم ين�ص
على هذا الحق و�صدر القانون رقم ( )29ل�سنة 2003م ب�ش�أن المظاهرات والم�سيرات مت�ضمن ًا
المداخل العملية لتعطيل الحق ،بخا�صة في المادتين ( )5،3من القانون ،حيث ا�شترط القانون في
المادتين �إبالغ الجهات الحكومية (وزارة الداخلية) بوقت التجمع وم�ساره ومكانه ،و�إرفاق ن�سخة
من ال�شعارات التي �سيتم رفعها ،كما �أعطى القانون الحق للجهات الأمنية �إعاقة ممار�سة هذا الحق
عبر تغيير موعد التجمع ومكانه وخط �سيره.
وعلى الرغم من �أن القانون ال ي�شترط الترخي�ص �إ ّال �أن التجمعات ال�سلمية تتعر�ض على امتداد
ثالث �سنوات للقمع بحجة القيام بتجمعات غير مرخ�صة ،وذهب �ضحية ذلك الع�شرات من القتلى
والجرحى واعتقال الآالف ومحاكمة المئات من الن�شطاء ال�سيا�سيين ،بخا�صة في المحافظات
الجنوبية من اليمن.
وفي هذا التقرير �سيتم تناول الو�ضع القائم للمنظمات غير الحكومية والنقابات والأحزاب من
حيث الت�شريع والممار�سة واقتراح التدابير المطلوبة لكفال الحق في حرية التنظيم وبح�سب ما
ي�سمح به المقام هنا.
148
149
وتقوم الوزارة ب�إيقاف ال�صرف من ح�سابات المنظمات لدى البنك �أو حجزها بمنع هيئة المنظمة
المخولة بالت�صرف ب�أموال المنظمة من حق ال�صرف ،وينفذ البنك �أوامر الوزارة المخالفة للقانون
وقواعد التعامالت البنكية.
يخ�ضع قانون الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية في اليمن ن�شاط المنظمات غير الحكومية للرقابة
الحكومية ،ويعطي للإدارة الحكومية ممثلة بوزارة ال�ش�ؤون االجتماعية والعمل� ،سلطة على هذه
المنظمات والتدخل في �ش�ؤونها ،ومن ذلك :الرقابة على �أو�ضاع الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية
وعلى �أن�شطتها (م )6من القانون ،دعوة الجمعية العامة للجمعية لالنعقاد (م )31،34من القانون،
�إلغاء قرارات هيئات المنظمات (م،4و )47من القانون ،مراجعة وفح�ص الأعمال المالية والإدارية
للمنظمة واتخاذ الإجراءات �ضدها (م )4من القانون� ،إلزام المنظمات بموافاة الوزارة بالتقارير
عن �أعمالها (م )12من القانون ،الرقابة على جدول �أعمال الجمعيات العامة (م)31من القانون،
وغير تلك من ال�صالحيات التي تجعل الإدارة الحكومية و�صية على المنظمات غير الحكومية.
�إذن التنظيم القانوني لم يعترف للمنظمات غير الحكومية من جمعيات وم�ؤ�س�سات بحرية
الت�أ�سي�س ،ويخ�ضع ن�شاطها للرقابة ال�سابقة والالحقة من قبل الإدارة الحكومية ،وفر�ض هذا
الت�شريع القيود على حرية التنظيم بموجب القانون والئحته التنفيذية.
�أجاز القانون حل الجمعيات والم�ؤ�س�سات الأهلية بناء على دعوى حكومية� ،إذ تن�ص المادة
( )44من القانون على انه« :يجوز للوزارة برفع دعوى بحل الجمعية �أو الم�ؤ�س�سة الأهلية �إلى
المحكمة المخت�صة في حالة قيام الجمعية �أو الم�ؤ�س�سة بارتكاب مخالفة ج�سيمة لأحكام هذا
القانون والقوانين النافذة» ..وهنا يالحظ �أن القانون ي�ؤكد و�صاية وزارة ال�ش�ؤون االجتماعية
والعمل على المنظمات غير الحكومية ويعطيها �سلطة لل�ضغط على المنظمات برفع دعاوى ق�ضائية
لحلها بدون تحديد لأ�سباب الحل ،وترك ذلك لتقدير الإدارة الحكومية ،ثم تو�سعت الحكومة
بمبررات الحل وفقا للمادة ( )124من الالئحة التنفيذية للقانون مع ترك المق�صود بالمخالفات
الج�سيمة دون تحديد.
يفر�ض القانون عقوبات جنائية على القائمين بت�سيير �أعمال المنظمات غير الحكومية ب�سبب
مخالفات مدنية – �إدارية� ،إذ تن�ص المادة ( )68من القانون على �أن« :يعاقب بالحب�س مدة ال
تزيد على �سنة �أو بغرامة مالية ال تزيد على ( )100000ريال كل من:
ال مما يلزمه القانون بتقديمه �أو بم�سالة ي�شتمل -1حرر �أو قدم �أو م�سك محرراً �أو �سج ً
على بيانات كاذبة مع علمه بذلك وكل من تعمد �إعطاء بيانات مما ذكر لجهات غير مخت�صة �أو
تعمد �إخفاء بيان يلزمه القانون ب�إثباته للجهات المخت�صة.
150
-2با�شر ن�شاطا للجمعية �أو الم�ؤ�س�سة يجاوز الغر�ض الذي �أن�شئت من اجله �أو انفق �أموالها
في ما ال يحقق هذا الغر�ض....
-3ا�شترك في موا�صلة ن�شاط الجمعية �أو الم�ؤ�س�سة التي �صدر قرار بحلها »....
والمادة ()69تفر�ض العقوبة نف�سها على كل من ي�سمح لغير الأع�ضاء باال�شتراك في �إدارة
الجمعية �أو الم�ؤ�س�سة �أو في مداوالت الجمعية العمومية بدون قرار من الهيئة الإدارية �أو جمع
تبرعات خالفا للأو�ضاع والحاالت التي يجيزها القانون� ،أو حاول الإ�ساءة �أو الم�سا�س ب�سمعة
المنظمة ،وتقرر المادة ( )70من القانون العقوبة الجنائية على كل مخالفة لأحكام القانون �أو
الئحته التنفيذية �أو القرارات ال�صادرة في �ش�أنه.
من خالل المواد ( )68،69،70من القانون يتبين انه يفر�ض عقوبات جنائية على مخالفات
�إدارية �أو على �أفعال غير محددة ،وذلك بق�صد مالحقة الن�شطاء في هذا المجال وجعل العمل
لخدمة المجتمع باه�ض الثمن.
نمط العالقة ال�سائد بين الجهات الحكومية والمنظمات غير الحكومية هو التنافر وعدم القبول،
وت�سعى الحكومة لل�سيطرة على هذه المنظمات �أو التعامل معها كخ�صم وحرمانها من الدعم المالي
والتحري�ض عليها عبر و�سائل االعالم والم�ساجد وغيرها من و�سائل التحري�ض.
مما تقدم يتبين �أن الت�شريع النافذ في اليمن والممار�سة العملية تجعل المنظمات غير
الحكومية تحت و�صاية الإدارة الحكومية� ،إذ يخ�ضع �إن�شا�ؤها لنظام الترخي�ص وتمار�س الحكومة
�سلطة الرقابة والو�صاية على �أعمال المنظمات ون�شاطها ومن ذلك :تجميد قرارات هيئاتها �أو
�إلغاء هذه القرارات ،االنتقا�ص من �أهلية المنظمات ك�شخ�صيات اعتبارية م�ستقلة للتعامل مع الغير
�أو الت�صرف ب�أموالها ،والو�صاية على �أدائها لمهامها وانتخاب هيئاتها وتجميد ن�شاطها وطلب حلها
وفر�ض العقوبات الجنائية على العاملين فيها.
151
النقابات
وفق ًا للنهج الت�شريعي �أ�صبح من حق كل مواطن اال�شتراك في تكوين النقابات واالن�ضمام �إليها مع
الآخرين وذلك للإ�سهام في تعزيز م�صالحه االقت�صادية واالجتماعية وحمايتها وعدم �إخ�ضاع ممار�سة
هذا الحق لأية قيود غير تلك التي ن�ص عليها الد�ستور بالإ�ضافة �إلى حق ممار�سة النقابات لن�شاطها
بحرية وا�ستقالل وعدم جواز تدخل الجهات الحكومية في �ش�ؤون النقابات مطلق ًا � .إال �أننا قبل الحديث
عن مدى التزام الدولة تطبيق تلك الن�صو�ص وكفال تلك الحقوق للأفراد والنقابات من حيث حرية
التنظيم وممار�سة الن�شاط في الواقع ينبغي الإ�شارة �أن هناك نوعين من النقابات في اليمن :
الأول :يعرف بالنقابات العمالية
وهي نقابات تن�ش�أ عادة في مرافق العمل الحكومي �أو بين �أو�ساط العمال الحرفيين ويقت�صر
دورها في الدفاع عن م�صالح منت�سبيها وحقوقهم فقط ،وهناك قوانين منظمة لها ولكيفية
ح�صولها على الترخي�ص كقانون العمل رقم ( )5ل�سنة 1995م والقانون رقم ( )35ل�سنة 2002م
ب�ش�أن تنظيم النقابات العمالية.
والمطلع على ن�صو�ص القانون رقم ( )35ل�سنة 2002م ب�ش�أن تنظيم النقابات العمالية يجد
�أنها ت�ؤكد على حق العمال في تنظيم �أنف�سهم وممار�سة ن�شاطهم بحرية كاملة بدون تدخل �أو ت�أثير
من �أي جهة كانت عم ًال بن�ص المادة ( )8من القانون وعدم ف�صل �أو معاقبة �أي عامل �أو فر�ض
عقوبات عليه ب�سبب ممار�سته للعمل النقابي وفق ًا للمادتين ( )43،10وحق العمال في الإ�ضراب
ال�سلمي باعتباره �أحد الو�سائل الم�شروعة للتعبير عن مواقفهم و�أرائهم عم ًال بن�ص المادة (� )40إال
�أنه وعلى الرغم من وجود الن�صو�ص ال�سابقة التي ت�ؤكد �ضمان ممار�سة هذا الحق بحرية وا�ستقالل
فقد �أوكل القانون لوزارة ال�ش�ؤون االجتماعية مهمة منح الترخي�ص والإ�شراف على تلك النقابات
وهذا يعد مخالفة �صريحة لأحكام ن�ص المادة ( )58من الد�ستور التي �أعطت الحق للمواطنين
في تنظيم �أنف�سهم بدون تدخل من جهة الإدارة الحكومية التي ترف�ض في �أغلب الأحيان منح
الترخي�ص للنقابات بحجة مخالفتها للقانون كما �أن ا�شتراط المادة ( )6اكت�ساب النقابة الم�شكلة
وفق ًا لأحكامه بال�شخ�صية االعتبارية يخالف مفهوم الن�ص الد�ستوري وغاية الم�شرع منه والذي
يقرر �أن الحق في تكوين النقابات للمواطنين ال يجوز �إخ�ضاعه �أو قيده بال�شروط والمتطلبات
المو�ضوعة من قبل الجهات الإدارية .ومع ذلك هناك م�شكلة �أحرى تتعلق بالتدخل غير المبا�شر
من الدولة حيث تعمد �إلى ت�سخير �إمكانيتها لدعم المر�شحين الموالين لها وتدفع بهم �إلى تولي
المنا�صب العليا في الأجهزة الإدارية للنقابات بحيث ت�ضمن �سيطرتها عليها وت�سييرها بما يتوافق
و�سيا�ستها ،وهنا تكمن الإ�شكالية الحقيقية حيث ت�ستخدم الو�سائل الديمقراطية المتعلقة بالتر�شيح
152
للو�صول �إلى الهدف الحقيقي وهو ال�سيطرة على النقابات وهذا ينطبق تمام ًا على حال النقابات
العمالية في اليمن والتي لم ت�ستطع للأ�سف التخل�ص من هيمنة الجهات الحكومية عليها.
الثاني :يعرف بالنقابات النوعية
منها نقابة المحامين وال�صحفيين والمهند�سين والأطباء وغيرها� ،إال �أن بع�ض هذه النقابات
تختلف عن النقابات العمالية فهي �إلى جانب الدفاع عن حقوق �أع�ضائها ت�ؤدي دور ًا مجتمعي ًا يتمثل
بالدفاع عن حقوق الآخرين كنقابة المحاميين ,وهي النقابة الوحيدة التي ينظمها قانون خا�ص
هو القانون رقم ( )31ل�سنة 1999م ب�ش�أن تنظيم مهنة المحاماة� .أما بقية النقابات النوعية التي
�سبق الإ�شارة �إليها فال يوجد حتى الآن قوانين خا�صة تنظمها .لذلك �سوف نتناول ب�شكل عام نقابة
المحامين كنموذج للنقابات النوعية فيما يلي :
من خالل ن�صو�ص قانون تنظيم مهنة المحاماة وعلى وجه التحديد المواد ()55،53،36،7،6،3
يتبين �أن وا�ضعي القانون حاولوا جاهدين ت�أكيد ا�ستقاللية المهنة ومنت�سبيها وكذا النقابة وتمتعها
بال�شخ�صية االعتبارية واال�ستقالل المالي والإداري كما حر�صوا على منح المحامين ح�صانة
ن�سبية بالن�ص على عدم جواز توقيفه �أو حب�سه �أثناء ممار�سته لواجبات مهنته وعدم جواز تفتي�ش
مقار النقابة �أو فروعها �أو مكاتب المحامين �إال بموجب �أمر ق�ضائي ومع ذلك فقد �أ�شتمل القانون
على ن�صو�ص �أخرى تتعار�ض مع مبد�أ ا�ستقالل النقابة ومنت�سبيها ،و�أعطى لجهة الإدارة ممث ًال
بوزير العدل حق التدخل المبا�شر في �أعمال النقابة وذلك بالن�ص في المواد ()115،114،84
على خ�ضوع النقابة لإ�شراف وزارة العدل و�إ�شراك الق�ضاة ومنحهم رئا�سة مجال�س الت�أديب في
النقابة ،بالإ�ضافة �إلى الن�ص الذي يخول وزير العدل حق طلب حل مجل�س النقابة في حاالت معينة
وت�شكيل لجنة من الق�ضاة تتولى مهمة الإ�شراف والإعداد النتخابات جديدة .هذا من ناحية ومن
الناجية الأخرى فان الحكومة تتدخل ب�شكل غير مبا�شر وذلك بت�سخير �إمكانياتها المالية وكذا
باتخاذ �أ�ساليب �أخرى مثل ال�ضغط على المحامين العاملين في الجهاز الحكومي لدعم المر�شحين
المنتمين للحزب الحاكم بغر�ض فر�ض �سيطرتها على الجهاز الإداري للنقابة.
مما �سبق ن�صل �إلى حقيقة �أن التطبيق العملي والممار�سة في الواقع للحق في التجمع
ال�سلمي عموماً والحق في تكوين النقابات واالن�ضمام �إليها تتعار�ض تماماً مع �أحكام الد�ستور
كما �أن ن�صو�ص القوانين المنظمة لعمل النقابات تتعار�ض هي الأخرى مع الد�ستور بل وفيها
من القيود ما ينتهك مبد�أ حرية �إن�شاء النقابات الأمر الذي ي�ؤدي �إلى تعطيل الحق في تكوين
النقابات لذا ينبغي �إعادة النظر في القوانين المتعلقة بتنظيم الحق في التجمع ال�سلمي
وت�شكيل النقابات من خالل �إزالة القيود والعوائق التي تحول دون ممار�سة الحق في حرية
تنظيم النقابات و�إن�شائها.
153
الأحزاب ال�سيا�سية
تن�ص المادة ( )5من د�ستور الجمهورية اليمنية على �أن النظام ال�سيا�سي في الجمهورية
اليمنية يقوم «على التعددية ال�سيا�سية والحزبية وذلك بهدف تداول ال�سلطة �سلمياً» كما تن�ص
المادة ( )58من الد�ستور نف�سه على حق المواطنين «في تنظيم �أنف�سهم �سيا�سيا ومهنيا ونقابيا
والحق في تكوين المنظمات العلمية والثقافية واالجتماعية واالتحادات الوطنية ،وتوجب على
الدولة �ضمان هذا الحق واتخاذ التدابير التي تمكن المواطن من ممار�سته بحرية».
وتن�ص المادة ( )5من قانون الأحزاب والتنظيمات ال�سيا�سية اليمني رقم ( )66للعام 1991م
على �أن «لليمنيين حق تكوين الأحزاب والتنظيمات ال�سيا�سية ولهم حق االنتماء الطوعي لأي
حزب �أو تنظيم �سيا�سي طبقا لل�شرعية الد�ستورية و�أحكام هذا القانون».
وتحدد المواد ( )6و( )7و( )8من هذا القانون الو�سائل التي يعمل على �أ�سا�سها الحزب
والتنظيم ال�سيا�سي ودور الأحزاب في الحياة ال�سيا�سية واالجتماعية و�شروط ا�ستمرار ن�شاط
الحزب.
كما تت�ضمن المادة ( )3من القانون نف�سه �إلزاما بالتعددية الحزبية -ال�سيا�سية وتحريما
لعرقلة المواطنين و�إعاقتهم من ممار�سة هذا الحق بينما تت�ضمن المادة ( )17حق الأحزاب في
الح�صول على الدعم المالي من الدولة ك�أحد الموارد المالية.
و�إذا كان الت�شريع اليمني قد ت�ضمن حق �إن�شاء التنظيم ال�سيا�سي واالنخراط في الأحزاب
والمنظمات االجتماعية والمهنية ف�إن الممار�سة العملية في اليمن ال تعني بال�ضرورة تنفيذ
هذه الن�صو�ص بمقا�صدها الت�شريعية وم�ضامينها العملية ،حيث �أعلنت الأحزاب ال�سيا�سية عن
نف�سها ع�شية �إعالن الوحدة اليمنية في 22مايو 1990م ،لم تن�ش�أ �أية �أحزاب جديدة منذ العام
1990م عدا تلك الأحزاب التي جرى فيها ا�ستن�ساخ لأحزاب معار�ضة لم تر�ض عنها ال�سلطة،
كما �إن حرب 1994م التي مثلت بنتائجها انتكا�سا للم�شروع الديمقراطي وللتعددية الحزبية على
وجه الخ�صو�ص قد �ضيقت من م�ساحة الممار�سة الديمقراطية وخلقت بيئة منا�سبة للنزعة
الت�سلطية واال�ستبدادية .يمكن �إبراز مالمح التراجع عن م�شروع التعددية الحزبية واالنتقا�ص
من الحق في التنظيم وممار�سة حريته المكفولة في المادتين ( )5و( )58من الد�ستور وذلك
من خالل:
-1الت�ضييق على بع�ض الأحزاب ،وهذا ما هو حا�صل مع الحزب اال�شتراكي اليمني الذي
154
اتخذت ال�سلطات قرار ًا بتجفيف موارده المالية بعد حرب 1994م من خالل ال�سيطرة على
معظم ممتلكاته العينية (مبان وا�ستثمارات وعقارات) والمالية (�أر�صدة بنكية) والت�ضييق على
�أع�ضائه و�أن�صاره بتعري�ضهم لمختلف �أنواع المالحقة والمطاردة والف�صل من العمل ،والإبعاد من
المواقع الحكومية ،كما ح�صل �أمر م�شابه مع اتحاد القوى ال�شعبية الذي جرى اال�ستيالء على
مقره وا�ستن�ساخ �صحيفته (ال�شورى) ب�صحيفة م�شابهة (منبر ال�شورى) ،ثم الحقا اال�ستيالء على
�صحيفته وتعيين هيئة تحرير من قبل ال�سلطة وهذا يبين مدى �ضيق ال�سلطة بالأحزاب التي ال
ي�ساير نهجها النهج الر�سمي لل�سلطة.
� -2إ�شهار �أحزاب ال ح�ضور لها في الواقع ،فهناك في اليمن �أكثر من خم�سة ع�شر حزب ًا ال
وجود في الحياة ال�سيا�سية �إال لأ�سمائها (بل �إن بع�ضها ال يمتلك مقرات وال هيئات قيادية معروفة)
والبع�ض الآخر ال يمكن معرفة ا�سم �أمينه العام وهذه الأحزاب (المعار�ضة) ال تعار�ض �إال
المعار�ضة الحقيقية ،الراف�ضة للكثير من ال�سيا�سات الر�سمية غير الر�شيدة ،وغالب ًا ما يخت�صر
دور هذه الأحزاب على ح�ضور الفعاليات التي يتطلب فيها م�شاركة الأحزاب ال�سيا�سية لت�ؤازر
الحزب الحاكم الذي يتولى تمويلها ورعاية وتعيين قياداتها.
-3ا�ستن�ساخ �أحزاب من الأحزاب القائمة ،وهذا ما ح�صل مع مجموعة من الأحزاب ذات
الح�ضور التاريخي ،فمث ًال جرى ا�ستن�ساخ ثالثة �أحزاب من التنظيم الوحدوي ال�شعبي النا�صري
منها ،الحزب الديمقراطي النا�صري ،الحزب ال�سبتمبري النا�صري ،حزب الت�صحيح النا�صري،
وهذه الأحزاب ال وجود لها �إال ب�أمنائها العامين ،ولم ت�ستطع الو�صول حتى �إلى مجل�س محلي في
مديرية ،بينما تجرى م�ضايقة التنظيم الأ�صل (التنظيم الوحدوي ال�شعبي النا�صري) الذي له
ح�ضور في البرلمان وفي المجال�س المحلية ،حيث غالبا ما تتعر�ض �صحيفته (الوحدوي) للمالحقة
والم�صادرة والجرجرة �إلى المحاكم بتهم كيدية مختلفة ،كما هناك حزب البعث العربي القومي/
ا�ستن�ساخ من حزب البعث العربي اال�شتراكي ،وهناك الرابطة اليمنية ،من رابطة �أبناء اليمن،
وهناك االتحاد الديمقراطي للقوى ال�شعبية ،من اتحاد القوى ال�شعبية ،وبا�ستثناء البعث القومي،
ال يعرف اليمنيون حتى �أ�سماء هذه الأحزاب وال �أ�سماء قياداتها.
-4محاولة حل بع�ض الأحزاب وهو ما جرى مع حزب الحق ،الذي جرت محاولة حله من قبل
الأجهزة من خالل ال�ضغط على �أمينه العام ال�سابق ليعلن حل الحزب دون الرجوع �إلى الهيئات
وبمخالفة قانون الأحزاب والنظام الداخلي للحزب ،وكل ذلك عقاب ًا له على مواقفه التي تتعار�ض
مع بع�ض ال�سيا�سات الر�سمية.
155
ومما تقدم نخل�ص �إلى � ّأن تفعيل الحقوق الد�ستورية والقانونية بتج�سيد ما يقره الد�ستور
والقانون من حقوق للمواطنين في حق التنظيم ال�سيا�سي واالجتماعي والمهني في الممار�سة
العملية ،يتطلب توفر الإرادة ال�سيا�سية التي يمثل غيابها العقبة ك�أداء �أمام حق النا�س في
الح�صول على كل ما يكفله لهم الد�ستور من حقوق ،فالحكام الميالون �إلى الطغيان واال�ستبداد
(عبر التاريخ) غالبا ما ظلوا ي�ضمنون الد�ساتير والقوانين ن�صو�صاً هم عازمون م�سبقاً على
عدم التقيد بها وغالباً ما يعمدون �إلى اعاقة تنفيذها من خالل الممار�سة العملية متذرعين
بن�صو�ص د�ستورية وقانونية �أخرى تت�صف بطبيعتها المطاطة وغير الوا�ضحة مثل تعكير
ال�سكينة العامة ،تهديد ال�سالم االجتماعي ،التحري�ض على الكراهية ،تمزيق ال�صف الوطني،
وغيرها بهدف التن�صل من االلتزامات الد�ستورية والقانونية وتكري�س النهج الت�سلطي
واال�ستبدادي.
ومن اجل �ضمان الحق في حرية التنظيم نقترح �إعادة النظر في �أ�س�س ومنطلقات الت�شريع،
ومن ذلك:
-1الأخذ بنظام الإيداع لت�أ�سي�س المنظمات غير الحكومية والنقابات والأحزاب.
-2تتم الرقابة على ن�شاط هذه المنظمات والنقابات والأحزاب ومحا�سبة هيئاتها وحلها
من قبل جمعياتها العمومية ومجال�سها ،وفيما يتعلق بالرقابة الخارجية ،تكون للق�ضاء وحده،
كرقابة الحقة تقوم بناء على دعاوى من هيئات �أو �أع�ضاء في المنظمات غير الحكومية والنقابات
والأحزاب .
� -3إلغاء العقوبات الجنائية وا�ستبدالها بجزاءات مدنية.
-4تحديد طرق و�أ�ساليب �إنفاذ التزام الدولة بتقديم الدعم المادي والفني للمنظمات غير
الحكومية والنقابات والأحزاب.
-5حظر تدخل الأجهزة الحكومية في �ش�ؤون انتخاب الهيئات �أو الت�أثير في قراراتها.
-6الف�صل الكامل بين ال�سلطات وا�ستقاللية الق�ضاء ا�ستقاللية كاملة ليتمكن المواطن من
اللجوء �إليه عند �شعوره بتغييب حقوقه الد�ستورية والقانونية ،للف�صل في المنازعات بين ال�سلطة
التنفيذية ومنظمات المجتمع المدني ومنها الأحزاب ال�سيا�سية.
-7الكف عن تدخل ال�سلطة التنفيذية في �ش�ؤون الأحزاب كما في �ش�ؤون ال�سلطة الق�ضائية،
وترك �أمر الأحزاب للجهة المخولة قانونا بمراقبة ن�شاطها والمفتر�ض �أنها (�أي هذه الجهة)
م�ستقلة ومحايدة وغير تابعة لأحد.
156
-8الف�صل الكامل بين ال�سلطة التنفيذية وبين الحزب الحاكم ومن ثم الف�صل بين �أمالك
المجتمع و�أمواله و�إعالمه وم�ؤ�س�ساته ،وبين �أموال الحزب الحاكم وو�سائله الإعالمية والمالية.
-9تحييد �أجهزة الأمن والدفاع ب�إبعادها عن ال�سيا�سة واختالف الأحزاب وتنازعها باعتبارها
(�أي الأجهزة) ملك ًا للمجتمع كل المجتمع ،بكل م�ؤ�س�ساته و�أفراده وجماعاته.
157