41031 Introduo Cincia Poltica

Apontamentos de: Jorge Loureiro

E-mail: jorgel@sapo.pt
Data: 10.08.2008
Livro: Introduo Cincia Poltica (Lus de S)
Nota: Matria referente ao ano lectivo 2007-2008 (Doutor Manuel Meirinho)

1. O poder poltico e o seu estudo

1.1. A Cincia Poltica
muito antiga a reflexo acerca da poltica. No entanto, encontra-se presente
na generalidade dos autores, durante sculos, uma ptica essencialmente
normativa, tica, prescritiva. Por vezes, surge mesmo a afirmao de que
isso que cabe cincia. Este facto especialmente claro em Aristteles, que
afirma que compete cincia poltica, por exemplo, examinar que forma de
regime seria mais adequada a um certo tipo de cidados. Mesmo em
Portugal, fundamentalmente nesta ptica que encontramos as principais
abordagens do fenmeno poltico ao longo de sculos. o caso de lvaro
Pais, que em 1332 publicou De Plantu Ecclesiae Desideratissimi Libri Duo, do
Infante D. Pedro, que em 1451 publica o Livro da Virtuosa Benfeitoria, do
Infante D. Duarte, autor do Livro da Ensinana de Bem Cavalgar Toda a Sela e
do Leal Conselheiro, dos autores da Restaurao, como Carvalho de Parada e
Joo Pinto Ribeiro.
difcil e tardia a passagem reflexo e investigao acerca da realidade
poltica tal como , sem as subordinar pretenso de aconselhar a melhor
escolher o regime poltico, dirigir o Estado ou exercer o poder. A Histria das
Ideias Polticas, no entanto, embora no se identificando com a Cincia
Poltica, continua a ser um suporte importante desta, para alm do seu
interesse cultural evidente.
Frequentemente, alis, durante muito tempo e ainda hoje, as prprias vises
que se pretendem estritamente descritivas so ainda prescritivas ou
confundem as duas perspectivas. Tal significa que, aparentando ou at
proclamando estar apenas a proceder a anlises, na realidade esto ainda no
campo das tentativas de apontar como se deve proceder ou que fins se deve
visar no campo poltico.
A preocupao sistemtica de abordar a poltica como ela realmente , e
sobretudo a diferena entre o que o poder proclama e o que o poder realmente
faz, surge em Maquiavel, um florentino que, ao abordar a poltica tal como a
viu quando foi segundo secretrio do governo de Florena, ganhou o direito,
at hoje, de ser considerado por muitos como que o fundador da cincia
poltica. Significativamente, Maquiavel tambm surge, na linguagem vulgar,
como sendo um smbolo da ausncia de escrpulos e de uma concepo
baseada na defesa da validade de todo o tipo de meios e da sua subordinao
sua utilidade para prosseguir os fins polticos, quaisquer que aqueles sejam.
Apesar dos anos passados e dos grandes progressos feitos, continua a ser
verdade que o longo tratamento frequente do nascimento, contedo e mtodos
de uma disciplina equivale frequentemente a uma relativa menoridade do seu
desenvolvimento, traduzida na constante necessidade de afirmar a sua
autonomia face a outras disciplinas.
Tende tambm crescentemente a triunfar uma tendncia para equacionar com
um menor dramatismo as tradicionais querelas metodolgicas; mas os
avanos e os consensos que progrediram no so tais que dispensem uma
tentativa de maior clarificao dos pontos de vista que adoptamos, com a ideia
de que preciso estar sempre atento procura de novas tcnicas e novos
mtodos numa permanente busca de cientificidade.

Com efeito, recorde-se, foi o seguinte o quadro de rubricas estabelecido pela

UNESCO em 1948 como campo de estudo da cincia poltica:
1. - A teoria poltica:
a) A teoria poltica;
b) a histria das ideias.
2. - As instituies polticas:
a) A constituio;
b) O governo central;
c) O governo regional e local;
d) A administrao pblica;
e) As funes econmicas e sociais do governo;
f)

As instituies polticas comparadas.

3. - Partidos, grupos e opinio pblica:

a) os partidos polticos;
b) os grupos e associaes;
c) A participao no governo e na administrao;
d) A opinio pblica.
4. - As relaes internacionais:
a) A poltica internacional;
b) A organizao internacional;
c) O direito internacional.
Por outro lado, a cincia poltica aparece repartida entre cincia poltica interna
ou do Estado e cincia poltica das relaes internacionais, que uma diviso
que se torna cada vez mais difcil de estabelecer na nossa poca com rigidez,
sobretudo nos casos em que se verificam processos de integrao econmica
ou poltico-econmica.
A cincia poltica necessariamente multidimensional, mesmo que com isso
tenha que parecer uma confederao de uma srie de disciplinas que, entre si,
no tm uma cincia arquitectnica nem obedecem a uma regra de
classificao de cincias.
Em geral, alis, estas controvrsias so em boa medida oriundas de os seus
protagonistas serem originrios de diferentes escolas e frequentemente terem
diferentes formaes de base que erradamente querem transformar em nicas
e privilegiadas no novo campo que cultivam.
Partimos, portanto, do princpio de que as vrias perspectivas no tm que se
excluir e que a maior parte das vezes apenas multiplicam e enriquecem os
ngulos de anlise de uma realidade fugidia que a mesma para todos.
Como diz Burdeau, quanto mais os fenmenos so complexos, mais vantajoso
multiplicar os ngulos de abordagem. Todas as cincias so convidadas a
fornecer o seu contributo, mas Burdeau destaca, no caso da cincia poltica, a
sociologia, o direito e a histria, como tendo especial vocao para colaborar
com a cincia poltica.

Para encontrar a ptica prpria da cincia poltica impe-se distingui-la da

viso normativa, jurdica, tica ou instrumental.
O estudo do poder, e de um sistema poltico na parte respeitante ao modo
como se distribui e exerce o poder, exige a avaliao de como se apresenta
(forma), onde reside (sede) e a partir de que ideologia actua. A viso
normativa do poder privilegia a primeira dimenso, excluindo outras. O
conceito de falta de autenticidade do poder pode designar a diferena ou falta
de coincidncia frequentes entre o modelo normativo de conduta que a lei
proclama e o modelo de conduta que o poder adopta.

1.2. Os poderes e a especificidade do poder

poltico
constante a existncia e a importncia essencial das mais diferentes formas
de poder em mltiplas sociedades. Da que o conceito, a sua natureza e
existncia sejam um objecto de estudo privilegiado pelas mais diferentes
cincias sociais.
Genericamente o poder passvel de ser definido como a capacidade de
estabelecer qual deve ser a conduta alheia, seja qual for o processo utilizado,
e de impor o que foi estabelecido, caso no seja voluntariamente acatado.
Note-se, no entanto, que corrente nas cincias sociais distinguir poder,
definido como a capacidade de definir a conduta alheia, impondo se
necessrio o acatamento da definio, por via coerciva; e a autoridade,
definida como a capacidade de suscitar a vontade de obedecer e que se situa
no campo da organizao do consentimento.
fcil ver que o sentido e os objectivos destes diferentes espaos e destas
diferentes formas de poder no so os mesmos.
O poder poltico caracteriza-se, desde logo, por se exercer a uma escala mais
vasta, a qual permite obedecer a uma abstraco, e em que os
procedimentos para chegar deciso esto regulados e legitimados, em vez
de a parcela da espcie humana em causa estar perante um dono concreto
e subordinado ao seu arbtrio.
Comea por se colocar a questo da poltica escala da cidade, a polis: esta
uma expresso de origem grega que designa a Cidade-Estado e de que deriva
a palavra poltica. Seja qual for a dimenso da comunidade em causa surge
uma tendncia crescente: quem exerce o poder, ou quem luta para o alcanar,
afirma que vai prosseguir o interesse de todos os que so reconhecidos como
membros da polis, designadamente os interesses de justia, de segurana e
de bem-estar.
Actualmente cresce a tendncia para afirmar que suficiente a condio
humana para pertencer polis. Mas, historicamente, dentro da polis existiam
os que a integravam e tambm os que nela viviam mas no eram
reconhecidos como seus membros (no caso da Cidade-Estado grega era o
caso dos escravos e das mulheres, por exemplo).
Mais tarde acabou a escravatura, mas a excluso foi um pensamento que
imps limitar o acesso a direitos como o direito de voto, de que foram privados
os no proprietrios, as mulheres, os analfabetos ou outras categorias. Esta
perspectiva implicou uma interveno e dimenso crescente do Estado, que
muitos passaram a designar por Estado-providncia. Este, porm, foi afirmado,

mais tarde, como estando em crise, embora esta e as suas caractersticas e

contornos no sejam inteiramente pacficos.

2. Conceitos essenciais
a

De entre os conceitos a utilizar na Cincia Poltica, tal como noutras cincias sociais,
distinguem-se
os nominais organizando grupos de caractersticas directamente observveis,
so puramente descritivos;
os operacionais, assentando na abstraco da realidade, justificam-se pela sua
utilidade para as operaes de classificar, comparar e qualificar e
desempenham, por isso, um papel essencial na aproximao realidade e na
sua compreenso cientfica.
a

A leitura da realidade comea por assentar na intuio; mas a passagem fase

superior reclama conceitos claros. Limitaremos a referncia aos que so
fundamentais neste contexto, procurando que a clareza no conduza a escamotear
a complexidade dos problemas em causa e dos debates que esto subjacentes.
a

2.1. Poltica, poltico

a

As vrias definies conhecidas de poltica na cincia que a toma como

objecto, a cincia poltica, ou noutros ramos das cincias sociais, colocam hoje
no centro do conceito, como elemento essencial, na maioria dos casos, o
Poder que exercido numa determinada unidade social, a polis, a polity, a
sociedade global, ou a nao, bem como as lutas que se travam em torno
do poder. esta realidade que se constitui em objecto essencial mas no
exclusivo do ramo do conhecimento que visa o seu estudo e investigao.
a

Temos que ter em conta, entretanto, como um problema constante, que o

prprio facto de a poltica ser tarefa de todos coloca em causa e exige
cautelas quando consideramos qualquer definio estrita; ou, dito de outro
modo, ela no se compadece com o dramatismo fcil das definies, nem
com o conflito das teorias.
a

Assim, por exemplo, corrente na cincia poltica a distino entre poltica e

poltico, oriunda da distino entre politics e policy. A primeira expresso
designa essencialmente a competio pelo poder poltico, quer seja pela sua
conquista, quer pela sua manuteno ou pela determinao do sentido em que
exercido. O poltico designa as medidas para prosseguir objectivos
declarados como sendo de interesse comum, tais como a justia, a segurana
e o bem-estar: nesse sentido pode falar-se em poltica de educao, de sade,
de ambiente, etc..
a

Mas temos imediatamente que observar que a interpenetrao de campos

constante: a poltica mascara-se frequentemente de policy e apresenta-se
como estando acima da competio pelo poder e querendo apenas o bem da
polis, para tentar obter maior credibilidade; por outro lado, a definio de
politics pressupe um quadro de um mnimo de liberdade e tem que ver com
as
situaes
de sistemas eleitorais
minimamente competitivos,
designadamente a partir do perodo liberal; no se adapta, por exemplo, a
quadros totalitrios ou em que toda a contestao do poder reprimida.
a

Enfrentaremos outras dificuldades ao tentar distinguir poltica de

administrao. que, tambm aqui, o modo de fazer a distino, ou de a
negar, foi muitas vezes j em si um modo de fazer poltica...
a
0
a

2.2. Poltica e administrao pblica

a

So antigas as tentativas de estabelecer a distino entre poltica e

administrao. Alexis de Tocqueville, pelo seu lado, apontou a importncia de
distinguir o que da esfera do gouvernement, isto , do interesse pblico de
uma sociedade considerado como um todo, que reclama uma autoridade
poltica, soberania e capacidade de exercer a coero, do que deve
permanecer como sendo administrado por diferentes entidades. Nesta linha, a
centralizao poderia levar a confundir o que deve ser do campo estritamente
administrativo com o que do campo poltico e, portanto, a confundir poltica
com administrao ou, tambm aqui, o governo dos homens com a
administrao das coisas.
a

A distino entre poltica e administrao mais significativa quando se parte

do princpio de que as sociedades devem ser assentes em eleies
competitivas. Nestas, o poder deve ser essencialmente poltico, legitimado
pelo voto e submetido crtica e controvrsia poltica. Daqui decorre que a
administrao pblica, e a funo administrativa em geral, teriam de ser vistas
como instrumento da funo poltica e de execuo das leis: trata-se de um
direito da subordinao, caracterizado pela desigualdade das relaes
jurdicas (ao contrrio da igualdade entre as partes que suposto verificar-se
no direito privado). A Administrao Pblica um dos aspectos que revela
actualmente o que alguns pretendem ser a presena exorbitante do Estado;
mas nem por isso deixa de acontecer que a Administrao, que pode
subordinar o cidado e as empresas a relaes desiguais, tambm
teoricamente subordinada perante o poder poltico.
a

A disputa eleitoral competitiva da titularidade dos vrios poderes, quer

polticos, como os parlamentos, quer pblicos, mas classificados como
estritamente administrativos na teoria clssica das funes do Estado (como
as autarquias), um dos factores que levou a que se torne mais difcil
estabelecer compartimentos estanques entre poltica e administrao. No
moderno Estado de partidos os aparelhos partidrios esbatem as fronteiras
entre campos que outrora se afirmavam como pertencendo a vrias funes
do Estado. o caso da disputa do poder a nveis considerados menores
(ditos executivos ou administrativos), mas que se pode inserir na disputa
do poder ao nvel do Estado-nao.
a

Por outro lado, em sociedades complexas, em que o chamado poder

executivo detm amplos poderes e em que larga a dimenso da
Administrao Pblica, absurdo afirmar que os rgos administrativos e os
servios e funcionrios pblicos, mesmo quando se trata de figuras da
chamada alta administrao, apenas teriam por funo executar polticas
emanadas do poder poltico, resumindo este ao Governo e ao Parlamento.
a

certo que os cultores da cincia da administrao sempre efectuaram uma

distino em termos bastante compartimentados entre administrao e
poltica. Como assinalam Felix A. Nigro e Lloyd G. Nigro h uma razo para
tal: os chamados escritores sobre cincia da administrao estiveram
ansiosos por manter a poltica fora do mbito da administrao, quer dizer,
fora do mbito do executivo; os legisladores representavam o poder poltico e,
contando com os seus aliados dentro do sistema de partidos polticos e com a
influncia que possuem sobre a equipa que governa, podiam impedir a
profissionalizao do servio pblico. Em consequncia, foi-se desenvolvendo
o conceito de uma burocracia neutral que no adoptasse decises que
supusessem a aprovao de uma poltica determinada. Por outro lado, h

objectivos em matria de administrao pblica que, na medida em que so

fixados pelo poder poltico, s podem ser compreendidos com base no
calendrio e objectivos eleitorais; e o desempenho administrativo tem
influncia na realizao desses objectivos. Por isso, mesmo quando se afirma,
no mbito da cincia da administrao, que o objectivo abordar
governance, not politics, sempre difcil na prtica manter os campos
completamente separados.
a

Qualquer deles susceptvel de ter em vista no s a administrao das

coisas, mas tambm de servir de instrumento no sentido de contribuir para
conquistar ou manter o direito de governar os homens.
a

Por outro lado, usual afirmar-se que o governo ou um ministro podem

exercer uma funo classificvel como eminentemente poltica, mas tambm
participam no exerccio de uma funo administrativa. Mas as fronteiras entre
uma e outra funo tambm aqui nem sempre sero muito claras: a
construo de uma auto-estrada ou de um grande hospital, por exemplo, so
actos de administrao, mas pode haver um acto poltico na sua inaugurao
e valorizao intensa junto da opinio pblica, enquadrada na luta pela
conservao de poder.
a

A questo torna-se mais complexa quando o fenmeno do Poder foi

classicamente ligado, em grande medida, ao seu exerccio pelo Estado ou
relao com outros Estados e hoje as decises so tomadas ao nvel supraestadual, pela Comunidade Europeia ou por organizaes internacionais, e
eventualmente impostas por um pas ou grupo de pases a outros Estados.
a

As dificuldades da distino entre poltica e administrao no devem levar

renncia de a fazer, ou a ceder tentao de afirmar que a distino entre
poltica e administrao sempre foi uma mera fico ou que em democracias
baseadas na disputa eleitoral se trata de campos que no so passveis de
distino.
a

A distino entre poltica e administrao por quem a admite surge, em geral,

em termos aparentemente muito claros. Mas mais difcil a sua
operacionalidade em confronto com os factos. A pluralidade de critrios de
distino que so propostos e at a negao da possibilidade e interesse de
estabelecer a distino ilustram bem as dificuldades.
c

Consideremos, por exemplo, os termos que utiliza Rivero para distinguir

Governo e Administrao (que reconhece, alis, as dificuldades da distino):
a

(...) Governar, tomar as decises essenciais que comprometem o futuro

nacional: a abertura de uma negociao internacional, uma opo em favor de tal
poltica econmica. A administrao, por seu lado tarefa quotidiana que vai at
aos actos mais simples: a ronda do carteiro, o gesto do agente que regula o
trnsito.
A

Os exemplos utilizados por Rivero para caracterizar a actividade administrativa

s confirmam que, na prtica, podem ser muitos difceis as tentativas de
delimitar campos estanques. Desde logo, Rivero refere como exemplos os
actos considerados mais humildes e, em relao a estes, no haveria
dificuldades; sobretudo ao nvel dos actos do Governo e da alta
administrao que so passveis de ser considerados menos humildes que
as dificuldades podem surgir.
A

Em sentido de algum modo aproximado situa-se Otto Heinrich von der

Gablenz que, na linha de Max Weber, considera que a administrao a
configurao da vida pblica no seu curso dirio.
a

10

Tambm se pretendeu, na mesma linha, dizer que funo pblica cabem as

grandes deliberaes de fundo para um pas e a sua concepo de vida e
administrao apenas execut-las. Mas os partidrios da distino concebida
nestes termos so forados a relativiz-la.
a

Para Max Weber este era o tipo de relacionamento ideal entre poltica e
burocracia. Mas no deixou de afirmar que um problema, por mais tcnico que
parecesse, poderia assumir significado poltico e a sua deciso acabar por ser
influenciada decisivamente por critrios polticos. A partir do momento em que,
em monarquias constitucionais, e mais ainda nas repblicas baseadas em
partidos organizados competindo pelo poder, os governos e os ministros
emanam de uma maioria parlamentar, estes tm que governar no quadro da
competio poltica e para derrotar a oposio; no entanto, ao mesmo tempo,
esto no topo de uma mquina administrativa que lhes est sujeita, mas que
suposto guiar-se por princpios de iseno e independncia.
a

Da a possibilidade de politizao do que seriam apenas actos de

administrao e tambm a politizao da burocracia, no sentido weberiano,
ao servio da luta em torno do poder poltico, tornando mais difcil as
distines.
a

Por outro lado, o estatuto da alta administrao diferente consoante os

pases, sendo conhecido o caso do spoils system dos EUA (substituio dos
funcionrios quando mudam as maiorias partidrias), diferente do estatuto de
estabilidade noutros pases ou das situaes intermdias.
a

Uma segunda tese, que Deter Sela caracteriza como sendo tambm parte da
perspectiva convencional considera que a administrao est relacionada
com a transposio para a prtica de decises polticas independentes
derivadas de outras fontes. Esta parece ser a teoria mais antiga sobre a
relao entre polticos e burocratas e tambm em certa medida, a mais
simples. Por exemplo, no pode ser ignorado o papel da Administrao
Pblica na concepo e preparao de grandes decises polticas, nem o
facto de, com frequncia, a administrao constituir uma actividade com uma
larga margem de autonomia e no como mera execuo de decises,
orientaes polticas ou leis.
a

A politizao da funo administrativa e a influncia dos funcionrios na

poltica, ou a transformao de polticos em algo de semelhante a
funcionrios, muito marcada em diferentes sociedades actuais.
a

Tambm foram defendidos critrios orgnicos de delimitao da poltica e

da administrao. Mas j referimos que o Governo simultaneamente um
rgo de exerccio da funo poltica, e tambm o rgo superior da
Administrao Pblica do Estado; e entre os seus actos, pode nem sempre ser
muito fcil distinguir o que poltico e o que administrativo.
a

Num decreto-lei, por exemplo, podem coexistir medidas que correspondem

inequivocamente ao exerccio da funo poltica e outras que materialmente se
configurariam como sendo mais de natureza administrativa.
a

Tambm no podem ser aceites sem reservas as teorias que distinguem

poltica e administrao com base na ideia de que quer os polticos, quer os
funcionrios pblicos, estariam envolvidos no processo de deciso poltica,
mas enquanto os segundos interviriam nesse processo com base em factos e
conhecimentos, com neutral expertise, os primeiros interviriam com base
em interesses e valores e com sensibilidade poltica; os polticos teriam
como preocupao central a sua responsabilidade perante os eleitores,

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enquanto os membros de cargos administrativos teriam como preocupao a

eficcia tcnica da poltica. No entanto, h numerosos cargos na
Administrao Pblica cujos titulares, sobretudo de chefia, esto igualmente
preocupados com a responsabilidade poltica perante o eleitorado. So
abrangidos por deveres de solidariedade partidria. Esto preocupados com a
sua carreira poltica futura.
a

Por outro lado, a actividade poltica pode ser exercida com formao tcnica
por parte de pelo menos alguns dos titulares dos cargos polticos. As decises
polticas podem no depender necessariamente das informaes dos servios
pblicos. Mas essa no a situao mais frequente. A actividade
administrativa no necessariamente imune nem aos interesses nem aos
valores, que supostamente seriam apangio exclusivo da actividade
poltica.
a

Herbert Simon, pelo seu lado, separa elementos de facto e ticos nas
decises. Os primeiros seriam caractersticos da contribuio administrativa
para a deciso e os segundos seriam caractersticos da contribuio poltica.
Mas a poltica implica uma avaliao autnoma dos factos que a
Administrao apresenta e que, embora as escolhas ticas possam e devam
ter maior campo na poltica, tambm tm que estar presentes na actividade
administrativa, sobretudo em determinados escales. A Administrao Pblica
est, sublinhe-se, vinculada por princpios constitucionais, como a igualdade, a
proporcionalidade, a justia e a imparcialidade (artigo 266./2) que, sendo
jurdicos, tm subjacente uma evidente base tica.
a

Uma outra tese admite que quer os polticos, quer os funcionrios

administrativos esto ligados poltica, mas que a distino entre uns e
outros poderia ser feita pelo facto de os primeiros se articularem com os
interesses grandes e difusos de indivduos desorganizados, e os segundos se
articularem com os interesses estreitos e localizados de clientelas
organizadas.
a

Assim, a interveno dos primeiros tenderia a ser apaixonada, tomando

partido, idealista, mesmo ideolgica, enquanto a dos segundos seria prudente,
centrista, prtica, conciliadora, pragmtica.
a

Mas os titulares de cargos indiscutivelmente polticos ocupam-se, muitas

vezes, de interesses do tipo dos que dito por esta tese caber
administrao. De acordo com a hiptese neocorporativa, mesmo
sistemtica a articulao da actividade de titulares de cargos polticos com os
interesses organizados. Estaramos, designadamente, perante o regresso
articulao e negociao sistemtica com entidades sociais, que fariam com
que o Estado soberano se transformasse em Estado-parceiro ou Estadointerlocutor.
a

Em primeiro lugar, o Estado negociador no deixa de ser soberano. O facto de

negociar a sua forma de ser soberano. Em segundo lugar, o facto de
negociar no o remete para uma situao neutra e arbitral, acima de
interesses sociais. Em terceiro lugar, a admisso de uma margem para
governar mediante negociaes, no exclui, no acto de negociar, e subjacente
a ele, a conflitualidade social, o que significa que as prprias negociaes
podem ser atravessadas pelas lutas sociais. a estes, bem como
comunicao social, mais do que aos interesses indiferenciados, que revelam
frequentemente tendncias abstencionistas e alheamento da interveno
poltica, que dirigida em muitos casos a actividade dos polticos. Por outro
lado, h personalidades polticas que apresentam as caractersticas de

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prudncia, centrismo, pragmatismo, etc., que pareceriam ser mais prprias

dos titulares de cargos administrativos de acordo com esta tese. Tambm h
casos em que a actividade poltica pode ser mais rotineira e menos inovadora
do que a actividade administrativa.
a

Para Peter Self, a poltica, nas democracias, est relacionada com as

actividades dos representantes eleitos ou no eleitos e tambm com as
daqueles que os elegem ou os influenciam; a administrao est ligada com
as actividades dos funcionrios e agentes administrativos profissionais e com
os seus conselheiros.
a

Mas este critrio relevante em bom nmero de casos, mas no aplicvel

em todas as situaes. Pode ser de aplicao mais delicada em sistemas que
no so baseados em eleies competitivas, e em casos em que as funes
polticas e administrativas se confundem frequentemente nos titulares de
certos cargos. Este critrio no seria operacional, por exemplo, para
estabelecer uma distino entre poltica e administrao no regime poltico
portugus que durou at 1974, nem o ser igualmente em situaes em que
os cargos de alta administrao so de nomeao governamental, embora
eventualmente por um certo perodo de tempo, podendo a escolha recair em
pessoas de confiana pessoal e partidria e que esto normalmente
integradas na actividade poltica activa. o prprio Peter Self que observa,
com razo, que na Inglaterra, e ainda mais em Frana, os altos funcionrios
tm certamente mais influncia nas decises polticas do que a maioria dos
membros do Parlamento.
a

A natureza electiva ou no electiva de um cargo, bem como o facto de emanar

ou no do Parlamento, no implica necessariamente que a sua influncia no
exerccio do poder poltico, ou na sua disputa, seja maior ou menor.
a

Um outro critrio a caracterizao da poltica como o campo da actividade

no racional, da mudana, da indeterminao e da instabilidade; e a
administrao como o campo da estabilidade e da rotina.
a

Pode-se reconhecer os efeitos da luta, designadamente eleitoral, na poltica. E

a Administrao deve estar mais imune a essas situaes e ser mais estvel.
Tambm se verificam situaes em que h um partido dominante que se
eterniza no poder e cria efeitos de rotinizao e de estabilidade da vida
poltica, quase semelhantes s que so atribudas vida administrativa. Para
alm disso, em particular nas situaes em que vigora o spoils system, os
cargos da Administrao Pblica podem estar sujeitos a consequncias do
que se passa no campo abertamente poltico. Um adepto desta tese, Karl
Mannheim, reconhece que ela conduz a uma zona cinzenta (designada por
administrative politics) que no pode com facilidade ser colocada num ou
noutro lado da linha de separao.
a

As dificuldades de estabelecer a distino ntida levaram tendncia para a

burocratizao da poltica e politizao da burocracia. Esta tendncia
fundamentada em estudos que demonstram o aumento do papel dos staffs
ditos tcnicos da confiana de polticos na tomada de decises polticas.
Por outro lado, os chamados polticos so muitas vezes forados a dominar
pormenores de carcter tcnico em assuntos sobre que tm que decidir ou em
que tm que intervir.
a

difcil estabelecer uma distino material por natureza e de uma vez por
todas. Naturalmente que possvel estabelecer uma distino formal, como
frequente encontrar em obras jurdicas, que conduza a classificar um acto a
partir da sua designao jurdica. Mas em cincia poltica o problema mais

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complexo, tal como o no prprio campo do Direito, quando este tenta adoptar
critrios materiais de distino.
a

Se se tiver como base da classificao de um acto como inserido no campo da

poltica o facto de produzir consequncias ao nvel da luta pelo poder, ou estar
inserido nessa luta, possvel ter que reconhecer a transio de assuntos que
se poderiam configurar como sendo exclusivamente do campo administrativo
para o campo poltico consoante as circunstncias do momento.
a

A distino entre poltica e tcnica ou poltica e administrao pode ser objecto

de utilizao na luta poltica. Um campo afirmado como tcnico ou
administrativo apresentado como o que no passvel de controvrsia
poltica exactamente porque se afirma que releva do domnio da tcnica e no
do domnio da poltica. A estratgia do poder poltico frequentemente alargar
tanto quanto possvel o que apresentado como tcnico, e por isso
afirmado como indiscutvel; a estratgia da oposio, pelo seu lado, tender a
tentar o alargamento do campo da poltica, questionando, por exemplo, a
correco e a regularidade da gesto ou decises nos mais diferentes
domnios, de modo a retirar da efeitos polticos.
a

Como se v, parece-nos que nenhum dos critrios referidos decisivo e que

todos podem conduzir dificuldade de estabelecer uma linha de separao
absolutamente ntida entre poltica e administrao. No entanto, possvel
estabelecer uma distino entre o campo poltico em sentido restrito e o
campo administrativo, desde que no se pretenda a sua rigidez e se admita a
existncia de uma permeabilidade maior ou menor entre os dois campos. Essa
distino pode ser feita com base na ideia de que o primeiro essencialmente
o campo da organizao e da definio da estratgia ao nvel institucional do
domnio de homens sobre homens e das aces para a conservao desse
domnio, bem como o campo das lutas para a sua alterao; o campo do
exerccio do monoplio da violncia legtima (Max Weber), e que se autoorganiza para ser legtima, e das lutas que em torno dele se geram. O campo
administrativo aparece como essencialmente subordinado a essa estratgia de
dominao: situa-se mais ao nvel da execuo dessa estratgia, o que
engloba as tarefas relacionadas directamente com a dominao violenta, mas
tambm as actividades de satisfao directa das necessidades colectivas,
incluindo da necessidade de exerccio de funes de segurana, embora com
carcter subordinado, e tambm das necessidades de bem-estar e
desenvolvimento. Nesse sentido podemos admitir, com as restries j
referidas, que a funo poltica possa ser o campo da inovao poltica
essencial, como prope Marcelo Rebelo de Sousa, e que a funo
administrativa lhe subordinada, cabendo-lhe (diramos em geral) executar
prvias escolhas polticas. No difcil configurar actos integrados na funo
poltica com uma tal repercusso, bem como actos integrados na funo
administrativa que no a tm, o que tornaria um tal critrio de distino bem
pouco operacional. Estas so asseguradas em grande medida porque tal
imposto pela estratgia de conservao do poder poltico definida por quem o
detm, bem como pelas lutas que se travam em torno desse poder. Esta
satisfao directa de necessidades, embora reclamada, e em boa medida
sendo o resultado das reclamaes de quem est sujeito dominao,
converge para o exerccio da estratgia do poder. No se insere directamente
nela, porm, ao contrrio do que acontece com a actividade poltica em
sentido restrito. No entanto, no deixa de ser intensamente utilizada pelo
poder simblico para afirmar e se fazer aceitar pelo maior nmero. A
distino assim concebida levar a que se enquadre na actividade
administrativa a construo de uma estrada, de uma escola ou de um hospital;

14

j ser actividade poltica em sentido restrito o aproveitamento da sua

construo, com discursos polticos, inauguraes, declaraes na
comunicao social, em suma, utilizao poltica da funo administrativa junto
da opinio pblica.
a

Esta proposta de distino criticvel desde logo por tambm no permitir

sempre uma distino de campos ntida e sem margem para dvidas; mas a
alternativa seria negar a viabilidade de uma distino entre as duas realidades
que, em casos extremos, no so exactamente idnticas.
a

2.3. Sistema poltico

a

A expresso sistema poltico tem uma conotao acentuada com certas

correntes e mtodos da cincia poltica que j foram caracterizadas por
pretender suprimir tudo o que possa haver de poltico na poltica, na
expresso de Franois Chtelet e Evelyne Pisier-Kouchner. A corrente
comeou por ter como cultores Robert Dahl, Karl Deutsch, David Easton e
outros adeptos do american way of thinking. Proclama como sendo
necessria objectividade cientfica a rejeio de valores.
A noo engloba a componente sistema, que decorre da teoria geral de
sistemas e a mesma utilizada nas outras reas das cincias sociais um
conjunto de elementos identificveis, interdependentes por um feixe de
relaes, e que se perfilam dentro de uma fronteira; e o adjectivo poltico,
que tem feito correr rios de tinta ao longo da Histria da Humanidade.
Os inputs so exigncias de diferentes entidades e dirigem-se a destinatrios
os que podem produzir as decises. Os outputs traduzem-se em decises
polticas que condicionam a vida das populaes. Em geral, este facto d
origem a novos inputs, ou novas exigncias. Cria-se, assim, um fluxo
infindvel de exigncias-resultados-exigncias ou de inputs-outputs-inputs.
Ao resultado de outputs atravs de novos inputs chama-se o efeito de
retroaco (the feed-back loop). De entre todos, poltico o sistema em que
um conjunto de elementos esto organizados em torno do Estado e do poder
poltico para o exercer, para o influenciar, para participar, para se submeter
ao seu exerccio ou para o combater. Daqui decorre que, ao contrrio de
certas teorias sistmicas que fizeram fortuna entre muitos cultores da cincia
poltica, necessrio um regresso ao Estado, mesmo se este conceito, e o
de poder, forem compreendidos num novo contexto mental. O Estado tem
que ser visto como articulador e centro dos sistemas polticos; em direco a
ele que dirigida parte decisiva dos inputs, isto , da energia e da
informao proveniente do contexto em que o sistema se insere e que tanto
se podem traduzir em exigncias e reclamaes como em apoios; por ele
que so produzidos grande parte dos outputs. Parece-nos, portanto, prefervel
reportar a definio de sistema poltico ao Estado em vez de definies como
a de Easton que o consideram como o conjunto de interaces pelas quais
os objectos de valor so repartidos por intermdio da autoridade numa
sociedade. a centralidade do Estado que recorta decisivamente o poltico,
na poca moderna, entre os outros sistemas sociais.
Numa ptica funcionalista, no Estado que tm que ser encontrados os
elementos do sistema poltico que desempenham a funo de assegurar a
coero e at mesmo boa parte dos elementos que tm a funo de organizar
o consentimento, ou, noutros termos, de exercer o poder e conquistar a
autoridade. Por isso, o conceito de Estado essencial e um elemento central
de sistemas polticos actuais.

15

fcil reconhecer que a distino entre input-output e suas funes resulta

amide demasiado esquemtica; e que o tipo de funes proposto por
Almond e Coleman no esto devidamente articuladas e que ficam
justapostas sem que se veja claramente em que relao mtua se encontram
e como actuam reciprocamente.
Em sntese, se til o conceito de sistema poltico, difcil negar a
necessidade de um retorno ao Estado enquanto componente do sistema
poltico; ou a vantagem da utilizao deste ltimo conceito como um mtodo,
entre outros, de reflectir ao nvel cientfico a mobilidade social e a sua
inevitvel articulao em torno do poder.
a

2.4. Estado
Sendo adequada a afirmao de que a viso realista do processo de deciso
poltica e da interveno dos grupos na sua formao no pode prescindir do
Estado torna-se necessria a definio do conceito de Estado e do seu lugar
no sistema poltico que possam constituir uma base alternativa s teorias
grupistas.
assim que, na linha de Jellinek1, Marcello Caetano definiu o Estado como
um povo, fixado num territrio de que senhor, e que institui, por autoridade
prpria, rgos que elaborem as leis necessrias vida colectiva e imponham
a respectiva execuo. Recorde-se a distino frequente em estudos
jurdicos entre o Estado na acepo lata que, dotado de soberania, se
configura como pessoa colectiva de direito internacional e o Estado na
acepo restrita que uma pessoa colectiva de direito pblico interno, o
Estado-administrao, ou o que resta da organizao poltico-administrativa
depois de criadas ou reconhecidas por lei as pessoas colectivas de direito
pblico cuja existncia o legislador repute necessrio boa gesto dos
interesses gerais.
Encontramos outra definio prxima desta concepo em Marcelo Rebelo de
Sousa, para quem o Estado um povo fixado num determinado territrio que
institui por autoridade prpria, dentro desse territrio, um poder poltico
relativamente autnomo. Este tipo de definio era, alis, mais ou menos
clssica na teoria jurdica do Estado.
Se esta abordagem de discutvel adequao do ponto de vista do Direito,
mais ainda o do ponto de vista da Cincia Poltica. Ficam escondidos os
conflitos, as contradies, as foras que se movem em torno da elaborao de
normas jurdicas, dos seus efeitos, do seu modo de aplicao e at da sua no
aplicao; e, sobretudo, a diferena entre o que est legislado e o que
efectivamente vivido.
A abordagem do Estado ganha em conjugar a perspectiva jurdica o Estado
normativamente regulado e produz normas com a perspectiva sociolgica
o Estado um facto social e que est no centro de factos sociais, e de uma
categoria especial deles, que constituda pelos factos polticos.
Mas no adequado proceder a uma anlise do fenmeno e do processo de
deciso poltica que se centre na anlise de grupos, decompondo o prprio
Estado para o tornar num conjunto de grupos, entre outros. Os rgos do
________________________________
Georg Jellinek, Teoria Generale del Estado, trad., Buenos Aires, Albatros, 1981, p. 133 e pp.295 e
segs, em particular a sntese: O Estado a unidade de associao dotada originariamente de um
poder de dominao, e formada por homens instalados num territrio (p. 133. Sublinhado no original).
1

16

Estado no podem deixar de ser tidos como tendo um papel essencial no

modo como ocorrem e se articulam os factos polticos e como decorre o
procedimento para a deciso poltica.
Com efeito, a luta poltica tem como objectivo essencial a disputa de posies
em rgos de poder ou a tentativa de grupos no sentido de influenciar o
exerccio de poder por parte de rgos de Estado. Estes so decisivamente
influenciados por grupos sociais; certo que se desenvolve o papel dos
poderes invisveis de que fala Norberto Bobbio; por detrs dos rgos de
poder esto muitas vezes partidos polticos ou grupos e os seus leaders. Mas
tambm verdade que o Estado ocupa sempre um lugar central nas suas
lutas. Ele o destinatrio maior das solicitaes ou inputs dos grupos, bem
como o principal trofu da poltica. Tambm fundamental o facto de o
Estado ser o regulador da luta de que se constitui trofu. Esta actividade
reguladora no isenta, mas influenciada por parte dos que participam na luta,
sobretudo por parte de alguns deles, em posio de determinar, ou quase, o
seu resultado. O Estado nunca um mero grupo como qualquer outro, nem
um conjunto de entidades ou grupos sem unidade conceptual relevante
(chefe de Estado, deputados, regies, eleitos regionais, autarquias,
burocracia, funcionrios), lutando entre si para exercer ou influenciar o
poder como quaisquer outros grupos.
claro que se podem verificar conflitos entre rgos de Estado. Existem
organizaes, alis, que assumem a natureza de grupos de presso, tais
como as associaes de eleitos autrquicos e outras (de professores, de
magistrados judiciais, de magistrados do ministrio pblico, de militares, de
polcias) que so constitudas por pessoas que so titulares de rgos do
Estado ou trabalham para o Estado.
necessrio sublinhar ainda que o povo, referido como elemento do
Estado, (e que qualificado como mero conceito jurdico que abrange todos os
que detm uma nacionalidade) se reparte na realidade em elite de poder ou
classe poltica e os que a ela no pertencem para quem adopte estes
conceitos e em classes, camadas, categorias sociais, grupos de presso e
de interesse, que se situam de forma muito diferente em relao ao poder,
quer nos custos que suportam, quer nos benefcios que extraem e na
capacidade, ou falta dela, de o influenciar.
O poder poltico atravessado por contradies e lutas mais ou menos
intensas, mas visa prioritariamente e em ltima anlise fazer funcionar e
garantir o futuro de um certo modo de produzir, o que implica a coero, mas
tambm, sobretudo na poca do capitalismo tardio, a resposta mnima do
Estado a problemas de toda a sociedade, capaz de permitir criar a imagem de
que prossegue exclusivamente os interesses gerais. Para tal impe-se a
complexa conjugao da prossecuo dos interesses de classe com a
prossecuo efectiva de interesses gerais, para afirmar estes como sendo fins
exclusivos do Estado e negar aqueles como existentes, ou afirmar que se
identificam com os interesses gerais.
Assim, o Estado, embora o monoplio de fora legtima de que fala Max
Weber, implica tambm no s a fora mas tambm a sua legitimao que
vai desde a forma de designao dos seus rgos at resoluo mnima dos
problemas que lhe so socialmente colocados.
Em resumo, o Estado um aparelho que exerce o poder e a autoridade numa
sociedade instalada num territrio com o fim de regular e assegurar um
determinado modo de produzir bens e garantir a resoluo de problemas

17

gerais dessa sociedade na medida imposta pela correlao de foras e

necessria para obter o mximo de consentimento imprescindvel para
assegurar a continuidade da dominao e organizar-unificar o bloco no poder
e desorganizar-dividir o bloco social dominado.
Se atendermos ao modo como so designados os rgos superiores do
Estado (Presidente da Repblica ou Rei ou ranha, Parlamento, Governo), aos
seus poderes e modo como se relacionam entre si, teremos o conceito de
forma de governo se analisarmos a questo em termos jurdicos; teremos o
conceito de sistema de governo se analisarmos esta mesma questo em
termos reais. este tipo de anlise que nos permitir dizer, por exemplo, que
os EUA tm uma forma e um sistema de governo presidencial, o Reino Unido
uma monarquia com uma forma de governo parlamentar e um sistema de
governo de gabinete (ou de presidencialismo de Primeiro Ministro) e Portugal
uma forma de governo mista parlamentar-presidencial (ou semipresidencial
como outros preferem) e um sistema de governo que tende para o
presidencialismo de Primeiro Ministro, sobretudo em situaes de maioria
parlamentar absoluta do partido do Governo.
Quanto ao mtodo de designao dos rgos superiores do Estado, usual
distinguir
a sucesso,
a nomeao,
a cooptao e
a eleio.
A sucesso conduz a situaes de monarquia, em que funciona a
hereditariedade; a nomeao e a cooptao so hoje menos frequentes ao
nvel de certos rgos superiores do Estado como o Chefe de Estado ou os
membros de assembleias polticas, mas ainda se verificam por vezes, de facto
e no de direito, sobretudo em pases da periferia. A eleio hoje o modo
mais frequente de designao directa de rgos como os parlamentos e
indirectamente de outros, o que no significa que no existam modos muito
diversificados de os sistemas eleitorais se organizarem e funcionarem, como
teremos oportunidade de referir mais adiante.
O conceito de regime poltico atende aos mtodos com que o poder poltico
exercido, forma de dominao do Estado e ao modo como manifesta a sua
fora.
Quanto estrutura, podemos falar em
Estados federais, nos quais, no caso das federaes perfeitas, um
conjunto de Estados que eram independentes atriburam a um Estado
federal um conjunto de Competncias consideradas de interesse comum, e
desde logo a defesa e a representao externa;
Estados unitrios com regies polticas ou poltico-administrativas,
abrangendo nuns casos todo o territrio e noutros apenas uma parte;
Estados unitrios centralizados ou descentralizados, consoante o papel
maior ou menor de entidades territoriais eleitas como as autarquias locais,
etc..
O Estado portugus actual pode ser classificado como correspondendo a um
tipo dominante capitalista, a uma forma de governo mista parlamentarpresidencial, a um sistema de governo que tem evoludo, mas que se
aproxima nos ltimos anos do presidencialismo de Primeiro Ministro, a uma
estrutura unitria centralizada mas parcialmente regionalizada (Aores e
Madeira) e a um regime democrtico.

18

2.5. Partidos e sistemas partidrios

As propostas de conceitos de partido poltico so relativamente abundantes,
mas quase todas tm alguns elementos em comum. Mas so frequentemente
criticveis em alguns pontos se tiverem a pretenso de abranger toda e
qualquer realidade que se autodesignou ou foi designada como partido.
Consideremos, por exemplo, a definio mnima de partido de Giovanni
Sartori: um partido qualquer grupo poltico identificado por uma etiqueta
oficial que se apresenta a eleies, e pode fazer eleger em eleies (livres ou
no) candidatos a cargos pblicos. So possveis imediatamente algumas
observaes, nalguns casos formuladas pelo prprio Sartori: por exemplo, que
o partido nazi nunca se submeteu a eleies aps a tomada do poder. No
cabem tambm na definio mnima os partidos clandestinos de resistncia,
que no so reconhecidos pelo Estado e sim perseguidos, nem disputam
eleies (embora possam estar por detrs de candidaturas a eleies no
competitivas).
A definio de partido tem que ser suficientemente larga, mas preciso ter em
conta que o aparecimento dos partidos como realidades prximas das actuais
coincide com a presena de grandes massas da populao na vida poltica, e
em particular com a conquista do sufrgio universal e com a organizao de
partidos de classe, nascidos no exterior do Parlamento a partir do mundo do
trabalho. com a necessidade dessa organizao, que procura ser de
massas, e com a sua presena no sistema poltico e na disputa do poder de
forma competitiva que os partidos assumem plenamente o seu moderno papel.
Como afirma Loewenstein, o sistema de partidos foi obrigado a permanecer
com uma forma rudimentar sempre e quando o parlamento, em virtude do
sufrgio restrito, no era mais do que um clube fechado de dignatrios
representante de uma classe dominante homognea.
O conceito de Adriano Moreira partidos so organizaes que lutam pela
aquisio, manuteno e exerccio do poder foge a algumas das
observaes feitas definio mnima de Sartori; mas poder no estabelecer
uma fronteira com poderes invisveis que Norberto Bobbio refere e que
visam os mesmos fins, embora negando e ocultando a sua actividade e
procurando actuar por interpostos poderes, incluindo atravs de partidos.
Por isso, acrescentaramos meno a luta pela aquisio, manuteno e
exerccio do poder a exigncia de a luta dever visar que essa aquisio,
manuteno e exerccio do poder tenham um carcter directo.
Segundo Marcelo Rebelo de Sousa, partido uma entidade dotada de
personalidade jurdica, de tipo associativo; tem carcter duradouro; visa
representar politicamente a colectividade e participar no funcionamento do
sistema de governo constitucionalmente institudo; para esse efeito, dispe da
faculdade de apresentao de candidaturas s eleies dos rgos de poder
poltico do Estado.
J. La Palombara e M. Weiner propem quatro condies para a existncia de
um partido poltico:
uma organizao durvel, quer dizer uma organizao cuja esperana de
vida poltica seja superior dos seus dirigentes em funes;
uma organizao local bem estabelecida e aparentemente durvel,
estabelecendo relaes regulares e variadas com o escalo nacional;
a vontade deliberada dos dirigentes nacionais e locais da organizao de
tomar e de exercer o poder, ss ou com outros e no apenas simplesmente
de influenciar o poder;

19

o desejo, enfim, de procurar um apoio popular atravs de eleies ou de

outra forma.

Dito de outra forma: visa a operacionalidade face s democracias

representativas e no o enquadramento de toda e qualquer realidade existente
na histria ou no espao que foi declarada como sendo um partido. legtimo
deste ponto de vista adoptar este critrio; mas temos que ter em conta a sua
limitao.
Segundo Karl Loewenstein na moderna sociedade tecnolgica de massas
todo o governo sempre governo de partidos, independentemente de se tratar
de um sistema poltico autocrtico ou democrtico constitucional.
A atitude do Estado face aos partidos foi passando progressivamente da
oposio indiferena, depois legitimao e por fim incorporao2, como
realidade poltica constitucionalmente relevante, ou, segundo outros, mesmo
como parte do Estado. Em todo o caso, os conceitos de partido e de sistema
partidrio so essenciais para analisar quer os actuais sistemas polticos, quer
o Estado e o poder, a sua disputa do poder e o seu exerccio.
A candidatura de partidos, substituiu muitas vezes a candidatura individual aos
lugares de deputados. Estes fenmenos tiveram consequncias profundas no
funcionamento do sistema, das relaes entre os rgos, da determinao da
sede do poder: Ostrogorski apontava j em 1902 o fenmeno, salientando a
passagem do tempo em que o leader do partido era o primus inter pares ao
tempo em que se passou a transformar em general comandante em chefe de
uma armada.
Seja como for, no concebvel a actividade parlamentar, na generalidade das
democracias contemporneas, sem o papel essencial dos partidos polticos.
Dentro do conceito genericamente exposto, podemos encontrar diversos
planos de observao e dimenses de anlise:

organizao actuante no sistema poltico, usando meios polticos de

aco e de expresso;

que desempenha uma funo de representao poltica;

que um centro de deciso poltica;

que pode exercer uma funo de dominao e uma funo de

orientao;

que pode ser um produtor de estratgia;

que pode gerir um estatuto de diferenciao num contexto concorrencial

condicionado por um eleitorado de massa3.
Quanto relao dos partidos com o Estado, h quem os integre teoricamente
neste. A questo tem que ser equacionada face a cada sistema poltico. A
natureza privada no diminui o seu papel: as importantes e decisivas funes
no plano poltico e o estatuto constitucional que conferido aos partidos
distinguem-nos radicalmente de outras associaes privadas.
Tendo em conta o carcter operacional dos tipos, podemos falar em

partidos de quadros e partidos de massas, observando que o critrio

proposto no a dimenso ou o nmero de membros mas a estrutura;
________________________________
Georges Burdeau distingue o Estado partidrio, em que o Estado instrumento do partido nico, e o
Estado de partidos, existente no regime de poder aberto que correspondem ao que se convencionou
chamar democracias ocidentais.
3
So estes alguns dos vinte cinco planos de observao que correspondem a um igual nmero de
dimenses de anlise que prope Joaquim Aguiar, A Iluso do Poder Anlise ao Sistema Partidrio
(1976-1982), Lisboa, Dom Quixote, 1983, p. 29 e segs.
2

20

partidos de origem eleitoral e parlamentar e partidos de origem

exterior;
partidos directos e partidos indirectos sendo estes uma unio de grupos
sociais de base (profissionais ou outros) em que adeso ao partido
decorre indirectamente da adeso ao grupo;
partidos de individualidades, partidos de militantes e partidos de eleitores;
partidos abrangentes (catch-all-parties) e partidos de representao de
classes, grupos ou ideologias claramente definidas.

Quanto aos sistemas partidrios, podemos defini-los como conjuntos de

partidos, das relaes que estabelecem entre si e com o Poder, das suas
caractersticas, dimenses e funes que desempenham num determinado
sistema poltico. Esto excludos, portanto, os one-party systems. Eckstein
tem razo, parte a tendncia para a reduo do sistema partidrio mera
competio eleitoral, quando afirma que em sentido estrito no existem
sistemas partidrios de um partido porque se o sistema de partidos envolve as
interaces entre partidos no processo de competio eleitoral ento a ideia
de sistema de um partido logicamente absurda, porque no pode haver
competio ou interaco com um actor apenas.
A classificao tradicional distingue sistemas bipartidrios, multipartidrios e
de partido dominante. Mas tem razo de ser a observao de que de
substituir os dois primeiros termos por sistemas bipolares e multipolares, ou
por outros conceitos como multipartidarismo bipolar (Alemanha) ou
multipartidarismo pluripolar (Itlia) que procuram ter em conta o nmero de
partidos e o seu peso no funcionamento do sistema. Basta pensar que
sistemas como o do Reino Unido, que so frequentemente apresentados como
exemplo de bipartidrios, abrangem mais de dois partidos com peso
eleitoral e representao parlamentar, incluindo o Partido Liberal, que j
obteve significativas votaes.
de registar tambm a classificao de Schwartzemberg, que distingue, com
base no critrio fundamental da concorrncia e, em funo da sua regresso,
entre os sistemas competitivos,

os sistemas de multipartidarismo (integral e temperado);

os sistemas de bipartidarismo (imperfeito e perfeito); e

os sistemas de partido dominante e, de entre estes, dominante e

ultradominante.
Tm tambm sido apresentadas outras classificaes ou at uma taxinomia
de Sartori, como este lhe chamou, por atender a vrios critrios,
qualificando os critrios quantitativos4, designadamente com base no
potencial de governo5. Temos assim sistemas de partido nico, de partido
hegemnico, de bipartidarismo, de pluralismo e de atomizao, que seria uma
categoria praticamente terica, em que nenhum partido tem influncia
aprecivel em qualquer outro. em funo do potencial de coligao ou da
distncia ideolgica (que permite distinguir a polarizao da segmentao) que
Sartori chega a classes e tipos de sistemas multipartidrios como situaes de
pluralismo moderado, de pluralismo extremo, de pluralismo polarizado.
Note-se, em todo o caso, que condio para que um sistema seja
________________________________
Sartori afirma, designadamente, que o critrio numrico de classificao no permite apreender o
que importa (Partidos y Sistemas de Partidos, p. 153), embora este critrio seja, obviamente, um dos
que toma em considerao.
5
Ibidem, p. 156. Em relao aos sistemas multipartidrios, Sartori tambm conta com a capacidade
potencial de intimidao ou chantagem (blackmail potential), que abrange partidos sem potencial de
governo, mas com influncia relevante no sistema (pensava em particular em poderosos partidos
comunistas da poca em que escreveu).
4

21

multipartidrio, segundo Sartori, que seja provvel que nenhum partido se

aproxime, ou pelo menos que mantenha a maioria absoluta.
Dentro da preocupao de qualificar os critrios meramente quantitativos
pode ter interesse a distino entre

sistemas de partido rgido os partidos so caracterizados pela forte

coeso interna e por um papel central no funcionamento dos sistemas
polticos, e

sistemas de partido malevel ou leve (souple) os partidos tm uma

estrutura menos coesa e mais dbil, no existe sempre disciplina de voto
e no desempenham por vezes um papel central no funcionamento dos
sistemas polticos: o caso dos EUA.
A grande importncia dos partidos polticos fez com que fosse prestada
especial ateno ao seu funcionamento. Levantou-se, em especial, a questo
de o financiamento privado ser passvel de conduzir a que os partidos polticos
ficassem dependentes do poder econmico, bem como a questo de se poder
verificar uma grande desigualdade de meios entre os diversos partidos.
No caso portugus, o ltimo diploma publicado sobre este assunto foi a Lei n.
56/98 de 18 de Agosto. A se estabelece que os partidos podem ter como
fontes de financiamento da sua actividade as receitas prprias e outras,
podendo estas ltimas serem provenientes de financiamento privado ou de
subvenes pblicas. Como receitas prprias so referidas

as quotas e outras contribuies de filiados do partido;

as contribuies de representantes eleitos em listas apresentadas pelo

partido ou por este apoiadas;

o produto de actividades de angariao de fundos desenvolvidas pelo

partido;

os rendimentos provenientes do patrimnio do partido; e

o produto de emprstimos.
Como receitas provenientes do financiamento privado so referidos

os donativos de pessoas singulares ou colectivas e

o produto de heranas ou legados.

Os donativos de natureza pecuniria que provm das chamadas pessoas
colectivas, entre as quais se destacam empresas, no podem exceder o
montante total anual de mil salrios mnimos mensais nacionais, sendo
obrigatria a indicao de origem; no caso de se tratar de donativos de
indivduos os donativos esto sujeitos ao limite de 30 salrios mnimos
mensais anuais por doador. So admitidos donativos annimos, desde que
no excedam no total annual 500 salrios mnimos mensais anuais.
excluda, entretanto, a possibilidade de donativos

de empresas pblicas,

de sociedades de capitais exclusiva ou maioritariamente pblicos,

de empresas concessionrias de servios pblicos,

de pessoas colectivas de utilidade pblica ou dedicadas a actividades de

beneficncia ou de fim religioso,

de associaes profissionais, sindicais ou patronais,

de fundaes e

de governos ou pessoas colectivas estrangeiras.

Quanto ao financiamento pblico, pode distinguir-se

a que se destina a actividades correntes dos partidos e

a que se destina a campanhas eleitorais.

22

A subveno concedida aos partidos representados na Assembleia da

Repblica e deve ser requerida ao Presidente da Assembleia da Repblica e
corresponde a uma quantia em dinheiro equivalente a 1/225 do salrio mnimo
nacional mensal por cada voto obtido na mais recente eleio de deputados
Assembleia da Repblica. igualmente concedida uma subveno aos
partidos que no tenham obtido representao na Assembleia da Repblica
mas obtenham mais de 50 mil votos.
No caso de despesas em campanhas eleitorais, esto estabelecidos limites
mximos s despesas admissveis:

5500 salrios mnimos mensais nacionais na campanha eleitoral para a

Presidncia da Repblica, acrescidos de 1500 salrios mnimos mensais
no caso de se proceder segunda volta;

35 salrios mnimos mensais nacionais por cada candidato apresentado

na campanha eleitoral da Assembleia da Repblica;

20 salrios mnimos mensais nacionais por cada candidato apresentado

na campanha eleitoral para as Assembleias Legislativas Regionais;

um quinto do salrio mnimo mensal nacional por cada candidato

apresentado na campanha eleitoral para as autarquias locais; e

180 salrios mnimos nacionais por cada candidato apresentado na

campanha eleitoral para o Parlamento Europeu.
Quanto s receitas de campanhas, s podem ser

a subveno estatal,

a contribuio de partidos polticos,

as contribuies de indivduos e de pessoas colectivas, com excepo

das que no podem contribuir para os partidos polticos e

o produto de actividades de campanha eleitoral.

Os donativos de pessoas colectivas no podem exceder 100 salrios
mnimos mensais por cada pessoa, sendo obrigatrio indicar a sua origem;
o mesmo limite est estabelecido para os donativos de indivduos, sendo
obrigatrio titular por cheque quando o quantitativo exceder 15 salrios
mnimos mensais nacionais. So ainda, at este limite, admitidas doaes
annimas.
Quanto s subvenes estatais a campanhas eleitorais, est previsto que
tenham direito a ela os partidos que concorram a 51% dos lugares sujeitos a
sufrgio para a Assembleia da Repblica, para as Assembleias Legislativas
Regionais ou para os rgos municipais e que obtenham no universo a que
concorram pelo menos 2% dos lugares e os candidatos Presidncia da
Repblica que obtenham pelo menos 5% dos votos. O montante da subveno
de 2500 salrios mnimos nacionais no caso da eleio da Assembleia da
Repblica e das autarquias locais; 1250 no caso da eleio do Presidente da
Repblica; e 250 no caso das Assembleias Legislativas Regionais. A
repartio da subveno feita distribuindo 20% do montante total por igual
entre os partidos e candidatos que preencham os requisitos referidos; e 80%
na proporo dos resultados eleitorais obtidos.

2.6. Grupos de presso e de interesse

Arthur Bentley, na obra The Process of Government (1908), procurava,
exactamente com a sua exposio polmica, chamar a ateno e o interesse
dos politlogos das instituies jurdico-formais para as actividades informais
desenvolvidas por vrios grupos da sociedade. E exactamente como
tentativa de provocar o rompimento do predomnio das disciplinas jurdicas e
parafilosficas no estudo dos fenmenos polticos e de propor uma anlise

23

descritiva e emprica embora apenas dentro de um critrio restrito que

compreensvel a sua afirmao, de que a grande funo o estudo de
qualquer forma da vida social e anlise destes grupos. Quando os grupos
so devidamente apresentados tudo apresentado, e, se digo tudo, entendo
tudo. Mais recentemente, importante a obra de David Truman (1951) que
procuraram chamar a ateno da cincia poltica para a importncia das
actividades informais no processo de deciso poltica e como esta poderia
mesmo ser maior do que a ctividade dos rgos a quem do ponto de vista
jurdico cabe decidir.
A definio de grupos de presso e de interesse no simples. David Truman,
em especial, definia grupo de interesse como qualquer grupo que, base de
um ou vrios comportamentos de participao, leva adiante certas
reivindicaes em relao a outros grupos sociais, com o fim de instaurar,
manter ou ampliar formas de comportamento que so inerentes s atitudes
condivididas.
Poderemos tentar definir grupo de interesse como o conjunto de indivduos
que esto estavelmente ligados, ou pelo menos organizados para aces
concretas, para prosseguir um ou mais objectivos comuns; o grupo de presso
existir quando um conjunto de indivduos estavelmente organizados procura
prosseguir esse ou esses objectivos comuns atravs da tentativa de, por
qualquer meio, intervir no processo de deciso poltica, de modo a influenciar a
seu favor a deciso final de rgos do Estado.
Daqui decorre que todos os grupos de presso so grupos de interesse mas
que nem todos os grupos de interesse so grupos de presso. E decorre, por
outro lado, que os grupos de presso so objecto de estudo privilegiado da
cincia poltica, sendo os grupos de interesse que no so grupos de presso
um campo de estudo que cabe a outras cincias sociais.
Quanto classificao dos grupos, podem ser vrios os critrios:

os interesses prosseguidos (econmicos, culturais, sociais, ecolgicos,

religiosos, etc.);

a pertena ou no a organismos pblicos (admitindo que os magistrados,

os eleitos autrquicos, os funcionrios pblicos, etc., podem constituir-se
em grupos de presso);

os processos utilizados (legais ou ilegais; persuaso ou chantagem);

a participao em estruturas de concertao ou no, etc..

Ter sido no Reino Unido que o termo lobby apareceu h um sculo e meio
para designar os grupos de interesse que procuram influenciar as decises do
Parlamento. Mas a origem de um termo e a sua regulamentao no se
identificam com o fenmeno em si mesmo, e por isso Michael Rush ter razo
quando afirma que a presso poltica to antiga como a prpria poltica.
Hoje no possvel limitar-nos perspectiva de conceber a actividade dos
grupos como exterior ao poder: h representantes de grupos de presso
sentados nas bancadas do poder legislativo6.
Os grupos de presso so to importantes na opinio de alguns autores que
h mesmo quem contraponha a eficcia dos grupos influncia supostamente
em declnio de instituies tradicionais tais como partidos, eleies ou
Parlamento ou fale da crise do mandato representativo em consequncia do
regresso do corporativismo. A verdade que os grupos de presso no
________________________________
A relao entre deputados e grupos de presso conhecida em vrios pases e j levou mesmo a
criar registos de interesses em alguns casos.
6

24

constituem necessariamente o centro do sistema poltico actual, mas este no

pode ser concebido sem estes elementos.
A ateno prestada pela cincia poltica de alguns pases aos grupos de
presso levou a que alguns politlogos fossem apelidados de muckrakers
ou investigador do lixo, como aconteceu a autores norte-americanos. O que
certo que hoje a influncia dos grupos de presso genericamente
considerada como essencial, quer em estudos de direito pblico, quer em
estudos de cincia poltica.
De resto, de entre as prprias decises polticas em democracias
representativas haver que distinguir as que so eleitoralmente
compensadoras, ou politicamente atractivas para legisladores e decisores
polticos; e incontestvel que o so mais as que agradam a poderosos e
influentes grupos de interesse ou de presso do que as que servem grupos
desorganizados de beneficirios, que no transformam o seu agrado com as
decises em compensao eleitoral, capaz de mostrar a sua gratido.
Por outro lado, frequente os decisores polticos e os deputados prestarem
mais ateno s repercusses do seu voto e posies entre os grupos do que
entre o chamado cidado comum. No s estes tm influncia na opinio
pblica como os deputados sabem que os trabalhos so seguidos
frequentemente com mais ateno entre os interesses organizados do que
entre o eleitor vulgar que no tem muitas vezes uma conscincia to ntida da
repercusso das decises parlamentares nos seus interesses pessoais.
Os grupos de presso passaram a ser encarados, em muitos casos, com
naturalidade e como uma componente do sistema poltico, a ponto de se falar
na poca do corporativismo democrtico ou liberal ou em neocorporativismo7.
Paralelamente a esta evoluo, as expresses grupo de interesse, grupo
de presso, lobby ou lobbying deixaram de ter o sentido pejorativo que
lhes estava associado tradicionalmente para serem naturalmente assumidas, e
at organizada a participao de grupos como uma forma de democracia
participativa, que alis afecta e condiciona por vezes decises posteriores do
poder poltico, incluindo os parlamentos. Neste quadro, a aco de sindicatos
ou associaes de defesa do ambiente pode ser colocada no mesmo plano
terico de outras que procuram tratar de interesses estritamente privados e at
eticamente discutveis.

2.7. Classe poltica e elite de poder

Quanto ao conceito de classe poltica a tentativa original parece dever-se a
Gaetano Mosca. A impreciso do conceito, porm, foi criticada desde o incio
por diversos autores. Conta-se entre os primeiros que o fizeram Antnio
Gramsci, que afirmou que o problema da classe poltica, tal como
apresentado nas obras de Gaetano Mosca, no se compreender com
clareza o que Mosca entende precisamente por classe poltica de tal modo a
noo elstica e ondulante. Algumas vezes parece que a burocracia,
inclusiv no seu estrato superior, est excluda da classe poltica na medida
exacta em que deve ser controlada e guiada pela classe poltica.
________________________________
Pierre J. Pararas, Le Retour du Corporatisme en France La Crise du Mandat Reprsentatif, p.
427, designa por estas expresses uma forte tendncia de cooperao entre grupos de interesse e
representantes de poderes pblicos.
7

25

Pierre Birbaum, por exemplo, distinguiu classe poltica em sentido lato e em

sentido restrito. A primeira compreende tanto o pessoal poltico stricto
sensu, profissionalizado, como seria o caso dos parlamentares ou ministros
mas tambm os membros da alta administrao, que exercem uma
competncia de outra natureza.
Joseph La Palombara identifica a classe poltica com uma proporo
relativamente diminuta da populao, cujas opinies e actos de participao
tm mais importncia, politicamente, do que seria o caso com respeito ao resto
da populao. A composio desta classe varia e seria extremamente difcil
definir os limites da mesma. Para La Palombara, a elite poltica seria o
subgrupo de classe poltica que, em qualquer momento dado, e por longos
perodos de tempo, determina em maior ou menor medida as polticas pblicas
e as maneiras como sero implementadas.
H certos factores de identificao que tambm so invocados, tais como a
elevada situao social, sistemas de forte aceitao poltica e densidade de
filiao organizacional que tornam determinados cidados mais relevantes
politicamente do que outros, mas que no asseguram a oreciso e capacidade
operacional que deve ter o conceito. A no ser que nos resignemos aos
contornos imprecisos (e esta no seria a nica questo). Com efeito, para
alm da delimitao por vezes pouco rigorosa do conceito de classe poltica,
parece-nos pouco adequado aplicar o termo classe em sentido que no
coincidente com o utilizado normalmente nas cincias sociais e na sociologia
em particular quer de inspirao marxista, quer quando se trata do conceito
derivado da obra de Max Weber.
O conceito de elite poltica ou elite de poder, embora possa no ser igualmente
isento de marcas e intenes no estritamente cientficas, tal como aconteceu
com o conceito de classe poltica8, passvel de ser recortado com um
mnimo de preciso e evita a crtica de que representa a utilizao do termo
classe em sentido no rigoroso, como acontece com a proposta de conceito
de classe poltica.
A utilizao do conceito para estudar as caractersticas dos detentores do
poder no deve deixar de ter em conta os pressupostos polticos e ideolgicos
que lhe estiveram associados frequentemente e que Giovanni Sartori assinala
quando refere que os tericos clssicos da classe poltica e da teoria das
elites tais como Mosca, Pareto e Michels foram muito crticos em relao
democracia.
A inteno de as teorias da classe poltica e das elites, na origem,
pretenderem contestar o marxismo geralmente afirmada9. Outro autor,
Schwartzenberg, assinala como aspecto essencial na obra de Pareto a
recusa da concepo marxista da luta de classes e que foi em sua
substituio que props a teoria da circulao das elites, que explica a
histria como a contnua substituio de um escol por outro. No mesmo
sentido essencial, Norberto Bobbio, assinala a fortssima carga polmica
antidemocrtica e anti-socialista, que reflectia bem o grande medo das classes
________________________________
Referimo-nos, naturalmente, s teorias elitistas mais recentes, e que pretenderam colocar-se no
campo das cincias sociais. usual invocar pergaminhos e percursores para as teorias elitistas, tais
como Plato, que apresentava o elitismo como estando na natureza da realidade biolgica ou como
Aristteles, que fez ver que o avano do conhecimento estimulado por uma classe ociosa que tem
tempo de pensar e governar (Irving Louis Horowitz, Fundamentos de Sociologia Poltica, trad., Mxico,
Madrid, Buenos Aires, Fondo de Cultura Economica, 1972, p. 143).
9
No caso de Michels, verifica-se um percurso que vai do marxismo at colaborao com Mussolini na
fase final da sua vida. Cfr. Maria da Conceio Pequito Teixeira, Robert Michels: Democracia,
Liderana e Oligarquia, separata de Elites e Poder, Lisboa, ISCSP, 1997, pp. 111 e segs.
8

26

dirigentes dos pases onde os conflitos sociais eram ou estavam para se tornar
mais intensos.
Existe, portanto, o entendimento geral nas teorias das elites de que todas as
sociedades comportam a distino fundamental entre a massa e a elite, que
esta sempre uma restrita minoria e que o carcter de uma sociedade ,
antes de mais, o carcter do seu escol, que determinante das opes
populares.
Quanto definio de elites, podem registar-se definies sem a conotao
antidemocrtica, ou no democrtica, e que ligam o conceito essencialmente
influncia nas decises, como o caso da adoptada por Joo Bettencourt da
Cmara: Elites so grupos ou agregados sociais que, por deterem o poder e/
ou a autoridade exercem influncia criando, conservando, modificando ou
extinguindo condutas sociais relevantes e/ou alterando as suas posies
relativas no sistema de poder em que participam10. Refira-se igualmente a
definio de Guy Rocher, para quem a elite compreende as pessoas e os
grupos que, graas ao poder que detm ou influncia que exercem,
contribuem para a aco histrica de uma colectividade, seja pelas decises
tomadas, seja pelas ideias, sentimentos ou emoes que exprimem ou
simbolizam.
A distino entre as elites que correspondem a grupos e as que correspondem
a agregados sociais contempla o facto de poderem existir elites que no so
grupos mas meramente elites simblicas, como os desportistas
profissionais. Estes apenas merecem referncia na nossa ptica porque
podem ser politicamente relevantes: por exemplo, por aparecerem no tempo
de antena de um partido ou de um movimento, numa eleio ou num
referendo, com a produo de efeitos polticos.
Sublinhe-se igualmente que, segundo esta construo existem elites em todas
as classes sociais:
A ideia de elite tem (...) a ver com a superioridade dentro de um determinado
grupo, no sendo necessariamente contraditria com o conceito de classe, como
queriam alguns autores.

Noutros termos, sugestiva a anlise de Pierre Bourdieu, que se refere

designadamente ao corpo de profissionais que, no campo poltico tem o
monoplio da produo, remetendo os outros cidados categoria de
consumidores afastados dos locais de produo, os quais esto tanto mais
condenados fidelidade s marcas conhecidas e delegao incondicional
nos seus representantes quanto mais desprovidos esto de competncia
social para a poltica e de instrumentos prprios de produo de discursos ou
actos polticos.
Importa sublinhar a distino entre o modelo pluralista da teoria das elites,
dominante na cincia poltica norte-americana e que tem um adepto na Europa
em Raymond Aron, que acentua a diversidade das elites e a concorrncia
entre elas e o modelo da elite de poder ou elite dominante que no acentua
a concorrncia entre elites mas sim que o poder poltico est concentrado num
grupo social estreito, com origens sociais, status econmico e idntica
educao e cultura.
de sublinhar que operar com o conceito de elite pode implicar objectivos
________________________________
Este conceito operacional construdo por Joo Bettencourt da Cmara a partir da definio de elite
de Adriano Moreira citado por Hermano Carmo, Os Dirigentes da Administrao Pblica em
Portugal (Contributo para o seu estudo), p. 220.
10

27

diversos:

crtica geral da democracia representativa, apresentada como uma fraude

(Pareto, Mosca e Michels);

crtica dos seus defeitos ou limitaes num pas concreto (Wright Mills,
nos EUA);

apologia de um sistema estabelecido como expresso de uma

democracia real, no utpica ou rousseauniana (Robert Dahl);

crtica por contraste dos regimes da Europa de leste (Raymond Aron).

certo que h quem afirme que o marxismo no admite a teoria das elites.
Existem igualmente autores de outras reas, que se referem ao conceito, mas
contestam igualmente teses que lhe estiveram historicamente associadas,
como a teoria da circulao das elites. Assim, Miliband conclui que h provas
concludentes (de que) em termos de origem social, educao e situao de
classe, os indivduos que tm ocupado todas as posies de comando no
sistema so na maioria, em muitos casos na esmagadora maioria, oriundos do
crculo do negcio e da propriedade, ou das profisses liberais. Neste, como
noutros campos, homens e mulheres oriundos das classes subordinadas, que
constituem a vasta maioria da populao, tm cumprido o seu destino de
desfavorecidos, no s nos sectores do sistema que dependem de
nomeaes, como a administrao, as foras armadas e o poder judicial, como
igualmente naqueles sectores que esto sujeitos, ou assim parecem estar, s
consequncias do sufrgio universal ou sorte da ocorrncia poltica.

2.8. Opinio pblica, propaganda,

marketing e persuaso poltica
A opinio pblica um fenmeno tpico do Estado moderno que se reclama
de uma legitimidade assente na representao poltica democrtica. A
Constituio de 1933 proclamava-a como sendo elemento fundamental da
poltica de administrao do Pas, para logo fazer da decorrer que incumbia
ao Estado defend-la de todos os factores que a desorientam contra a
verdade, a justia, a boa administrao e o bem comum. bom de ver,
portanto, que o relevo da opinio pblica pode servir para o invocar a favor de
actuaes autoritrias, justificando-as com a necessidade de a defender dos
factores que suposto poderem pervert-la. Mas noutras situaes, um
elemento fundamental da poltica em democracias conquist-la de modo a
poder assegurar a vitria em eleies competitivas ou obter o apoio, ou pelo
menos o consentimento, em relao a medidas adoptadas.
Com efeito, o tratamento mais comum deste tema actualmente est ligado aos
mecanismos da representao poltica baseada no sufrgio, designadamente
com carcter universal, ou ao exerccio do poder com vista a obter melhores
resultados em eleies.
Em geral, afirma-se que o facto de o Estado assentar na soberania popular d
um sentido pblico s opinies privadas, individuais, dos cidados sobre o
exerccio do poder, exactamente na medida em que o poder poltico deve
emanar e, em princpio, deve ter em conta essa opinio, ou opinies pblicas,
enquanto o indivduo relegado para a esfera privada da moral.
Para alm das referncias mais ou menos comuns de carcter genrico aos
pressupostos da opinio pblica (existncia de poder poltico que se baseia na
soberania popular e designadamente que emana do sufrgio, liberdade,
rgos de comunicao social, centros de formao de opinio pblica como
partidos, associaes, etc.), existem nos autores significativas diferenas de

28

abordagem e de tratamento do conceito ou, por vezes, at uma contestao

do seu interesse e validade cientfica, pelo menos nos termos em que tem sido
colocado. Mais do que uma coleco de opinies individuais, parece
incontestvel que a opinio pblica tem que ser qualificada, quer tendo em
conta o seu objecto os assuntos sobre que versa quer tendo em conta o(s)
grupo(s) social(ais) que a(s) partilha(m).
Do ponto de vista do objecto, a opinio pblica tem que ser qualificada, em
primeiro lugar, por dizer respeito esfera do que pblico, isto , do que diz
respeito ao poder poltico, ou do que visa influenci-lo ou conquist-lo. Esta
restrio, naturalmente controversa, no impede que os domnios que a
opinio pblica abrange sejam na prtica os mais diversos nas sociedades
actuais. Habermas afirma, por exemplo, que as reivindicaes de ordem
privada (automvel, frigorfico) so abrangidas pela categoria de opinio
pblica tanto quanto os demais comportamentos de qualquer grupo social a
partir do momento em que o poder e a administrao do Estado-Social podem
fazer uso disso no exerccio das suas funes.
Tomada nestes termos, a opinio pblica pode dizer respeito praticamente a
tudo o que importante. Com efeito, mesmo que seja concebida como
dizendo respeito apenas vida pblica, de carcter poltico, da respectiva
sociedade, est ligada hoje a inmeras aspiraes de ordem privada.
A opinio pblica no poder ser, por outro lado, a opinio de um pequeno
grupo. Pelo contrrio, tender a ser, ou ter mesmo que ser a opinio
dominante.
Naturalmente que esta opinio dominante o resultado de mltiplas opinies
diferentes e mltiplas influncias e do seu confronto, o que tem multiplicado o
estudo do modo como se forma e dos factores que para isso contribuem.
J tem sido estabelecida uma distino entre pblico em geral e
especialistas ou ainda entre grupos sociais atentos e grupos sociais
desinteressados politicamente.
H tambm autores que referem o uso do termo opinio pblica para
descrever a actividade dos grupos de presso e a sua procura (e conquista) de
apoios para os seus interesses. Esta utilizao do termo no parece
apropriada, sobretudo porque a opinio pblica pode vir a ser (ou no) o
resultado da actividade dos grupos de presso, mas no pode ser identificada
com o processo de conquista de apoios, que pode no ter xito.
J foi estabelecida tambm uma distino entre a opinio pblica e a vontade
popular. A opinio pblica no mobiliza nem se impe com carcter de
obrigatoriedade, objecto de discusso e pode at sobreviver ao
distanciamento de uma parte significativa da populao. Um aspecto
fundamental que a caracteriza o anonimato e a natureza estatstica da sua
manifestao.
Podemos estar em situaes em que h muito menos emissores de opinio do
que receptores; o pblico uma assembleia abstracta de indivduos que
recebem as suas impresses dos meios de comunicao de massa. Existe
ainda uma diferena entre as situaes em que h uma possibilidade imediata
de responder a uma opinio expressa em pblico (por exemplo, uma sesso
de esclarecimento), enquanto noutros casos as comunicaes esto
organizadas de tal modo que difcil ou impossvel para o indivduo responder
imediatamente ou com qualquer eficcia.

29

Parece incontestvel que a autonomia na formao da opinio pela

discusso dificilmente preservada e tende a ser relegada para a esfera da
opinio quase pblica (Habermas), que circula ao nvel de organizaes
polticas e sociais, de jornalistas, intelectuais, dirigentes polticos, mas no se
transforma em ponto de vista dominante. As opinies individuais tendem a ser
mais e mais integradas na opinio pblica, por definio passiva e no
participativa.
Os estudos de opinio mostram o papel decisivo que a televiso, a rdio e os
jornais tm em comparao com as conversas ou os contactos directos com a
populao. De resto, estes so valorizados frequentemente pelos lderes
partidrios em grande medida porque permitem o acesso comunicao
social e no tanto pelo seu valor em si.
A opinio pblica no pode, entretanto, ser tomada como uma realidade
abstracta.
Como diz Pierre Ansart, (...) ela sem cessar trabalhada, modelada, por essa
gigantesca empresa de inculcao conduzida permanentemente por todos os
rgos de difuso.
Com efeito, os vrios lderes de opinio, os centros de poder e as entidades
que esto interessadas em s-lo (partidos, candidatos em eleies) ou em
influenci-lo (grupos de presso, movimentos sociais) sabem que realizaro
melhor os seus objectivos na medida em que meam o estado da opinio
pblica e, em funo disso, definam a tctica adequada para a ter em conta de
modo a influenci-la da melhor forma a seu favor.
Fala-se assim, e cada vez mais se pratica, na propaganda poltica e em
tcnicas de persuaso poltica. Estas foram definidas como a ltima etapa da
estratgia poltica de conquista ou manuteno do poder. Esta expresso ser
originria da Bula Inscrutabile Divine do Papa Gregrio XV, que remonta a
1622, e que instituiu a Sagrada Congregao para a Propaganda da F como
instrumento de auxlio Contra-Reforma.
Hoje fala-se igualmente em marketing poltico, conceito que j foi definido
como um conjunto de teorias e de mtodos de que podem servir-se as
organizaes polticas e os poderes pblicos, simultaneamente para definir os
seus objectivos e os seus programas e para influenciar os comportamentos
dos cidados. Estes so assim concebidos como uma espcie de
consumidores e o mercado constitudo pelo eleitorado no seria
substancialmente diverso do mercado de consumidores de produtos que as
empresas visam conquistar.
O marketing poltico aparece como um instrumento recente da comunicao
poltica, que seria especialmente necessrio com a conjugao do sufrgio
universal, da democracia e do desenvolvimento dos meios de informao.
Naturalmente que o marketing eleitoral, ser uma parte do marketing
poltico com objectivos especificamente eleitorais, isto , de ajudar os
partidos e candidatos a conceber e pr em prtica uma campanha eleitoral
eficaz.
A seleco da amostra especialmente importante numa sondagem. Para
alm deste aspecto, quanto maior a amostra maior a probabilidade de a
sondagem reflectir a realidade, porque a margem de confiana aumenta.

30

A importncia e a dimenso da amostra uma questo que se coloca, de

resto, quer para o marketing comercial, quer para o marketing poltico e
para o marketing eleitoral.
Naturalmente que o conhecimento dos resultados de uma sondagem por um
partido ou candidato visa permitir organizar ulteriormente as campanhas,
determinar os comportamentos polticos e at adequar a linguagem poltica ao
consumidor. Como este em muitas situaes frequentemente apoltico,
pouco interessado e pouco informado, decorre daqui uma tendncia frequente,
assinalada por mltiplos autores, para a espectacularizao da poltica e para
o Estado-espectculo.
As sondagens, ao mesmo tempo, podem ter uma grande influncia na opinio
pblica e em sectores do eleitorado. H, por exemplo, quem procure votar nos
vencedores, ou em quem aparece na sondagem como podendo disputar a
vitria, alterando, por isso o sentido do seu voto; h quem opte pela absteno
porque os partidos ou candidatos em quem votaria no tm possibilidades de
vencer; por vezes, a sondagem pode levar a entender que o que est em
disputa uma determinada questo (quem Primeiro Ministro, por hiptese),
subalternizando inteiramente os deputados e a sua eleio. Este facto leva a
que as leis eleitorais e a lei do referendo tenham fixado um perodo at ao qual
possvel divulgar sondagens, embora este facto seja contestado
frequentemente em nome da liberdade de informao.
No entanto, generalizou-se uma prtica na comunicao social que vai no
sentido de indicar nmeros fixos em matria de votaes previsveis e no
percentagens mxima e mnimas que podero ser obtidas. Ora, uma
sondagem no pode, do ponto de vista tcnico, conduzir a mais do que
percentagens de votaes previsveis mximas e mnimas, por menor que seja
o intervalo de confiana. Este facto tanto mais verdadeiro quanto surgem
sempre muitos entrevistados que declaram estar indecisos ou que no
sabem, no respondem. E muitas vezes so os que decidem nos ltimos dias
ou ltimas horas antes de uma votao que determinam o seu resultado.
No entanto, quer em Portugal, quer l fora, adopta-se a prtica de ignorar ou
dissimular as no respostas, porque elas poderiam minimizar o alcance e
credibilidade das sondagens junto das populaes: por isso que Pierre
Bourdieu afirma que as no respostas so a praga, a cruz e a misria dos
institutos de inqurito. Pelo contrrio, em vez de assumir as sondagens no
seu valor e nos seus limites, a prtica vai mais frequentemente no sentido de
os comentadores polticos e os analistas tomarem pequenas oscilaes das
percentagens de votos atribuda aos partidos ou candidatos, que as
sondagens no podem garantir, como se fossem, na expresso de Roland
Cayrol, ouro contado. No entanto, se fossem assumidas no seu valor
relativo, boa parte do investimento que os rgos de comunicao social
realizam com a encomenda e publicao das sondagens poderia desaparecer.
A verdade que em cada eleio h uma dzia de participaes criminais
contra rgos de comunicao social por violarem a proibio legal de
divulgarem os resultados de sondagens no perodo em que a divulgao j
no permitida. A verdade que h quem questione se se justifica manter
uma proibio legal que representa uma limitao da liberdade de imprensa,
apesar de sondagens sobre a influncia de sondagens feitas em vrios pases,
incluindo Portugal, terem apontado para o facto de a divulgao de estudos de
opinio terem grande importncia na formao da vontade dos eleitores, mais
do que outros meios como a imprensa, cartazes, folhetos, etc. Outros ainda
afirmam que as influncias so em sentido contraditrio: uns querem votar no

31

vencedor, outros nos que esto ameaados de perder para evitar a dimenso
dessa perda, ou conter a dimenso da vitria possvel de um partido ou
candidato.
O estudo sobre as possveis influncias de sondagens tem que ser feito com
base nas culturas polticas e sistemas partidrios concretos e em estudos
empricos. Assim, por exemplo, uma coisa um sistema de tendncia bipolar e
bipartidrio em que o peso da sondagem pode ser menos relevante, outra a
existncia de sistemas multipartidrios, com dimenses diversas, e em que a
sondagem pode contribuir para a transferncia de votos para os dois partidos
maiores, que podem disputar a vitria.
O problema central no a proibio (e o modo como tem sido
sistematicamente ignorada), mas o de saber, dentro e fora do perodo de
proibio, em que medida os resultados que se divulgam so fidedignos, e em
que medida o modo como se divulgam ajustado ao direito do leitor a ser
correctamente informado. sabido, por exemplo, que em funo do nmero
de entrevistas e outros factores varia a margem de segurana; mas a
indicao das margens de erro, que em geral se aproximam ou ultrapassam os
5%, substituda por manchetes em que as percentagens parecem rigorosas,
com indicao de valores precisos at s dcimas?

32

33

3. O problema da legitimao do poder

O poder poltico coloca invariavelmente a questo da sua legitimidade isto , das
razes que so apresentadas como devendo levar a que seja aceite e que a sua
vontade deva ser acatada. A verdade que ao longo da Histria poltica da
Humanidade os fundamentos invocados para justificar o exerccio do poder e a sua
imposio no caso de ser acatado foram profundamente variveis desde que a
obedincia deixou de ser o simples resultado da vontade arbitrria de um s para se
colocar em questo o fundamento das decises e a razo da escolha de quem as
tomava.
Este um problema que continua a ser fundamental no momento actual. Mantm-se
igualmente actual a controvrsia entre os que entendem que a comunidade no
pode deixar de delegar o poder em quem decida em nome dela e os que defendem
que as comunidades em vez de serem objecto de exerccio de poder o devem
assumir directamente, designadamente por via do referendo.

3.1. Conceito e formas de legitimao do

poder
O problema da legitimidade coloca essencialmente a questo de saber como
que o poder poltico rene sua volta o mnimo de consenso que lhe permite
ser aceite sem um recurso sistemtico e exclusivo violncia, quer pelos seus
adeptos, quer pelos seus adversrios. De um ponto de vista jurdico, na
actualidade, legtimo o poder que decorre de uma escolha efectuada nos
termos da Constituio e que exercido nos seus limites. De um ponto de
vista social, ser legtimo o poder que se faa aceitar, ou que no seja
contestado, pelo maior nmero, seja qual for a razo em que esse facto se
fundamente.
Temos que ter em conta a propsito da legitimidade a clssica tripartio
weberiana:

o poder tradicional assenta na crena em que se deve respeito ao poder

consagrado pela tradio e pessoa ou s pessoas que o detm nos
termos dessa tradio;

o poder legal implica a crena em que so legais as normas do regime,

estabelecidas racionalmente e para legitimar o poder e os comandos que
este emite ao abrigo dessas normas;

o poder carismtico assenta nas qualidades reais ou imaginrias

atribudas a um chefe, s sendo secundariamente relevantes as
instituies;
por razes evidentes esta ltima espcie de legitimidade tem em geral
existncia efmera, coincidindo com a prpria existncia do chefe.
Refere-se igualmente situaes de legitimao revolucionria do poder, ou por
via militar, em que so frequentes situaes que ou se transformam em formas
de poder carismtico, ou em formas de poder legal.
So, no entanto, colocados problemas (na legitimao por via legal) como o
menor envolvimento do cidado nas decises e o escasso campo para uma
democracia participativa alargada, a ausncia de uma igualdade de
oportunidades mnima, o peso crescente de tcnicas de marketing e de
persuaso poltica que pouco ou nada tm que ver com as escolhas polticas
que realmente esto em causa, etc..

34

3.2. Sobre a teoria da representao poltica

em especial
O conceito de representao poltica um elemento essencial da Histria
moderna. A teoria da representao poltica est na base da construo do
Estado representativo moderno e no centro da polmica acerca da sua
natureza, sentido e limites. O Parlamento foi, e ainda , ao menos
formalmente, concebido como sendo o rgo representativo mais importante,
ao qual cabe a funo de realizar a conexo entre a sociedade e o Estado.
Na base do conceito de representao poltica est, teoricamente, o
reconhecimento da cidadania, isto , a diferena entre ser mero sbdito,
simples sujeito ao poder, ou ser cidado e verdadeiro sujeito do poder.
Dissemos teoricamente; mas esse percurso da condio de sbdito de
cidado e a generalizao desta a todos os que esto ligados a uma
comunidade poltica foi tanto mais importante quanto atravessou sculos e
imensas lutas. Mas, na prtica, verificou-se que a relao de representao
implicou a crescente separao entre os produtores de actos e discursos
polticos e os consumidores destes, bem como o crescente monoplio dos
profissionais, facto que est definitivamente ligado emergncia dos partidos
que assumiram a funo de representao e, mais recentemente, ao papel da
comunicao social que assumem igualmente a condio de profissionais da
comunicao poltica.
teorizao sobre a representao poltica de Autores como Montesquieu,
Sieys e Benjamin Constant, ou Locke e Burke, respondeu de forma radical
Jean-Jacques Rousseau em Du Contrat Social, afirmando que a soberania
no pode ser representada, pela mesma razo que no pode ser alienada.
Esta consistiria na vontade geral e, a vontade geral no seria passvel de
representao. Da resultaria que os deputados ditos do povo no so seus
verdadeiros representantes, mas apenas comissrios que nada podem
concluir definitivamente: todas as leis teriam que ser ratificadas ou seriam
nulas.
Est aqui colocado um problema central da representao poltica: o direito de
voto que lhe est na base um avano no sentido do reconhecimento da
qualidade de cidado de quem est sujeito ao poder, na medida em que
chamado a participar na escolha dos titulares dos seus rgos. Mas,
simultaneamente, um momento de afirmao de que existem os que
governam e os que so governados e de separao de funes de una e de
outros.
A teorizao de Hobbes acerca do Estado absoluto ter, alis, pesado na
teoria que lhe contrria, se lhe ope e a supera, da mesma forma que pesou
na teorizao acerca dos direitos fundamentais. Se, na monarquia absoluta,
para Hobbes, o rei o povo, porque atravs da sua vontade que se
manifesta o povo como unidade, na teoria da representao poltica a
assembleia que comea por dar corpo a essa vontade. Mas esta vontade do
povo algo que tomado em termos abstractos e exclui o mandato
imperativo, que concebe o deputado como o mero transmissor de uma
vontade popular concreta e bem delineada. De resto, so frequentes os textos
que no s assentam a representao na impossibilidade de reunir todos para
decidir como afirmam que o povo pode saber escolher o representante mas
no sabe o que ele deve querer. Desde logo, afirma-se, no dispe da
informao nem est preparado para dominar assuntos complexos e com uma

35

dimenso tcnica. Num momento em que o clima social permitiria e justificaria

um certo tipo de franqueza, Montesquieu, por exemplo, teorizou a necessidade
da representao poltica no s por razes de ordem prtica, como o
tamanho dos Estados, mas tambm pelos muitos inconvenientes que teria o
povo ter a capacidade legislativa directamente: para ele, a grande vantagem
da existncia de representantes que so capazes de discutir as questes, o
que o povo no seria capaz de fazer, o que acarretaria grandes inconvenientes
para a democracia.
Os poderes da assembleia representativa deveriam, mesmo assim, ser
limitados, no s pelas razes normalmente aduzidas por correntes liberais,
isto , a preservao da liberdade, mas tambm por razes de capacidade.
Com efeito, para Montesquieu o corpo representativo no deve ser escolhido
para tomar qualquer rsolution active, mas sim para fazer leis ou para ver se
foram bem executadas as que fez, o que est ao seu alcance fazer e que lhe
deve caber fazer.
Mas mesmo estes poderes, no pensamento liberal, tm que ser limitados,
tendo em conta o que poderia resultar do seu pleno exerccio para o corps
des nobles para quem a liberdade comum poderia ser a sua escravatura. Da
a defesa do poder de legislar a um parlamento bicamaral, em que uma das
cmaras seria representativa da aristocracia.
grande e decisiva caracterstica da ruptura com o absolutismo monrquico e
teorizao da monarquia liberal e da representao poltica soma-se, assim,
com clareza, a definio do sentido e objectivos dessa representao:
preservar um certo ordenamento social e assegurar que os que so tidos por
incapazes de autogoverno se faam substituir no exerccio do poder. Como diz
Althusser, na sequncia de Charles Eisenman, trata-se de obter a combinao
do poder do rei, da nobreza e do povo, atravs das funes que so atribudas
ao executivo, cmara alta e cmara baixa.
Foi longo e atormentado, entretanto, o caminho que levou ao princpio um
homem, um voto, aproximando a sociedade representada do nmero dos
seus membros adultos.
A natureza e contedo da representao poltica demarca-se claramente da
representao em sentido jurdico, prpria do direito civil. Neste caso, o
representante no s escolhido pelo representado como o para executar a
vontade deste em acto(s) concreto(s), sendo os efeitos jurdicos imputveis ao
representado (o caso mais conhecido ser talvez o dos casamentos por
procurao). Pelo contrrio, na relao de representao poltica os
parlamentares no so vinculados por nenhum mandato, no tm de cumprir
nenhuma instruo do corpo ou colgio eleitoral; estes no podem substituir
o representante quando entendem; e os efeitos jurdicos dos actos do
representante no se projectam na esfera jurdica do representado como se
fossem por ele prprio praticados.
Dizer que a relao de representao poltica distinta da relao jurdica de
representao de direito privado, no significa que no tenha a uma parte das
suas razes, designadamente no tempo em que imperava a concepo do
poder poltico como um facto patrimonial (a idade Mdia).
Mas haveria de passar-se do tempo do mandato imperativo, em que o membro
da assembleia tem que actuar de acordo com as instrues de quem o
escolheu para o princpio moderno, em que o deputado representa toda a
nao e no o crculo pelo qual foi eleito: disse-o a Constituio de 1791 em

36

Frana, como o diz a Constituio portuguesa de 1976 (artigo 152./3), entre

tantas outras.
A afirmao extensiva representao dos partidos: os Deputados no
representam juridicamente determinado partido ou coligao partidria mas
sim o pas, e esta representao poltica global e no dos crculos pelos
quais so eleitos.
Esta uma das reas, porm, em que o mundo jurdico vive em clara
contradio com o mundo dos factos. justo, por isso, num certo sentido, mas
apenas de carcter jurdico, afirmar que o conceito de mandato livre em
relao aos eleitos caracterstico da representao moderna, desde a
revoluo francesa at aos nossos dias.
Com efeito a afirmao da liberdade de conscincia dos deputados tem que
ser tomada mais em termos jurdicos do que do ponto de vista de facto,
designadamente em face da relao do Deputado com o Partido a que
pertence. Do ponto de vista dos factos, o mandato do deputado concebido
como propriedade partidria e entende-se que o deputado, ou outro
representante, tem um dever de lealdade para com o partido em cujas listas foi
eleito.
Seja como for, a representao da nao, ou a representao poltica, no
surge em termos derivados do direito privado mas sim em termos que so
derivados do direito cannico representao praesentare, tornar presente
um corpo ausente, que como que reincarna num corpo presente e que
livre de actuar interpretando o que alegadamente pensaria o corpo ausente.
No entanto, o fenmeno no se limita, com o moderno parlamentarismo a esse
tipo de representao: o corpo parlamentar tambm um lugar onde grupos
e interesses esto presentes e estabelecem compromissos. A ideia de
representao passa a ser dificilmente concebida como sendo s de vontades
e interesses individuais, convergentes para um abstracto conceito de povo,
nao, interesse geral, bem comum que reincarnava na assembleia
parlamentar.
Qualquer destes conceitos s pode ser concebido como um resultado
proclamado como tal pelo discurso do Poder: a vontade do povo ou da
nao, o interesse geral, ou o bem comum, so na realidade o
resultado de complexos jogos de interesses individuais ou de grupo, de
conflitos, de compromissos. Da que seja inevitvel a integrao do conceito
de representao poltica com o conceito de participao, raramente de
indivduos, em geral de grupos, movimentos ou interesses inorgnicos, que
invocam justamente os limites da representao poltica global para fazerem
valer esta representao sectorial e a sua interveno no processo de deciso
poltica.
Por outro lado, a viso do deputado eleito pelo seu crculo de que
mandatrio e presta contas aos seus eleitores proclamada mas na prtica
no a predominante. Hoje, essa concepo est em geral ultrapassada,
mesmo onde os sistemas eleitorais so baseados na maioria simples em
crculos uninominais ou onde existe a representao proporcional
personalizada. No quer dizer que no se verifiquem formas de relao do
deputado com eleitores do crculo que o elegeu; mas essas relaes so
menos importantes do que a relao do deputado com o seu partido e
eventualmente com interesses organizados, com autarquias locais, etc..

37

Tem-se mesmo dito, com frequncia, que ntido que o membro do rgo
representativo no tem um mandato imperativo do corpo eleitoral; mas sim
que, de facto, participa na assembleia com um mandato imperativo do partido,
muitas vezes preciso, do qual presta contas, com prioridade, no j ao povo
ou nao, mas ao partido (ou ao grupo de presso). Com efeito,
independentemente de o mandato no ser, de facto, livre, os estatutos dos
partidos consagram a dependncia do Deputado das orientaes partidrias.
So factos como este que levaram Norberto Bobbio a afirmar que uma frmula
como a do artigo 67. da Constituio italiana (todo o membro do Parlamento
representa a Nao) e que outras constituies, como a portuguesa,
tambm consagram soa a falso, se que no parece pura e simplesmente
ridcula.
A representao poltica aparece simultaneamente como factor de
legitimao do poder e como momento de afirmao da autoridade: no
complexo jogo de coero e construo do consenso ou do consentimento da
maioria e de envolvimento e neutralizao da minoria, as eleies, em que se
fundamenta a representao, sero frequentemente invocadas como factor de
legitimao de medidas coercivas, como base da autoridade de que se
reivindica o Poder, como momento de afirmao fa hegemonia do partido ou
partidos que controlam os rgos essenciais do Estado. Se para Gramsci o
Estado = sociedade civil + hegemonia revestida de coero as eleies so
um momento de penetrao profunda na sociedade civil, de afirmao da
hegemonia e da capacidade de o Estado, com o moderno prncipe
cabea, revestir de coero a hegemonia afirmada nas eleies e em todo o
processo poltico que as antecede e acompanha. Nesta linguagem poder-se-ia
dizer que a representao poltica e o mecanismo em que fundamenta a sua
legitimidade, as eleies, constituem o meio de a sociedade civil ser separada
da sociedade poltica e de esta exprimir a sua hegemonia, abrindo caminho
coero.
Sem prejuzo das notas ulteriores acerca dos sistemas eleitorais, podemos
desde j afirmar que indiscutvel que a representao poltica tem uma forte
componente convencional. As maiorias construdas ou elaboradas so
em grande nmero, como assinala Douglas Rae ou Arend Lijphart: nas 239
eleies estudadas por este Autor (entre 1945 e 1980) aconteceram 50 casos
de maiorias construdas, 161 casos de maiorias naturais (no obteno
por nenhum partido da maioria de votos nem da maioria no parlamento) e s
28 casos de maiorias efectivas. Assinala-se ainda o caso das eleies
austracas de 1954, em que o Partido Austraco do Trabalho foi derrotado,
apesar de ter 50,1% dos votos.
Fica claro que, entre outros factores, a representao poltica assenta num
complexo processo de aceitao social de um jogo, que transcende a
simples afirmao de que h uma maioria entre os eleitores e de que essa
maioria que est presente no Parlamento. evidente que a maioria
elaborada pode ser aceite, a partir da aceitao das regras do jogo, at um
determinado limite mximo, se no ultrapassar um determinado grau de
elaborao, ou artificialismo; a partir da, poder pr em causa o consenso
minimamente necessrio para que no seja posto em causa o sistema e,
portanto, para que ele no entre em crise.

38

3.3. Representao poltica e sistemas

eleitorais
O caso das clebres leis Duverger, formuladas em 1950 e ulteriormente
reconsideradas, pretenderam estabelecer relaes entre sistemas eleitorais e
sistemas partidrios e da relao entre os sistemas eleitorais e sistemas de
governo.
Os termos desta influncia dos sistemas eleitorais nos sistemas partidrios e
de alianas de partidos j foram acusados de serem esquemticos e pouco
rigorosos e mesmo de serem influenciados pela necessidade de revestir de
credibilidade cientfica casos em que o que se visa a interveno na luta
poltica.
A crtica dessa prtica tem vindo a ser realizada em termos por vezes muito
radicais. Foi o caso de Dieter Nohlen, para quem as ligaes entre sistemas
eleitorais e seus efeitos assentam numa conceptualizao antiquada, numa
base de material emprico muito estreita, reduzida a uns poucos sistemas
polticos, numas premissas sociais e terico-democrticas no
questionadas, numa infravalorao das estruturas sociais, tnicas, religiosas
e poltico-culturais assim como das condies funcionais histricas dos
sistemas polticos em distintos pases, etc. particularmente severa a crtica
de que se verifica a instrumentalizao da questo mais importante do ponto
de vista da poltica do Estado para objectivos de poltica partidria, isto ,
exerccio da influncia sobre as posies cientficas e especializadas atravs
de clculos de poder poltico.
importante determinar algumas das bases essenciais de uma teoria dos
sistemas eleitorais, indicando alguns elementos capazes de situar o sistema
de eleio do Parlamento Portugus e a sua influncia no sistema partidrio e
no sistema de governo.
Uma nota desde logo decisiva: o sistema eleitoral, ao contrrio do que
parece por vezes ser sugerido, no a mera frmula de converso de votos
em mandatos, que levaria sem mais a qualificar os sistemas ou princpios
como de maioria simples, de maioria em duas voltas ou de representao
proporcional. Note-se desde j que h quem afirme que mais correcto, dado
que a frmula matemtica da converso de votos em mandatos apenas uma
das componentes do sistema eleitoral, falar em princpio e no em sistema.
Por outro lado, frequente serem referidos como mistos sistemas como o
alemo que, na realidade, correspondem em regra a situaes de voto
proporcional ou de voto proporcional personalizado (os eleitos nos crculos
uninominais so imputados ao nmero de candidatos a que o partido tem
direito pela votao obtida no crculo nacional, que uma votao em
partidos).
O conceito deve integrar as normas jurdicas que constituem um novo ramo de
direito, o direito eleitoral, e sobretudo as prticas verificadas ao abrigo de tais
normas, compreendendo, entre outros aspectos, quem apresenta
candidaturas, quem pode ser candidato, a dimenso dos rgos a eleger, o
grau de direitos, liberdades e garantias existentes, os crculos eleitorais e a
sua dimenso, o recenseamento eleitoral e o financiamento dos candidatos e
campanha dos partidos.
Do conjunto dos vrios elementos, susceptveis de diversas ordenaes, pode
resultar uma classificao, que fundamental, em sistemas proporcionais ou

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maioritrios. Esta classificao tem que ser feita, no entanto, ao contrrio do

que por vezes acontece, no tanto em funo da frmula matemtica utilizada,
mas mais em funo do resultado final: em que medida se verifica a
proporo entre os votos e os lugares obtidos; ou se se caminha, mesmo com
uma frmula matemtica proporcional, para um acrscimo do grau de
desproporcionalidade, at atingir um resultado equivalente ao de uma
frmula matemtica maioritria.
A classificao de sistemas parece no entanto possvel, embora seja verdade
que todos os sistemas eleitorais produzem resultados no proporcionais, ou,
dito de outro modo, reflectem uma proporcionalidade mais baixa do que
matematicamente possvel.
Um elemento essencial e muito frequente da desproporcionalizao do
princpio proporcional a delimitao de circunscries eleitorais. Este factor
s minimamente limitado nos seus efeitos quando os partidos que so
afectados numas circunscries so beneficiados noutras, por terem uma
repartio desigual da sua influncia eleitoral em termos geogrficos.
Seja como for, hoje parece crescentemente consensual em estudos da
especialidade a importncia da delimitao dos crculos eleitorais na
caracterizao de um sistema.
crescentemente consensual, por outro lado, a ideia de que essencialmente
em resultado da repartio em crculos que se pode afirmar que pode ser
maioritrio um sistema formalmente proporcional. tambm com base nesta
questo que se pode questionar, no plano jurdico-constitucional, como j
aconteceu em Portugal com acrdos do Tribunal Constitucional, se a
imposio de um sistema proporcional pela Constituio respeitada quando
essa a frmula matemtica utilizada, mas se multiplicam pequenos crculos
eleitorais que no permitem que a representao proporcional expresse as
suas potencialidades representativas.
As experincias conhecidas de voto maioritrio, nas suas diversas
modalidades, e de voto proporcional, tambm variadas, (voto nico
transfervel, mdia mais elevada nas suas variantes Sainte-Lgue,
Hagenbach-Bischof e d'Hondt) so objecto de vivas discusses, que se
justificam face ao facto de nunca serem neutros os seus resultados e ser
generalizado que os diferentes sistemas favorecem sempre diferentes partidos
e interesses.
No caso portugus, foi adoptado logo a seguir ao 25 de Abril, por uma
Comisso a que presidiu Jos Magalhes Godinho, o mtodo do jurista belga
Victor d'Hondt. Este mtodo foi aplicado na eleio da Assembleia Constituinte
e veio a ter ulteriormente consagrao constitucional. A Lei Eleitoral refere
este mtodo nos seguintes termos: apura-se em separado o nmero de votos
obtidos por cada lista no crculo eleitoral respectivo; o nmero de votos obtidos
por cada lista dividido sucessivamente por 1, 2, 3, 4, 5, etc., sendo os
quocientes alinhados pela ordem decrescente da sua grandeza numa srie de
tantos termos quantos os mandatos atribudos ao crculo eleitoral respectivo;
os mandatos correspondem s listas a que correspondem os termos
estabelecidos pela regra anterior, recebendo cada uma das listas tantos
mandatos quantos os termos da srie; no caso de restar um s mandato para
distribuir e de os termos seguintes da srie serem iguais de listas diferentes, o
mandato cabe lista que tiver obtido menor nmero de votos (Lei n. 14/79 de
16 de Maio).

40

A conjugao de uma frmula de mdia mais elevada na variante d'Hondt, que

favorece os partidos mais votados, com um nmero significativo de pequenos
crculos
eleitorais
pode
introduzir
um
grau
significativo
de
desproporcionalidade num sistema dito de representao proporcional, como
o caso do portugus.
Uma das questes que tem sido colocada que a representao proporcional
tende a privilegiar o voto despersonalizado em partidos em relao ao voto em
deputados. Mas a verdade que entre as vrias frmulas proporcionais
algumas conduzem, ao menos teoricamente, a uma significativa
personalizao do voto nos deputados. o caso do voto nico transfervel,
praticado na Irlanda, na Cmara Alta australiana (Senado), nos Parlamentos
de Malta e Tasmania, para a eleio dos membros do Conselho dos Estados
da ndia escolhidos pelas assembleias dos Estados. Esta variante permite,
pelo menos nos objectivos proclamados, que o eleitor no esteja vinculado a
listas de partidos e possa entrecruzar preferncias, dedicando-as a candidatos
de partidos diferentes: a quota necessria para obter um lugar igual diviso
do total de votos emitidos pelo nmero de lugares em disputa mais um sobre;
primeiro conta-se os que tm a quota necessria para ser eleitos; os eventuais
lugares vagos so distribudos pelos candidatos no eleitos primeira que
sejam indicados pelos eleitores como devendo ser beneficirios da
transferncia dos seus votos no caso de no serem necessrios para os
candidatos imediatamente eleitos. atravs das somas das segundas
preferncias que se verifica se um candidato alcanou a quota necessria.
Outro sistema proporcional personalizado (que j foi preconizado para
Portugal como sendo misto) o alemo: parte dos candidatos so eleitos
em crculos uninominais e parte em um crculo de um Estado federado, mas a
frmula maioritria s serve em princpio para assinalar que candidatos de
cada partido ocuparo os lugares assinalados pelo mtodo proporcional. Com
efeito, metade dos membros do Parlamento Federal eleita em listas de
partidos, em circunscries correspondentes aos Estados, com recurso ao
mtodo de Hondt e outra metade em circunscries uninominais definidas por
uma Comisso Permanente. Do nmero total de deputados que caberia a
cada partido subtrado o nmero de candidatos vencedores nos crculos
eleitorais uninominais. Os lugares que sobram so distribudos pelas listas de
candidatos ao Estado federado com base nos segundos votos a ter em
considerao. Da que a frmula seja s aparentemente mista na maior parte
dos casos apesar de o erro ser muito frequente. Esta frmula s pode ser
qualificada como tal em situaes marginais, em que o nmero de deputados
da cmara baixa do parlamento alemo (Bundestag) tem que ser aumentado
para incluir os deputados eleitos em crculos uninominais que excedam o
nmero de deputados eleitos por cada partido nos crculos correspondentes
aos Estados federados. Com efeito, existe uma previso de que o Bundestag
seja composto por 656 deputados, dos quais 328 so eleitos nos crculos
uninominais, sendo os restantes eleitos segundo as listas de candidatura do
Estado federado; mas, no caso de o nmero de candidatos eleitos num crculo
uninominal ultrapassar o nmero de deputados a que o partido tem direito no
estado federado respectivo segundo o mtodo de representao proporcional
no deixa de obter esses mandatos. Da que se possa dizer que o sistema
nesta parte no proporcional, o que o tornaria incompatvel com a
Constituio portuguesa que impe a proporcionalidade sem admitir
excepes.
Um outro sistema de representao proporcional personalizada que foi
igualmente preconizado para Portugal por um grande nmero de estudiosos e

41

personalidades polticas foi o sistema eleitoral da Dinamarca. Existe um total

de 179 deputados no Parlamento (Folketing), dos quais dois so eleitos nas
ilhas Faro e dois na Gronelndia. Dos 175 deputados eleitos no territrio
continental h 135 mandatos que so de crculo e 40 que so mandatos
compensatrios. Os deputados so distribudos pelos crculos com base
proporcional, recorrendo a trs critrios:

censo populacional,

nmero de eleitores na ltima eleio geral e

rea em quilmetros quadrados multiplicados por vinte para a regio em

causa ou do crculo plurinominal respectivo.
O mtodo utilizado o de Sainte-Lague modificado, que implica usar
sucessivos divisores, tal como no mtodo de Hondt, mas diferentes: 1, 4, 3, 5,
7, etc.
Existe ainda uma diviso dos crculos em circunscries de nomeao de
candidatos. Esta designao, em vez de crculos nominais, explica-se por
no se destinarem verdadeiramente a determinar quantos deputados tem cada
partido, mas sim a determinar quem o deputado concreto que deve ser
eleito. No boletim de voto constam os partidos polticos que acolhem os
candidatos e os prprios candidatos, sendo tambm admitidos candidatos
independentes. O apuramento da distribuio dos 135 candidatos feita
atravs da representao proporcional, mas a determinao de quem so os
deputados depende de quem obteve mais votos nas circunscries de
nomeao de candidatos. Deste modo, temos mais um caso em que o
mtodo de apuramento proporcional, mas o eleitor intervm, ou pode intervir,
na escolha do candidato que prefere.
So atribudos mandatos compensatrios a partidos que obtenham pelo
menos um mandato de crculo, ou que em duas das trs regies referidas
obtenham pelo menos um nmero de votos equivalente ao nmero mdio de
votos vlidos por mandato de crculo na regio; ou obtenham pelo menos dois
por cento dos votos vlidos em todo o territrio da Dinamarca. A existncia de
um tal nmero de deputados compensatrios assegura que no tenham de ser
acrescentados deputados ao parlamento como pode acontecer na Alemanha e
garante a proporcionalidade do sistema em matria de converso de votos em
mandatos.
Seja como for, a diferena entre variantes mais ou menos personalizadas da
eleio de deputados e as que privilegiam o voto em partidos no por si uma
garantia de menor peso dos partidos e de maior peso de deputados na opo
dos eleitores. No h, sobretudo, qualquer garantia de que ser abandonada a
estratgia de apresentao de candidatos a Primeiros Ministros e a discusso
de solues de Governo em vez da discusso das qualidades dos vrios
candidatos a deputados.
Com efeito, nos vrios casos frequente avultar uma tendncia para
personalizar escolhas polticas, mas em torno das primeiras figuras dos
partidos, apresentadas ou no como candidatos a chefiar os governos, ficando
desvalorizados no s os deputados mas tambm os prprios parlamentos. A
tendncia para, nas campanhas eleitorais, proceder como se se estivesse a
votar em governos e no em parlamentos e nos seus membros parece, com
efeito, no ser exclusivamente portuguesa. Seja o voto formalmente em
partidos, seja em candidatos, avulta fortemente em numerosos casos a
tendncia para o voto em candidatos ao governo em detrimento dos
candidatos aos parlamentos, mesmo em sistemas formal e realmente
maioritrios.

42

Por outro lado, as possibilidades de o voto em partidos ser acompanhado do

direito de o eleitor ordenar os candidatos segundo as suas preferncias no
parecem ter sido na prtica muito amplamente utilizadas, onde existem, nem
parecem alterar radicalmente o facto de predominarem as situaes em que o
voto prioritariamente no candidato a Primeiro-Ministro. que as pessoas
sentem que aqui e no nos parlamentos que est a sede essencial do poder,
alm de que os prprios partidos personalizam a campanha em torno dos seus
lderes, favorecendo o clima de apagamento das candidaturas a deputados.
Por outro lado, tem surgido igualmente preocupao quanto ao facto de a
renovao dos eleitos que as reformas eleitorais propiciam poder por vezes
privilegiar sistematicamente os candidatos de certas origens e camadas ou
sectores sociais, com preterio sistemtica dos que pertencem a outros (seria
o caso das mulheres).
H ainda quem afirme que a secundarizao dos deputados em face dos
directrios partidrios resulta no tanto do sistema eleitoral, mas mais do facto
de estes estarem sujeitos a uma rgida disciplina de voto no parlamento e
ainda do facto de o Estatuto dos Deputados apontar para a possibilidade da
sua entrada e sada do parlamento por convenincia das direces dos
partidos em vez de restringir a substituio apenas a casos de doena,
gravidez, ou de participao no Governo.
Uma outra preocupao tem sido o facto de, com frequncia, se poder
manifestar o fenmeno da manipulao de crculos eleitorais para favorecer
um partido ou sector poltico, sobretudo quando estes no assentam em
divises administrativas estruturadas para outros efeitos. uma prtica que
assumiu uma designao prpria: gerrymandering, expresso forjada pelo
cartoonista Elkanah Tisdale a partir do nome do Governador norte-americano
do Estado de Massachusetts, Elbridge Gerry, que a adoptou em 1812 em
termos particularmente ostensivos, de modo a potenciar as possibilidades
eleitorais do seu partido.
Parece existir, entretanto, um grande consenso no sentido de que nenhum
sistema eleitoral neutro e de que todos podem produzir reflexos maiores ou
menores nos comportamentos dos eleitores. Por isso, no cientificamente
legtimo fazer clculos sobre as consequncias de um sistema eleitoral com
base na distribuio de votos existente com outro sistema eleitoral: todos os
sistemas alteram os comportamentos eleitorais.
Em geral, os sistemas eleitorais so difceis de alterar, esto muito ligados
cultura poltica e aos hbitos de cada comunidade poltica. No entanto, tm-se
verificado em diversos pases situaes de crise poltica e de representao,
que levaram a alteraes importantes. Foi o caso da Itlia e do Japo; e em
numerosos pases a questo est em aberto.
O caso italiano especialmente curioso por o sistema eleitoral ter sido
paresentado por muitos autores e no prprio debate poltico como uma fonte
de grandes males e razo principal para a grande crise poltica que o pas
atravessou. Referia-se especialmente o sistema de representao
proporcional como a razo que estava na base de um elevado nmero de
partidos, do domnio destes da vida poltica, da acentuada instabilidade
poltica, do afastamento dos deputados dos eleitores, da subalternizao do
parlamento e da prpria crise da democracia representativa. Foi adoptado em
substituio um sistema misto, com o qual se procurou facilitar a formao de
governos, personalizar em muitos casos a relao dos deputados com os

43

eleitores e se procurou restringir o nmero de partidos. A situao do Val

d'Aosta especial porque um crculo que s tem um candidato.
No caso do Senado, foi aprovada uma lei eleitoral em 1993, na sequncia de
um referendo realizado no mesmo ano a 18 de Abril. Neste caso, dos 315
senadores 232 so eleitos em crculos uninominais a uma volta e 83 em
crculos regionais a uma volta.
A vida mostrou, entretanto, uma clara desproporo entre o que foi esperado
como sendo as potencialidades da alterao do sistema e o que foi realmente
alcanado. A prpria expectativa de diminuio do nmero de partidos foi
restringida com alianas pr-eleitorais. De qualquer modo, pode encontrar-se
uma estreita relao, neste caso como noutros, entre as posies defendidas
e os sistemas preconizados por cada partido e o que julga serem os seus
interesses eleitorais.
Entretanto, tem-se verificado que a alterao dos sistemas nem sempre uma
panaceia para as crises de legitimidade de representao. Por outro lado, h
situaes em que os sistemas maioritrios, sobretudo a uma volta, conduzem
a maiorias artificiais, isto , em que o partido maioritrio no parlamento
minoritrio nas urnas (como aconteceu, por exemplo, duas vezes na Nova
Zelndia).
Em geral, com sistemas maioritrio so muito frequentes as situaes em que
h uma subrepresentao ou sobrerepresentados de partidos no parlamento
em confronto com os resultados obtidos. Por isso, frequente afirmar-se como
virtude do sistema facilitar a governabilidade e como defeito levar a
situaes de distoro de representatividade e a distores ou restries do
pluralismo poltico. Claro que nos sistemas maioritrios com duas voltas
possvel o argumento segundo o qual se mantm o pluralismo, s que os
partidos so obrigados a alianas eleitorais; mas este facto s verdadeiro
nos casos em que existe predisposio do prprio partido e de outros para
estabelecer alianas; no verdadeiro quando o prprio partido no tem
propenso para se aliar com outros ou quando os outros no admitem aliar-se
com ele.
Em compensao, tem sido frequente a afirmao de que a representao
proporcional pura, no personalizada, conduz a um excessivo peso dos
directrios partidrios e coloca os deputados mais longe dos eleitores e das
suas aspiraes.
No caso especfico de Portugal, tem-se apontado o facto de a
proporcionalidade real do sistema ser cada vez menor devido desertificao
do interior do pas, em que os crculos tm cada vez menos deputados, e
existncia de pequenos crculos da emigrao, com dois deputados cada.
De qualquer modo, a representao proporcional est consagrada na
Constituio, embora tenha sido aberto caminho para a representao
proporcional personalizada na reviso constitucional de 1987.
Em concluso, poderemos talvez colocar a hiptese de trabalho de o
funcionamento dos sistemas eleitorais reflectir, tambm ele, uma certa crise do
parlamentarismo, atravs do peso decisivo nos processos eleitorais, da
escolha e legitimao dos governos e de uma relativa secundarizao da
escolha dos deputados. Naturalmente que esta afirmao no verdadeira
para o voto que procura apenas protestar ou influir na vida poltica no
necessariamente de forma prioritria atravs dos parlamentos de que
exemplo em certos casos o voto comunista e o voto ecologista, ou noutro
extremo, o da Frente Nacional em Frana ou dos republicanos (neonazis)

44

na Alemanha. Mas verdadeira nos casos em que a preocupao do eleitor

a efectiva escolha de quem deve governar.

3.4. Legitimidade, unicamaralismo e

bicamaralismo
So muitos os parlamentos do mundo que se dividem em duas cmaras, que
em geral recebem o nome de cmara alta e cmara baixa. A excepo
tendncia para considerar a cmara baixa como a cmara directamente
eleita, e cmara alta como a cmara que no em geral directamente eleita
ou tem outro tipo de legitimidade, constituda pela Hoalanda.
Dentro dos casos estudados, Lijphart chega concluso, que poder ser
polmica, sobretudo se o estudo das democracias contemporneas for mais
alargado do que tanto as dimenses do pas como o federalismo esto
claramente com o unicamaralismo. Todos os grandes pases e todos os
sistemas federais dispem de parlamentos bicamarrios.
No entanto, nem todas as causas de bicamaralismo cabem nesta enumerao;
h casos, por outro lado, que tambm parecem no caber na regra de que
todos os grandes pases so bicamarais. Por outro lado, em pases bicamarais
com dezenas de milhes de habitantes esta opo tem sido frequentemente
questionada, mostrando que no basta o tamanho de um pas para que o
bicamaralismo seja bvio e que esta pode no ser a motivao central.
Nesta matria Montesquieu foi de uma particular clareza.
A reduo dos poderes da Cmara dos Lordes britnica foi um dos exemplos
que levou Lijphart a propor a categoria do bicamarelismo assimtrico, em
que uma das cmaras tem consideravelmente mais poderes que a outra.
A verdade, no entanto, que a presena do bicamarelismo no mundo muito
acentuada, quer entre os casos estudados por Lijphart, quer nos diversos
pases cujos parlamentos fazem parte da Unio Interpalamentar. Sublinhe-se
tambm a situao especial, a que Lijphart chama parlamentos hbridos, em
que os chamados rgos legislativos so eleitos unitariamente, cindindo-se
seguidamente em duas cmaras distintas. o caso da Noruega e da
Islndia. No se trata de um verdadeiro bicamaralismo: para alm da unidade
da fonte de legitimidade, h um trabalho conjunto que leva a que no seja
adequado assimilar estes casos ao bicamaralismo.
No caso dos Estados federais, enquanto uma cmara representa a unidade do
Estado federal, outra representa os Estados federados, que tm
frequentemente um nmero de representantes que no depende da sua
populao: os pequenos Estados federados esto, em geral, sobrerepresentados.
Mas tambm h situaes de Estados federais, como a Austrlia, em que a
disciplina de partido em condies que so ignoradas pelos Estados Unidos
tornam pouco verosmil que o Senado australiano desempenhe um papel to
activo como o Senado americano enquanto defensor dos interesses dos
Estados. Por outro lado, em situaes como as do Canad, a tendncia foi no
sentido de passar de uma representao igual das provncias, aquando da
criao da Federao, para o fim do equilbrio regional, aquando da adeso
dos territrios do Norte; tambm na ndia, a representao dos Estados no
Conselho de Estados depende do seu tamanho. Laundy, porm, afirma que a
ndia no um exemplo tpico de federao, dado que o governo central

45

muito poderoso e dispe do poder de suspender as constituies de Estados

membros.
Em geral podemos apontar as seguintes tendncias para o bicamarelismo
actual:

a cmara baixa mais numerosa na sua composio;

tem um mandato temporalmente menor;

no eleita simultaneamente, isto , a sua eleio escalonada;

predominam situaes em que a cmara baixa dispe de maiores

poderes, sendo em menor nmero as situaes de equiparao do ponto
de vista formal;

s as cmaras altas com legitimidade democrtica tendem, nas

democracias actuais, a desempenhar um papel mais relevante;

frequente as cmaras altas conduzirem a uma sobre-representao

das minorias polticas por vrios processos.

Este conjunto de critrios leva a classificaes do bicamaralismo, tais como

slido e consequente e mais atenuado, dependendo a solidez de as
cmaras serem incongruentes quanto a sua composio poltica (isto , esta
no ser a mesma) e simtrica ou moderadamente assimtrica no que diz
respeito aos poderes legislativos.
As razes invocadas para isso podem ser diversas, incluindo a participao de
regies ou outros rgos de poder local, de intelectuais e artistas destacados,
concesses ao neocorporativismo, etc..
Aparte situaes federais, por detrs do bicamaralismo esto quase
invariavelmente formas de controlar e limitar o alcance da representao
poltica dos cidados. Da que, quando o bicamaralismo polmico, seja
invocado com frequncia o velho argumento: ou a cmara alta coincide na
sua composio com a cmara baixa e suprflua, ou no coincide e
desrespeita a vontade popular tal como se manifestou.

3.5. Legitimidade: eleio de deputados ou

de candidatos a primeiro-ministro
Em todas as eleies legislativas os candidatos sujeitos ao voto so
formalmente os candidatos a deputados ou membros das cmaras. Sendo, do
ponto de vista jurdico, os candidatos a deputados que so eleitos, deveria ser
neles que, teoricamente deveriam votar os eleitores. A tendncia geral ter
sido, porm, para caminhar do voto em deputados para o voto em partidos e,
progressivamente, para um voto personalizado nos seus leaders. Na verdade,
j se referiu que no tempo de Maquiavel o Estado tinha um rosto na pessoa do
Prncipe, enquanto o Estado moderno no tem rosto, uma entidade
abstracta.
Em geral, dependendo o governo a formar do apoio do Parlamento, pode
ocorrer a possibilidade, ou pelo menos a verosimilhana, da maioria de um s
partido favorecer a personalizao individual do voto; essa situao pode
tambm verificar-se quando h uma possibilidade de criao de coligaes em
que o partido que apresenta o candidato a Primeiro-Ministro um candidato
verosmil ou assumido liderana da coligao.

46

A dinmica partidria e a escolha da maioria e do seu leader no deixam de

ser dominantes, seja qual for o tamanho do crculo eleitoral e o grau de
personalizao das escolhas que o sistema tenta favorecer.
A emergncia do fenmeno partidrio e do Estado de partidos esbate
irremediavelmente o papel do deputado nas eleies; s se o papel real do
Parlamento viesse a aumentar poderia ser combatida com uma eficcia
mnima a tendncia para passar do esbatimento do papel do Parlamento e do
deputado no sistema poltico ao seu esbatimento nas eleies, seja qual for o
sistema eleitoral.
De outro modo, tal como a evoluo do voto em deputados para o voto em
partidos um efeito caracterstico da sedimentao do Estado de partidos, a
evoluo do voto em partidos para o voto nos seus leaders caracterstica das
tendncias de evoluo de sistemas polticos e de governo, quer devido sua
dinmica prpria, quer devido ao peso do fenmeno meditico, que leva nas
suas consequncias polticas, ao que Aeterton chamou a teledemocracia.
A personalizao do voto em candidatos a Primeiros Ministros acompanhada
da espectacularizao da poltica,
da perda do esclarecimento poltico em benefcio do marketing e
da procura de adequao das mensagens ao consumidor-eleitor.
Estas situaes so acompanhadas da tendncia para os partidos com
candidatos a Primeiros Ministros se configurarem como partidos
abrangentes ou como catch-all-parties (Kircheimer), que perdem em
identidade e clareza de mensagem o que procuram ganhar em ambiguidade
para atrair eleitores, com tendncias diversificadas.
So conhecidos os trs tipos de dominao legtima de Max Weber:
racional, tradicional e carismtica. Frequentemente, o que cria condies para
a personalizao do voto e da vida poltica no a habilidade, carisma ou
gnio dos leaders, mas as imagens concretas dos modelos conscientemente
ou inconscientemente enraizadas na psicologia dos indivduos e dos grupos.
Com efeito, poder-se-ia dizer que estaramos apenas perante comportamentos
eleitorais, sem efeitos duradouros no funcionamento dos sistemas polticos.
Mas estes tm um efeito em todo o funcionamento ulterior: o Parlamento
poder sempre reivindicar a legitimidade especial de rgo de soberania
directamente eleito; mas a distribuio de poderes fica, sem dvida,
influenciada por, durante a campanha eleitoral que antecede as eleies que
so fonte de legitimidade parlamentar, avultar fortemente a questo da chefia
do Governo ou do voto no partido. Deixar na sombra a escolha de quem deve
ser deputado no momento da eleio pesa negativamente em todo o papel e
estatuto ulterior do Parlamento e dos seus membros.

3.6. Representao poltica e democracia

directa
verdade que as grandes lutas travadas foram para ampliar e para
generalizar o sufrgio (s mulheres, aos no proprietrios, aos mais jovens...)
e no para substituir a representao poltica pela democracia directa,
colocando o eleitorado a decidir em vez dos parlamentos ou dos governos.
Este facto coloca de forma crescente a questo de distinguir o conceito de
referendo do conceito de plebiscito, embora existam considerveis dificuldades
de o fazer. mesmo possvel encontrar quem entenda que devem ser
tomados como sinnimos (Gladio Gemma).

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Julgamos, porm, que possvel delimitar os conceitos, desde que no

sigamos algumas vias propostas que no se afiguram adequadas. Mas o que
verdade que h actos assumidamente plebiscitrios que foram
apresentados como destinando-se a ratificar decises estatais prvias (caso
da Constituio de 22 de Brumrio do ano VIII ou da anexao prvia de
territrios); e h referendos que no so antecedidos de prvias decises
estatais.
Temos casos assumidos como plebiscitrios em que estiveram em causa
normas, como o da Constituio de 1933.
Tentou-se igualmente distinguir os conceitos na base de o plebiscito ter a ver
com homens (com apelos carismticos, etc.) e o referendo com a apreciao
de problemas; mas somos confrontados com plebiscitos que se centraram em
problemas como a anexao de territrios.
O critrio que nos parece prefervel o de caracterizar o referendo e o
plebiscito como representando um apelo ao voto dos eleitores inscritos, mas
sendo o primeiro no quadro de um sistema e de uma ordem constitucional
vigente, com uma disciplina previamente definida, enquanto o segundo tem
carcter excepcional e rompe em geral com a ordem constitucional.

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49

4. Sobre a organizao do poder

Grande parte das vises habitualmente apresentadas nesta matria, mesmo com
pretenses de universais, na realidade so essencialmente eurocntricas ou quando
muito ocidentais.

4.1. Formas e sistemas de governo

Os conceitos de formas e sistemas de governo so muito diferentes consoante
os Autores, o que leva a tornar oportuno acentuar o carcter convencional da
terminologia utilizada.
Assim, a ttulo de exemplo, para Jorge Miranda forma de governo a forma
de uma comunidade organizar o seu Poder, o seu governo (em sentido lato)
ou estabelecer a diferenciao entre governantes e governados. O sistema
de governo, por sua vez seria o sistema de rgos da funo poltica; apenas
se reporta organizao interna do governo e aos poderes e estatuto dos
governantes.
J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, pelo seu lado, acentuam que a parte
organizatria da Constituio tradicionalmente entendida como a parte
onde se define a forma de governo, ou seja:
a) a estrutura e posio jurdico-constitucional dos vrios rgos de
soberania com funes de direco poltica do Estado;
b) a distribuio do complexo de competncias e funes atribudas aos
rgos constitucionais na definio de vontade poltica do Estado e na
conduo da poltica do Pas.
A forma de Estado seria o complexo de estruturas econmicas, sociais e
polticas que caracterizam globalmente a articulao entre o poder poltico e a
sociedade. Este ltimo conceito parece-nos demasiado abrangente,
ultrapassando os aspectos que integram o conceito de forma de Estado tal
como tem sido mais frequentemente considerado.
Quanto ao sistema de Governo, tm sido apresentados conceitos que,
assentes numa ptica predominantemente jurdica, o tornariam praticamente
equivalente ao conceito de forma de Governo. Assim, Marcelo Rebelo de
Sousa prope que sistema de governo seja a forma a que obedece a
estruturao dos rgos do poder poltico do Estado, envolvendo o elenco
desses rgos, a sua composio, o processo de designao e o estatuto dos
respectivos titulares, a sua competncia em geral e a sua inter-relao
funcional em particular, o modo de funcionamento e as formas de controlo da
sua actuao.
A terminologia deve, para ser operacional do ponto de vista cientfico, ter em
conta, por um lado, as normas que regulam as relaes e situao especfica
dos vrios rgos de soberania; por outro lado o facto de a realidade no se
conformar frequentemente com o modelo normativamente delineado. Para o
problema da repartio horizontal de poderes e sua articulao pode reservarse o conceito de sistema de governo, se se averiguar qual a efectiva sede
do poder; e de forma de governo, se se discutir como est organizada
jurdico-constitucionalmente a repartio de poderes e a sua articulao sem
investigar, no concreto, quem efectivamente poder, quem decide. Assim, por
exemplo, o estudo do sistema de governo levar-nos- provavelmente a
concluir estarmos, no caso portugus, entre 1987 e 1991 (incio do segundo
mandato presidencial) perante um presidencialismo de Primeiro-Ministro. O
estudo da forma de governo levar-nos- a concluir estarmos perante uma

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forma mista parlamentar-presidencial ou, como preferem outros, perante

semipresidencialismo ou semiparlamentarismo.
Por vezes, utilizado o termo regime poltico em sentido amplo, para designar
a forma de governo e os mtodos de dominao do Estado.
Mesmo utilizando um conceito restrito de regime, no sentido de abranger
apenas os mtodos de dominao estatal, inquestionvel que estes esto
correlacionados com o de forma e sistema de governo. Com efeito, um regime
autoritrio tender a concentrar o poder e a excluir a diviso e controlo entre
rgos, enquanto um regime democrtico liberal tender a coexistir com
formas e sistemas de governo que consagrem a separao de poderes, com
ou sem interdependncia, embora tambm acontea que uma forma de
governo que as contemple acabe por dar origem a sistemas de governo
concentrado, em particular no Estado de partidos, quando o partido est por
detrs dos poderes que tinham sido constitucionalmente separados.

4.2. O parlamentarismo e o
presidencialismo de primeiro-ministro
A forma de governo parlamentar pura caracteriza-se pelo apagamento
relativo do Chefe de Estado em relao ao Parlamento, pelo condicionamento
da nomeao do Primeiro-Ministro e do Governo pela composio
parlamentar, pela inexistncia do poder de dissoluo do Parlamento ou pelo
seu condicionamento muito estrito, pela responsabilidade do Primeiro-Ministro
e do seu gabinete perante o Parlamento, podendo ser destitudos por um voto
de censura ou desconfiana, e pela carncia de capacidade de interveno do
Governo, designadamente na fixao da ordem do dia do Parlamento. A
primeira figura formal do Estado ou um monarca, ou no eleito
directamente e o governo no responde perante ele. Por outro lado, nestes
sistemas parlamentaristas , de um modo geral, ao chefe do Estado que
compete a tarefa formal de nomear o chefe de Governo, embora a verdadeira
seleco do primeiro-ministro e do seu gabinete seja da competncia dos
chefes dos partidos com assento parlamentar. Na prtica, esta forma de
governo conduz na poca do Estado de partidos a sistemas de governo de
gabinete ou de presidencialismo de Primeiro-Ministro, porque este o leader
do partido maioritrio do parlamento e a maioria parlamentar como que se
funde com o governo para efeitos do processo de deciso poltica11.
importante a distino entre forma de governo parlamentar pura e forma de
governo parlamentar racionalizada, mitigada ou de gabinete, em funo
designadamente do grau de dependncia do Chefe do Estado em relao ao
Parlamento, da existncia ou no do poder de dissoluo do Parlamento e da
capacidade de interveno do Governo junto do Parlamento, em especial na
fixao da ordem do dia. Na distino entre parlamentarismo clssico e o
chamado parlamentarismo racionalizado, cabe segundo alguns Autores a
introduo, neste ltimo caso, da moo de censura construtiva. Trata-se de
um mecanismo em vigor na Alemanha e Espanha, que impede a aprovao de
uma moo de censura e consequente destituio do Governo sem indicao
e perspectiva de investidura de uma soluo alternativa.
Outras formas de racionalizao, caractersticas das Constituies posteriores
________________________________
Arend Lijphart, As Democracias Contemporneas, p. 100, salienta que um outro processo de realar
as diferenas existentes entre o presidencialismo e o parlamentarismo consiste em estabelecer um
confronto entre separao dos poderes executivo e legislativo e fuso destes dois domnios.
11

51

a 1945, so a exigncia de maiorias qualificadas na aprovao de moes que

impliquem a responsabilidade governamental.
O parlamentarismo traduz-se essencialmente, na sua evoluo, no tanto no
predomnio dos parlamentos mas na estreita unio e (n)a quase completa
fuso dos poderes executivo e legislativo a que Walter Baghot atribua em
1867 o que considerava ser o eficaz funcionamento do governo britnico.
Mas o governo formado com o leader do partido maioritrio como PrimeiroMinistro e as principais figuras do partido como ministros e controla uma
maioria parlamentar disciplinada, impedindo o xito de moes de censura e
garantindo a aprovao de iniciativas legislativas. Por isso, nas formas de
governo parlamentares acaba por ser o gabinete a ter um largo predomnio.
Da que estas formas de governo tenham manifestado a tendncia para serem
mitigadas de vrias formas, para serem racionalizadas e convertidas em
sistemas de governo de gabinete.
Esta tendncia clara no modelo britnico e, em geral, no chamado modelo
de Westminster: proclamao da soberania parlamentar e enfatizao da
representatividade do Parlamento, mas supremacia real do gabinete.
Note-se que usamos a expresso parlamento no sentido habitual no
Continente. No este, porm, o sentido tcnico jurdico utilizado no Reino
Unido. Com efeito, o termo designa os trs rgos legislativos: a Cmara
dos Comuns, a Cmara dos Lordes e a Coroa, embora s a primeira tenha
competncias verdadeiramente de deciso poltica, j que a oposio da
Cmara dos Lordes pode ser sempre superada e a Coroa nunca nega a sua
sano. A tudo isto acresce a prtica de eleio directa, de facto, no s do
Parlamento, mas tambm a tendncia para a seleco dos leaders do
executivo por via eleitoral, o que comum no sempre citado caso do Reino
Unido, mas acontece tambm noutras situaes como a Alemanha.
certo que so tentadas distines entre governo parlamentar e governo
de gabinete, que corrente ser considerado como uma verso especfica do
governo parlamentar e um conceito que Loewenstein entendeu que deve ser
reservado para a manifestao institucional britnica.
Mas a busca de uma frmula mgica para criar e manter um equilbrio estvel
entre o governo e o parlamento tem sido, como o prprio Loewenstein
reconhece, at agora bastante infrutfera. Na prtica, o facto de as
caractersticas do autntico governo parlamentar implicarem a chefia do
governo pelo leader do partido maioritrio levam a que procurar o equilbrio
entre o gabinete e o parlamento seja como procurar a quadratura do crculo.
Esta tendncia favorecida, alis, pelo facto de a forma de governo
parlamentar estar distante da teoria da separao de poderes, ou de
funes.
Por outro lado, embora haja quem afirme que o quadro natural do
parlamentarismo a monarquia constitucional e que metade dos regimes
parlamentares contemporneos retiveram a forma monrquica, o sistema
parlamentar tende, pelo menos na prtica, para a menorizao da instituio
monrquica, atravs do esvaziamento dos poderes da Coroa ou da figura
real12. Quanto ao Presidente da Repblica, no directamente eleito, no
dispondo portanto de legitimidade prpria. Os seus poderes so, em grande
________________________________
Como se disse, a prtica constitucional vai no sentido da diminuio e do esvaziamento dos poderes
da instituio monrquica moderna, mas estes no deixam de ser juridicamente relevantes. mais um
caso de diferena entre o mundo normativo e o mundo real.
12

52

medida, formais: compete-lhe frequentemente designar o chefe do governo,

mas o poder real cabe ao(s) partido(s) maioritrio(s); pode competir-lhe
dissolver o parlamento, mas ao governo e ao Primeiro-Ministro que cabe
frequentemente a proposta e deciso real.
As situaes so, porm, diversificadas, havendo sistemas em que se
verificam casos e momentos de maior interveno presidencial mas apenas
com carcter excepcional e em momentos de crise, como aconteceu em Itlia.
Na mesma linha de afirmao do Parlamento como nica fonte de legitimao
democrtica, no s est excluda a eleio directa do Presidente da
Repblica, mas so suprimidos os contactos directos do poder executivo com
o eleitorado mediante a via do referendo, que aparece como um factor
perigoso para o regime parlamentar. Note-se que as situaes excepcionais
em que tal acontece foram controversas e cautelosas (carcter meramente
consultivo e autorizao prvia da Cmara Baixa, como aconteceu em
Espanha).
O sistema parlamentar pode ser marcado tambm pelo sistema partidrio:
Lijphart afirma que os governos de coligao se revelam mais dbeis e os
parlamentos com que se defrontam relativamente mais fortes do que os
gabinetes unipartidrios; estudos relativos ao Reino Unido apontaram para
que os gabinetes de maioria estrita dispunham de um apoio parlamentar
mais slido, enquanto os gabinetes apoiados em amplas maiorias tinham um
apoio mais discreto do seu grupo parlamentar.
No possvel, porm, estabelecer qualquer correlao estreita entre o
sistema parlamentar e o sistema eleitoral. Se a frmula da maioria relativa
caracterstica do modelo de Westminster, isto , o modelo do Reino Unido e
aparentados, j existe toda uma srie de outros casos em que so adoptadas
outras frmulas eleitorais, em particular a proporcionalidade: pense-se, por
exemplo, na Espanha, Itlia anterior reforma recente ou a Alemanha.

4.3. A forma de governo presidencial e o

presidencialismo
A forma e o sistema de governo presidencial podem identificar-se, em primeiro
lugar, por uma eleio do Presidente da Repblica directamente pelo povo,
mesmo quando assim no do ponto de vista formal: o caso dos EUA, em
que o Presidente eleito por um colgio eleitoral cujos membros so
directamente eleitos em funo do seu apoio a um ou outro candidato, levando
a que o sistema de eleio presidencial nos EUA j foi apresentado como
sendo de sufrgio universal quase directo. Com efeito, prtica do colgio
nacional limitar-se actualmente a uma transmisso meramente automtica das
opinies do eleitorado. Tal sistema torna possvel que um candidato seja
escolhido por uma minoria, mesmo existindo apenas dois candidatos: o
candidato que obtenha a maioria num Estado recolhe o apoio de todos os
delegados desse Estado. A Cmara dos Representantes pode ser chamada a
decidir em situaes de escrutnio indeciso.
A evoluo do sistema de eleio do Presidente levou, porm, a que o colgio
eleitoral fosse formado por membros escolhidos em funo do seu apoio a tal
ou tal candidato presidencial, aproximando-o das eleies directas. O ttulo de
legitimidade directa explica que no seja possvel a demisso do Presidente
por parte do Parlamento por razes de confiana poltica. Em segundo lugar, o
chefe de Estado o primeiro titular de poder executivo, a quem compete
nomear e dirigir directamente o governo, o qual , portanto, independente da

53

investidura e confiana parlamentar e no pode ser demitido pelo Parlamento.

Burdeau diz mesmo, acerca do que chama regime presidencial que o que
assegura ao mximo a independncia dos poderes e realiza a sua separao
mais completa. Expresso desse facto no s o Parlamento no poder
demitir o Presidente, como o Presidente no pode dissolver o Parlamento.
A forma de governo presidencial caracteriza-se ainda por um sistema de cheks
and balances, expresso na possibilidade de o Presidente poder vetar os actos
do legislativo e na possibilidade eventual de superao do veto, em geral
por maioria de dois teros.
J foi tambm invocado como caracterstico do presidencialismo o facto de a
ele corresponder uma situao de democracia com leader, em que o
Presidente estabelece uma relao directa com a opinio pblica:
soggetivit politica do presidente corresponderia uma acrescida sovranit
dos cidados. Tem-se objectado, porm, que os sistemas de imperador
eleito (Kelsen) podem degenerar e transformar-se em sistemas de forte
espectacularizao da luta pelo poder; e que no contacto com o espectculo
e com o seu controlo pela grande comunicao social que se esgota em
muitos casos a alegada relao personalizada do cidado com o poder.
Pode dizer-se, por outro lado, que a personalizao da vida poltica uma
consequncia entre outros factores, da presena e papel da comunicao
social, em particular nas campanhas eleitorais, e que no criada
exclusivamente pelas regras institucionais em vigor em cada sociedade.
De resto, como j vimos, h formas de governo parlamentar, como o caso do
ingls, em que o Primeiro-Ministro , na prtica, como que eleito directamente
pelo povo, A personalizao e espectacularizao, em todo o caso, podem ser
levadas mais longe pelos sistemas presidenciais. Este facto pode envolver
riscos que encontraram alguns antdotos no caso dos EUA, relacionadas
com a sua cultura, como o caso do parlamento forte, do Supremo Tribunal
de Justia poderoso, das competncias dos Estados. Mas alguns destes
antdotos podem no ser reproduzveis ou exportveis para outros
sistemas.
Seja como for, o sistema presidencialista no muito vulgar entre as
democracias ocidentais. Num estudo realizado, por exemplo, avulta o facto de,
entre 21 democracias analisadas, apenas ser claro o caso dos EUA. Outros
casos, por vezes referidos, no tm razo de ser: o que acontece com a V
Repblica francesa e da Finlndia. Estes, com efeito, so casos mais prximos
das formas mistas.
Assim, por exemplo, Karl Loewenstein afirma:
O presidente no est em absoluto obrigado a prestar contas ao Congresso.
Independentemente da opinio que lhe merea o presidente e em certos casos
pode ser muito pouco favorvel o congresso no pode destitu-lo do seu cargo
(...) Impeachment, a acusao que nunca foi um controlo eficaz, tornou-se
perfeitamente antiquada.

Sem discutir a actualidade e correco das afirmaes de Loewenstein acerca

do impeachment, designadamente luz do caso do Presidente brasileiro
Collor de Melo ou do caso mais recente do Presidente Clinton, h que
observar que, no quadro da irresponsabilidade poltica do presidente e do
executivo, existem, no entanto, importantes relaes entre os poderes
presidencial e parlamentar que importa sublinhar.
perante as duas cmaras, reunidas em sesso conjunta que o Presidente
pronuncia o discurso sobre o estado da Unio. Por outro lado, so submetidos

54

s comisses competentes um largo nmero de relatrios sobre a actividade

dos departamentos ministeriais.
O papel legislativo do Congresso em comparao com outros parlamentos
maior do que noutros sistemas em que o Parlamento se limita a aprovar as leis
propostas pelo executivo.
O Presidente, pelo seu lado, dispe do direito de veto, incluindo o pocket veto;
obtm apoios individuais de congressistas, devido a no existir uma disciplina
partidria estrita; utiliza o spoils system ou outras relaes clientelares para
obter votos no Congresso a troco de postos na Administrao; apela opinio
pblica contra as posies parlamentares.
frequente que nas mid-term elections (as que se realizam a meio do
mandato presidencial) o partido do presidente perca a maioria numa das
cmaras. Em todo o caso, so constantes as votaes cruzadas, em que
deputados do partido do presidente votam com a oposio e deputados do
partido da oposio votam com o partido do presidente.
H dois grandes tipos de situaes em que se verifica a existncia de sistemas
presidenciais.
Uma o caso dos Estados Unidos, em que a grande crtica tem sido que o
sistema implica a dificuldade de gerar governos responsveis politicamente
e capazes de assentar na compatibilizao das duas soberanias, a
resultante da eleio presidencial e a resultante das eleies
parlamentares.
O outro tipo de situaes corresponde a casos de democracias frgeis, em
que se torna difcil estabilizar o sistema e institucionalizar os conflitos
sociais e polticos.
Sobre o primeiro caso, o dos EUA, o presidente eleito de quatro em quatro
anos por um eleitorado nacional, a cmara baixa renovada de dois em dois
anos, os representantes so eleitos por um eleitorado de distrito; o senado
renovado integralmente de seis em seis anos, sendo um tero de lugares
rotativamente substitudo de dois em dois anos, em coincidncia com eleies
nacionais, pelo eleitorado dos Estados federados.
Os conflitos institucionais que que verificam com frequncia so resolvidos (ou
no) atravs de invocaes constantes da(s) legitimidade(s) resultante(s) da
vontade popular, em particular pelo Presidente, que joga a seu favor com o
processo que o deifica.
Sem subestimar a influncia de factores econmicos e sociais, entre as razes
de instabilidade pode contar-se o facto de, nestes pases, existirem divises
consolidadas, que tornam difcil resolver o problema da dupla legitimidade (do
Presidente e executivo por um lado e do parlamento por outro), atravs
de prticas de construo de maiorias transversais, como as que tm por
vezes sido possveis nos EUA devido ao carcter pouco coeso dos partidos.
Por outro lado, o facto de o Presidente ter simultaneamente o papel de
Presidente de uma parte, a que o elegeu, e de Presidente de todos, de
encarnao da unidade nacional, faz com que possam mais facilmente
aparecer e ser apontados como antinacionais os comportamentos da
oposio.

55

4.4. Os sistemas mistos e o seu pendor

A necessidade ou vantagem de evitar a contradio entre a representao
nacional e a representao de uma parte foi um dos factores que contribuiu
para que tenha sido tentada a conciliao entre as formas de governo
parlamentares e as presidenciais atravs de formas de governo mistas, em
que o Presidente tem poderes mas no dirige o executivo.
As formas e sistemas de governos semipresidenciais ou, como preferirmos,
formas de governo mistas parlamentar-presidencial, so as que mais tm sido
estudadas e debatidas em Portugal, sobretudo antes e imediatamente aps a
reviso constitucional de 1982.
No so estas, porm, as nicas categorias utilizadas para designar estas
complexas formas de governo. J se falou em
parlamentarismo presidencial, em
presidencialismo parlamentar; em
regimes parlamentares com correctivo presidencial; em
semiparlamentarismo; e em
parlamentarismo dualista em forma de governo parlamentar com
tendncia presidencial.
Houve, alis, quem pretendesse atribuir ao conceito de presidencialismo um
contedo capaz de identificar esta terceira categoria, concebida no como
sendo mista mas sim reagrupando um elemento de cada um dos tipos puros, e
que se contraporia ao regime presidencial e ao regime parlamentar. Esta
prposta tem subjacente, porm, uma definio do sistema presidencial como
sendo identificado meramente pela eleio directa do Presidente da Repblica,
no considerando necessrio que este dirija directamente o executivo.
Julgamos prefervel utilizar a terminologia sistema misto parlamentarpresidencial, indicando que se trata de uma forma de governo misto de
pendor parlamentar ou de pendor presidencial. Esta terminologia parece
prefervel a outras, como o semipresidencialismo, que no indica a outra
componente da forma de governo, nem o seu carcter misto, e que pode
escamotear o facto de, em muitos casos, o elemento dominante no ser o
presidencial, mas sim o parlamentar ou melhor, em muitos casos, o Gabinete
e o Primeiro-Ministro que emanam do parlamento e do(s) partido(s) nele
maioritrio(s).
tambm prefervel proposta de Arend Lijphart que pretende resolver o
problema de classificao das situaes em que existem dois chefes de
executivo (um presidente directamente eleito e um primeiro ministro eleito
atravs da legislatura e dependente dela) preconizando que se averigue
quem ser efectivamente o chefe do executivo o Presidente ou o
Primeiro-Ministro. Daqui decorreria que a Frana da V Repblica e a Finlndia
seriam governos presidencialistas.
O conjunto de casos includos no conceito de formas de governo mistas
suficientemente homogneo para permitir esta designao genrica. Mas
tambm suficientemente diverso para evitar o termo semipresidencialista, que
inculca a ideia de predomnio do Presidente da Repblica, ou de tendncia
nesse sentido, embora se possa verificar antes uma tendncia para um peso
maior do Primeiro-Ministro, Governo e maioria parlamentar em comparao
com o chefe de Estado; ou ento pode verificar-se uma situao de
equilbrio instvel entre as duas componentes.

56

A categoria tem em comum com os sistemas presidenciais a eleio directa do

chefe de Estado, ou por um colgio de delegados eleitos em funo do seu
apoio a um candidato, como o caso da Finlndia; mas tem em comum com
as formas de governo parlamentares o facto de o governo s se poder manter
com a confiana do Parlamento e ser constitudo em funo da composio
deste e no das orientaes e escolhas pessoais do Presidente. Trata-se,
portanto, no de uma deformao do modelo presidencial mas sim, como
diz Benot Jeanneau, do seu cruzamento com o modelo parlamentar, o que os
naturalistas chamariam um hbrido. Daqui decorre a possibilidade de
situaes de coabitao poltica do Chefe de Estado e de maiorias
parlamentares com outra orientao, como tem acontecido em Portugal e
aconteceu em Frana entre 1986 e 1988: so situaes de relacionamento
entre um Presidente da Repblica emanado de uma rea partidria e um
Governo apoiado parlamentarmente por outra. Esta uma situao tpica e
que pressupe um sistema de governo misto.
H, no entanto, uma diferena muito grande entre os sistemas, como ser o
caso do francs, em que, mesmo em situaes de coabitao, o Presidente da
Repblica a chave e figura central do sistema, fazendo amplo uso dos seus
poderes de interveno e cabendo-lhe o indirizzo politico generale, e as
situaes em que o seu papel relativamente esbatido, avultando mais a
figura do Primeiro-Ministro e do governo e podendo haver teoricamente mais
espao para o Parlamento. Da que se possa falar em pendor dos sistemas
mistos no sentido presidencial ou no sentido do governo/parlamento.
No primeiro caso, ao Presidente que cabe definir as grandes linhas do rumo
poltico do Pas e preside, ou pode presidir se o entender, ao Conselho de
Ministros. Por outro lado, na Comunidade Europeia, como expresso deste
facto, o Presidente da Repblica de um sistema misto de pendor presidencial,
o francs, participa no Conselho Europeu, enquanto que no caso portugus,
como se sabe, o Primeiro-Ministro que participa; este facto, sobretudo num
quadro de integrao europeia cada vez mais profunda, exprime a quem cabe
o papel fundamental no funcionamento do sistema, salvo em situaes de
crise.
Seja como for, o sistema de guia de duas cabeas (Duverger) embora
estas possam ser desiguais, evita a situao em que o chefe de Estado ,
simultaneamente, o representante de toda a nao, e uma parte dela, a que
venceu a oposio. o que acontece quando se verifica o seu envolvimento
total do Presidente na direco poltica governamental e nos confrontos com
os partidos que no apoiam o governo. Nos sistemas mistos de pendor
presidencial, como o francs, gera-se, em contrapartida, uma situao do
Presidente da Repblica: este menos exposto crtica e controvrsia
poltica. Sobre ele j foi dito que ao mesmo tempo Rainha de Inglaterra,
Primeiro-Ministro e Chefe da Oposio:
Chefe de Estado simblico, chefe efectivo do governo quando lhe convm, chefe
da oposio qunado entende ser a ocasio. Quem renunciaria a uma acumulao
to deliciosa?

Do ponto de vista do papel do Parlamento no sistema poltico, evidente que

o predomnio no governo de um Presidente da Repblica directamente eleito e
que no responsvel perante ele conduz a uma menorizao do peso real
dos parlamentos, que pode ser, em teoria, tendencialmente maior do que nos
sistemas mistos de pendor parlamentar, em que o parlamento tem maior
capacidade potencial de controlar o governo. S que este facto pode ser
diminudo quando existe uma maioria parlamentar slida e coesa no apoio ao

57

governo e uma liderana forte do chefe do partido maioritrio e PrimeiroMinistro, que tende a liderar o governo, do ponto de vista jurdico e de facto, e
a maioria parlamentar do ponto de vista de facto.
A tendncia dos sistemas mistos pode ser diversa consoante exista ou no a
coincidncia da maioria com o governo e o presidente. No caso de haver
consonncia, a situao a inversa, podendo diminuir o papel de fiscalizao
e esvaziar-se a efectiva separao horizontal de poderes em favor do mesmo
partido ou bloco de partidos, que podem estar por detrs dos vrios poderes.
Perder-se- assim em fiscalizao e balanceamento de poderes o que se
poder ganhar em harmonizao e em evitar conflitos institucionais. Estes,
porm, podem no dever ser dramatizados, mas sim considerados como tendo
virtualidades importantes. Pense-se, sobretudo, em situaes em que a
capacidade legislativa autnoma e fiscalizadora dos parlamentos fica
diminuda pela mesma dominncia partidria a e nos governos que deveriam
ser fiscalizados. Nesses casos pode ser um risco real o esvaziamento da
funo presidencial, se o Presidente estiver abrangido por mecanismos de
disciplina e coeso idnticos aos da maioria parlamentar e se no houver lugar
para os freios e contrapesos classicamente invocados como necessrios
para prevenir os abusos de poder.
Problema diferente a influncia dos sistemas eleitorais nos sistemas mistos,
sobre a qual se verifica a necessidade de ponderao e prudncia.
Parece-nos apressada a afirmao de que a experincia de conjugao do
regime semipresidencial, com a eleio directa do chefe do Estado, e o
sistema eleitoral proporcional produz a longo prazo uma instabilidade
endmica, como teria acontecido na Finlndia e em Portugal. A evoluo
portuguesa demonstrou, alis, a ligeireza destas apreciaes, designadamente
ao gerar duas maiorias absolutas de um s partido numa situao que parece
que teria que ser de instabilidade endmica, e em que o sistema
proporcional parece que teria que gerar sistemas multipartidrios sem
potencial estvel de coligao entre partidos e sem qualquer perspectiva de
estabilidade poltica.

4.5. Influncia dos sistemas partidrios nos

sistemas de governo
Na anlise de como funciona (ou no) a separao ou diviso de poderes, das
tendncias para a interdependncia ou fuso dos poderes, do sentido real dos
sistemas de governo, particularmente pertinente perguntar qual a sede do
poder do ponto de vista factual, superando, como tem sido salientado, uma
viso normativa do problema e tendo em conta que a mesma forma pode
corresponder a contedos diferentes do poder.
Para determinar qual a sede real do poder e a configurao dos sistemas de
governo fundamental averiguar qual a influncia dos partidos e do sistema
partidrio no sistema de governo, bem como a sua relao com outras
entidades pblicas e privadas.
No considerou o aparecimento do novo prncipe, o partido, que pode
simultaneamente estar por detrs do Presidente da Repblica, do parlamento
e do governo, ou, nos casos em que o chefe de Estado tem uma posio
marcadamente simblica, por detrs do parlamento e do governo.

58

A irrupo e lugar central do papel dos partidos modernos est

indissoluvelmente ligada ao crescimento do papel dos assalariados na vida
poltica e conquista do sufrgio universal por estes, bem como pelas
mulheres.
Embora esse papel seja diferente nos vrios sistemas, obrigando a um estudo
concreto das relaes entre o governo e a maioria parlamentar, o partido
aparece quase sempre reivindicando-se do papel de mediador entre os rgos
de poder e a opinio pblica. Mesmo quando o Chefe do Estado tem um
papel sobretudo simblico, o partido maioritrio no Parlamento e est
sozinho no governo, havendo um s rgo real de poder, est obrigado a
manter minimamente as aparncias a vrios nveis: por exemplo, o discurso
acerca do papel autnomo do Parlamento, designadamente no plano
legislativo e fiscalizador inerente ao partido do poder, mesmo se os factos o
desmentem.
Mas existe uma diferena importante entre a situao de sistemas em que
existem partidos coesos e disciplinados, em que h campo para o mandato
imperativo de partido, como tende a acontecer na Europa, e as situaes em
que o deputado mais facilmente vota segundo a sua conscincia e vontade
individual, ou segundo o aliciamento que feito de vrias formas pelos
titulares do poder executivo, ou por grupos de presso, como acontece no
caso j referido dos EUA.
Seja como for, em caso algum dispensvel na abordagem dos sistemas de
governo o estudo do partido maioritrio, das relaes que mantm com o
poder e da influncia que da resulta para os sistemas de governo: esse
estudo pode levar concluso de que uma sede esencial de poder, o partido e
o seu leader, limitam a distribuio de competncias entre os vrios rgos de
soberania.
certo que tem surgido a afirmao de que o sistema eleitoral proporcional
com exclusivo partidrio na apresentao de candidaturas ao Parlamento teria
como consequncias a crescente intermediao partidria, a centralizao
dos partidos polticos, um relativo apagamento dos candidatos e o seu
afastamento quanto aos eleitores.
Consideramos, porm, que a afirmao aplicvel a diferentes sistemas
polticos com diferentes sistemas eleitorais.
Em todos os casos, real a personalizao das eleies em torno do PrimeiroMinistro e de quem vai ser governo e a menorizao do papel do Parlamento,
tal como nos sistemas presidenciais decisivo o papel da eleio presidencial,
porque o Presidente da Repblica vai chefiar o executivo. Neste caso a eleio
dos membros do Parlamento individualmente considerados pode ter um papel
no devido ao sistema eleitoral, mas sim porque os partidos so menos
coesos e disciplinados e, portanto, podem deixar maior campo para o peso e
caractersticas de cada membro do Parlamento na campanha eleitoral e no
exerccio do mandato.
O sistema eleitoral pode no ser decisivo na determinao do sistema de
governo. Podem ser mais importantes o carcter coeso e disciplinado dos
partidos ou a tendncia para o exerccio sem condicionamentos do mandato
de deputado. Pelo contrrio, o sistema de governo pode influenciar o
funcionamento concreto do sistema eleitoral, determinando ou influenciando
quem ou o qu vai estar em jogo na eleio (a eleio do Primeiro-Ministro ou
dos deputados). No fundo, so muitos os eleitores que, mesmo que
inconscientemente, se determinam pela pergunta: como influenciar a escolha

59

de quem vai ser a sede do poder no sistema poltico. Quando no h uma

coincidncia entre quem vai ser votado (membros do Parlamento) e quem vai
ter decisivamente o poder (Primeiro-Ministro e Governo), muitos eleitores
preferem possivelmente votar nestes ltimos (o que no significa que no haja
eleitores em geral minoritrios que querem votar em partidos em funo do
seu papel reivindicativo, de intimidao, da capacidade tribuncia).
Em concluso, a influncia do sistema eleitoral no sistema de governo mais
restrita do que tem sido, por vezes, afirmado. Ao contrrio, tem sido
subestimada a influncia do sistema de governo (quem tem ou vai ter o poder)
no modo como funciona o sistema eleitoral (quais so as motivaes decisivas
nas escolhas de grande nmero de eleitores).
A personalizao em torno dos candidatos a Primeiros-Ministros no menor
nos sistemas eleitorais maioritrios do que em sistemas proporcionais como o
portugus.
O fenmeno de deslocamento de uma parte considervel do poder real para
fora do quadro formal institucional, influi, assim, nos comportamentos
eleitorais. Pode contribuir para secundarizar a eleio dos deputados em
relao discusso de quem vai ser a sede do poder.
A experincia mostra que se verdade que o entendimento das relaes entre
sistemas eleitorais e sistemas partidrios que tm sido apresentadas por
vezes simplista e linear, a relao entre sistemas partidrios e sistemas de
governo, no deixa de merecer ponderao. Assim, por exemplo, a
transformao de formas de governo parlamentares ou mistas parlamentarpresidencial em sistemas de presidencialismo de primeiro ministro
favorecida por sistemas partidrios bipolarizados ou de partido dominante,
sendo de mais difcil aplicao pelo menos em sistemas multipartidrios ou
de pluralismo extremo ou mesmo moderado. Noutros termos, esta uma
via para conter a conhecida tendncia para desvalorizar os parlamentos.
Assim, por exemplo, na IV Legislatura, em que o Primeiro Governo de Cavaco
Silva era minoritrio no Parlamento, o papel deste foi maior, tendo mesmo
aprovado mltiplos diplomas sem o apoio do partido do Governo e tendo
legislado com frequncia sem ser por iniciativa do executivo.
justo afirmar, em geral, que a instituio parlamentar, ainda venerada em
muitos pases porventura se se pudesse falar com as palavras de W.
Bagehot, mais como dignified part que como efficient part da Constituio
, as mais das vezes, desvalorizada e subalternizada quer no plano do
processo poltico (ou praxis constitucional) quer no plano da lgica
constitucional. Mas necessrio que so muito diferentes os termos e os
caminhos pelos quais os parlamentos so mais ou menos desvalorizados e
que diversa, no concreto, a influncia que os sistemas partidrios podem ter
nesse fenmeno.
Por outro lado, os partidos podem, atravs da reviso constitucional,
conformar a forma de governo, introduzindo alteraes fundamentais: assim,
por exemplo, com a segunda reviso constitucional foi diminudo o pendor
presidencial no caso portugus, acentuada a margem de actuao dos
partidos e, na prtica, as prprias candidaturas presidenciais passaram a ser
inseparveis das posies dos partidos.
Outro exemplo: a permisso de governos minoritrios foi facilitada pela
Constituio pelo facto de no exigir a aprovao expressa do Programa do
Governo. Este facto foi, seguramente, fruto de um sistema partidrio concreto
e destinou-se claramente a viabilizar um sistema de governo compatvel e de

60

acordo com esse sistema partidrio, isto , um governo monopartidrio

minoritrio.
O sistema de governo pode tender a ser significativamente diverso no seu
funcionamento consoante as maiorias parlamentares, de apoio ao Governo e
de apoio ao Presidente da Repblica; se por detrs da Assembleia da
Repblica, do Governo, e do Presidente da Repblica estiver a mesma maioria
partidria, no quadro de um sistema de partido dominante, com maioria
absoluta, a tendncia ser mais claramente para um sistema de governo de
presidencialismo de Primeiro-Ministro, sobretudo se este for o leader do
partido maioritrio.

4.6. Sobre o Parlamento em especial

O termo Parlamento engloba, se nos reportarmos, por exemplo, s entidades
que so membros da Unio Interparlamentar, um conjunto muito diverso de
realidades. A diversidade ser ainda maior se olharmos para os antecedentes
histricos que so sistematicamente citados pelos Autores que se debruam
sobre a realidade e o conceito de Parlamento: Estados Gerais, Cortes,
Estamentos; as Curia ou os Consiglium Regis; o Model Parliament,
surgido em 1295 na Gr-Bretanha em detrimento do Consiglium ou Curia e a
imposio do nome de Parlamento neste Pas a partir do sculo XIV.
claro que se pode tentar encontrar elementos ou princpios comuns, com
algum fundamento: o princpio medieval quod omnes tangit ab omnibus
probetur e o princpio moderno da participao dos que representam os
eleitores nas decises fundamentais.
Mas se evidente o interesse do estudo e discusso de realidades histricas
que antecederam os parlamentos modernos, j mais duvidoso o interesse e
a operacionalidade de um conceito de Parlamento que pudesse, pela sua
amplitude, abranger todos esses antecessores. Ora, tambm neste aspecto,
duvidoso o interesse cientfico de um conceito de parlamento que englobe
simultaneamente as assembleias dos Estados cuja legitimidade assenta em
eleies competitivas e, decisivamente na actualidade, no sufrgio universal, e
outras assembleias que se reivindicam de outros ttulos de legitimidade
(eleies no competitivas, sufrgio corporativo, representao
nobilirquica, etc.). Estas podero ser uma das partes dos modernos
parlamentos bicamarais, mas com um papel apagado e subordinado.
O conceito de parlamento pode, por isso, ser reservado para as assembleias
polticas de sociedades organizadas segundo modelos derivados da revoluo
de 1688 no Reino Unido, da revoluo francesa, da revoluo norte-americana
e de outras revolues, como a portuguesa de 1820. Em todo o caso, para os
parlamentos modernos decisiva a conquista do sufrgio universal. Da
decorre que consideramos elemento fundamental do conceito de Parlamento o
princpio da representao poltica assente em eleies concorrenciais,
conjugado ou no, no caso de o Parlamento ser uma unio de assembleias,
com outros ttulos de legitimidade (por exemplo, a representao de Estados
federados e estruturas locais, ou regionais).
Quanto s funes do Parlamento enquanto assembleia unicamaral ou
bicamaral o problema complexo. Com efeito, consideramos duvidosa a
correco cientfica, face s realidades actuais, da afirmao, no quadro da
definio de Parlamento, de que este se caracteriza por lhe serem
essencialmente atribudas funes poltico-legislativas. Com efeito, quer do
ponto de vista da cincia poltica, quer do ponto de vista jurdico, so hoje

61

essenciais outras funes, com destaque para a fiscalizao dos governos e

da administrao. A prpria competncia financeira, a mais antiga e a que foi
originada na conhecida reivindicao e aforismo ingls no taxation without
representation s numa ptica formal(ista) pode ser reconduzida funo
legislativa.
Assim, na ptica prpria da cincia poltica, o Parlamento possa ser definido
como uma assembleia, ou sistema de duas assembleias articuladas entre si
para o exerccio das suas funes em que, pelo menos a assembleia
determinante, assenta a sua legitimidade na representao poltica decorrente
de eleies competitivas e que participa em processos de deciso poltica ao
nvel estadual, fiscaliza os governos e a administrao pblica, debate os
actos do poder e discute solues alternativas, e com a qual, em muitos casos,
o Governo tem que manter, ou no romper, uma relao de confiana.
Nos actuais parlamentos tem especial importncia os grupos parlamentares, o
que leva mesmo a que se afirme que hoje em dia os parlamentos funcionam
mais como conjunto de grupos do que como conjunto de deputados.
Expresso deste facto a existncia da chamada Conferncia de Leaderes,
ou Conferncia dos Representantes de Grupos Parlamentares, a quem cabe
uma real direco poltica do parlamento e fixar a ordem do dia, facto que
pode ter especialmente importncia, em especial para garantir os direitos da
oposio.
As actividades das comisses do parlamento podem ser legislativas ou de
fiscalizao.

4.7. A questo do governo, da administrao

e da burocracia
No plano jurdico e da cincia da administrao, usual teorizar as funes do
Estado distinguindo uma funo poltica, uma funo legislativa,
eventualmente concebida como um dos modos de exerccio da funo poltica,
e uma funo administrativa, essencialmente executiva. Hoje, no entanto,
cada vez mais claro que existem profundas ligaes entre os vrios campos e
poderes (os estritamente polticos e os ditos administrativos); e que o
Governo passou a participar no exerccio das vrias funes. Com efeito, o
partido que lidera o parlamento o mesmo que lidera o governo e,
frequentemente, o Primeiro-Ministro o lder partidrio e, indirectamente, da
maioria parlamentar. Alis, com frequncia, a prpria actividade dos
parlamentos estreitamente baseada na actividade dos governos, mesmo
quando aparece como sendo formalmente parlamentar.
Ligado ao Governo est o problema de grande parte da Administrao e da
burocracia, termos que muitos associam e cuja relao convm clarificar.
O termo burocracia est longe de ter um sentido unvoco. Neste contexto
mais discutvel, mas compreensvel, a opinio daqueles que se perguntam se
no seria melhor considerar o vocbulo burocracia como um exemplo das
incertas formulaes das cincias sociais primitivas e elimin-lo do lxico
cientfico moderno.
A Grande Enciclopdia Luso-Brasileira acrescenta: toma-se geralmente em
m parte, ou sejam, as dificuldades que levantam os empregados ao pblico,
opondo-lhes as complicaes dos regulamentos administrativos, as exigncias
abusivas na observao dos mesmos, a m vontade em dar rpido andamento
ou despacho s questes que lhe so cometidas. A referncia aos agentes

62

administrativos como burocratas (no sentido de integrarem o modelo

burocrtico) e como grupo social especfico frequente noutros Autores.
Podemos encontrar igualmente uma diversidade de sentidos que no
radicalmente diferente noutras fontes mais recentes: poder do aparelho
administrativo (de um Estado, de um partido, de uma empresa; conjunto dos
funcionrios, dos burocratas, considerados do ponto de vista do seu poder
abusivo, rotineiro13.
Esta , na verdade, a acepo vulgar da palavra burocracia: designa o que
incmodo, repetitivo, paralisante, negativo para quem quer ou tem que fazer
coisas, um acervo de rotinas, formalidades e papis julgados inteis, o peso
de encargos desnecessrios, antipatia no acolhimento de interessados, a
incomodidade e a distncia do guichet, , mesmo, na memria dos mais
velhos, a fealdade e o anacronismo da manga de alpaca.
Mas se atribuirmos um sentido no pejorativo ao termo aparelho
burocrtico, como acontece com muitos autores, na esteira de Max Weber, o
termo burocratizao passar a indicar degenerao da estrutura e funes
dos aparelhos burocrticos, envolvendo o advento de elementos de noracionalidade. Este elemento tanto mais importante quanto existe uma
estreita ligao entre o conceito weberiano de burocracia e o papel central que
no seu pensamento tm conceitos como racionalidade, racionalizao,
racionalismo.
Em textos de Marx, Engels, Gramsci e outros Autores marxistas o termo
burocracia, e termos derivados como burocratismo e burocratizao so
utilizados para designar um estilo de funcionamento do aparelho de Estado
que, podendo estar ligado a um grupo social, se caracteriza por certos efeitos,
afinal caractersticos do sentido vulgar de burocracia.
Robert Michels j havia estendido a categoria de burocratismo aos partidos,
como fenmeno inevitvel, mesmo quando so partidos de esquerda.
referncia burocratizao e ao burocratismo por outros marxistas (e
que abrangem, com o tema, a discusso do fenmeno em Estados no
capitalistas como o caso do Estado de Transio na URSS e dos textos
de Lnine, Rosa Luxemburgo ou Trotsky sobre ele) ope-se a utilizao do
conceito, designadamente por sectores neoliberais, para descrever e criticar o
facto de o Estado assumir funes que, segundo afirmam, ameaam a
iniciativa privada. Quem acaba por ser criticado com a crtica da burocracia
o prprio Estado-Providncia, as responsabilidades sociais que assume e
o modo como lhes faz face atravs da criao de um aparelho administrativo.
A verdade, no conjunto, que hoje a acentuao dos males da burocracia e
a necessidade de desburocratizao constituem temas caros para os mais
diferentes sectores, desde a arqui-reaco at ao extremo radicalismo.
Este sentido pejorativo da burocracia esteve presente igualmente na URSS
e noutros pases da Europa de Leste, sobretudo nos ltimos anos, como um
dos aspectos negativos do modelo de sociedade adoptado, no primeiro caso
depois de 1917 e, nos outros depois da Guerra de 1939-1945.
O sentido vulgar est to enraizado que acaba por ser determinante da
________________________________
Nova Enciclopdia Larrousse, Lisboa, Crculo de Leitores e Larrousse, Vol. 5, p. 1276. Nesta fonte
d-se nfase igualmente, porm, ao sentido weberiano: organizao formal, de grande dimenso,
muito diferenciada e eficientemente organizada atravs de regras formais e de departamentos de
especialistas altamente treinados, cujas actividades so coordenadas por uma cadeia hierrquica de
comando. Este tipo de organizao tambm caracterizado por uma centralizao da autoridade e
uma nfase na disciplina, racionalidade, conhecimento tcnico e procedimentos impessoais.
13

63

linguagem poltica, desde os programas de partidos e governos at prpria

linguagem de diplomas legais, alm de encontrar larga projeco na prpria
linguagem cientfica.
Diferente, porm, o sentido de burocracia que consta do estudo de Max
Weber de 1922, a partir da observao da administrao prussiana. um
sentido que se tornou universalmente conhecido na cincia administrativa e
entre os socilogos, sobretudo a partir da publicao em 1947 da traduo
inglesa da sua obra.
Grande parte das caractersticas e vantagens da burocracia tal como
descrita por Max Weber aparecem, alis, em contraposio com sistemas
anteriores: o titular de um cargo administrativo no seu proprietrio, no o
transmite aos seus herdeiros, tem que o abandonar, se for o caso, nas
condies legais; a obedincia devida porque a lei obriga e no por razes
de prestgio ou carisma; as funes so atribudas a quem tem qualificao e
no por privilgios de famlia ou outros.
O modelo de burocracia de Max Weber tem, nas palavras do prprio, um
carcter superior:
A razo decisiva para o progresso da organizao burocrtica foi sempre a
superioridade puramente tcnica sobre qualquer outra forma de organizao.

Mas esse modelo no deixa de ser na actualidade objecto de numerosas

crticas, entre as quais se destaca a aluso ao predomnio da ateno aos
meios em prejuzo dos objectivos, o elevado grau de formalismo, a criao da
organizao como sistema fechado e concebido como propriedade dos seus
membros, o carcter marcadamente centralizador, a estrutura mecanicista e
de grande porte, em vez da adopo de solues organizativas assentes em
estruturas flexveis.
Os prprios elementos de previsibilidade, generalizao e uniformizao de
procedimentos, susceptibilidade de clculo, inerentes racionalidade atribuda
ao modelo weberiano aparecem como podendo ser prejudiciais perante a
necessidade de respostas novas e criativas.
Modelos como o prussiano, alis, so talvez modelos prximos, ao nvel da
administrao pblica, da organizao taylorista que Charles Chaplin to bem
caracterizou em Tempos Modernos.
Seja como for, o pensamento de Max Weber continua a ser uma referncia
indispensvel em matria de organizao administrativa pblica. Embora
marcadas por tendncias e sensibilidades diversas, as suas teses
fundamentais so analisadas, para as reter ou para as superar em mais ou
menos aspectos, por muitos dos que se debruam sobre temas da cincia
poltica e da cincia da administrao.
A nosso ver Michel Croizier tem parcialmente razo quando afirma:
Toda a literatura post-weberiana sobre a burocracia est, com efeito, marcada por
uma ambiguidade fundamental. De um lado, a maior parte dos autores pensam
que o desenvolvimento das organizaes burocrticas corresponde chegada da
racionalidade ao mundo moderno e que a burocracia deste modo
intrinsecamente superior a todas as outras formas possveis de organizao. De
outro, muitos autores, e frequentemente os mesmos, consideram as organizaes
como espcies de Leviathans atravs das quais se prepara a reduo da raa
humana escravatura.

64

O outro lado da verdade, a nosso ver, torna necessrio verificar que a relao
estabelecida entre o modo como esta questo tratada e as posies
ideolgicas dos autores se tornou muitas vezes evidente.
O discurso acerca da burocracia , neste contexto, por vezes mais do foro
da poltica e da ideologia do que do campo da tcnica e da cincia.
Com efeito, apesar das mltiplas crticas ao pensamento de Max Weber nesta
rea e de o seu modelo ser tido por grande nmero de Autores como
ultrapassado, h importantes aspectos a sublinhar, e que so de reter e de
procurar conciliar com inovaes prprias de outros modelos.
de sublinhar, em particular, a afirmao do valor das normas gerais de
procedimento, capazes de proteger o cidado contra a arbitrariedade e de
garantir a igualdade de direitos dos utentes e a imparcialidade da
Administrao, ao menos do ponto de vista formal, bem como de permitir o
combate ao arbtrio e at corrupo.
certo que se a Administrao, sobretudo quando se relaciona com os
cidados e os particulares, se orientar por normas gerais e abstractas, pode
perder algo no plano da flexibilidade. Mas pode haver domnios em que o
conhecimento das regras pelos cidados, suas organizaes e empresas pode
ser uma contribuio importante para assegurar a proteco dos seus direitos
contra arbitrariedades. de salientar, alis, que esta constitua uma das
preocupaes importantes de Max Weber ao abordar a questo da burocracia.
Naturalmente que outros princpios da burocracia weberiana esto hoje postos
em causa. o caso da hierarquia, entendida como um sistema firmemente
ordenado de mando e subordinao que perdeu terreno em favor de
sistemas flexveis que frequentemente assumem a forma de estruturas
temporrias para realizar certas tarefas. o caso, igualmente, da tendncia
para a contratualizao da actividade administrativa, em detrimento da
aplicao unilateral de normas gerais e abstractas pela Administrao,
atribuda por alguns Autores a causas como o alargamento da interveno
econmica do Estado e a procura de um novo estilo de administrao, mais
marcado pela participao dos particulares e por uma maior procura do
consenso, flexibilizao e particularizao das decises. Esta tendncia
corresponde, em especial, a uma procura de articulao estreita entre a
actividade da Administrao Pblica e os grupos sociais, em especial dos que
so detentores do poder econmico.
Seja como for, a teoria da burocracia de Max Weber uma contribuio
decisiva para a teoria clssica da organizao: Fremont E. Kast e James E.
Rosenzweig consideraram-na mesmo o terceiro pilar dessa teoria ao lado do
taylorismo (Escola da Administrao Cientfica) e da obra de Fayol e Gulick
(Escola Fisiologista e Anatomista da Organizao).
Numa acepo, alis influenciada pela teoria weberiana, a burocracia
representa uma busca incessante de racionalidade e eficincia; est voltada
para a preveno e correco de erros e possveis disfunes; a sua
realizao concreta pode ser mais ou menos perfeita, em conformidade at
com os fins pretendidos.
Este sentido do termo burocracia parece ser muito pouco utilizado na teoria e
na cincia da administrao. Ainda o menos na linguagem corrente ou no
discurso poltico.
O termo burocracia usado, como se disse, tambm para designar no um
fenmeno as caractersticas de uma organizao ou do seu funcionamento

65

mas sim uma categoria de homens e mulheres ou uma camada social e

eventualmente o poder e/ou a influncia social de que dispem.
Por vezes o termo foi tambm usado para designar formas de governo nos
Estados complexos. Herbert Spencer, alis, defendeu que as formas de
governo se reduzem a duas:
1. a burocracia, na qual o poder pertence administrao e aos
funcionrios;
2. a democracia, na qual os eleitos do povo controlam a administrao e
decidem entre as grandes opes polticas.
neste sentido que o termo burocracia ter sido empregue pela primeira vez,
em meados do sculo XVIII por Vincent de Gournay, para designar o poder
do corpo de funcionrios e empregados da administrao estatal, incumbido
de funes especializadas sob a monarquia absoluta e dependente do
soberano.
Em autores com outro tipo de formao o termo burocracia igualmente
utilizado em sentido sociolgico; assim, por exemplo, a escola conhecida como
adepta da Teoria das Elites refere as cpulas da burocracia como uma
elite entre outras. o caso de Mosca, Wright Mills ou Burnham. Esta acepo
do termo burocracia tem curso na linguagem vulgar, tambm ela em sentido
pejorativo: burocratas so os funcionrios da Administrao Pblica com
mentalidade e comportamentos que esto na origem das suas disfunes:
lentido, formalismo, ms relaes com o pblico, etc..

66

67

5. Liberdade e poder: as tentativas de

limitao de poder
A evoluo da Histria da Humanidade foi-se traduzindo na transformao do Ser
Humano de sbdito do poder em cidado, o que significa que sejam definidas regras
gerais que limitam, e em ltima anlise excluem, o arbtrio do poder. Implica
igualmente que os que pertencem a uma comunidade na qual o poder se exerce
sejam titulares de direitosa fundamentais e de liberdades e garantias pessoais que
tm condies mnimas para fazer valer. Para tal, tem que existir um pressuposto: o
de que toda a pessoa cidado e de que esse facto implica dispor de uma esfera
pessoal de direitos que tem que ser respeitada (ou concretizada) pelos rgos de
poder.
No perodo e no pensamento liberal, de resto, os direitos de cidadania so
directamente derivados do direito de propriedade, incluindo em aspectos como o
direito de voto, que negado aos no proprietrios. E atravs de um lento
caminho que se vai progredindo para a proclamao jurdica da justia e da
igualdade e, ulteriormente, para a problematizao da sua efectiva realizao.
Este caminho, porm, contraditrio e com constantes avanos e recuos. O prprio
facto de se reconhecer a necessidade de limitar o poder, de assegurar o seu
controlo, de prevenir abusos e de respeitar direitos, liberdades e garantias dos
cidados, tem como pressuposto uma perspectiva pessimista, que no considera
que o poder (ou certo tipo de poder) bom por natureza, quer se trate de encontrar
o fundamento para essa alegada bondade na sua legitimao divina, carismtica,
hereditria ou aristocrtica ou em qualquer perfeio alegadamente atingida com
qualquer pretenso fim da histria.

5.1. Sobre os direitos fundamentais

Entre as tentativas de limitar o poder conta-se com um papel determinante a
definio dos direitos do homem e dos direitos fundamentais: os primeiros so
concebidos como inerentes natureza humana e como devendo ter um
carcter inviolvel, intemporal e universal; os segundos seriam os direitos
vigentes como tal numa determinada ordem jurdica concreta.
Na evoluo histrica assiste-se,
1. a uma passagem da liberdade dos antigos liberdade dos modernos,
para usar a clebre expresso de Benjamin Constant: para os antigos,
liberdade participao na vida da cidade, para os modernos , antes de
mais, realizao da vida pessoal, para o que teria contribudo o
Cristianismo;
2. a uma passagem de privilgios, imunidades e regalias de corporaes,
grupos, ordens e categorias na Idade Moderna para Direitos do Homem e
Cidado, em relao directa com o Estado, sem excluir relaes e direitos
de grupos e comunidades;
3. ao enriquecimento dos direitos fundamentais com direitos econmicos,
sociais e culturais, e mais tarde com o direito ao ambiente, gerando a
passagem (ou projectos de passagem) do Estado liberal ao Estado social
e socialista;
4. passagem, sobretudo a partir da aprovao da Declarao Universal dos
Direitos do Homem em 7 de Dezembro de 1948, da questo das
liberdades e dos direitos fundamentais essencialmente do campo nacional
e estadual para o campo internacional.

68

Os direitos fundamentais podem ser concebidos como direitos de liberdade e

de defesa dos cidados face ao Estado e ao poder pblico, no sentido de
limitarem e condicionarem a aco do poder poltico. Foi essencialmente assim
que foram concebidos durante o perodo liberal. O direito vida o mesmo
com que deparamos quando falamos do direito ao ambiente, embora este
tenha surgido como direito fundamental sculos mais tarde.
Em geral, podemos dizer que os direitos fundamentais colocam hoje
permanentemente o problema de nuns casos obrigarem o poder poltico a agir,
noutros a abster-se de agir; e este um dos pontos sobre os quais se
levantaram algumas das grandes controvrsias polticas da nossa poca.
Na verdade, frequentemente os direitos fundamentais apontam para uma
absteno do poder poltico face a uma esfera de liberdade do indivduo que
no pode deixar de ser respeitada. No entanto, os direitos fundamentais
tambm podem ser concebidos como direitos a prestaes do Estado,
designadamente em planos como o ensino, a sade, a habitao, a cultura, o
ambiente, etc.. Estes direitos esto consagrados na Constituio, mas a sua
tutela e garantia efectiva restrita. No sentido da possibilidade de recurso a
tribunal para manter o nvel de realizao que os direitos fundamentais
tenham adquirido, se fala tambm de clusulas de proibio de evoluo
reaccionria ou de retrocesso social (ex: consagradas legalmente as
prestaes de assistncia social, o legislador no pode elimin-las
posteriormente retornando sobre os seus passos; reconhecido, atravs da
lei, o subsdio de desemprego como dimenso do direito ao trabalho, no pode
o legislador revogar esse direito).
Por vezes a prpria Constituio que estabelece que incumbe ao Estado
apelar para as iniciativas de organizaes de cidados e apoi-las
devidamente. o caso, a ttulo de exemplo, do artigo 65. da Constituio da
Repblica Portuguesa, que dispe que para assegurar o direito habitao,
incumbe ao Estado
(...) incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das
populaes, tendentes a resolver os respectivos problemas habitacionais e
a fomentar a criao de cooperativas de habitao econmica e a autoconstruo (alnea d); ou
estimular a construo privada com subordinao ao interesse geral e o
acesso a habitao prpria ou arrendada (alnea c)).
H outros casos em que a contribuio do Estado para realizar os direitos
fundamentais pode ser essencialmente de regulao e fiscalizao de
actividades privadas.
Parece poder afirmar-se, portanto, que no estamos perante uma viso
segundo a qual o Estado teria que assumir propores desmedidas para
realizar os direitos econmicos, sociais e culturais. Antes se pode dizer que a
democracia participativa se projecta na prpria realizao dos direitos
fundamentais desta natureza, sem que possa, no entanto, legitimar a
desresponsabilizao do Estado com o pretexto de que com esta se est a
estimular o desenvolvimento da sociedade civil e a sua responsabilizao.
Estas questes levantam, porm, outra ordem de problemas: saber se um
Estado eventualmente com uma dimenso menor, mas que tem ligadas a si
um vasto nmero de organizaes, que apoia e subsidia discricionariamente
(ou no), eventualmente com o pretexto de que est a realizar a democracia
participativa, no pesa mais na vida e quotidiano dos cidados que um
Estado que assume directamente as suas funes.

69

No conjunto, os direitos fundamentais integram o conceito de cidadania: esta

configura-se como um status que, mesmo em situaes de desigualdade
social e de classe, tende a diminuir essa desigualdade e est em conflito com
ela.
O Tratado da Unio Europeia consagrou uma cidadania europeia que
muitos afirmaram como um bom princpio, mas insuficiente. Mas trata-se de
um problema cujo sentido mais geral.

5.2. A teoria da separao dos poderes

inquestionvel que a teoria da separao dos poderes um dos dogmas
polticos mais famosos que constitui o fundamento do constitucionalismo
moderno tem sido considerada uma base essencial da teoria de governo:
entre outros critrios, a partir da identificao dos vrios rgos, da definio
dos seus poderes e da sua maior ou menor separao que se arquitecta a
forma de governo, embora o sistema possa alterar e altere essa
arquitectura.
A separao de poderes um tema recorrente do pensamento ocidental,
desde a Antiguidade clssica. Se se tiver em conta uma preocupao
essencial, a de que o poder no deve ser absoluto, que deve ser repartido e
controlado e a ideia de um certo equilbrio de poderes no plano poltico, que
reflicta um certo compromisso a nvel social, pode admitir-se esta afirmao.
Est associado a ela, com frequncia, o objectivo de proceder a uma certa
repartio poltica de poderes, mas tambm o objectivo de garantir uma certa
repartio social desses mesmos poderes. Esta ideia aparece com nitidez em
textos como o de Montesquieu no sculo XVIII; mas j aparecia na Poltica
de Aristteles, que queria constituir a repblica como meio termo entre a
oligarquia (governo dos ricos) e democracia (governo dos pobres). Tero sido
tambm preocupaes subjacentes s magistraturas de Roma e ao Estado
estamental. No fundo, como afirma Norberto Bobbio, a teoria da separao de
poderes pode ser considerada como a interpretao moderna da teoria
clssica do governo misto. Com efeito, h uma unidade de inspirao entre
uma e outra, j que ambas derivam da convico de que preciso prevenir o
abuso de poder, de que o poder deve ser distribudo de modo que o poder
supremo resulte de um sbio jogo de equilbrio de diversos poderes parciais,
em vez de ser o produto da sua concentrao nas mos de um s ou em
poucas mos.
A separao de poderes acaba por ser dignificada no pensamento liberal com
a sua transformao numa condio, a par dos direitos fundamentais, para que
haja uma verdadeira Constituio. Com efeito, nos termos da Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado de 1791: Qualquer sociedade em que no
esteja assegurada a garantia dos direitos, nem estabelecida a separao dos
poderes, no tem constituio (Artigo 16.).
Note-se que o poder de julgar em Montesquieu um poder especial: o Juiz
para ele um homem cuja funo consiste exclusivamente em ler e dizer a
lei. Com efeito, Montesquieu afirma que o poder de julgar, terrvel entre os
homens, deve ser invisvel e nulo.
Mas foi na verso dos trs poderes que a teoria da separao foi conhecida
e mil vezes repetida e por vezes deturpada sobretudo com recurso, nem
sempre atento, obra do Castelo de la Brde, o senhor de Montesquieu.

70

A teoria clssica da separao de poderes atravessou por vezes um

processo de dogmatizao que a converteu numa proposio acrtica da
f, numa perspectiva mtica ou simblica que constituiria um vestigium
trinitatis, uma secularizao do mistrio da Trindade.
O Parlamento, na teoria clssica da separao de poderes, o nico detentor
do poder legislativo, mas deve perder quaisquer poderes judiciais. Mostrando
que a separao de poderes relativa, os nobres, no pensamento de
Montesquieu devem ter o direito de ser julgados pelos seus pares, atravs da
Cmara Alta. Este um dos aspectos que j levou a afirmar que no se
tratava tanto de separao de poderes, mas de combinao, de fuso, e de
ligao dos poderes14. Por outro lado, os deputados devem ser escolhidos
pelos eleitores, mas uma vez escolhidos devem decidir segundo o seu saber e
conscincia. Est excludo o mandato imperativo (transmisso da vontade dos
eleitores: o povo, para estes autores, tem capacidade para escolher os
representantes, mas no para decidir dos assuntos pblicos. Montesquieu
reconhece que se os representantes recebessem uma instruo particular para
cada assunto, como se praticava nas Dietas da Alemanha, a palavra dos
deputados seria mais a expresso da voz da nao; mas logo combate esta
ideia com vrios argumentos, designadamente de que isso conduziria a
infinitas demoras.
Por outro lado, decisivo, no quadro da teoria da separao dos poderes, o
facto de a legitimidade do executivo no depender da aprovao do
Parlamento: o Governo tem uma legitimidade prpria, est ligado ao rei.
Montesquieu h-de mesmo afirmar que o poder executivo deve estar entregue
a um monarca, porque esta parte do governo, que necessita frequentemente
de aco rpida, melhor administrado por um do que por vrios. Afirma
ainda, mais radicalmente, parecendo criticar o que sero as formas de governo
parlamentares, que se no houvesse o monarca e o poder executivo fosse
confiado a um certo nmero de pessoas tirado do corpo legislativo, no
haveria mais liberdade, porque os dois poderes estariam unidos, podendo as
mesmas pessoas por vezes, e mesmo sempre, participar num e noutro.
Daqui resulta uma consequncia importante e nem sempre devidamente
sublinhada: a monarquia limitada, tal como a concebe Montesquieu, ao prever
que os ministros esto subordinados ao rei e que no existe responsabilidade
poltica perante o Parlamento, no aponta para um regime parlamentar mas
para um modelo de independncia de poderes: sobretudo com Benjamin
Constant que se criam condies a nvel terico para o nascimento do regime
parlamentar.
A teoria da separao de poderes, por outro lado, est indiscutivelmente
marcada na sua gnese pelas opes aristocrticas e pela monarquia. Os
poderes reais devem ser moderados, mas so poderes importantes, bem mais
do que nas monarquias parlamentares da actualidade.
De qualquer modo, Loewenstein tem razo quando afirma que a separao de
poderes no seno a forma clssica de expressar a necessidade de
distribuir e controlar respectivamente o exerccio do poder poltico. Este facto
leva-o a afirmar que errnea a designao de separao de poderes
estatais, porque esta na realidade a distribuio de determinadas funes
estatais a diferentes rgos do Estado.
________________________________
Montesquieu, a Poltica e a Histria, p. 132, sublinhados no original. Neste sentido, tambm de
referir o direito de veto do rei e o controlo do executivo pelo legislativo, quer da aplicao das leis,
quer atravs da prestao de contas dos ministros perante o parlamento [(sem envolver
responsabilidade ministerial), Ibidem, pp. 130 e segs].
14

71

Convm, entretanto, sublinhar que a defesa da separao de poderes no

implica a excluso de uma colaborao entre eles. Esta ideia atribuda com
frequncia, alis erroneamente, a Montesquieu. Com efeito, a facult de
statuer, definida como o direito de ordenar por si mesmo ou de corrigir o que
foi ordenado por um outro e a facult de empcher (o direito de anular uma
resoluo tomada por qualquer outro) implicam que o poder legislativo e o
poder executivo se encontravam ligados por uma comunicao permanente e
uma influncia recproca, e que eram mesmo obrigados a actuar
concertadamente o que vlido tambm para as duas cmaras. Da que a
separao de poderes seja afinal em Montesquieu, em grande medida, um
conjunto de combinaes, fuses e enlaces entre os poderes.
O legislativo tem sido afirmado como superior, porque se reivindica de uma
legitimidade democrtica directa. O poder executivo passou a ser, nas
formas de governo parlamentares e mistas, o resultado de uma relao
fiduciria com o parlamento e responde perante esse parlamento. Mas, de
facto, foram muitas as situaes em que se verificou uma intensa articulao,
e mesmo quase a integrao, do executivo e da maioria existente no poder
legislativo.
Onde o rei foi substitudo cabea do Estado pelo Presidente da Repblica
directamente eleito criou-se um ttulo de legitimidade eleitoral paralela e nem
sempre convergente com o parlamento eleito e o governo que emergiu dele e
do(s) partido(s) maioritrios. Em algumas situaes por detrs do executivo
e legislativo surgiu o partido que quase os unificou e levou a disciplina
partidria a originar um verdadeiro mandato imperativo de partido, sem
existncia legal mas com real consagrao prtica. Esta integrao nem
sempre clara, mas por vezes, como apontam alguns autores, esta a melhor
forma de a garantir; alm disso, estende-se em alguns casos ao prprio
aparelho judicial. Neste quadro, a suposta oposio entre o governo e o
parlamento substituda pelo dualismo partido(s) da maioria-partidos da
oposio, a que Giuseppe De Vergottini chama um novo dualismo
funcional: a mxima garantia que consistia no controlo interpoderes
legislativo e executivo transformou-se no controlo exercido pela minoria da
oposio em relao maioria.
Este facto leva a definir um Estatuto da Oposio, de que consta um conjunto
de direitos que os Governos, ou mesmo os executivos a outros nveis, no
podem deixar de respeitar. Assim, por exemplo, neste mbito est consagrado:
o direito informao regular e directa pelo governo e pelos outros rgos
executivos das regies autnomas e das autarquias locais sobre o
andamento dos principais assuntos de interesse pblico relacionados com
a sua actividade.
o direito de consulta prvia sobre um conjunto de matrias, tais como, no
caso dos partidos da oposio representados na Assembleia da Repblica,
a marcao da data das eleies para as autarquias locais, a orientao
geral da poltica externa, a orientao geral das polticas de defesa
nacional e de segurana interna, as propostas de lei das grandes opes
dos planos nacionais e do Oramento de Estado.
o direito de participao, que se traduz no direito de os partidos de
oposio se pronunciarem e intervirem pelos meios constitucionais e legais
sobre quaisquer matrias de interesse pblico relevante, bem como o
direito de presena e participao em todos os actos e actividades em que
se justifique e o direito de se pronunciarem no decurso dos trabalhos
preparatrios sobre iniciativas legislativas do Governo relativamente a
eleies e associaes e partidos polticos.

72

a garantia de liberdade e independncia dos meios de comunicao social

e o direito de os partidos de oposio intervirem para questionar o Governo
sobre a sua observncia.

O Governo e os rgos executivos das regies autnomas e das autarquias

locais so obrigados a elaborar at ao fim de Maro do ano subsequente
aquele a que se refiram relatrios de avaliao do grau de observncia do
respeito pelos direitos e garantias consagrados na Constituio, os quais
devem ser enviados aos titulares do direito de oposio a fim de que sobre
eles se pronunciem. Os relatrios podem ser objecto de discusso pblica na
respectiva assembleia.
Apesar dos fenmenos que marcaram a evoluo das formas e sistemas de
governo, a teoria da separao de poderes permanece como uma importante
realidade na histria das ideias, e tambm como uma referncia com a qual
so confrontadas as diferentes formas e sistemas de governo. Impe-se
verificar em cada caso concreto qual a medida em que se mantm o
princpio da separao de poderes tal como foi originariamente preconizada.
Entretanto, corrente a afirmao de que hoje a separao de poderes , com
frequncia, meramente tendencial. J so raros os casos em que se verifica o
monoplio total de cada tipo de funes por um rgo separado. O
fundamental, em todo este processo, ainda encontrar as formas de limitar e
controlar o exerccio do poder numa situao que hoje diferente mas em que
este problema continua a colocar-se.
Nesta anlise, tem interesse o conceito de diviso de poderes, que designa o
facto de as vrias funes do Estado estarem cometidas a diversos rgos de
soberania, sem que tal implique o exclusivo do exerccio de cada funo por
cada rgo.
Foi conferida especial importncia separao vertical de poderes, isto ,
entre o Estado-nao e os poderes existentes noutras parcelas territoriais,
como as autarquias locais, as regies poltico-administrativas, os Estados
federados, etc..
Foram especialmente referidas experincias como o oramento participativo
e outras.
Por outro lado, gerou-se a tendncia para falar num quarto poder, para
aludir ao papel da comunicao social. Muitas vezes, as aces polticas so
dirigidas essencialmente para ela. frequente algumas funes
parlamentares, como a fiscalizao do poder e at a de tribuna de debate
poltico serem exercidas pela comunicao social. Mas esse facto no impede
que sejam apontados outros factores que impedem este quarto poder de
exercer as suas funes, tais como a ligao profunda que muitas vezes se
verifica entre a comunicao social e outros poderes, tal como o poder
econmico ou o poder poltico. De qualquer modo, a comunicao social est
longe, em geral, de ser mais do que informao, se compreendermos por esta
publicidade, persuaso, propaganda, sem participao do destinatrio, e se
entendermos por comunicao a possibilidade de dilogo e influncias
recprocas entre destinador e destinatrio. Temos, pelo contrrio, um
enorme poder acerca do qual muitos consideram em aberto o problema
colocado por Montesquieu e pelo pensamento liberal: preciso que o poder
trave o poder. O problema que se coloca se este no um poder que se
sobrepe a outros poderes e sem que em relao a ele se coloque o problema
da legitimao democrtica.

73

6. Espaos de exerccio do poder

O poder poltico e administrativo, seja qual for a sua natureza, exercia-se
tradicionalmente num determinado espao e em relao s pessoas que residiam
nesse espao ou estavam ligadas a ele por laos de qualquer natureza,
reconhecidos por lei. Esta situao foi evoluindo, sobretudo em situaes em que se
verificaram fenmenos de integrao econmica ou poltica e igualmente em face de
tendncias para a globalizao de determinados poderes.
Os espaos de exerccio de poder tm diferente natureza, tal como so diferentes os
aglomerados humanos que vivem nesses espaos e sobre os quais se exerce o
poder. Este facto especialmente importante quanto se sabe que a cincia poltica
deixou de poder ser o estudo da poltica no interior das naes ou dos Estados e o
estudo das relaes polticas internacionais para ter que se desenvolver aos mais
diferentes nveis e de se debruar sobre a interpenetrao de todos, desde o nvel
local ao central e internacional.
A natureza de diversos grupos sociais sobre que se exerce o poder foi tomada
frequentemente como factor central de legitimao. A existncia de uma
comunidade, como a famlia, a nao, a regio, o municpio, significava a
necessidade de um poder de determinada natureza e uma acentuada partilha de
valores e justificava a partilha de uma perspectiva dominante acerca de como devia
ser designado quem exerce o poder.
Marie-Franoise Durand, Jacques Lvy e Denis Retaill referem que o mundo no
uma sociedade; talvez esteja em vias de se tornar uma.
Os conceitos de sociedade, comunidade, povo, nao, populao e territrio
continuam a ser relevantes. Muitas vezes, porm, o prprio poder poltico
desempenha um papel essencial no aparecimento destas realidades que depois
justificam o exerccio dos poderes que so invocados. Alguns destes termos so
frequentemente utilizados por quem exerce o poder e, por isso, podem tornar-se
conotados com certos regimes e deixar de ser utilizados, ou ser menos utilizados
durante certos perodos, designadamente a seguir derrota de quem mais os
utilizava: pense-se, por exemplo, no termo volk (povo), e em como passou a ser de
utilizao pouco afortunada aps a queda do regime de Hitler. Pense-se tambm no
termo nao, que aps a queda do regime de 1928-1974 e da ampla utilizao
que nesse regime tinha sido feita de tal termo. Este facto teve, alis, alguma
projeco no prprio texto constitucional, que preferiu, por exemplo, falar em
cidadania em vez de nacionalidade (artigo 4.) e optou por ser, em geral,
bastante parcimonioso no uso do conceito de nao. J. J. Gomes Canotilho e Vital
Moreira, por exemplo, chamam a ateno para a substituio do termo
nacionalidade (que era a designao tradicional nas constituies anteriores) pelo
de cidadania e afirmam que a Constituio parece ter evitado cuidadosamente
utilizar o termo Nao, ao qual o regime do Estado Novo conferiu um sentimento
antidemocrtico, como entidade diferente e superior ao povo e ao conjunto dos
cidados (...).
O facto mais caracterstico na nossa poca, entretanto, a frequente aluso a uma
poca ps nacional que estaramos a viver.
Esta, porm, uma das matrias em que as cincias sociais e a cincia poltica em
especial esto subordinadas frequentemente a projectos de interveno poltica. A
anlise de que estamos numa poca ps nacional, por exemplo, especialmente
partilhada por quem entende que a integrao comunitria se teria que fazer no s
custa da soberania, tal como era classicamente entendida, mas tambm custa

74

do prprio princpio das nacionalidades e da autodeterminao, do Estado-nao

e da prpria relevncia poltica da ideia de nao.
Trata-se sempre de definir um espao de exerccio de poder, de dominao de
homens sobre homens, mas a sua dimenso e caractersticas so diferentes: a polis
grega, a respublica romana, a comunidade do Infante D. Pedro ou a commonwealth
dos clssicos ingleses, tm em comum serem aglomerados humanos mas
correspondem a diferentes realidades polticas, que vo da cidade aos grandes
imprios.
Os Estados actuais continuam a ser a forma poltica dominante, mas j no tm um
carcter quase exclusivo. H quem afirme que a Unio Europeia vai no futuro
substituir o Estado, tal como o Estado no passado substituiu a cidade. Mas a
tendncia provvel ser no sentido de um quadro de grande complexidade, com
coexistncia de formas diversas, embora com o estatuto alterado, e no para a
substituio de umas frmulas por outras.
A identidade e a criao de laos de pertena entre os cidados e o espao de
exerccio do poder um objectivo central do poder poltico.
A ideia de que a afirmao da identidade geralmente tambm um projecto de
poder verdadeira para o Estado e para a(s) unidade(s) social(is) subjacente(s)
ao Estado. Mas tambm o , por exemplo, para a Unio Europeia.
A distino entre comunidade e sociedade foi particularmente debatida em
sociologia e talvez a sua utilizao para este efeito seja difcil. De acordo com a
proposta de Friedrich Tnnies, na sua obra Gemeinschaft und Gesellschaft
(1887), a comunidade envolveria designadamente laos de sangue e de lugar
(famlia, aldeia), e assentaria num sentimento afectivo e de pertena conducente
participao espontnea, por imperativos profundos e no racionais, numa vontade
orgnica. A sociedade resultaria, pelo contrrio, de convenincias, da racionalidade
conscientemente assumida, de uma vontade deliberada e reflectida dos seus
membros, sem que existam laos reais entre eles.
Tambm para Max Weber, que procura sistematizar e tambm relativizar estes
conceitos, a comunidade implicava o sentimento de pertena a um todo enquanto a
aco societria, por sua vez, orientada no sentido de um ajustamento de
interesses racionalmente motivado.
A comunidade definida maneira de Tnnies j s abrange de forma mais
segura, e de modo que se tem atenuado, a famlia, as aldeias ou pequenas
comunidades rurais e determinados aglomerados urbanos de pequena dimenso, j
que em muitos dos outros aglomerados urbanos os laos de pertena e
participao espontnea estaro bastante diludos e avultam traos que relevam
mais da caracterizao das realidades societrias.
A diluio destes laos verdadeira igualmente para muitos dos aglomerados
urbanos em que assentam os prprios rgos autrquicos, sobretudo nas reas
urbanas e suburbanas, e em particular nas reas metropolitanas, em que no h por
vezes total correspondncia entre a autarquia e um substracto humano bem
identificado que suscite ideias fortes de pertena e vontade de participao. De
resto, Tnnies j distinguia a cidade de negcios, a cidade capital, marcada pelo
Estado-nao e a cidade cosmopolita, marcada pela opinio pblica, como estando
integradas no fenmeno societrio e no no fenmeno comunitrio. Esta distino
entre comunidade e sociedade tem que ser flexibilizada. Com efeito, h um conjunto
de fenmenos polticos que podem atenuar fenmenos de desenraizamento, de
alheamento, de ausncia de laos de pertena e de uma unidade fraca do
aglomerado populacional sobre o qual se exerce o poder. Esto entre esses factores

75

o facto de o centro de poder assentar num determinado substracto populacional e

este exercer a democracia representativa, atravs da realizao de eleies
competitivas baseadas no sufrgio universal, em que decorrem campanhas
eleitorais com promessas que exaltam a identidade da realidade social que vai
escolher pelo voto e so produzidas mensagens que apelam participao e
assentam no estmulo aos sentimentos de pertena dos cidados ao aglomerado
humano em causa. Outro factor a existncia de interesses e de grupos de
interesse movimentando-se em torno desse centro do poder e disputando-o,
tambm com base na exaltao da sua identidade e apresentando como comuns
interesses particulares. assim que a existncia de um Estado, que aparece em
muitas destas concepes como um dos exemplos de uma realidade que tem
subjacente uma sociedade, pode favorecer o aparecimento ou consolidao do
fenmeno nacional, e por isso dar origem a uma realidade prxima da Comunidade.
Podem igualmente assinalar-se fenmenos como o aparecimento, em momentos de
crise, da contestao da existncia de comunidades e da sua unidade, que em
momentos anteriores pareciam estar perfeitamente consolidadas.
Recorde-se que, como Max Weber assinala, Tnnies recorre a tipos puros, de
carcter abstracto; mas a verdade que a realidade nunca to pura como os
tipos puros que so forjados com vista sua abordagem.

6.1. A nao como base do Estado e do

poder
A nao e os conceitos dela derivados desempenham ainda hoje um lugar
central na cincia poltica, embora por vezes, em alguns autores, como
elemento de referncia a uma poca supostamente ultrapassada, ou em vias
de o ser. De qualquer modo, pacfico o grande papel histrico
desempenhado por esta realidade e por ideias que a tm subjacente, como o
princpio da nacionalidade, segundo o qual todas as naes teriam o direito de
se constiturem em Estados, ou pelo menos o direito de autodeterminao, no
sentido de optarem pelos seus destinos.
Em relao ao conceito de Franco Goio afirmou que difcil de tratar, se no
intratvel.
Mas, apesar de todos os esforos, no possvel em muitos casos distinguir
com clareza qual a natureza e a intensidade das vrias identidades que se
reivindicam como base para o exerccio do poder e qual deve ser a natureza
deste em funo dessa identidade.
A preocupao e aco do poder em favor da identidade do espao social em
que se exerce tende a ser de uma intensidade inversamente proporcional
fora dessa identidade. Assim, quanto menor a identidade existente, maior
tende a ser a aco do poder no sentido de a criar. Por outro lado, importa
obviamente analisar contra quem afirmada a identidade, quem so as
entidades cujo poder disputado atravs das aces de afirmao da
identidade.
interessante o facto de o alargamento da investigao coincidir com a
frequncia das vozes que referem a existncia de uma crise do Estadonao, ou mesmo de uma crise da prpria ideia de nao. No deixa de
haver, entretanto, vozes que afirmam que o Estado-nao, sobretudo no caso
de ser heterogneo, no s tem futuro como deve t-lo: o caso de Ralf
Dahrendorf, para quem o Estado nacional heterogneo uma das grandes
conquistas da civilizao. At hoje pelo menos, afirma, no se encontrou

76

nenhum outro quadro de conjunto no qual os direitos de todos os cidados

possam ser estatudos, isto , formulados e garantidos. No entanto, como
reconhece, o Estado-nao condio necessria, mas no suficiente, do
direito e da liberdade. No entanto, distingue, na linha de Michael Ignatieff, as
ethnic nations das civic nations, isto , as naes que assentam sobre uma
alegada homogeneidade tnica e as que assentam sobre a igualdade de
direitos dos diversos grupos, para concluir que s a civic nation uma
conquista da civilizao: o Estado nacional pretensamente homogneo estaria
constantemente exposto tentao de agredir as minorias e os vizinhos; o
Estado nacional heterogneo est constantemente colocado perante o desafio
da igualdade de direitos para os desiguais. Importa, no entanto, ter em conta
que a homogeneidade tnica de muitos Estados uma fico criada pelo
poder e no uma lealidade existente; e que, por outro lado, no contornvel
em todos os casos o facto de o regime poltico e os seus valores serem
essenciais para determinar a atitude do Estado:
pode existir uma relativa heterogeneidade tnica no Estado e este tentar
enfrent-la com perseguies e no com a organizao da convivncia
cvica; e
h Estados com uma relativa homogeneidade tnica que no a
transformaram num factor de agressividade em relao a vizinhos.
As dificuldades, porm, no deixam de existir. Manifestam-se desde logo no
facto de a luta em torno das identidades resvalar frequentemente para o
debate e a interveno poltica: no Reino Unido, por exemplo, a ideia de
identidade nacional foi introduzida pela Nova Direita como parte do programa
de regenerao nacional, numa situao de declnio industrial,
desaparecimento do imprio, crise da coeso social, afirmao de novas
lideranas na Europa.
Na prpria Europa ocidental as naes so, muitas vezes, uma realidade
criada a partir do prprio poder poltico na base de uma forte diversidade e de
unidades sociais intermdias entre comunidades de base e o Estado, a que
alguns no hesitam em chamar naes quando existem identidades culturais
marcadas15.
H quem defenda, por outro lado, que o Estado-nao tem vindo a ser
corrodo e a sofrer uma eroso, de cima e de baixo, pela supranacionalidade e
pela regionalizao. Pelo contrrio, o fim do sculo XX se caracteriza, a nvel
internacional e tambm na CE, por uma multiplicao dos particularismos e
pela complexificao das lealdades: a nova ordem internacional parece tender
a multiplicar e a tornar cada vez mais complexos os particularismos.
A questo consistir, pois, em assumir as lealdades mltiplas como base de
uma nova ordem ao nvel de cada pas, ao nvel comunitrio e ao nvel
internacional, sem pretender substituir absolutamente cada uma das existentes
por outra, proclamada como sendo central e at a nica, seja a nao, como
aconteceu no passado, seja o governo mundial, seja o governo comunitrio.
No parece, com efeito, que esteja vista, um horizonte de sucesso do
campo mundial ou continental s naes enquanto base central de construo
de relaes de dominao poltica. Estamos, pelo contrrio, em parte do
mundo, numa via de regresso a nacionalismos em vez da sua morte anuncia________________________________
Ver, por exemplo, Robert Lafont, La Nation, l'tat, les Rgions, Paris, Berg International Editeurs,
1993, sobretudo pp. 57 e segs. corrente falar, por exemplo, mesmo em relao a Estados unitrios,
em fenmenos como o nacionalismo escocs e mesmo no lesser extent Welsh nationalism, que
poderia colocar problemas de identidade nacional para a base social do Estado existente (Bhikhu
Parekh, Discourses on National Identity, p. 493).
15

77

da. Em qualquer caso, verificam-se fenmenos de reactualizao dos

patriotismos, embora no sejam unnimes as opinies acerca dos seus
caminhos e processos.
A reactualizao de patriotismos em torno do fenmeno nacional obviamente
diferente de pas para pas, mas no necessariamente incompatvel com o
desenvolvimento de um patriotismo constitucional (verfassungspatriotismus)
no sentido preciso que Jrgen Habermas d a esta expresso:
desenvolvimento de uma cultura poltica comum entre povos nos quais se
enrazam os mesmos princpios constitucionais, sem que existam as mesmas
origens tnicas, lingusticas e culturais: ser a situao dos EUA, da Sua;
poderia vir a ser, noutros termos e com outro figurino, a situao europeia
futura. Se assim for, os mesmos princpios jurdicos devero ser interpretados
a partir de diferentes tradies nacionais, de diferentes histrias nacionais.
Este patriotismo constitucional de que fala Habermas uma realidade
diferente do patriotismo propriamente dito: desenvolver-se-ia essencialmente
ao nvel da cultura poltica (e jurdica). No fim de contas, teremos aqui uma
tendncia para a desvinculao entre o espao-nao e o poder poltico; mas
este fenmeno de desvinculao relativa entre nao e poder poltico tanto se
pode encontrar ao nvel do Estado federal (ou do Estado multinacional que
Karl Renner preconizou no incio do sculo, e cuja teorizao foi j retomada a
propsito do futuro da Unio Europeia), como pode verificar-se noutro quadro,
de maior ou menor originalidade, de partilha de poderes entre Estados, uns
mais correspondentes a naes do que outros.
Por vezes assiste-se aproximao dos conceitos de povo e de nao,
embora o contedo e tratamento de um e outro conceito no tenham que ser
necessariamente os mesmos.
O fenmeno federal, e por vezes mesmo o fenmeno da regionalizao em
sentido poltico, como acontece em Espanha e no Reino Unido, tambm pode
assentar na ideia de que h povos no seio de um Estado que devem ser
dotados de instituies autnomas prprias.
O conceito de povo, porm, pode tambm acarretar dificuldades, se no nos
circunscrevermos a uma ptica estritamente jurdico-formal. Esta ltima
tambm pode no ser simples, mas resolve os problemas com relativa
facilidade, ao menos numa interpretao normativista: o povo constitudo
pelos que como tal so considerados pelo direito, designadamente pelo direito
constitucional, por serem titulares da nacionalidade ou da cidadania.
Nos diversos ramos das cincias humanas, de qualquer modo, nem sempre
idntico e inequvoco o tratamento do conceito de povo.
Refira-se, antes de mais, o conceito clssico de povo (uma multitudo que vive
em communio de interesses e fins, com juris consensus), e o conceito
funcionalista (um grupo de pessoas que compartilham hbitos
complementares de comunicao). Para a teorizao marxista, pelo seu lado,
deveria haver uma distino entre o sentido vulgar de povo, que se identifica
com a populao de um Estado, de um pas; e o sentido afirmado como
cientfico: povo a comunidade de pessoas, que se modifica historicamente,
formada pela parte da populao, camadas e classes, que pela sua situao
objectiva esto em condies de participar na resoluo dos problemas
concernentes ao desenvolvimento revolucionrio de um dado pas num dado
perodo.
No fundamental, a nao o povo visto na sua permanncia e na sua
continuidade histrica. O povo, portanto, refere-se a uma unidade social

78

culturalmente diferenciada, que controla ou aspira a controlar o poder de um

Estado, que dispe de um sistema de comunicao, de um feixe de direitos e
deveres e de um sistema simblico comum, e que considerado tal como
existe em cada momento; a nao corresponde, em boa medida,
perspectivao temporal e continuada, historificada, dessa unidade social.

6.2. Nao: sentido objectivo e sentido

subjectivo
frequente encontrarmos a distino entre um conceito objectivo e um
conceito subjectivo de nao.
A concepo objectiva procura essencialmente identificar a nao a partir de
distines no seio da espcie humana de natureza racial ou tnica. Temos
aqui no uma viso de natureza racionalista, que assente na vontade dos
membros de uma nao, mas sim uma concepo orgnica e cultural, que
concebe a nao como sendo obra divina.
No trabalho do Conde J. A. Gobineau, intitulado Ensaio sobre a Desigualdade
das Raas Humanas (1853-1855), aparece uma fundamentao objectiva
nesta linha que levou a que Gobineau viesse a ser apresentado por vezes
como pai das teorias racistas. Mas houve casos anteriores, tais como textos
sobre os judeus de Appio (a sua impureza biolgica seria causa da
propagao da lepra) e Tcito (as suas supostas taras, fsicas e morais). Mais
tarde, encontramos em autores adeptos do nacionalismo totalitrio, como
Charles Maurras, um trao essencial, associado a correntes deste tipo de
nacionalismo, a xenofobia: os prprios ingleses so brbaros e os alemes
meros aspirantes civilizao.
Pelo contrrio, a concepo subjectiva de nao baseia-se na ideia de que a
distino entre as naes no deve assentar numa suposta diferena de
raas puras, mas sim numa base cultural e numa certa sedimentao
histrica. uma concepo de tipo essencialmente voluntarista, que concebe
a nao como um produto da histria, assente numa opo consciente dos
indivduos e na adeso a princpios de convivncia colectiva aceites por todos.
Um dos defensores desta tese foi Ernest Renan (1882), apesar de ter
defendido posies racistas e anti-semitas (Renan considerava os judeus
inferiores face raa indo-europeia). Mas orienta o seu pensamento no
sentido de um utilitarismo pragmtico que est estreitamente ligado s suas
posies polticas. a partir destas que defende a ideia de nao electiva e
de nao como plebiscito de todos os dias, designadamente numa conferncia
na Sorbonne que ficou clebre. A afirma que a considerao etnogrfica no
significou nada na constituio das naes modernas e que no h raa pura e
fazer assentar a poltica na anlise etnogrfica faz-la construir sobre uma
quimera.
A nao aparece, assim, para esta concepo, como um plebiscito de todos
os dias, vista como um resultado directo da vontade dos povos.
Existem tambm concepes mistas, que recorrem simultaneamente a
elementos de uma e outra natureza.
A existncia de uma nao no significa, porm, que a nica forma poltica a
ela correspondente seja o Estado. Surge, assim, no caso de Espanha, a ideia
de que existe uma nao e de que no seio desta coexistem nacionalidades.

79

No inteiramente claro o que distingue uma e outra do ponto de vista cultural

e social (a no ser o tipo de poder que se exerce em cada caso).
Hoje, segundo as palavras de Ernest Gellner, os candidatos especialmente
promissores para o efeito da definio de nao so a vontade e a cultura.
As respostas, tambm nesta matria so diversas. Para Gellner, a cultura
erudita (high culture) essencial e o segredo do nacionalismo, embora
esta tenha que ser alargada das elites para as populaes inteiras,
designadamente atravs da educao.
O processo cultural e educacional de afirmao da ideia de nao, em todo o
caso, frequentemente inseparvel da deteno do poder, quer no plano do
monoplio da educao, quer da violncia, quer da fiscalidade.
O poder, entretanto, tanto pode forjar uma identidade nacional, como pode vir
a esbat-la, procurando a integrao maior ou menor das unidades sociais em
que era exercido o poder numa entidade mais vasta.
Existe um elemento essencial de afirmao de uma identidade nacional e que
a distingue de outras unidades sociais portadoras de culturas prprias: a
vontade partilhada de aceder construo de um Estado ou ao controlo de um
certo tipo de instituies polticas prprias. H, assim, uma relao necessria
entre nao e poder ou aspirao ao poder: a nao existe de forma
duradoura para ser uma base do exerccio do poder, eventualmente para lutar
pelo corte com um sistema de poder existente e pela afirmao de um novo
poder.
neste contexto que surge o papel histrico do princpio das nacionalidades,
isto , da ideia de que a cada nao deveria corresponder um Estado, com o
direito a ser ao menos na aparncia jurdica soberano e independente, ou
pelo menos exercer o direito autodeterminao.
Em sntese, a nao e o poder poltico que lhe corresponde procurando na
sua existncia a legitimao, implicam a existncia de um sistema central de
valores e este sistema no alheio a relaes de poder. Pelo menos desde a
Revoluo francesa, que proclamou a nao como titular da soberania em
substituio do Rei, e da Revoluo americana que incarnou na nao a
vontade de independncia dos povos colonizados, impossvel deixar de
pensar o fenmeno do Estado e, na nossa poca, a integrao europeia, sem
ter presente a realidade que a nao. No a nao que est a desaparecer
ou em crise, mas sim a soberania enquanto atributo do Estado, nos termos
absolutos tradicionais.
A internacionalizao de muitos problemas, a necessidade da sua regulao
internacional, a transferncia de poderes dos estados para instituies como a
Unio Europeia, no extingue a nao, antes conduz a um processo complexo
em que os povos sentem a necessidade de revalorizao, como se fossem
ainda mais necessrios, espaos diferentes de cultura e participao, que vo
desde a nao a outros, como a cidade, a autarquia, etc.

6.3. Poder e territrio

O conceito de povo est, na teoria clssica do Estado, de algum modo ligado
territorializao do fenmeno poltico, traduzida na correspondncia mnima
entre a unidade do exerccio do poder e autoridade e o substracto humano
sobre o qual ela se exerce. Em todos eles podem constituir-se aquilo a que o
Direito chama pessoas colectivas de populao e territrio ou pessoas

80

colectivas territoriais, para exprimir o facto de o exerccio de poder e a

comunidade humana sobre que se exerce serem delimitados em funo da
residncia numa determinada rea territorial.
Tem-se dito que esta territorializao , porm, cada vez manos passvel de
generalizao, sobretudo se tivermos em conta numerosas organizaes no
territoriais, que procuram interferir em diferentes procedimentos de deciso
poltica; realidades como a comunidade poltica do Islo, em que a Umma
uma unidade de crentes sobre a qual se exerce uma autoridade no territorial,
embora com efectiva projeco e relevncia que transcende o domnio
religioso e abrange o campo da poltica; a cultura hindusta, por sua vez,
baseia-se em castas ou seitas em que o territrio no se configura como um
elemento dominante na sua estruturao; tambm conhecida a falta de
correspondncia em frica entre unidades culturais e identidades tnicas e o
territrio delimitado como base para o Estado, depois de o ter sido como base
para as possesses coloniais16; de algum modo, na Europa de leste tambm
se acumularam casos de falta de correspondncia entre os limites do Estado e
da nao, levando a que, por vezes, as unidades tnicas possam funcionar
como uma real projeco poltica, por cima das fronteiras dos Estados e
criando problemas, por vezes difceis, de convivncia de minorias tnicas no
seio de um territrio em que h uma nao dominante. Pelo contrrio, h como
que uma desterritorializao do exerccio do poder, traduzida na aplicao
de normas no territrio de Estados e, simultaneamente, na interveno de
representantes destes em decises que no dizem respeito s ao territrio
que, em princpio, seria o nico que lhes caberia administrar.
O conceito de populao um conceito particularmente adequado numa
poca de internacionalizao da mo-de-obra e de existncia de grandes
fluxos migratrios.
Nos casos em que prevalece o critrio do ius sanguinis como base da
cidadania, como que se verifica uma desterritorializao do elemento povo
que corresponde, de algun modo, a uma antecipao de uma caracterstica
que h quem atribua ao poder poltico moderno, sobretudo em situaes de
integrao: em vez de ser exercido essencialmente num territrio, o poder
frequentemente negociado fora do territrio, designadamente atravs da
participao nos rgos de organizaes de integrao.

6.4. Federalismo e regionalismo

A ateno ao fenmeno regional justifica-se quer por Portugal ser um pas
parcialmente regionalizado (caso dos Aores e da Madeira), quer devido ao
facto de o fenmeno regional ter uma grande importncia na Unio Europeia.
Este facto leva mesmo Manuel Braga da Cruz a afirmar que se assiste hoje
passagem da concepo da Europa das ptrias para a ideia da Europa das
regies; ou Jean Labasse a prever a lenta formao de uma identidade psnacional, respeitadora das especificidades culturais, com base nesses
espaos, vividos no quotidiano, que so as regies.
________________________________
Ver Bertrand Badie e Marie-Claude Smouts, Le Retournement du Monde. Sociologie de la Scne
Internationale, pp. 44-45. Os Autores mostram que, apesar das aparncias em certos momentos, por
detrs dos vrios nacionalismos africanos no estavam perspectivas de afirmao universal do
movimento nacionalista mas, sobretudo, influncias polticas e estratgias de poder e a influncia dos
colonizadores sobre as elites dos pases que contestaram a colonizao. De resto, na nova situao
criada pela derrocada da URSS e dos regimes do leste da Europa, h um amplo campo para
revivalismos culturais, por vezes aproveitados para contestar os Estados (e as naes que
entretanto foram afirmadas como existentes): cfr. Samir Amin, L'thnie l'Assaut des Nations, Paris,
Harmattan, 1994 (com a colaborao de Joseph Vansy), passim.
16

81

H situaes em que o que est em causa essencialmente a afirmao de

uma nacionalidade, atribuindo-lhe um estatuto poltico e um certo grau de
autonomia no quadro de um Estado soberano. A descolonizao deveria ser
feita no por meio da independncia e da concretizao do princpio das
nacionalidades, mas sim atravs da criao de estruturas regionais, embora
estas possam ter diferente natureza e um grau maior ou menor de autonomia
poltica e administrativa.
No caso portugus nunca ningum ps o problema nestes termos em relao
s regies do continente que esto previstas na Constituio e sobre as
quais se debruou o referendo de 8 de Novembro de 1998. Mas o problema j
foi colocado pelos dirigentes polticos regionais mais relevantes dos Aores e
da Madeira, em termos semelhantes a estes. Entre outros aspectos, procurase um estatuto no quadro da integrao, at porque j foi defendido que as
unidades essenciais componentes de uma federao europeia fossem as
regies e no os Estados nacionais.
A CE pode funcionar como factor de presso, embora de peso relativo, para
que sejam institudas regies onde no existem, bem expressa em
documentos como a Carta Europeia da Regionalizao e na opo pelo
partenariat com as regies eleitas em matria de poltica regional
comunitria e na criao do Comit das Regies. Entretanto, os princpios que
a CE consagra no seu estatuto jurdico, como o princpio da
subsidiariedade, so invocveis na estruturao interna das naes para
instituir as regies e dot-las de meios e poderes.
Mas no correcta a ideia, que por vezes de algum modo aparece, de que, de
algum modo, a regio um fruto do processo de integrao europeia.
certo que a institucionalizao, com o Tratado de Unio Europeia, de um
Conselho das Regies demonstrou a importncia desta questo na integrao
comunitria. J foi mesmo referida a possibilidade de se tratar de um embrio
de uma segunda cmara. Mas o papel da CE na regionalizao no deve ser
exagerado.
As razes que levaram regionalizao so diversas e fundamentalmente de
carcter interno. Por outro lado, existem diferentes modelos de regies que
pouco tm a ver uns com os outros:

h casos em que o objectivo resolver o problema da coexistncia de

vrias nacionalidades no quadro de um Estado unitrio, como acontece
em Espanha em alguns casos;

noutros casos, trata-se de ter em conta realidades particulares de

carcter cultural, tnico e lingustico, como ter sido o caso do
complexo processo da Blgica;

noutros casos, entende-se que se verifica a existncia de interesses

especficos decorrentes de particularidades geogrficas e culturais
que geraram aspiraes de autonomia, como acontece em Portugal,
com as regies autnomas dos Aores e da Madeira e eventualmente
com as Canrias: so as regies ultraperifricas da CE, que deram
origem a programas especficos tendo como fundamento o seu
afastamento e a sua insularidade;

noutros casos existe apenas um propsito de criar estruturas

legitimadas pelo voto, capazes de desenvolverem determinadas
actividades com maior participao e interveno popular e

82

reequilibrando a distribuio de poderes entre eleitos e funcionrios e o

espao para a poltica face ao aparelho administrativo central;

pode eventualmente pesar tambm, em certos casos, a necessidade

de organizar a Administrao de forma descentralizada, aliviando o
Estado-Administrao Central de certas tarefas. Pode ter sido,
eventualmente e em alguma medida, uma das motivaes mais
importantes para a regionalizao em parte dos casos da Frana.

As razes que esto na base da regionalizao so muito diversificadas

consoante os pases e mesmo, por vezes, no seio de um mesmo pas. Luisa
Torchia, por exemplo, enumera quatro causas para a regionalizao que
podemos tentar resumir:
1) Reequilibrar a responsabilidade entre eleitos e funcionrios, garantindo
mais rgos eleitos;
2) Existncia de identidades culturais, tnicas, lingusticas, geogrficas;
3) Aliviar a sobrecarga do Estado-Administrao Central;
4) Procurar a melhor localizao das decises.
Note-se, entretanto, que a segunda ordem de razes no de verificao
obrigatria, e por vezes no se verifica mesmo; que a terceira e a quarta esto
muito ligadas (como, alis, a Autora aponta).
A verdade que existem nos diversos pases vrios nveis intermdios de
exerccio de poder entre os municpios ou comunas ou outros nveis de base
de exerccio do poder (como as freguesias ou os arrondissements), que so
diferentes das regies: os condados, as provncias, os distritos, os
departamentos e, a outro nvel, os Estados federados.
No entanto, no possvel definir a regio a partir de uma determinada
dimenso, ainda que mdia ou aproximada, apesar de a ideia de espao
mdio como elemento caracterizador da regio aparecer numa definio do
Conselho da Europa:
Um territrio de dimenso mdia susceptvel de ser determinado geograficamente
e que considerado como homogneo.

No entanto, a referncia a um espao ser homogneo desde logo discutvel,

sobretudo tendo em conta que existem regies que se caracterizam pela
heterogeneidade em relao a vrios parmetros.
Para definir regio e Estado federado teremos que recorrer a outros critrios,
de que se pode destacar quatro:
1) Os Estados federados foram historicamente Estados soberanos, que
decidiram criar o Estado federal (nas federaes em sentido prprio),
enquanto as regies so criadas ou reconhecidas por um Estado unitrio;
2) Os Estados federados esto representados numa das cmaras do
parlamento, geralmente com um nmero de representantes
(frequentemente senadores) que independente do seu nmero de
habitantes, enquanto nos Estados unitrios podem existir segundas
cmaras formadas a partir de rgos regionais e locais (como acontece
em Frana), mas sem que os senadores sejam, como nos Estados
federais, representantes de Estados que tm assento por direito prprio;
3) Os Estados federados possuem em geral o poder jurisdicional prprio, o
que no se verifica nas regies polticas ou administrativas;

83

4) O Estado federado dispe, em geral, de uma margem de auto-organizao

que as regies polticas no possuem, j que os aspectos essenciais
relativos aos seus rgos, forma de eleio, e competncias so
estabelecidos pela Constituio do Estado unitrio e pelo Estatuto
aprovado pelo Parlamento no exerccio de um poder soberano.
Assim, por exemplo, os limites da autonomia do Estado federado so
estabelecidos na Constituio atravs da definio da competncia do Estado
federal, o que pode acontecer ou no com as regies polticas, mas no
acontece em geral no caso das autarquias locais, sejam ou no regies: a
descentralizao pode estar consagrada, mas tal no significa em geral que
venha a ser estabelecido um elenco taxativo de competncias. Por outro lado,
este tipo de regies est sujeita a tutela nos termos constitucional e
legalmente determinados (inspeces de legalidade de actuao, por
exemplo), o que no acontece com os Estados federados.
No aceitvel, entretanto, a distino entre regio e Estado federado em
funo de a regio ser um fenmeno inserido em processos de
descentralizao de natureza meramente administrativa, enquanto o
federalismo seria um fenmeno poltico; este critrio s vlido para a
distino entre Estados federados e autarquias locais, (incluindo nestas as
regies administrativas), partindo do princpio que a definio do que se deve
entender por poltico assenta em ter ou no ter capacidade legislativa. Mas
este critrio no vlido para distinguir o federalismo das regies polticas,
porque estas tm poderes legislativos tal como os Estados federados.
A dificuldade de distinguir (des)centralizao poltica de (des)centralizao
administrativa de tal ordem que j surgiram teses que pem em causa a
possibilidade de distinguir regies polticas e regies administrativas,
afirmando que se trata de graus quantitativos diversos de um mesmo
fenmeno, a centralizao ou descentralizao de funes estaduais. Quanto
regio administrativa, uma das categorias de autarquias locais.
Regies como espaos de descentralizao poltica, poltico-administrativa ou
administrativa caracterizam-se por terem rgos que resultam do sufrgio
universal, como inerente ao prprio conceito de descentralizao territorial;
as regies como espao de desconcentrao de servios do Estado a nvel
perifrico correspondem a uma utilizao do conceito de regio em sentido
lato, que consideramos imprprio e no rigoroso (pense-se, no caso
portugus, nas Comisses de Coordenao Regional e direces regionais de
numerosos ministrios, entre outras). Este facto no significa que no possa
verificar-se a existncia de uma identidade regional forte, e mesmo de uma
nacionalidade, sem existir uma regio entendida como pessoa colectiva
descentralizada. Foi o que aconteceu durante muitos anos, por exemplo, na
Esccia e no Pas de Gales no caso do Reino Unido at h pouco tempo.
Destas consideraes resulta que o conceito de regio tem que ser um
conceito operacional. Por isso, adoptamos o seguinte conceito: regio a
pessoa colectiva pblica de populao e territrio cujos rgos so legitimados
pelo sufrgio universal, cujo mbito territorial corresponde ao maior espao de
exerccio do poder abaixo do Estado-Administrao Central e cujos poderes e
meios financeiros no resultam essencialmente de um poder de autoorganizao, mas sim de normas e deliberaes emanadas dos rgos de
soberania. Daqui decorre que tanto so regies, para efeitos operacionais, as
que se configuram formal e juridicamente como tais, como as que so a mais
ampla pessoa colectiva pblica de populao e territrio abaixo da

84

Administrao Pblica central, mas que se podem configurar mais como

provncias ou distritos, no caso de acima de umas ou de outros no haver
uma regio e de os seus rgos serem eleitos.
O critrio aparece, assim, como sendo de carcter predominantemente
jurdico, mas com ateno componente sociolgica. Esta distino
importante porque diferente a situao de um rgo de poder que pode
legislar e a situao de um rgo que tem competncia meramente
regulamentar, quer do ponto de vista jurdico, quer do ponto de vista da sua
situao no sistema poltico. Quando se afirma, com frequncia, que o
Estado-nao estaria no s em crise, ou mesmo condenado, ou em vias de
o ser, pelos processos de integrao, atravs dos quais perderia poderes para
as instncias transnacionais, mas tambm devido existncia de um nvel de
exerccio de poder inferior ao nacional, a regio, essencialmente neste
tipo de regio forte que se est a pensar.

6.5. Da poltica no interior das naes crise

das fronteiras
Os pases constituem a base territorial dos Estados-nao e, frequentemente,
a maior das unidades que objecto de investigao por parte de muitos
estudiosos da rea das cincias sociais.
certo que nos parece que se tem verificado um certo regresso ao Estado
na investigao em cincias sociais e na cincia poltica em particular.
Na poca actual, com as tendncias para a integrao comunitria, e com
outros processos de integrao, e mesmo para o globalismo, cada vez
mais difcil forjar um conceito de Estado to abrangente que permitisse incluir
os fenmenos e as realidades polticas crescentemente importantes e que no
podem deixar de ser inseridas no campo da investigao da cincia poltica.
No caso especfico dos Estados-membros da Comunidade Europeia, tem
razo de ser a observao de Oberdorff segundo a qual precisamos de nos
habituar a um modelo inovador construdo a partir de uma interpenetrao dos
nveis de deciso na Europa. Nesse caso, mais ainda que outros,
desadequado centrar o estudo da poltica nas fronteiras de um pas e, em
separado, nas relaes que os pases estabelecem a nvel internacional.
Ora a verdade que grande parte do estudo e a investigao acerca dos
sujeitos, factos e actividade poltica arrancam, em geral de um pressuposto:
estes fenmenos desenvolvem-se em sociedades concretas, claramente
delimitadas em relao a outras. Os diferentes modelos tericos que foram
forjados assumem explcita ou implicitamente este facto.
Se o estudo do campo da poltica essencialmente, para muitos, o estudo do
que se passa neste campo no interior das naes, em compartimento
relativamente estanque em relao ao que se passa no exterior e ao seu
reflexo no interior, certo que, em geral, os investigadores da Cincia
Poltica interna no ignoram o contexto envolvente. Assim, por exemplo, o
mtodo sistmico refere no s um contexto intra-social do sistema poltico,
que tem mplicito o reconhecimento de que nem tudo o que social poltico,
mas tambm um contexto extra-social, constitudo por outras sociedades
globais que cercam aquela em que se situa o sistema poltico, que a
influenciam e que com ela estabelecem relaes mais ou menos profundas.
Mas a verdade que, nas mais diferentes latitudes, a poltica interna e as
relaes externas foram, com frequncia, vistas como campos demasiado

85

separados, o que desajustado numa situao de grande aproximao dos

diferentes sistemas e de forte intensificao da importncia dos fenmenos e
actos exteriores a esses sistemas, mas que se repercutem no seu
funcionamento.
Por sua vez, evidente que a ordem internacional foi essencialmente vista
como um produto da vontade dos Estados, concebidos como sendo
tendencialmente de base nacional e soberanos. A diplomacia, por sua vez, era
apresentada como devendo desempenhar um papel de reguladora por
excelncia das relaes internacionais e a guerra como sendo a continuao
da poltica por meios violentos ao nvel das relaes interestaduais.
Em sntese, a viso da poltica com base nos Estados e das entidades em que
se desdobra, nos sistemas polticos que em torno deles se estruturam, e das
relaes interestaduais e internacionais como compartimentos quase
estanques foi posta em causa por representar uma concepo que no
reflecte a realidade.
Ao mesmo tempo, so os Estados de maior dimenso a dizerem a ltima
palavra quanto ao exerccio do poder internacional, quer se trate de paz ou de
guerra, das relaes com os indivduos, do acolhimento aos investimentos
estrangeiros ou das relaes diplomticas.
A situao existente leva a afirmar que no h crise do Estado Nao mas
sim crise do Estado Soberano. Esta hiptese justifica-se no caso dos pases
da Comunidade Europeia, mas tambm se aplica noutras zonas do Globo, em
que os sistemas polticos so muito abertos e a influncia de factores externos
e a interseco de sistemas polticos muito acentuada, ao mesmo tempo que
a realidade nao permanece como muito forte.
Nesse contexto, passaram a ser especialmente frequentes as referncias ao
princpio da subsidiariedade. Este princpio consiste essencialmente em
afirmar que as atribuies devem ser exercidas pelo centro mais prximo das
populaes e s devem ser transferidas para o centro mais distante as
atribuies que a possam ser melhor exercidas. Sobre a sua origem,
frequente a invocao do pensamento aristotlico, tomista; mas tambm do
pensamento de Johannes Althusius, de Calvino, Proudhon, e sobretudo da
prtica dos Estados federais.
igualmente corrente a referncia a Tocqueville, ao processo poltico e ao
federalismo norte-americano; mas a situao norte-americana vista nos
tempos mais recentes contraditria, porque a tendncia histrica de
natureza centralizadora.
Outros autores referem como grande criador do princpio um jesuta alemo,
inspirador da encclica Quadragesimo Anno, bem como os defensores de
verses mais radicais da integrao europeia. Est em causa, especialmente
no domnio da doutrina social da Igreja, afirmar o princpio da subsidiariedade
como indissolvel da ideia de solidariedade, como estando situado a meio
caminho entre o individualismo liberal e o colectivismo e exaltar o papel das
comunidades intermdias e corpos intermdios, nas quais os indivduos
deveriam encontrar o espao necessrio para a afirmao da sua liberdade;
mas o princpio afirma-se com uma projeco mais larga, especificamente
institucional, horizontal e vertical.
Esta paternidade catlica em relao ideia da subsidiariedade interpretada
correctamente, isto , na sua verso descentralizadora ou descendente, no
aceite por autores que referem que a Igreja Catlica no adopta na sua

86

organizao interna a descentralizao; afirmou-se mesmo que se deveria

encontrar no relativo peso da religio catlica nos seis pases fundadores da
Comunidade Europeia a explicao para a adopo de um modelo
centralizador que teria sido adoptado no Tratado de Roma. Outros autores
referem um suposto esprito descentralizador dos protestantes. Mas estas
afirmaes no so suficientemente fundamentadas.
De resto, o princpio da subsidiariedade, embora sendo de carcter bsico e
originariamente descentralizador, na sua aplicao prtica tanto pode conduzir
a uma prtica centralizadora como a uma prtica descentralizadora. Depende
de quem detm o poder, das lutas em torno da sua repartio, do modo como
se ponderam os interesses e necessidades em causa e da interpretao que
concretizada.
Na poca actual mesmo corrente encontrar situaes em que este princpio
invocado para fundamentar transferncias de poderes do Estado-nao para
estruturas de integrao ou para estruturas internacionais de outra natureza.
Este facto, de resto, referido frequentes vezes quando se acentua a
necessidade de regular para combater prticas nocivas que so desenvolvidas
escala internacional, de modo a assegurar limiares mnimos de proteco no
plano social, ambiental e de proteco de direitos fundamentais.

87

7. Sobre ideologias polticas

Para alguns autores a cincia poltica essencialmente uma histria e o estudo das
ideologias polticas. Talvez por reaco a esta perspectiva limitada, e
correspondendo a um clima em que o termo ideologia assumiu para muitos um
sentido pejorativo e em que se falou em morte das ideologias, o tema deixou, por
vezes, de ser abordado em manuais e estudos genricos de cincia poltica. Somos,
porm, colocados perante uma dificuldade: Tanto na linguagem poltica prtica,
como na linguagem poltico-filosfica, sociolgica e poltico-cientfica, no existe
talvez nenhuma outra palavra que possa ser comparada Ideologia pela frequncia
com a qual empregada e, sobretudo, pela gama de significados diferentes que lhe
so atribudos.
Refira-se o papel especial da obra de Destutt de Tracy, publicada em Paris em 1801,
com o ttulo Elementos da Ideologia. O objectivo deste trabalho , na esteira da
corrente francesa de materialismo sensorial e psicologista cujo maior expoente
Condillac, propor uma cincia das ideias com base em sensaes externas e nas
percepes mentais. O facto de Tracy ser adepto do liberalismo, mas crtico de
Napoleo Bonaparte, leva a que seja este o primeiro a usar a expresso ideologia
com uma carga depreciativa.
A atitude positivista e de crtica radical de preconceitos leva, entretanto, ao
desenvolvimento ulterior da sociologia de mile Durkheim e est na base do
entendimento de Marx da ideologia como simples reflexo de relaes de classe: a
moral, a religio, a metafsica, so parte da ideologia e esta uma das formas de
conscincia, sendo a vida que determina a conscincia e no a conscincia que
determina a vida.
Num quadrante oposto, as teorias elitistas tambm concebem a ideologia como um
sistema de pensamento que tem como funo essencial a defesa de um grupo
social. o caso de Pareto e Mosca, que afirma que toda a elite leva prtica
derivaes (Pareto) ou frmulas polticas (Mosca) em qualquer dos casos com
o objectivo de justificar o seu poder.
Hoje utiliza-se a expresso ideologia noutro sentido: para referir qualquer conjunto
abrangente e consistente de ideias acerca do mundo partilhada por um grupo social
mais ou menos amplo. Refira-se ainda Edward Shills, para quem ideologia uma
das formas que pode revestir os diversos modelos integradores das crenas morais
e cognitivas sobre o homem, a sociedade, o universo (...) que florescem nas
sociedades humanas.
A evoluo levou Norberto Bobbio a propor a distino entre um sentido fraco de
ideologia, que vai essencialmente no sentido do que referimos, e um sentido forte,
que tem origem no conceito de ideologia de Marx, para quem ideologia seria uma
falsa conscincia das relaes de dominao de classe.
Podemos encontrar, neste contexto, uma distino entre os grandes sistemas
imputveis a pensadores individuais e as ideologias, que so ideias com peso social
(e especificamente poltico, no caso de se tratar de ideologias polticas). assim que
na cincia poltica norte-americana aparece a distino entre literature e belief
systems. Neste ltimo caso, as ideias so tratadas como factos, procurando-se uma
definio e um tratamento cientfico o mais exacto possvel.
Numa outra perspectiva, de tipo sociolgico, a ideologia tambm aparece como falsa
representao da realidade, mas que tem causas objectivas: seria o caso referido da
ideologia dominante em Marx, para quem o processo de produo de ideologia
tem causas sociais, podendo a ideologia da classe dominante tornar-se a ideologia

88

socialmente dominante, e partilhada mesmo por parte de muitos dos que so

dominados; mas encontramos antecedentes desta concepo em Maquiavel, Jean
Bodin, Hobbes, Helvetius. E, no nosso sculo, estaria na mesma linha, um autor
como Max Weber, neste caso sobretudo com a teoria das fontes de legitimidade do
poder, alm das referidas teorias elitistas.
Numa perspectiva mais geral, podemos dizer que a expresso ideologia
crescentemente utilizada para designar de forma pejorativa as ideias dos opositores,
procurando inculcar que defender uma no ideologia deveria ser um factor de
legitimao das prprias ideias e defender uma ideologia seria uma demonstrao
de erro e falsidade.
Tem sido frequente, em face das vicissitudes do conceito de ideologia, adoptar antes
uma perspectiva, essencialmente de base histrica e comparada, de estudo das
teorias polticas, das doutrinas polticas, do pensamento poltico, das grandes obras
polticas ou das ideias polticas. Este facto no significa que no se mantenha um
estudo especfico das ideologias, eventualmente com aproximao entre este
conceito e o de teoria poltica, nos casos em que estas so partilhadas por agentes
polticos relevantes e assumem peso social e poltico significativo.
Assim, por exemplo, poder entender-se por democracia o governo do povo, de
acordo com a origem grega da expresso; mas este facto no impede que o
entendimento de quem que integra o povo seja eminentemente varivel para um
adepto da escravatura, na Grcia, para um adepto da excluso do voto dos no
proprietrios, das mulheres e dos analfabetos, no perodo liberal, ou para um adepto
do sufgio universal na actualidade. H adeptos da democracia, se a entendermos
sobretudo como o procedimento por eleies para determinar quem governa, que
entendem que esta s se realiza plenamente se forem assegurados universalmente
os direitos fundamentais de carcter econmico, social e cultural, at porque sem
esta realizao as pessoas no estariam em condies de escolher com pleno
conhecimento de causa quem as deve governar. Outros, pelo contrrio, entendem
que a interveno do Estado e da Administrao fonte de autoritarismo e
burocracia, adoptando assim uma posio favorvel ao liberalismo mas que
apresentada como necessria para uma verdadeira salvaguarda da democracia. H
ainda adeptos da democracia que preconizam a democracia directa e as decises
polticas essenciais por meio de referendo como a nica forma de o povo
verdadeiramente governar e quem entenda, pelo contrrio, que os referendos so
passveis de manipulao por foras polticas e sociais dominantes. Outros pensam
que a democracia participativa, designadamente nos pequenos espaos, a
verdadeira forma de exerccio da democracia.
Podemos, entretanto, e apesar das dificuldades, distinguir alguns critrios essenciais
de avaliao das ideologias.
A atitude face ao poder no que respeita adopo de posturas mais ou menos
autoritrias e de admisso ou excluso de outras ideologias.

A medida em que se adopta uma postura de transformao social e se preconiza

rupturas polticas (podendo estas assumir diferente natureza) ou se defende a
conservao ou a restaurao plena de estruturas anteriormente existentes ou
idealizadas como se tivessem existido.

A atitude face legitimidade do poder: se se admitem fontes de legitimao

como factos histricos e o poder carismtico deles decorrente para um ou vrios
chefes, ou se se admite como nica fonte de legitimidade a realizao peridica
de eleies competitivas.

A medida em que propem ou exigem a interveno de poderes pblicos na

realizao de objectivos definidos como de interesse pblico de uma comunidade

89

ou, pelo contrrio, reclamam o mximo de absteno do Estado e da

Administrao Pblica em relao aos problemas sociais.
importante ainda assinalar a distino entre ideologia e pragmatismo, estabelecida
por Giovanni Sartori. Os sistemas ideolgicos de crenas seriam caracterizados por
uma mentalidade rgida e dogmtica, bem como doutrinria, que fariam apelo aos
princpios e argumentao dedutiva. Alm disso, assumiriam uma dimenso
emotiva e mesmo passional, de onde resultaria uma forte dedicao e activismo que
seriam essenciais para as elites polticas. Nesta emotividade estaria a explicao
para fortes conflitos polticos.
Surgiu, entretanto, uma tese que defendeu o declnio das ideologias ou o
apaziguamento ideolgico em autores como Aron, Shills, Daniel Bell e Lipset. A
aceitao do Wellfare State e do declnio de ideologias rgidas, imperativas e do
fanatismo associado s crenas polticas era o fundamento essencial para esta tese.
Aps a queda dos regimes do Leste surgiu a tese do fim da Histria (que foi
recorrente ao longo da Histria) em especial na obra de Fukuyama.
Mesmo sendo evidente em muitos casos o declnio dos sistemas de pensamento
fechados e das intervenes polticas apaixonadas, do activismo poltico intenso e
das concepes totalizantes, no deixa de se verificar a existncia de sistemas de
crenas polticas, mais ou menos partilhadas.
A concepo forte de ideologia, na expresso de Bobbio, tem a vantagem de, ao
dizer que a ideologia (ou pode ser), uma falsa representao da realidade apelar
para o confronto entre as afirmaes dos lderes polticos e a investigao das
realidades, aspecto que essencial como objectivo da cincia poltica.

FIM

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41031
INTRODUO CINCIA
POLTICA

TESTES FORMATIVOS

MANUEL MEIRINHO

2007

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1 TESTE FORMATIVO

Nota explicativa

a) O teste composto por 20 questes distribudas por um nico grupo, sendo as

respostas de escolha mltipla.
b) Dado tratar-se de uma disciplina de introduo, as questes abordam,
essencialmente, os conceitos fundamentais acerca das matrias tratadas no Manual
de apoio disciplina: Lus de S, Introduo Cincia Poltica, Lisboa,
Universidade Aberta, 1999.
c) Caso o aluno deseje aprofundar algumas matrias, sugere-se que consulte a
bibliografia especfica indicada no Manual.
d) A grelha de cotaes a seguinte: (20 questes x 1 valor = 20 valores).

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GRUPO I
Responda s seguintes questes, assinalando no quadrado respectivo a opo
correcta.
1. O termo poltica (politics) refere-se a:
A. Ao conjunto de medidas que visam realizar objectivos a cargo do poder
poltico.
B. Ao processo de competio pelo poder poltico, ao seu exerccio e sua
manuteno.
C. prossecuo de medidas que visam o interesse comum.
D. Aos processos eleitorais relativos competio poltica.
R= Poltica designa essencialmente a competio pelo poder poltico, quer seja
pela sua conquista, quer pela sua manuteno ou pela determinao do sentido
em que exercido.
2. Entende-se por sistema poltico:
A. O conjunto de instituies, grupos ou processos polticos caracterizados por um
certo grau de interdependncia recproca.
B. O conjunto de instituies polticas que actuam em permanente conflito.
C. As relaes que o Estado estabelece com as restantes instituies polticas.
D. As relaes que os governantes estabelecem entre si e entre os governados.
R= Em geral, pode dizer-se que o conceito de sistema poltico refere-se a qualquer
conjunto de instituies, grupos ou processos polticos caracterizados por um
certo grau de interdependncia recproca.
3. Entende-se por regime poltico:
A. Uma determinada forma de articulao do conjunto das instituies polticas a
quem cabe o exerccio da autoridade.
B. A forma como o Estado se organiza para cumprir as funes que lhe so
cometidas.
C. Os mtodos com que o poder poltico exercido, a forma de dominao do
Estado e o modo como este manifesta a sua fora.
D. s relaes formais entre as instituies polticas decorrentes da Constituio.
R= O conceito de regime poltico atende aos mtodos com que o poder poltico
exercido, forma de dominao do Estado e ao modo como manifesta a sua fora.

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4. A Estrutura do Estado ou forma da unidade estatal, respeita:

A. Ao modo como o Estado se organiza para cumprir as funes que lhe so
cometidas
B. diviso do Estado em parcelas territoriais, s suas funes e s relaes com
os rgos superiores de poder.
C. Ao modo como se organiza a repartio dos poderes no plano jurdico e
constitucional.
D. Ao conjunto das instituies polticas e s suas funes.
R: Por estrutura do Estado (tambm designada por forma da unidade estatal) deve
entender-se a diviso do Estado em parcelas territoriais, a situao dessas
parcelas territoriais no conjunto do Estado e as funes que lhes cabe
desempenhar, as suas relaes com os rgos superiores de poder (os clssicos
rgos de soberania) e com a administrao central.
5. De acordo com Adriano Moreira, os partidos polticos so:
A. Organizaes durveis no tempo e que disputam pela via eleitoral o poder.
B. Organizaes que lutam pela aquisio, manuteno e exerccio do poder.
C. Entidades dotadas de personalidade jurdica, de tipo associativo e com carcter
duradouro.
D. Organizaes que apresentam candidaturas a eleies tendo em vista o exerccio
do poder.
R: O conceito de Adriano Moreira partidos so organizaes que lutam pela
aquisio, manuteno e exerccio do poder foge a algumas das observaes
feitas definio mnima de Sartori; mas poder no estabelecer uma fronteira
com poderes invisveis que Norberto Bobbio refere e que visam os mesmos fins,
embora negando e ocultando a sua actividade e procurando actuar por
interpostos poderes, incluindo atravs de partidos.
6. A quem atribuda a seguinte noo de partido poltico: um partido poltico
qualquer grupo poltico identificado por uma etiqueta oficial que se apresenta
a eleies e pode fazer eleger, em eleies livres ou no, candidatos a cargos
pblicos.
A. A Maurice Duverger.
B. A Giovanni Sartori.
C. A Adriano Moreira.
D. A Jean Charlot.
R: Consideremos, por exemplo, a definio mnima de partido de Giovanni
Sartori: um partido qualquer grupo poltico identificado por uma etiqueta
oficial que se apresenta a eleies, e pode fazer eleger em eleies (livres ou no)
candidatos a cargos pblicos.

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7. A noo de sistema de partidos respeita aos diferentes tipos de partidos que

coexistem num determinado sistema poltico.
A. A afirmao verdadeira.
B. A afirmao falsa.
R: Quanto aos sistemas partidrios, podemos defini-los como conjuntos de
partidos, das relaes que estabelecem entre si e com o Poder, das suas
caractersticas, dimenses e funes que desempenham num determinado sistema
poltico.
8. Um conjunto de indivduos que esto estavelmente ligados ou organizados
para aces concretas para prosseguir objectivos comuns denominado de:
A. Grupo de presso.
B. Grupo de interesses.
C. Nenhuma das afirmaes correcta.
R: Poderemos tentar definir grupo de interesse como o conjunto de indivduos que
esto estavelmente ligados, ou pelo menos organizados para aces concretas,
para prosseguir um ou mais objectivos comuns; o grupo de presso existir
quando um conjunto de indivduos estavelmente organizados procura prosseguir
esse ou esses objectivos comuns atravs da tentativa de, por qualquer meio,
intervir no processo de deciso poltica, de modo a influenciar a seu favor a
deciso final de rgos do Estado.
9. O critrio relevante a ter em conta na definio de elite :
A. o do ndice elevado de capacidades individuais.
B. o do poder e/ou autoridade e da influncia que resulta da sua aco.
C. O do poder para determinar a conduta dos outros.
D. A capacidade de aplicar sanes conduta dos outros.
R: No aparece aqui, portanto, o critrio que parece pesar em Pareto para definir
a elite, isto , o ndice elevado de capacidades individuais, nem outros critrios
tais como status, privilgios, aceitao pblica, etc.; trata-se acima de tudo do
critrio do poder e/ou autoridade e da influncia que da resulta.
10. Do ponto de vista do objecto, a opinio pblica deve ser qualificada em
primeiro lugar:
A. Por respeitar esfera do poder poltico, visando influenci-lo ou conquist-lo.
B. Por respeitar s reivindicaes dos cidados junto do poder poltico quer essas
reivindicaes respeitem esfera pblica quer esfera privada.
C. Por respeitar expresso pblica de opinies sobre os aspectos mais
importantes da vida poltica e social.
D. Por respeitar opinio da sociedade civil sobre determinado assunto.
R: Do ponto de vista do objecto, a opinio pblica tem que ser qualificada, em
primeiro lugar, por dizer respeito esfera do que pblico, isto , do que diz
respeito ao poder poltico, ou do que visa influenci-lo ou conquist-lo.

96

11. Do ponto de vista social a ideia de legitimidade corresponde:

A. Ao poder que decorre de uma escolha efectuada nos termos constitucionais e
que exercido no quadro desses limites.
B. Ao poder que exercido sem contestao pblica.
C. Ao poder que se faz aceitar ou que no seja contestado pela maioria dos
cidados, seja qual for a razo em que esse facto se fundamente.
D. Ao poder dos governantes eleitos periodicamente.
R: De um ponto de vista social, ser legtimo o poder que se faa aceitar, ou que
no seja contestado, pelo maior nmero, seja qual for a razo em que esse facto
se fundamente.
12. Na relao de representao poltica
A. Os representantes esto sujeitos s instrues dos representados.
B. Os representantes no esto vinculados a nenhum mandato dos representados.
C. Os representados podem substituir os representantes quando entenderem.
R: Na relao de representao poltica os parlamentares no so vinculados
por nenhum mandato, no tm de cumprir nenhuma instruo do corpo ou colgio
eleitoral; estes no podem substituir o representante quando entendem; e os
efeitos jurdicos dos actos do representante no se projectam na esfera jurdica
do representado como se fossem por ele prprio praticados.
13. De acordo com Maurice Duverger, o escrutnio maioritrio a uma volta tende
para o dualismo de partidos.
A. A afirmao verdadeira.
B. A afirmao falsa.
R: Segundo esta tese, o escrutnio maioritrio a uma volta tende ao dualismo de
partidos; o escrutnio maioritrio a duas voltas promove alianas eleitorais e
blocos partidrios num quadro multipartidrio, mas de tendncia bipolarizada; a
representao proporcional tende para o multipartidarismo.
14. O ndice de desproporcionalidade de Douglas Rae calcula-se considerando:
A. O valor absoluto da diferena entre a % de votos e a % de mandatos de cada
partido e, em seguida, determina-se a mdia.
B. O valor absoluto da diferena entre a % de votos e a % de mandatos de cada
partido que recebeu pelo menos 2% dos votos e, em seguida, determina-se a
mdia.
C. O valor absoluto da diferena entre a % de votos e a % de mandatos de cada
partido que recebeu pelo menos 1,5% dos votos e, em seguida, determina-se a
mdia.
R: Douglas W. Rae calcula o ndice de desproporcionalidade com base no clculo
do valor absoluto da diferena entre a percentagem de votos e a percentagem de

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assentos parlamentares para cada um dos partidos que receberam pelo menos
1,5% de votos e, em seguida, determina a respectiva mdia.
15. Em regra, de acordo com Lijphart, as dimenses dos pases e o federalismo
esto claramente relacionados com:
A. O bicamarelismo
B. O unicamaralismo
C. Nenhuma das afirmaes anteriores verdadeira
R: Dentro dos casos estudados, Lijphart chega concluso, que poder ser
polmica, sobretudo se o estudo das democracias contemporneas for mais
alargado do que tanto as dimenses do pas como o federalismo esto claramente
relacionados com o unicamaralismo.
16. Os chamados sistemas de presidencialismo de Primeiro-Ministro
caracterizam-se:
A. Pelo exerccio de funes cometidas ao Presidente da Repblica pelo PrimeiroMinistro.
B. Por uma liderana forte do Primeiro-Ministro, apoiado por um partido coeso e
por uma maioria parlamentar.
C. Pelo reforo dos poderes dos Parlamentos e pela sua cooperao com o
Primeiro-Ministro.
D. Pela aco concertada entre o Primeiro-Ministro e as oposies polticas.
R: Formas de governo parlamentares ou mistas podem tender a configurar-se
como sistemas de presidencialismo de Primeiro-Ministro, designadamente
quando este tem liderana forte, um partido coeso, uma maioria parlamentar
absoluta e um grau de autonomia reduzido dos deputados e do grupo parlamentar.
17. De acordo com Noberto Bobbio, a teoria da separao dos poderes pode, na
interpretao moderna, assemelhar-se:
A. Ao conceito de individualizao dos poderes.
B. teoria clssica do governo misto.
C. separao do poder legislativo do poder judicial e do poder executivo.
R: Como afirma Norberto Bobbio, a teoria da separao de poderes pode ser
considerada como a interpretao moderna da teoria clssica do governo misto.

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18. A concepo objectiva de Nao assenta:

A. Na identificao a partir de distines no seio da espcie humana de natureza
racial ou tnica.
B. Na identificao dos membros da comunidade com o sistema poltico em que se
integram.
C. Na vontade objectiva dos membros que a integram.
D. Nas diferenas culturais e no percurso histrico de cada nao.
R: A concepo objectiva procura essencialmente identificar a nao a partir de
distines no seio da espcie humana de natureza racial ou tnica.
19. De acordo com Friedrich Tnnies a noo de sociedade corresponde:
A. Ao resultado de um ajustamento de interesses racionalmente motivado.
B. Ao resultado de sentimentos afectivos e de pertena que conduzem
participao espontnea numa vontade orgnica.
C. s relaes sociais entre os indivduos e grupos.
D. Ao resultado da racionalidade assumida de forma consciente, de uma vontade
deliberada dos seus membros sem que existam laos reais entre eles.
R= A sociedade resultaria de convenincias, da racionalidade conscientemente
assumida, de uma vontade deliberada e reflectida dos seus membros, sem que
existam laos reais entre eles.
20. O nico critrio de avaliao das ideologias o da atitude face ao poder no
que respeita adopo de posturas mais ou menos autoritrias e de admisso
ou excluso de outras ideologias.
A. A afirmao verdadeira
B. A afirmao falsa
R= Podemos, entretanto, e apesar das dificuldades, distinguir alguns critrios
essenciais de avaliao das ideologias.
A atitude face ao poder no que respeita adopo de posturas mais ou menos
autoritrias e de admisso ou excluso de outras ideologias.
A medida em que se adopta uma postura de transformao social e se preconiza
rupturas polticas (podendo estas assumir diferente natureza) ou se defende a
conservao ou a restaurao plena de estruturas anteriormente existentes ou
idealizadas como se tivessem existido.
A atitude face legitimidade do poder: se se admitem fontes de legitimao como
factos histricos e o poder carismtico deles decorrente para um ou vrios chefes,
ou se se admite como nica fonte de legitimidade a realizao peridica de
eleies competitivas.
A medida em que propem ou exigem a interveno de poderes pblicos na
realizao de objectivos definidos como de interesse pblico de uma comunidade
ou, pelo contrrio, reclamam o mximo de absteno do Estado e da
Administrao Pblica em relao aos problemas sociais.

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2 TESTE FORMATIVO
1. A viso normativa da Cincia Poltica privilegia a anlise:
A. Da ideologia que caracteriza a actuao do poder.
B. Da sede onde reside o poder.
C. Da estrutura interna do poder.
D. Da forma como o poder se apresenta.
R= O estudo do poder, e de um sistema poltico na parte respeitante ao modo
como se distribui e exerce o poder, exige a avaliao de como se apresenta
(forma), onde reside (sede) e a partir de que ideologia actua. A viso normativa
do poder privilegia a primeira dimenso, excluindo outras.
2. O termo poltico (policy) refere-se ao conjunto de medidas para prosseguir
objectivos declarados como sendo de interesse comum.
A. A afirmao verdadeira
B. A afirmao falsa
R= O poltico designa as medidas para prosseguir objectivos declarados como
sendo de interesse comum, tais como a justia, a segurana e o bem-estar: nesse
sentido pode falar-se em poltica de educao, de sade, de ambiente, etc..
3. A perspectiva sociolgica do Estado destaca:
A. Uma entidade de natureza reguladora e produtora de normas.
B. Um facto social e que est no centro dos factos sociais.
C. Uma organizao que determina o modo de aco poltica.
D. Um entidade que evoca valores e se justifica com base neles.
R= A abordagem do Estado ganha em conjugar a perspectiva jurdica o Estado
normativamente regulado e produz normas com a perspectiva sociolgica o
Estado um facto social e que est no centro de factos sociais, e de uma categoria
especial deles, que constituda pelos factos polticos.
4. O conceito de forma de governo refere-se:
A. sede efectiva do poder, ou seja repartio horizontal dos poderes sua
respectiva articulao.
B. forma como se organiza a seleco dos poderes, a sua repartio e modo de
relao no plano jurdico.
C. estrutura das instituies governativas num determinado pas.
D. Ao modo de designao dos titulares dos rgos do Estado.
R: Se atendermos ao modo como so designados os rgos superiores do Estado
(Presidente da Repblica ou Rei ou ranha, Parlamento, Governo), aos seus
poderes e modo como se relacionam entre si, teremos o conceito de forma de
governo se analisarmos a questo em termos jurdicos; teremos o conceito de
sistema de governo se analisarmos esta mesma questo em termos reais.

100

5. De acordo com Lapalombara e Weiner um partido constitui:

A. Uma organizao que exerce o poder pela via eleitoral.
B. Uma organizao durvel, com implantao local alargada, com vontade
deliberada de exercer o poder e que procura o apoio popular.
C. Uma organizao com personalidade jurdica e que visa representar
politicamente a colectividade.
D. Uma organizao que concorre a eleies e pretende ocupar o aparelho de
poder.
R: J. La Palombara e M. Weiner propem quatro condies para a existncia de
um partido poltico:
uma organizao durvel, quer dizer uma organizao cuja esperana de
vida poltica seja superior dos seus dirigentes em funes;
uma organizao local bem estabelecida e aparentemente durvel,
estabelecendo relaes regulares e variadas com o escalo nacional;
a vontade deliberada dos dirigentes nacionais e locais da organizao de
tomar e de exercer o poder, ss ou com outros e no apenas simplesmente
de influenciar o poder;
o desejo, enfim, de procurar um apoio popular atravs de eleies ou de
outra forma.
6. A classificao tradicional de sistemas partidrios distingue entre:
A. Sistemas unipolares, bipolares e multipolares.
B. Sistemas bipartidrios, sistemas multipartidrios e sistemas de partido
dominante.
C. Sistemas competitivos, sistemas de bipartidarismo e sistemas de partido
dominante.
D. Sistemas competitivos e semi-competitivos.
R: A classificao tradicional distingue sistemas bipartidrios, multipartidrios e
de partido dominante.
7. Um grupo de presso existe quando os seus membros procuram atingir
objectivos comuns sem recorrerem influncia para que as decises dos
rgos do Estado lhes sejam favorveis.
A. A afirmao verdadeira.
B. A afirmao falsa.
R: Poderemos tentar definir grupo de interesse como o conjunto de indivduos que
esto estavelmente ligados, ou pelo menos organizados para aces concretas,
para prosseguir um ou mais objectivos comuns; o grupo de presso existir
quando um conjunto de indivduos estavelmente organizados procura prosseguir
esse ou esses objectivos comuns atravs da tentativa de, por qualquer meio,
intervir no processo de deciso poltica, de modo a influenciar a seu favor a
deciso final de rgos do Estado.

101

8. A teoria da circulao das elites atribuda a:

A. Gaetano Mosca.
B. Norberto Bobbio.
C. Vilfredo Pareto.
D. Talcot Parsons.
R: Outro autor, Schwartzenberg, assinala como aspecto essencial na obra de
Pareto a recusa da concepo marxista da luta de classes e que foi em sua
substituio que props a teoria da circulao das elites, que explica a histria
como a contnua substituio de um escol por outro.
9. Na acepo de Max Weber as bases de legitimidade podem analisar-se no
mbito:
A. Do poder tradicional, do poder legal e do poder carismtico.
B. Do poder, da autoridade e da influncia
C. Do poder tradicional, do poder poltico e do poder carismtico.
R: Temos que ter em conta a propsito da legitimidade a clssica tripartio
weberiana entre poder tradicional, poder legal e poder carismtico.
10. A teoria do mandato imperativo assemelha-se representao poltica em
sentido jurdico.
A. A afirmao verdadeira.
B. A afirmao falsa.
R: A natureza e contedo da representao poltica demarca-se claramente da
representao em sentido jurdico, prpria do direito civil. Neste caso, o
representante no s escolhido pelo representado como o para executar a
vontade deste em acto(s) concreto(s), sendo os efeitos jurdicos imputveis ao
representado (o caso mais conhecido ser talvez o dos casamentos por
procurao).
11. Em sentido restrito, a noo de sistema eleitoral respeita aos mtodos de
converso de votos em mandatos.
A. A afirmao verdadeira.
B. A afirmao falsa.
R: Uma nota desde logo decisiva: o sistema eleitoral, ao contrrio do que
parece por vezes ser sugerido, no a mera frmula de converso de votos em
mandatos, que levaria sem mais a qualificar os sistemas ou princpios como de
maioria simples, de maioria em duas voltas ou de representao proporcional.
Note-se desde j que h quem afirme que mais correcto, dado que a frmula
matemtica da converso de votos em mandatos apenas uma das componentes
do sistema eleitoral, falar em princpio e no em sistema. Por outro lado,
frequente serem referidos como mistos sistemas como o alemo que, na
realidade, correspondem em regra a situaes de voto proporcional ou de voto
proporcional personalizado (os eleitos nos crculos uninominais so imputados ao

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nmero de candidatos a que o partido tem direito pela votao obtida no crculo
nacional, que uma votao em partidos).
12. Quando Maurice Duverger chamou ao Senado francs a cmara da
agricultura referia-se a uma segunda cmara composta tendo em conta a
representao:
A. Das regies, departamentos e comunas.
B. Dos municpios e das provncias.
C. Das provncias.
D. Das comunas e das provncias.
R: Tendo em conta a proposta frequente de uma segunda cmara com base em
regies e municpios, tem interesse invocar a experincia francesa, em que o
Senado, composto a partir de regies, departamentos e comunas, conduziu a uma
grande representao das reas rurais. Duverger chamou ao Senado francs a
cmara da agricultura..
13. Na ptica da Cincia Poltica o Parlamento pode definir-se como:
A. Assembleia que exerce funes legislativas, fiscaliza o executivo e a
administrao pblica, assente na representao poltica decorrente de eleies
no competitivas.
B. Assembleia que exerce funes legislativas, fiscaliza o executivo e a
administrao pblica, assente na legitimidade da representao poltica
decorrente de eleies competitivas.
C. Assembleia ou sistema de assembleias articuladas para o exerccio de funes
legislativas, de fiscalizao do executivo e da administrao pblica, assente(s)
na legitimidade da representao poltica decorrente de eleies competitivas.
R: Assim, na ptica prpria da cincia poltica, o Parlamento possa ser definido
como uma assembleia, ou sistema de duas assembleias articuladas entre si para o
exerccio das suas funes em que, pelo menos a assembleia determinante, assenta
a sua legitimidade na representao poltica decorrente de eleies competitivas e
que participa em processos de deciso poltica ao nvel estadual, fiscaliza os
governos e a administrao pblica, debate os actos do poder e discute solues
alternativas, e com a qual, em muitos casos, o Governo tem que manter, ou no
romper, uma relao de confiana.
14. A gnese da teoria da separao de poderes encontra-se na Antiguidade
Clssica, nomeadamente no pensamento de Aristteles, Polbio e Plato.
A. A afirmao verdadeira
B. A afirmao falsa
R: Esta ideia aparece com nitidez em textos como o de Montesquieu no sculo
XVIII; mas j aparecia na Poltica de Aristteles, que queria constituir a
repblica como meio termo entre a oligarquia (governo dos ricos) e democracia
(governo dos pobres). As mesmas preocupaes de separao de poderes
surgiram em Polbio e Maquiavel ou ainda a Ccero e Plato.

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15. A concepo subjectiva de Nao assenta:

A. Na identificao a partir de distines no seio da espcie humana de natureza
racial ou tnica.
B. Na vontade objectiva dos membros que a integram.
C. Numa opo consciente dos indivduos e na adeso a princpios de convivncia
colectiva aceites por todos.
R: A concepo subjectiva de nao baseia-se na ideia de que a distino entre as
naes no deve assentar numa suposta diferena de raas puras, mas sim
numa base cultural e numa certa sedimentao histrica. uma concepo de
tipo essencialmente voluntarista, que concebe a nao como um produto da
histria, assente numa opo consciente dos indivduos e na adeso a princpios
de convivncia colectiva aceites por todos.
16. Qual das seguintes afirmaes correcta?
A. existncia de uma Nao corresponde necessariamente um Estado.
B. existncia de uma Nao no corresponde necessariamente um Estado.
C. Nenhuma das afirmaes correcta.
R: A existncia de uma nao no significa, porm, que a nica forma poltica a
ela correspondente seja o Estado. Surge, assim, no caso de Espanha, a ideia de
que existe uma nao e de que no seio desta coexistem nacionalidades.
17. De acordo com Friedrich Tnnies a noo de comunidade corresponde:
A. Ao resultado de um ajustamento de interesses racionalmente motivado
B. Ao resultado de sentimentos afectivos e de pertena que conduzem
participao espontnea numa vontade orgnica
C. Ao resultado da racionalidade assumida de forma consciente, de uma vontade
deliberada dos seus membros sem que existam laos reais entre eles
R= De acordo com a proposta de Friedrich Tnnies, na sua obra Gemeinschaft
und Gesellschaft (1887), a comunidade envolveria designadamente laos de
sangue e de lugar (famlia, aldeia), e assentaria num sentimento afectivo e de
pertena conducente participao espontnea, por imperativos profundos e no
racionais, numa vontade orgnica.
18. Os Estados Federados possuem em geral o poder jurisdicional prprio, o que
no se verifica nas regies politico-administrativas.
A. A afirmao verdadeira
B. A afirmao falsa
R= Os Estados federados possuem em geral o poder jurisdicional prprio, o que
no se verifica nas regies polticas ou administrativas.

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19. Na perspectiva psicolgica a ideologia configura-se como uma falsa

conscincia da realidade.
A. A afirmao verdadeira
B. A afirmao falsa
R= Os sentidos da expresso mantm-se muito diversos. Assim, numa perspectiva
de tipo psicolgico, a ideologia configura-se como falsa conscincia da realidade,
com causas diversas, mas de natureza pessoal, subjectiva.
20 Em termos gerais, o conceito de ideologia refere-se a:
A. Sistema de ideias simples que traam uma viso particular do Mundo e da vida
social.
B. Sistema articulado de ideias que orientam os pressupostos essenciais da
transformao social.
C. Sistema abrangente e articulado de ideias acerca do Mundo que partilhado por
grupos sociais mais ou menos amplos.
R= Hoje utiliza-se a expresso ideologia noutro sentido: para referir qualquer
conjunto abrangente e consistente de ideias acerca do mundo partilhada por um
grupo social mais ou menos amplo.

FIM