LAPORAN PENDAHULUAN

KONSEP MANAJEMEN PUSKESMAS

A. Konsep Dasar dalam Manajemen Kesehatan
1. Pengertian Manajemen
a. Manajemen adalah pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditentukan dengan
menggunakan orang lain (Robert D. Terry).
b. Manajemen adalah proses dimana pelaksanaan dari suatu tujuan
diselenggarakan dan diawasi (Encyclopaedia of sosial sciences).
c. Manajemen membuat tujuan tercapai melalui kegiatan-kegiatan orang lain
dan fungsi-fungsinya dapat dipecahkan sekurang-kurangnya 2 tanggung
jawab utama (perencanaan dan pengawasan).
d. Manajemen adalah suatu proses yang dilakukan oleh satu orang /lebih
untuk mengkoordinasikan kegiatan-kegiatan orang lain guna mencapai
hasil (tujuan) yang tidak dapat dicapai oleh hanya satu orang saja.
(Evancevich).
Dari batasan-batasan tersebut di atas dapat diambil suatu kesimpulan umum
bahwa Manajemen adalah suatu kegiatan untuk mengatur orang lain guna
mencapai suatu tujuan atau menyelesaikan pekerjaan.Apabila batasan ini
diterapkan dalam bidang kesehatan masyarakat dapat dikatakan sebagai
berikut :Manajemen kesehatan adalah suatu kegiatan atau suatu seni untuk
mengatur para petugas kesehatan dan nonpetugas kesehatan guna meningkatkan
kesehatan masyarakat melalui program kesehatan. Dengan kata lain manajemen
kesehatan masyarakat adalah penerapan manajemen umum dalam sistem
pelayanan kesehatan masyarakat sehingga yang menjadi objek dan sasaran
manajemen adalah sistem pelayanan kesehatan masyarakat (Notoatmodjo, 2003).

B. Konsep Dasar dalam Manajemen Puskesmas

1. Pusat Kesehatan Masyarakat (Puskesmas)
Puskesmas adalah unit pelaksana teknis dinas kesehatan kabupaten atau
kota yang bertanggung jawab menyelenggarakan pembangunan kesehatan di suatu
wilayah kerja. Puskesmas merupakan unit pelaksana teknis dinas kesehatan
kabupaten atau kota (UPTD). Puskesmas berperan menyelenggarakan sebagian
dari tugas teknis operasional dinas kesehatan kabupaten atau kota dan merupakan
unit pelaksana tingkat pertama serta ujung tombak pembangunan kesehatan di
Indonesia (Sulastomo, 2007).
Pusat kesehatan masyarakat (puskesmas) adalah suatu kesatuan
organisasi kesehatan fungsional yang merupakan pusat pengambangan kesehatan
masyarakat yang juga membina peran serta masyarakat di samping memberikan
pelayanan secara menyeluruh dan terpadu kepada masyarakat di wilayah kerjanya
dalam bentuk kegian pokok (Efendi & Makhfudli, 2009).
Puskesmas juaga dapat didefinisikan sebagai unit pelaksana teknis dinas
kesehatan

kabupaten/kota

yang

bertanggung

jawab

menyelenggarakan

pembangunan kesehatan di suatu wilayah kerja (Depkes RI, 2004). Dengan kata
lain, puskesmas mempunyai wewenang dan tanggung jawab atas pemelihatraan
kesehatan masyarakat dalam wilayah kerjanya (Efendi & Makhfudli, 2009).
Pemerintah mulai mengenalkan konsep puskesmas yang tertuang dalam
Pembangunan Jangka Panjang (PJP) pada tahun 1986. Puskesmas dibangun untuk
menyelanggarakan pelayanan kesehatan dasar, menyeluruh, dan terpadu bagi
seluruh masyarakat yang tinggal di wilayah kerjanya. Program kesehatan yang
diselenggarakan oleh puskesmas merupakan program pokok yang wajib
dilaksanakan oleh pemerintah untuk melindungi warga negaranya, termasuk
mengembangkan program khusus untuk penduduk miskin (Efendi & Makhfudli,
2009).

Setelah 32 tahun, puskesmas dikembangkan sebagai ujung tombak

pelayanan kesehatan di Indonesia, reformasi dan sistem desentralisasi yang mulai
dikembangkan tahun 2001 menghendaki adanya perubahan visi, misi, dan strategi
puskesmas. Kebutuhan untuk kembali mengkaji peran dan manajemen puskesmas
tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 tentang
Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Perawat komunitas harus mengetahui dan
memahami program kerja puskesmas yang merupakan pelayanan keperawatan lini
pertama dalam komunitas. Sejak diperkenalkannya konsep puskesmas, berbagai
hasil telah banyak dicapai. Angka kematian ibu (AKI) dan kematian bayi (AKB)
telah berhasil diturunkan, sementara umur harapan hidup rata-rata bangsa
Indonesia telah meningkat secara bermakna (Efendi & Makhfudli, 2009).
2. Fungsi Puskesmas
Puskesmas memiliki wilayah kerja yang meliputi satu kecamatan atau
sebagian dari kecamatan. Faktor kepadatan penduduk, luas daerah, keadaan
geografi dan keadaan infrastruktur lainnya merupakan bahan pertimbangan dalam
menentukan wilayah kerja puskesmas. Untuk perluasan jangkauan pelayanan
kesehatan maka puskesmas perlu ditunjang dengan unit pelayanan kesehatan yang
lebih sederhana yang disebut puskesmas pembantu dan puskesmas keliling.
Khusus untuk kota besar dengan jumlah penduduk satu juta jiwa atau lebih,
wilayah kerja puskesmas dapat meliputi satu kelurahan. Puskesmas di ibukota
kecamatan dengan jumlah penduduk 150.000 jiwa atau lebih, merupakan
puskesmas Pembina yang berfungsi sebagai pusat rujukan bagi puskesmas
kelurahan dan juga mempunyai fungsi koordinasi (Efendi & Makhfudli, 2009).
Menurut Trihono (2005) ada 3 (tiga) fungsi puskesmas yaitu:
a. Pusat penggerak pembangunan berwawasan kesehatan yang berarti puskesmas
selalu berupaya menggerakkan dan memantau penyelenggaraan pembangunan
lintas sektor termasuk oleh masyarakat dan dunia usaha di wilayah kerjanya,
sehingga berwawasan serta menduku ng pembangunan kesehatan. Disamping
itu puskesmas aktif memantau dan melaporkan dampak kesehatan dari
penyelenggaraan setiap program pembangunan diwilayah kerjanya. Khusus

untuk pembangunan kesehatan, upaya yang dilakukan puskesmas adalah

mengutamakan pemeliharaan kesehatan dan pencegahan penyakit tanpa
mengabaikan penyembuhan penyakit dan pemulihan kesehatan.
b. Pusat pemberdayaan masyarakat berarti puskesmas selalu berupaya agar
perorangan terutama pemuka masyarakat, keluarga dan masyarakat termasuk
dunia usaha memiliki kesadaran, kemauan dan kemampuan melayani diri
sendiri

dan

masyarakat

untuk

hidup

sehat,

berperan

aktif

dalam

memperjuangkan kepentingan kesehatan termasuk sumber pembiayaannya,

serta ikut menetapkan, menyelenggarakan dan memantau pelaksanaan program
kesehatan.

Pemberdayaan

perorangan,

keluarga

dan

masyarakat

ini

diselenggarakan dengan memperhatikan kondisi dan situasi, khususnya sosial

budaya masyarakat setempat (Trihono, 2005).
c. Pusat pelayanan kesehatan strata pertama berarti puskesmas bertanggung jawab
menyelenggarakan pelayanan kesehatan tingkat pertama secara menyeluruh,
terpadu dan berkesinambungan. Pelayanan kesehatan tingkat pertama yang
menjadi tanggungjawab puskesmas meliputi (Trihono, 2005):
1) Pelayanan kesehatan perorangan adalah pelayanan yang bersifat pribadi
(privat goods) dengan tujuan utama menyembuhkan penyakit dan
pemulihan kesehatan perorangan, tanpa mengabaikan pemeliharan
kesehatan dan pencegahan penyakit. Pelayanan perorangan tersebut adalah
rawat jalan dan untuk puskesmastertentu ditambah dengan rawat inap.
2) Pelayanan kesehatan masyarakat adalah pelayanan yang bersifat publik
(public goods) dengan tujuan utama memelihara dan meningkatkan
kesehatan serta mencegah penyakit tanpa mengabaikan penyembuhan
penyakit dan pemulihan kesehatan. Pelayanan kesehatan masyarakat
disebut antara lain adalah promosi kesehatan, pemberantasan penyakit,
penyehatan lingkungan, perbaikan gizi, peningkatan kesehatan keluarga,
keluarga berencana, kesehatan jiwa masyarakat serta berbagai program
kesehatan masyarakat lainnya.
3. Peran Puskesmas

Puskesmas mempunyai peran yang sangat vital sebagai institusi pelaksana

teknis, dituntut memiliki kemampuan manajerial dan wawasan jauh ke depan
untuk

meningkatkan

kualitas

pelayanan

kesehatan.

Peran

tersebut

ditunjukkandalam bentuk keikutsertaan dalam menentukan kebijakan daerah

melalui sistemperencanaan yang matang dan realistis, tata laksana kegiatan yang
tersusun rapi, serta sistem evaluasi dan pemantauan yang akurat. Pada masa
mendatang, puskesmas juga dituntut berperan dalam pemanfaatan teknologi
informasi terkait upaya peningkatan pelayanan kesehatan secara komprehensif
dan terpadu (Efendi & Makhfudli, 2009).
4. Kedudukan Puskesmas
Kedudukan puskesmas bisa dilihat secara administratif dan dalam suatu
hierarki pelayanan kesehatan sebagaimana berikut ini (Efendi & Makhfudli,
2009).
a. Kedudukan Secara Adminstratif
Puskesmas merupakan perangkat teknis pemerintah daerah tingkat II
dan bertanggung jawab langsung baik teknis maupun administratif kepada
kepala dinas kesehatan daerah tingkat II.
b. Kedudukan dalam Hierarki Pelayanan Kesehatan
dalam urutan hierarki pelayanan kesehatan, sesuai SKN maka
puskesmas berkedudukan dpada fasilitas pelayanan kesehatan tingkat
pertama. Maksud dari pelayanan kesehatan tingkat pertama adalah fasilitas,
sedangkan dalam hal pengembangan pelayanan kesehatan, puskesmas dapat
meningkatkan dan mengembangkan diri ke arah modernisasi sistem
pelayanan kesehatan di semua lini, baik promotif, preventif, kuratif, maupun
rehabilitatif sesuai kebijakan Renstra daerah II di bidang kesehatan. Berikut
ini contoh Renstra di berbagai bidang.
1) Bidang promotif, puskesmas dimungkan menggunakan LCD projector
sebagai sarana penyuluhan kesehatan dengan memanfaatkan teknologi
terkini yang bersifat interaktif menggunakan perangkat audiovisual
multimedia.

2) Bidang

penunjang

kuratif,

puskesmas

dapat

mengembangkan

laboratorium modern dengan menggunakan elektro fotometri, USG,

EEG, dan lainnya secara bertahap, agar mutu pelayanan meningkat dan
masyarakat dapat menikmati berbagai pelayanan kesehatan di
puskesmas.
3) Bidang pengembangan SDM petugas, pimpinan puskesmas dapat
mengupayakan

nursing

review

dan

prosedur

tetap

pelayanan

keperawatan, agar upaya kuratif lebih bermutu dan dapat di

pertanggungjawabkan.
4) Bidang preventif, puskesmas dapat mengembangkannya dalam bentuk
pembuatan brosur seperti brosur jadwal imunisasi, pencegahan DBD,
pencegahan diare, dan lainnya sesuai skala prioritas dan kondisi
masing-masing puskesmas.
5) Bidang rehabilitatif, juga dapat dikembangkan transfer pengetahuan
kesehatan kepada khalayak berupa brosur seperti brosur jadwal makan
untuk penderita diabetes melius saat berpuasa dan lainnya.
5. Organisasi Puskesmas
a. Unsur Pimpinan (Kepala Puskesmas)
Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk memimpin,mengawasi,
dan mengkoordinasi kegiatan puskesmas yang dapat dilakukan dalam
jabatan struktural dan jabatan fungsional.
b. Unsur Pembantu Pimpinan (Kepala Urusan Tata Usaha)
Mempunyai tugas pokok dan fungsi di bidang kepegawaian,
keuangan, perlengkapan, serta surat-menyurat, pencatatan, dan pelaporan.
c. Unsur Pelaksana
1) Unit yang terdiri atas tenaga atau pegawai dalam jabatan fungsional.
2) Jumlah unit tergantung kepada kegiatan, tenaga, dan fasilitas tiap
daerah.
3) Unsur pelaksana terdiri atas unit I, II, IV, V, VI, dan VII.

Unit I. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan

kegiatan kesejahteraan ibu dan anak, Keluarga Berencana, dan
perbaikan gizi.

Unit II. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan

kegiatan pencegahan dan pemberantasan penyakit khususnya
imunisasi, kesehatan lingkungan, dan laboratorium.

Unit III. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan

kegiatan kesehatan gigi dan mulut, serta kesehatan tenaga kerja dan
lanjut usia (lansia).

Unit IV. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan

kegiatan perawatan kesehatan masyarakat, kesehatan sekolah dan
olahraga, kesehatan jiwa, kesehatan mata, dan kesehatan khusus
lainnya.

Unit V. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan

kegiatan di bidang pembinaan dan pengembangan upaya kesehatan
masyarakat dan penyuluhan kesehatan masyarakat.

Unit VI. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan

kegiatan pengobatan rawat jalan dan rawat inap (puskesmas
perawatan).

Unit VII. Mempunyai tugas pokok dan fungsi untuk melaksanakan

pengelolaan farmasi.
Kepala Puskesmas

Urusan Tata Usaha

Unit I-III
Pelaksana teknis

Puskesmas
Pembantu

Unit IV-VII
Pelaksana Teknis

Gambar 1. Bagan Struktur Organisasi Puskesmas (Efendi & Makhfudli, 2009)

RS Provinsi
RS Kabupaten
Puskesmas Kecamatan
Puskesmas Kelurahan
Posyandu
Gambar 2. Level Pelayanan Kesehatan

6. Visi dan Misi Puskesmas

a. Visi Puskesmas
Visi

pembangunan

kesehatan

yang

diselenggarakan

oleh

puskesmas adalah tercapainya kecamatan sehat menuju terwujudnya

Indonesia sehat. Kecamatan sehat adalah gambaran masyarakat kecamatan
masa depan yang ingin dicapai melalui pembangunan kesehatan, yakni :
1) Masyarakat yang hidup dalam lingkungan dan dengan perilaku sehat.
2) Memiliki kemampuan untuk menjangkau pelayanan kesehatan yang
bermutu secara adil dan merata
3) Memiliki derajat kesehatan yang setinggi-tingginya.

b. Misi Puskesmas
Misi

pembangunan

kesehatan

yang

diselenggarakan

oleh

puskesmas adalah mendukung tercapainya misi pembangunan kesehatan

nasional. Misi tersebut adalah :
1) Menggerakkan pembangunan berwawasan kesehatan di wilayah
kerjanya.

2) Mendorong kemandirian hidup sehat bagi keluarga dan masyarakat di

wilayah kerjanya.
3) Memelihara dan meningkatkan mutu, pemerataan dan keterjangkauan
pelayanan kesehatan yang diselenggarakan.
4) Memelihara dan meningkatkan kesehatan perorangan, keluarga dan
masyarakat beserta lingkungannya (Depkes RI, 2004).
c. Tujuan
Pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas
adalah mendukung tercapainya tujuan pembangunan kesehatan nasional,
yakni meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat
bagi setiap orang yang bertempat tinggal di wilayah kerja puskesmas, agar
terwujud derajat kesehatan yang setinggi tingginya.
7. Manajemen Puskesmas
Manajemen puskesmas dapat digambarkan sebagai suatu rangkaian
kegiatan yang bekerja secara senergik, sehingga menghasilkan keluaran yang
efisien dan efektif. Manajemen puskesmas tersebut terdiri dari perencanaan,
pelaksanaan, pengendalian serta pengawasan dan pertanggungjawaban. Seluruh
kegiatan

diatas

merupakan

satu

kesatuan

yang

saling

terkait

dan

berkesinambungan (Depkes RI, 2006).

Untuk terselenggaranya berbagai upaya kesehatan perorangan dan upaya
kesehatan masyarakat yang sesuai dengan azas penyelenggaraan Puskesmas perlu
ditunjang oleh manajeman Puskesmas yang baik.Manajemen Puskesmas adalah
rangkaian kegiatan yang bekerja secara sistematik untuk menghasilkan luaran
Puskesmas yang efektif dan efisien. Rangkaian kegiatan sistematis yang
dilaksanakan oleh Puskesmas akan membentuk fungsi-fungsi manajeman.
Berikut beberapa model manajemen dan fungsi penjabarannya :
Model PIE (planning, implementation, evaluation)
Model POAC (planning, organizing, actuating, controling)

 Model P1 P2 P3 (perencanaan, pergerakan-pelaksanaan, pengawasanpengendalian-penilaian)

Model ARRIF (analisis, rumusan, rencana, implementasi dan forum
komunikasi)
Model ARRIME (analisis, rumusan, rencana, implementasi, monitoring,
evaluasi)
Dari berbagai model manajemen tersebut sebenarnya mempunyai fungsi
manajemen yang sama. Setiap puskesmas bebas menentukan model manajemen
yang ingin diterapkan, namun yang terpenting mempunyai hasil sebagai berikut :
Makin banyaknya fungsi penggerak pembangunan berwawasan kesehatan,
yang ditandai dengan tingginya nilai IPTS (indeks potensi tatanan sehat)
Makin baiknya fungsi pemberdayaan masyarakat dengan ditandai
berkembangnya UKBM (upaya kesehatan berbasis masyarakat). Serta
makin aktifnya BPP (badan penyantun puskesmas) dan BPKM (badan
peduli kesehatan masyarakat) dapat dijakdikan indikator meningkatnya
partisipasi masyarakat setempat.
Makin bagusnya pemberdayaan keluarga dengan ditandainya IPKS (indeks
potensi keluarga sehat)
Makin bagusnya pelayanan kesehatan yang ditandai dengan tingginya
cakupan program (baik program kesehatan dasar maupun program
kesehatan pengembangan). Serta kualitan pelayanan kesehatan yang
ditandai dengan tingginya kepatuhan petugas kesehatan dan makin baiknya
kepuasan pasien.
a. Perencanaan Puskesmas
Perencanaan adalah proses penyusunan rencana tahunan puskesmas
untuk mengatasi masalah kesehatan di wilayah kerja pusksesmas. Rencana
tahunan puskesmas dibedakan atas dua macam. Pertama, rencana tahunan
upaya kesehatan wajib. Kedua, rencana tahunan upaya kesehatan
pengembangan.

Dalamperencanaan puskesmas hendaknya melibatkan masyarakat

sejak awal sesuai kondisi kemampuan masyarakat di wilayah kecamatan.
Pada dasarnya ada 3 langkah penting dalam penyusunan perencanaan yaitu
: (a) identifikasi kondisi masalah kesehatan masyarakat dan lingkungan
serta fasilitas pelayanan kesehatan tentang cakupan dan mutu pelayanan,
(b) identifikasi potensi sumber daya masyarakat dan provider, dan (c)
menetapkan kegiatan-kegiatan untuk menyelesaikan masalah.
Hasil perencanaan puskesmas adalah Rencana Usulan Kegiatan
(RUK) tahun yang akan datang setelah dibahas bersama dengan Badan
Penyantun Puskesmas (BPP). Setelah mendapat kejelasan dana alokasi
kegiatan yang tersedia selanjutnya puskesmas membuat Rencana
Pelaksanaan Kegiatan (RPK). Prosesperencanaan dapat menggunakan
instrumen Perencanaan Tingkat Puskesmas (PTP) yang telah disesuaikan
dengan kondisi setempat atau dapat memanfaatkan instrumen lainnya.
Contoh Gann Chart Usulan Kegiatan (RUK)

b. Penggerakkan Pelaksanaan
Puskesmas melaksanakan serangkaian kegiatan yang merupakan
penjabaran lebih rinci dari rencana pelaksanaan kegiatan. Penyelenggaraan
penggerakan pelaksanaan puskesmas melalui instrumen lokakarya mini
puskesmas yang terdiri dari :
1) Lokakarya mini bulanan adalah alat untuk penggerakan pelaksanaan
kegiatan bulanan dan juga monitoring bulanan kegiatan puskesmas
dengan melibatkan lintas program intern puskesmas.
2) Lokakarya mini tribulanan dilakukan sebagai penggerakan pelaksanaan
dan monitoring kegiatan puskesmas dengan melibatkan lintas sektoral,
Badan Penyantun Puskesmas atau badan sejenis dan mitra yang lain
puskesmas sebagai wujud tanggung jawab puskesmas perihal kegiatan.

c. Pengawasan, Pengendalian dan Penilaian

Untuk terselenggaranya proses pengendalian, pengawasan dan
penilaian diperlukan instrumen yang sederhana. Instrumen yang telah
dikembangkan di puskesmas adalah:
1) Pemantauan Wilayah Setempat (PWS)
2) Penilaian/Evaluasi

Kinerja

Puskesmas

sebagai

pengganti

dan

stratifikasi.
Pengawasan danpertanggungjawaban adalah proses memperoleh
kepastian

atas

kesesuaianpenyelenggaraan

dan

pencapaian

tujuan

puskesmas terhadap rencana dan peraturanperundangan-undangan serta

kewajiban

yang

berlaku.

Untuk

terselenggaranya

pengawasandan

pertanggungjawaban dilakukan kegiatan sebagai berikut:

1) Pengawasan
Pengawasan dibedakan atas dua macam yakni pengawasan internal dan
eksternal.Pengawasan internal dilakukan secara melekat oleh atasan
langsung.

Pengawasaneksternal

dilakukan

oleh

masyarakat,

dinas

kesehatan kabupaten/kota serta berbagai institusi pemerintah terkait.

Pengawasan

mencakup

aspek

administratif,

keuangan

danteknis

pelayanan. Apabila pada pengawasan ditemukan adanya penyimpangan,

baikterhadap rencana, standar, peraturan perundangan-undangan maupun
berbagai kewajibanyang berlaku, perlu dilakukan pembinaan sesuai
dengan ketentuan yang berlaku.
2) Pertanggungjawaban
Pada setiap akhir tahun anggaran, kepala puskesmas harus
membuat

laporan

pelaksanaan

pertanggungjawaban

kegiatan,

serta perolehan

tahunan

yang

dan penggunaan

mencakup
berbagai

sumberdaya termasuk keuangan. Laporan tersebut disampaikan kepada

Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota serta pihak-pihak terkait lainnya,
termasuk masyarakat melalui Badan Penyantun Puskesmas. Apabila terjadi
penggantian kepalapuskesmas, maka kepala puskesmas yang lama
diwajibkan membuat laporan pertanggungjawaban masa jabatannya.

8. Tata Kerja Puskesmas

a. Dengan Kantor Kecamatan
Dalam melaksanakan fungsinya, puskesmas berkoordinasi dengan
kantor kecamatan melalui pertemuan berkala yang diselenggarakan di tingkat
kecamatan. Koordinasi tersebut mencakup perencanaan, penggerakan
pelaksanaan, pengawasan dan pengendalian serta penilaian. Dalam hal
pelaksanaan fungsi penggalian sumber daya masyarakat oleh puskesmas,
koordinasi dengan kantor kecamatan mencakup pula kegiatan fasilitasi.
b. Dengan Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota
Puskesmas

adalah

unit

pelaksana

teknis

Dinas

Kesehatan

Kabupaten/Kota, dengan demikian secara teknis dan administratif, puskesmas

bertanggungjawab kepada Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. Sebaliknya
Dinas

Kesehatan

Kabupaten/Kota

bertanggungjawab

membina

serta

memberikan bantuan administratif dan teknis kepada puskesmas.

c. Dengan Jaringan Pelayanan Kesehatan Strata Pertama
Sebagai mitra pelayanan kesehatan strata pertama yang dikelola oleh
lembaga masyarakat dan swasta, puskesmas menjalin kerjasama termasuk
penyelenggaraan rujukan dan memantau kegiatan yang diselenggarakan.
Sedangkan sebagai pembina upaya kesehatan bersumberdaya masyarakat,
puskesmas melaksanakan bimbingan teknis, pemberdayaan dan rujukan
sesuai kebutuhan.
d. Dengan Jaringan Pelayanan Kesehatan Rujukan
Dalam menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya
kesehatan masyarakat, puskesmas menjalin kerjasama yang erat dengan
berbagai pelayanan kesehatan rujukan. Untuk upaya kesehatan perorangan,
jalinan kerjasama tersebut diselenggarakan dengan berbagai sarana pelayanan
kesehatan perorangan seperti rumah sakit (kabupaten/kota) dan berbagai balai
kesehatan masyarakat (balai pengobatan penyakit paru-paru, balai kesehatan
mata masyarakat, balai kesehatan kerja masyarakat, balai kesehatan olahraga
masyarakat, balai kesehatan jiwa masyarakat, balai kesehatan indra

masyarakat). Sedangkan untuk upaya kesehatan masyarakat, jalinan

kerjasama diselenggarakan dengan berbagai sarana pelayanan kesehatan
masyarakat rujukan, seperti Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, Balai Teknik
Kesehatan Lingkungan, BalaiLaboratorium Kesehatan serta berbagai balai
kesehatan masyarakat. Kerjasama tersebutdiselenggarakan melalui penerapan
konsep rujukan yang menyeluruh dalam koordinasiDinas Kesehatan
Kabupaten/Kota.
e. Dengan Lintas Sektor
Tanggungjawab puskesmas sebagai unit pelaksana teknis adalah
menyelenggarakan sebagian tugas pembangunan kesehatan yang dibebankan
oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. Untuk mendapat hasil yang optimal,
penyelenggaraan

pembangunankesehatan

tersebut

harus

dapat

dikoordinasikan dengan berbagai lintas sektor terkait yang ada di tingkat

kecamatan. Diharapkan di satu pihak, penyelenggaraan pembangunan
kesehatan di kecamatan tersebut mendapat dukungan dari berbagai sektor
terkait, sedangkan di pihak lain pembangunan yang diselenggarakan oleh
sektor lain di tingkatkecamatan berdampak positif terhadap kesehatan.
f. Dengan Masyarakat
Sebagai penanggungjawab penyelenggaraan pembangunan kesehatan di
wilayahkerjanya, puskesmas memerlukan dukungan aktif dari masyarakat
sebagai objek dansubjek pembangunan. Dukungan aktif tersebut diwujudkan
melalui pembentukan BadanPenyantun Puskesmas (BPP) yang menghimpun
berbagai potensi masyarakat, sepertitokoh masyarakat, tokoh agama, LSM,
orgasnisasi kemasyarakatan, serta dunia usaha.BPP tersebut berperan sebagai
mitra puskesmas dalam menyelenggarakan pembangunankesehatan.
9. Upaya dan Azaz Penyelenggaraan
a. Upaya
Untuk tercapainya visi pembangunan kesehatan melalui puskesmas,
yakni terwujudnya Kecamatan Sehat Menuju Indonesia Sehat, puskesmas
bertanggungjawab menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya

kesehatan masyarakat, yang keduanya jika ditinjau dari sistem kesehatan

nasional merupakan pelayanan kesehatan tingkat pertama. Upaya kesehatan
tersebut dikelompokkan menjadi dua yakni:
1) Upaya Kesehatan Wajib
Upaya kesehatan wajib puskesmas adalah upaya yang ditetapkan
berdasarkan komitmen nasional, regional dan global serta yang
mempunyai daya ungkit tinggi untuk peningkatan derajat kesehatan
masyarakat. Upaya kesehatan wajib ini harus diselenggarakan oleh setiap
puskesmas yang ada di wilayah Indonesia.
Upaya kesehatan wajib tersebut adalah:
a) Upaya Promosi Kesehatan
b) Upaya Kesehatan Lingkungan
c) Upaya Kesehatan Ibu dan Anak serta Keluarga Berencana
d) Upaya Perbaikan Gizi
e) Upaya Pencegahan dan Pemberantasan Penyakit Menular
f) Upaya Pengobatan
2) Upaya Kesehatan Pengembangan
Upaya kesehatan pengembangan puskesmas adalah upaya yang
ditetapkan berdasarkanpermasalahan kesehatan yang ditemukan di
masyarakat serta yang disesuaikan dengankemampuan puskesmas. Upaya
kesehatan pengembangan dipilih dari daftar upayakesehatan pokok
puskesmas yang telah ada, yakni:
a) Upaya Kesehatan Sekolah
b) Upaya Kesehatan Olah Raga
c) Upaya Perawatan Kesehatan Masyarakat
d) Upaya Kesehatan Kerja
e) Upaya Kesehatan Gigi dan Mulut
f) Upaya Kesehatan Jiwa
g) Upaya Kesehatan Mata
h) Upaya Kesehatan Usia Lanjut

i) Upaya Pembinaan Pengobatan Tradisional

Upaya laboratorium medis dan laboratorium kesehatan masyarakat
serta upaya pencatatan dan pelaporan tidak termasuk pilihan karena ketiga
upaya ini merupakanpelayanan penunjang dari setiap upaya wajib dan
upaya

pengembangan

puskesmas.Perawatan

kesehatan

masyarakat

merupakan pelayanan penunjang, baik upayakesehatan wajib maupun

upaya kesehatan pengembangan. Apabila perawatan kesehatanmasyarakat
menjadi

permasalahan

spesifik

di

daerah

tersebut,

maka

dapat

dijadikansebagai salah satu upaya kesehatan pengembangan.Upaya

kesehatan pengembangan puskesmas dapat pula bersifat upaya inovasi,
yakniupaya lain di luar upaya puskesmas tersebut di atas yang sesuai
dengan kebutuhan.Pengembangan dan pelaksanaan upaya inovasi ini
adalah dalam rangka mempercepattercapainya visi puskesmas.
b. Azaz Penyelenggaraan
Penyelenggaraan upaya kesehatan wajib dan upaya kesehatan
pengembangan harus menerapkan azas penyelenggaraan puskesmas secara
terpadu. Azas penyelenggaraan puskesmas tersebut dikembangkan dari ketiga
fungsi puskesmas. Dasar pemikirannya adalah pentingnya menerapkan
prinsip dasar dari setiap fungsi puskesmas dalam menyelenggarakan setiap
upaya puskesmas, baik upaya kesehatan wajib maupun upaya kesehatan
pengembangan. Azas penyelenggaraan puskesmas yang dimaksud adalah:
1) Azas pertanggungjawaban wilayah
Azas

penyelenggaraan

puskesmas

yang

pertama

adalah

pertanggungjawaban wilayah. Dalam arti puskesmas bertanggungjawab

meningkatkan derajat kesehatan masyarakat yang bertempat tinggal di
wilayah kerjanya. Untuk ini puskesmas harus melaksanakan berbagai
kegiatan, antara lain sebagai berikut:
a) Menggerakkan pembangunan berbagai sektor tingkat kecamatan,
sehingga berwawasan kesehatan

b) Memantau dampak berbagai upaya pembangunan terhadap kesehatan

masyarakat di wilayah kerjanya
c) Membina setiap upaya kesehatan strata pertama yang diselenggarakan
oleh masyarakat dan dunia usaha di wilayah kerjanya
d) Menyelenggarakan upaya kesehatan strata pertama (primer) secara
merata dan terjangkau di wilayah kerjanya.
Diselenggarakannya

upaya

kesehatan

strata

pertama

oleh

puskesmas pembantu,puskesmas keliling, bidan di desa serta berbagai

upaya kesehatan di luar gedung puskesmas lainnya (outreach activities)
pada

dasarnya

merupakan

realisasi

dari

pelaksanaaan

azas

pertanggungjawaban wilayah.
2) Azas pemberdayaan masyarakat
Azas

penyelenggaraan

puskesmas

yang

kedua

adalah

pemberdayaan masyarakat. Dalamarti puskesmas wajib memberdayakan

perorangan,

keluarga

dan

masyarakat,

agarberperan

aktif

dalam

penyelenggaraan setiap upaya puskesmas. Untuk ini, berbagai potensi

masyarakat perlu dihimpun melalui pembentukkan Badan Penyantun
Puskesmas(BPP). Beberapa kegiatan yang harus dilaksanakan oleh
puskesmas dalam rangkapemberdayaan masyarakat antara lain:
a) Upaya kesehatan ibu dan anak: posyandu, polindes, Bina Keluarga
Balita (BKB)
b) Upaya pengobatan: posyandu, Pos Obat Desa (POD)
c) Upaya perbaikan gizi: posyandu, panti pemulihan gizi, Keluarga Sadar
Gizi (Kadarzi)
d) Upaya kesehatan sekolah: dokter kecil, penyertaan guru dan orang
tua/wali murid Saka Bakti Husada (SBH), Pos Kesehatan Pesantren
(Poskestren)
e) Upaya kesehatan lingkungan: Kelompok Pemakai Air (Pokmair), Desa
PercontohanKesehatan Lingkungan (DPKL)
f) Upaya kesehatan usia lanjut: posyandu usila, panti wreda

g) Upaya kesehatan kerja: Pos Upaya Kesehatan Kerja (Pos UKK)

h) Upaya kesehatan jiwa: posyandu, Tim Pelaksana Kesehatan Jiwa
Masyarakat (TPKJM)
i) Upaya pembinaan pengobatan tradisional: Taman Obat Keluarga
(TOGA), PembinaanPengobatan Tradisional (Battra)
j) Upaya pembiayaan dan jaminan kesehatan (inovatif): dana sehat,
Tabungan IbuBersalin (Tabulin), mobilisasi dana keagamaan.
3) Azas keterpaduan
Azas penyelenggaraan puksesmas yang ketiga adalah keterpaduan.
Untuk mengatasiketerbatasan sumberdaya serta diperolehnya hasil yang
optimal, penyelenggaraan setiapupaya puskesmas harus diselenggarakan
secara terpadu, jika mungkin sejak dari tahapperencanaan. Ada dua macam
keterpaduan yang perlu diperhatikan, yakni:
a) Keterpaduan lintas program. Keterpaduan lintas program adalah upaya
memadukan penyelenggaraan berbagaiupaya kesehatan yang menjadi
tanggungjawab puskesmas. Contoh keterpaduan lintasprogram antara
lain: (1) Manajemen Terpadu Balita Sakit (MTBS): keterpaduan KIA
dengan P2M, gizi, promosi kesehatan, pengobatan. (2)Upaya Kesehatan
Sekolah (UKS): keterpaduan kesehatan lingkungan dengan promosi
kesehatan, pengobatan, kesehatan gigi, kesehatan reproduksi remaja
dankesehatan jiwa.
b) Keterpaduan lintas sektor. Keterpaduan lintas sektor adalah upaya
memadukan penyelenggaraan upayapuskesmas (wajib, pengembangan
dan inovasi) dengan berbagai program dari sektorterkait tingkat
kecamatan,

termasuk

organisasi

kemasyarakatan

dan

dunia

usaha.Contoh keterpaduan lintas sektor antara lain:Upaya Kesehatan

Sekolah: keterpaduan sektor kesehatan dengan camat,lurah/kepala desa,
pendidikan, agama
4) Azas rujukan

Azas penyelenggaraan puskesmas yang keempat adalah rujukan.

Sebagai sarana pelayanan kesehatan tingkat pertama, kemampuan yang
dimiliki oleh puskesmas terbatas. Padahal puskesmas berhadapan langsung
dengan masyarakat dengan berbagai permasalahan kesehatannya. Untuk
membantu puskesmas menyelesaikan berbagai masalah kesehatan tersebut
dan juga untuk meningkatkan efisiensi, maka penyelenggaraan setiap
upaya puskesmas (wajib, pengembangan dan inovasi) harus ditopang oleh
azas rujukan.
Rujukan adalah pelimpahan wewenang dan tanggungjawab atas
kasus penyakit atau masalah kesehatan yang diselenggarakan secara timbal
balik, baik secara vertikal dalam arti satu strata sarana pelayanan
kesehatan ke strata sarana pelayanan kesehatan lainnya, maupun secara
horisontal dalam arti antar sarana pelayanan kesehatan yang sama. Sesuai
dengan jenis upaya kesehatan yang diselenggarakan oleh puskesmas ada
dua macam rujukan yang dikenal, yakni:
a) Rujukan upaya kesehatan perorangan
Cakupan rujukan pelayanan kesehatan perorangan adalah kasus
penyakit. Apabila suatu puskesmas tidak mampu menanggulangi satu
kasus penyakit tertentu, maka puskesmas tersebut wajib merujuknya ke
sarana pelayanan kesehatan yang lebih mampu (baik horisontal maupun
vertikal). Sebaliknya pasien paska rawat inap yang hanya memerlukan
rawat jalan sederhana, dirujuk ke puskesmas.
Rujukan upaya kesehatan perorangan dibedakan atas tiga macam:
(1) Rujukan kasus keperluan diagnostik, pengobatan, tindakan medik
(biasanya operasi) dan lain-lain.
(2) Rujukan

bahan

pemeriksaan

(spesimen)

untuk

pemeriksaan

laboratorium yang lebih lengkap.

(3) Rujukan ilmu pengetahuan antara lain mendatangkan tenaga yang
lebih kompeten untuk melakukan bimbingan kepada tenaga
puskesmas dan ataupun menyelenggarakan pelayanan medik di
puskesmas.

b) Rujukan upaya kesehatan masyarakat

Cakupan rujukan pelayanan kesehatan masyarakat adalah
masalah

kesehatanmasyarakat,

misalnya

kejadian

luar

biasa,

pencemaran lingkungan, dan bencana. Rujukan pelayanan kesehatan

masyarakat juga dilakukan apabila satu puskesmastidak mampu
menyelenggarakan

upaya

kesehatan

masyarakat

wajib

danpengembangan, padahal upaya kesehatan masyarakat tersebut telah

menjadikebutuhan masyarakat. Apabila suatu puskesmas tidak mampu
menanggulangimasalah

kesehatan

masyarakat,

maka

puskesmas

tersebut wajib merujuknya ke Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.

Rujukan upaya kesehatan masyarakat dibedakan atas tiga macam:
(1) Rujukan sarana dan logistik, antara lain peminjaman peralatan
fogging,peminjaman alat laboratorium kesehatan, peminjaman alat
audio visual, bantuanobat, vaksin, bahan-bahan habis pakai dan
bahan makanan.
(2) Rujukan tenaga antara lain dukungan tenaga ahli untuk penyelidikan
kejadian luarbiasa, bantuan penyelesaian masalah hukum kesehatan,
penanggulangan gangguan kesehatan karena bencana alam.
(3) Rujukan operasional, yakni menyerahkan sepenuhnya masalah
kesehatan masyarakat dan tanggungjawab penyelesaian masalah
kesehatan masyarakat danatau penyelenggaraan upaya kesehatan
masyarakat (antara lain Upaya KesehatanSekolah, Upaya Kesehatan
Kerja, Upaya Kesehatan Jiwa, pemeriksaan contoh airbersih) kepada
Dinas

Kesehatan

Kabupaten/Kota.

Rujukan

diselenggarakan apabila puskesmas tidak mampu.

operasional

Gambar 3. Skematis Pelaksanaan Azas Rujukan

10. Pembiayaan
Untuk terselenggaranya berbagai upaya kesehatan perorangan dan upaya
kesehatanmasyarakat yang menjadi tanggungjawab puskesmas, perlu ditunjang
dengan tersedianyapembiayaan yang cukup. Pada saat ini ada beberapa sumber
pembiayaan puskesmas, yakni:
a. Pemerintah
Sesuai dengan azas desentralisasi, sumber pembiayaan yang berasal
dari pemerintahterutama adalah pemerintah kabupaten/kota. Di samping itu
puskesmas masih menerima dana yang berasal dari pemerintah provinsi dan
pemerintah pusat. Dana yang disediakan oleh pemerintah dibedakan atas dua
macam, yakni:
1) Dana anggaran pembangunan yang mencakup dana pembangunan gedung,
pengadaanperalatan serta pengadaan obat.
2) Dana anggaran rutin yang mencakup gaji karyawan, pemeliharaan gedung
dan peralatan pembelian barang habis pakai serta biaya operasional.

Setiap tahun kedua anggaran tersebut disusun oleh Dinas Kesehatan

Kabupaten/Kota untukdiajukan dalam Daftar Usulan Kegiatan ke pemerintah
kabupaten/kota untuk seterusnyadibahas bersana DPRD kabupaten/kota.
Puskesmas diberikan kesempatan mengajukankebutuhan untuk kedua
anggaran tersebut melalui Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.
Anggaran yang telah disetujui yang tercantum dalam dokumen
keuangan diturunkan secarabertahap ke puskesmas melalui Dinas Kesehatan
Kabupaten/Kota. Untuk beberapa mataanggaran tertentu, misalnya pengadaan
obat dan pembangunan gedung serta pengadaanalat, anggaran tersebut
dikelola langsung olen Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota atau oleh
pemerintah kabupaten/kota. Penanggungjawab penggunaan anggaran yang
diterima puskesmas adalah kepala puskesmas, sedangkan administrasi
keuangan dilakukan oleh pemegang keuanganpuskesmas yakni seorang staf
yang ditetapkan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota atas usulan kepala
puskesmas. Penggunaan dana sesuai dengan usulan kegiatan yang telah
disetujui denganmemperhatikan berbagai ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku.
b. Pendapatan Puskesmas
Sesuai

dengan

kebijakan

pemerintah,

masyarakat

dikenakan

kewajiban membiayai upayakesehatan perorangan yang dimanfaatkannya,

yang besarnya ditentukan oleh pemerintahdaerah masing-masing (retribusi).
Pada saat ini ada beberapa kebijakan yang terkait denganpemanfaatan dana
yang diperoleh dari penyelenggraan upaya kesehatan perorangan ini,yakni:
1) Seluruhnya disetor ke Kas Daerah. Untuk ini secara berkala puskesmas
menyetor langsung seluruh dana retribusi yangditerima ke kas daerah
melalui Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.
2) Sebagian dimanfaatkan secara langsung oleh puskesmas. Beberapa daerah
tertentu membenarkan puskesmas menggunakan sebagian dari danayang
diperoleh dari penyelenggaraan upaya kesehatan perorangan, yang
lazimnyaberkisar antara 25 50% dari total dana retribusi yang diterima.

Penggunaan danahanya dibenarkan untuk membiayai kegiatan operasional

puskesmas.

Penggunaandana

tersebut

secara

berkala

dipertanggungjawabkan oleh puskesmas ke pemerintahdaerah melalui

Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.
3) Seluruhnya dimanfaatkan secara langsung oleh puskesmas. Beberapa
daerah

tertentu

lainnya

membenarkan

puskesmas

menggunakan

seluruhdana yang diperolehnya dari penyelenggaraan upaya kesehatan

perorangan untukmembiayai kegiatan operasional puskesmas. Dahulu
puskesmas yang menerapkanmodel pemanfaatan dana seperti ini disebut
puskesmas swadana. Pada saat ini sesuaidengan kebijakan dasar
puskesmas

yang

juga

harus

masyarakat

yang

dananya

menyelenggarakan

ditanggung

oleh

upayakesehatan

pemerintah,

diubah

menjadipuskesmas swakelola. Dengan perkataan lain puskesmas tidak

mungkin sepenuhnyamenjadi swadana. Pemerintah tetap berkewajiban
menyediakan dana yakni untukmembiayai upaya kesehatan masyarakat
yang memang menjadi tanggungjawabpemerintah.
c. Sumber Lain
Pada saat ini puskesmas juga menerima dana dari beberapa sumber
lain seperti:
1) PT. ASKES yang peruntukkannya sebagai imbal jasa pelayanan yang
diberikan kepadapara peserta ASKES. Dana tersebut dibagikan kepada
para pelaksana sesuai denganketentuan yang berlaku.
2) PT. (Persero) Jamsostek yang peruntukannya juga sebagai imbal jasa
pelayanankesehatan yang diberikan kepada peserta Jamsostek. Dana
tersebut juga dibagikankepada para pelaksana sesuai dengan ketentuan
yang berlaku.
3) JPSBK/PKPSBBM
Untuk membantu masyarakat miskin, pemerintah mengeluarkan dana
secara langsung kepuskesmas. Pengelolaan dana ini mengacu pada pedoman
yang telah ditetapkan.Apabila sistem Jaminan Kesehatan Nasional telah

berlaku, akan terjadi perubahan pada sistempembiayaan puskesmas. Sesuai

dengan konsep yang telah disusun, direncanakan pada masa yang akan datang
pemerintah

hanya

bertanggungjawab

untuk

membiayai

upaya

kesehatanmasyarakat, sedangkan untuk upaya kesehatan perorangan dibiayai

melalui sistem JaminanKesehatan Nasional, kecuali untuk penduduk miskin
yang tetap ditanggung oleh pemerintahdalam bentuk pembayaran premi.
Dalam keadaan seperti ini, apabila puskesmas tetap diberikankesempatan
menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan, maka puskesmas akan
menerimapembayaran dalam bentuk kapitasi dari Badan Penyelenggara
Jaminan Kesehatan Nasional.Untuk itu puskesmas harus dapat mengelola dana
kapitasi tersebut sebaik-baiknya, sehingga disatu pihak dapat memenuhi
kebutuhan peserta Jaminan Kesehatan Nasional dan di pihak laintetap
memberikan keuntungan bagi puskesmas. Tetapi apabila puskesmas
hanyabertanggungjawab menyelenggarakan upaya kesehatan masyarakat,
maka puskesmas hanyaakan menerima dan mengelola dana yang berasal dari
pemerintah.

DAFTAR PUSTAKA
Depkes RI. 2004. Kebijakan Dasar Pusat Kesehatan Masyarakat. Jakarta:
Departemen Kesehatan RI.
_________, 2006. Pedoman Pelaksanaan Pengembangan Desa Siaga. Jakarta:
Departemen Kesehatan RI.
Efendi F. 2009. Keperawatan Kesehatan Komunitas: Teori dan Praktik dalam
Keperawatan. Salemba Medika: Jakarta.

Notoatmodjo S. 1997. Ilmu Kesehatan Masyarakat. Rineka Cipta: Jakarta.

Sulastomo. 2007. Manajemen Kesehatan. PT. Gramedia Pustaka Utama: Jakarta.

Trihono. 2005. Manajemen Puskesmas Berbasis Paradigma Sehat. CV Sagung

Seto: Jakarta.