Aspecte generale privind finanele publice

Capitolul II
Aspecte generale privind finanele publice

2.1. Conceptul de finane publice

Aprute n perioada de trecere de la ornduirea gentilic la ornduirea
sclavagist, finanele sunt strns legate de istoria statului. Ele nsoesc pe scena
istoriei instituia statului, prin utilizarea banilor i a formele valorice n procesul
repartiiei produsului social. Altfel spus, finanele au aprut atunci cnd existau
deja comuniti umane, cnd se vehicula ideea de proprietate, se dezvoltau
forele de producie i apreau primele elemente ale pieei de schimb1.
n vorbirea curent, ca i n literatura de specialitate, se folosesc mai
multe expresii fcnd parte din familia cuvntului finane, n sensuri apropiate
sau diferite, dup caz: finane, finane publice, finane private, finane socialiste2.
Cuvntul finane i are originea n cuvintele latineti fiare sau finis, care
se traduc prin a termina, a ncheia un diferend, o aciune juridic n legtur cu
plata unei sume de bani3. n secolele al XIII-lea i al XIV-lea se foloseau
expresiile finantio, financias i financia pecuniaria, n sensul de plat n bani.
Se presupune c aceste expresii deriv de la cuvntul finis, utilizat adesea n
sensul de termen de plat. n Frana, n secolul al XV-lea, se foloseau
expresiile homes de finances i financiers pentru denumirea arendailor de
impozite i a persoanelor care ncasau impozitele regelui. Finance nsemna o
sum de bani i mai ales un venit al statului, iar finances ntregul patrimoniu al
statului4.
1

Nicolae Hoan, Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000, p. 111;
I. Vcrel, Gh. D. Bistriceanu, G. Anghelache, M. Modnar, F. Bercea, T. Mo teanu, F. Georgescu, Finane
publice, ediia a VI-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007, p. 27;
3
Ioan Condor, Dreptul finanelor publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2006, p.19;
4
Mariana-Cristina Cioponea, Finane publice i teorie fiscal, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti,
2007, p.17;
2

Aspecte generale privind finanele publice

n Germania, n secolul al XV-lea, se foloseau: Finantz, cu sensul de
plat n bani, i Finantzer care nsemna cmtar. Treptat, cuvntul finane
i-a extins semnificaia, incluznd: bugetul statului, creditul, operaiunile
bancare, cele bursiere, relaiile cambiale etc., adic resursele, relaiile i
operaiunile bneti. n ara noastr, noiunea de fisc s-a folosit nc din secolul
al XIX-lea, cu sensul de organ financiar responsabil cu ncasarea impozitele,
taxele, amenzile etc. 5.
n zilele noastre, n vorbirea curent se identific frecvent noiunea de
finane cu aceea de bani, venituri n bani, resurse bneti, creane i obligaii de
plat n bani, indiferent de subiectul acestora.
Concepiile economitilor cu privire la finane au fost i ele diferite de-a
lungul timpului. Exemplificm, pe scurt, doar cteva dintre acestea:
- prin cuvntul finane desemnm orice valori aplicate serviciilor
publice, indiferent dac acestea sunt prelevate sau nu la buget, dac se
concretizeaz n numerar sau n alte bunuri, dac provin din impozite sau din
surse diferite;
- finanele se ocup cu gospodria statului sau a altor organizaii
publice6;
- finanele ne dau regulile i principiile dup care statul i celelalte
organizaiuni

publice subordonate

sau supraordonate lui i procur,

administreaz i ntrebuineaz bunurile economice i mai ales banii ntr-o epoc

unde predomin schimbul n viaa economic7;
- finanele publice reprezint (1) gestiunea resurselor, cheltuielilor i
datoriilor administraiei publice centrale i locale; (2) reprezint o ramur a

I. Vcrel, Gh. D. Bistriceanu, G. Anghelache, M. Modnar, F. Bercea, T. Moteanu, F. Georgescu, op.cit., p.27;
George N. Leon, Elemente de tiin financiar, Cartea Romneasc, Cluj-Napoca, 1925, apud MarianaCristina Cioponea, Finane publice i teorie fiscal, p. 18;
7
Ion Rducanu, Curs de tiin i legislaie financiar, Academia de nalte Studii Comerciale i Industriale,
Bucureti, 1939, pp. 5-6;
6

Aspecte generale privind finanele publice

economiei care se ocup cu veniturile i cheltuielile autoritilor publice i cu
efectele lor asupra economiei, n general8;
- finanele exprim relaii sociale de natur economic, n expresie
bneasc, ce apar ntr-un anumit proces i cu un scop bine determinat9.
Toate aceste accepii denot c termenul de finane a fost mult timp
atribuit conceptului de finane publice, fiecare specialist punnd accentul pe un
anumit aspect al acestora. Sintetiznd diferitele accepii ntlnite n literatura de
specialitate, se poate afirma c finanele publice sunt considerate:
- fonduri bneti prelevate la dispoziia statului n vederea ndeplinirii
funciilor i sarcinilor sale;
- mijloace de intervenie a statului n economie, prin intermediul unor
prghii sau instrumente specifice, constituite din: impozite, taxe, contribuii,
mprumuturi, alocaii bugetare, subvenii, faciliti fiscale, n vederea influenrii
ntr-un sens sau altul a activitii economice;
- forme i metode concrete de administrare a banului public;
- acte juridice de dispoziie autoritar sau contractual viznd preluarea de
ctre stat a unei pri din produsul intern brut n scopul ndeplinirii funciilor i
realizrii sarcinilor statului;
- relaii economice manifestate n procesul de constituire i de repartizare
a fondurilor publice de resurse bneti, n scopul satisfacerii nevoilor generale
ale societii10.

2.2. Coninutul economic, trsturile i sfera finanelor

publice
2.2.1. Coninutul economic
Prin semnificaii i modul n care s-a conturat conceptul de finane,
8

Marius Bcescu, Angelica Bcescu-Crbunaru, Compendiu de macroeconomie, Editura Economic, Bucureti,

1997;
9
Iulian Vcrel, Finanele publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, p. 36;
10
Mariana-Cristina Cioponea, op.cit., p. 18;

Aspecte generale privind finanele publice

rezult c esena economic a finanelor rezid n procesele i relaiile bneti pe
care le exprim, dei accepiunea mai larg sau mai restrns dat acestui
concept, ca i sensurile multiple ale folosirii noiunii respective genereaz
nuanri n interpretarea coninutului lor. n acest sens, coninutul economic i
implicit trsturile finanelor apar a fi, att comune, ct i specifice unor
componente circumscrise sferei acestora.
Tipice, n abordarea cea mai restrictiv a conceptului de finane, sunt
considerate procesele i relaiile economice la care particip statul, pe de o parte,
i persoane fizice sau juridice, pe de alt parte, pentru constituirea i distribuirea
sau utilizarea de fonduri bneti necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale
publice, conturnd un domeniu mare al finanelor, cunoscut sub denumirea de
finane publice, care prezint i unele trsturi specifice.
Totodat, ns, n cadrul proprietii private, crearea i funcionarea
entitilor economico sociale, respectiv a ntreprinderilor, organizaiilor,
asociaiilor, etc. i, n general, desfurarea oricrei activiti, n condiiile
dezvoltrii relaiilor marf-bani, genereaz procese i relaii de constituire i
distribuire sau utilizare de fonduri bneti corespunztoare activitilor
desfurate. Ele se manifest ntre entiti ori persoane juridice sau fizice
private, ca procese i relaii de procurare, alocare, cheltuire sau recuperare de
resurse bneti. Aceste procese i relaii bneti, dnd expresie aceluiai coninut
economic comun finanelor, contureaz un alt domeniu mare de manifestare a
acestora, denumit generic finane private, caracterizate i prin unele trsturi
distinctive de cele publice.
Structurarea pe cele dou mari domenii ale sferei de manifestare a
finanelor are la baz diferenierea nevoilor de consum i ofertei de utiliti n
dou mari categorii: publice i private. Evoluia societii umane a impus o
anumit separare (delimitare) aproximativ a nevoilor de consum de bunuri i
servicii i a modalitilor de satisfacere a lor pe dou paliere (private i publice),
crora le corespund cele dou componente majore ale sferei finanelor.
9

Aspecte generale privind finanele publice

S-a constatat, astfel, c nevoile individuale de hran, mbrcminte,
nclminte, habitat, deplasare, informare, comunicare etc., n interesul
personal, al individului pot fi satisfcute, n mod convenabil, prin consumuri
individuale de bunuri sau servicii. Aceste consumuri se realizeaz, de regul, de
o manier privat, pe seama utilitilor procurate i administrate, individual sau
la nivel de microgrup (familie), implicnd opiuni i decizii proprii, personale,
sub incidena preferinelor, posibilitilor i condiiilor (concureniale) existente
pe piaa real (alimente, haine, locuine, diverse servicii etc.).
Pe de alt parte, trind n societate, indivizii se confrunt cu necesitatea
unor activiti de interes mai larg, cu caracter social, care determin consumuri
de bunuri i servicii, de o manier colectiv, cum sunt cele pentru ordinea
intern, aprarea naional, combaterea calamitilor naturii, securitatea social
etc. Ele presupun, n mod obiectiv, existena unor instituii publice adecvate,
care prin activitile specifice ofer populaiei asemenea bunuri i servicii,
denumite generic utiliti publice. O trstur definitorie pentru acestea este
caracterul neconcurenial i indivizibil al accesului la consumarea lor, respectiv
posibilitatea folosirii bunurilor i serviciilor publice n comun de ctre o
multitudine de persoane.
n acelai timp, satisfacerea unor asemenea nevoi prin oferta de utiliti
publice nu contravine individualizrii consumului ca proces real, iar n anumite
domenii (educaie, ocrotire sanitar, asisten social etc.) denumite generic
cvasipublice sau semipublice, consumurile mbin trsturi, att ale utilitilor
private, ct i publice. Sunt asimilate acestora i unele nevoi de utiliti cu
caracter economic (combaterea eroziunii solului, constituirea de reele rutiere i
ci ferate, lucrri de irigare, desecare, mpdurire, explorri geologice i
exploatri miniere sau forestiere, crearea unor ramuri sau subramuri economice
considerate de interes naional), mai ales, atunci cnd sectorul privat ntmpin
dificulti n asigurarea unei oferte adecvate, adesea indispensabile.
Limitele n care nevoia total de utiliti se acoper pe cale privat sau
10

Aspecte generale privind finanele publice

public se pot modifica sub impactul cerinelor de optim sau mutaiilor de ordin
politic, ideologic, etc.
n principiu, ns, satisfacerea nevoilor de utiliti prin ofert privat,
respectiv public trebuie s rspund unor criterii de raionalitate, care n final se
regsesc n dimensiunile PIB. Maximizarea PIB devine, astfel, un criteriu
deosebit de relevant n optimizarea raporturilor dintre utilitile private i cele
publice, n societatea modern, n care alturi de sectorul privat al economiei
fiineaz i un sector economic public.
Armonizarea ofertei de bunuri i servicii private cu cea public apare, la
rndul su, ca premis favorabil dezvoltrii economice i sociale, nivelul optim
al acestora situndu-se la confluena utilitilor marginale ale celor dou tipuri
de ofert. Ea presupune evitarea, att a unor aciuni publice ce asigur o utilitate
inferioar celei marginale, ct i acoperirea prin ofert privat a unor nevoi care,
prin natura lor, pot fi satisfcute mai avantajos n variant public, lund drept
criteriu al opiunilor, n acest sens, maximizarea utilitilor totale oferite pentru
satisfacerea ct mai deplin a cererii.
Sub aspectul posibilitilor de asigurare a ofertei de utiliti (private i
publice) ntr-o economie mixt, raportul de mrime dintre acestea nregistreaz
modificri importante, att n timp, ct i n spaiu, sub influena unei
multitudini de factori obiectivi i subiectivi. Acest raport se afl i sub incidena
modului de funcionare a mecanismelor economiei de pia care, n condiii
specifice, face necesar sporirea sau restrngerea ofertei de utiliti publice, n
coresponden cu modificrile ce survin n oferta privat i cererea agregat.
Mutaiile ce survin i ntreptrunderea dintre ofertele i cererile de utiliti
private i publice se reflect pregnant n derularea i intercondiionarea
fluxurilor financiar-monetare, ce au loc n cadrul economiei naionale, respectiv
ntre cele dou mari domenii ale finanelor.
Indiferent de accepiunea dat (larg sau restrns) i de domeniile de
manifestare ale finanelor (publice sau private), n prim plan, se relev
11

Aspecte generale privind finanele publice

coninutul lor comun, de procese i relaii de natur economic, ce presupun, n
principiu, formarea, distribuirea i utilizarea resurselor bneti n activitatea
economic i social.
2.2.2. Trsturile finanelor publice
Prin modul de manifestare i coninutul lor economic, finanele prezint
anumite trsturi distinctive, fa de celelalte categorii de procese i relaii
economico-sociale.
Trstura definitorie a finanelor, n ansamblu, rezid n forma bneasc
de exprimare a proceselor i relaiilor economice pe care le desemneaz acest
concept, att n accepiunea larg, ct i n cea restrns, date acestora.
Aadar, se cuprind n sfera finanelor procesele economice i relaiile
sociale bazate pe folosirea banilor; ele avnd acelai coninut economic i
aceast trstur comun. Conform acestei trsturi, se impune constatarea c
numai procesele economice care se realizeaz n form bneasc au un coninut
financiar i se nscriu, deci, n categoria denumit generic finane. n mod
implicit, este de admis c toate celelalte procese economice, inclusiv cele de
repartiie a produsului naional realizate n form natural-material nu se
ncadreaz n sfera finanelor.
Pe de alt parte, n condiiile exprimrii valorice prin bani, procesele
economice n form bneasc i cele n form natural-material se condiioneaz
reciproc, iar finanele apar ca parte integrant a activitii economico-sociale.
Sub acest aspect, este de observat c prin derularea continu a proceselor
respective au loc micri ale sumelor de bani, ce descriu fluxuri financiare,
aflate n interaciune cu cele ale transmiterii valorii ntre participani prin
fluxurile reale (sub forma material a bunurilor i serviciilor).
n concordan cu aceast caracteristic, procesele i relaiile economice
cuprinse n sfera finanelor se concretizeaz, n principiu, prin formarea i
utilizarea de fonduri bneti de ctre persoane fizice sau juridice, antrennd
fluxuri financiare de intrare (alimentare sau constituire) i de ieire (distribuire
12

Aspecte generale privind finanele publice

sau utilizare) a sumelor ce alctuiesc fiecare fond bnesc, financiar.
O alt trstur, ce caracterizeaz mai pregnant finanele publice, dar ntrun mod aparte i pe cele private, const n transferul de valoare care se produce
ntre participanii la respectivele procese i relaii economice. Potrivit acestei
trsturi, manifestarea finanelor (n sens restrns), concretizeaz, n principiu,
un transfer din valoarea aflat, la un moment dat, la dispoziia unui participant,
ctre un alt participant la procesele i relaiile respective. Acest proces de
transferare a valorii, pentru a avea coninut financiar, se presupune a fi efectuat
n form bneasc.
n mod obinuit, un asemenea transfer antreneaz i modificarea mrimii
patrimoniului administrat de ctre participanii la aceste procese i relaii.
Modificrile n mrimea patrimoniului pot avea loc n ambele sensuri, dup cum
participanii cedeaz sau primesc sume de bani n cadrul acestor raporturi
financiare. Astfel, dac un participant acumuleaz resurse bneti suplimentare
el i majoreaz fondurile financiare de care dispune, iar dac cedeaz sume de
bani altor utilizatori i diminueaz aceste fonduri, nregistrnd i modificri
corespunztoare ale patrimoniului administrat.
De asemenea, este de remarcat c transferul de valoare se realizeaz
printr-o cedare-primire (ntre participani) a unei sume de bani i reprezint,
implicit, un transfer de putere de cumprare. El are, deci, ca efect direct i
imediat, reducerea disponibilitilor bneti i a puterii de cumprare la persoana
care cedeaz o sum de bani i creterea acestei puteri de cumprare la cea care
primete suma respectiv. Spre deosebire, un transfer n form natural a
bunurilor i serviciilor, nu are un coninut financiar.
2.2.3 Sfera finanelor publice
Ansamblul proceselor i relaiilor economice care alctuiesc sfera larg a
finanelor (publice i private) se structureaz pe mai multe categorii financiare
cu particulariti de manifestare imprimate de formele de proprietate, specificul
activitilor, caracterul definitiv sau temporar al transferului de valoare etc. Cele
13

Aspecte generale privind finanele publice

mai importante componente ale acesteia sunt: bugetul de stat i bugetele altor
autoriti publice care, la rndul lor, ncadreaz categorii financiare specifice,
concretizate prin venituri i cheltuieli bugetare (impozite, taxe, mprumuturi
publice, alocaii sau credite bugetare, subvenii, etc.); creditul; asigurrile;
finanele ntreprinderilor (firmelor) etc.
Bugetul de stat, ca i bugetele altor autoriti publice, concentreaz
procesele i relaiile financiare caracterizate prin transferul de valoare cu titlu
definitiv sau nerambursabil i fr contraprestaie direct, de la persoane fizice i
juridice ctre stat sau alte autoriti publice i invers. Resursele bneti
vehiculate prin relaiile aferente acestei componente a finanelor se
administreaz de ctre stat i alte autoriti publice n cadrul fondului bugetar
sau altor fonduri financiare destinate realizrii de aciuni publice.
Creditul reprezint o alt categorie financiar, desemnnd acele procese i
relaii financiare, ce se desfoar pe principiul rambursrii (restituirii) sumelor
de bani (care fac obiectul lor) i al plii de dobnd de ctre beneficiar
(debitorul) n favoarea prii care cedeaz temporar dreptul de folosin a sumei
respective (creditorul). Ca relaie financiar, creditul presupune, adesea,
participarea unor instituii financiar-bancare (denumite generic intermediari
financiari) specializate n redistribuirea resurselor bneti ntre deintorii de
disponibiliti i utilizatorii acestora, ele mijlocind un transfer bnesc temporar,
grefat pe micarea valorii n ambele sensuri (la anumite intervale de timp) ntre
creditor i debitor.
Asigurrile, considerate global ca o categorie financiar, reprezint un
grup distinct de procese i relaii financiare generate de necesitatea combaterii i
prevenirii efectelor distructive ale unor fenomene naturale sau evenimente cu
caracter aleatoriu i cu impact negativ asupra vieii i activitii umane,
cunoscute sub denumirea generic de riscuri. Acest tip de relaii financiare este
specific constituirii i utilizrii fondurilor bneti denumite de asigurare sau de
protecie, mbinnd caracteristici ale bugetelor publice cu cele ale creditului, n
14

Aspecte generale privind finanele publice

funcie de producerea evenimentelor fa de care iau natere relaiile de
asigurare. Astfel, dac evenimentele (riscurile) asigurate se produc, genernd
pagube i nevoia de despgubiri, procesele i relaiile ce compun aceast
categorie financiar se aseamn mai mult cu cele de credit, ntruct fa de
micarea iniial a valorii, de la asigurat la asigurtor (sub forma contribuiilor
sau a primelor de asigurare), se realizeaz i o micare invers ocazionat de
plata despgubirilor (sumelor asigurate), ce echivaleaz cu o restituire a
contribuiei pltite, ce poate fi asimilat rambursrii unui mprumut (credit).
Finanele ntreprinderilor (firmelor) constituie o categorie financiar
complex nglobnd relaiile prin care sunt procurate, distribuite i utilizate
resursele bneti n desfurarea activitii acestor entiti. Ele se concretizeaz
prin procesele de formare i utilizare a capitalului i fondurilor bneti ale
firmei. ntre formele tipice pe care le mbrac acestea se disting: aportul de
capital (n bani) adus de acionari inclusiv de ctre stat (prin cumprarea
aciunilor emise de firm); plasamentele de capital n proiecte de investiii,
respectiv pe piaa financiar; repartizarea rezultatului financiar (profitului)
pentru reinvestire sau acordare de dividende etc. Dar, n accepiunea larg, pot fi
luate n considerare i veniturile, cheltuielile i celelalte procese sau relaii n
form bneasc generate de crearea, funcionarea i eventual lichidarea
ntreprinderii.
Desigur, manifestarea concomitent a diferitelor componente ale
finanelor implic i posibilitatea interaciunii sau ntreptrunderii lor, ca i
existena unor zone de interferen n care se regsesc tipuri de procese i relaii
financiare aparinnd unor categorii financiare diferite.
n mod obinuit, ns, finanele publice sunt asociate cu existena i
funcionarea statului, inclusiv a unitilor administrativ-teritoriale i, n general,
a instituiilor de drept public, iar problematica lor vizeaz constituirea resurselor
bneti necesare autoritilor publice, efectuarea cheltuielilor pentru nfptuirea
de obiective i aciuni de interes public, inclusiv contractarea de mprumuturi i
15

Aspecte generale privind finanele publice

datorii publice, asigurarea echilibrului bugetar i financiar macroeconomic,
inclusiv susinerea dezvoltrii economiei etc.
Prin comparaie, finanele private sunt asociate cu activitatea economicofinanciar bazat pe proprietatea privat a firmelor, ntreprinderilor (societilor
comerciale), organizaiilor, societilor de asigurare, a celor de investiii, a
bncilor i altor entiti private. Ele abordeaz procesele i relaiile de formare a
resurselor bneti necesare acestora, cheltuielile, mprumuturile contractate,
creanele de ncasat i obligaiile de plat aferente activitii lor, inclusiv
rezultatele financiare, distribuia profitului, echilibrul financiar microeconomic
etc. Lumea finanelor private, n accepiunea sa modern, este reprezentat prin
ansamblul de operatori (ageni) economici i sociali care realizeaz gestiunea
financiar a patrimoniilor individuale sau a patrimoniului ntreprinderilor, avnd
la baz exprimarea i evaluarea prin bani a tuturor resurselor angajate n fiecare
activitate, iar domeniul principal de manifestare a ei este cel al pieelor
financiare i al evalurii activelor ce se schimb pe aceste piee.

2.3. Structura finanelor publice n Romnia

Specificul modului de formare i de alocare a diferitelor fonduri bneti,
caracteristicile subiecilor diferitelor relaii financiare, tehnice i mecanismele
utilizate, etc, determin n nsi sfera finanelor o anumit difereniere i
manifestarea unor tipuri distincte de relaii financiare.
Aceast difereniere se impune a fi realizat lundu-se n considerare
urmtoarele criterii:
- caracterul relaiilor financiare i al subiecilor acestora;
- forma de proprietate asupra capitalului social (patrimoniului);
- nivelul i structurile organizatorice n cadrul crora se deruleaz relaiile
respective;
16

Aspecte generale privind finanele publice

- obiectul relaiilor financiare;
Avnd n vedere aceste criterii avem o structur a finanelor publice n ara
noastr dup cum urmeaz:
-

Finanele generale ale statului;

Finanele regiilor publice autonome;

Finanele instituiilor de stat.

Finanele generale ale statului, includ bugetul public naional, fondurile cu

destinaie special, relaiile de asigurri publice.
n bugetul public naional se cuprinde bugetul puterii i a administraiei
centrale de stat i bugetele locale ale cror fonduri se deruleaz prin trezoreria
public. De asemenea avem incluse fondurile cu destinaie speciale (fondurile
pentru plata ajutorului de omaj; fond de risc i accident, fond de sntate, fond
pentru cercetare i dezvoltare etc.) i relaiile de asigurri publice (asigurrile
sociale de stat i asigurrile de stat de bunuri, persoane i rspundere civil).
n funcie de caracterul relaiilor financiare i al subiectelor acestora n
structura finanelor din Romnia sunt cuprinse finanele publice (de stat) i
finanele private.

17