OUTUBRO 2015 I ANO 2 I N 4 I ISSN 2358-5277

PETRLEO

PETRLEO

SOBRE A FGV ENERGIA

SOBRE A ACCENTURE

A FGV Energia o centro de estudos dedicado rea de

A Accenture uma empresa global de consultoria de

energia da Fundao Getlio Vargas, criado com o obje-

gesto, servios de tecnologia e outsourcing, com mais

tivo de posicionar a FGV como protagonista na pesquisa

de 358.000 profissionais atendendo a clientes em mais

e discusso sobre poltica pblica em energia no pas. O

de 120 pases. Combinando experincia mpar, conhe-

centro busca formular estudos, polticas e diretrizes de

cimento profundo sobre todos os setores econmicos

energia, e estabelecer parcerias para auxiliar empresas e

e funes de negcio, e extensa pesquisa junto s mais

governo nas tomadas de deciso.

bem-sucedidas organizaes no mundo, a Accenture

colabora com seus clientes, quer sejam empresas ou go-

diretor

Carlos Otavio de Vasconcellos Quintella

equipe tcnica

Coordenao Editorial

Lavinia Hollanda

vernos, para ajud-los a alcanar altos nveis de performance. A companhia teve receitas lquidas de US$ 31,0
bilhes no ano fiscal encerrado em 31 de agosto de 2015.
Sua pgina na internet www.accenture.com.br.
DIRETOR EXECUTIVO DE RESOURCES AMRICA
LATINA

Marco Ribas
Autores

Lavinia Hollanda e Rafael Nogueira

equipe tcnica

Coordenao Editorial
Coordenao Operacional

Daniel Rocha

Simone C. Lecques de Magalhes

Autores

Andr Pita, Daniel Rocha

e Guilherme Romaneli
Diagramao

Ezequiel Belchior

primeiro presidente fundador

Luiz Simes Lopes

presidente

Carlos Ivan Simonsen Leal

vice - presidentes

Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles

e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
conselho diretor

Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles
e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque

Andrade Fortes, Orlando dos Santos Marques (Publicis Brasil

Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt
(Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.),
Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros
Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do
Rio de Janeiro e do Esprito Santo), Sandoval Carneiro Junior
(DITV Depto. Instituto de Tecnologia Vale) e Tarso Genro
(Estado do Rio Grande do Sul).
Suplentes - Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro,
Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz
Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta
Filho, Roberto Castello Branco (Vale S.A.), Nilson Teixeira
(Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteiro
de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de
Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros),
Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.), Srgio Lins Andrade
(Andrade Gutierrez S.A.) e Victrio Carlos de Marchi (AMBEV).

Vogais
Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho
e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda,
Lindolpho de Carvalho Dias, Marclio Marques Moreira
e Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque
Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte
Prado, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Neto
e Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho.
conselho curador

Carlos Otavio de Vasconcellos Quintella

coordenao de pesquisa

Lavinia Hollanda
coordenao de relao institucional

Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio

Luiz Roberto Bezerra

coordenao de ensino e p & d

Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)

Felipe Gonalves

Vogais - Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira

da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo Mattos
Filho (EDESP/FGV), Carlos Alberto Lenz Cesar Protsio,
Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Eduardo M. Krieger,
Fernando Pinheiro e Fernando Bomfiglio (Souza Cruz S/A),
Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia),
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos & Cia), Leonardo
Andr Paixo (IRB Brasil Resseguros S.A.), Luiz Chor
(Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de

praia de botafogo, 190, rio de janeiro

diretor

rj

coordenao operacional

Simone C. Lecques de Magalhes

pesquisadores

Bruno Moreno Rodrigo de Freitas

Camilo Poppe de Figueiredo Muoz
Mnica Coelho Varejo
Rafael da Costa Nogueira
Renata Hamilton de Ruiz

cep 22250-900 ou caixa postal 62.591

cep 22257-970

tel: (21) 3799-5498

www.fgv.br

Instituio de carter tcnico-cientfico, educativo e filantrpico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurdica de
direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em todas as matrias de carter cientfico, com nfase no campo das
cincias sociais: administrao, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.

Apresentao
O ano de 2015 tem sido marcante para o setor

tncia histrica mundial como vetor do desen-

de petrleo e gs no Brasil. Conjugam-se, simul-

volvimento.

taneamente, recordes de produo nacional de

leo, crises de aspecto econmico-poltico no
cenrio nacional e graves problemas para a Petrobras e seus fornecedores de bens e servios,

O diagnstico apresentado neste trabalho passou pela diferenciao entre aspectos conjunturais e estruturais e, apesar da importncia da

em decorrncia da operao Lava Jato.

conjuntura, enfatizou a problemtica estrutural.

Internacionalmente reconhecida pela sua tecno-

uma discusso mais aprofundada e que sirva de

logia e capacidade operacional, a Petrobras en-

plataforma para um debate evolutivo sobre os

frenta desafios no campo financeiro que sero

rumos do setor de petrleo e gs.

superados com a correta precificao dos seus

Esta metodologia se fez necessria para balizar

produtos e ajustes no plano de investimentos.

A FGV agradece a todos que direta ou indire-

A FGV Energia, em parceria com a Accenture,

caderno e, em especial, parceria com a Accen-

trabalhou no diagnstico dos principais entra-

ture, que reuniu esforos para viabiliz-lo. Com a

ves ao desenvolvimento da indstria de petrleo

certeza de que a indstria de petrleo no Brasil

brasileira. O resultado do trabalho est consoli-

um caso de sucesso, representando um orgu-

dado nesta publicao, onde so endereadas

lho nacional, esperamos contribuir a um debate

questes que entendemos como crticas para

que evolua para uma discusso propositiva, com

que a indstria oferea, alm do suprimento de

vistas a superar os desafios e trilhar novos cami-

petrleo, desdobramentos positivos para toda a

nhos para o setor.

Economia, como a criao de mais empregos e

tamente contriburam para a preparao deste

recursos ao Pas.

Cordialmente.

Alm do interesse em compreender os desafios

Sergio Franklin Quintella

Vice-presidente da FGV

atuais pelos quais a indstria de petrleo passa,

importante que o leitor entenda a sua impor-

Agradecimentos
Gostaramos de agradecer a colaborao que

nais que tambm contriburam para o projeto.

recebemos de diversos profissionais do setor de

Agradecemos tambm queles que, apesar de

petrleo. Este trabalho se tornou possvel gra-

no serem especialistas do setor, dividiram co-

as ao apoio daqueles que nos disponibilizaram

nosco seus conhecimentos econmicos e jurdi-

seu tempo para conversas e entrevistas, com-

cos.

partilhando experincias profissionais, conhecimentos e opinies. Em nome da FGV Energia e

da Accenture, agradecemos ao Alfredo Renault,
Antonio Castro, Antonio Guimares, Carlos
Montagna, David Zylberstajn, Eloi Fernndez y
Fernndez, Franco Papini, Joo De Luca, Joo
Emilio, Jorge Camargo, Jos Botelho, Marco Antonio Almeida, Marco Tulio, Milton Costa Filho,
Nelson Silva, Oswaldo Pedrosa, Paulo Alonso,

Aproveitamos para expressar nossa gratido

queles que trabalham conosco, na FGV Energia
e na Accenture. As conversas dirias, repletas de
questionamentos e divergncias, serviram como
inspirao e ajudaram a enriquecer o nosso trabalho, pois atravs de um olhar multidisciplinar,
pudemos desenvolver uma viso mais completa
do setor.

Rafael Jaen e Wagner Freire, e outros profissio-

FGV Energia

Accenture

Lavinia Hollanda

Andr Pita

Rafael Nogueira

Daniel Rocha
Guilherme Romaneli

Lavnia Hollanda e Rafael Nogueira so, respectivamente, Coordenadora de Pesquisa e Pesquisador da

FGV Energia.

Daniel Rocha o Managing Director da Accenture Strategy para a indstria de Energia.

Guilherme Romaneli, Senior Manager, e Andr Pita, Consultor, fazem parte do grupo de especialistas da
Accenture Consulting na indstria de Energia.

ndice
09
O CENRIO MUDOU. AGORA, MAIS DO QUE
NUNCA, PRECISO AGIR.

13
COMO CHEGAMOS AT AQUI: A LGICA
DE CONSTRUO DO SETOR DE PETRLEO
BRASILEIRO

18
A ESTRUTURA COMPLICANDO
A CONJUNTURA: OS FATORES
ESTRUTURANTES QUE ACENTUAM
OS EFEITOS NEGATIVOS DA ATUAL
CONJUNTURA DO SETOR DE PETRLEO.

40
EM BUSCA DA RECUPERAO: OS DEBATES
NECESSRIOS E POTENCIAIS CAMINHOS
PARA A SOLUO

44
LISTA DE SIGLAS

45
BIBLIOGRAFIA

O cenrio mudou. Agora, mais do que

nunca, preciso agir.
Em pases com vastas reservas de hidrocarbo-

lidou como empresa integrada de petrleo,

netos, a indstria de leo e gs tende a assu-

atuando em regime monopolista at a abertu-

mir grande importncia no desenvolvimento

ra de mercado, em 1997.

da economia local em funo dos elevados

nveis de investimento que se desdobram pela
cadeia produtiva. No caso brasileiro, o mercado extrativo e de produo de derivados
comeou a ganhar preponderncia a partir da
dcada de 70, fruto das descobertas de leo
na Bacia de Campos e do aumento da deman-

Nos anos seguintes quebra do monoplio, o

setor viu o preo do barril subir de US$ 16 em
1998 para US$ 80 em 2005, e as condies favorveis no pas motivaram o fortalecimento
das polticas de contedo local, principalmente
ao longo da dcada de 2000. Existia, da par-

da interna.

te do Governo, a tentativa de estabelecer uma

At ento, as reservas provadas no Brasil eram

desenvolvimento social do pas, aproveitando

de cerca de 1 bilho de barris de leo equi-

a explorao dos recursos naturais existentes.

valente (boe) e a produo diria de 160 mil

Nesse perodo, a Petrobras se estruturou para

barris por dia (bpd), respectivamente 0,2% e

atuar em regime competitivo e consolidou sua

0,3% das reservas e produo no mundo. Os

posio de destaque no setor, que viria a ser re-

investimentos da Petrobras, monopolista

forada aps a descoberta do Pr-Sal, em 2007.

poca, giravam em torno de US$ 4 bilhes por

ano1, direcionados principalmente para o seu

base industrial slida que contribusse para o

Considerada a maior descoberta dos ltimos

parque de refino.

dez anos no cenrio mundial, o Pr-Sal colocou

A primeira fase das descobertas na Bacia de

de destaque no mbito internacional. A expec-

Campos fez a empresa direcionar seus esfor-

tativa era de que a explorao do leo na nova

os para o upstream, concentrando pratica-

fronteira petrolfera, a mais de sete mil metros

mente todos seus investimentos no desen-

de profundidade e centenas de quilmetros da

volvimento da nova rea. Com as sucessivas

costa brasileira, pudesse impactar positivamen-

descobertas de novos reservatrios ao longo

te a estrutura socioeconmica do pas, no s

das dcadas seguintes, a Petrobras se conso-

atravs dos royalties, mas tambm do desen-

1- Valores presentes (2014).

o setor de petrleo e gs brasileiro em posio

10

volvimento de todo o setor. O contexto era po-

No entanto, apesar do forte crescimento de re-

sitivo para a atrao de grandes fornecedores,

servas e produo, do desenvolvimento tecno-

desenvolvimento de mdias, pequenas e micro

lgico em atividades de perfurao e subsea e

empresas brasileiras, gerao de novos postos

da atrao de fornecedores de classe mundial

de trabalho e, principalmente, para a consoli-

para o Brasil, potencializadas pela descober-

dao do Brasil como um polo tecnolgico de

ta do Pr-Sal, alguns acontecimentos recentes

ponta. Alm disso, que empresa internacional

vm afetando a indstria de petrleo no Brasil.

de Explorao e Produo (E&P) no se interessaria por um mercado em crescimento e com

A queda acentuada do preo do barril, o ce-

enorme potencial de reservas?

nrio macroeconmico do pas, a depreciao

Apenas em E&P, o investimento no Brasil por

de investimento na classificao de crdito da

parte das operadoras ao longo dos ltimos

Standard and Poors (S&P), a dificuldade de fi-

10 anos foi superior a US$ 220 bilhes - sendo

nanciabilidade da Petrobras - agravada pelo

cerca de 80% deste valor representado por in-

insucesso na estratgia de investimentos e

vestimentos da Petrobras. Em dezembro de

pelos recentes escndalos de corrupo - e os

2014, o Brasil ocupava o 15 lugar no ranking

entraves relacionados ao arcabouo regulatrio

de reservas provadas, com cerca de 16 bilhes

evidenciaram alguns dos problemas estruturais

de boe 1% das reservas mundiais podendo

que geram fragilidades para o setor.

do real em relao ao dlar, a perda do grau

duplicar esse valor em pouco tempo, aps incorporao de reservas j identificadas em re-

A recente reviso das metas de produo da

as como aquelas sob Cesso Onerosa e Libra.

Petrobras para 2020, de 4,2 para 2,8 milhes

Previses recentes do setor falam em cerca de

bpd, fruto do corte nos investimentos e alie-

176 bilhes de boe de volume no descoberto

nao de ativos, corroboram a reverso sofrida

e recupervel no pr-sal, considerando as ba-

pelo setor.

cias de Santos, Campos e Esprito Santo.

A produo, no Brasil, em 2014 foi de 2,3 mi-

No contexto desafiador em que o setor se

encontra, a FGV Energia, em parceria com a

lhes de bpd, cerca de 3% da produo mun-

Accenture, decidiu conduzir um estudo para

dial, e, aps reviso das projees da Petrobras

compreender como os principais agentes esto

no seu novo plano de investimentos (2015-2019),

vendo o momento atual e as perspectivas para

a produo do pas deve alcanar 3,0 milhes

o setor de petrleo e gs no Brasil. Pesquisado-

de bpd em 2020.

res da FGV Energia e especialistas em energia

2- Contrato entre a Petrobras e a Unio que confere o direito estatal de produzir 5 bilhes de boe nas reas de Franco,
Entorno de Iara, Sul de Guar, Nordeste de Tupi e Florim.
3- Instituto Nacional de leo e Gs da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) agosto, 2015.

11

da Accenture realizaram diversas entrevistas

sejam colocadas em risco. Pretende-se, com a

com lderes do setor, visando a identificao

elaborao deste caderno, estimular o debate

das causas razes que impedem seu desenvol-

sobre a estratgia de conduo desta reformu-

vimento sustentvel.

lao e apontar possveis direes para que os

opinio convergente entre todos os entrevistados que um setor to estratgico para o pas,

principais vetores estruturantes da indstria suportem o crescimento da indstria no Brasil.

pela sua representatividade na indstria e pela

Em um cenrio global, onde a competio

capacidade de impactar diretamente a vida de

cada vez maior, e a busca pela efetividade dos

milhes de brasileiros, merece ser tratado com

investimentos premissa obrigatria, torna-se

a maior clareza possvel no que tange defini-

urgente e necessrio dar uma mensagem cla-

o de seu papel no contexto da poltica ener-

ra para os agentes do setor sobre o rumo que

gtica e industrial brasileira. Entende-se como

ser tomado a partir deste momento. Embora

necessria uma reformulao no setor que tra-

os olhares internacionais continuem atentos ao

ga um planejamento integrado, baseado em

Brasil, o risco de perdermos espao para outros

uma agenda objetiva e focada em resultados,

mercados no pode ser subestimado.

onde a credibilidade e previsibilidade no

GRFICO1: RESERVAS PROVADAS DE PETRLEO (BILHES DE BARRIS): RANKING DE PASES

298
266

174
150

93

Fonte: BP Energy Outlook (2015).

30

25

18

16

Br
as
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37

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N
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ria

102

EU
A

157

12

13

Como chegamos at aqui: a lgica

de construo do setor de Petrleo
brasileiro.
O caminho da indstria de petrleo e gs bra-

fornecedoras do setor - como, por exemplo, a

sileira, nas duas ltimas dcadas at chegar ao

de caldeiraria e a naval.

momento em que se encontra hoje, foi marcado

por eventos relevantes. Entre eles, merecem ser
destacados i) a quebra do monoplio, em 1995,
das atividades de extrao, refino e distribuio e promulgao da Lei 9.478 (Lei do Petrleo) em 1997; ii) a implementao de polticas
de incentivo ao contedo nacional desde 1999
e fortalecidas a partir de 2003; e iii) a descoberta do Pr-Sal, em 2007, com a criao de um
marco regulatrio especfico, chancelado em
2010. Alm desses acontecimentos, contriburam para o desenvolvimento do setor o aumento da demanda interna por derivados, como
resultado de polticas do Governo de incentivo
ao consumo, e a subida do preo do barril, que
estimulou o aumento dos investimentos no setor ao longo dos ltimos anos.

A Lei do Petrleo instaurou o modelo de concesso para as atividades de explorao e produo e instituiu a Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) como
agente regulador do setor. Esse movimento estimulou a iniciativa privada a penetrar no mercado de E&P e atraiu investimento internacional
para o pas, dinamizando a indstria de petrleo brasileira.
O ambiente favorvel levou realizao de
12 rodadas de licitao, entre 1999 e 2013,

com participao de empresas de diversos

portes. De empresas locais, focadas apenas

em atividades de produo terrestre, at international oil companies (IOCs), presentes em diversos mercados globais, diversas companhias
arremataram 979 blocos, que renderam aos co-

A QUEBRA DO MONOPLIO E O SUCESSO

DO MODELO DE CONCESSO
Desde a criao da Petrobras, em 1953, at a
sano da Lei do Petrleo, em 1997, a estatal
atuou como monopolista na explorao, produo, refino e transporte de leo no pas.
Nesse perodo, a empresa desempenhou importante papel no crescimento das indstrias

fres pblicos mais de US$ 4 bilhes apenas em

bnus de assinatura.

14

[TABELA 1]- Resumo das Rodadas de Licitao da ANP

Rodada 1

Rodada 2

Rodada 3

Rodada 4

Rodada 5

Rodada 6

Rodada 7

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Rodada 9 Rodada 10 Rodada 11 Rodada 12

2007

2008

2013

2013

Blocos Licitados

27

23

53

54

908

913

1134

271

130

289

240

Blocos Arrematados

12

21

34

21

101

154

251

117

54

142

72

Bnus Assinatura (mil US$) 180.919

261.670

240.795

33.883

9.153

222.061

484.071 1.140.653

37.942

1.407.591

70.000

259.359 3.441.392

214.000

PEM (mil US$)

N.A

N.A

N.A

N.A

121.219

683.276

801.319

739.405

CL Mdio - Exp

25%

42%

28%

39%

79%

86%

74%

69%

79%

62%

73%

CL Mdio - DP

27%

48%

40%

54%

86%

89%

81%

77%

84%

76%

84%

Empresas Vencedoras

11

16

22

14

19

30

36

17

30

12

Empresas Vencedoras Nacionais

14

20

12

12

Empresas Vencedoras Estrangeiras

10

12

18

10

12

16

16

18

Novos operadores

11

nd

Fonte: ANP - www.brasil-rounds.gov.br (julho/2015).

Com a abertura do mercado a empresas de E&P

de captar a ateno de investidores e grandes

e consequente crescimento do setor, segmen-

fornecedores globais. O potencial exploratrio

tos da sociedade levantaram a discusso sobre

do pas, amparado em um modelo regulatrio

como se daria a participao da indstria nacio-

slido, estvel e aderente ao que era praticado

nal no fornecimento de bens e servios para a

pelos polos produtores maduros, indicava que

indstria petrleo. Para enderear a questo, a

o setor caminhava na direo certa.

ANP implementou, desde a 1 Rodada, a obrigatoriedade de as operadoras realizarem determinado percentual de suas compras no pas.
O incentivo ao desenvolvimento da indstria

O FORTALECIMENTO DAS POLTICAS DE

CONTEDO LOCAL EM BUSCA DE UMA
BASE INDUSTRIAL COMPETITIVA

fornecedora brasileira por meio dos contratos

de concesso comeou, ento, atravs do con-

Em 2003, o Governo recm-eleito identificou uma

ceito de contedo local.

janela de oportunidade para implementar uma

poltica industrial que contribusse para a reduo

Em 2002, apenas 5 anos aps a Lei do Petrleo,

da taxa de desemprego, poca da ordem de

o Brasil j contava com 26 empresas realizan-

14%4 . Aps discusses com entidades represen-

do atividades de explorao de petrleo em

tativas da indstria fornecedora, foi iniciado um

88 blocos exploratrios no pas, fruto das qua-

processo de reformulao das exigncias de con-

tro rodadas de licitao realizadas at ento.

tedo local, com foco em segmentos intensivos

O setor de petrleo brasileiro comeava a ser

em mo de obra, como o caso da construo

reconhecido no exterior, mostrando-se capaz

naval e da indstria de bens de capital.

4- Fonte: IpeaData/IBGE.

15

Dessa forma, exigncias especficas para mais

de 60 itens, entre equipamentos e servios,

foram colocadas nos contratos de concesso

a partir da 7 rodada (2005). Os percentuais
refletiam a viso existente poca acerca da capacidade de atendimento por parte da indstria
nacional s demandas da Petrobras e de outras
operadoras, em um cenrio de investimentos
anuais na ordem de US$ 6 bilhes por ano.

zao da 9 rodada, o que levou o rgo a solicitar ANP que retirasse do edital 41 blocos
situados na extenso da rea.
O Ministrio de Minas e Energia (MME) ficou ento incumbido de avaliar um novo marco legal
que considerasse o baixo risco exploratrio e o
grande potencial de retorno das reas do Pr-Sal. Aps intenso debate, o Marco Regulatrio
do Pr-Sal foi aprovado pelo Legislativo no final

Alm disso, atravs do Prominp Programa de

de 2010 (Lei 12.351), implementando o modelo

Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo

de Partilha de Produo e determinando a Pe-

e Gs Natural , foi desenvolvida uma meto-

trobras como operadora nica destes campos,

zado bem mais rigorosa, cuja comprovao

ses sobre os desdobramentos das mudan-

tificadoras acreditadas pela ANP. Esse pro-

o que culminou em um perodo de cinco anos

dologia de medio do contedo local reali-

com participao mnima de 30%. As discus-

se daria atravs da atuao de empresas cer-

as regulatrias, no entanto, se arrastaram,

cesso de regulamentao do sistema de Certi-

sem novas rodadas de licitao. Sem acesso

ficao de Contedo Local, conforme exigncia

a novas reservas, as operadoras, impulsionadas

contratual instaurada a partir da 7 Rodada de

pela subida do barril de petrleo para nveis en-

Licitaes, foi finalizado em novembro de 2007.

tre US$ 70 e US$ 100, direcionaram seus investimentos no pas para desenvolver reas obtidas

PR-SAL: UMA NOVA ERA PARA A INDSTRIA BRASILEIRA DE PETRLEO

A descoberta, em 2007, de leo de alta qualidade em guas ultraprofundas, na camada
conhecida como Pr-Sal, foi considerada um
dos maiores eventos da indstria mundial de

em rodadas anteriores.
A conjuntura se mostrava to favorvel que a
Petrobras chegou a anunciar, em 2011, um plano de investimentos recorde, com previso de
investimento de US$ 225 bilhes em cinco anos
e meta de produo em 2020 de 4,9 milhes de
bpd. Para tal, estava prevista a entrada em ope-

petrleo na ltima dcada, devido ao volume

rao de mais de 100 embarcaes, entre pla-

potencialmente recupervel de 5 a 8 bilhes de

taformas, navios petroleiros e sondas, e diver-

boe cerca de metade das reservas provadas

sas encomendas foram colocadas na indstria

no pas poca. A comunicao da descober-

naval brasileira. Como resultado, o nmero de

ta ao Conselho Nacional de Poltica Energtica

empregos nos estaleiros cresceu de 7 mil em

(CNPE) ocorreu em meio ao processo de reali-

2003 para mais de 80 mil em 2014.

16

No cenrio mundial, a indstria fazia investi-

que pagou o valor mnimo de US$ 6,9 bilhes

mentos pesados em funo da alta cotao do

pelo bnus de assinatura. Com o barril acima

barril, impulsionada pelas tenses geopolti-

de US$ 100, a ausncia de outros consrcios no

cas no Oriente Mdio. Nos Estados Unidos, o

leilo da maior rea ofertada no Brasil com

shale gas comeava a ganhar relevncia, mos-

volume recupervel estimado entre 8 as 12 bi-

trando-se como alternativa slida dependn-

lhes boe , e uma das maiores no mundo, dei-

cia americana dos pases membros da OPEP.

xou evidente a desconfiana das operadoras

Na frica, por outro lado, foram realizadas

globais com relao ao novo modelo regulat-

grandes descobertas similares nossa margem

rio implementado no pas. O resultado do leilo

equatorial, porm no suficientemente atrativas

foi uma demonstrao de que, com as novas

para desviar as atenes do Pr-Sal brasileiro.

regras, a competitividade tenderia a ser baixa,

Em 2013, a ANP retomou as rodadas de licitao

mesmo em um cenrio favorvel de mercado.

com trs certames, sendo dois sob o modelo

A partir de 2014, aps mais de uma dcada de

de concesso e um sob partilha. A rodada 11,

conjuntura favorvel, com os preos do barril

em bacias sedimentares maduras e novas fron-

ultrapassando US$ 100, a indstria de petrleo

teiras tecnolgicas, evidenciou o apetite das

mundial comeou a observar uma mudana re-

operadoras aps longo perodo sem licitaes,

pentina de cenrio. A queda abrupta do valor

tendo batido o recorde de bnus de assinatura

do barril, resultante de um aumento acelerado

(US$ 1,4 bilhes).

na oferta de petrleo, combinado ao arrefeci-

A rodada 12 ofereceu, pela primeira vez, reas

com potencial de gs no convencional, sem
que a regulamentao para este tipo de ativi-

mento do crescimento da demanda mundial,

reduziu as expectativas de retorno das empresas operadoras de petrleo.

dade estivesse perfeitamente definida. Esse

No Brasil, a inverso da conjuntura global favo-

fato levou a que, contrariamente ao leilo ante-

rvel comeou a evidenciar uma srie de fragi-

rior, a concorrncia no tenha sido to grande,

lidades nos aspectos estruturais e regulatrios

e apenas um tero dos blocos oferecidos foram

arrematados, contabilizando um valor bnus de
assinatura na ordem de US$ 70 milhes, bem
abaixo do previsto.
A 1 rodada do Pr-Sal, realizada no modelo de
partilha de produo, licitou a rea de Libra,
descoberta em 2010. A nica oferta foi feita
pelo consrcio composto por Petrobras, Shell,
Total e as estatais chinesas CNPC e CNOOC,

no pas, que potencializaram os entraves para

crescimento harmnico do setor. Ao longo do
prximo captulo, procuraremos discutir as inflexes nessas variveis, que geraram essa mudana de perspectiva no cenrio brasileiro de
petrleo. Daremos nfase maior ao debate

das questes estruturais, que entendemos

ser de fundamental importncia neste momento crtico que o setor atravessa.

17

18

A estrutura complicando a conjuntura:

os fatores estruturantes que
acentuam os efeitos negativos da
atual conjuntura do setor de Petrleo.
A conjuntura recente, caracterizada pela queda

j caiu abaixo dos U$ 40,00 para o barril de leo

do preo do barril, pela reduo da capacida-

tipo WTI.

de de investimento da Petrobras, e pelo cenrio macroeconmico brasileiro, acendeu uma

luz vermelha para o setor, deixando evidente a
necessidade de ajuste dos aspectos estruturais
que interferem no desenvolvimento do setor.

Nesse cenrio, as empresas do setor vm repensando suas estratgias, com foco em reduo e postergao de investimentos, realizao
de desinvestimentos, reduo de custos operacionais, incluindo corte de pessoal, e aumen-

A forte queda do preo da commodity, inicia-

to da eficincia em suas atividades. A queda

da em meados de 2014, teve origem na combi-

no valor dos ativos tem tambm favorecido as

nao de choques tanto no lado da demanda,

oportunidades de fuses e aquisies.

quanto no lado da oferta mundial de petrleo.

De um lado, a desacelerao do crescimento
de pases consumidores, como a China e outros
emergentes, e a retrao econmica em pases industrializados, principalmente na Europa,
alm do aumento da eficincia energtica, levaram a um arrefecimento do crescimento da
demanda por produtos petrolferos. Por outro
lado, a produo cada vez maior do tight oil e
shale gas, nos Estados Unidos, e a deciso dos
membros da OPEP de no restringir a produ-

No caso da Petrobras, a queda do preo do

barril foi apenas mais um fator que agravou a
sua capacidade de investimento, j debilitada
em funo de um plano de investimentos (2014)
extremamente ambicioso - com previso de entrada em operao de 35 plataformas at 2020
e exigncia de elevados ndices de contedo
local, mesmo diante de uma indstria fornecedora nacional em fase de desenvolvimento de
competncias e capacidade produtiva.

o, estiveram na origem do desequilbrio da

Aliado a este cenrio, houve tambm decises

oferta. Recentemente, a possibilidade do re-

corporativas questionadas por parte do merca-

gresso do Ir s exportaes de petrleo au-

do e pelos acionistas minoritrios. Como exem-

mentou o risco de manuteno, ou at piora,

plo, podemos destacar as polticas de manu-

do cenrio de queda do preo do petrleo, que

teno dos preos dos combustveis visando

19

reduzir a presso inflacionria, e a aposta em

Esta seo trata desses entraves estruturais

projetos com VPL (valor presente lquido) ne-

que, independentemente da conjuntura nacio-

gativo, como as duas refinarias no Nordeste

nal e internacional vigente, esto presentes na

posteriormente canceladas. Alm disso, a con-

indstria de petrleo nacional.

firmao do sobrepreo nas obras investigadas

pelo processo Lava-Jato gerou impairment em
ativos da companhia, deixando sua situao patrimonial ainda mais fragilizada.
Em adio aos fatores j mencionados, o cenrio macroeconmico brasileiro tambm vem
contribuindo para agravar a instabilidade do
setor. A desvalorizao do real alavancou o endividamento da Petrobras, dado que a maior

Poltica Industrial - A
falta de uma Poltica
Industrial que defina
efetivamente o papel do
setor de Petrleo e Gs
no Brasil.

parte de sua dvida denominada em moeda

estrangeira. J o aumento nas taxas de desem-

H pouco mais de 10 anos, houve no pas a reto-

prego, este faz com que os planos de desinves-

mada de uma agenda com polticas industriais

timento da Petrobras gerem impactos ainda

explcitas, que teve como foco principal a gera-

mais sensveis populao. Em adio, os n-

o de emprego. Esta retomada foi traduzida

veis de desemprego mais altos impem ao Go-

pelo lanamento de trs polticas industriais

verno restries na implementao de polticas

nacionais: (i) a Poltica Industrial, Tecnolgica

que possam reduzir os custos e prazos de inves-

e de Comrcio Exterior (PITCE), em 20045; (ii)

timentos como uma eventual, uma eventual

a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP),

flexibilizao das regras de Contedo Local.

em 2008, que propunha aprimorar e ampliar o

escopo de ao da PITCE e; (iii) o Plano Brasil

Neste contexto, a importncia das questes

Maior (PBM), em 2011. Em comum, todas tive-

estruturais fica ainda mais enfatizada. O cen-

ram motivaes e objetivos semelhantes para

rio requer cuidado adicional para que todas as

incentivar o consumo interno e fomentar a eco-

variveis de controle estejam direcionadas de

nomia, com focos em setores especficos.

maneira adequada, de modo a favorecer o crescimento harmnico do setor em um momento

O primeiro dos planos, o PITCE, no incluiu o

delicado como o que estamos atravessando.

petrleo e gs como setor estratgico, e foi

5 - A PITCE priorizou os setores de semicondutores, software, bens de capital, e frmacos e medicamentos. A indstria extrativa mineral, que abrange a atividade de extrao de petrleo e gs, no foi contemplada nas diretrizes desta
primeira poltica.

20

apenas a partir da PDP, em 2008, que o setor

bilhes) e aumento de produo para 2,4 mi-

foi explicitamente inserido em um programa in-

lhes bpd em 2012. Com exceo da Petrobras,

dustrial nacional, com metas especficas. Cada

no houve detalhamento de como o governo

setor inserido nesta frente ficou sob gesto de

promoveria a meta de aumento de produo

uma entidade. Coube Petrobras a responsabi-

levando em considerao as empresas de E&P

lidade pelo complexo petrleo, gs e petroqu-

privadas com atuao no pas, o que contribuiu

mica, sendo este o nico setor que no teve um

para criar um ambiente de incertezas no plane-

ministrio envolvido em sua gesto . O fato de

jamento de longo prazo para o setor.

o setor ter como gestor de sua poltica industrial a Petrobras gerou questionamentos devido ao possvel conflito entre os seus interesses
enquanto operadora de E&P e os interesses do
pas.

Alm disso, o plano objetivava autossuficincia em petrleo, com metas especficas de aumento de produo de petrleo e gs, e manuteno da participao do contedo local
nos nveis de 2007. Sobre a produo, a meta

As interaes entre os diversos setores contem-

era aumentar a quantidade produzida de leo

plados pela PDP, sob a tica de uma mesma

e gs liquefeito natural (GLN) para 2,4 milhes

poltica industrial, no foram levadas em con-

bpd, e de gs natural para 637 mil bpd em 20128 .

ta. Alm disso, as medidas que deveriam ser

Estas metas de produo conflitavam com as

adotadas no mbito da PDP para as metas de

metas ambiciosas de manuteno de 75% de

aumento da produo deixavam claro o papel

contedo local em 2010 9,10 , uma vez que preos

central da Petrobras. O planejamento conside-

elevados e prazos dilatados dos produtos na-

rava as metas do ambicioso Plano de Negcios

cionais eram adversidades apontadas em uns-

Petrobras 2008-2012, com investimentos totais

sono pelos agentes do setor.

de US$ 112,4 bilhes (mdia anual de US$ 22,5

6 - Alm de Petrleo, Gs natural e Petroqumica, esta frente tambm considerava outros setores, como Complexo
Aeronutico, Bioetanol, Minerao, Siderurgia, Celulose e Papel e Carnes.
7 - Nos demais setores da frente Programa para Consolidar e Expandir a Liderana, a gesto foi feita pelo Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC) ou pela Casa Civil. A gesto dos setores pertencentes a outras frentes
tambm foram feita por ministrios.
8 - BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. ntegra da Apresentao da Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Disponvel em: http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp/arquivos/destswf1224095287.ppt. Pgina
109.
Acesso em: 17, de julho de 2015.
9- O diagnstico, no momento de lanamento do PDP, era de que houve aumento de 57% de participao de contedo
local, em 2003, para 75% em 2007.
10 - O plano fez meno a metas de contedo local para at o ano de 2010.

21

Finalmente, o Programa Brasil Maior (PBM) foi

supracitadas, o Governo lanou o Programa de

implementado em 2011, como uma resposta

Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo

crise internacional. Na prtica, no entanto, o

e Gs Natural (PROMINP), em 2003, criando um

PBM representou a continuidade da PDP. As

frum de discusso entre os principais stake-

medidas diretas no setor de leo e gs se res-

holders do setor de petrleo e gs. O objetivo

tringiram desonerao tributria e ao crdito

do PROMINP, de maximizar a participao da

subsidiado. Na desonerao tributria, o plano

indstria nacional de bens e servios em bases

props a extenso do Regime Aduaneiro Espe-

competitivas e sustentveis, na implantao de

cial de Exportao e Importao de bens desti-

projetos de leo e gs no Brasil e no exterior,

nados explorao e produo de petrleo e

baseava-se na premissa de que, embora no

gs natural (REPETRO ) para alm do produtor.

houvesse discusso no mbito do programa

O REPETRO continuar em vigor at 2020 e h

acerca das metas de produo do pas, os gar-

expectativa do setor de que seja prorrogado

galos identificados seriam endereados atravs

para um horizonte maior.

de aes coordenadas pela prpria indstria.

Com inteno de abranger toda a cadeia produ-

Com foco na indstria para-petroleira, e sem

tiva de petrleo e gs, foi criado ainda o Regime

representar uma poltica industrial mais ampla

Especial de Petrleo e Gs (REPEG), a fim de asse-

que integrasse o setor de petrleo a outros

gurar a desonerao dos investimentos e a isono-

setores tambm estratgicos da economia, o

mia entre fornecedores nacionais e estrangeiros.

PROMINP no procurou incentivar possveis

Porm, efetivamente, o REPEG no aconteceu.

sinergias inter-setoriais12. Em sua concepo, o

11

Assim como nos Planos anteriores, a formula-

programa parte da premissa de que o cresci-

a cargo da Petrobras, que exerceu o papel de

a partir, principalmente, do papel da Petrobras

MME, representante mximo do setor.

Como ferramenta maior do PROMINP, o conte-

Em paralelo s polticas industriais nacionais

realizada pelo Governo no setor de leo e gs

o do plano de expanso da produo ficou

mento da produo de petrleo e gs se daria

formulador e condutor da poltica - e no do

como principal produtor de petrleo do pas.

do local se tornou a poltica industrial efetiva

11- O REPETRO um regime aduaneiro com foco nas empresas produtoras de petrleo e gs, desonerando de impostos federais o fornecimento de bens para E&P. J o REPEG era um regime tributrio para a cadeia fornecedora s produtoras de petrleo e gs. Este retiraria a incidncia de imposto de importao, de imposto sobre produtos industrializados
(IPI), do COFINS e de adicional de frete para renovao da marinha mercante (AFRMM).
12 - Como exemplo, o crescimento da indstria naval brasileira, resultado das demandas de construo de navios e
plataformas para o setor de petrleo, deveria estar conjugado construo de navios para frete regional, como navegao de cabotagem. O setor de construo naval, por sua vez, deveria estar relacionado ao aprimoramento dos portos
brasileiros, para atender o aumento de demanda por frete. Este tipo de interao no foi explorado pelo programa.

22

brasileiro. No entanto, suas diretrizes e execuo

industrial ampla deveria nortear polticas seto-

so criticadas pelos stakeholders entrevistados.

riais, por exemplo, de petrleo, atravs de um

coordenador central que considere as intera-

POR QUE H TANTAS CRTICAS S EXIGNCIAS DE

CONTEDO LOCAL?

es em toda a economia. Portanto, a promoo do setor de petrleo, tanto da produo

quanto do setor para-petroleiro, deveria estar

Desde 1997, os leiles de blocos de E&P de pe-

combinada com a promoo de outros setores

trleo e gs levavam em considerao trs vari-

econmicos. A principal crtica poltica de

veis: Bnus de Assinatura, Programa Exploratrio Mnimo (PEM) e o Contedo Local ofertado
pelas Operadoras. Porm, estas ofertas de contedo local eram livres e sem mnimo exigido,
modelo este que perdurou at a Rodada 4 (2002).

contedo nacional brasileira que esta no

representa, de fato, uma poltica industrial,

mas sim uma ferramenta, que deveria estar

inserida em um conceito mais amplo de poltica pblica voltada para a indstria. Ainda,
argumenta-se que falta clareza na finalidade

A partir de 2003 , a ANP fixou percentual mni-

maior da ferramenta se aumento de empre-

mo global de contedo nacional, para as fases

gos, de renda ou desenvolvimento tecnolgico,

de Explorao e Desenvolvimento da Produo

por exemplo o que dificulta a avaliao de re-

e, em 2005, a partir da 7 rodada, as exign-

sultados, e a anlise de sua eficincia.

14

cias foram estendidas para mais de 60 itens e

subitens (equipamentos e servios). Em 2007,
foi elaborada a Cartilha de Contedo Local do
PROMINP, que se tornou a metodologia oficial

Adicionalmente,

criticas

relativas

abrangncia da poltica e no priorizao

de setores e atividades em que h vanta-

de medio, e foi introduzido o processo de

gem comparativa no pas. O segmento de

certificao do contedo local, atravs de em-

equipamentos subsea no Brasil, por exemplo,

presas credenciadas pela ANP.

considerado competitivo pelos agentes. Em

Na viso dos agentes do setor, uma poltica

alidade, e o fornecedor brasileiro acaba sendo

outros segmentos, no entanto, essa no a re-

[TABELA 2]- Mudanas de pesos nas variveis que compem as ofertas das empresas nas licitaes da ANP
Rodadas

BA

PEM

CL

1,2,3 e 4

85%

Definido em Edital

15% (3% Explorao + 12 % Desenvolvimento da Produo)

5e6

30%

30%

40% (15% Explorao + 25 % Desenvolvimento da Produo)

7, 8, 9, 10, 11 e 12

40%

40%

20% (5% Explorao + 15 % Desenvolvimento da Produo)

Fonte: Atualizao da Tabela 3 de IPEA e PETROBRAS (2011), com dados da ANP.

14 - Com a resoluo do CNPE 8/2003.

23

menos competitivo que os fornecedores inter-

dimento, chamado de waiver, ainda carece de

nacionais. Com a incorporao das metas m-

regulamentao e na prtica no tem funciona-

nimas de contedo local nos leiles para prati-

do. No fundo, a poltica de contedo local bra-

camente todos os setores da cadeia produtiva

sileira no vem se mostrando eficaz no aperfei-

caldeiraria, eltrica, automao, siderurgia,

oamento dos fornecedores, tornando-se uma

mecnica e servios de engenharia e constru-

poltica sem dinmica, com fim nela mesmo.

o e montagem , os vencedores passaram a

Ou seja, o crescente volume de investimento

ter um compromisso de compra de fornece-

em contedo local no necessariamente traduz

dores nacionais, independentemente da sua

uma evoluo da indstria fornecedora.

competitividade em comparao aos pares internacionais, criando uma espcie de reserva

O lado operacional da poltica atual tam-

de mercado.

bm traz dificuldades de ordem prtica. O

Os contratos de concesso at preveem a pos-

revelado bastante burocrtico e oneroso, com

sibilidade de exonerao das obrigaes, a ser

a necessidade de preenchimento de inmeras

concedida pela ANP s operadoras em casos

planilhas que quebram, por exemplo, unidades

de preo ou prazo nacional excessivo com-

de produo em milhares de equipamentos e

parado aos parmetros internacionais, ou no

seus respectivos insumos e componentes de

caso de novas tecnologias. Porm, esse proce-

forma exaustiva, com a necessidade de apre-

processo de medio do contedo local tem se

24

sentao de inmeros documentos comproba-

todos os itens e subitens da tabela contratual,

trios e um extenso processo de certificao

o contedo local global pode no ser atingido,

do contedo local. Como agravante, esse pro-

uma vez que a estrutura de custo e os respec-

cesso complexo no captura impactos relevan-

tivos pesos que ponderam o clculo do conte-

tes na economia como o desenvolvimento de

do local global das operadoras, muitas vezes

fornecedores e o investimento em P&D, uma

diferem dos parmetros considerados pela ANP

vez que o contedo local apurado apenas

para clculo das metas de contedo local global,

considerando a parcela nacional dos itens que

o que caracteriza uma inconsistncia matemti-

compem o preo de venda de bens e servi-

ca nos objetos contratuais.

os. As operadoras que investem e promovem

competitividade de paridade internacional de
seus fornecedores, por exemplo, no recebem
nenhum tipo de benefcio, como por exemplo,
a reduo na obrigao de contedo local de

O volume de multas aplicadas recentemente

por descumprimento do contedo local vem

crescendo, sinalizando a incapacidade da indstria local em atender a demanda das ope-

futuros projetos.

radoras e deixando evidente a necessidade

Adicionalmente, no modelo contratual atual,

local. Em 2015, at o dia 17 de julho, haviam sido

a obrigao de contedo local existe apenas

aplicadas multas no valor total de R$ 321 milhes

para os investimentos (explorao e desenvol-

(dos quais R$ 276 milhes em apenas um bloco),

vimento da produo), gerando uma dvida

um aumento bastante elevado em relao aos

quanto aplicao das exigncias para gastos

ltimos anos. H tambm aumento no nmero

operacionais, como o afretamento de plata-

de processos por descumprimento de contedo

formas de produo. Esse fato evidencia mais

local. Para os blocos da 5 rodada, 18 sofreram

um contrassenso no modelo, pois abre espao

multas, enquanto 60 dos blocos ofertados na 6

para que as operadoras contratem plataformas

rodada sofreram multa. Para a stima, at o mo-

afretadas no exterior, ao invs de exigir sua

mento, 12 blocos foram multados15,16.

de aprimoramentos na poltica de contedo

construo no pas.
Por ltimo, outro ponto levantado pelos agentes durante as entrevistas que mesmo no caso
de atingimento do contedo local exigido para
15 - No h registros de multas para as rodadas anteriores a 5, no site http://www.anp.gov.br/?pg=76768&m=conte%FAdo%20local&t1=&t2=conte%FAdo%20local&t3=&t4=&ar=0&ps=1&1437245917448.
16 - As rodadas a partir da 8 esto em fase ainda mais iniciais na etapa de explorao.

25

[GRAFICO 2]- Multas de Contedo Local Aplicadas

67%

319,7
66%
61%

64%

36%

9,3
R5
Multa (MM)

21,1
R6
CL Realizado

R7
CL Ofertado

Obs.: Contedo local realizado e ofertado referente a blocos com multa superior a R$ 1 milho, representando
R$ 350 milhes de multa de um total de R$ 359 milhes. Para a 5 rodada, o contedo local global realizado foi, em
mdia, superior ao valor ofertado. O valor das multas se refere a incumprimento no item de perfurao.
Fonte: ANP - http://www.anp.gov.br/?pg=76768&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&1440730450406 (Agosto/2015).

26

GRAFICO 3] Contedo Local Mdio Ofertado

86%

86%

89%
84%

81%

79%

77%

74%

84%

79%

76%

69%

73%

62%
54%
48%
42%

25%

39%

28%

27%

R1

40%

R2

R3

R4

R5
Explorao

R6

R7

R8

R9

R10

R11

Desenvolvimento da Produo

Fonte: ANP - www.brasil-rounds.gov.br (julho/2015).

Este aumento reflete o no funcionamento do

modelo punitivo adotado. Vale lembrar que tais
multas referem-se apenas etapa de explorao - a expectativa das operadoras que para
a etapa de desenvolvimento da produo o valor futuro de multas seja bastante maior, dado
o volume de investimentos previstos e o atual
momento da indstria local de fornecedores.
Com os elevados percentuais mdios de contedo local ofertados para os blocos ao longo
dos anos e rodadas, esse cenrio tende a se tornar crtico.
Ainda que muitas empresas tenham feito lances
de contedo local muito elevados e provavelmente pouco factveis, tal comportamento dos
agentes reflete a regra colocada para o leilo. O
leilo de E&P ocorre sob grande incerteza por
parte dos agentes em relao ao valor do objeto
a ser leiloado, e o agente privilegia o ganho presente (vencer o leilo) mais do que o risco futuro
(multa por no cumprimento de contedo local).
Alm disso, pelas regras do leilo, uma oferta

elevada de contedo local pode funcionar como

um instrumento de compensao para uma oferta menor de Bnus de Assinatura. como se a
Operadora optasse por substituir o pagamento
do Bnus de Assinatura, devido no momento da
assinatura do contrato com a ANP, por um potencial risco de multa futuro, a ser pago aps as
fases de Explorao e/ou Desenvolvimento da
Produo. Ou seja, a regra desenhada para o
leilo acaba por favorecer lances muito altos
de contedo local. Ao longo do tempo, as empresas incorporam este custo no plano de negcios e em suas futuras avaliaes de reas de
E&P, o que acaba resultando em uma avaliao
de maior risco.
Com a premissa de o que pode ser feito no
Brasil, ser feito no Brasil, o pas perde a oportunidade de usar suas vantagens comparativas
em benefcio da sociedade e promover os setores que podem trazer mais desenvolvimento nacional, aproveitando o setor de petrleo como
um dos condutores deste processo. Priorizar

27

todos os segmentos da cadeia fornecedora

representa, de fato, uma ausncia de priorizao e de planejamento. Assim, enquanto h
demanda nacional, principalmente oriunda das
porcentagens obrigatrias acordadas nos lances dos leiles, o fornecimento est garantido.
Porm, quando h arrefecimento do setor, seja
por questes internas ou externas, os investimentos em explorao e produo caem, inviabilizando toda a cadeia fornecedora. Esse fato
poderia ser mitigado caso a competitividade
fosse estimulada, o que levaria a que a indstria
nacional disputasse concorrncias no mercado
internacional, garantindo uma carteira de projetos de horizonte mais longo.

Desvirtuamento do papel
das instituies, interveno excessiva e lacuna
na interlocuo indstria-governo
Na estrutura das entidades governamentais ligadas
ao setor de petrleo no Brasil, o MME o agente
planejador, que tem como balizador de suas polticas os estudos oriundos da Empresa de Pesquisas
Energticas (EPE), enquanto a ANP atua como entidade reguladora independente do setor. Mas a
entidade protagonista acaba por ser a Petrobras.
Devido proporo de participao da Petrobras
na produo total brasileira, o principal driver de
crescimento passou a ser o volume de investimentos em E&P da companhia, o que criou dependncia direta da produo nacional de petrleo ao
apetite de crescimento de produo da estatal.
17 - Por exemplo, PL 4973/13 na Cmara.

O protagonismo da Petrobras, inclusive no planejamento, acabou por prejudicar o reconhecimento, por parte dos agentes, da EPE como formulador de estudos e planejador do setor. Ao longo
dos anos, a liderana da maioria das discusses
coube petroleira, ocupando o espao da EPE,
cujo papel institucional elaborar estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do
setor energtico - dentre eles, o setor de petrleo.
Com a Petrobras hoje voltada para a sua reorganizao interna e discutindo seu reposicionamento
no mercado brasileiro, criou-se uma lacuna no encaminhamento do setor de petrleo no Brasil. Esse
desarranjo entre os papis das instituies acabou
por reduzir o carter tcnico das decises ligadas
ao setor, facilitando a apropriao poltica das discusses e permitindo que outros rgos pblicos
buscassem uma participao mais ativa.
A ttulo de exemplo, existem hoje dois projetos de
lei na Cmara e um no Senado, que discutem possveis reformulaes na Lei da Partilha17. Independentemente de juzo de valor sobre a reviso da regra de operador nico, ou da participao mnima
obrigatria da Petrobras, este debate deveria ser
norteado e conduzido pelos agentes planejadores
(EPE e MME), com foco nos aspectos tcnicos da
questo. Aps discusso e concatenao das prioridades para o setor, a matria poderia ser abordada no mbito do Legislativo, com a discusso
tcnica j consolidada como balizador da discusso poltica.

Jos Serra PSDB/SP

Extino do regime de partilha

do Pr-Sal, dando lugar ao
modelo de concesses.

Altera a Lei n 12.351, de 22 de dezembro de

2010, que dispe sobre a explorao e a
produo de petrleo, de gs natural e de
outros hidrocarbonetos fluidos, sob o regime
de partilha de produo, em reas do pr-sal
e em reas estratgicas; cria o Fundo Social FS e dispe sobre sua estrutura e fontes de
recursos; e altera a Lei n 9.478, de 6 de
agosto de 1997, que dispe sobre a poltica
energtica nacional, as atividades relativas ao
monoplio do petrleo, institui o Conselho
Nacional de Poltica Energtica e a Agncia
Nacional do Petrleo e d outras
providncias, para extinguir o regime de
partilha de produo.

Revogar a participao mnima

da Petrobras na explorao do
petrleo localizado em reservas
do pr-sal.

Tirar da Petrobras o monoplio

da operao dos campos, e
desobrigar a estatal de participar
do investimento de 30% na
explorao.

Altera e revoga dispositivos da Lei n 12.351,

de 22 de dezembro de 2010, que "Dispe
sobre a explorao e produo de petrleo,
de gs natural e de outros hidrocarbonetos
fluidos, sob o regime de partilha de produo,
em reas do pr-sal e em reas estratgicas, e
d outras providncias.

Altera a Lei n 12.351, de 22 de dezembro de

2010, que estabelece a participao mnima
da Petrobras no consrcio de explorao do
pr-sal e a obrigatoriedade de que ela seja
responsvel pela conduo e execuo,
direta ou indireta, de todas as atividades de
explorao, avaliao, desenvolvimento,
produo e desativao das instalaes de
explorao e produo

Resultado Proposto

Ementa

Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.

131/15

Aloysio Nunes Ferreira PSDB/SP

417/14

Senado

Jutahy Junior PSDB/BA

600/15

Cmara

Autor

Projeto de Lei n

Casa Legislativa

Tabela 3 - Projetos de Lei

28

29

Da mesma forma, o aumento da influncia da

co do projeto deve ser baseada na competncia

ANP sobre o desenvolvimento do setor tam-

tcnica, em questes estratgicas, de mercado,

bm foi sinalizado com a nova regulao sobre

ou mesmo no estabelecimento de capacitao

aplicao de recursos para Pesquisa e Desen-

- e no na mera distribuio de recursos pelo

volvimento (P&D). Recentemente, a agncia

pas sob a tica de desenvolvimento social.

lanou a proposta para composio do Comit

Tcnico-Cientfico (COMTEC)18 para projetos
de P&D, onde haver apenas um representante
de empresas fornecedoras e um representante de instituies de pesquisa dentre os oito
membros que compem o comit. Alm do
desequilbrio de representatividade, esta proposta no leva em considerao a sensibilidade
das empresas petrolferas quanto necessidade de pesquisa e desenvolvimento, pautando a
agenda tecnolgica do pas com base na viso
de uma entidade cujo papel deveria ser o de
regular e fiscalizar o setor.

Esse papel assumido pela ANP, no considerando diversas das contribuies e posicionamentos da indstria, deixa evidente outra fragilidade do setor: a interlocuo indstria-governo,
crtica em momentos de dificuldade, no tem
funcionado. Na viso dos agentes privados,

falta um canal de comunicao mais efetivo, para que as decises estratgicas do se-

tor no sejam tomadas de forma unilateral,

atendendo apenas a uma agenda poltica, e ignorando a importncia de quem tem o papel
de efetivamente transformar diretrizes e programas de governo em produtos e servios que

Conforme a consulta pblica da ANP

19

sobre a

nova proposta de regras de aplicao de recursos de P&D, o Instituto Brasileiro de Petrleo,

Gs e Biocombustveis (IBP) argumenta que as
demandas por novas tecnologias, produtos e
processos e os gargalos tecnolgicos esto em
processo quase que contnuo de monitoramento,
em um nvel que nem mesmo as instituies de

traro riqueza para o pas.

O exemplo mais recente deste posicionamento
foi a publicao do edital da 13 rodada de licitaes da ANP, que ocorreu em outubro deste
ano, onde foram ignoradas diversas sugestes
feitas pelo IBP, representando diversas operadoras, em consulta pblica.

P&D nacionais apresentam condies de reali-

Em suma, h ausncia de um planejamento

zar. Da forma como est sendo proposta a atu-

central e de longo prazo que sinalize para o

ao do Comit, existe o risco de serem indica-

mercado um direcionamento claro de quais

dos projetos que no atendem s necessidades

so os objetivos no Brasil para o setor de pe-

da indstria ou que no gerem ganhos de ino-

trleo. Sem dvida, o papel institucional de li-

vao para o Brasil. Deve-se observar, ainda,

que a deciso pelo desenvolvimento tecnolgi-

derana nas discusses deveria ser ocupado

pela EPE, tendo o MME como formulador

18 - Resoluo ANP n 33/2005 e Regulamento Tcnico ANP n 05/2005.

19 - N 10/2014.

30

das polticas estratgicas, planos e metas e

interlocutor dos agentes do setor. A ANP de-

volvimento de um arcabouo regulatrio que

rege o setor de forma desequilibrada.

veria focar na sua funo institucional de agncia reguladora, e a Petrobras, que sempre ter
papel preponderante na execuo das diretrizes
definidas em nvel de governo, deveria atuar

MODELO DE PARTILHA, PAPEL DA PPSA E O

OPERADOR NICO

como agente produtor, e no ser responsvel

O regime de concesso, institudo pela lei do

por determinar os rumos do setor de petrleo e

petrleo de 1997, utilizado em todo o territ-

gs no Brasil.

rio nacional20. Por ele, o concessionrio tem a

Os desafios regulatrios
para expanso do setor

propriedade do petrleo e do gs natural extrado ao longo da vigncia do contrato. Para

operar em guas profundas, por exemplo,
atribudo o direito de operao s operadoras

A falta de protagonismo na liderana da agen-

com categoria A21 , sendo que uma das em-

da de mudanas para o setor tambm traz de-

presas do consrcio vencedor no leilo atua

safios regulatrios. O papel da Petrobras e o

como operador. Neste regime, as decises

limitado reconhecimento da contribuio das

sobre investimento assim como a curva de

empresas privadas na produo nacional e em

produo so determinadas pelo operador/

futuros investimentos do margem ao desen-

consrcio.

20 - Exceto as reas determinadas pela lei 12.351/10 (rea do Pr-Sal e reas estratgicas).
21 - Para efeito de classificao como operadora A, B ou C, so atribudos pontos conforme os critrios detalhados em Edital, como o volume de produo operada, a experincia em atividades de explorao e produo em terra e
mar, a experincia internacional da empresa e o histrico de respeito e cuidado com o meio-ambiente nas operaes.

31

Com o novo marco regulatrio de 2010, as reas

do Pr-Sal e outras reas consideradas estratgicas ficaram sob o regime de partilha22, onde a propriedade do petrleo e do gs natural extrado
da Unio. Pelo prprio nome, este regime tem
como principal critrio de negociao a proporo na partilha do excedente em leo que vai
para a Unio. Nele, a empresa estatal Pr-Sal
Petrleo S.A. (PPSA), assume papel fiscalizador,
alm da ANP, e tambm influencia as decises
de investimento, por obrigatoriamente participar de todos os consrcios vencedores com
poder de veto. A Petrobras passa a atuar como
operadora nica, com o mnimo de 30% de participao em todos os consrcios vencedores.
A mudana no marco regulatrio e a introduo
do regime de partilha foram fundamentadas
pela inteno de reequilibrar a distribuio de
retorno entre empresas operadoras e a Unio,
dado o elevado potencial econmico das descobertas no Pr-sal. De fato, o enorme volume
de reservas de petrleo mais leve, combinado
ao baixo risco geolgico, representavam uma
expectativa de rentabilidade significativamente

As empresas operadoras entrevistadas, de forma geral, no rebatem a lgica de redistribuio

dos retornos em funo do elevado potencial
das reas do Pr-sal. No entanto, argumenta-se
que o modelo de concesso poderia ter sido
ajustado para viabilizar o alcance deste objetivo,
sem aumentar o controle e influncia do governo, e evitando as complexidades de governana
introduzidas pelo modelo de partilha brasileiro.
Alm de conduzir o setor na direo de um maior
envolvimento e controle pela Unio, o nosso modelo de partilha tambm aumenta a complexidade de gesto, fiscalizao e apurao de
resultados, em comparao com o modelo de
concesso.
A primeira caracterstica peculiar do modelo
brasileiro de partilha a criao de uma entidade como a PPSA. O papel da PPSA no processo de fiscalizao rduo, em funo dos desafios
operacionais que se preveem. Alm disso, todo o
plano de explorao e desenvolvimento, alm da
contabilidade23 dos projetos contratados, dever
passar pela PPSA, que indicar o presidente do
consrcio e ter 50% do seu comit operacional.

maior para as reas do Pr-sal em relao s re-

Cabero, portanto, PPSA, atribuies tcni-

as convencionais.

co-financeiras nevrlgicas para a eficincia de

22 - No regime de partilha a Unio a dona do petrleo extrado. Parte da produo destinada a compensar seu custo
(o leo custo), e do restante, chamado de excedente (leo lucro), parte apropriada pela Unio e o remanescente fica
para o produtor, caracterizando uma partilha do leo lucro. Alm de sua parcela no excedente em leo, as receitas do
Governo so atravs dos royalties oriundos da produo, da taxa de ocupao da rea e do bnus de assinatura.
23 - Segundo Neto (2013), os custos observados pela PPSA so provenientes de auditorias contbeis, muitas vezes no
refletindo recursos compartilhados, provises relacionadas a outras atividades, e incapazes de refletir, por exemplo,
subsdios cruzados ou ganhos de produtividade. As informaes observadas ex-post, sejam elas de carter tcnico ou
financeiro, tambm so incompletas devido a sua extremada complexidade, muitas vezes no reveladas por questes de
confidencialidade ou devido sua difcil interpretao.

32

todo o processo de explorao e produo do

Pr-Sal. Este arcabouo regulatrio, alm de

trazer um menor grau de liberdade para as

empresas participantes do consrcio, onera

todo o processo, devido ao custeio da PPSA

e ao aumento da burocracia. Fato ainda mais

vimento da regio no deveria estar atrelado

capacidade financeira da estatal, pois acaba representando um grande limitador de produo
para o setor. Outro ponto controverso em ter a
Petrobras como operadora nica d-se pelo fato
dela no poder definir as regies onde deseja

grave o aumento de incerteza para os agentes,

operar, o que, inevitavelmente, implicar em de-

uma vez que toda deciso estratgica dever

senvolvimento de projetos que podem ser me-

passar pelo crivo do governo24, impactando no

nos atrativos do ponto de vista de otimizao do

risco e no retorno do investimento.

seu portflio.

Questo ainda mais delicada, e tambm

oriunda do novo marco regulatrio brasileiro,
o modelo de Operador nico representa hoje
um importante complicador. Por ele, a Petrobras obrigada a ter, pelo menos, 30% de participao no consrcio vencedor, caracterizando

Devido sua expertise em E&P em guas pro-

um monoplio operacional da companhia no

Pr-Sal. Ter a Petrobras como operadora nica
implica em vrios efeitos negativos para a dinmica de E&P no Brasil.

com pelo menos 30% em projetos que ficaram

Embora a Petrobras seja uma empresa grande,

dotada de tecnologia e corpo tcnico capazes
de produzir elevadas quantidades de petrleo
no Pr-Sal, o ritmo de explorao e desenvol-

24 - Por exemplo, limitao do volume produzido.

fundas no Brasil, a empresa teria condies de

continuar arrematando a maioria dos blocos, independentemente do modelo regulatrio. No
modelo de partilha, alm dos seus blocos de
interesse, a empresa ser obrigada a participar
fora dos seus planos de desenvolvimento devido suas baixas valoraes. Os danos Petrobras
podem ser ainda maiores, uma vez que haver
uma tendncia de maior passividade no perfil de
investimento por parte das outras empresas participantes do consrcio, por no poderem exercer o papel de operadoras.

33

FIGURA 1: reas de Atuao em E&P da Petrobras.

Pr-sal e
reas
estratgicas

reas do Pr-Sal
licitadas antes da
vigncia do sistema
de partilha e todas
as outras bacias

Partilha de
produo

Petrobras 100% (contratao direta)

Petrobras operadora (mn. 30% )
Licitao: Terceiros (scios no- operadores )
ou Petrobras (partcipao adicional mnima)

Cesso
Onerosa

Petrobras 100% (direito limitado

produo de 5 bilhes de barris
equivalentes)

Concesso

Petrobras operadora e no-operadora, quando

isoladamente ou em parcerias, por licitao
Terceiros: operadoras ou em parcerias (no
necessariamente com a Petrobras ); por
licitao

Fonte: Website Petrobras 25 (Layout adaptado a partir da figura no http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/

areas-de-atuacao/exploracao-e-producao-de-petroleo-e-gas/marco-regulatorio/).

Por ltimo, este tipo de modelo agrava o

problema de monopsnio enfrentado pelas

A responsabilidade atribuda a Petrobras para

o Pr-Sal vai alm de seus contratos diretos, ou

empresas do setor para-petroleiro nacional.

indiretos - atravs do modelo de operador ni-

Aproximadamente 92% da produo de petr-

co no modelo de partilha. A Unio tambm

leo no Brasil so de origem da Petrobras. Natu-

cedeu, em 2010, por meio de contratao di-

ralmente, a maior proporo na demanda por

reta, o direito de a companhia explorar at cin-

bens e servios que atendam s necessidades

co bilhes de barris de petrleo e gs natural.

operacionais e de investimento do setor vem

Chamada de cesso onerosa, este contrato ser-

dessa empresa. Com a exigncia do operador

viu como forma de a companhia se capitalizar,

nico, h ainda maior dependncia dos forne-

sem necessidade de aporte de capital pelo go-

cedores de equipamentos nas demandas da

verno, ao trocar o montante de barris de reser-

companhia, o que, em um ambiente de restri-

vas potenciais pelo equivalente a 2,4 milhes

o de investimentos, acaba se revelando como

de aes ordinrias da empresa. A negociao

uma medida anticclica para o desenvolvimento

visava fazer frente s necessidades futuras de

da indstria para-petroleira nacional.

caixa da companhia para investimentos em E&P

25 - Acessado em 29/07/2015.

34

no Pr-Sal, ao mesmo tempo fazendo com que

Este tambm o desafio enfrentado pela PPSA.

o governo no perdesse sua posio majoritria

Ao representar os interesses do governo, ela

na composio social da empresa.

precisar zelar por custos baixos, de forma a pro-

Todo este processo, ao transferir para a Petrobras a responsabilidade pela conduo da

agenda nacional de petrleo, pode ser entendido como a traduo da falta de uma poltica
maior que defina metas e medidas para crescimento de produo. A escolha por altas propores de contedo local, combinada ao regime de partilha, cria outro trade-off para o pas.
Na inteno de promover a indstria nacional,
o governo pode estar onerando os custos de
E&P para as operadoras. Segundo a opinio
dos entrevistados , os produtos nacionais so,

porcionar mais leo lucro pra Unio, ao mesmo

tempo em que precisa cumprir as exigncias da
poltica de contedo local. Como equacionar as
duas variveis? O que pesar mais alto no momento de tomada de deciso?
Fica claro no atual modelo regulatrio o con-

dicionamento do futuro da indstria de E&P

de petrleo capacidade operacional e de

investimentos da Petrobras, consequncia
da dependncia direta criada pelo arcabouo regulatrio do Pr-Sal.

26

em mdia, mais caros que os internacionais e

sua qualidade inferior, fruto da falta de estmulo para que os fornecedores se tornem competitivos internacionalmente. Adicione-se a isso,
a questo de prazo de entregas dos fornecedores nacionais, que tambm costumam ser mais
dilatados.

Apesar da premissa de maior apropriao das

riquezas naturais pelo pas no modelo de partilha, o governo acaba criando desincentivos
explorao do Pr-Sal por empresas privadas,
o que no fundo um trade-off para o pas. Estas amarras podem, a priori, at garantir maior
parcela do pas nos lucros do Pr-Sal, mas ao
criar tantos obstculos, o desencorajamento

Esses fatores representam custos maiores,

do setor privado pode impactar em menor pro-

que, por sua vez, diminuem o leo lucro para

duo. O modelo ainda no foi testado e repre-

o setor. Menor leo lucro significa menos re-

senta uma grande interrogao para o sucesso

ceita para o governo federal. O trade-off est

de explorao e produo das reservas de Pr-

justamente neste ponto: incentivar a indstria

-Sal no Brasil.

nacional e reduzir o leo lucro, reduzindo tambm o poder de discricionariedade do governo

no estmulo a outros setores da economia, ou
vice-versa.
26 - importante ressaltar que h um esforo de vrios analistas do setor de Petrleo, atravs de estudos especficos, em
quantificar o diferencial de competitividade de preo, prazo e qualidade dos produtos nacionais em relao aos importados, mas no h um valor nico que traduza esta relao.

35

RITMO DE RODADAS, REGULAMENTAO

PARA UNITIZAO E DESAFIOS AMBIENTAIS
Ao mesmo tempo em que metas de autossuficincia e liderana foram apresentadas para
o pas, no houve regularidade na oferta de
blocos para licitao. No houve rodada entre
2008 e 2013 e, nesse intervalo de cinco anos,
houve apenas a Cesso Onerosa, uma rodada exclusiva para a Petrobras. O jejum para o

pelos fornecedores faz com que a mobilizao

e desmobilizao de suas equipes sejam pontuais para atender determinado contrato que venham a vencer. No caso da indstria naval, por
exemplo, esse ponto acaba sendo uma barreira
para que o Brasil consiga percorrer uma curva
de aprendizado de forma efetiva e se torne cada
vez mais produtivo em suas entregas. Mais uma
vez se refora a importncia do estmulo competitividade internacional.

setor privado e a exclusividade da Petrobras na

O volume de investimentos da Petrobras nos

Cesso Onerosa evidenciam a inteno do go-

ltimos anos permitiu que a demanda nacional

verno em manter o ritmo de produo nacional

por bens e servios crescesse, mantendo a in-

restrito ao flego da estatal.

dstria para-petroleira ativa, o que ocultou as

Este fato antagnico inteno de promoo

da indstria fornecedora local. Para que as empresas consigam constituir um parque produtor perene, so necessrias rodadas constantes, para que o fluxo de contratos garanta a

sustentabilidade da indstria. O que ocorre na

prtica que a falta de previsibilidade percebida

consequncias de um perodo dilatado sem

rodadas. Porm, com as restries atuais de
investimentos da Petrobras, no caso de uma
possvel retomada do preo da commodity estaremos, em uma posio aqum do potencial
de produo planejado anos atrs.
Apesar do crescimento do setor nos ltimos

36

anos, importante ressaltar que em uma in-

A ausncia de rodadas de licitao levou o

dstria cujos investimentos pr-operacionais

Brasil a perder uma grande oportunidade em

so elevados e demorados, os efeitos na capa-

consolidar ainda mais a sua indstria petrolfe-

cidade produtiva sero sentidos nos anos se-

ra. De 2008 a 2013 a estrutura da indstria mun-

guintes. Este fato pode impactar as metas de

dial de petrleo mudou drasticamente, com a

autossuficincia em petrleo e, como j dito,

emergncia de produo de leo no conven-

no desenvolvimento da indstria nacional de

cional nos EUA. Nesse novo cenrio, com a re-

fornecedores.

cente queda do preo do petrleo, a atrativi-

Da mesma forma, o governo deixa de arrecadar volumosas quantias com os resultados dos
leiles e com participaes na produo futura.
Ao sinalizarmos que no temos planejamento
de longo prazo para leiles de blocos exploratrios, adicionamos mais um fator de incerteza
para o ambiente de E&P no Brasil, diminuindo

dade de projetos em guas profundas e ultras

profundas - como o Pr-Sal, foram relativizadas.
Perdemos, portanto, uma janela de oportunidade para atrair ainda mais investimentos privados para o setor quando o preo da commodity
estava alto e havia forte interesse das produtoras sobre o Pr-Sal.

sua competitividade internacional, e questio-

Do lado da demanda, a reduo de desper-

nando nosso potencial como polo de petrleo

dcios e o uso mais eficiente da energia, jun-

mundial.

tamente com as discusses sobre mudanas

37

climticas, levantam questionamentos sobre a

so do andamento dos projetos, com o atraso

utilizao do petrleo como insumo energtico

da emisso de licenas ambientais. A ttulo

no futuro. Apesar das opinies divergentes,

de exemplo, at janeiro de 2015, 45 dos 172 blo-

importante considerar os possveis impactos de

cos arrematados no leilo da 11 rodada ainda

tais questes na demanda por leo no mdio

no tinham obtido licenciamento para a etapa

e longo prazo. Nos cenrios de especialistas ,

de explorao, que a primeira etapa de todo

o gs vem sendo apontado como o combust-

o projeto de E&P de um bloco. Uma licena am-

vel de transio em um mundo que busca uma

biental para ssmica leva, em mdia, seis meses

matriz energtica mais limpa. Assim, o petrleo

para ser obtida, e a falta de conhecimento do

sofrer cada vez mais concorrncia por insumos

IBAMA sobre a Margem Equatorial, que con-

energticos mais limpos, o que pode impactar

templa vrias reas de conservao, implicou

na atratividade de nossas elevadas reservas do

na exigncia de estudos prvios, que duram at

Pr-Sal, alm de implicar em mais uma perda de

dois anos. A consequncia direta o impacto na

janela de oportunidade nica.

curva de produo nacional, comprometendo as

27

No cenrio interno, os desafios ambientais

metas de crescimento e o abastecimento interno no futuro.

hoje enfrentados pelas operadoras tambm

representam um importante entrave para o
setor. Mais uma vez, h sinais contraditrios
emitidos pelo governo. Os estudos de impac-

Alm do impacto direto nos projetos da 11

rodada, este ambiente de incerteza influen-

cia as tomadas de deciso por parte das

to e as licenas necessrias ao incio das etapas

operadoras para as rodadas futuras. Para

de explorao, desenvolvimento e produo

o caso da 13 rodada, por exemplo, houve28

deveriam ser articulados pelo MME e MMA, e

uma indicao dos rgos ambientais sinali-

estarem contemplados no momento da oferta

zando para que os blocos propostos no fos-

dos blocos, de forma a minimizar a incerteza

sem ofertados em uma nica rodada, devido

para as operadoras com relao autorizao

grande extenso e falta de avaliao prvia

para incio das atividades exploratrias.

estruturada. H, portanto, uma sinalizao de

rigor no processo de avaliao de licenciamen-

O que vem acontecendo atualmente o atra-

to ambiental, e cabe ao MME e ao MMA uma

27 - FMI, abril de 2015.

28 - O parecer tcnico GTPEG n 01/2015 (Grupo de Trabalho Portaria MMA No 218/2012) conclui que a rea proposta
a ser ofertada na 13 rodada de grande extenso e, na ausncia de uma avaliao prvia estruturada de carter estratgico que permita uma melhor avaliao dos efeitos cumulativos, recomenda-se uma abordagem conservadora por
parte da rea energtica de forma que os blocos ora propostos no sejam ofertados em sua totalidade em uma nica
rodada de licitaes, com particular ateno aos blocos localizados em reas ambientalmente mais sensveis.

38

articulao poltica pr-leilo, de forma a miti-

Por ltimo, outro fator no cenrio brasileiro que

gar possveis impasses futuros para concesso

merece ateno, em razo do potencial de incer-

de licenas ambientas das prximas rodadas.

teza jurdica so os processos de individualizao da produo (unitizao) j em andamento.

Aps investimentos no bnus de assinatura, as

H ainda enorme incerteza sobre como se dar

operadoras, que deveriam estar aptas a come-

esse processo para as diversas combinaes

ar a etapa de explorao dos campos arrema-

possveis de regimes fiscais existentes no pas

tados, so obrigadas a postergar seus planos

concesso, partilha, cesso onerosa e reas no

de explorao e desenvolvimento, mudando o

licitadas. Dada a complexidade inerente a qual-

retorno esperado sobre o valor do investimento

quer acordo de individualizao de produo

realizado - valor este que balizou o lance feito

em qualquer circunstncia, em funo das in-

na rodada de licitao e o prprio bnus de as-

certezas envolvidas, a existncia de mais de um

sinatura. O que efetivamente vem acontecendo

regime fiscal no caso brasileiro acaba por tornar

que nem mesmo os leiles so garantias de

ainda mais incerto esse processo no pas. A bai-

aumento de produo futura de petrleo, situ-

xa atratividade demonstrada na 13 rodada evi-

ao que reflete a falta de coordenao poltica

dencia que, no Brasil, os entraves gerados pelas

entre os planejadores do setor energtico, e do

polticas implementadas pelo governo acentu-

setor ambiental.

am ainda mais os desafios conjunturais do setor.

39

40

Em busca da recuperao: os debates

necessrios e potenciais caminhos
para a soluo
O setor brasileiro de petrleo e gs parece ca-

volvimento dos projetos fundamentais ao cres-

rente de uma viso estratgica e de uma identi-

cimento da curva de produo de petrleo e de

dade forte, o que, em momento de conjuntura

derivados no pas.

adversa como a que enfrentamos, pode potencializar as perdas para o setor e para o prprio

No entanto, a combinao de um cenrio con-

pas. Os diferentes pontos de vista capturados

juntural desfavorvel no setor de petrleo, alm

nas entrevistas evidenciam que, embora cada

da deteriorao do cenrio macroeconmico

agente (governo, operadoras, indstria forne-

brasileiro e da fragilizao dos resultados da Pe-

cedora) possua uma agenda prpria, a integra-

trobras, tornou invivel companhia a implan-

o de esforos por parte de todos os stake-

tao de seu ambicioso plano de investimentos

holders vital para o crescimento sustentvel

e levantou questionamentos quanto a sua ca-

do setor.

pacidade financeira de permanecer exercendo

Ao longo da ltima dcada, as diretrizes es-

o protagonismo outrora desejado. Com todas

truturais que regem o setor de petrleo foram

as limitaes impostas por este novo cenrio,

desenhadas com base na premissa de que a Petrobras e seu plano de investimentos deveriam
ser o propulsor do desenvolvimento da indstria para-petroleira no Brasil. A Petrobras, desta
forma, no estaria trabalhando apenas com o
objetivo de maximizar o valor para seus acionistas. Estaria tambm buscando, como representante do Governo no setor, viabilizar preos
baixos de derivados de petrleo no mercado

e entendendo que ambio de crescimento do

setor no deve ser reprimida e retardada por
uma eventual incapacidade da Petrobras de
investir, faz-se necessria a introduo de mudanas nas diretrizes estruturantes, de forma a
reestabelecer o crescimento do setor.
Ainda que modestas, algumas respostas a este

brasileiro (contribuindo para o estmulo eco-

novo cenrio de crise j vm sendo discutidas e

nomia e o controle das metas de inflao), in-

implementadas. No lado da Petrobras, se des-

centivar o desenvolvimento da indstria forne-

tacam os esforos para definio de um novo

cedora de bens e servios (com contedo local,

modelo de Governana e a nomeao de Con-

mesmo que a preos e prazos mais dilatados)

selheiros de posio mais independente, que

e assumir o papel de protagonista no desen-

favoream a tomada de decises que busquem

41

gerao de valor ao acionista. Em adio, a re-

prego no setor. fundamental neste cenrio

viso do plano de crescimento e os esforos

que sejam avaliadas alternativas com potencial

de desinvestimentos parecem confirmar que a

imediato de gerao de caixa para a Petrobras

empresa segue na direo de priorizar projetos

e que ao mesmo tempo gerem demanda para

com maior potencial de retorno, consciente dos

a base fornecedora. Dentre as opes dispo-

desafios impostos pelo alto endividamento e

nveis, destaca-se a necessidade de viabilizar

consequente restrio de financiabilidade. Ain-

o desinvestimento pela Petrobras de projetos

da existem dvidas remanescentes no mercado

no atrativos ou no priorizados pela Petrobras

no que se refere independncia da Petrobras,

no atual PNG.

por exemplo, na determinao de preos de

derivados de petrleo, apesar dos reajustes

Por se caracterizar como um setor com longos

recentes anunciados nos preos de gasolina e

ciclos de investimento, a previsibilidade fa-

diesel. Em outras frentes, seguem em anlise

tor imprescindvel para o crescimento har-

projetos visando eliminao da obrigatorie-

mnico do setor de petrleo e gs. Ainda

dade da Petrobras como operador nico do

que a 13 Rodada seja uma sinalizao de que o

Pr-sal com 30% e discusses contnuas sobre

Governo deseja reestabelecer o ritmo de ofer-

o aperfeioamento da poltica de contedo lo-

tas , as polticas que regem o setor brasileiro e

cal.

as regras desfavorveis definidas para o leilo,

No entanto, a magnitude das mudanas estruturantes em discusso ainda parece tmida em

comparao ao cenrio atual de desafios da
indstria, e faz-se necessria uma melhor articulao das propostas de ajuste com vis
tcnico, evitando desta forma a apropriao

meramente poltica de debates estratgicos

ao pas. Adicionalmente, o cenrio atual de

extrema urgncia, tanto para a Petrobras, quanto para os fornecedores do setor, ao passo que

associadas atual conjuntura, derrubaram sua

atratividade. Um ritmo mais acelerado de rodadas (quantidade das ofertas), com blocos e
regras atrativos (qualidade das ofertas) e maior
participao de operadores internacionais,
viabilizaria a construo de uma carteira mais
robusta e perene de investimentos no setor, aumentando a perspectiva futura de gerao de
empregos no Brasil, garantindo demanda continuada por bens e servios da indstria local.

a medidas em discusso so capazes de gerar

Adicionalmente, se no houver uma mudana

impactos apenas no mdio e longo prazo.

nas regras para explorao das reas estratgicas, o desenvolvimento do Pr-sal continuar

A cadeia fornecedora de bens e servios j vem

limitado capacidade da Petrobras de investir.

sofrendo com o cancelamento e postergao

A viso resultante das entrevistas aponta que,

de projetos, com empresas passando por di-

em um cenrio de limitao da capacidade de

ficuldades financeiras e aumento do desem-

investimentos da Petrobras, a obrigatoriedade

42

de participar com 30% e de atuar como ope-

tuamento do papel das instituies, a inter-

crescimento da curva de produo e reduz

entre o Governo e a indstria. O desarranjo

rador nico do Pr-sal coloca em risco o

abruptamente a velocidade esperada de desenvolvimento do setor de petrleo no Brasil.

veno excessiva e a limitada interlocuo

de papis das instituies reduz a capacidade

de articulao tcnica e facilita a apropriao
poltica de discusses fundamentais soluo

de suma importncia neste momento que o

de entraves no setor.

papel do setor de petrleo e suas polticas sejam norteados por um projeto mais amplo, ar-

Dada a conjuntura atual, este o momento

ticulado de forma adequada entre os agentes

para o Brasil dar sinais claros do rumo que pre-

polticos e de mercado, e comunicada com cla-

tende seguir no que tange reformulao de

reza para a sociedade. Neste contexto, fun-

um setor que j se encontra em situao de cri-

damental a articulao entre as esferas tcnicas

se e que pode incorrer na perda de atratividade

dos respectivos Ministrios, quais sejam MDIC,

em comparao com outros polos produtores.

Planejamento, MME, MMA e outros, dentro de

O choque de realidade que a indstria vive

suas respectivas reas de atuao. Destaca-

deve servir para que ela se reposicione e pos-

-se tambm a importncia da EPE, com papel

sa caminhar de forma mais firme e realista. A

fundamental no direcionamento tcnico das

FGV Energia e a Accenture pretendem, com

discusses, potencializando o papel de agente

o lanamento deste caderno, contribuir para

planejador exercido pelo MME.

uma discusso construtiva nesse sentido, dando incio a uma agenda de debates que pos-

Ainda no que se refere forma de articulao

sam resultar em propostas e iniciativas para os

de polticas, fundamental evitar o desvir-

desafios observados.

43

44

LISTA DE SIGLAS
ANP - Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e

IOC - International Oil Company

Biocombustveis
BA - Bnus de assinatura

MDIC - Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e

Comrcio Exterior

CL - Contedo Local

MMA - Ministrio do Meio Ambiente

CNOOC - China National Offshore Oil Company

MME - Ministrio de Minas e Energia

CNPC - China National Petroleum Corporation

OPEP - Organizao dos Pases Exportadores de

CNPE - Conselho Nacional de Poltica Energtica

COMTEC - Comit de Tecnologia
EPE - Empresa de Pesquisa Energtica
EUA - Estados Unidos da Amrica
FGV - Fundao Getlio Vargas
FMI - Fundo Monetrio internacional
GNL - Gs Natural Liquefeito
GTPEG - Grupo de Trabalho Interministerial de
Atividades de Explorao e Produo de leo e
Gs
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBP - Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e
Biocombustveis

Petrleo
PBM - Plano Brasil Maior
PDP - Poltica de Desenvolvimento Produtivo
PEM - Programa Exploratrio Mnimo
PITCE - Poltica industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterio
PPSA - Pr-Sal Petrleo S.A.
PROMINP - Programa de Mobilizao da Indstria
Nacional de Petrleo e Gs Natural
REPEG - Regime Especial de Petrleo e Gs
REPETRO - Regime Aduaneiro Especial de
Exportao e Importao de bens destinados
explorao e produo de petrleo e gs natural
UERJ - Universidade do Estado do Rio de Janeiro
WTI - West Texas Intermediate

45

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Mantenedores FGV Energia

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