La Administracin Pblica en Venezuela: evolucin o

involucin?

Luis Morales

1-Introduccin
La Administracin Pblica en Venezuela ha recorrido un
ciclo de vida interesante, con pasos hacia adelante y hacia
atrs, que se ha visto influido por diversas tendencias, en
algunos casos divergentes entre ellas.
La declaracin de Venezuela como un Estado federal
en la Constitucin de 1999 configura de entrada la
Administracin Pblica venezolana, al menos en teora,
puesto que las ltimas acciones del gobierno de turno van
en contra del modelo descentralizado que ellos mismos
promovieron cuando iniciaron su gestin de gobierno en
1998.
Crdova (2006) diferencia tres modelos de
administracin pblica en Venezuela a partir de 1958, con
la cada de la dictadura de Prez Jimnez y la instauracin
de la democracia. A esos tres modelos los denomina: de
administracin burocrtica populista centralizada, de
administracin descentralizada, y de administracin
burocrtica populista centralizada con base militar.
Utilizaremos esta estructura para describir el caso
venezolano, describiendo el contexto donde se desarrolla
cada modelo de administracin pblica y desarrollando
una breve evaluacin de cada uno de ellos.

2-Administracin Pblica Centralizada

Desde el ao 1958 hasta 1990 predomin en Venezuela un
modelo de administracin centralizada y burocrtica, a
partir del desarrollo de la democracia representativa
planteada en la Constitucin de 1961 y que estuvo vigente
hasta 1999. En este modelo, la administracin pblica
estaba alineada al desarrollo del Estado del Bienestar a
travs del gasto pblico financiado con la renta petrolera,
no con impuestos internos, lo cual hace una diferencia
notable no solamente en trminos econmicos, sino
tambin en trminos socio-culturales, pues el Estado es
percibido por la sociedad como un benefactor.
En este perodo se crea a Comisin de la
Administracin Pblica, que buscaba modernizar el
manejo operativo de la administracin pblica, y que
termin redactando un proyecto de Ley de Carrera
Administrativa, aprobada en 1970 (Gaceta N 1.428
Extraordinario del 4 de septiembre de 1970) y luego
reformada en 1975 a travs de Decreto-Ley (Gaceta N
1.475 Extraordinario del 23 de mayo de 1975), donde se
incorporaron cambios que le permitan a los tcnicos
asumir posiciones de decisin en las empresas pblicas
(Ochoa, 1997). Esta Ley estuvo muy influida por el
sistema francs, creando entre otras figuras, una Oficina
Central de Personal, adscrita directamente a la Presidencia
de la Repblica (De Pedro, 2005)
Durante este perodo el empleo del sector pblico
tuvo un crecimiento considerable, producto en primer
lugar de la estructuracin del funcionariado pblico y en

segundo lugar de la creacin de nuevas instituciones y

empresas pblicas que buscaban el desarrollo de la
produccin nacional, en el marco del modelo de
sustitucin de importaciones planteado por la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
El modelo predominante es de tipo centralizado. Si
bien algunas de las empresas y corporaciones pblicas se
crearon para promover polos de desarrollo regionales, todo
ello estaba planificado y dirigido desde el poder nacional.
Los gobernadores de estado eran designados por el
Presidente de la Repblica y actuaban como agentes del
poder ejecutivo.
El ingreso a la administracin pblica tena entonces
una va formal y otra paralela, como apunta Crdova
(2006), a travs de los partidos polticos gobernantes
mediante el desarrollo de estructuras clientelares, que
reclutaban a los funcionarios de las filas de estos partidos,
dndole una importancia secundaria a las calificaciones
tcnico-profesionales de las personas.
3-Administracin Pblica Descentralizada
A partir del ao 1990 la administracin pblica
implement un modelo descentralizado, con miras a la
consecucin de los llamados planes regionales y
programas sectoriales de desarrollo, buscando acercar la
accin de gobierno a los ciudadanos con miras a fortalecer
el sistema democrtico. Para ello se aprob en 1989 la
eleccin de gobernadores y alcaldes a travs del sufragio.

Las discusiones previas a la aprobacin de la

eleccin de gobernadores y alcaldes estaba centrada en si
el proceso de descentralizacin deba concentrarse en los
estados o en los municipios, no slo porque ya stos
ltimos de alguna manera ya tenan algunas competencias
fiscales, sino porque el Municipio es una herencia de la
poca colonial espaola, que ya para esa poca, en la
Ordenanzas Reales y los Cdigos de Leyes de Indias, a los
ayuntamientos se le asignaban funciones muy cercanas a
los ciudadanos, que luego fueron recogidas en la
Constitucin Federal de Venezuela de 1811 bajo la figura
de las Municipalidades (Becerra, 2009)
En 1984 se cre la Comisin Presidencial Para la
Reforma del Estado (COPRE), conformada por dirigentes
de los principales partidos polticos y por independientes.
En el marco de esa comisin, algunos dirigentes, como el
Presidente Lusinchi, se pronunciaron por la eleccin de
gobernadores, mientras que el secretario general de su
partido (Accin Democrtica), el sindicalista Manuel
Pealver consideraba que se deba rescatar el Municipio
como la instancia donde los ciudadanos ejercen sus
derechos democrticos, lo que de alguna manera da
muestra de la discusin interna acerca del modelo a seguir
(Mascareo, 2004)
Durante este perodo se aplicaron un conjunto de
medidas de carcter macroeconmico que buscaban darle
ms competitividad a la economa, y que implicaban
ajustes severos a un conjunto de variables econmicas que
estaban rezagadas de la dinmica econmica internacional.
Este proceso de liberalizacin de la economa estuvo
acompaado en el sector pblico de un conjunto de

reformas fundamentadas en el New Management,

lideradas por Ministros que no provenan del
funcionariado pblico, pero tampoco de la poltica; se
trataba de tecncratas del mundo acadmico, que
promovan la descentralizacin de la administracin de
infraestructuras
(puertos,
aeropuertos,
carreteras,
hospitales) con miras a la modernizacin de la
administracin pblica bajo el argumento de que a mayor
capacidad para establecer cambios, mayor es la capacidad
de mantener gobernabilidad, como plantea Crdova
(2006), y con el objetivo tambin de reorganizar el
gobierno central y simplificar los procedimientos
administrativos, siguiendo el argumento de Ochoa (1997)
El cambio de la administracin pblica a la gerencia
pblica supone una visin del Estado como oferente de
servicios pblicos que adems los produce de forma
eficiente, dndole mayor nfasis a las finanzas pblicas
(Snchez, 2007). Supone adems, la participacin
ciudadana a travs de las ONGs, que funcionaran como
mecanismos de control ciudadano para garantizar la
eficiencia de la gestin pblica, ms que objetivos
poltico-partidistas.
La transferencia de la administracin de mayores
gastos para las regiones, pero ello no estuvo acompaado
de una transferencia de fuentes de ingresos que financiaran
tales actividades. En este sentido, los estados dependan
an ms de las transferencias del gobierno central, y ello
termin contribuyendo al debilitamiento de la
gobernabilidad y de los actores polticos de la poca,
representados en los partidos polticos tradicionales hasta

1998, Accin Democrtica (socialdemcrata) y Copei

(socialcristiano)
Por otra parte, la administracin pblica consolidada
se vio reducida como consecuencia del proceso de
privatizaciones de grandes empresas pblicas deficitarias,
tales como compaas telefnicas, empresas siderrgicas,
lneas areas, entre otras.
Este modelo termina mal, no solamente por el
descuido de los aspectos poltico-institucionales del
enfoque del New Management, sino tambin por el hecho
de que su desarrollo coincidi con una cada estrepitosa de
los precios del petrleo (que llegaron a USD 6), lo que
genero un choque adverso de demanda para la industria
petrolera venezolana, y en consecuencia la imposibilidad
de financiar las viejas y nuevas estructuras creadas en la
administracin pblica, generando una aceleracin en la
acumulacin de problemas sociales, en reas como la
salud, educacin, vivienda, seguridad, estructuras
salariales de los empleados pblicos, etc.
4-Administracin Pblica Centralizada con base en el
estamento militar
Uno de los fundamentos de este modelo es la participacin
ciudadana, entendida como lo plantea Crdova (2006)
como un mecanismo de profundizacin de la democracia
enmarcado en la esfera de lo pblico, pero no en lo estatal,
aunque con el objetivo claro de control poltico de las
comunidades. Para este autor, la expansin del aparato
pblico es un objetivo claro de la administracin del

presidente Chvez, que ha significado adems un retorno

al modelo de administracin centralizada, con el
argumento de estimular la participacin ciudadana pero
desde el poder central, dejando de lado las gobernaciones
y alcaldas.
Ya en 1996 el candidato Chvez, para ese entonces,
haba ofrecido reformar la Ley Orgnica de la
Administracin Central, que la consideraba poco flexible.
No es sino tres aos despus de iniciado su gobierno
cuando se aprueba la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica (Gaceta Oficial N 37.305 del 17 de octubre de
2001) y la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica en el
ao 2002 (Gaceta Oficial N 37.522 del 6 de septiembre
de 2002), que sustituye la Ley de Carrera Administrativa
reformada en el ao 1975. En ese mismo ao 2002, se crea
por decreto la Comisin Presidencial para la
Transformacin de la Administracin Pblica Nacional
(Decreto 1.980, Gaceta Oficial N 37.530 del 18 de
septiembre de 2002) y en ao 2008 se publica va DecretoLey la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (Gaceta
Oficial N 5.890 Extraordinaria del 31 de julio de 2008)
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica establece
toda una estructura de seleccin, ingreso, ascenso y
clasificacin de los funcionarios pblicos, y crea adems
un Registro Nacional de Funcionarios Pblicos, a cargo
del Ministerio de Planificacin, y elimina la Oficina
Central de Personal, figura contemplada en la Ley de
Carrera Administrativa. Tambin establece procedimientos
sancionatorios para los funcionarios pblicos, a travs del
rgimen disciplinario contemplado en el derecho
administrativo (De Pedro, 2005)

En este modelo de administracin se ha realizado una

flexibilizacin laboral del sector pblica encubierta, a
travs de la creacin de una administracin paralela que
atiende los mismos problemas que los rganos
tradicionales establecidos en la legislacin, en parte
porque el gobierno actual tiene una visin negativa de la
burocracia, porque implica procesos ms largos para hacer
efectivas las decisiones tomadas, pero implica tambin el
cumplimiento de un conjunto de normas de auditora
interna o de contralora que permiten identificar de una
mejor manera el manejo indebido de recursos, cuando
fuere el caso. En algunas de estas instituciones, los
empleados son contratados o no estn amparados bajo el
rgimen de la administracin pblica (caso de la Madres
Procesadoras de Alimentos)
Todo este esquema de una administracin paralela es
posible soportarlo financieramente por el incremento de la
renta petrolera producto del alza de los precios del
petrleo en los mercados internacionales. Es as como se
observa el surgimiento de planes asistenciales (como el
Plan Bolvar 2000 o las Misiones Sociales) que se
ejecutaban a travs de fundaciones (como la Fundacin
Propatria) o la creacin de fondos (como el Fondo
Miranda) que tienen bajo su responsabilidad programas de
asistencia sanitaria, de viviendas o alimentacin, pero sin
estar adscritas a los respectivos ministerios. Del mismo
modo, Petrleos de Venezuela (PDVSA), la industria
petrolera estatal, tiene bajo su responsabilidad programas
de alimentacin y vivienda, y los maneja mediante la
creacin de empresas filiales, como PDVAL (Productora y
Distribuidora Venezolana de Alimentos). Buena parte de

estas fundaciones, fondos y empresas filiales, estn a

cargo de profesionales del mundo militar, bien bajo la
condicin de militares en situacin de retiro, o militares
activos en excedencia o comisin de servicio.
En este sentido, las Fuerzas Armadas venezolanas
constituyen el gran partido del presidente Chvez. Su
consolidacin en el poder a partir del ao 2006, le ha
permitido aplicar programas que no estaban contemplados
en su propuesta inicial, como el socialismo del siglo XXI,
que entre otras particularidades tiene el rechazo a los
sindicatos y la no discusin de contratos colectivos.
Muchos de los cargos pblicos que antes ocupaban
los polticos ahora los ocupan militares, puesto que la
nueva Constitucin de 1999, aunque mantiene la posicin
no beligerante de las Fuerzas Armadas que exista en la
Constitucin de 1961, le permite a los militares una
participacin ms activa en la poltica venezolana. Los
militares han sido para el gobierno del presidente Chvez
lo que fueron las Agencias, en contraposicin al Servicio
Civil, en Nueva Zelanda (Martn, 2003)
Estas estructuras paralelas le han permitido dar
respuestas eficaces, ms no eficientes, a mltiples
problemas sociales acumulados. La vuelta del Estado
benefactor bajo el gobierno del presidente Chvez, y que
se pretendi desmontar con el proceso de
descentralizacin y de liberalizacin de la economa, es
uno de los factores que explican el amplio apoyo popular
del gobierno actual. Es justo decir tambin que algunos
servicios pblicos, como la cedulacin y emisin de
pasaportes, el otorgamiento de licencias de conducir y el

registro automotor, han mejorado sustancialmente sin

replicar estructuras paralelas, sino con la inversin en
tecnologa.
Durante la campaa electoral para la reciente eleccin
presidencial el pasado 7 de octubre, el presidente Chvez
incluy en su oferta el mejoramiento de la eficiencia de la
gestin pblica. Luego de las elecciones, el tema se ha
mantenido en su discurso, lo que pudiera dar lugar a la
incorporacin nuevamente de algunas ideas del New
Management, en el sentido de que hasta ahora lo
importante era la justicia social y la independencia
nacional, trminos muy relacionados con lo que Martn
(2003) denomina democracia y equidad. De hecho, en
algunas instituciones, como la Superintendencia de
Bancos, la contratacin de personal tcnico proveniente
del sector privado ha permanecido, a pesar de la
preeminencia que pudiera sospecharse existe para
contratar gente proveniente o recomendada de las filas del
partido de gobierno. En el fondo, lo que se est
cuestionando nuevamente es la burocracia estatal, su
voluntad y su talento, como lo hizo Mulroney en Canad
(Snchez, 2007)
5-Conclusiones
La Administracin Pblica venezolana ha sufrido un revs
en los ltimos aos, en el sentido de que ha retornado a un
modelo ms centralizado, que adems no confa en la
burocracia estatal, y que en consecuencia en algunos casos
se la salta con el uso de mecanismos paralelos de carcter
asistencialista.

Si bien es cierto que el funcionamiento de algunas

instituciones pblicas ha mejorado, tambin es cierto que
el aplazamiento de las discusiones de contratos colectivos,
a pesar de estar contemplado como un derecho en la
legislacin aprobada por este mismo gobierno, da cuenta
tambin del doble discurso que prevalece en algunos
sectores del funcionariado pblico nacional.
Referencias
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Martn, G. (2003). Tres reformas sobre tres
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 Mascareo, C. (2004). Consenso poltico para

descentralizar
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centralizado
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Rivas, J. F. (1982). La Administracin Pblica en
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[Documento
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Snchez, J. (2007). El Servicio Pblico Canadiense bajo
los mandatos de Brian Mulroney y Jean Chrtien. En
Montero, D. y R. Rodrguez (2007), Polticas Pblicas,
Relaciones Bilaterales e Identidad en Canad. Una nueva
connotacin en el siglo XXI. La Habana. [Documento en
lnea]: http://www.seminecal.org/documentos/JesusAbel.
pdf

http://www.buenastareas.com/ensayos/Administracion-Publica/1917226.html