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Comentarios ala

Lev del Procedimiento


Adm i n istrativo General

JUAN CARLOS
MORN URBINA
El autor es uno de los ms importantes
administrativistas del pas. En reconocimiento a su amplia trayectoria en los mbi-

tos de la Administracin Pbilca y acadmica. fue llamado a integrar la Comisin que


elabor el Anteproyecto de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

-H^9ET4
__rypnlDltc
NovENA EDtdtN

unvo:oC

2,pdemprarls

ear\ene eorcr$r.r
OCT'IJBRE 2OOJ
@

Juan Carlos Morn Urbina


@ Gaceta Jurdica S.A-

PRoHTBTDA

su REpRoDUcctN

TOTAL O PARCIAL
OERECHOS RESERVADOS
D.LEG. NO 822

HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA

BrBLrorEcA NAcor't oeL pER


20.r1{5831
LEY N" 26905 / D.S. No 017-98-ED

ISBN:9781240817-5
REGISTRO DE PROYECIO EDITORIAL
31 501 221 101

DTAGRAMAC|N

309

0E CARATULA

Martha Hidalgo Rivero


DTAGRAMAG|N DE INTERtoREs

Karinna Aguilarzegam

A Cados y Consuelo mis padres,


por un ejemplo permanente.

A Farah, por su comprensin.

,",:,3'":i:#!!x",::#^,tr,:f:E,
I

Esta edicin es Ia primera que no podr leer mipadre,


quien nos dej en jutio det200g.

A su memoria y a nuesfros recuerdos


dedico esa oba enteramente revisada.

PRLOGO
Han pasado ocho aos desde que la edicin originalde esta obra apareciera
a la colectividad jurdica. En ese periodo se han sucedido siete ediciones que
han dado osin a que algo ms de diez mil ejemplares entren en circulacin.

El empo ha dado oportunidad a que muchos de nuestros planteamientos y


reivindicaciones conceptuales hayan Servido de referencia en el proceso de
resu rgimiento del Derecho Administrativo contemporneo.
Algunos de nuestros comentarios merecieron la consideracin de la doctrina
nacional y tambin el asentimiento de la jurisprudencia sobre la materia. Pero,
como toda obra humana, lleva dentro de s el riesgo de la obsolescencia si no
se actualiza a la par de las diversas fuentes jurdicas existentes (doctrina, legislacin y jurisprudencia). Las referencias normativas evidenciaban inactualidad,
los referentes jurisprudenciales que como verdaderos leading cases fueron
acopindose durante los ltimos aos brillaban por su ausencia; y, por qu no
decirlo, nuestras propias reflexiones fueron objeto de maces y enriquecimiento,
producto del ejercicio profesional y acadmico en esta disciplina.

Por ello es que decidimos damos un tiempo para realizar una revisin
integral a nuestra obra y presentarla nuevamente a la comunidad jurdica.

El lector podr apreciar la renovacin de los comentarios en todos los


captulos de la obra. En particular todos aquellos que derivan de los cambios
organizacionales sucedidos en la Administracin Pblica durante los ltimos
aos (a nivel del Poder Ejecutivo, Gobiernos Regionales y Locales), en los
principios fundacionales e institucionales del procedimiento administrativo, el
tratamiento al proceso de simplificacin administrativa, a partir de las barreras
burocrticas y las competencias administrativas para inaplicarlas, la revisin
de los medios probatorios en sede administrativa, en la integracin de diversos
comentarios a los artculos que por razn de su poca praccidad anteriormente
no lo tenan, as como en la incorporacin de los avances jurisprudenciales
para constitucionalizar la potestad sancionadora del Estado.

Hemos tenido ocasin de incluir los desarrollos normativos aprobados


desde el Poder Ejecutivo para poder consoldar figuras como la fiscalizacin
posterior a los procedimientos acogidos a la presuncin de veracidad (D.S.
No 096-2007-PCM), los lineamientos para la implementacin de la central de

Juan Carlos Morn Urbina

riesgo administrativo (R.M. N" 048-2009-pcM) y las disposiciones para la


for_
mulaci y aprobacin de los Textos nicos de ProcedimientoAdministrativos
(D.S. No 079-2007-PCM). Todas estas disposiciones orientadas
a concretar el
modelo de desregulacin concebido en la ley original.
Mencin aparte nos merece la necesidad de adecuar la obra en funcin
de
ta n9g1a1.que en.los ltimos dos aos han pretendldo reformar la regulacin
administrativa nacional. Nos referimos a la Ley del Silencio Adminsttivo No
29060 y su reglamento; al Decreto Legislativoo lo2g, que modific diversos
artculos de la Ley No 27444, y al Decreto de urgencia 'ogg-zoog, que establece un suigneris modo de computar los plos administrativos. ormas
que adems de contrariar el sentido comn dela tcnica legislativa,
contienen
diversas disposiciones contradictorias que han afectado ia previsibilidad de
los usuarios, no obstante que los autores proclaman que tals disposiciones
se orientan a servir mejor al ciudadano.

-como se apreciar en los comentarios incorporados a estas normas, en el


mejor de los casos podemos decir que contienen la ilusin de que los ciudadanos reciban servicios y decisiones ms prontas, y se vean proiegidos con el
silencio administrativo ante la inercia y pasividad oe tas autoribades a cargo de
los expedientes. No obstante, por los defectos intrnsecos que poseen, distan
mucho de aproximarse a sus objetivos.
En suma, presentamos a la comunidad jurdica una obra revisada en sus
comentarios, actualizada en su informacin y madura en su concepcin.

JUAN CARLOS MORN URBTNA

PRESENTACIN
A I.A PRIMERA EDKIN
LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
AFIRMANbO LAS BASES PARA UN DERECHO
non tntsrRATlVO O erroc RTlco
"Derecho Procesal AdCuando escribiamos la introduccin de nuestro
que haba llegado
conviccin
con
minstiatiu" (Lima, 19gO), afirmbamos
desde la triple
Administrativo
Procesal
Derecho
"repensar'el
el momento de
pblicos'
cometidos
los
en
eficiencia
de
principio
el
"r.".t"" qu" noi brinda
promocin
de su
y
tos derechos humanos del administrado la
participacin til en la gestin pblica"'

;i;;il;rd"'a

la seguridad que
No se trataba de una especulacin inadvertida, sino de
que
administrativos,
tenamos de que las normas generales de procedimientos
administrativo
accionar
al
desde 19G7, con matices mnotes, vena rigiendo
del Estado, haban cumplido su ciclo histrico entre nosotros.
Diversosfenmenosexgenosyendgenosdelapropianormanoshaban
como el
conducido a ello. Se sumarn de manera agregada c.ircunstancias
los
sesenta,
de
la
dcada
desde
ipo"i"rrotlo de la Administracin Pblica
lai diversas formas y personalidades que la Administracin haba experimenen
i;lo, t ta mayor intnsidad que la funcin administrativa haba adquirido
Pero,
sobre
administrados.
los
de
facultades
las
de
faiglaciOn y timitaciOn
que bajo
todoiun indicdor que haba pasado inadvertido para muchos, era
modalidades
se habian cobertrado perfectamente las diversas
los ltimos
"ri"'norrn"
de accin estatal experimentadas por los diversos gobiernos en
de
servir de
reto
al
cuarenta aos, sin h'aber respondido de modo suficiente
valores
de
los
favor
en
medida de disciplina y de conirol al poder administrador
administrativa.
democrticos, como'corresponde a toda norma
por un Congreso
Por eso, cuando fuimos convocados en 1997, primero'
sobre la materia,
ideas
algunas
para
exponer
de Asesores Legales del Estado

incorprado como integrante, conjuntamente con otros destacados


iol".,, a l Comisin encargda de elaborar el anteproyecto de la norma

tl""g",

(1- L*'rt"grr"t".

ordez, quien la
de la comisin elaboradora fueron los doctores: Jorge Dans

Miagros
preroilpottrnato Snchez Ramrez, Ricardo Salazar Chvez' Dalia Surez Salazar,
fueron convocados al efecto
Tambin
Adrianzn.
y
Lino
Gustavo
Muoz
Martinez
Maravi. Ral
quienes formularon sus respectivas
y
los Drs. Pedro Patrn Bedoya y Rosa Esther Silva Silva'
renuncias.

Juan Carios Morn Urbina

que se aprobara cuatro aos despus


bajo elttulo de Ley cei procedimiento
Administrativo Generar, coincidamos en searar
una ."" " insuficiencias
en nuestro ordenamiento preexistente y otros tantos pr"o[r".
- -'i
negativos
creados por la burocracia, a la sombra e esta
norma.

'

Los cuatro principares paradigmas negativos que


fueron advertidos por ra
comisin, y por ende son objeto-de trata,riiento
oirecto loilJnr"u" rey, son:
el paradigma formalista,.el paiadigma de la reserva
o.""i"tooministrativo, la
cultura de la evasin de la responablidad de
los tunconaio*in"trativos,
el paradigma deltecncismo legal"*"nt,o de valores
O
es lo mismo, ra ausencia consiente de compromiso y "or"iOad, o, lo que
varores democrticos
en elejercicio del poder administrador.
La tendencia administrativa que consagra er paradigma
formatista, tiene
su.manifestacin principal en entronizar y mantener
frmaldades administrativas sustentadas e-n eilas mismas, ar margen
de arguna finaridad pbrica
que las justifique y, ms an, sostenerlas
desfrenOiOai vaior eRcacia que
como principio debe presidir toda actuacin gubernativa.
se resume en ra
frase_ que se repte de modo incontestado
en todas ras eniidades, ar searar
que "el procedimiento administratvo es en
esencia forrnal,,. Este paradigma,
la ms de ras veces sirve.para cobijar, como exigel"ia
proc"Jimentar, ra pasividad de los agentes pbricos, ra crencia oe atisis
t"nLo "r, estabrecer
condiciones, requisitos y trminos procedimentales,
la ialta je coordinacin
entre organismos para el establecimiento de ru"
estructurales de la Administracin pblica, etc. "*lgn"r,las oerciencas
Tal paradigma formalista ha propiciado en
muchos sectores el recelo por
las formas, el descrdito del proceir"nto
administrativo, su consideracin
reducida hasta er niver de simpre trmite y, nnarmente,
*-"lgn"cin como
rea de intes para ros estudios cientficos serios,
en grado tar que se re
desconoce.utiridad y potencaridad, considerndosere
."ir" de parrisis
o ineficiencia.

,,

Por efecto de este paradigma surgen diversos pranteamientos


que
de preferir ra ecacia tcnica especiar ra inm"oiatez bajo
:l
v
antes
"rg.u.'n"nlo
que el.legarismo y ra.meditacin, se esconde
ei reraamienio o" este medio
de control.interno y abre la posibitioao paia
ta arbitrariedad, elfavoritismo, la
direccionalidad y la desiguaidad
En verdad, no se trata de estabrecer y obrigar
a seguir procedimientos
administrativos con er objeto de satisfacer
su propia existencia, para justificar
la organizacin burocrtica, para eviti sruezos
a funcionaros estatales o
para ceder ante impursos absorbentes
sobre ros adminisa;;;. Todas eilas
o"r'"iosas que contribuyen at paradism r:marista que

;:iff:,#:i:ffi:

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

por el contrario, se trata de establecer procedimientos administrativos y

utilidad
exigitlos cuando fluya su necesidad, luego de un anlisis lgico de su

*"r*

de una relacin administrador-administrado y su estructura redunde


n
los procedimientos
n Unencos prcticos, con costos razonables. Aun cuando

como medios de control a la gestin, su mantenimiento desprovisto de


para la toma
un ooetivo preciso, nitido e indudable acarrea efectos negativos
tiles, que
indispensables,
de detisiones. Es momento de los procedimientos
de
y
en
exigencia
concretos
se susienten en objetivos
p"
racional'
fundamento
sin
""rreccin,
formas
tonOuctas debidas, mas no en simples

.*"n

Para este efecto, debemos tener en cuenta que el mbito de legitimidad


p"r, r"r ln"aOes ciudadanas y el espacio para el ejercicio.de las atribucio"r]ipoOer pblico aparecen matizadas en cada legislacin, configurando
propios de las relatendencias diversas, hasta mostrar en cada una perfiles
eso, ahdonde el
Por
prerrogativa-garanta'
y
entre autoridad-libertad
"ion""
grt"o es preponderante en la decisiones econmicas y sociales por sobre
las ciudadanas, resulta coherente que las acti'idades de los administrados
de control preventivo y autorizaciones'
;;'sujetas'a rgidos mecanismos
regla general, singular importancia los procedique adquirirn,

"omo
para obtener licencias,
mientos'administrativos de evalucin previa, a seguirse

poder de
autorizaciones o concesiones y los procedimientos inherentes del
polica.

La clave en este tema ha sido distnguir la forma de las formalidades,


reconociendo a la primera como exigencia de actuacin esencial, sustancial

las
o pru"" que dn contenido y validez a los actos-productos; mientras
del
desarrollo
procesales
derivadas
iorrntO"O"s'envuelven caracteristicas
pigrati"o, contingente y emprico fundadas en la necesidad de entronizar
menismos adiciohales ie control previo interno dentro de un procedimiento
procedio sirven de medios para documentar las actuaciones procesales. El
debe
sortear
miento no es la sucesin de vallas formales que el administrado
derechos
e
para
valer
sus
hacer
para preservar Sus derechos, sino el cauce
intereses.

Como se expres, las formas y formalidades no pueden crearse, sustentarse y mantenerse a s migmas por el propio mrito de su existencia, sino en
que los hagan
tos-prncipios tcnico-jurdicos o en la necesidad administrativa
principio
de la eficacia.
centraldel
estrictam'ente pertinetes bajo la orientacin
de gobierpara
las
decisiones
administrativo
Siinstitucion alizar elprocedimiento

para la
no resulta saludable en s mismo como medio de control interno previo
resulta
derecho
de
constitucional
Estado
un
para
fortalecer
actuacin pblica,
o plazos a
faltas
tasas,
documentos,
requisitos,
de
recubrirlo
contraproducente
su interior que tornen ineficiente, inoportuno, antieconmico su cumplmiento
o no contribuyan a dotar de certeza a la resolucin a expedirse.

Juan Carlos Morn Urbina


Er procedimiento

administrativo como categora jurdica


(entendido en su
sentdo comprensivo tanto der pr""irni"nto
gn"r""o1"
est desprendido de cualquier aror ioeorggi.T:e;iGp#; ros especiates)
una concepcin
propia e inherente a ra racionarioad
Je h'Ad"iilistrain r*. por
ero, er
procedimiento resurta perse empreado
porregmenes riberales o centraristas,
federares o unitarios, o cuarquiei otr
ct'asffidcio^
po, crearse de
modelos estatales.

"i.t*il't

Para erradicar"^r^g pT+igma, ra


rey incruye diversas disposiciones
especricas v generares, coTno ra inrpr"in
d"r ;;i;; ;;#;ma*mo a ravor
det administrado; ra exigencia o" Ln*"r"cion
e
;;estionamientos
intrascendentes por aspectos formares,
ios.deberes su-u"a-nacin y de tutera
a favor der administrad, n pror"rip"in
Je ra
ra prohibicin
del estabrecimiento de fass,
o etapas procesares, entre otros.

";d;";

r#;;i;t

dr"; ;ar,

Elparadigma det secreto o reserva administrativa


proviene de ras ms
anguas prccas administratiu"s, ooni"
as
autoo;il;
conciben como
los propietarios de-]os expeoientes y'l.
pro""dimientos, mientras que ros
ciudadanos son meros destinatario. ".u.
decisiones.
La Administracin siempre fue prdiga
e1
surgir argumentos para
pretender autojustificar la ieserva:
fr.a.ce
ta especialidad
dii;;,
ta necesidad
de una autoridad superior para dar
a la informa.r,, r" comprejidad
del asunto, ra farta oe tegriimid" o""."-".o
qr"n pa" nr-r"'inforr""in, ra
seguridad nacionar, ra portica insttucionlt,
p*,'r" irIt"" ensea que
las ms de ras veces se trata soro der
temor"i".
por que queoe expuesta arguna
debitidad der trmite o der proceri"io,
o ia ioa'i*""oloa de que er
administrado no es.un contiibuyente
sino un mntend'or ar cuar hay que
darre
tas menores posibiridaoes.pa q;-;;;
Rscatic, i";;
simpremente
presente articuracones y dirate procedimento.-erenl'"]ro",
er
ra norma ha
incorporado desde er principio o"
r" p"rt"ipacin ,rirti"Iva, ras figuras
de ta audiencia v perodos'0" ntot.!"ion'priurica,
b;;;;;.s de acceso
a la informacin, ros. deberes oe coracin
entre
entidades,
ra regra de ra
Administracin pbtica abierta,
i.

"rti"

A su turno, la cuttura de ra evasin


de responsabiridades de ros funco_
narios ha desanoilado dentro oe
us ni"oes n .u.rr'J" ,"as no escritas
que hacen una verdadera praxis
vvida, con
et objeto de ta supervivenlia ur."iii..'

"r"lrtr"tir;;##;'di?ro

Anotemos en esta rfnea ra recu'encia


a ras inhibiciones para evitar pronun_
ciarse en casos comprejos, r" ,"ri"-a
soricitudes de opniones previas,
visaciones y conformida'd" rtni.
comprometer
ar mayor nmero de
personas

;;"

en ra resorucin, ras abstencines


de voto en ros rg"n. coregiados,
las ambigedades
r".
rrases
"satvo mejor
opinin", ra preferencia..po.r
"i,1".^[r"-1*f.lJl'
anurar pioceo'imient".

talJ;;;

la devolucin der expedinte, pr

m;il"n"res

.lio.loiinistrativos

en vez de resorver er tema

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrtivo General


de fondo, los requerimientos sucesivos de informacin a los administrados, la
evasin del deber de resolver los expedientes sometidos a su conocimiento,
buscar el compromiso o promover la resolucin del caso por la autoridad superior para si vitar su compromiso, etc. Todas ellas han merecido regulacin
propia'en la ley, para revertir estas situaciones'

Uno de los ltimos paradigmas que esta ley quiere enfrentar desde la
jurdico de las polegalidad es el de la presunta apoliticidad del ejercicio
tecnicismo
elaparente
bajo
tetades administraiivas. Durante algunos aos,
propios
de la
desatinos
verdaderos
e fa fegafiad ms pura se encubrieron
cultura burocrtica autoritaria.
Con apego a la normativa administrativa y a figuras como la nulidad de
oficio, el agoiamiento de la va administrativa, la no suspensin de actos redamdos,la ejecutoriedad administrativa y la forma administrativa se dieron
lur actos artrarios, que no se condcen con la esencia democratizadora
qu' eL Derecho Administrativo debe proponer, como rama jurdica organizaiora y delimitadora del quehacer administrativo. Para todo ello se emplearon
ta" r"il"" jurdicas como si fueran instrumentos solo pensados para ejecutar
la volnta administrativa y vacos de contenido y valor. Ahora, la nueva ley
propone redescubrir la esecia democrtica del Derecho Administrativo a partir
iel'servicio al pblico, de la persona humana como finalidad ltima de la sociedad y el Deiecho, del resguardo a los intereses sociales como componente
del inteis pblico, entre otrs. En suma, esta ley propone, sin desconocer las
potestades inherentes a la actuacin de gobierno, darles un valor innegable:
eldemocrtico.
La ausencia de valores democrtieos en el ejercicio del poder admi'
nistrador es un punto clave en el derrotero del futuro del Derecho Administrativo. Como dijimos antes, refirindonos a nuestro Reglamento de Normas
Generales de PrcedimientosAdministrativos, es tan inocuo e,omo para permitir
a su amparo actividades administrativas democrticas y antidemocrticas' Lo
que poda ser su virtud principal, se convirti en su principal deficiencia por el
desarrollo ulterior de la accin de gobierno
A su amparo, la Administfacin Pblica nunca se reconoci vinculada al
respeto de ios derechos fundamentales consagrados en la Constitucin y
Tra'tados lnternacionales, tampoco se sinti suficientemente subordinada a
las decisiones jurisdiccionales, acaso parcialmente solo a la legalidad- En el
mismo sentido, las entidades no han llegado a asumir todos los contornos del
princpio de legalida, tales como su deber de sujecin positiva a la ley, por la
bual solo pueden ejercer aquello que la legislatura los autoriza, la regla de la
inderogabilidad singular de normas reglamentarias, por la cual mediante actos
singulres no pued-e pronunciarse en sentido diferente al acto reglamentario
quJ Oisciplina ia decisin, aunque sea este dictado por ella misma o autoridad
inferior, etc.

Juan Carlos Morn Urbina

Muchc, rnenos la autoridad ha intentado asegurar a los


administrados la
igualdad de trato frente a otros casos similares, n' se seni jrotectora
de los
derechos procesares der administrado, sino un contendor ei
cuar representa
un inters privado en conflicto con elinters pblico.

La ausencia de valores democrtcos en las autoridades administrativas

ha llegado al extremo que no consideran que debe institucionlizar


su entidad,
sno que ms bien se trata de desempeos personales de
coyuntura, alejados

de cualquier nocin de precedente nstitucional, de continuia institucional,


colaboracin entre entidades pblicas, etc.
Podramos decir que hasta la fecha han coexistido dos Derechos
Administrativos, en general, y de regmenes de procedimiento"
en particular. El Derecho Administrativo acadmico, forjado n
"orini"trativos,
precedentes
judiciales y lejanamente sustentado en normas archpilagos
de la materia.
Y otro Derecho Administrativo enderezado a favorecer la c-ultura del secreto,
el paradigma formalista, la evasin de las responsabilidades y
otros aspectos
ms que sera extremadamente rargo analizar en esta presetacin.
primero

El
est presente medianamente en las normas legales, formalizado
en algunos pronunciamientos jurisdiccionales y tribunalicio|, ensenado
en la
ctedra y explicado en contados manuales. El segundo, no escri,
informal pero
vvido y presente. Personalizado en audaces aglntes pblicos y
especialistas
en hacer de la chicana y la formalidad la "esencia" del berechodministratvo,
del conocimiento de la norma olvidada un arma de ,.ineludible
cumplimiento" y
cuando no su fuente de pode y, de cuando en cuando, una creativa
interpr
tacin administrativa que sustenta las decisiones ms nconstiiucionales.

Algunas otras ideas por las que puede reconocerse este DerechoAdministrativo antidemocrtico son ra nocin de inters pblico
que sirve
para cubrir los intereses de grupos o corporativos
"*"""ib"d"
del cuerpo
oirig"t" a" t"
entidad, el respaldo continuado de sus acciones administiativas
en una no
escrita e inexistente politica institucional que prohbe aquetto que
el sistema
jurdico dispone, las motivaciones bajo clusulas generals
multlusos ("inters
delservicio', "la conveniencia delintrs pblico"letc.l, n lr.r.agracin
de
la desigualdad jurdica entre la Administrcn y el aoministiaoo,
convirtiendo
los preceptos del procedimiento en instrumentbs para la
sujecin perfecta, y
sus vacos o zonas de penumbra, en zonas intransiiabre",
sooo too sipuede
favorecer al administrado. En este contexto, el agotaminto
o la via previa y
el silencio administrativo se convierten en er mecnism"lJo""
para sujetar ar
administrado, y cuando no, en razonaoscura donde r" pu"ocer
nugatorio
su derecho a la tutela judicial efectiva.
Es en este escenario que las normas del procedimiento
administrativo pa_
recen cumplirse, soro en aqueilo que tienen de rimitativo y
de jravamen para
el administr?9o, v de atribucin de potestades exorbi;
de autotutera
para la Administracin.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

El rgimen del procedimiento administrativo anteriorfavoreci todas estas

manifestaciones de la cultura administrativa informal. Aquellas prcticas que


en un importante trabajo el jurista argentino Agustn A. GORDILLO denomin
'el parasistema jurdico administrativo"fl.
El nuevo Derecho Administrativo que se propugna, como forma superada
del Derecho Administrativo permisivo, ha adoptado asumir como suyo el conjunto de valores constitucionales de respeto a la persona humana a sus derechos
e intereses, en balance con elejercicio de las potestades pblicas. Elartculo

lll del Ttulo Preliminar de la Ley es clave para entender esta orientacn:
"La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable
para que la actuacin de la Administracin Pblica siva a Ia proteccin del
inters general, garantizando los derechos e rnfereses de /os administrados y
con sujecin al ordenamiento constitucional y iurdico en general".
Por ello, la Ley ha reconocido las potestades pblicas tradicionales de
ieglamentacin, de revisin de sus actos, de accin disciplinaria, la potestad
sancionadora, autorganizativa y de control, ms las nociones importantes de
la autotutela de ejecucin, de anulacin, de agotamiento de va previa, entre
otros, pero se ubican como contrapeso los principios de conducta procedimental, de razonabilidad y debido procedimiento. An ms, previendo los casos
de duda, la norma incorpora algunas reglas interpretativas que delimitan la
discrecionalidad de la autoridad, tales como la interpretacin a favor de los

actos procesales del administrado (T.P., art. lV 1.6), la interpretacin a favor de


la buena fe (T.P., art. lV. 1.8), interpretacin teleolgica a favor del fin pblico
con preservacin de derechos de los administrados (art. 75 inciso 8) y la regla
de la moderacin para actos de gravamen (arts. 55.10 y 196.2)
En talsentido, algunas de las lneas matrices de la nueva ley, en aras de
proyectarse como una base para el nuevo DerechoAdministrativo democrtico,
son: delimitar la discrecionalidad administrativa, consagrar derechos sustantivos y procesales a los administrados, darle seguridad jurdica a la colectividad

y previsibilidad a los actos de la Administracin, incorporar reglas de modalidad administrativa, darle garantas a los administrados que las entidades
respondan por los perjuicios ocasionados, erradicar la cultura del secreto en
la Administracin, promover la eficiencia de las decisiones administrativas,
propiciar el debido procedimiento previo a los admnistrados antes de la tutela
judicial efectiva, entre otros.
En lneas generales, el estatuto jurdico del ciudadano frente a
tracin Pblica se caracterizar por lo siguiente:

(-t)

la

Adminis-

GORDILLO, Agustn. La adminstracin paralela. Editorial Civitas, 1982.

Juan Carlos Morn Urbina

1.

P.oseer los siguientes deberes fundamentales: a abstenerse de pretensiones o articulaciones ilegales, declarar hechos no confirmados, solicitar

actuacones dilatorias, prestar colaboracin para el esclarecimiento de


todos los hechos, comprobar previamente cualquier documentacin e
informacin antes de su empleo ante la Administracin (art. 56).
2.

Exigencia limitada a la comparecencia personal(art. 59).

Ampliacin sustantiva de la concepcin de derecho de peticin administrativa, que comprende: derecho a formular denuncias, presentar solicitudes
en inters particular del administrado, o general de la colectividad, facultad
de peticin de informacin, facultad de formular consultas y peticiones de
gracia (arts. 106 y ss.).

4.

Empleo en su favorde mecanismos a fin de abreviar las "colas'en elservicio


pblico (estudios de estacionalidad de la demanda, uso de mecanismos
de autoservicio para acceso a la informacin, horarios especiales, etc.).
Tener medios de recepcin documental alternativos a su disposicin (rganos desconcentrados, correo certificado, autoridades del Ministerio del
lnterior, etc.).

Derecho a la participacin en audiencias pbricas (aspectos de inters


difuso) y de informacin pblica.
7.

Derecho a aplicar tcnicas conciliatorias para concluir procedimientos


administrativos.

8. Derechos individuales

a conocer la identidad del personal al servicio de

las entidades (art. 5 inc. g), a que las actuaciones gravosas sean llevadas
a cabo delmodo menos gravoso posible, ser asistidos en elcumplimiento
de sus deberes, eic.

9. Derecho

a la libertad de actuacin procedimental, como proyeccin de la


libertad individual (art. 53).

10. Derecho a tener informacin previsible de los procedimientos de oficio que


se inicien en su contra (art. 55 inc. S).

La obra que hoy presentamos a la colectivdad refleja en gran medida el


pensamiento personal y compartido en la Gomisin elaborado de la norma,
y testimonia los intereses, objetivos y reflexiones seguidas durante su construccin. Para mayor fidelidad a la realidad de los acontecimientos durante
el articulado se hacen referencias a actas de sesiones de la comisin para
sustentar algunos de los puntos que se considera trascendente documentar,
as como a las modificaciones ulteriores incorporadas altexto por las revisiones efectuadas por la Presidencia del consejo de Ministros y las comsiones
a cargo de su dictamen en el Congreso de la Repblica.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Finalmente, quiero testimonar mi agradecmiento a los seores Hildebrando

Castro-Pozo Chvez y Claudia Pana, estudiante y egresada, respectivamente, de la Pontificia Universidad Catlica del Peru, quienes colaboraron en la
revisin de los textos de la presente edcin.
JUAN CARLOS MORN URBINA

LEY DEL PROCEDIMIENTO


ADMI NISTRATIVO GEN ERAL
(Ley N" 274441
Promulgada el 10 de abril de 2001
Publicada el 'l 1 de abril de 2001
Vigente a partir del 1 1 de octubre de 2001

TTULO
PRELIMINAR
ARTcuro

t.-

AtvtBtro DE APucAcln oe 1A [EY

La presente Ley ser de aplicacin para todas las entidades de la Administracin Pblica.
Pan los ftnes de la presente Ley, se entende por "entidad" o "entidades" de la Adml'

nistracin Pblica:
1.

2.

3.
4.
5.
D.

7.

8.

El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Publicos Descentalizados;


El Poder Legislativo;
El Poder Judicial;

Los Gobiernos Regionales;


Los Gobiemos Locales;
Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Pen y las leyes confieren
autonoma;
Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato
expreso de leyque las refiera a otro rgimen; y
Las personas jurdicas bajo el rgimen prjvado queprestan servicios pblicos o
eierien funci-n administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin
d-el Estado, conforme a la normativa de la materia.

ANTECEDENTES
Art 1

LNGPA.

Art.1

LSA

Aft.5

D.S.

N0

094-92-PCM.

CONCO RDANCTAS EXTERNAS


Ley No 29158

Ley
Ley

No
No

27867
27972

27783
1031

Ley N0
D. Leg, No
D.S. N"

17S2010-EF

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (arts.1, 17 Presidencia del Consejo


de Ministros, 22 Ministerios, 28 y ss. Organismos Pblicos Ejecutores

y Especializados,4't empresas de propiedad del Estado)


Ley Orgnica de Gobemos Regionales
Ley Orgnica de Municipalidades (art Vlll, sujecin de municipalidades
a la Ley del PocedimientoAdministravo Genenal)
Ley de Bases de la Descentralizacin
Decreto Legislativo que promueve la eficiencia de la aclividad empresarial del Estado
Reglamento delDecreto Legislativo N0 1031 que promueve la efciencia
de la ac{ivdad empresarialdel Estado

Juan Carlos Morn Urbina

Ley No 27170
Ley No 27332
Ley No 27658
D.S. No 03G2002-PCM

LeydelFondo de Financamiento de raAdividad Empresariarder Estado


Ley Marco de Organismos Reguladores
Ley Marco de la lr,lodemzaci de h Gesn del Estado
Reglamento de la Ley de Marco de Modemizacin d ta Gesn
del
Estado

R.M. No 37l-201&PcM Definicin.dlconcepto de Endad pblica y


Regisfo de Endades
pblicas del Estado peruano

CONCORDANCIATS INTERNAS

M.108.2
4r1.182.1

Solicitud en inters generalde la coleclividad


Audiencia pblica para la participacin de terceros

couENrARros

La ley ha considerado de suyo importante empezar su contenido fijando


el punto
de.vista orgnico u organizativo de su mbito, idenficano cules son
peonas

las

jurdicas obligadas a procedimentalizar sus declaraciones


de volun&ad y seguir los
preceptos generales en su actuacin, en sus diversas relaciones.

En sntesis, estn sujetas a las disposiciones de esta Ley, las personas jurdicas
que eiercen tuncin adminisava (de modo direcio o indirect).
Rtlr""to, d'ebemos
tener en cuenta que constituye funcin administrava, el conjunto oe
oecisiones y ope_
raciones mediante las cuales se procurE dentro de las orientaiiones generales
trazadas
por las polticas pblicas y el gobierno a travs de las normas
tegas, er estmulo, coordinacin, u orentacin de aclividades privadas para asegurar la satisfaccion
regulr

de las necesidades colectivas de seguridad y bienestar d bs inovijuos.


Las notas
peculiares
son: concrecin, inmediatez, espotaneidad-continuioal y suooroinacin.

Por tanto. esta norma no es aplicable al desanollo de las funciones jurisdiccional


y
legislativa, por parte de cualquiera de ras personas jurdicas del
E$rJ;, ni aun cuando
estas son ejercidas -excepcionalmente- por la Administracin pbli;:

La enumeracin deJ mbito subjetivo de esta norma comprende


a las siguientes
personas jurdicas pblicas, indepedientemente de los
niveles de descentralizacin
o de autonoma que les pueda conferir el ordenamiento jurdico:

l.
1.

Gobierno nacional
Poder Legis/afivo.'se encuentran sujetas a las normas de esta
y procedimientos de contenido administrativo producidos por

rey ras actuaciones

ta autorloa6es

Oel

Poder Legislativo, salvo aquellas que por su jropia naturaleza


estan referidas al
mbito partamentario que.se cen porsus regta propia;,p"-;"j;;i,
no ."
jeql a esta ley- nisupletoriamente, los procedi-mientoslegistativos, nscalizacon
"upoltica, de peticin parlamentaria, de desgnacin de
funiion"ril., oL inu"stidura,
de interpelacin, de acusacin constuciorial, entre otros anatogos
que conforman
la parte parlamentaria de los procedimientos d poder
Legislao. CIr el contrario,
sl se cien a las normas de esta ley, los procedimientos y-actuacines
e aomins_
tracin intema, de reraciones con los ciudadanos, de rela'ciones
con sus servidores
y autoridades, entre otros.
2.

Poder JudiciaL'De modo anrogo_a ro que sucede con ra apricacin


de esta Ley
al Poder Legistatvo, en cuanro r poder'Judiciat estra n"*ii"s;i'Jiti".ot"

aquellos procedimientos y actuaciones distintas del mbito jurisoiccionr.

"n

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

3.

Poder Ej*utivo: El mbito natural de aplicacin de una ley de procedimientos


administravos es el Poder Ejecutivo por entero, en sus instancias centralizadas y
no cenbalizadas induyendo sus ministerios, insfuciones y organismos pblicos
descenfalizados, proyectos, programas, sean de carcter colectivo o indiduales, permanentes o temporales. Toda funcin, actividad, competencia, proyecto,
empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a otros niveles de
gobiemo conesponde al Poder Ejecutivo.
El Poder Ejecuvo ene como competencias exclusivas: disear y supervisar pol
ticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio portodas
las entidades en todos los niveles de gobiemo, que conforman la polfca general
de gobiemo, ejercer las funciones y atribuciones inherentes a: relaciones eferiores, defensa, seguridad nacional y fuerzas armadas, justicia, con excepcin de la
administracin de justicia, orden intemo, Polica Nacional del Per y de ftonteras,
administracin tributaria de alcance nacional y endeudamiento pblico nacional,

rgimen de comercio y aranceles, regulacin de la marina mercante y aviacin


comercial, regulacin de los servicios pblims de su responsabilidad, regulacin
de la infraestructura pblica de carcter y alcance nacional.
Las funciones del Poder Ejecutivo son: reglamentar las leyes, evaluar su aplica-

cin y supervisar su cumplimiento, planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar


las polcas nacionales y sectoriales en conformidad con las polfcas de Estado,
establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia tcnica y desanollar
mecanismos de cooperacin con todas las entidades de laAdministracin Pblica,
implementar la coordinacin con los gobiemos regionales y gobiemos locales, cn
nfasis en las competencias compartidas.

El Poder Ejecutivo est ntegrado por:


3.1. La Presidencia de la Repblica, que comprende al Presidente de la Repblica,
el despacho presidencial y los vicepresidentes de la Repblica.

32. El consejo de ministros, que est conformado por ministros nombrados por el
Presidente de la Repblica conforme a la Constitucin Polltica del Peru, conespondindole las funciones de coordinar y evaluar la poltica general del gobiemo,
as como las polfticas nacionales y sectoriales y mulsectoriales, adoptar decisiones sobre asuntos de inters pblico, promover el desanollo y bienestar de la
poblacin.
3.3. La presidencia del consejo de ministros, que es el ministerio responsable de la
coordinacin de las polticas nacionales y secloriales del Poder Ejecuvo y coordinar
las relaciones con los dems Poderes del Estado, los organismos constitucionales,
gobiemos regionales, gobiemos locales y la sociedad ci|. El presidente del consejo
de ministros es la mxima autoridad poltica de la presidencia del consejo de ministros que tiene a su cargo: proponer objevos del gobiemo en el marco de la polftica
general de gobierno, coordinar las polticas nacionales de cacter multisectorial,
supervisar las acciones de las entidades adscritas a la presidencia del consejo de
ministros, de conformidad con lo dispuesto en las normas conespondientes.
3.4. Los ministerios, son organismos del Poder Ejecuvo que comprenden uno o varios
sectores, considerando su homogeneidad yfinalidad, a cargo de disear, establecer,
ejecutar y supervisar las polticas nacionales y sectoriales, bajo su competencia,

Juan Carlos Morn Urbina

aplicables a todos los niveles de gobiemo, aprobar las disposiciones normativas


que les conespondan, cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con
s_u mbito de competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente,
Coordinar la defensa judicial de las entidadeS de su sector, realizar seguimiento
respeclo del desempeo y logros alcanzados a nivel nacional, regionall bcal, y
tomar las medidas conespondientes.
Para el ejercico de la accin administrativa del gobiemo nacional, las actividades de la sociedad se segmentian en abstracto en unidades temticas que son
denominados sectores administrativos sobre los cuales ejerce sus actividades la
administacin (ordenacin, fomento, prestacin, inspeccin, etc.). por ello resultan
ser sectores para nuestra Administracin: la agricultura, la industria, el turismo, la
defensa, las relaciones exteriores, pesquera, salud, educacin, etc. En la realidad,
los sectores no exsten como tal sino son categoras analfticas que representan
un conjunto de acciones priblicas y privadas discrecionalmente ordenabas por el

gobiemo para su mejor conduccin para la accin pblica. son susceptibles de


adaptarse a las necesidades de mediano y largo plazo de los Estados y varan
segn las realidades de cada pas.
3.5. Entidades pblicas del Poder Ejecutivo; para la concrecin prctica de sus atrbuciones, dentro del Poder Ejecuvo se hallan adscritos rganos con estruc{uras
disimiles que se organizan bajo las siguentes categoras: organismos priblicos (organismos pblicos ejecutores y organismos pblicos especilizados), comisinLs,
programas y proyestos especiales, entidades administradoras de fondos intangibles
de la seguridad social, empresas de propiedad del Estado y sstemas.
Toda estas entidades se encuentran adscritas por su norma de creacin a un ministerio funcionalmente afn a su objeto y competencia, el que ejerce sobre ellos
una tutela sectorial. Esta tutela permite a los ministerios determados grados de
intervencin en su gestin, autorizando o aprobando algunos actos, fiscaliiando sus
servicios o supliendo sus omisiones, por reconocer que detentan intereses propios
de mayor extensin comprensivos que los confiados a las entidades pblicas. por
la tutela se busca dar coherencia a las diversas relacones con el ente matrz sobre
la base de conservar ciertos poderes de revisin sobre tales entidades pblicas.
No llega a ser una relacin de jerarqua, por cuanto el ministerio no ejerb sobre
ellas una subordinacin de mando y obediencia o un predominio de criterios propios
del superior jerrquico, de modo que no tenen atribuciones para tener poder de
direccin de las actividades de las entidades pblicas del podei Ejecuvo, poder de
inspeccin, vigilancia_o control jerrquico, poder anulatorio sobre sus decisiones,
poder disciplinario sobre sus funcionarios y servidores ni poder dirimente en
caso
de conflicto de competencias.

3.5.1. Organismos pblicos.- Por efecto de los principios de la descentralizacn


administrativa, el derecho reconoce como formas usuales de descentralizacin, a
la tenitorial y la que se produce por servicio. La descentralzacin administrava
por servicio implica la transferencia de delegacin de facultades especficas
de las
personas jurfdicas pblicas (Estado, provincia, municipio) en favoi de
atgunos de
sus propios servicos (que hasta ese momento eran centralizados pero desconcentrados) a los cuales atribuye personalidad, recursos propios y poder de decisin,
aunque sin desvincularse absolutamente de ella, pues manenen relaciones de
tutela o supervisin propios de la brisqueda de una coherencia funcional. Esta

Comentarios a la Ley del Procedimiento Adminstratvo General

descentralizacin por servicio implica la creacin de una nueva persona jurdica


con una esfera de competenca, rganos propios y poder de decisin propios, sin
pe$uicio de que los sectores @nserven determinadas facultades de tutela excep
cional, (por ejemplo, designacin de sus autoridades superiores, sujecin a planes
y pollcas de gesn compable, etc.).
Los organismos creados bajo el esquema de la descentralizacin por servicio,
reciben diferentes denominaciones, @mo se puede apreciar en el derecho comparado: "establecimiento pblico'en Francia, "organismo autnomo" en Espaa, 'ente
auirquico'enArgentina, "ente autnomo'en Uruguay y Venezuela, "corporacin
pblica" en lnglatena y "organismo descentralizado' en Mxico, los cuales, en
trminos generales, comparten las caracterscas que a connuacin se exponen:
creacin mediante norrna expnesa por una persona jurdica de derecho pblico
coi competencia material para ello;atribucin de personalldad jurdica propia (es
una persona jurdica estatial, capaz de adquirir derechos y contaer obligaciones, por
s misma, o sea, jurdicamente mputable, para poder encargarse de la prestacin de

un.servicio pblico especfico o de otra actividad tcnica determinada; patrimonio


propio (ya que entre los propsitos de todo organismo descentralizado, se halla
el de agilizar el quehacer de las actividades asignadas, para lo cual debe tener un
patrimonio propio, independiente de los fondos presupuestales de la corporacin
qu lo crea, que le facilite, por lo menos en teora, disponer rpida y oportunamente
de los recursos necesarios para alcanzar los objetivos que se propone; estatuto
y regulacin propios (el organismo descentralizado debe someterse a una regulacin jurdica propia, acorde con la estructura y funcionamiento que se pretende,
en la que se precisen sus fines, denominacin, patrimonio y rganos; y se normen
sus relaciones tranto con terceros y con su personal, como con la relacin de tutela
con laAdministracin Pblica centralizada) y realizacin de una actividad tcnica
(como el objevo de la creacin del organismo pblico descentralizado es facilitar
la gestin del servicio o actividad administrativa, va de suyo que debe asignrsele
la competencia para responsabilizarse por esta funcin alejndola de los aspectos

pollticos).
Nuestra legislacin subdivide a los organismos pblicos descentralizados en dos
categoras:
3.5.1.1. Organismos pblicos ejecutores que son creados cuando se requiere una
entidad con administracin propia, debido a que la magnitud de sus operaciones
es significativa; o se requiere una entdad dedicada a la prestacin de servicios
especficos. Funcionalmente estn sujetos a los lineamientos tcnicos del sector
del que dependen y la formulacin de sus objetivos y estrategias es coordinada
con estos. Ej. Proinversion, Archivo General de la Nacin, Promperu, Concytec,
OSCE, lnstituto Nacional de Cultura.

3.5.1.2. Organismos pblicos especializados que tienen independencia para,


ejercer sus funciones con aneglo a su Ley de creacin y, a su vez, son de dos'
tipos:

Organsmos reguladores.- Creados para intervenir en mbitos especalizados


de regulacin de mercados o para garantizar el adecuado funcionamiento de
mercados no regulados, asegurando cobertura de atencin en todo el tenitorio nacional, contando con funciones supervisoras, reguladoras, normativas,

Juan Carlos Morn Urbina

fiscalizadoras y sancionadoras; y de solucin de controversias y reclar.nos.


cuentan con un nivel mayor de autonoma por lo que pueden definir sus lineamientos tcnicos, sus objetivos y estrategias, determinan su polca de gasto
de acuerdo con la poltica general de gobiemo y estn dirigidos por un cosejo
direcvo, cuyos miembros son designados mediante concurso pblico y soio
podrn ser removidos en caso de falta grave e incompetencia manifiesta debidamente comprobada). Ej. Ositran, Osinergmin, Sunass, Osiptel.

Organismos tcnicos especializados.- Creados crando existe

la necesidad de

planificar y supervisar, o ejecutar y controlar polticas de Estado de largo plazo,


de cacter multisectorial o intergubemamental que requieren un alto grado de
independencia funcional y establecer instancias funcionalmente indepedientes
que otorgan o reconocen derechos de los particulares, para el ingreso a mercados
o el desanollo de actidades econmicbs; que resulten oponibles a otros sujetos
de los sectores Pblico o Privado. Ej. Autoridad Portuaria Nacional, Consev,
Conam, Sunarp, etc.

3'5.2. Comisiones.- Las comisiones del Poder Ejecuvo son rganos que se crean
para cumplir con las funciones de seguimiento, fisclizacin, propuesta o emisin
de informes, que deben servir de base para las decisiones de otras endades. Sus
conclusiones carecen de efectos jurdicos frente a terceros. No tienen personera
jurdica ni administracin propia y estn integradas a una entidad pblica. Las
comisiones puede ser sectoriales, multisectoriales de naturaleza temporal, comisiones multisectoriales de naturaleza permanente, y consultivas (conformadas por
profesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil, de reconocida
capacidad o experiencia). Tienen su rgimen legal comn en los artculos 95 y
siguientes de la Ley No 27441.
3.5.3. Programas y proyectos especiales.- Los programas y proyectos especales
son creados en un ministerio o en un organismo pblico para atender un problema
o situacin crtica, o implementar una poltica pblica especffica (programa) o para
organzar un conjunto articulado y coherente de actividades orienladas a alcanzar
uno o varios objetivos en un perodo limitado de tiempo, siguiendo una metodologa

definida, luego de lo cual, en caso de ser necesario, se integran en rganosle


lnea de una entdad nacional o, por transferencia, a una entidad regionl o local,
segn corresponda (proyectos especiales).

3.5.4. Entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social, que son el Fondo consolidado de Reservas previsionales - FcR, y el seguro
Social de Salud - EsSalud, como entidades administradoras de fondosintangilles

de la seguridad social.

3.5.5. Empresas de propiedad del Estado. uno de los temas ms debados en


la comisin, fue el de incorporar o no a las empresas del Estado como categora
independiente dentro de las entidades sujetas a la ley; y, en caso de haced, se
debata acerca de cules de ellas quedaba sujetas a las potestades pblicas.
Las empresas del Estado dentro de la organizacin de este son personas jurdicas
descentralizadas que realizan actividades mercantiles, de servicios o indlstriales
bajo un rgimen jurdim especial, connotado por regirse altemavamente por el
Derecho Administrativo y por el Derecho Privado, segn la naturaleza de los actos.
Ej. sedapal, Petroperu, Fondo Mivivienda, etc. En fecto, tales empresas estn

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

somedas, en principio, al Derecho Privado en todo lo que se refiere a las actividades especficas de su giro, en sus relaciones con los ciudadanos y otros sujetos
de derecho comn, pero quedan sujetas al Derecho Pblco en lo que atae a sus
relaciones con la Administracin, por ejemplo, con los dems niveles de gobiemo,
o la entidad pblica propietaria de su patrimonio.
En cuanto a su caracterizacinjurfdica, el rgimen normavo no tiene una solucin uniforme para todos los casos. Por ejemplo, si bien las empresas estn al
margen del regimen presupuestario general, sf se les considera bajo un rgimen
adm'nistrativiOo para los fines de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal,
(Ley No 27275) y con igual sendo, se les considera como entidad pblica, para
tbs'ne" del conirol gubernamental y para el propio rgimen de las contrataciones
y adquisiciones del Estado. En este contexto, como marco general debemos tener
n centa que hasta hae unas dcades, la distincin entre personas pblicas y
privadas, entre otros factores, reposaba sobre la distincin de las formas jurdicas
doptadas: i) los entes pblicos adoptan las formas jurdicas admitidas por el
jurfdicas
Derecho Pblico, y, ii) los particulares, para actuar, utilizaban las formas
entre la
perfecta
identificacin
una
haba
reguladas por el erecho Privado. As
jurdica
Derecho
adoptada
forma
privadala
con
o
-de
naluraleza del ente -pblica
Pblico o Privade.. No obstante esta tradicional forma de ver las cosas, el Estado
ha venido asumiendo formas jurdicas propias de Derecho Privado, a nivel de
frmulas societarias, asocacones con capital privado, rgimen laboral del sector
privado, etc., en un proceso de despublificacin de su rgimen o lo que se vino a
ilamar la "huida del rgimen pblico" de las actividades gubernamentales. Como
bien manifiesta BREWER CARIAS, "(...) Como consecuencia de este proceso no
puede afirmarse ahora que las formas jurdicas de las personas jurfdicas se coirespondan con la naturaleza de las mismas: pblicas o privadas. La forma jurdica
personificada consagrada en el derecho positivo adquiri, as su real sentido, el
be una pura y simple forma, neutra, por tanto, con relacin al contenido estatal o
no de la orgnizacin, al cacter priblico o no de la actividad que esta pudiese
realizar, o al rgimen jurdico del Derecho Pblico o de Derecho Privado que pu-

diera serle aPlicable"(r).


En tal sentido, estia disociacin entre entidad del Estado y su rgimen legal aplicable

hace que puedan existir entidades pertenecientes al Estado que queden bajo el
rgimen de Derecho Pblico, y entidades pertenecientes al Estrado que sean sujetas

como de rgimen privado (como es el caso de las empresas de capital estatal),


sin que en mbos casos, dejen de ser entidades del Estado, cumplan cometidos
y fines pblicos o que sus autoridades no sean funcionarios y servidores pblicos.
Lo que suceder, es que estas entidades carecern de las prenogativas propias
del poder pblico en sus actos con los particulares, ya que la sujecin al rgimen
privado implica que no se encuenlran al amparo del rgimen de excepcin y -de
alguna manera- privilegiado con la autotutela de la Administracin Pblica.
Por tanto, en principio una empresa del Estado no queda sujeta a las normas de
la presente Ley, salvo por las siguientes consideraciones: i) en sus relaciones

(1)

BREWER CARIAS, Allan R.'La distincin entre las personas jurdicas pblcas y las personas
privadas y el sendo de la problemtica actual de la clasificacin de los sujetos de derecho". En:
'Revida
ie ta Facultad de Derecho, No 57, Universidad Central de Venezuela, Caracas, p. 119.

Juan Carlos Morn Urbina

con el resto de la Administracin Pblica (por ejemplo, deberes de colaboracin


administrativa); ii) en aquellos aspectos aminitraivizados de su
actidad con
el objeto de asegurar su homogeneidad entre las personas
uiioicas del Estado
y no aplicarre regras del Derecho privado que re conesponerfan
tpor eempro,
contrataciones y adq.uisciones, transparencia y acceso a ia informacin, y
bu;os
sistemas administravos); iii) en ra medida qle asuman arjun actidad
administrativa (por ej. labores de fiscalizacin de inversin privaJa,
"
algn registros pbticos); y, iv) si han recibido un servicio o n,non
"drin"t"""in
pblica, en va
de autorizacin o concesin, limitadamente a esta actvidad, en la misma
situacin
que el inciso sguiente.
3.5.6. sistemas administsativos.- conjunto de principios, normas, procedimientos,
tcnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades
de la Administracin Pblca que requieren ser realkadas
frr todas o varias endades de los
Poderes del Estado, los organismos constifucional'es y los niveles de gobiemo.
Estn
a cargo de un ente rectorcomo autoridad tcniconormava
a nivel naional que dicta
las normas y establece los procedimientos relaconados con su mbito;
coordina su
operacin tcnica y es responsable de su conecto funcionamiento en el
marco de la
presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias.
Los sistemas
funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimienio de pof it" pblicas que
requieren la participacin de todas o varias entid'ades del Estado, mieras qre
ios
sistemas administrativos son medios horizontales de regulacin interadministrativa
del gobiemo, a travs de los cuales se trata de orientar y-homogeneizar
el desarrollo
de las pollticas intemas de gestin de las entidaOes precisar"nt" p"
la mejora
de la utilizacin de sus recursos promoviendo la eficabia y eficiencia
en su uso (ej.
gestin de recursos humanos, abastecimiento, presupueto pblico,
tesorera, en_
deudamiento pblico, contablidad, control, inveisin pblica,'etc.

ll.

Gobiernos regionales

Los.gobernos regionales son personas jurdicas de Derecho pblico


autnomas
.
en lo poltico, econmico-y administrativo qu dentro de su circunscripcin
organizan
y conducen la gestin pblica regional de acuerdo a sus competeniias
excusivas,
compartidas y delegadas, en el marco de las polcas nacionales y
sectoriales, para
contribuir al desanollo ntegral y sostenble de la regin promoendo
L nverson pblica
y priyad.a. y el empleo, y garantizar el ejercicio pteno de bs derechos y
la igualdad de
oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y progr"r""
nacionales,
'l'lenen
regionales y locales de desanollo.
entre sus atribuciones: pianificar el desarrollo de la regin, promover y ejecutar inversiones en proyectos de
inftaestructura vial,
energa, comunicaciones de nivel regional, disear piogiamas reginaies
de cuencas,
coredores econmicos y ciudades intermedias, regutr servicioi priOticos
e infraestructura de su nivel (ej. puertos), adminstrar circuit turrsticos,
ot or.
"nir"
conforme al artlculo 43 de la Ley orgnica de Gobiemos Regionales,
Ley No 22967,
constuye una garanta del ordenamiento regional que los prooimientos
administrativos en general, a niver del gobiemo regod, se rigen pr el
ordenamiento jurdico
de la Repblica.

lll.

Gobiemos locales
En cuantoa los gobiemos locales, estas normas les son aplicables
directamente y
por entero a todos los nveles de las municipalidades prcnciales,
distritales y delegadas;

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

asimismo, a sus proyectos y organismos pblicos descentralizados. Tiene entre otras


funciones: planificar el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin, organizar el espacio fsico (zonificacin, urbanismo y acondicionamiento tenitorial, renovacin urbana),
administrary regular los servicios pblicos locales (seguridad cudadana, abastecimiento
y comercializacin de bienes y servicios, limpieza priblica, transporte publico, etc.), la
proteccin y conservacin del ambiente y autorizar actividades de funcionamiento y
construcciones en su circunscripcin.
Conforme a lo previsto en el artculo 12 de la Ley de Bases de la Descntralizacin,
No 27783, los procedimientos y trmites administravos en asuntos
de competencia de los gobiernos regonales y locales son sustanciados conforme a la
ley de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdiccin regional o municipal.

aprobada por Ley

lV

Organismos constitucionalmente autnomos

Superando la tesis tradicional de la triparticin del poder, las Constituciones Polcas contemporneas considerar en la estructura del poder esencial del Estado algunos
organismos a los cuales asignan tareas esenciales para la caracterizacin del rgimen
poltico y asegurndole el mayor nivel de autonoma acepbbte dentro de un mismo
Estado: autonoma organizativa, presupuestaria, normava, administrativa y funconal
frente a los dems rganos del Estado, pero dentro de la Ley. En ese sendo, podemos
conceptualizar a los organismos constucionalmente autnomos como aquellos creados
de manera permanente directamente por el propio constituyente sin adscribirlos a ningn
otro poder del Estado y asignndoles competencias esencialmente tcnicas para el
equilibrio del poder en la organizacin estatal. Justamente para preservar su actividad
autnoma el constituyente se asegura que su organizacin y funciones solo puedan

ser desanolladas por leyes orgnicas y no leyes ordinarias, configuran un estatuto


especial para sus jerarcas (periodo de mandato, proceso de seleccin, procedimiento
rgido de remocin), les reservan un mbito funcional que las leyes ordinarias no pueden
desconocer, y otorgan una paridad de rango con los tradicionales Poderes del Estado,
respecto de los cuales mantienen relacin de coordinacin, mas no de subordinacin,
dentro del Estado unitario.
En cuanto al contenido material de sus decisiones conforman funciones especiales
difcilmente reconducibles muchas veces a las tradicionales calidades de administrativas

o jurisdiccionales o legislativas. Por un lado, la actividad del Tribunal Constitucional


puede caracterizarse como una funcin materialmente jurisdiccional (y el Ministerio
Prlblico, como parajurisdiccional), mientras que por otro lado, tenemos al Banco Central de Reserva, la Defensoria del Pueblo, la Contralora General de la Repblica, el
Reniec y la Superintendencia de Banca y Seguros, que ejercen funciones materialmente
administrativas.

V.

Personas jurdicas de Derecho Privado que prestan servicios pblicos


La funcin administrativa no es privatva de los estamentos estatales sino que
concurre en su ejercicio tambin entidades privadas, como aquellas que desarrollan
servicios pblicos propios (indirectos) mediante concesin, delegacin de atribuciones
(caso del examen y otorgamiento de licencias de conducir o las cmaras de comercio
delegadas) y algunos otros que desarrollan servicios pblicos impropios (educacin,
colegios profesionales, etc.).

Juan Carlos Morn Urbina

como afirma DRotvil*, es comn apreciar en ros Estados contemporneos,


er
fenmeno de la colaboracin administrativa por el cual, entes qu
no integran la es_
tructura orgnica estatal ni perciben recursos presupuestales, L.ercen
tcnicamente
funcin gubemativa mediante una tendencia hacia la descentraliacin
estatal. En tal
sentido, si tales entidades ejercen funcin administrativa, dictan actosadministrativos,
estn sujetas a controles.administrativos y es propio qu" te" r""n
las normas
del procedimiento administrativo.
"fria"s
La Presidencia de la Comlsin refir sobre el alcance de esta dusula que, "(...)
cuando
(en el proyedo) hablamos de personas jurdicas hacemos
referencia a las personas jurdicas
estatales y no estiatiales que brindan servicios pblicos y en estricloen
sis relacones
los usuarios. seal que se debe tener en cuenta las s'iguientes
ideas:-

'

con

Que estamos habla.ndo de.-endades que brindan servicios pblicos y cuando


hablamos de servicos pblicos decimos empresas del Estadb como
empresas
particulares.

'

cuando se habla de servicios pblicos habr que ver la conveniencia de poner


"(...) seMcios pblicos sujetos a tutela del Estado".

'

La aplicacin de la ley se circunscribe a la relacin con los usuarios"(3).

Vl. Otras entidades que ejercen potestades administrativas


El tem 7 establece una clusula de ciene, que originalmente era
una presuncin a
favor del carcter de Derecho Pblco de las enidaoei creaas poir"
rinstracin.
Por ello cuando en la norma se dice:'Las dems entidades y organismos,
proyectos y
programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtd
d potestades administratvas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes
de Derecho pblico,

salvo mandato expreso de ley que las refiera a oo rgimen, debe enienderse
como
una presuncin juris tantum".
As se estiableci en la comisin cuando el autor de estas lneas manifestaba:
"(...) Segn se habr considerado, el Ttulo Preliminar
tiene que trascender, ir mas
all del tema del procedimiento administrativo, que pueda servir
de pauta para en_
tender a toda la Administracin pblica. (...) No se dLbe hacer concesiones,
que et
"salvo'se consider porque existen entidades que estn

exoneradas de la aplicacin
de normas de derecho pbrico, que no debemos pecar de cortos
ar no considerarlo,
que la problemtica de la Administracin Pblica es ms.
Reitero que vale recurrir
a la presuncin para establecer una regulacin que no e la posu-ilad
de dudas

de la aplicacin de ras normas de derecho pbrifo,


qui poi'r"y ,"pr"""
exoere y esto vardra para todo ro que se cree, rige"aruo
para r fuiuro. Dijo iambn,
que se observa que las entidades apuntan a salirse o'et
amUito aoministrativo poi
lo que se debe buscar una reguracin a eso. sear nn"rm"ni", que
tendra que
verse si esta presuncin valdra para todo el derecho pblico
o ." lirit" para el
tema de las normas del procedimiento administrativo'(ai

,"

(2)
(3)
(4)

J::9 Rgberto. E! procedimento administratiw. lnstituto de Estudios de Administracn


PRO.MJI
Local, Madrid, 1 996, pp. 52 y 33.
fdem.

Sesin del 6 de diciembre de 1997.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Sobre el mismo tema solicit la presidencia de la comisin dejar constancia en actas,

que'se est a favor como una manera de no invitar, de no inducir, sino que se interpreta
como una manera de limitar. Se debe interpretar en principio que toda entidad creada
por el Estado est sujeta a las normas de Derecho Pblico, salvo que demuestre que
no lo est, para lo cual es necesario una ley que expresamente lo exonere"(s).

Vll. El caso de los colegios profesionales


La naturaleza de los colegios profesionales es sumamente discutida en la doctrina
jurfdica. Afalta de disposicin legal expresa, en va jurisprudencial elTribunalConstitucional(6) ha establecido reiteradamente que cuando los colegios profesionales ejercen
funciones disciplinarias y sancionadoras sobre sus integrantes estamos frente a una
funcin administrativa sujetra supletoriamente a las regulaciones de esta Ley. En efecto, esta doctrina consolidada ha sealado que sus investigaciones, procedirnientos y
sanciones disciplinarias deben cumplir los estndares que esta norma contiene para la
potestad sancionadora administrava porque los colegios profesionales son instituciones
de Derecho Pblico intemo, autnomo e independiente que agremia a los abogados en
el ejercicio profesional-sus principios y fines se encuentran orientados, por delegacin
estatlal, a promover y cautelar el ejercicio profesional con honor, eficiencia, solidaridad
y responsabilidad social-. SegrJn esta tesis los colegios profesionales cuando ejercen
esta atribucin se encuentran incursos en la categora de instituciones autnomas
con personalidad de Derecho Pblico previstas en el inciso 6 del artculo 1 delTtulo
Preliminar de esta Ley cuando considera como "entidades" de la Administracin Pblica
a "los organismos a los que la Constitucin Polltca del Peru y las leyes le confieren
autonoma".

I
1.

2.

3.

ARrCUIO ll.- CoNTENIDO


La presenle Ley regula las actuaciones de la funcin administrativa del Estado y
el procedimiento administrativo comn desanollados en las entidades.
Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa,
atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente
Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente
de modo distinto.
Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales,

cumplirn con seguir los principios administrativos, as como los derechos y


deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley.

(5)
(6)

fdem.

STC Exp,

No

039il-2006-PA/TC y STC Exp. N" 05691-2008-PA/TC.

Juan Carlos Morn Urbina

ANTECEDENTE
Art I
LNGPA
CONCORDAAICIAS $ERNAS
Ley N0
Ley N0

27783
27867

Ley de Bases de ra Descenharizacin (ar|


12,sujecin de procedimientos
administravos. regionates y tocates a ta'tey
oJia
Ley urganrca
orgnica de GobiemosRegionares
biemd n-uJi"i"* (art.
rarr 43,
r sujecin'de
c,ioi^ ,{ procedimientos
^'^^a-:^--adminisharivos regionares ar ordenamdto

;;;i-

*"

luiiil; h R;pitri*)

CONCORDANCI,A INTERIA
3e D.C.F.

lntegracin de procedmientos especiales

couENTARros

Habiendo procramado ra autonoma der Derecho


Administrativo, ra Ley der procedimiento Administravo General se constituye
en la principal norma legal destinada
a regular er desenvorvimiento de ra Adminisfacin
en
con ros ciuda_
danos' sin

sus';h;;;"

embargo, por su propia naturaleza, su contenido


no agota integralmente
los supuestos de las diversas materias oe ios procedmientos
ad-mnistrativos, sino
que regula ra parte preponderante de
e[os, dejndo
que atenoienoo a
la especialidad de las diversas materias so'bre
las cuales'la nimintracon acta, el
legislador se adecue a las particularidades de
las diversas actividades administrativas
que son procedimentalizadas.

,"rg";;;

algunos ejemplos de procedimientos especiales


existentes en laAdministracin
^.. .Pl los procedimientos conteneioso-tuutarios
Pblica
y no contencoso-irilutaros, los procedimientos de contratacin, ros procedimientos
de fiscariza";, r"" iitceoimientos oe
concesin minera, ros procedimientos registrares,
et procedmento e recramacin por
servicios pblicos de telecomunicacio.nes]el piocedimiento
de reclamn

porservicios
pblicos de saneamiento, er procedimientJde
recramacin o" usr"iios por servicio
pblico de erectricidad, er procedimiento para
otorgamiento de pensin de graca, ros
procedimientos

sobre libre competencia, los procedimientos


sobre publicidad comercial,
los procedimentos sobre proteccin arconiumidor,
pr*"iriJntJ de investigacin
sobre competencia desrear, ros procedmintos
o" "l
patrimoniar, ros
procedimientos de saneamiento y titulacin
propiedad,
de
etc.

,"".t*ri""i

No podernos dejar de advertir que en ra


reracin enfe ras normas generares y ros procedimentos espedales exisr siempre rn"
t"*n en los dos ertrems de las funcjones
legislava y administrava. La prime'ra uu
olsclprinar lo ms posible el procedimiento

administrativo, hacerle predecible, medible y

nrtituir.on 1, el debido procedimiento al que


debe someterse cada ciudadano. e"ro, porita
parte, estar tambin presente er
inters
de los administradores estiatares po, p.ho*rJrmuras
interpretativasLormativas que
le permitan procedimentializar sus esones
e-r"n"o siempre ms expediva, flexibre
e inmediata, para ro cuar asir frecuentement"
r"
de ra especiaridad der
procedimiento como causal legitimadora
"rgrr"ntacin
de su actuar
diferente.
En medio de esta tensin, ra comisin eraboradora
del proyecto de rey fuvo como
objetivo de su reguracin una idea que bien puee
sintetizarse en ra siguiente frase: "que
los procedimientos administrativos esp""i"L.
desvirtrien, en ra retra y en ra prc1ica,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

los fines del procedimiento admnistravo; especialmente el de ser una garanta de los
derechos del administrado; aparte de constituir el cauce eficiente para el ejercico de la
funcin administrativa y, consecuentemente, para la satisfaccin del inters pblico'ol.

1.

Por qu es necesaria una regulacln uniforme para, los procedimientos


administrativos?

Histricamente los procedimientos especiales -generados sistemcament+ han


precedido a cualquier idea unificadora, pues la realidad ha demandado'para cada organismo o materia especfica una vfa procesal para exisr jurdicamente.
Estra trayectoria ha proyectado una tendencia persistente en las normas administrativas a resistirse a una codificacin unitaria, homognea y estable, afirmndose que
la impide su gran amplitud y la consustancial inestabilidad o mutabilidad de su objeto
de estudio.

Empero, dentro de la particularidad del DerechoAdministrativo procesal, las labores


de codificacin efectuadas han rendido algunos frutos interesantes y rescatables, que
nos obligran a dedicar algunas refleiones acerer de sus inherentes ventajas, pues
como bien afirma GARRIDO FALLA) an "no se ha puesto suficientemente de relieve
la peculiaridad que significa desde el punto de vista del Derecho comparado, la circunstancia de que (...) el procedimiento administratvo sea materia legalmente regulada".
El adminisavista mexicano Gabino FMGAte acoge el siguiente esquema tripartito
de las formas de regulacin diseadas en el Derecho comparado:

a.
b.
c.

Los ordenamientos que no regulan el procedimiento administrativo.

Los ordenamientos que regulan el procedimiento siguiendo criterios del procedimiento judicial, o como un elemento accesorio a 1.

Los ordenamientos que le dan una regulacin propia al procedimiento


administrativo.

A su vez, GARRIDO FALLA, apoyado en LANGROD, nos presenta el siguiente


esquema comparativo de los tres diferentes planteamientos normativos dados al procedimiento administrativo:(10)
1.1. Sistemas jurdicos sin regulacin uniforme del procedimiento administrativo
Los sistemas jurdicos donde se carece de legislacin ordenada y silemtica abocada
a disciplinar el DerechoAdministrativo procesal, se concentran en regular las instuciones
del DerechoAdministrativo sustanvo. En tales sistemas, para resolver temas de Derecho
Administravo procesal se debe acudir a las diversas reglamentaciones vldas para cada
actuacin administrativa y a los pronunciamientos del Consejo de Estado.

(7)

LAPIERRE, Jos Augusto. 'Procedimientos administrativos'. En: Procedimiento administntivo,

(8)

,-bmadas OryanEadas por Ia Universidad Ausfnal Facultiad de Derecho, Buenos Aires, 1998, p. S49.
GARRIDO FALI-A, Femando. Tratado de Deecho Administratvo, V. l. Centro de Estudios Consttuconales, Madrid, 1986, p. 675.

(s)
(10)

FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo.22' edicin, Pomla, Mxico, 1992.


GARRIDO FALLA, Femando. Ob. cit., p.675 y ss.

Juan Carlos Morn Urbna

El ejemplo tpico es el modelo francs donde se carece de una ley general o


codigo de procedimientos administrativos, existiendo solamente normas dispersas de
orden posivo y jurisprudencial, como son las normas sobre derecho de defensa, la
Ley No 79-587 relava a la movacin de los actos administravos y mejoramiento de
las relacones entre la Administracin Pblica y el pblico, y diversos precedentes del
Consejo de Estado.
Al respeclo, los profesores franceses Jean Marie AUBY y Roland DRi\GO#r), afirman:

'en Francia no existe un codQo de procedimiento adminisbativo no contencioso tal como


oo:ne hoy en un gran nmero de pases. A nuestro parecer, estia ausencia no consfuye
una laguna. Por una parte, los cdigos de prccedimiento administravo a menudo han
aparecido en pases desprovistos de confoljurisdiccional de la Administacin, a fin de
proporcionar a los adminisfados un mfnimo de garantas. Por oh parte conenen, junto
a normas desnadas a salvaguardar los derechos de los adminishdos, normas que solo
son principias de buena administracin. El valor de estos cdigos depende, por ota parte,
de las condidones en las crales un juez puede asegurar el respeto integral del mismo. La
solucin fancesa, adems de conllevar, como toda solucin jurisprudencial, ms flexibilidad, lleva al estaHecimiento de un GJerpo de normas que, sn estar codificadas, deben
ser aplicadas por laAdministracin so pena de nulidad".
1.2. Sistemas jurdicos con soluciones intermedias
Son sistemas de DerechoAdministrativo en que se han unificado sectores mportantes de su materia, incluyendo partes del procedimiento pero sin darle un ordenamiento
integral, como sucede con los derechos administravos de Suecia, lnglatena y Colombia donde han sido dictados cdigos en materia contencioso-administrativa, dando un
espacio en ellos para regular al procedimiento administrativo previo.
1.3. Sistemas jurdicos con regulacin uniforme del procedimiento administrativo

Fnalmente, la coniente contempornea predominante la representian aquellos pases en que su DerechoAdministrativo tiene ordenamientos normativos que sistematizan

y presentian ordenadamente las disposiciones esenciales aplicables a las decisiones


ejecutivas de la Administracin Pblica para hacerlas homogneas, prevsibles y sujetarlas a control de legalidad. No se trata de crear un procedimiento formal y riguroso que
pueda ahogar la celeridad y eficacia de la actuacin administrativa, sino simplemente
de organizar el marco jurdico aplicable de un modo sencillo y accesible.
En estos ltimos sistemas han sido consideradas las siguientes ventajas indudables
que representa la regulacin unificadora del procedimiento administrativo para avanzar
desde su original dispersin:

Encaminar el empleo de la funcin ejecutiva a cargo de los agentes pblicos denro


de los cartabones de la legalidad, de modo que son fijados los resortes procesales por
los que la actuacin pblica/administrava es guiada, tanto en sus decisiones regladas
como discrecionales, reduciendo el marco de resoluciones arbitrarias al procedimentalzar la exteriorizacin de la voluntiad estatal.

(11)

Citados por FERRIER. Jean-Piene.'El procedmento adminisbavo en Francia', En el colectivo:


El paedimiento adminidrtlw en el Derecho amparcdo, Javier Bames (coordnador), Civitas,
1993, p. 357.

comentarios a la Ley del procedimiento Administrativo General

Limitar las situaciones de indefensin del ciudadano frente al Estado al dotarle


de seguridad jurldica acerca de la actividad pblica y posibilitarle el ejerccio
de
la defensa de sus derechos ptlblicos subjetivos a tras de institucions
como la
participacin como interesados, la reclamacin, la queja y los recursos.
como bien
afirma CASSAGNE: "Es evidente que la diversidaa Oe prceOimientos en elmbito
de la Administracin conspira contra la seguridad jurfdica y la garanta de la
defensa de los derechos privados habida cuentia de ht dificultOei que estos tendran
para conocer en delalle la infinidad de disposiciones especiales que pudieron
ser
dictadas para regir la actuacin de cada rgano o ente del Estad"(rzi.

Homogeneizar la accin estatal y evitar la confusin pemiciosa parece sintetizar la


necesidad de una regulacin unificadora del procedimiento adminifativo.

' Bastan ambas ventajas para justificar que los sistemas jurdicos predominantes
procuren establecer una regulacin unificadora del procedimiento
administrativo, y
alejarnos de la situacn precedente en que eran seguidas prcticas administrativai
inconexas y heterogneas por cada entidad, permitiedo al funcionario excederse
de
sus atribuciones y conduciendo al ciudadano al desamparo frente a los actos arbitrarios
de la Administracin.
La tendencia hacia la regulacin unficadora del procedimiento administrativo pro.
pone alcanzar un conjunto de normas jurdicas ordenadas sistemticamente
en funin
de determinada unidad de criterio y de tiempo como un intento de racionalizacin
de
la vida procedimental de la Administracin Pblica. Para lograr este objetivo
no basta
que la normativa del procedimiento administratvo sea oOeto Oe una recopilacin,
que no es mas que una reunin inalterada de normas vigentes, de
diversas pocas,
desprovisas de unidad intema, referidas a una pluralioa inoignica de
suplestos
concretos, conservando cada una su valor y eficacia, sin formar un verdadero
y manteniendo su fisonoma peculiar, de acuerdo con su carcter y
"r.rp
con la poca
oe
procedencia, efectuada bien por orden cronolgico o por orden de
materias.

De este modo, los codigos o leyes sobre el procedimiento administrativo


resultan
ser un sistema de reglas orgnicamente subordnadas y coordinadas, con
vocacin de
generalidad y plenitud, agrupadas por institutos, y redctadas en toino
a un conjunto
de principios generales, de los que son derivados otros ms concretos.

Ahora bien, nuestro apego a la regulacin unificadora del procedimiento


administrativo no puede hacemos desconocer la tendencia de la funcin administrativa
hacia la
dispersin de las multiformes declaraciones de voluntad gue debe
un Estado

constantemente en redefinicin de mbitos. Frente a un stado que


"i""tu"r
se desenvuerve
en los ms variados campos y teniendo en cada una de sus ,nioes estructurales
procedimientos extraadministrativos e intraadministrativos, la
labor de regulacin unficadora parece dificurtarse, pero de ningn modo impide rearizad.
La altemativa parece ubicarse en la regulacin unificadora de lo esencial
del procedimiento administrativo, es decir, con alcance a las instituciones, Rguis, y
elementos
comunes a todas las actuaciones procedimentales de las entidade pblicas
y reservando lo particular para la normativa complementaria y especfica. pero
siempie debe

(12)

CASSAGNE, Juan Cados. Derecho Adminisfiahrc lL Abeledo Perot, Buenos


Aires, 1994, p.2gS.

Juan Carlos Morn Urbina

tenerse cuidado de no llegar a especializar antos procedimientos de excepcin que --en


verdad- hagan ilusoria la unidad y organicidad del procedimiento. Pues como afirma
Roberto DROMI, "las reglamentaciones casusticas, aisladas, especiales, genern una
normativa compleja, muchas veces ignorada, atentatoria contra la flexibilidad y rapidez
que ha de tener la actuacin administrava. As como la regulacin minuciosa, desconocida y equfvoca, lesiona el mnimum de garantas acordadas por la ley general"(13).

Acordada la necesidad de regular unitariamente el 'procedimiento administrativo,


la doctrina se ha detenido en analizar el nvel normativo apropiado para dictar esta
regulacin, o lo que es lo mismo, identificar al rgano competente para emitir la norma
comn o esencial sobre los procedimientos administrativos. Las altemativas son dos:
admitir que la realice una norma legislativa, con lo cual se refozarla el carcter subordinado de la Administracin frente al Legislativo, o realizarla mediante una norma
administrativa -reglamento autnomo-, con lo cual se admitra la separacin funcional
entre los rganos administrativo y legislativo.
Aeste respecto, la legislacin comparada se ha orientado hacia la consagracin del
procedimiento administrativo mediante leyes, reconociendo fundamentalmente el nivel
infralegal y subordinado de la actividad administrativa ante la funcin legislava. Con
ello, se rera a la Administracin la posibilidad de autonegular integralmente su propio
procedimiento para proferir sus decisiones, y afirmarlo como ejecutor de la voluntad
legal en la materia y regulador dentro de los mrgenes que la ley le presta(t1).
Nuestro Derecho Admnistrativo, desde la aprobacin del Reglamento de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos (1967)(rs), se adscribi a la tendencia
de la regulacin unificadora que sealamos, pero con un defecto congnito: el nivel
jerrquico de la norma aprobatoria. En efecto, el sealado reglamento al ser aprobado
mediante un decreto supremo, y por ende ser susceptible de superacin con normas
de superior jerarqua (leyes y decretos legislativos), de igual modo como a travs de
los decretos supremos posteriores y especiales, fue fcilmente obviado por el propio
rgano ejecutivo y considerado por los agentes pblicos solo subsidiario a innumerables procedimientos particulares. As, careci de la fuerza que un precepto general de
este tipo mereca, sobre todo por los fines de limitacin de poder y de los supuestos
de indefensin ciudadana, que persigue una regulacin unficadora del procedimiento
administrativo.
Como bien se expresa en la Exposicin de Motivos del Proyecto de Reglamento
de ProcedimientoAdministrativos de 1985, "(...)de la experiencia habida respecto del
Decreto Supremo No 006-SC, hemos encontrado que en muchas reparticiones pblicas
no se le aplc o se le aplic solo de manera supletoria por el hecho de ser un decreto
supremo y no ley. (...) De emitirse como ley, su mbito de aplicacin sera general y
solo se admitiran las excepciones que proviniesen de la naturaleza de ciertos procedimientos muy especiales y de su legislacin privativa. Del mismo modo se evitarfa que

(13)
(14)
(15)

DROMI, Jos Roberto. Ob. cit., pp.40y 41.


En la regin la aftemativa de dar una regulacin uniforme mediante normas administravas solo
se mantiene en Ectador y Uruguay.
En verdad, la adsoipcin se inkj pioneramente mediante el Decreto Supremo No 183 de 1957, que
dic un conjunto de medidas unitarias para la tramitacin de los expedlentes en todas las reparticiones pblicas,'mientras que se expide el Reglamento de procedimientos adminisbativos'.

EI

Comentarios a la Ley del Procedimienio Administrativo General

leyes de carc1er sectorial, dejen total o parcialmente sin efecto importantes normas
de carcter general por estar dictadas por decreto supremo'.
Talsituacin fue conegida con la aprobacin del Decreto Ley No 26111 que otorg
fuerza de ley a las Normas Generales del ProcedimientoAdministrativo, y ha sido ratificada con la aprobacin de la Ley d Procedimiento Administrativo General.
Los ordenamientos administrativos que han asumido estia tendencia hacia la regulacin unifi cadora especfi @ gara el procedimiento administravo son:'

Austria: Ley de Procedimiento Administravo de 22.OCT.1925, que incluye tanto


el procedimiento administrativo general como el de ejecucin y el disciplinario.

.
.
.
.

Checoslovaquia: Reglamento del 13.ENE.28 y del 22.M4R.55.

.
.
.
.

Polonia: Reglamento del22.l'ItAY.28 y Ley del 14.JUN.60.


Alemania: Ley de Procedimiento Administrativo de 1977.
ltalia: Normas en materia de procedimiento administrativo y de derecho de acceso
a bs documentos administrativos, Ley M 241 delT'AGO-90.
Espaa: Ley de ProcedimientoAdministrativo del 17.JUL.58, modificada por la Ley
del Rgimen de las Administraciones Priblicas y del procedimiento administrativo
comn, Ley No 30/92.

Portugal: Cdigo del Procedimiento Administrativo de MAY.91.


Argentina: Ley de Procedimientos Administrativos Nacional, Ley 19.549, y numerosos Cdigos Procesales Administrativos estatales.
Uruguay: Decreto No 500/991 "Normas Generales de Actuacin administrativa en
Administracin Central' del 27.SET.91.

la

.
.
.
.
.
.
.
.
.

Venezuela: Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos de 1981.


Costa Rica: Libro ll "Del Procedimiento Administrativo" de la Ley General de la
Administracin Pblica aprobada por la Ley No 6227 del 01. MAY.78.
Mxico: Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1995.

Puerto Rico: Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre,


Asociado de Puerto Rico de 1988.
Panam: Ley No 38 de 31.JUL.2000, Estatuto Orgnico de la Procuradura de la
Administracin, y del Procedimiento Administrativo General.
Ecuador: Estatuto del rgimen jurdico administrativo de la funcin ejecutiva, aprobado por Decreto Ejecutivo 1634 de MAR.94.

Brasil, Ley General del Proceso Administrativo (29.ENE.99).


Chile, Ley 19.880 de Bases del Procedimiento Administrativo (2003).
Bolivia, Ley No 2341, Ley de Procedimiento Administrativo publicada el 23.ABR.
2002.

Juan Carlos Morn Urbina

En suma, la regulacin de un procedimiento administrativo para


el sistema jurdico
administrativo implica: crear una reserva de ley en esta materia, de modo que propia
l
Administracin carece.de.la posibilidad de regular su actuacin meante
su potestad
reglamentaria, sino solo de conformidad con los mrgenes r"gri
las normas co_
v
munes y generales contenidas en la Ley No 27444, y en caso d delegacin
expresa;
y ladacin legal de las reglas comunes y generales para las
administratvas
implica crear estndares que todas las entidaoes poticas oeen-satistacer
"ni"Je-s
par producir sus.decisionesy actos. De este modo, se hn cieado las oass del
derecho al
procedimiento administrativo que tienen todos los administrados.

2- La vocacin unificadora de una ley de procedimiento

administrativo

El DerechoAdministrativo nacional tradicionalmente ha seguido la


tendencia legistaliva- y Ooclrinaria que diferencia entre un rgimen jurfdico comn
ara el procedimie-nto
administrativo y los regmenes legales de prcedinientos especiaii."o.. No puede

ser

de otra manera, ya gue estos procedimientos precedieron r"" r"gl.


uniformes.
Las normas dictadas con la finalidad de homogeneizar los diferentes procedimientos
administrativos (Decreto supremo No 0067-sc, Ley No 261 11 y ta nuev Ley No
2144+1
no han pretendido centralizar en ellas todos los trmtes adminitrativos,
sino establecer
un cuerpo central de normas aplicables a todas las entidades pblicas, dejando
cierto
margen de actuacin suficiente para que en funcin de las diversas necesidades
del
cometido pblicoyde las nuevas realidades que la aclividad gubemavavayaacumplir,
pueda tener la flexibilidad necesaria para adaptars" a es" variopints
materias con
la cobertura legal suficiente.

. como se puede desprender de ra experiencia comparada ratinoamericana, ra


existencia de leyes de procedimientos administrativos ni po,
iflica pensar que
ellas contengan 1a regulacin de todos los procedimients adminstiat-ivos,
""oro
como si se

tratiase de la codificacin procedimental total de la Administracin. Tan


no es asf, que no

solo coexistirn con ellas otras normas de procedimiento administrativo (procedimiento


de ejecucin coactiva, por ejemplo), sino que muchos proceOimienios admnistrativos
seguirn regulados en las normas suslanvas del respectivo quenaceioministrativo,
tal

como sucede con el procedimiento tributario en el cdigo de la materia, procedimiento


el

de reclamacin de usuarigs y de fijacin tarifaria eniada norma et servicio pblico


que se refiera, el de licitacin pblica, en la norma de contratacion"",
t".
En este orden ideas, es.claro que la vigencia de la nueva Ley de procedimiento
Administravo General mantiene la coexistncia de un regimen cnt
al con vocacin
untaria comprendido en er cuerpo de esta norma(t6), y diveos proceiientos
especi_
ficados que se conocen generalmente como especiles.
Desde la perspectiva comparada estamos insertos dentro del mismo tratamiento
que la normativa de la regin da a la problemtica relacin
entre el rgimen del procedimiento administrativo central y los procedimientos especites.-como
bien afirma

(16)

En verdad no estamos frente a un cuerpo unitario para un solo tipo


de procedimiento, sino que en
sus normas en@nharemos regfmenes unibrmes para los procedimientos
de parte, de oficio, el
sancionador y el trilateral, y adems diversas normas que si bien son
de Dereciro Administrativo,
regulan la actividad administratva ndependientemente de qu"
en un procedimiento
en particular o no, lal como sucede con el rgimen del aao aminisraWo,
je r coraboracin entre
"" -no"t"n
endades pblicas, el rgimen de los rganos colegiados y la responsaitoa
trncionarial.

1
I

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

eljurista venezolano BREWER CARIAS(I7) se puede hablar de que en Amrica Lana


existe un principio derivado de la regulacin del procedimiento general y del rgimen de
los procedimientos especiales, al cual denomna prncipio de supletoriedad,ya que en
todas las leyes de procedimientos administravos de la regin se seala que pueden
haber procedimientos especiales que se pueden regular, en cuyo caso la relacin entre
ambas se rige pr el principio de especialdad, paraleloal princpio de supletoriedad, en
el sendo de que para estos procedimientos especiales se aplica el rgimen general de
la ley, en todo lo no regulado en los referidos procedimientos especialesos).

(17)

(18)

BREWER CARIAS,Allan R.'Los incipios de legalidad y eficacia en las leyes de prccdmentos


administativos enAmrha Lana'. En el colecfivo:. La elacin juridia-admini*ntiva y el proedimiento adminisafu, M. ,loale,das lntemacionales de DerechoAdmnisfalfiro, Fundacl5n Esdios
& DerecoAdminisbali'o, Caracas. 1998, p. 23 y ss.
Podemos confirmar esta afinnacin si pasamos revista rpkJamente a las principales normas de
procedimiento adminisatito de la regin.
Por ejemplo, en Colomt el Cd'rgo Cqttencoso Administativo, estaHece:

Art 2.- (...) Los procedimientc administrativos regulados por leyes especiales se rcgirn por estas;
en lo no prevsto en elas se aplcarn las normas de esta parte primera que sean compables.
En Venezuela, su Ley Orgnica de Pmcedimientos Adminisativos seala:
PL 47.- Los procedimientos adminislravos contenidos en leyes especiales se aplicarn con
preferencia al procedmiento ordinario presto en este captulo en las materias que constituyan
la especialidad.

En Uruguay, el tatamienb de este tema reconoce dos pos de procedimientos especiales: los que

se aprueban en funcin de la materia tcnica de que tratan, y los que se aprueban como espe.
cialklad orgnica, en funcon de la especialklad de las endades mismas, del modo sguente:
Art. 1.- Las disposiciones de este decreto alcanzan al procedimiento administrativo comrln, desenvuelto en la acth/kJad de los rganos de la Administracin General y a los especiales o tcnicos
en canto se condigan con su nafuraleza.
Atl. 232.- (...) Mantngase en gencia los regmenes particulares que existan en materia de
procedimientos adminisb'afryc, en razn de la especialidad de las reparticiones en los que se
aplican. El presente Reglamento es de aplicacin supletoria en las tramitacbnes administrativas
cr.ryos reglmenes especbles subsistan.
En Costa Rica, su Ley General de la Administracn Pblica, estiablece:

Art. 367.- (...)


1. Se derogan todas las dbpositiones anteriores que establezcan o regulen procedimientos administrativos de carctergeneral, o cura especialidad no resulte de la fndole de h rnateria que rijan.

2. Se exceptua de la aplicacin de esta Ley, en lo relativo a procedimiento administratvo: (...)


3. Los casos exceptuados en el pnafo anterior continuarn rigindose por sus normas de procedimentos especiales.

Aft.368.- (...)
1. Se mantienen vigenles, pem corno complementarios y subordinados a esta, las dems leyes,
reglamentos y otras normas de procedimientos existentes para materias especiales, a condicin
de que sean necesarios por razo de la lndole propia de tiales materias, conforme lo determine
por decreto el Poder Ejeoivo.
2. lgualmente, se mantenen vigenles las disposiciones de procedimieno adminisfavo contendas

en la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.


En Panam, la ley de la materia seala:
Att. 37.- Esta Ley se aplica a bdos los procesos administravos que se surtan en crralquier dependencia estatal, sea de la adminilracin central, descentralizada o local, incluyendo las empresas

Juan Carlos Morn Urbina

La vocacin unificadora de las leyes de procedimiento administrativo se asienta


en la necesidad de dar ciertas normas comunes y generales del procedimiento administratvo y persigue una triple funcin:(rg)

'

Asegurar un princlpio de unidad como criterio rector de los procedimientos


del Estado

Con la dacin de la ley general se establece un conjunto de normas estndar


aplicables para todo procedimiento administravo, evitndse la proliferacin asistemtica de disposiciones sobre la materia, y se ponen las condiciones para cuando la
realidad administrativa lo imponga, se pueda dar cabida a procedimientos especiales
debidamente justificados. Desde este punto de vista, no podemos soslayar que gn
parte de este conjunto de estndares aplicables constuyen los derechos de bJadministrados frente a las autoridades, las garantas que las principales instuciones del
procedimiento puestas en funcin de proteger los derechos de los administrados, y las
exgencias mnimas que las autoridades deben acatar para servir el inters prjbti, lo
que en suma configura el debido procedimiento administrativo.
De este modo, difcilmente la propia administracin podr regularsu desvincufacin
de estas exigencias.

'

Reconocer la vlgencia de los procedimientos especiales en determinadas


materias administrativas que lo justifiquen

Al ser imposible que toda la actuacin administrativa se agote en las normas generales, el legislador opta por mantener la categora de proceimientos especiale a
la cual pueden acceder aquellas situaciones que requieran un tratamiento diferenciado
para producir sus decisiones adminstrativas que hayan merecido su reconocimiento
diferenciado por el legislador.

(19)

estatales, salvo que exista una nonna o ley especial que regule un procedimiento para casos o
materias especficas. En este lnn supuesto, si tales leyes speciaies @ntienen lagunas
sobre
aspectos bsicos o ffimites importantes contemplados en la presente Ley, tales vaclos debern
superErse mediante la aplicacin de las normas de esta Ley.
EnAgenna, la Ley 19.549orden que sus normas sean de aplicacirin obligatoria en todo el mbito
administrativo nacional_(art 1), con las excepciones que el Poder Ejecutivi sealara (art.2). Esta
facultad fue ut,lizada inicialmente a Eavs del Deceto g|1n2,qul dispuso la connudad
de la
vigencia de diversos procedimientos a ttufo de serespeciales. Polteriormente,
el Decreto 722196
del 3'7.96 (B'O. 8'7.96) disp.u:o l? aplicacin obligatoria de las disposiciones de ta Ley 19.549 y
su reglamentacin en todo el mbito de laAdministracin Pblica Nacional, cterogando
al Decret
91o1n2' que sealaba los regfmenes administrativos especiales que permanecan vigentes, y
redujo la relacin de procedimientos especiales susceptibies de diferen'ciarse de la
byleneral.
S antes del dictado del Deceto 722t96 debiande todos modos respetarse las
disposicbnes de
la Ley 19.549, por ser de aplicacin supletoria en las materias que tra'tamos,
conforme lo adaraba
el popio Decreto 9101f72,
daro gue a partir de la gencia del nuevo decreto producida
.quda
el 17.7 .96 inclusive, las endades deben necesariamente proceder @nforme la Ley 1.549 y
su
reglamentackin, resullando invlidos los astos dictados bajo cualquier o.o procedimiento.
DIEZ SANCHEZ' Juan Jos.'El procedimiento administrativo comn y los procedtmientos
especales'. En: El Prwedmiento administntiw amn y ta docna contuclionat, Civitas, Madrid,
1992.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Cabe adelantar que tratndose de una relacin establecida entre norma general y
norma especial, ene el valor de particularizar, de adecuar, y de tomar opciones dentro
del marco general, pero de ordinario no puede alcr,nzar el valor absoluto como para
excluirse de la aplicacin de las normas generales especiales. Como expresan GARcfA DE ENTERRA y FERNANDEZ RoDRGUEZ, "tales especiatidades solo pueden
concebirse sobre la base de la existencia de aquella, como simples adaptaciones, por
lo tanto, del procedimiento tipo que la Ley modela con carcter general"eq.

Convertirse en el ncleo de aplicacin general para todos los procedimientos

Como queda dicho, los procedimentos especiales reconocen a la norma general


como su ncleo de referencia a la cual han de volver permanentemente como medio
de interpretacin de sus normas, desentraar la finalidad de las actuacones administravas e integrar sus vacos. Se convierten en un marco envolvente para la actuacin
de la Administracin Pblica frente a los ciudadanos.

Eljurista argentino FlORlNl, aun antes de la dacin de la ley general de procedimientos de su pafs, bregaba por esta finalidad, afirmando lo siguiente:
"No se niega la lgica presencia de normas de procedimienios especiales, como
son especiales las actividades a las cuales se aplica. Esta distinta clase de actividad
impone tramitaciones diferentes parala especificidad del contenido de la tcnica
de sus normas jurdicas. (...) El carcter del procedimiento distinto que impone
la diferente materia justifica la creacin de normas procesales especiales, sin
olvido de que deben aplicarse los principios generales que rigen sobre toda clase

de procedimiento. Lo que no se concibe es que ante un procedimiento especial


disciplinario vigente en la Administracin nacional o en la provincial, proveniente
de normas legislavas, se le disperse y confunda con reglamentaciones distintas y
conftrsas, con disntos plazos, formas de traslado y recurrimientos. La juridicidad
y la legalidad administrativa deben reaccionar contra esta legiferacin de nuestra
Administracin que no tiene ningn sendo ni utilidad. Ser obra prctica, y no muy
difcil, tender a que se unifiquen principios, instituciones y normas que aniquilen
esta anarqua normativa procesal creada porla mismaAdminstracin para angustia
del administrado'Gl).

3.

Las calidades de norma comn y general de la Ley del Procedimiento Admi-

nistrativo General
El procedimiento administrativo comn o general, entendido como el diseo de
un modelo arquetpico legal, constituye una interpretacin equvoca del sentido del
procedimiento administrativo general{z}. Si apreciamos las normas del procedmiento
administravo establecido en la Ley No27444, no encontraremos propiamente un modelo
de procedimiento a seguir necesariamente, con etapas, actuaciones indispensablemente ordenadas en secuencia, plazos uniformes para cada actuacin, como sucede por
ejemplo, en el proceso civil ordinario con los procedimientos de conocimiento, sumario

cil,

(20)

Citado por DIEZ SANCHEZ, Juan Jos. Ob.

(21)

FlORlNl, Bartolom. Procedimiento admnistntivo


Aires, p. 107.

p. 43.

(22')

GONLEZ NAVARRO, Francisco. Derecho Adminstativo espao!. El

recurso jerrqurbo. Abeledo-Penoq Buenos

administratiws. Ediciones Universidad de Navana, p. 547 y ss.

acto

y e! procedmiento

Juan Carlos Morn Urbina


o abreviado. Por el contrario, lo que existe no solo es una declaracin
en conkario en
el artculo 144 de ta Ley:

'Los procedirnientos administrativos se desanollan de oficio,


de modo sencillo
y eficaz, sin reconocer formas determinadas, fases pro""."a,
,omentos pro_

cedimentales rgidos para realizar determinadas aciuaciones responder


a la
precedencia entre ellas, salvo disposicin expresa en
contrario de la ley en procedimientos especiales".
Eldenominado procedimiento

administrativo generaly comn de que habla la Ley,


no es un procedimento estndar formalizado con plazos, trminos y
rs"s formales
predeterminados en secuencia y articulados segrln el orden que
el Ltisaoor spon
quesea ejecutada porlaAdministracin, sino un conjuntode regulacin-de
la instucin
denominada pRocEDrMrENTo ADMrNrsrRAnvo
o pocernreNTo

berse,

ADM|_

NISTRATIVo GENEML, para diferenciarla de otras instiiuciones procesales propias


del Estado, tales como el proceso judicial, el procedimiento legislatv,
entre otros@r.

En nnguno de los artculos de la ley se puede entender que se ha establecido


un
procedimiento administrativo tpo, modelo o formal, sino
sol un conjunto de reglas
comunes y_generales para toda la Administracin Pblca comprendid'a
en el alcance
de la Ley. como bien expresa CLAVERO AREvelo, al referirsL a hs normas
del pro_
cedimiento administrativo general:
'(...) regula en abstracto no un procedimiento propiamente dicho,
sino unos trmites
hipotticos, que habrn de producirse algunos en todo caso y otros
en los casos
en que vengan establecidos por otras disposiciones de proceiimiento.
En vez de
regularse un procedimie.nto general (...) io que se nace es regular
una serie de
trmites y requisitos, de ros cuares unos'seran comunes y pr"ltiuo" y
otros no,
a toda clase de procedimientos administrativos. En esta esbecieie proctamacin
de principios y normas comunes en abstracto, es en lo que radica
la flexibilidad
de las normas de la Leyrzrt.

.. .No estamos, pues, en ra rfnea de quienes, afirmando esta naturareza del procedimiento administrativo general, deducen que todo procedimiento
existente en las
entid.ades, por ms ligeramente diferenciado
contener normas complementarias
-por
propias de la especialidad-, o incluso cuando dentro del
marco oet lnerat estructuran propiamente la secuencia del procedimiento a seguir con rases]se
conerta en
un procedimiento administrativo especial que pueda piescindir
de aliunas pautas del
procedimiento general.

(23)

Cuando la Comisin elaboradora del anteproyecto conduy su labor


denominaba a la norma Ley
de Normas Generales de Procedimientos Administrativos,
lin emoargo

c;sion l .ustca

a
congreso de la Repblica, al dctaminar el proyeclo, introdujo et ca-mbo,
*n.ru"noo que con
ello se expresaba mejor la idea de la noma mo pauta mmn para
toas tas entiades de la
Administrcn Pblica. En efecto, en el dictamen mencionado
se eipresa to siguie;te at respecto:
'La
ra

(24)

comisin ha considerdo conveniente la modificacin del nomre


"r p.iao l @nsderar
que es inexacta la denominacin Ley de Normas
Generales de procedimiento. rnn.r"ti-",
ya que toda norma es general, por lo que es un eror ponerle
tal calicativo, lo
es denominarla Ley del Procedimiento Administrativo General, porque
es justarente "ooecto
un procedimiento
general, el administrativo, lo que se encuentra regufand,.
CLAVERO ARvALo' Manuel. Esfudos de Derecho Administntivo.
lnstifuto Garcfa oviedo,
Unversidad de Seila, Civitas, 1992, p. 141.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Es menester indicar que la regulacin del procedimiento general no resulta excluyente de otras disposiciones que puedan concurrir a perfilar su diseo. Respecto
de ellas, las normas generales no reclaman el privilegio de la exclusividad sino solo
el de la prioridad. De tal suerte que para obtener el marco jurdico integral de un procedimiento administrativo tambin deber acudirse a otras disposiciones de jerarqua
igual o infralegal en cuanto no se opongan o difieran de las normas del procediminto
administrativo general, sino ms bien las complementan o desarrollan detallando,
perfilando o reglamentando alguno de sus aspectos. Ejemplos de ello son las normas
del procedimiento coactivo, que son la continuidad de la ejecucin de la decisin
administrativa, y como tal se integran al procedimiento general y comn, como su
prolongacin necesaria.
El verdadero sentido de la Ley y del trmino "procedimiento administrativo general",

ha sido dotar a todas las autoridades administrativas comprendidas en su mbito, de

pautas comunes para desanollar sus actividadeS, ejercer sus competencias, asumir
sus responsabilidades, instruir sus procedimientos, etc., respetando la inagotable y
generalmente impredecible variedad de fines y procesos de la actividad administrativa
y la iniciativa de la autoridad para dirigir [os procedimientos segn su criterio y ponderacin de los hechos y posibilidades legales.
En verdad, podemos asumir como nuestro el pensamiento sobre la materia que
expresa el profesor espaol GONZALEZ NAVARRO:
'No hay un procedimiento administravo comn, sino varios. Para ser ms exactos:
lo que hay es una pluralidad de procedimientos formalizados que, en ocasiones,
y para ciertos supuestos, pueden admitir especficas desviaciones que pueden a
veces ser tan importantes que alteren la ntima estructura del procedimiento formalizado utilizable normalmente para el cumplimiento de una determinada finalidad
administrativa, en cuyo caso, y solo entonces, se podr hablar de procedimiento
especial, pues de lo contrario -y es lo que ocurre casi siempre- estaremos en
presencia de una simple especialidad procesal y no de un verdadero y propio
procedimiento especial'(2s).
Cuando se entiende la verdadera esencia del procedimiento general es totalmente
compatible con que dentro de sus normas, surjan las conespondientes especiaUades
de tramitacin(26) por las que se realizan adaptaciones, adecuaciones o complementaciones, propios de la realidad administrativa a la cual se deben, sin llegar a constituir un
procedimiento administrativo especial. Tal sucede, por ejemplo, con los innumerables
casos de licencias y permisos que existen en la Administracin Pblica, y que solo
constituyen especialidades de tramitacin y no procedimientos especiales.

Hasta el momento hemos venido afirmando que las normas de la Ley No 27444,
poseen dos notas jurfdicas que hacen lo esencial de su naturaleza: su rasgo de disposiciones comunes(27) y, alavez, generales, propiamente. Veamos los efectos de cada
una de estas caractersticas, que suelen ser confundidos con frecuencia.

(25)
(26)

(27)

GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Ob. cit., p. 547.


El trmino ha sido acuado por Francisco Gonzlez Navano, en la obra citada.
El carcter comn del procedimiento se establece tanto del artculo I del Tfulo Preliminar, como
del artfculo ll, pnafo 1.

Juan Carlos Morn Urbna

como primera aproximacin se debe


afirmar que ambas caractersticas
responden
a nociones distintas, que se reflejan
en ros siguentes pares J" *i-""pto.
que buscan
determinar dos tipos de reracions
rler"ntr,
particular, y lo general, que
opone a ro
"ntr especiaf.
se opon"

"

-Lli,-qr","

En principio, t"
de comn se opone a lo particuta,; puesto
que hace refe_
rencia a que argo, enTlld:d
este caso.ras norrrodimentales
aprobadas, pertenece o se
extiende a varios sujetos,. no siendo priu"-ti"J"
ningrn"
indiduar
o gruparmente considerado.. son
noras que regutaasped;
"ut!ri-o-"?l'sueto
netaente procesares,
respecto de ros cuares.o tiene.rereu"n"i
aiguna er objeto o r" ,"t"ria especfica
quehacer administrativo, sobre qre
der
ro
incioa pro-ceimento.'p;;:;,'o,
por ejempro,
en tas normas de instruccin, o de
arsuna
de ta actividad administrativa pretena
JirJi_""o" o exceptuarse de normas zona
pruebas, certificaciones,organzacn
sobre
oe e*foientes, foriacin, desgrose
de documen-

ord"";il- "-r"d; ;;";;;r"

::=J-'r""ffi[::1j""

adminstrativo,

;b";;

coraboracin

"ntitio"oes,

acceso

En tar sentido' entendemos que las


normas de estia rey, por ser comunes,
se extenden a todas ras entidades o"
l"rroi,'pi"ui"to
rtlrroii.u Tturo preriminar, cuarquiera sea suniver, jerarqr,
"n "r
--'-'- organizaciones,
'-p"Ji5^,
grado de autonoma
administrativa,

vigencia temporal, eic.


La principar consecuencia der carcter
de norma comn de ras reguraciones
procedimiento administrativo
del
contenida"
rey es que sus disposiciones poseen
la vocacin de no ser desprazabres
" ".t" norma administrativa
'
o interpretacin
particular, las que solo pueden
.orpr"r"n-t
o
regramentarra pero no sustturrar2s).
En verdad estamos ante una verdadera
reserva regal para er caso de determinar
sujetos que quedan vinculados
a ros
isposiciones.

;;;

" """t"r'ru"-

Al efecto, estas normas cornunes


no agotan exhaustivamente la
materia administrativa, sino estabrecen er comn
o"""ril"i"imnimo
normativo que hacen er debido
procedimiento administravo.
con ero, se-rimita er tratamiento o-rJriin"toro
administrados y la vioracin al debido
a ros

pro"""o

"orinistrativo.
Er rribunar constitucionar espaor
en su sentenc ia 227t1ggg, ha desrindado
naturaleza y alcances de estas calidaOes,
la
Li moo sguiente:
"Er adjetivo comn que
ra constitucin utiriza ileva
a entender que ro que er pre_

cepto constitucionalha querdo

t"""r"r"n'lxcrusiva

g"t"JoL"'determinacin

de los prncipios o normas que, por


un lado, definen "rr"
procedimentar que ha de
sesuirse p^ra-ta-i.-":ti,=iffi;;".trr"tui"-seneral del iter
ra Administracin y, por
urroica oe
otro, prescriL"n t"-rr" de,.elaboracin,
ros reguisitos de
validez y eficacia, tos modoJ o_"
medios de ejecucin de ros actos
r"" s"'nii"'
ae ns parti

iliilao

ui"rillos
:'T:5H':1?J:i:f[ffiffir"0"'nun"

(28)

;;;;

La rlnica sarvedad es que ra misma


norma de ra Ley_w 27444,
eximirse de arguna norma de u
ryrrnita por va regramentara
r-"v, tai'*n'J i-u""" po, eempio
J
sobre el rgimen de exceryql9
4s de ra Ley,
.dminstava para "n
aoltail cobro de coslos
administrativos mayores a r urr para
o-eiecll"e

iilrro

a"'"ii.'i

r"rita"on.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a estos principios y reglas del
procedimiento administrativo comn, que en la actualidad se encuentra en las
leyes generales sobre la materia -lo que garantiza un tratamiento asmismo
comn de los administrados ante todas las administraciones pblicas como
exige el propio artculo 149.1.18- coexisten numerosas reglas especiales dg
procedimiento aplicables a la realizacin de cada tipo de actividad administrativa
ratione materia (...)".
Como se puede apreciaC la calidad de comn de las normas del procedimiento
reglado en la Ley No 27444 responde al objevo de reservar en exclusiva al Poder
Legislativo la determinacin de los principios o normas que, por un lado, definen la
estructura general del procedimiento que ha de seguirse para el desenvolvimiento y
ejecucin de la voluntad de la autoridad administrativa, y, por otro, prescriben las garantlas mnimas de los particulares en el seno del procedimiento de la Administracin
Pblica para estructurar el debido procedimiento administrativo.
Por ello, las normas @munes conllevan la idea de que los contenidos normativos
prescritos son estndares exigibles a las entidades y ejercitables por los administrados,

respectivamente.
Mientras que la calidad de comn del procedimiento administrativo se desenvuelve en el mbito subjetivo del alcance de la norma, la calidad de general o especial, se desenvuelve en el mbito relacional de las disposiciones administrativas
entre s, como un modo de solucionar los conflictos de aplicacin ante supuestos
especficos.

La calidad de general que posee una norma jurfdica, en razn de la materia


especficaee), le da una primaca frente a otras normas derivadas de su generalidad,
reconocindole una capacidad envolvente para las diversas materias que hacen las
diversas especialidades. Por ello se puede afirmar que la calidad de general o especial
no es calidad intrnseca de un procedimiento, como sucede con la calidad de comn
de las normas, sino ms bien categoras relacionales, en funcin de la comparacin
con otro procedimiento administrativo.
Tan relacional es la dicotoma especialgeneral en los procedimientos administrativos, que una misma disposicin puede ostentar ambas calidades, segn sea el referente
con el cual se le compare. De este modo, una norma especial podr ser a su vez general,
respecto de otra norma ms especfica- Por ejemplo, es el.caso de las normas de los
procedimientos sancionadores y trilaterales contenidos en el Ttulo lV de la Ley, que
siendo especiales con relacin a las normas generales del mismo cuerpo normativo,
sin embargo, cumplen tambin la funcin de normas generales en relacin con las
normas legales sancionadoras del Cdigo Tributario o de las normas de reclamacin
por servicios pblicos de telecomunicaciones, reclamacin por servicios pblicos de

saneamiento, reclamacin de usuarios por servicio pblico de electricidad, procedimientos sobre publicidad comercial, procedirnientos sobre proteccin al consumidor,

(29)

La idea de norma general administrativa est pensada en funcin de la singularidad de la materia,


como verernos ms adelante, y no en funcin institucional o tenitorial. De ahf que los procedmentos
especiales igualmente derivan de la especialidad de la materia y no del territorio en el cual sea
aplicable; no de la'alta especialidad" de una entidad.

iuan Carlos Morn Urbina


procedinriento de investigacin sobre compeiencia desleal, procedimientos de reestructuracin patrimonial, procedimientos de saneamiento y ttulacin de propiedadr:o).
Del mismo modo, las normas para los procedimientos tributarios poseen la calidad
de normas generales para los procedimientos aduaneros (procedimientos contencioso,
no contencioso y cobranza coactiva aduaneros).
De este modo, la conjuncin de las calidades de comunes y generales de las normas reguladoras del procedimiento administrativo implica la existencia de un conjunto

de principios tcnicas y preceptos de uniforme acatamiento por todas las entidades


pblicas y, que en caso de concunir a regular algn procedimiento especial, le ser
supletoriamente aplicable.

4.

Los procedimientos administrativos especiales y las simples especialidades de

tramitacin
La doctrina ha sabido diferenciar dos supuestos dentro de la tendencia administrativa por reconocer la especialidad administrativa y alejarse en la procedimentalizacin
de la volunad de las normas generales y comunes. se trata de los procedimientos
administrativos especiales, como figura autnoma, y de las especialidades de tramitacin, como complementaciones o especificaciones dentro de las normas generales y
comunes del procedimiento administrativo general.

4.1. Los procedimientos especiales


En opinin q.ue fue considerada al elaborar la Ley del ProcedimientoAdministrativo
General, GONZALEZ NAVARRO afirma que un procedimiento especiales'aquelprocedimiento que ha sido pensado para una hiptesis particular y concreta cuyo contenido
aconseja una tramitacin distinta de la general'(3rx32).

(30)

Vase que el articulo 229 de la Ley, denorninado, 'mbito de aplcacin de este capihrlo", que reconoce
este doble rol de las nomas de los procedimientos sancirnadores, o.rando expresa que:

1.1. Las disposiciones del presente captulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera
de las entidades para establecer inftacciones administrativas y las consecuentes sanciones a los
adminislrados.
1.2' En las entidades cuya potestad sancionadora est regulada por leyes especiales, este captulo
se aplicar con carcter supletorio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de
las endades se rige por la normava sobre la materia.

(31)
(32)

En igual sentido, en el artfculo 22O, elendo al procedimiento trlateral, se enfatiza este nuevo rol
cuando expresa lo siguiente: 'El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente
captulo y en lo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administraros
trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr nicamente carcter supletorio'.
GONZALEZ NAVARRO, Francisco. Procedimientos administrativos espec,ares, V. L Estudio
prelmnar, Madrid, p. 18.
Quedando as definido el procedimiento administrativo especial es claro que no constituyen tales:
los procedimientos intemos de laAdministracin (que son propiamente procedimientos excluidos
del mbito de la Ley), ni los procedimientos de ejecucin (que son, en verdad, la lma fase del
procedlmento administrativo comn, nediante los cuales se persigue la cncrecin material de
la decisin administrava).

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

La caracterizacin de los procedimientos especiales dada por la Ley No 27444,


surge a partir de la concordancia del artculo bajo comentiario y la Tercera Disposicin
Complementaria que establece:

"TERCERA.- lntegracin de procedimientos especiales


La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo celso prevalecen
las disposiciones especiales".

Como se puede desprender de ambas normas, para la existencia legal de un procedimiento administrativo especial, se requiere la confluencia de dos requisitosF3):

a.

La slngularidad de la materia a la que ser aplicada o su finalidad diferenciada


(elemento objetivopr

La justificacin de un procedimiento administrativo especial radica exclusivamente


en la ntima relacin que exista en una determinada materia sujeta al Derecho Administrativo y el procedimiento que debe seguirse para dilucidar las decisiones ejecutivas
sobre la materia. Como bien expresa GONZLEZ PRE estamos frente a verdaderos
"procedimientos administrativos condicionados por el objeto"s) o como afirma CI-AVERO
AREVALO, "el rasgo comn de la especialidad viene dado por l lsi'(eo).

La conexin directa entre lo sustantivo y lo adjetivo es lo que fundamenta la necsidad de contar con un procedimiento especial con reglas diferentes a las comunes.
No es igual el procedimiento a seguirse para adjudicar una buena pro para un contrato
administrativo que el procedimiento para obtener una constancia administrativa o una
licencia de funcionamiento para un local comercial.
La exigencia de una especialidad temtica sobre la cual se sustente la legislacin
diferenciada es importante para que el procedimiento administrativo especial se delimite
en funcin exclusivamente de la realidad administrativa y no en la simple voluntad de
las autoridades de no disciplinarse por los preceptos comunes.
Una primera consecuencia de esta exigencia radica en clarificamos que no existen
especialidades orgnicas o procedimientos especiales en funcin de las entidades u
organismos de laAdministracin. No podemos hablar que porque una endad u rgano
administrativo sea especializado debe apartarse de las norinas generales y comunes
del procedimiento administrativo, ni porque la voluntad administrativa que da origen a la
entidad se cia a un procedimiento especializado, todos sus procedimientos lo sean.
La especialidad nace de la materia y no del organismo que lo deba seguir. Cuando
una entidad est habilitada para seguir un procedimiento administrativo especial, no

(33)
(34)

(3s)

Ambos requisitos han sido recogidos por el artlculo ll del Tftulo Preliminar de la Ley No 27144.
Este elemento ha sido incorporado positivamente en el artculo ll del Ttulo Preliminar de la Ley,
cuando establece que: 'Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley
expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente ley en
aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto'.
Vase en GONLEZ PREZ, Jess. Procedimiento administntiw federal. Pona, Mxico, 1997,

p.42.
(36)

CLAVERO ARVALO, Manuel. Ob. cit., p. 143.

Juan Carlos Morn Urbina


quiere decir que la especalidad envuelva a toda
actuacin de ia entdad, sno solo a
aquellos referidos a la matera especializada. As por ejemplo,la
superintendenca
Nacional de Administracin Tributaria seguir el procedimientb
amnsravo especial
tributario. a su cargo, pero en sus dems
lrocedimientos administrativos no especiales
(ej. inscripciones, registros, expedicin db constancias,
etc.) oeu seguir las normas
comunes y generales del procedimiento.

una segunda consecuenca es reconocer que. /a singularidad de


ta materia sirue
como elemento fronterizo o detimitador de aquelto que
ser iiferenciado de ta
luede
norrna general y comn, por jusficar objetivamente una
regla jurdica diferenciada,
para distinguir todos aquellos aspectos que por no
constituir-el ncleo de la particularidad, no justifique su apartamiento, As, poi ejemplo, un proceolmLnto
tritaterat por
su propia naturaleza est habilitado para difenciarse ae'ra norm
y comrln
leneral
en aqueilo que tenga que ver propiamente con er nmero oe particiies
en er procedimiento, por el rol especial de la autoridad administrativa,
ro n hacen materia
diferenciada los requisitos para el agotamiento de la va administrativa
o las formas
de notificacin, por ro que no pod diferenciarse en esta materia.
En iguar sentido,
en los procedimientos registrales, se entiende que se excluya
la potestad de la anulacin adminstrativa de..oficio de las inscripciones en aras
de la seguridad jurdica,
pero no guarda especialidad el rgimen del acto administrativo,
de lJnotificain y ta
instruccin del procedimiento.

como ben establece sobre esta materia er profesor venezolano


BREWER
cARlASttt''
"("') ya que s hay Leyes Especiales que prevean procedimientos
especiafes,

esos
procedimientos especiales se aplican con preferencia
a los oe ta Ley orgnica, en
las materias que constituyan Ia especiaiidad. En efecto,
"v rn" Ley Especiar
que trate regulaciones procedimentiales especiales que "i
consttuyan, reatmente,
especialidad frente ar principio generar de ra Ley, ra Ley orgnicairescrroe
que se
aplique la Ley Especialcon preferencia. Esto piovocaia
nJcesioa' de determinar,
en todos ros organismos pbricos, cures son ras t_eyes
especi"L" qu" reguran
losdiversos procedimientos que se aplican ac.adarin"t"o, pi"
determinareste
mbito sustantivo de aplicacin. Peio no basta determnar
"os procedimientos
especales, sino que ruego debe determinarse, en eilos, ras
reguraciones que @nstituyan indubitablemente, materias que ameritan un tratamieto
especiat frente al
procedimiento general de la Le/.

En tal sentido, si bien la particr:laridad de la materia habilita


a la generacin de un
procedimiento especial, no esta permida la
diferenciacin totaldel cio procedimental

(desde

el inicio hasta la obtencin de la resolucin firme, induyendo


rearsos, recmaciones,
instancias, deberes de las autoridades, etc.), puesto que
so jusfica su citerencacin en
aquellas secuencias, regulaciones_o panes d procedimient
se ncule
con la materia especial y no otras. Es decir, no bsta gue
"it".,i:,
exista una tey
especial que otorgue cobertura a un procedimiento especial para que
la autordad adminstatirra considere
que pueda configurarlo libremente de cualquier
manera, puesto que la preferencia de la

*y"

(37)

BREWER cARlAS, Allan R El Detecho Administatiw y


la Ley orynia de pnedimientosActminisfafivos. Cotecdn Estud'm Jutdicos, No 16, Editoriat jurfdic
V""ooA"
1992, p. 34.

;;,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

norma general y comn operar vlidamente en aquellos aspectos que no constuyan la


especialidad de la actacin administrativa concernida(s).
No obstante la enumeracin realizada, la labor de identificar la procedencia de un
procedimiento adminisfativo especial no puede realizarse a prori. Como expresa el propio BREWER CARIASFeT, resulta un problema casusco, que ene que serdeterminado
en cada organismo previo anlisis de su ordenamiento legal, disnguir el procedimiento
ordinario de los procedimientos especiales, y, luego, identificar al interior de estos, cules
aspectos procesales son regulados por disposiciones especializadas, y cules -ante el
silencio de las reglas especiales- deben remitirse a las normas generales.

b.

Una tramitacin diferente a las pautas generales reconocida por una norma
legal (elemento formal)
La exigencia del respaldo legal para su reconocimiento jurdico indica la necesidad
de impedir que cada entidad por va reglamentaria se diferencie en sus procedimientos
administravos del marco de actuacin comn ftjado para todos, generando nuevamente
una dispersin procedimental segn su propia conveniencia. Se pretende que la proliferacn excesiva de seudoprocedimientos especiales generados en va reglamentaria,
nicamente presionen sobre el procedimiento general y comn, dejndolo con un mbito
reducido de aplicacin, y lo que es peor, negando el derecho a la igualdad de trato que
la Administracin est obligada a respetar a los ciudadanos.
Para definir el tema de la competencia para crear un procedimiento administrativo
especial, tenemos tres posibilidades en la doctrina y legislaciones comparadas:

.
.

Que sea una ley la que desarrolle el procedimiento administrativo.


Que sea la propia autoridad administrativa quien desarrolla el procedimiento
administrativo.
Que sea una ley la que reconozca la naturaleza especializada de la materia administrativa y siente las bases del procedimiento especial, pero permita a la autoridad
administrativa que la reglamente subordinadam'ente (por ejemplo, en directivas,
reglamentos, o incluso con los TUPAs).
Nuestra Ley se ha afiliado a esta ltima posicin eclctica, no habiendo llegado
a establecer una reserva legal total para el establecimiento de los procedimientos
especializados.

En tal sentido, ser necesario contar con una ley expresa que d cobertura a la
existencia y regulacin del procedimiento especial, aun cuando sus dems disposiciones
de desanollo y aplicacin se complementen en va reglamentaria(1o)

(38)

(3s)
(40)

Claro est que esta dsquisicin ceder ncamente si la diferencia est aprobada en una norma
con rango de ley, puesto que ah ser aplicable no la relacin de norma generaly norma especial,
sino de ley posterior.
BREWER CARIAS, Allan R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica de Procedmientos
Administntiws, Ob. cit., p. 35.

La expresin de la Tercera Disposicin Complementaria y Final, en el sentido de que la Ley


'las leyes, reglamentos y otras normas de procedimientos existentes, en
cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales',
debe entenderse que se trata de normas reglamentarias y ohas subaltemas secundum legem
No 27444 es supletoria a

(que secundan a ley) que avalan la especialidad y no a que cualquier reglamento pueda oponerse
o diferenciarse a las disposiciones de esta Ley general.

T4

Juan Carlos Morn Urbina

En verdad en este rubro no se trata de fortalecer una reserva legal para la estructuracin de procedimientos especiales, puesto esto serla petrificaiel procedimiento
administrativo, desconociendo la adaptabilidad que este debe presentar ante realidades
distintasFl).
Cuando el artfculo ll delTffulo Preliminar indica que los procedimientos especiales
creados y regulados como tales por ley expresa, se regulan por esta Ley supletoriamente, nos est diciendo que pa su existencia vida los procedimientol especales
y, por ende, para poder diferenciarse de lo dispuesto por esa norma, deben iener un
reconocimiento de aquello que haga la diferencia (plazos, sistema recursal, instancias
de resolucin, formas de noficacin, etc.) en una norma de rango legal. En tal sentido,
se contrario a esta disposicin que la autoridad administrava unilateralmente, porva
reglamentaria o infalegal, sin reconocimiento o autorizacin legal, pretenda sep'ararse
de las normas generales contenidas en esta Ley general y comniozl.

Finalmente, es necesario tener en cuenta que en lo sucesivo, las regulaciones de


los procedimientos administrativos especales solo debern contener aquellas normas

que sean diferentes o altemativas a las disposiciones de la Ley del Procedimiento


Administrativo General, esto es, aquellas que hacen su naturaleza especial, y no dedL
carse a normar toda la secuencia administrava desde el inicio hasta su agotamento.
su contenido solo deber tener las normas especiales propias, puesto qu conforme
a la Segunda Disposicin Complementaria y Final, las normas dministrativas estn
prohibidas de reiterar cualquiera de las disposiciones de la Ley del Procedmiento Administrativo General, debiendo a lo sumo normarlas por referencia. Esta regla obedece
a la necesdad de la tcnica legislativa de evitar la dispersin normativa en materia de
procedmientos admnistravos.
4.2. Las simples especialidades de tramitaein

Finalmente, tenemos otra categora procesal mucho ms concurrida que los


procedimientos especiales: los procedimientos que importan simples especiaiidades
de tramitacin, que tiene un grado menor de intensidad de particuiarismo que los pro.
cedimientos especiales, pero sn dejar de pertenecer a la categora de procedimiento
general' Una mirada rpida a los innumerables textos rlnicos d procedimientos administrativos nos ilustrar de las inagotables especialidades de tramitacin del procedimiento administrativo general.
Como se puede advertir, es lgico que no todos los procedimientos seguidos sobre
materias administrativas singulares ocupen la categorla de procedimientos especiales,
puesto que en la mayorfa de casos se trata nicamente de normas que no se @ntradicen

(41)

(421

Con agudeza, el doctor Valentfn Paniagua cric negativamente el exceso de individualismo que
habla llevado ilusamente a los autores del Decreto fey No 26111 a pretender que se fortalecfe la
lberad estableciendo una vitual
ryarva legal a la regulacin del piocedimienio adminisbativo y
negando a la Administracin la posibilldad de disear sus propios procedimientos. Ver pANIAGUA
CORAZAO' Valentfn.'Ley de Normas Generales de ProcedmientoAdminisbativo o Ley General
de Procdimiento(s) Administravo(s)'. En: lus ef Venlas, Ao M No 06, ponficia Universidad
Catlica del Penl, Uma, 1993.
Cabe perfectamente que el reconocimiento legal provenga trambin de normas supranacionales,

como sucede con el procedimiento adminisbativo de invesgacin de dumping o subvenciones


(regulado por el D'S. No 002003-PCM), que se susten&a en lAcuerdo Genera'i
sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio de 1994 de la GATT.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

con las normas generales sino que constuyen simples secuencias establecidas por
normas reglamentarias que caben perfectamente dentro de las flexibles disposiciones
de las normas comunes y generales del procedimiento administrativo, sin diferenciarse
ni contradecirlas.
En este caso, estamos ante trmites particularizados por vfa reglamentaria sin
salirse del mbito del procedimiento general, que las endades ptlblicas estn en la
capacidad de regularlos al no ser actuaciones contra /egern sino secundando a la
norma general y comn, regulando aspectos adicionales o tomado opcin por algunas
de las altemativas que la norma general y comn permteFl. Por esta peculiaridad, es
que GARRIDO FALLA, les denomna procedimientos concntricos, a diferencia de los
especiales (que denomina excntricos) dado que se debe ajustar en lo fundamental
a las normas reguladoras del procedimiento administrativo comn, que ha de ser su
centro y fuente inspiradorFr).
Es el caso de los mltiples procedimientos para la obtencin de licencias, autorizaciones o permisos que las entidades cumplen, muchas veces, incluso sin un cauce
formal predispuesto, sino solo expresado en los textos nicos de procedimientos administrativos de cada endad.
Entonces, para identificarsi estamos ante un procedimiento que amerite serespecial
no basta que cuente con disciplina en algn otro reglamento o normativa administrava,
sino que los preceptos normativos de esta se diferencien justificada y sustantivamente

de la regulacn del procedimiento general. De otro modo, solo estaremos ante supuestos del mismo procedimiento general con un desanollo complementario, en va
reglamentaria, denominados particularidades de tramitacin.
A su vez, los procedimientos administrativos ordinarios aparecern regulados por

un complejo normativo integrado por: Las normas del procedimiento administrativo


general (Ley No 27444), las normas complementarias a este (reglamentaciones por
decreto supremo, o normas internas) y las normas propias de la materia administrativa
que se trate (por ejemplo, regulacin sobre cada sector).
En estos casos, las normas generales no le son aplicables de modo supletorio,
sino de modo directo y prevalente.

5.

La supletoriedad y la prioridad de la especialldad como principales consecuencias de la relacin general+special entre procedimientos administrativos

5.1. El criterio de la prioridad de la especialidad a favor de las normas de proce-

dimientos especiales
La especialidad como solucin a la concurrencia de varias normas jurdicas a
un supuesto de hecho, regulando la materia en sentido contradictorio, nos afirma la

(43)

La competencia de las autoridades administmvas para disear y estructurar las especialidades


de tramitacin dentro de las normas est prevista en el artfculo 36 de la propa Ley No 27444, que
establece:'Los procedimientos (...) se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o
norma de mayor jerarqua, normas de la ms alta autoridad regional, de ordenanza municipal o
de la decisin del tular de las entidades autnomas conforme a la Constitucin, segn su naturaleza. Dichos procedirnientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto tinico cle
Procedimientos Administravos, aprobados para cada endad'.

(441

GARRIDO FALI-A, Femando y otro. Rgimen jurldico y procedimiento de las administraciones


pblicas. Civitas, 1995, p. 286.

Juan Carlos Morn Urbina


preeminencia frente al caso concreto de las normas del procedimiento
especiat. As
debemos descartar el equvoco comn de considerar qre la catoa Je
especial

de un
procedmiento adminishavo supone un valor absoluto por que
et
su regulacibn particular
agota el universo normativo y que..excluye tas previsiones be las nrmas generales,
siendo que al contrario la especialidad jstifica solo un apartamient acotado
en va

de excepcionalidad.

El verdadero sentido de aplicacin del criterio de especialidad lo encontramos


si
analizamos al interior de cada institucin o regla procesal
lcatiOao para ser partes, inicio
del procedimiento, sistema de recursos, notificaciones, medios de prueu,
nulidades,
etc.) las consecuencias jurfdicas previstas en las dos regulacionei ie procedimientos
(el general y el especial). si se excluyen mutuamente, po-r principio
togico de exclusin
de contrarios, solo una de las dos normas jurdicas pu"b" ns"rl.iicacin
efectiva
al caso concreto. 'pue-1..1.o tendra sentido que er orden jurrdco qii"iro mandar
a!
mismo tiempo A no-A"ttst.

En tal sentido, es correcto afirmar como lo hace LARENZ, que dos normas
estn
entre sf en la relacin lgica de especialidad si el campo Oe'apticaciOn de la
norma
especial incide totalmente en el de la norma ms general, y qe, por ello, todos
los
supuestos de la norma ms especial son tambin calos de la normahs general, per
con consecencias jurfdicas distintas. As sucede cuando, por ejemplo, existen
dife_
rentes previsiones en ra norma general y en ra especar oet ptazo
la-presentacin
!a
de un.recurso de aperacin,9.-r.a norma especiai contempr'ar" r'. i""ur.o" que
ros
previstos en la norma general(1).

El elemento determinante para la prioridad aplicativa de la norma especial


es,
entonces, la necesidad que contenga consecuencias jurdicas distintas,
entendiendo
que las particularidades de esta norma ta hagan incompatible con
la ms general, de
modo tal que la desprace o excruya en su apricacin ar taso

"on"r"io.

De otro modo, s las consecuencias de derecho de las normas jurdicas


concu-

nentes son compatibles entre s, se trata de un caso en el cual la voluntad


reguladora
de la ley es complementarla (sida elementos adicionates para ta apiiaon
ota regt
general) o. acotarla (s establece condicionantgs para h pticacin
ta ,egla geeral), estarn ambas concurriendo a la regulacin del caso'".p""in*.-eor
emito, si
en algn procedimiento especial se regula la aplicacin de la'audiencia pbica'en'su
procesamiento, indicando cundo se aplica, y con qu fines,
importa qu ser aplicable esta norma, ms las normas geneiales iobre l materia *i,t"ni,
en la Ly de
Procedimiento Administrativo General, que establece sus caractersticas
comunes en
todo procedimiento ante la Administracin.
5.2. La supletoriedad de las norrnas generales y comunes del procedlmiento
Nos corresponde analizar el significado e implicancias de la calificacin
legal de
supletorias que la ley hace a los preceptos generales y comunes
contenidos
en ia Ley

(45)
(46)

I-ARENZ, Karl. Metodotogfa de h ciencia del Derecho,9.260.


Debemos recordar que conbrme al artfculo ll del Ttulo Prellminar
de la Le la especialHad solo
autoriza la diferenciacin en aquello que sea la singularidad de la
materia y '"n l"!-t"ri". qu"
sean comunes con los dems procedimientos. En tral sentido, si
bien la paicrlaruO e ta matea
habilita a la generacin de un procedimeto especial, no estar permioa
la ifererr.;aclOn total
del ciclo pfocedimental, ni de aquellas partes que sean @munes con
los otros procedimientos.

Comentarios a la Ley del Procedimento Administrativo General

No 27444. En especffico, el artfculo bajo comentario establece que los procedimientos especiales se rigen supletoriamente por las disposiciones de esta norma en dos

hiptesis:

.
.

Aquellos aspectos no previstos (cuando una regla o figura del procedimiento no


ha sido tratada por la norma legal especial);{r4
Aquellos aspectos no tratados expresamente de modo distinto, sino que la' regulacin es parca u omite algunas caractersticas de la figura. En estq caso las
disposiciones generales y comunes completan aquellas figuras, instituciones o
reglas que han sido tratiadas expresamente de la misma manera pero de modo
breve, incompleto o parcial (integracin conforme).

Mediante esta disposicin se reconoce que las normas generales no son aplicables
directamente a todos los procedimientos desanollados en las entidades sujetas a su
mbito. En los procedimientos especiales, atendiendo a la singularidad de la materia,
solo se aplicarn las normas generales en aquello que tales disposiciones especiales
no prevean o no traten completamente de modo distinto(1.
La supletoriedad es una calidad de las normas que estn llamadas a operar nicamente a falta de una disposicin especial en sentido contrario, creada por el legislador

o las autoridades administrativas con capacidad reglamentaria, o sea cuando estos


"no han dispuesto expresamente otra cosa'. Por lo tanto, suplen la inercia de ellos,
ofreciendo una disciplina que se podra llamar de conjuncin, que sirve para llenar los
eventuales vacfos, buscando asegurar en los procedimientos especiales el ncleo
comn que es el inherente a la Administracin Pblica. Desde este punto de vista, la
supletoriedad viene a constituirse en una tcnica que busca asegurar la vigencia inestricta del conespondiente debido procedimiento administrativo y tratamiento uniforme
que la Administracin le debe brindar a todo ciudadano.
De este modo, las normas que disciplinan una va procedimental especial estarn
conformadas tanto por las normas propias del procedimiento especial, ms las normas
de la Ley del Procedimiento Administrativo General. A ellas debern sujetarse tanto
administrados como funcionarios durante la dinmica del procedimiento.

La Ley puede contemplar procedimientos excepcionales a los generales, pero


ellos emergen solo de modo expreso cuando las normas los diferencien al regularlos.
Respeclo de ellos, los principios de las normas generales no solo se presenlan como
supletorios, sino que le sirven de un marco general ordenador. Frente a los procedimientos especiales, el procedimiento ordinario tambin asume un rol de marco general,
segh to cual, en la regulacin de la especialidad no pueden obviarse los principios y
obligaciones procesales bsicos entenidos en las normas generales.

(47) Ni el silencio de la norma especial ni su tratamiento parcial, deben interpretarse como la plenitud
del rgimen legal de una determinada figura. Por ejemplo, si en el rgimen legal del procedimiento especial solo se mencionan dos requisitos para la notificacin, le sern aplicables los dems
requisitos previstos en el artfculo 24 de la Ley No 27444, o 3i solo se modifica el plazo para interponer una reconsderacin, la exigencia de nueva prueba, les ser ntegrada desde las normas
generales, pues as opera la supletoriedad.

(48)

En verdad el trmino'solo' no debe inducimos a pensar que la aplicacin de las normas de la


Ley No 27444 ser residual, sino que al contrario, tanto por la extensin de sus supuestos, y por
lo limitada y fragmentaria que es la regulacin de los prcedimientos especiales, esta vinculacin

se por lo general, extensa.

Juan Carlos Morn Urbina

con precisin, DlEz sANcHEz(1r) menciona que las especialidades se conciben

como adaptaciones del procedimiento tipo a opciones dentro de su mar@, mas no como
excepciones a los postulados bsicos a que debe sujetarse la funcin administrativa,
como @rfa ser pretender estatuir procedimientos especiales carentes de la obligacin
de noficar decisiones, impedir el ejercicio del derecho a la contradiccin, consalrar la
posibilidad de no resolver peticiones, etc.

6.

Los lmites a las posibilidades de diferenciacin de los procedlmientos

especiales

Sn embargo, para prevenir las distorsiones a la caracterizacin democrtica e


gualitaria que la ley ha querido imprimir a toda la Adminstracin pbl6a, la propia
norma ha establecido algunos aspectos que las normas administrativas especiaies'no
pueden obviar en los procedimientos especiales.
Estamos frente a algunos lmites explcitos e implcitos que la Ley general mpone
a la capacidad de diferencacin que la reglamentacin puede dar a toi
lrocedimientos
especiales. Tales son los siguientes:

Los principios administativos(s). Entendiendo portiales a los principos previstos en el

Tihlo Prelimina sino tambin a todos aquellos calificados as por h Ley, como por
ejemplo los propios del procedimiento sancionador del artculo i3O.
Los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento. Entendiendo a los derechos y deberes de las autoridades admnistrativas, de los administrados, y dems
participes en el procedimiento.

L"l regulaciones que incorporan al Derecho Administrativo principios constitucionales o de tratados internacionales. (Ejemplo, las reglas de la prohibicin de la
reformatio en peius, el derecho a no autoincriminacin, acceso la informacin,
derecho de peticin, etc.)Fr).

Las normas del Ttulo Preliminar sobre fuentes del Derecho Administrativo, los
precedentes administrativos, el tratamiento a la deficiencia de fuentes, etc., que
por su propia naturaleza tienen una vocacin integradora del mbito
administravo,
indisponible para la Administracin.

Las normas de la ley que enen por objeto especfico regular algunos aspectos de
los procedimientos especiales. En algunos artculos de la ley s ua a encontrar la
decisin del legislador por vincular desde esta norma a los procedimientos especiales que consdera trascendentes. Por ejemplo, tenemos la calificacin del silencio

administrativo que contiene los artculos 34 y 3s, el rgimen de las audiencias


pblicas para procedimientos especiales, y los periodoi de informacin pblica
de los artculos 182 y siguientes para procedimientos especiales, entre otros.

(4s)
(50)

(sr)

DEZ SANCHEZ, Juan Jos. Ob. cit., p.43.


Titulo Preliminar, Artlculo ll."Las autoridades administratvas al reglamentar los procedimientos
especiales' cumplirn con seguir los principios administrativos, asf mo los derechos y
deberes
de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente ley'.
En verdad aqu no estamos fiente a un lfmite impuesto por la Ley misma, sino por
la Constucin,

ya que estas normas de la Ley General solo plasman en trmnos administ'rativos


principios y
reglas constuconales preexistelles. De ahl que han de ser respetadas aun cuando
sean eyes
las normas que diseen el procedimiento admnisbativo especal.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

-,/

Es necesario anotiar que no existe total libertad de la autoridad para disear los
procedimientos administrativos especiales, segn sus propias necesidades y arbitrio.

7'.''El fraudea

las disposiciones de la Ley No 2T

&a

favs de los procedimientos

Lamentablemente, para la Administracin Pblica resulta cotidiano argumentar

la especialidad de determinado procedimiento a su cargo, para ntentar desligarse


de las norqtas comunes y generales que el legislador le ha impuesto para disciplinar
democricamente su activiad, en garanta delos derechos constitucionales y leiales
de los administrados.
De este modo, resulta frecuente apreciar que funcionarios afirmen -al resolver un
expediente o un incidente- que, por ejemplo, no le aplican las reglas de los documentos
sucedneos, o la prohibicin de exigir determinados documentos establecidos en la
Ley No 27444, argumentando que su procedimiento es uno de naturaleza "especial";
o, tambin, cuando se reglamenta algn procedimiento especial, se incluyan norrnas
contrarias a las previsiones de la Ley del Procedimiento Adminstrativo General, en
aspectos que para nada se refieren a la partcularidad de la materia.
Tan absurdos aparecen estos argumentos, que llevados al extremo vaciaran de
contenido a las normas de la Ley No 27444.lmaginmonos si cada entidad administrativa con potestad sancionadora considerara que sus procedimientos sancionadores
son especiales respecto a las reglas contenidas en la Ley general, y pretende por
este solo argumento, que pudieran acoger o excluir algunos principios, o reglas procedimentales de proteccin para los administrados. No basta que una ley contenga la
potestad sancionadora para hacer a su procedimiento uno especial, puesto que, por
esencia, no exste entidad sancionadora que carezca de una ley propia que la cree,
en acatiamiento del princpio de legalidad. La especialidad no se funda en la ley propia,
sino, propiamente, en la necesidad de adecuacin al mbito material sui gneris sobre
el cual recaer la accin sancionadora, que amerite discriminar alguna regla general,
o, por qu no, agregar alguna regla particular.
En estos casosr nos encontramos ants comunes fraudes jurldicos a las previsiones normativas exigidas por el Legislador a la Administracin, mediante los cuales los
funcionarios pretenden hacer nugatorio el intento legislativo por organizar las reglas
bsicas para el comportamiento administrativo previsible y democrtico

Los casos as resueltos sern atacables por ilegales, y controlables en sede

judicial.

Un caso especial: las normas supletorias no autoaplicativas

La ley contiene un grupo especial de normas que renen dos caractersticas


concurrentes:

a.

Regulan predictivamente el rgimen aplicable a determinada figura o institucin.


administrava para cuando alguna norma que desanolle el procedimiento especial
la acojan expresamente. Es de anotar que la incorporacin de estas normas en la
Ley general no las vuelve vinculantes para las entidades sujetas a su mbito de
aplicacin, pues se trata de una regulacin prevsora consignada expresamente
para cuando en los procedimientos especiales se opte por asumir estas posibilidades legales.

Juan Carlos Morn Urbina

su contenido es tambin supletorio del rgimen en particurar que se pueda


estabtecer en er procedimiento especiar. poi ro que si er
regisror-qu.e oisena et
procedimiento especial opta por no seguir estas
altematiias, no slrt efectos
supletorios por estar presente en la Ley-general.
Son ejemplos de este tipo las regulaciones que la Ley establece para:
Rgimen de la comparecencia personal(arl 5S).
Rgimen del cmputo de plazos por das calendarios. (art. 139)
fegiry1de la ejecucin adrninistrativa mediante compursin sobre ras personas

(art.200).

Rgimen de la ejecucin administrativa mediante murtas coercivas


(art. 199)
Rgimen de la potestad revocatoria (art. 209.2.1.).

ARTicuro lt.. Ftr-tAuDAD

La.presente Ley.tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico


aplicable para que la
actuacin de la Administracin Pblica sirva a la prteccin ei
inir-s general, garantizando los derechos e intereses de los administriati
/t"i,ii!i,Zi ri ordenamiento
constitucional y jurdico en general.

CONCORDANCI,A INTERNA
Art. 75 inciso

Deber de interpretacin finarista de normas administrativas

couENTARros

Esta norma es el vrtice a partir del cual se debe establecer


cualquier interpretacin

de las normas administravas, pues fija lo que puede denominar


el carcter tridimensional e instrumental de la finalidad e la nuiva'ley. conforme
a estaregla las normas
de esta ley persiguen en simultneo tres finalidades:

a'
b'
c'

Servir a la proteccin del inters general (las entidades son


entes serviciales al
inters generar y no titurares de intereses diferenciares individuares).
La garanta a ros derechos e intereses de ros administrados.

La sujecin de cualquier actuacin administrativa al ordenamiento


constitucional

y legat.

f9 egte modo, quedan sujetos a esta triple exgencia de finaridad generar, er


ejercicio de todas las potesiades pblicas de la admin-istracin:
la regamentacin, la
revisin, la potestad disciplnaria, la potestad sancionadora,
r p""i"o autorganizativa, la autotutela administrativa, ra potestad de limitacin,
i,i.,""t", de prestacin
de servcios, etc.

Siendo inherente a toda instifucin administrava este carcter


arbitral, es necesario
finalidad y la razn del procedimiento administr"uuo
desde una
-que.la
doble perspectiva: la estatal y la del ciudadano. Ambos """n

";i;;".
J;b"n visualizarse,

"nrocu";

pues, como acertadamente expresa HUTCHINSON(il), si el anlisis es realizado desde


uno solo de ellos, reflejara una sola cara, quedando oculta la otra de signo contrario
a la anterior.

En el mismo orden de ideas, ROYO VILLANOVA($) define al procedimiento administrativo, como la serie de formalidades exigidas para la realizacin de un acto
administrativo, otorgndole un doble propsito: perseguir, en primer lugar, la adecuada
y conecta marcha del ente administrativo; y, en segundo lugar, tutelar y preservar los
derechos e intereses de los administrados, para que no sean afectados por la expresin
de voluntad de la Administracin. Por su parte, Gabino FMGA afirma que todo esfueao
por disear el procedimiento administrativo debe responder al intento de conciliar dos
intereses fundamentales actuantes en la gestin pblica: "(...) por una parte, el inters
pblico que reclama el inmediato cumplimiento de la ley y exige que los procedimientos administrativos sean de oficio y que le permita dictar las resoluciones respeclivas
con el mnimo de formalidades indispensables para la conservacin del buen orden
administrativo, con conocimiento del caso y de la ley. Por otra parte, el inters privado
exige que la autoridad se limite por formalidades que permitan al administrado hacer
conocer y defender oportunamente su situacin jurdica para evitar que sea sacrificada
en forma ilegal y arbitraria"(r).
Coincidiendo mn estas opiniones, LPEZ RODO afirma que'Las normas del procedimiento administrativo no deben limitarse a garantizar los derechos de los ciudadanos,
deben tambin garantizar el inters pblico. El inters pblico exige un procedimiento
flexible y rpido que impida.la anarqua en el seno de la Administracin y asegure la
eficacia. El inters de los particulares pide, por el contrario, un procedimiento riguroso
para impedir que se vean esclavizados por la Administracin. El procedimiento administrativo debe conciliar estos dos intereses"(s).

Mucho ha debatido la doctrina acerca de la estructura tcnica del procedimiento,


sobre si debe permanecer como institucin procesal dentro de sus lmites originales,
o, lo que es lo mismo, si se traia de un acto-complejo o una voluntad resultante de la
integracin progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen
partes carentes de autonoma e integrantes de una decisin final (acto-procedimiento)
o; por el contrario, si el procedimiento se trata de una cadena cuyos elementos se articulan por un vnculo comn y proyeccin unitaria pero sin confundir su individualidad
propia, respectivamente.
La tendencia predominante afirma el carcter procesal de la va administrativa
considerando que los actos jurdicos integrantes del procedimiento (informes, resoluciones, peticiones, etc.) tienen una funcin diversa, responden a sus propias reglas
de generacn y eficacia, incluso cada uno sigue para su formacin, procedimientos
especficos distintos al principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente.

I
(521

HUTCHINSON, Toms. Ley Nacional de Procedimientos Admnstra'vos, Tomo 2. Astrea, Buenos

Aires, 't988, p.
(s3)

(il)
(ss)

1.

ROYO VILLANOVA, S. "El procedmiento administrativo como garanta jurdica'. En: Revisfa de
Esfudios Polticos, No 48, Madrid, 9P. 73, 74.
FMGA, Gabino. Ob. cit.
LPEZ RODO, Laureano. 'El procedimiento administrativo no contencioso". En: Revista Uruguaya
de Estudos Adminrstrafi'vos, Ao V No 01 , 1981 , p. 91 .

Juan Carlos Morn Urbina

II
1.

ARTCIJLO tV..

pRtNctptos

DEL pRocEDMtENTO
ADMINISTRATIVO

-El procedimiento administrativo se sustenta

fundamentalmente en los siguientes

principios, sin perjuicio de ta vigencia e otros princir;


Administrativo:

il;i;Jie-l'oerecho

CONCORDANCIAS E(TERNAS
Ley No 27972
R.

N0

027+2007/CA|VHNDECOP|

Ley Orgnica de Municipalidades (art. 26, princioios


de ra Administracin Municipal)
Lineamientos de la Comisin ije Acceso al Mercado
sobre Simplificacin Administrativa

couENrAnros

Para el ordenamiento jurdico administrativo, la. incorporacin


positiva

de principos entraa el reconocimiento de postulados


medulares y rectores dirigidos a servir
de guas para ta accin administrativa. Aportados po,.
b gr-t]os principios son
asumidos positivamente por el legisladoi como la'frmura
ini" o" explicitar los
valores sociales, ticos y portcos fundantes de
un conjunt nor.as que como

estndares permanentes deben ser concretados meiantllaccion-especinca


de los
administrados y administradores. D.e ah, que ra inobservan"i"
piin"ipo debe ser

consderada como ms grave.que erincumprimiento


de
sustantiva
o procedimentarde ros procedimientos, ya que er
infractor"uiqrio-"iorma
noi"iuo ,n" regra jurdica
sino uno de ros varores que subyacen tobo er rgimen jrrrd';;;materia.
Las normas jurdicas que decla.ran principios tienen
dos caractersticas inherentes
que les son inmodificables: preeminenba sbre
el resto del ordenamiento jurdico al
cualse refiere y un dinamismo potencar, sobre ra base
de las;"rid;;; de erasticidad,
expansin y proyeccin, que.ras hacen apricabre
a cuarquiei,""rio"Jr".ente o tutura
para la guate] regisrado no ha previsto na
regra expresaa r"
necesario dar
un sentido afirmativo. como ras. ormas que Lsumbn
us princifios administratvos
poseen un atto niver de abstraccn y generaridad,
a oireren'c
ohas reglas de
la materia que son circunscritas a deieiminado. pr".upu"rtos
de
hecho,
ros principios
poseen un dinamismo potenciar que re permiten
ser apricables a cuarquier forma de
actuacin adminstrativa (de. polica, insiectiva,
sanconadora, de fomento, solucin
de controversas, etc.), e incruso, no s9 resoe{9
a ra rearida'd pr"ui"t" por er regslador, sino tambin, respecto a cuarguier reat'riao
tntura quelue"li"""nt"oe en er
quehacer estatal.

il;,;;
;l;;

No por pertenecer el procedimiento administrativo


a la famila de los procesos
jurdicos, le resurtan de apricacin todos

roi prncipios der Derecho procesar o der


proceso judicial. sin desconocer la existencia
de instituciones crJnl" todo" lo.

procesos, los principios ad.ministravos responden


con mucha mas propieoad
" al criterio
Lsos,
excruyen
a principios apricabres a los proclsos
"""lgrnl"
uiciares, atendiendo
a ta natuiatlza y objetivos
del procedimiento

de adecuacin a ra materia de gestin pr:tica


e incruso,
administrativo.

Los principios der procedimiento administratvo


son ros erementos que er regisrador ha considerado bsicos para encausar, controtar
y rmitar ra actuacin de ra Ad_
ministracin y de los administrados en todo procedimiento.
controlan la liberalidad o

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

discrecionalidad de la Administracin en la interpretacin de las normas existentes, en


la integracin jurdica para resolver aquello no regulado, asl como para desarrollar las
normas administrativas complementarias. Los 16 principios consagrados por la Ley no
tienen una idntica manera de vincularse al fenmeno administrativo. Para ello, cabe
distinguir los principios fundamentales o sustanciales de los principios institucionales.

Los princlpios fundamentales o sustanciales son aquellos que derivan de las


bases esenciales del sistema jurdico, tanto de fuente constucional como supranacional, y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento. En verdad, no los
origina el legislador de esta norrna, y de hecho, existen y vinculan a la Administracin,
aun s no estuvieran en este Ttulo Preliminar, sino que se ha considerado pedaggico
incluirlos para que ningn funcionario o servidor puedan considerarse al margen de tales
mandatos constituyentes. Podemos identificar como tales a los principios de legalidad,
debido procedimiento, razonabilidad, conducta procedimental y participacin.
La falta de mencin en este Ttulo Preliminar de otras pautias medulares que tambin

puedan vincular a la Administracin desde el plano constitucional no significa que no


tengan tal mrito, sino que el legislador ha considerado que no poseen la calidad de
principios, sino solo de preceptos nculantes, y sern operativas conforme al artculo
VI,2.1. del Ttulo Preliminar.
Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que s pertenecen
a la naturaleza inherente al mbito administrativo por explicitar el contenido de los

actos y procedimientos administravos. Para apreciar su alcance, la doctrina aconseja


diferenciar entre aquellos principios de la actividad administrativa, de los principios del

procedimiento administrativo sfncfu sensu. Por los primeros, tenemos aquellos que
constituyen pautas medulares que proyectan su accin sobre todas las actuaciones
pblicas, y que son: los principios de impulso de oficio, imparcialidad, uniformidad y
predictibilidad. A su vez, los principios del procedimiento sfricfu sensu son: los de informalismo, presuncin de veracidad, celeridad, eficacia, verdad material, simplicidad,
y privilegio de controles posteriores.
Cada principio contiene una definicin precisa que le da un contenido especfico

y bien delimitado, de suerte que ninguno puede ser interpretado en sentido contrario
a los propsitos benficos Qre persigue su aplicacin al procedimiento administravo.
Debemos tener presente qu-e, muchas veces, en la prctica se suelen encubrir bajo
la forma de aplicacin de principios, verdaderos despropsitos derivados de la cultura
burocrtica. Como advierte COMADIRA'(...) celeridad no debe identificarse con apresuramiento, economa con mezquindad, sencillez con simplificacin, ni eficacia con
activismo administrativo inescrupuloso y displicente respecto de la juridicidad"tss).

Finalmente, dejamos constancia que la vinculacin de las autoridades administrativas con estos principios es directa,.sin necesidad de regulacin adicional, reglamentacin, orden superior, o cualquier accin jurdica intermedia o particularizacin al
caso que se encuentra en trmite. Constituyen verdaderos deberes (art. 75.2) por ser
operativos directamente, para los procedimientos comunes y especiales.

(56)

COMADIRA, Julio R. Dereco Administralvo, p. 139.

Juan Carlos Morn Urbina

Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas


deben actuarcon respeto a
ra.rey y ar derecho, entro Jiai
y de acuerdo con los fines para los que les
fuion conferida's.

laonstitucin,

racrd;il;;ltii'.rur,

CONCORDANCAS O(TERNAS
Ley No 29158
Ley No 27815

ley Oryniga del Poder Ejegulivo (art I, principio de tegatidad)

ge Eca de ta Funin
9,oigp
Derecho)

p,:ut{. o.:Cbr*r;

teattad atEstado de

CONCORDANCI.AS INTERNAS
T.P.Art. V

Art.l0.1
Art.36
4rt.230.1

Art

239.9

Fuentes del procedimiento administravo


llegalidad como causal de nulldad
Legalidad del procedimento
Principio de legalidad de la potestad sancjonadora
Falta grave por legalidad

couENTARros

Corno aplicacin del principio de legalidad de la funcion


ejecutiva, los agentes pblicos

deben fundar todas sus ac{uaciones


-Jecsoas o consurtivs- en r normava gente.
Elprincip-io de sujecin de laAdministracin a la legislacin,
denomnado modemamente como \incrracin positiva de raAdministracin
h
ra certeza de
valdez de toda accin administrativa dependa e
ra mi'"n-tiJp-r"oa referirse a
un.precepto jurdico o que partiendo desde este, pueda
derivrseie
,u cobertura
o desarrollo necesario.
para la adminstracon es un valor ndisponible
!]ryrcoluloico
motu propio, inenunciable
ni trasigible.'

L"r;;is;lue
ro

si en er Derecho privado

ra capacidad es ra regra, y ra incapacidad


es ra excepcin,
en el Derecho pbricora reracin es precisamente
a ra.inversa, ya que en resguardo
de la libertad individual y derechos o ros cuaanos,
ra r"v
"j"" a cada sujeto
de derecho, mbito y fin predeterminado, ms bien
"
,""pt".
po,
proposiciones posivas, decrarativas y marginarmente
"Z'oet"rrinan
rmtaivas. b-onio."
puede apreciar, las competencias pbricas mantenen-un
situacin preciiar*ie inversa, ya que
debiendo su creacin y subsistenc-ia a la rey, por
ende, siempre debe contar con una
norma que le seare su campo atributivo, qe'rgicam"t"
n pr"" .er irimitado.

con acierto se seara que mienas ros sujetos de derecho


privado, pueden hacer
todo lo que no est prohibido, ro.s sujetos oe oeiecno
priurico ioiJpueJJn nacer aquetto
que le sea expresamente facurtado. En otras parabrs,
no uasta-ra smpre relacin de
no contradiccin. se exige, adems, una reracin
e su'oorainaaon. r"", que para la
legitimidad de un acto adhinistrativo es in"r"i"nte
er hecho d" no ."i or"nsivo a la ley.
Debe ser rearizado con base en arguna normi permisiva
que re sirva de fundamento.
La concepcin segn Ja cuar er Estado poda
hacer todo ro que no re estuviera
,
prohibido,
abrra un ilimtado campo de accin- a su discrecionariiJ
que re permitfa
aparecer en todos ros espacios francos o silenciados po.r"
uv
toleraba la existencia de actos administrativor.in p"rr"tro "ipr"ia', con lo cual se
" cSnir"lte que permia
evaluar su legitimid6tsz).

(57)

El rribunal constituconal ha establecdo.qle 'el principio


invocado por el demandante supuestamente conculcado de que nadie esu ouiigaoo
hacer lo que la ley no mande ni impediclo
de

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

El principio de legalidad se desdobla por otra parte, en tres elementos esenciales

e indisolubles: la legalidad formal, que exige el somemiento al procedimiento y

las formas; la legalidad sustanva, referente al contenido de las materias que le son
atribuidas, constitutvas de sus propios lmites de actuacin; y la legalidad teleolgica,
que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador estableci, en forma tal que
la actividad administrativa es una actividad funcional.
La doctrina discute si el sometimiento de la actuacin administrativa a una regla de
derecho preexistente, implica mantener una relacin de ausenia de contrariedad o por el
contrario una actuacin conforme. La primera tesis implica que los actos administrativos
para ser legales pueden tener cualquier contenido con cargo a no ser incompatibles con
normas legales expresas (alcance mnimo de la legalidad). La segunda tesis, afirma
que por lalimple conformidad, basta que los actos administravos pueden actuar en
aquellos aspectos y en la manera que quede autorizado por la legislacin (alcance

mximo de la legalidad).
para la nocin mnima, exigir legalidad a la actuacin administrativa importa que las
decisiones adminisfavas deben ser compatibles con el sentido de las reglas legislavas
y no solo desconocer, contradecir, interferir o inftingir disposiciones expresas. Mientras

que para la nocin mxima, la exigencia de legalidad para los actos administrativos
equivale a que las decisiones administrativas deben seguir el procedimiento y tener el
contenido pautado o modelados por las normas previas. La disyuntiva es exigir que la
Administracin acte de acuerdo con la ley o dentro de la ley.
Consideramos que la respuesta no puede ser unnime para todos los casos, puesto

que en verdad debe apreciarse la legalidad del acto administrativo en funcin del tipo
de norma legal que le sirva de sustento. De ah que sea importante definr si el acto
administrativo ejecuta una norma legal imperativa($), taxativstsel,.facultiativ(60) s di56scional(61), dado que para que un acto administrativo sea legal debe apreciarse si guarda
una relacin de conformidad con las normas imperativas y taxativas que le srvan de
referente, y, en caso de tratarse de la ejecucin de normas facultativas o discrecionales,
el acto administrativo deber responder a la relacin de no contrariedad.

pero el deber de legalidad no se agota con el cumplimiento de lo dispuesto por las


normas jurdicas jerrquicamente superiores a las administrativas, porque proyectndose ms all, la doctrina tambin incluye en sus alcances a:

(58)
(se)

(60)

hacer lo que ella no prohbe, no se aplica a las relaciones jurdicas de Derecho Pblico en la cual
el funconario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas'
(STC Exp. N' 1 3$'96-AA/TC).
Que exige a su destinatario un comportamiento definido en determinado sendo.
Que expresamente contene un mandato a su destinatario, pero no de actuacin, sino de una
abstencin (noma prohibitiva) o de una exclusin (norma de excepcin dentro de una norma

general).
Que prescribe para su destinatado una autorizacin para un comportamiento ms o menos
determnado.

(61)

eue consiste en una prescripcin para actuar bajo determinando criterio rectof destinado a jar
objetivos a la accin, pero no irja una sola manera de llevarlas a cabo, habilitando a la autordad
para seguir su parecer, aprecie circunstancias, posibilidades, escenarios y compulse determinados
supuestos, motive su decisin y acte siguiendo los lineamientos previstos en la ley.

lil

Juan Carlos Morn Urbina

La obrigacin de mantener respeto


sobre ciertos fpicos que objetivamente
pueden ser normados por reys
soro
no por disposicines Jo,iiirtr"tvas
v
o regramentarias. Se trata de ra concid,"."fu"
r"gr, qu" iist"'Lvor oe ra
tuncin
d;;.iii;;i";;res, de res m;n J;
f fl 55l];":i, T'.H,#:

lT'ff i"e:ile'e"os

La regra menos cnocida de ra 'inderogabiridad


singurar de ras normas regramentarias" (Legem patere quam ipse fec,,S.

segn esta regra, ros actos administrativos,


de carcter partcurar o especfico
no pueden vurnerar (incrrls.o.bajo et
argumento de crear excepciones)
ro establecido
por otra disposcin administrava
e rcier generar.a modo reglamentaro;
de tar
modo los funcionarios no pueden resolv,
Jiuacrones de su competencia vulnerando
una norma de carcter generar dirigida
a un grupo corectivo y que re sirve
de marco
norma sin"'"i n-u'oes! so olia;;;
autoridad de

;""

;ffii'ilt} Jlll?,i;"'ta

Por ejempro, es una conducta iregar


si existiendo arguna disposicin de
tipo regra_
menario {omo puede ser una resoiucin-mnjsteriar-Gr"J"i""
requisitos para
el otorgamiento de una determinada
concesin o adjudicacin de buena
pro sobre cuarquier materia, er
"rio*""in,
Ministro
apartarse ertlienoo der mbito
to"selno
reglamentario previo vigente y tentado
una ricencia
,n "o concreto sin
cumprir todas ras exioencias) inaprique
o,'" para er caso"nconcreto mediante otra
""
hoc 1,"."""iiucion

J;;",

Eil'Ht3#inisteri;lad

s;p;";;id:"r"sa'cin sinsurar der

"

Aun cuando se ha.mantenido ra denominacin


tradcionar de "Legarida d, para
referimos a este principio, debe "
*"""1e
en-verdad que ra sujecn de ra Ad_
ministracin es ar derecho y no roto
un.rl: ru*ni""
,"v, en ro que
atgunos autores prefieren.e.nominailu"iigo1.
"
eo1 -p"rr"-o""r," principio se
debe entender que ras entidades
,'.-rj"i"!'"(...) atodo
los prncipios generates..det oerecno
""tnyl-dlisiitjcin eis-*i" iorr"tivo, desde
n""nJ'1"i" lo" simptes
precedentes administrativos
e-n cuyo'""riri""tq est comprometida "
ra garanta de
iguatdad, pasando por ra rey ror#r,
r."r"i
aministratv"-"i""no
generar y,
eventualmente, ciertos contiatos adminiss,roz.

J]ioi"L

Para FRAGA{B,, er principiode regalidad


adquiere cac{erde un verdadero
derecho
a Ia legaridad a favor de ro-s aminstrJo;,
qr"

considera que "que ros administrados


;"
tienen el poder de exgira la Administra;,il;,;
se
sujete en su funcionamiento a las
normas regares estabrecidas ar efecto,
qu"l
consecuencia,
v
ros actos que rearice
se verifiquen por ros rganos competenies,
Je"n
acuerdo
l"i'rorl"lidades regares,
por los motivos oue fiie.ras
r"y".,lon inirnio que estas searen, y persiguiendo
et fin que tas msmai indique.
Ei 0".,
a ra regaridad se ""corpone en
una serie de derechos, como son er
"ii"rl"n"
derecho
ra competecia, er derecrro a ra
el derecho ar motivo, er derecho
forma,
v'ierecho ar fin prescrito por ra ref.

*n

"r

(62)
(63)

"t"

COMAD|RA, Jutio R. Ob. cin., pp. 126 y


127.
FRAGA, Gabino. Ob. cit., pp. 451
452.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Estos diversos derechos del administrado necesitan protegerse en forma de dar

a su tular los medios legales para obtener !a reparacin debida e! 1o de violacin,


es decir, para lograr el rtiro, la reforma o la anulacin del acto lesivo. Para conseguir

ese propsito existe una gran diversidad de medios indirectos y medios directos para
protg"'r los derechos de los particulares a la legalidad administrativa. Los medios
inretos consisten, principalmente, en las garantas que presta un buen rgimen de
organizacin adminsirativa, la regularidad de la marcha de esta, su eficiencia, el control
qui tas autoridades superiores tienen sobre las que les estn su.bordinadas, en una
jalabra, la autotutela que la administracin desanolla en s propio seno, constituyen
indudablemente elementos de proteccin de los derechos de los administrados- Sin

embargo, esos medios estn destinados directamente a garantizar la eficacia de la


Admintracin y solo por efecto refleio representan una garantla para el particular.
por el contrario, existen otros medios directos que s estn destinados en forma
inmediata a satisfacer el inters privado, de manera tal, que la autoridad ante la cual
se hacen valer, est legalmente obligada a intervenir y a examinar nuevamente, en
cuanto a su legalidad o a su oportunidad, la actuacin de que el particular se queja:
los recursos y remedios administrativos y judiciales'

1.2,

gozan de todos los derechos


principio del debido procedimiento.- Los
.administrados
que comprende el
procedimiento
administrativo,
y garjntas inherenies al debido
y
prod.ucir.pruef?:
a
ofrecer
argumentos,
sus
V t obtener una
e-rectro a exponer
decisin motivada y fundda en derecho. La institucin del debido procedimiento
administrativo se ri-ge por los principios del Derecho Administrativo. La regulacin
propa del Derecho Prcesal Civiles aplcable solo en cuanto sea compatible con
el rgimen administrativo.

CONCORDANCIAS E(TEFNAS
Ley

No

27815

Codiqo de tca Oe la Funcin Pblica (art. 6.1, deber de respeto al debido


proidimiento y al derecho de defensa)

CONCORDANCIAS I NTERN.AS
T.P. Art. M 1.9 Principio de celeridad
Art.

M. 161
M. 162 y ss.

M.nO.2
M. 240

Deber de motivar
Derecho de alegaciones
Derecho a Probanza
Principio d b potestad sancionadora. Debido procedimiento
Criterios para aplicar sanciones

co*ENrAntos

El principio del debido procedimiento, consiste en la aplicacin en sede administrativa de una regla esencial de convivencia en un Estado de Derecho: el debido
proceso.

para los efectos pcticos, debemos tener en cuenta que este derecho tiene tres
niveles concunentes de aplicacin:
Como derecho al procedimiento administrativo.- Una primera dimensin de este
derecho implica afirmar que todos los administrados tienen el derecho a la existencia de
un procedimiento administrativo previo a la produccin de las decisiones administrativas

Juan Carlos Morn Urbina


que les conceman. correlativamente, la
Administracin tiene el deber de producir
sus
decisiones mediante er cumprimiento de ras regras que
procedimiento,
d: To.og g.ue flagrantemente voratorio de este principio, ra produccin
"r
de astos
administrativos de prano o sin escuchar a roi
adminiitraos. o J. ulro afirmar que
con la recunencia del administrado luego del ac1o,
recin se inicra el procedimiento,
sino que -por el contrario- desde su o-rigen mismo
debe dar ra oportunidad para su
participacin

-nio*-

tit.

como derecho

a ta no desviacin de ros fines

procedimiento

der
administrativo" una segunda dimensin de este derecno imprica-arma;';"
administrados
tienen el derecho a la
jroceoimnto
no desviacin oer

aminsli";. Aquf no solo se


Administracin procedimenrance ius "irion".,
si no que
cuando.aplique un procedimiento administiativo,
to haga .on iiuiiuo de producir los
resultados esperados y no otros. Lamentablemente
s comn qle ta aoministracin
para eludir ciertas formajidades o para
suprimir ciertas
al procedimiento reservado para otros supue'stos o fin"" a tos perguu"
g caso concreto,
"
disimutando er contenido rear dr acto bajo una rara
aparn"L-. poi empto, si ra ad_
minstracin en vez de iniciar un procedimiento
oe supeirvislon o in".Lon procediese
a abrir un procedimiento sancionador directamente,
sin tener los lementos de juicio
suficientes, con el objetivo de abreviarse ra rabor y presionar
ar administrado para que
ejeza su defensa de modo ms sucinto y
o iiini"i"," ,n'proceomento de
cambio de zonificacin, no en funcin de ls"itt"",
necesidades urbansticas, sino para evitar
otorgar ticenca de construccn de un determinado
ti;: ";;fficeaimientos se
establecen para una determinada finalidad, la consecuencia
es que la utilizacin de un
procedimiento pa' fines distintos a ros
esiabrecidos en ha ;,il;;;;igina, no ya un
vicio de poder en er resurtado, es decir en iacto
administrativo, ,in ,n vicio propio
de desviacin del procedimiento, que afecta el
acto resultani;i*j.
Como derecho a las garantas del procedimiento
trata del derecho a que

ra

s#;ii;;Lne

administrativo.- Finalmente, la
dmensin ms conocida der derecho at ieuioo proceso,
comprende una serie de derechos que forman parte de un estndar mlnimo e garanti
p" ros ministrados, que a
grandes rasgos y mutatis mutandi implican
la apli-cacin a'
alministrativa de tos
derechos concebidos originariamente en ta r.J
o"
por to
;ili"riricconales.
generalse sueren desprender, ras siguientes
subprincipios
contradictorio,
etderecho a ra defensa, erderecho Jser notRcao,
"";;;i;i".;;r erderecho
de audiencia, elderecho a probar, entre otros.
"rl"""r
"iIpnt",
on acierto
errrloualnsfitucionalha
establecido que'("') el debido proceso aoministratvo
supone en toda circunstancia el
respeto por parte de ra administracin pubrica
de..todos
p;;Jipo" v derechos
normatmente invocados ener mbito
jurisdiccign

;;Gi";

de ra
co;;t lspJarizaa y a ros
que se refiere el articulo 139 de la constitlcin
oel estalo t"rir*i", jursdiccin
predeterminada por tev, d.e.r,echo oe defens,
pturatidad de i;s;;;;icosa
uzgada,
etc')' Tales directrices o atributos en el mbt
Ldministrativo general normalmente se
encuentra reconocidos por conducto de ra rey
a travs o" ros tivei"os irocedimientos
de defensa o reconocimiento de derechos y
situaciones jurdicas, por ro que su trasgresin impone como conelato su defensa
cnstitucional por conducto de acciones
constitucionales como la presente"G5).

(64)

(65)

B:r5ff::ffif'#:"
STC Exp.

*'

No 026-92-AA/TC.

Principios det procedmento administatiw


en Amrica Lana. Lesis,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Dentro este nivel, el artculo bajo comentario ha enfatizado el contenido mnimo del
derecho a un procedimiento con las debidas garantas: derecho a exponer argumentos,
derecho a ofrecer pruebas y derecho a recibir una resolucin motivada en derecho.

El Derecho a exponer sus argumentos (derecho a ser odo).


La ConvencinAmericana sobre Derechos Humanos (art. 8) consagra el derecho
fundamental a ser odo, con las debidas garantlas y dentro de un plazo razonable,
por la autoridad competente, para la determinacin de los derechos y obligaciones
be cualquier carcter. Con esta norma, no solo se establecen las lneas matrices del
derecho al debido proceso +n su fase adjetiva- o del derecho de audiencia, sino
especficamente se afirma como uno de sus contenidos el derecho que tiene todo ciudabano a informar -y conespondientemente a ser ofdo- por cualquier autoridad que
tenga la competencia para resolver acerca de sus derechos, obligaciones e intereses,
nnaiiaO expositiva y demostrava. Consiste en el derecho de exponer las
"on-un"
para
sus pretensiones y defensas antes de la emisin de los actos que se
razones
refieran a sus intereses y derechos, a interponer recursos y reclamaciones y hacerse
patrocinar en la forma que considere ms conveniente a sus intereses. Proscribe la
posibilidad de que se dicten actos administrativos de gravamen (ej. nulidad de oficio,
ievocacin, sanciones), sin un previQ procedimiento en el que se convoque el parecer
de los administrados.

Una de sus manifestaciones principales es la posibilidad de informar ante las


autoridades administrativas de manera .concreta, verbal y preferentemente pblica,
las alegaciones conclusivas sobre la forma como la prueba actuada abona en nuestro
favor Jdesestima las de la otra parte, el sentido en que la norma se aplica al caso y la
forma como los hechos aprobados demandan la aplicacin de determinada norma. Un
cumplimiento fiel de este derecho permite, al administrado, directamente o a travs de
sus iepresentantes (jurfdicos o tcnicos) ilustrar mejor a las autoridades resolutivas y
absolver las dudas que estos pudieren mantener acerca del objeto del proceso o los
hechos relevantes.
Tres argumentos se suelen emplear para cuestionar la viabilidad del derecho al
informe oraf en sede administrativa: i) la forma escrita del procedimiento hara que el
derecho de defensa deba ejercerse solo a travs del alegato escrito; ii) la concesin
del acto oral implica afectar la celeridad con que las autoridades deben resolveq y,
iii) el informe oral est concebido solo para permitir que las autoridades absuelvan
sus dudas sobre la materia controvertida, esto es, sera una etapa procesal a favor
de la autoridad y no del administrado. Por ello, se suele considerar equivocadamente
que un pedido de informe oral puede libremente ser denegado por las autoridades, si
cualquiera de las razones anteriores es argumentada.
Frente a esta posicin se ha pronunciado nuestro Tribunal Constifucional(65), que en

su precedente vinculante ha realizado una interpretacin conforme a la Constitucin


del artculo 206 de la Ley de Derechos de Autor declarando que "(...) si bien el artculo
206 de la citadb Ley de Derechos de Autor establece expresamente que en materia de
solicitud de infdrme oral '[...] La actuacin de denegacin de dicha solicitud quedar

(66)

STC Exp. N. 307$2006-PA/TC (Escuela lntemacional de Gerencia High School of Management


- Eiger).

IE

Juan Carlos Morn Urbina

a criterio de la Sala del Tribunal, segn la importancia y trascendencia del caso', ello
no signfica el reconocimiento de una facultad absolutamente discrecional. Aunque
tglooco, y desde luego, no se est diciendo que todo informe oral tenga que ie,
obligatorio por el solo hecho de solicitarse, estima este Tribunal que la nica manera
de considerar compatible con la Constitucin el susodicho precepio, es concibindolo

como una norma proscriptora de la arbitrariedad. Ello, por de pronto, supone que la sola
invocacin al anlisis de lo actuado y a la materia en discusin no puede ser suficiente
argumento para denegar la solicitud de informe oral, no solo porque no es eso lo que

dice exactamente la norma en cuestin (que se refiere nicamente a la importantia


y trascendencia del caso), sino porque no existe forma de acreditar si, en fecto, se

ha analizado adecuadamente lo actuado y si la materia en debate justfica o no dicha


denegatoria. El apelar a los membretes sin motivacin que respaide los mismos es
simplemente encubrir una decisin que puede resultar siendo plenamente arbitrara
o inazonable; (...) Desde la perspectiva descrita, considera esie colegiado que, sin
necesidad de declarar inaplicable el citado artculo 206 del Decreto t-gistativo ZZ,
procede una lectura de dicho disposivo de forma que resulte compatible con la Constitucin y con el cuadro de valores materiales que ella reconoce. n el caso de autos,
sin embargo, resulta edente que la lectura que se ha dispensado a dicho precepto, y
que aparece citada en la mencionada Notificacin de fojas g4, no ha reparado en qr
si del anlisis de los acfuados aparecen notorias iregularidades acaecidas desde la
etiapa de la diligenca de inspeccin y que han sdo cuestonadas en todo momento,
no se puede pretender que ni siquiera procede el derecho de defensa que, en la forma
de informe oral, le asiste a la entidad demandante"
En resumen la posicin constitucional de este derecho es la siguiente:

El derecho al debido proceso administrativo contiene el derecho a exponer


oralmente ante las autoridades sus alegatos y, por tanto, existe la obligacin
de concederlo cuando sea solicitado en la debida forma por los administrados
concernidos. Ha afirmado el Tribunal que: "Por lo sealado hasta este momento,
queda claro que, en el presente caso, no se ha hecho por parte de las dependencias e instancias del lndecop una observancia escrupulosa del debido proceso
administrativo entendido en trminos formales. Cabe, por consiguiente, iecordar

que dicho derecho no es simplemente un conjunto de principios o regtas articuladas


referencialmente a efectos de que la Administracin pueda utilizars o prescindir

de las mismas cuando lo considere conveniente. De su objetividad y su respelo


depende la canalizacin del procedimiento administrativo en una forma que resulta
compatible con la justicia como valor y la garanta para el administrado de que
est siendo adecuada o correctamente procesado. Constatadas las infracciones
descritas, la demanda debe estimarse en este primer extremo'.

El reconocimiento delderecho fundamenal a exponeroralmente ante las autoridades,


determina la necesidad de respetraralgunas garantlasfundamentalesvnculadas,

tales
como el derecho a contar con tiempo y medios adecuados para la preparacin de la
defensa, esto es, el plazo razonabre entre la fecha de citacin p"
acto or:al y el
de s_u realizacin, que previamente se le permita el acceso al expediente
"i y le hayan
noficado de todos los actuados y escritos en el caso.

Este derecho no es absoluto, en trminos que su actuacin deba producirse necesariamente con solo pedirlo, sino que la autoridad puede decidii
-uao su responsabilidad- denegar este derecho pero nicamente cuando existan
razones

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

objetivas y debidamente motivadas para ello (ej. si el pedido fuera manifiesta-

mente dilatorio). Por tanto, no podr ser denegado un pedido de informe oral, por
la "sola invocacin al anlisis de lo actuado y a la materia en discusin".

El Derecho a ofrecer y producir pruebas


Consiste en el derecho a presentarmaterial probatorio, a exigirque laAdministacin
produzca y acte los ofrecidos por el administrado en tiempo hbil, y a contradecir
'aquellos
que otro administrado o laAdministracin considere relevante para resolver
el asunto. Complementariamente, implica la facultad de controlar el ofrecimiento y
la produccin de la prueba -tanto la suya, como la de la propia Administracip y
a contestarla oportunamente, cuando ello convenga a sus intereses.

Derecho a obtener una decisin motivada y fundada en derecho


Consiste en el derecho que tienen los administrados a que las decisiones de las
autoridades respecto a sus intereses y derechos hagan expresa consideracin
de los principales argumentos jurfdicos y de hecho, as como de las cuestiones
propuestas por ellos en tanto hubieren sido pertinentes a la solucin del caso. No
sgnifica que la Administracin quede obligada a considerar en sus decisiones todos
los argumentos expuestos o desarrollados por los administrados, sino solo aquellos
cuya importancia y congruencia con la causa, tengan relacin de causalidad con
el asunto y la decisin a emitirse.

Como se puede colegir, la violacin de las normas sustantivas y formales establecidas en el procedimiento para garantizar el debido procedimiento, no es subsanables,
ni en sede administrativa ni en sede judicial, por el contrario, deriva en una causal de
nulidad del acto administrativo as emitido.

Ahora bien debemos establecer tambin que no cualquier regla procedimental es


constitutiva del debido procedimiento. En efecto, como el propio Tribunal Constitucional
ha establecido para desestimar que el cumplimiento de un plazo sea componente del
debido procedimiento adminstrativo, '(...) el derecho al procedimiento preestablecido
en la ley si bien posee caracteres extensivos, cuando de los procedimientos administrativos se trata, su respeto o tutela imponen una necesaria ponderacin, respecto de
la importancia de las normas cuya inobservancia se reclama. De otro modo, cualquier
formalidad podra convertirse en un reclamo constitucional, no precisamente legitimo.
(...) Lo dicho, redunda en la necesidad de no convertir el procedimiento preestablecido
y, en general, el debido proceso, en un elemento desnaturalizado de los objevos de
seguridad y cerieza que con su respeto se pretende promover"(67).

Atenuaciones permitidas al debido Proceso en los procedimientos adminis-

trativos internos.- El Tribunal Constitucional ha establecido el criterio -n nuestra

opinin acertada- que si bien el debido procedimiento es exigible en el mbito de los


procedimientos gubernativos, no se extiende necesariamente a cualquier procedimiento
administrativo. En otros trminos, que el debido procedimiento no es aplicables a los
procedimientos administrativos intemos, dirigidos a producir meros actos de administracin interna, como los refiere el articulo 7 de la presente Ley.

(67)

STC Exp. No 0577-200-AA/TC y STC Exp. N" 1 263-2000-AA/TC.

Juan Carlos Morn Urbina


Es certo lo afirmado porelrribunalconstitucional@l
en
lidad deldebido procedimiento "u" t"n"iio-nai"e.no_desde eisendo de que la aplicabier punto de vista abstracto,
sino en funcin de ra naturareza ergrado
afectracin que su resurtado ocasione
sobre los derechos e intereses de roJ Jrnrtooo". por
er tanto en er mencionado
pronunciamiento se afirma que "(...)
oeoe sLrtarse su titua n aque*os
casos
de que la doctrina administravita onom-ina procedimiento"
inte.s o,
general,

en
en aquellos en ros que no participa er adminisirado
y n9. t"v
uno de que er
acto ocasione directamente un perjuicio.en
ra esreralubj"t;J';i;'#curar. y es que
no mediando la participacin de un particular
ni exstendo la posibilidad que se afecte
un inters regitimo, suquesros.Srb r"
de
;"i;;;iistrativo por un
rgano incompetente, su expedicin *n "*p"Jicin
uir"ion e la bit,
,oot"""no
de cuatquier otro vicio que ra invarid", ni
*n"iitryen tesion'iLi""" ar debido proceso administravo ni
tgm.a que pueda
u"tuo en e mito'Je bs procesos
1n
constitucionares de ra ribertad,
sino n tema"i
fropio der contencioso administrativo".
En tal sentido. mar oodramo
que un procedimiento administrativo
?firmar
intemo
dirigido a producir un

,rJ"

;";#r"r,

actg 0.9 arnini"t"Jbn'iio,


ra definicin de ras necesida_
"rmpro,
les gara una adquisicin, un p.rocedimiento i" p"go"
de tesorera, un pro@so tcnico

de a bastecimie nto ) deba.sasfacer argrn"

i-d der debido procedimiento). En sentido


inverso, los procedimientos que est sujetol-alcumplimiento
de ros estndares der
debido procedimiento son b proceoimiJnl-oJ.rt"rno.
susceptbres de afectar a ros
administrados.

1'3'

Principio.de.impulso de oficio.' Las autoridades


deben dirigir e impulsar de oficio

:ilJ::i"T*.
convenientes

gy^

CO NCO RDA{CIAS INTER NAS

LP.4rtVl

precedentesadministativos

drinirtr tiu.
lr!. 9,a
Art.18
Fiscatizacinposterior
{4.q?.1 procedencia
et Oer*ro de tramitacin
Y.y.3 Deber
de encausar et p.ceimlento l onr:o
S. I!.3
Conhotde competenci'a
{4. 99
Art.81.1
lnompetencia
90
Dispoicin
superor de abstencin
4rt.
Fori.nas e
rn-pro-jirirnto
f4, '104
199 tnicio
det procedimieni J ii'-""'-'
F.
Deberdebrindai inro,rao-n a'ts adminisbados
l+ 119.?
3
Denesatoria
e acumacbn':e'iioiimentos
44. 11q
kL 144 UnkJa? de visa
|rt 14q tmputso det procedimiento
Modificacinolevantamientodemedidascautetares
Contenido Oe ta resolucn
Notificaciones

ncfacOn

Y. 148.1
119.2
-"'
Regtas para ta cetrtOal
159.1 Actos de instruccin

Art.
Art.

(68)

STC Exp.

No

i;' ril ; ;i;:

res rte n
f;i
;;J;
llil.liirtii,? ;::ff ':'j]

:
: :l1t l?_1:lFiil e
para
erflescrarecmieni;t

22092002-MtfC.

que

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Art
Art

162.1
187

Arl

189.7

M.191
Art 201
Art 202

oficio

Art.203

Art 216
Ar-2,1
M.226.1
Art. 228.3

Aft.235

Carga de la prueba
Contenido de la resolucin
Desismiento del procedimiento o pretensin
Abandono de los pmcedimientos
Rectificacin de enores
Nulidad de
Revocacin
Suspensin de la ejeotcin
Procedimiento trilateral. lnicio del pocedimiento
Procedimiento Trilateral. Medidas cautelares
Conciliacin o transaccin extmjudicial
Procedimiento sancionador
:

covENnRtos

A las autoridades conesponde impulsar, dirigir y ordenar cualquier procedimiento


administrativo sometido a su competencia hasta esclarecer las cuesones involucradas,
aun cuando se trate de procedimientos iniciados por el administrado o por la propia
entidad. Queda excluido el principio procesal disposivo propio de los procesos judiciales. Ahora bien, el deber de oficialidad no excluye la posibilidad de impulso propio, de
colaboracin o de gestin de que goza el administrado para promover el trmite.

El fundamento del deber de oficialidad aparece en la necesidad de satisfacer el


inters pblico inherente, de modo directo o indirecto, mediato o inmediato, en todo
procedimiento adrninistrativo. De ah que, resulte indispensable no dejar librada a la
voluntad de los administrados concunentes al procedimiento, el impulso segn su
mayor o menor inters en obtener una resolucin certera, inmediata, pronta o diferida;
y, por el contrario, exige a la parte llamada a servir el inters pblico (Administracin),
la funcin de impulsarlo, en todos sus aspectos, independientemente del inters que
puedan mostrar los administrados.
La oficialidad impone a los agentes cumplir las siguientes acciones concretas:

lniciar el procedimiento
lmpulsar el avance del procedimiento, solicitando cuantos documentos, informes,
antecedentes, autorizaciones y acuerdos sean necesarios, incluso si fuere contra
el deseo del administrado, cuando sean asuntos de inters pblico (como por
ejemplo, en caso de desistimiento y abandono).
Remover los obstculos de trmite.
lnstruir y ordenar la prueba.
Subsanar cualquier eror u omisin que advierta en el procedimiento.

El deber de oficialidad no solo exige ciertas acciones positivas por parte delfuncionario sino algunas obligaciones de no hacer. En tal virtud, la Administracin no puede
proceder al archivo de un expediente sin haberlo resuelto (expresa o tcitamente) y
aun en el caso que el procedimiento sea concluido de manera atpica (abandono, de'
sistmiento, etc.) amerita una resolucin expresa que as lo establezca.

De otro lado, la oficialidad no implica que la Administracin Pblica est obligada,


siempre y en todos los casos, a proveer a la impulsin e instruccin oficiosa, porque

lil

Juan Carlos Morn Urbina


existen, ciertamente, supuestos en los que el procedimiento (por
ejemplo inscripcin
registral) o trmte (desistimiento) responde al iolo inters privao,iin
que concurran,
por lo general, simultneamente, circunstancias particulares
o
inters pblico que
justifique la actuacin oficiosa de la autorida
amnstrati;r.l; *rp"tiuirio"d entre
la exstencia de figuras como el abandono o el desistimiento con
este deber solo es
posible si se reconoce -omo lo hace la normaun margen de valoracin y criterio
de la autoridad, de modo que ras figuras de inters privadi no
efectos au_
tomcamente sino que estn sujetos a la apreciacin del nti""onriu"n
que pudiera
,iorihaber en el tema.

'1.4. Principio-de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando

creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan .ancinr,


o establezcan
restricciones a ros administrados, deben adaptars-, eniro e-l
rmites e ti
faculhd atribu.ida y manteniendo ta debida proiorein entre os mia;;;;
y los fines pblicos.que deba tutela a fin de'que r.rpon..
i estrictamente
necesario para la satisfaccin de su cometido.

CONCORDANCIAS INTERNAS
Art

55.10

196
4 ?lq q
Art.

Art.

230.3

Derechos de los adminishados


Medios de ejecucin fozosa
Suspensinbe h ejecucin de un acto
Principio de razonabiridad de ra potestad sancionadora

covtENTARros

El principio de razonabilidad ha sido concebido por ra comisin,


como una regra
partcularizada para las decisones de gravamen sobre los
administiados, ya que-se
entiende que estas medidas convergen en afectaciones admitidas
sobre los derechos
y bienes de los administrados.
En tal sentido, teniendo como mbito protector a ra persona
humana y arbitrando
razonablemente con el.inters pblico, la Ley mediant este principio
da una pauta
fundamental a la autoridad que tiene la comptencia paraproocir
actos de gravamen
contra los admnistrados: producirra de manera regtima,
y
usta

frojoicionat.

. . .La norma contempra que para cumprir con er principio de razonabiridad una disposicin de gravamen (por ejemplo, una sancin administratva, fa
eecuciOn de acto, la
lmitacin de un derecho, etc.), debe cumplir con:

'

Adoptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida. Esto


es, cumplir y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia
1 emitr el acto

de gravamen.

Mantener ra proporcn entre los medios y fines. euiere decir que


ra autoridad al
decidir el tipo de gravamen a emitir o enre us oiveos!o
que una misma
nacin puede conilevar, no tene plena discrecioarid" p-r"Gcion,
sino lue
debe optar por aqueila que sea proporcionar a u nnatioa
irs"luil" por ra norma
legal.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

1.5.

Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actan sin ninguna


clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela
igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico
y con atencin al inters general.

CONCORDANCIAS E(TERNAS
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, arts. 2, 7
Declaracin Amercana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 2
Pacto lntemacionalde Derechos Civiles y Polticos, arts. 2, 3, 26
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, arts. 1, 24
Art. 2 inciso 2
Ley N0
Atencin preferente para mujeres embarazadas, nios, nias, personas
adultas mayores y discapacitados en lugares de atencin al pblico
Ley N0
Cdigo Etica de la Funcin Pblica (art. 7.1, Deber de neutralidad)
Ley No
Ley lr,larco del Empleo Pblico, art lV numeral 3 (principio de imparcialidad)
Ley No
Ley Orgnica de Gobiemos Regionales (art. 8 numeral 9, imparcialidad y
neutralidad)
Ley No
Ley que modifica la Ley No 27408, que establece la atencin preferente a
las mujeres embarazadas, las nias, nios, los adultos mayores, en lugares
de atencin al pblico

Constucin

27408
27815
28175
27867
28683

CONCORDANCIA INTERNA
Arts. 88 y

ss.

Causales de abstencin

couENTARros

La imparcialidad como buena administracin


La imparcialidad de la funcin pblica es un canon de conducta paralabuena administracin que el ordenamiento jurdico impone a las autoridades como forma de respetar
el derecho a la igualdad de los administrados. Consiste en preservar las decisiones de la
Administracin atendiendo el inters general y sujecin al principio de legalidad, con independencia de posfuras basadas en influencias extemas: polticas, tendencias ideologicas,
grupos de inters y de presin, prejuicios o preferencias personales. Los agentes pblicos
deben fundar sus actuaciones en la base objetiva que le seala la sasfaccin de las
@munes necesidades de los cometidos pblims (inters general), no debiendo guiarse
porfinalidades particulares de ndole personal o instucional. Para no incuniren desvo de
poder, todas las actuaciones adminisativas deben orientarse a alguna finalidad pblica. No
obstante, la Administracin, como tal, no puede desempearse dentro del procedimento
con plena objevad, porque en la secuencia, est en juego el inters pblico del cual,
aquella es gestora y tutora. Por esta razn, este principio consagra la imparcialidad y no la
objetiyidad o independencia, que es propia de la funcin jurisdiccional.

No debe caerse en error de apreciacin de considerar que esta exigencia sea


aplicable solo en los procedimientos trilaterales, en los que convergen a la vez dos
administrados, ya que tambin se aplica a los procedimientos concunenciales (licitaciones o subastas) y tambin a los lineales (licencias, permisos, etc.), solo que en este
ultimo caso, el tratamiento igualitario debe apreciarse respecto de los administrados que
antes, concurrente o posteriormente siguen procedimientos administrativos del mismo
tipo ante la misma autoridad. Con relacin a este principio, el Trbunal Constitucional
ha establecido que:

Juan Carlos Morn Urbina


"(...) en sede administrava, er derecho
a ra.iguardad en ra aprcacin de ra rey exige
que un mismo rgano administrativo,
ar apricr u""
oisposicin de
una ley' no lo haga de manera diferenciada
o oasnoose n n-otion". personales
o sociares de ros administrados. se prohbe,
por-rn mismo rgano
!"
adminstratvo

;l;;[i;Jna

"

de ac{os o resolucnes administratiurs-"ir"s,


": "rp"oJjn
caprichosas y
subjetvas, carentes de una base objetiva y razonable
que la legitime (...).
Para que se genere una violacin del derecho
de igualdad en la aplicacin de la
ley, aparte de ra necesidad de que se trate
o"
un-mo rg;;" administrativo
que los haya expedido, es preciso que
exista una sustanciaientoao entre los
supuestos de hecho resueltos por el rgano
admnistrativo en ioila contradictoria.
Tat idenridad de ros supuesros de hechi,
oesoe ruego,;
que ser prena.
Basta que existan suficientes erementos comunes
como para considerar que ros
supuestos

i';;;';;,

de hecho enjuiciados son jurdicamente iguares

ide,!rtanto, debieron
merecer una misma aplicacin de la norma.
Asimsmo, ra arudida wrneracin requerira que
el tertium comparationis que se
ofrezca, exprese una rnea constant de comprensin
y aprcacin de ra norma,
de modo que el jucio de invalidez sobre et
o r""un a-Jmnistrativa sea
consecuencia de que, en el caso concreto, el"&o
apartamiento "1" lnea constante
sea expresin de un mero capricho. Ese tertium
*rpr"i""1r, ior cierto, puede
comprender casos sustiancialmente anlogos resueltos
con antb'rioridad al acto o
resolucin administrativa que.se impugne.-y,
nnarm"nte,
que no exista
una fundamentacin adecuada que;uitifique la
variacin";;r""i."
i
interpretatvo' pues es craro que er apartamiento de una tinea
"ritlro
y apricacin de una nrma a un supuesto fctco mnstanie de interpretacin
rrrt"nir"ite iguar, puede
legtmamente provenir de que
uoiiatmente se haya ecar su invalidez, o
de que se haya decidido apartae der precedente_amnisitiuopo' Ios rganos
competentes (ordinal 2.8. del articulo V del rituto prelimnai
oli
l"
r-ev det procedimiento Administrativo General
)"(6e).
Las dos vertientes del principio de imparcialidad
Doctrinariamente se entiende que el principio
de imparcialidad tiene dos vertientes
para la Administracin- La.vertiente n"g"iiu"
! la imparcialidad implica la separacin
de la poltica y de la Administracin purca
n la medida que atienden intereses no
necesariamente concurrentes y er respeto
a ra prurarid
"i parte de esta
ftima. Para eto, ros ordenamintos inorporan
regras
b
nrtio"o
portica en
tiempos electorares y no erectorates, taprvon
"o,.,.,de ros
p9l mrito
cargos pbricos, ra
carera pbtica, entre otras. Desde ra vrtiente psitiva,
ra rpaic"rJd
qr"
las autoridades deben en cada o"o
adoptar aqueila decisin que
"*pr"""
entienda
et inters..pbrico y a la vez"on"to sustento
en ra rey, sin que para ero
rngresen en er anrisis ros factores externos
"n"rn1r"
o subjetivos v"
En este rtmo
alcance, cuando erfuncio,nario nterpt
"not"l
v aprfiu" ,n" norma admnistrativa
(sustantiva
o procesal) se encuentra obrigado a aispehsr
a ros
tatamiento y
tutela igualitarios, sin discrimiar a nadi
foi su tugar de origen, raza, sexo, idioma,
religin, opinin, condicn econmica o oJ
Lurquier otra ndore.

"ii

:*lr-":

administ#il

(69) src

'
,Exn

No 1279'2002-AA (lnsttuto superior Tecnotgico


no Estatal peruano de Sistemas,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Por la misma razn, no puede admitirse que perturbe la calificacin del inters publico con alguna controversia entre su inters personal y el pblico, ni entre su inters
personal con el de los administrados, porque cuando las autoridades no puedan cumplir
con el deber de imparcialidad, esto es, enfrenten conflictos de inters, conesponder
alejarse de la relacin jurdice'procedimental voluntariamente mediante la abstencin
segn contempla la propia norma (art. 88). A esa regla se suman otras particularidadeS
orintadas areforzarlaimparcialidad del funcionario frente al caso concreto, tales como,
el rgimen de incompatibilidades y prohibiciones prev[as, concurrentes y posteriores
al ejercicio de la funcin pblica, la exigencia de desdoblar en autoridades disntas la
instruccin y la sancin de un procedimiento sancionador, entre otras-

El principio de imparcialidad y las diferenciaciones vlidas entre administrados


Finalmente, resulta conveniente advertir que este principio no resulta incompable
con tas discriminaciones de trato positivas que las autoridades deben atender cuando
la norma lo exige por apreciarse objetivamente situaciones de hecho esencialmente
diferentes. Nos referimos, por ejemplo, al deber de atender en las oficinas pblicas
preferentemente a mujeres embarazadas, minusvlidas o adultos mayores. En estos
casos el deber de imparcialidad -adems de tener base legal- no resulta afectado
porque esas distinciones tienen justificacin objetiva y razonable, y es proporcional
entre los medios empleados y los fines buscados'

1.6,

Prncipio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interprehdas en


forma favorable a la admisin y decisin finalde las pretensiones de los administados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de
aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre
que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico.

CONCORDANCIAS I NTERNAS

75.7
126
Art. 128
Art. 213
Art. 219

Art

M.

Deber de simplificacin en los trmites


Subsanacin documental
Rectificacin de fecha y mejora de solicitud
Enor en recursos
Ratificacin de firma y mejora de solicitud

couENTARtos

El informalismo a favor del administrado como formalismo atenuado o excusacin de formalismos


El principio de informalismo a favor del administrado constituye una de las principales caractersticas del procedimiento administrativo moderno por medio del cual
supera la clsica nocin del procedimiento estrictamente formal, como el judicial.
En el proceso judicial se explica la necesidad del ser formal, porque en esas reglas
protege en grado sumo la igualdad entre los litigantes. Formalismo que afecta al
administrado porque pone en peligro o esteriliza las posibilidades de acceder a una
decisin de fondo de la autoridad, pero que adems limita a la propia Administracin
porque colisiona con su deber de acceder a la verdad material de los hechos y adoptar
decisiones eficientes.

Juan Carios Morn Urlina


Por su alcance' el.p,rincipio permite
al adminisi-ado lograr la admisin
didos, er reconocimentb oe rbs r,""r,oJ#g"oos
de sus pe_
y tograr ei J*i " sus pretensiones
sarvando mediante diversas te*"".
.i'-o-,'ision inc"urrio i''l"oo.
atendidos en un momento. Erefecto
formates no
o"r
,.".oon"abiridad
tas autoridades instructora.r
a
"r"nJa
r"""d;oieuritar

p"lii.-i"?i:

::i?[:"T["il:"t""

9"

arinteres!u"uii,-', r"uo'."diii,ii.t.."ao
"rJJi"ie"cuarquie, exgenca
en eravance

La inclusn de este princpio encara


directamente la cultura del trmite,
ma, de ra rutina burocrtica, q"
de la forrr"u,"Jiio" ras ror,'nas ula-"-siot"gi"
de responsabirdades
de
evasin
v ae po'oer r"r" iliroadano,
tas escasas v fusaces posibirioades
en estrir
J" oi"n""
presentacn de instancias,
denuncas, presentacin de pruebas, iqu""., recursos,
etc.).
como se aprecia de-su propio texto,
er principio aplica excrusvamente
administrado' de tar modo, que
a favor der
soto es'estl quien puede invocar para
s er carcter
innecesario de ras formas'.en
tanto y en cuanto_as se re b";;;r,
y no puede ser
asumido porraAdministllgign para
aejare-cumptirtas pres"J""i
derorden jurdico
o evitar ras regras der debido
br*"J,
puede comperer ar administrado
informarismo' en cuanto.eto nb re
ar
"impocg
quieia cumptiii-ro-rmarad.

il.;il;;;tnve.tr
;;iffiiJ

r"r"'o

de invocar er principioer amnstraoo-p-rir"giir",


soro pue_
al"Ju."r"""il po,. su parte de
requisitos formares (reSuio,firm"",
riio!,'"nexo.s.); pero nunca puede
serentendido
como una regla a favorde laAdministracin
plra
tegates de ninguna ndore o g"""r-"".pJ".s omtiil.rrplir"ide las exigencias

e oscreco;;1il;';" sus decisiones.


Algunas de las aplicaciones mncretas
de este procedimiento son: el
deberde admitir
un recurso aunque eladministrado
no expticite ello en
nombre der recurso o incruso
et
s se na nIiii"io_ n"oo""t";;;i;;i;
""tiir,'""-i"iiiuedectaramente
recurso (art.
213)' cuando ra Admnistrac0.
"J"'"i*oit"i.""" n].""'i,Ii,ocado un acto o
presentado un escrito, se
estar " rb ,.n"nr""tdo por er
ra edminstracin
no puede pretender sujetar la peticin
"
o"i rnidtr"o" "o*i"iJiij,
cuares fue escrito si de su contexto
bajo ros
o oocumentacin se"ll'ii#""'r*"r"r",
desprende un contendo ms
amplio, un escrito Fresentado en
una "rtr^" incompeientJ!""
.",
de cargo de ra entidad transferirro
siendo
a qri"i'""."9oonda.conocerfo,
"oritido de ros
ra admisin
medios probatorios oresentados
.iu"no
vencido er prazo'formar si an
ha resuerto erprocemien_to,
no se
"un
"st
r" oimJ;;""
r"
firma
de
y oe meorar ra sorici_
tud va presentada (art. 129),tan"iiunio"j'""
" ,orrio""scritos
138.a), etc.
Por apricacin de
mismo principio, tambin debe
entenderse
_esr3
que cuarquier
duda que se pratee en.er
curso "i pr"":"iirlento referida
a ras exigencas formafes
(cmputo de prazos, tegitimacin,;;;;r"
firmeza o no der ac, carificacin
recursos, existencia o no de regitimacin
de
n
tacin de documentos- iooneiJ
de presen"r--"rn"trado,.raoportunidad
oJ "ro"ir,"e
una.peticin, agotamiento o
la va administrativa. eic.)eoe
no de
benignidad en favr deradministrado
y favoreciendo ta viabtidd
"

iJ';I#'(art.

n;1#;;l

"r'"":-ir"*.i1.

Tcnicas alternas al formalismo


Asumida

el informalismo..como un beneficio
para el adminstrado, la
la forma puede reflejarse
excusacin de
en diversa"
ra autoridad

instruc: una definitiva


descarga de su cumorimiento (permrr;d;;"rsar
""tituJ"l'i"
ra forma), i. p*irin para
cumptimiento posterir, e moJqui
su
prdida de derechos (ej. subsanacin

il; ;

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

documental), o en la tutela de la Adminstracin que suple el incumplimiento del administrado (ej. suplencia del enor en la calificacin del recurso).
Este principio legitima el incumplimiento o excusa de formalidades por el interesado
que acta en el procedimiento en la presentacin de escritos, recursos, reclamaciones,
etc., siempre que se trate de exigencias que puedan ser subsanadas o cumplidas
posteriormente. Conforme a ella se admitir al interesado el cumplimiento del aclo en
cuestin sin la formalidad, o se considerar legtimo el ya cumplido sin ella, siempre
que pueda ser subsanado posteriormente. Las tcnicas de proteccin ms empleadas
en la Ley han sido la accin tutora de oficio de la Administracin (por ejemplo en el
caso de la presentacin de escritos ante instancias incompetentes, o la presentacin de
recursos oscuros) donde se prev directamente la accin conectiva de laAdministracin
a fin de encausar el trmite a lo que corresponde, y la exigencia de subsanacin que
conesponde fijar a la Administracin para que el particular complemente su actuacin
administrativa. lncluso cuando se tratara de exigencias formales no excusables, la autoridad tiene el deber de advertirlo previamente al administrado, no pudiendo valerse
de la deficiencia para denegar el pedido.

Limites al principio
Como no puede concebirse un procedimiento jurldico sin formas no se trata de
que no existan, sino solo que -en algunos casos- cedan frente a los intereses de
los administrados. Los lmites de la excusacin de formalidades han de ser aquellas
establecidas para proteger derechos de terceros (por ejemplo en procedimientos
concurrenciales o trilaterales) o el inters pblico (plazos para interponer recursos o
demandas contencioso administrativa).
Segn la norma, el principio aplica "siempre que dicha excusa no afecte derechos
de terceros o el inters pblico", con lo cual nos explicita que este principio no puede
conducirnos a inseguridad sobre las formas que deban o no cumplirse, o en qu procedimientos aplica este prncipio. Por ello, no puede conducirnos a desnaturalizar el
procedimiento y desconocer reglas adjetivas establecidas a favor de los terceros o del
inters pblico. Evidentemente, quedan fuera las formalidades cuyo incumplimiento ha
sido penalizado con nulidad, el plazo para interponer recursos administrativos o demandar el contencioso administrativo, las reglas procesales orientadas al debido proceso,
etc. La clave para diferenciar las formalidades en las que aplicar este principio, debe
verse casusticamente, pero siempre de la mano con el principio de conducta procesal.

1.7.

Principio de presuncin de veracidad.' En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en contrario.

ANTECEDENTE

411,2

LSA.

CONCORDANCIAS F(TERNAS
D.S. N0

096-2007-PCM Regulan la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedimientos


administrativos por parte del Estado

Juan Carlos Morn Urbina

R.M. N0

.Lineamientos
No 001-200&pcM
para ta impl+
mentacin y funcionamiento de ra cenfar de Riesgo A'dminisbativo,

048-2008-Pc[4 Aprueban Direcva

CONCORDANCTAS INTERNAS
T.P.Art.lV 1.16
4rt.31.4

M.41.2
AtL42
Art 56.4
Art.104.2
Art. 165

Principio de privilegio de confol posterior


Procedimientos de aprobacin aitomca
Presentacin y admisin de documentos
Presuncin de vencidad del procedimiento administrativo
Deberes d los administrados
lnicio delprocedimiento de oficio
Hechos no sujetos a actuacin probatoria

couENTARros

La presuncin de veracdad es un principio informador de las relaciones


entre la
administracin y los ciudadanos, consistente en suponer por adelantado y
con carcter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones
en el
procedimiento en que intervengan de modo que se inerte la
carga de la prueba
en el
procedimiento, sustifuyendo la tradicionBl prueba previa de veraciad
a cargo del administrado, por la acreditacin de la falsedad a cargo'de laAdministracin,
en via posterior.
Por su imperio, las autoridades pblicas han de suponer legalmente que
los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en cualquier
de los procedimientos
en los que ntervienen' Esta actitud exigkJa por la ley a las autoridaJes
esta dirigida a
superar la exigencia de comprobaciones documentales en los procedimientos
administravos sobre cada una de las situaciones o aspectos relevantes para
la adopcin de
las decisiones pblicas que no solo dilatan la conclusin del proceomiento
sino tambin
trasuntan una actitud contradictoria con el carcter servicil con que
ebe conducirse
la gestin de las entidades.

En suma, el legisrador opta por superar ra comprobacin previa y


concurente sobre

los estados y calidades de los ciudadanos, mediante ta psuniin


regar obligatoria
de suponer que las afirmaciones, declaraciones y documentos son veraces.
como
se puede apreciar, este principio, constituye una presuncin que acoge

la regla del
sentido comn, de la "buena fe" en cuya virtud, se debe presumii
veroa en todas
las acluaciones de los particulares ant,e la Adminstraciri p,:ut y
no Oesconnar oe
sus afirmaciones o documentaciones.

Porsu propia naturaleza la presuncn juristantum protege a los cudadanos


.la desconfianza
,
de
inicial,
de la actitud contrari que los tuncionaos podran tener sobre

sus declaraciones, documentos, informaciones, etc. En tar sentio,


bs funcionarios
y servidores estn prohibidos de adoptar a priori una actitud
Oe esconnanza, tanto

para el inico como durante la tramitacin de un procedimento,


dado que los hechos
comprobados mediante las decfaraciones juradas no estarn setos
aotra actuacin
probatoria durante el procedimiento (art. ios, tey No
22444).oo cuanoo ta Administracin cuente con evidencia convincente de ra eistenci
de fraude t
especulaciones o desconanza podr considerar que existe
evidencia en contrario
para afectar la presuncin legal que contiene este principio

il;;;;,

En aplicacin de este principio es que aparecen en el procedimiento


administrativo
y tcnicas admnistrativas, tares como, ros documentos
9iu."."3...t991as
sucedneos,

la inexigiblidad de determinados documentos en el procedimiento


administrativo,

la

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

aparicin del funcionario denominado fedatario y la necesidad de que laAdministracin


ejerza control posterior sobre las documentaciones y declaraciones que Se a@gen a
la presuncin de veracidad.
La legislacin ha consagrado la figura del fedatario como componente central para
la adecuada aplicacin de la presuncin de veracidad en procedimientos administrativos.Es el agente pblico encargado personalmente y previo cotejo, bsicamente' de:

a.

Comproba certificar y/o autenticar la fidelidad de la reproduccin de un documento


original, a efectos de su ulizacin en cualquier procedimiento administrativo a
seguirse en su propia entidad o sector (por ejemplo, de actas, permisos, autorizaciones, partidas, resoluciones, actos administrativos, contratos, etc.).

b.

Certificar firmas en los tmites administrativos de su propa endad, previa verificacin de la identidad del suscriptor, por ejemplo, para el otorgamiento de carta
poder para el cobro de cheques con la presencia del poderdante y apoderado. El
nmero de los fedatarios ser determinado por la propia entidad en la medida de
sus necesidades y demanda de servicios'

para que la presuncin de veracidad se encuentre equilibrada con la seguridad


jurdica se hace necesario compensarla con algunos mecanismos de responsabilizacin sobre el administrado, que aminoren los riesgos de aprovechamiento indebido del
principio. Para ello, la ley prev tres medidas:

i.

La fijacin del deber del administrado de comprobar la autenticidad de la documentacin e informacin que declare ante la entidad, entendiendo que si bien la
buena fe le respalda, los particulares deben adoptar un comportamiento leal en toda

la fuse previa a la constitucin de sus relaciones jurdicas (diligencia in contraendo)y


comportarse lealmente en el desenvolvimento de las relaciones jurdicas ya constjtuidas entre ellos, de ah que se enenda que sea de su cargo "comprobar previamente
a su presentacin ante la endad, la autenticidad de la documentacin sucednea y
de cualquier ota informacin que se ampare en la presuncin de veracidadooP, de lo
cual se desprende que por el hecho de presentrar al procedimiento un determinado
documento, se presumir que su veracidad ha sido comprobada por quien lo emplea
en el procedimiento (art.42).

ii.
iii.

La atribucin de deber de fiscalizacin posterior sobre la informacin y documentacin que presenta el administrado (art. 32, Ley No 274M)1l y,
La previsin de consecuencias penales, administrativas y patrimoniales en caso de

falseamiento de la verdad (Art. 32, Ley No 27444). De este modo, la presuncin de


veracidad a favor del administrado no descarta la posibilidad de aplicar sanciones
administrativas en caso se compruebe la mala fe, sino mas bien la refuezaoz).

Artfculo 56, numeral 4, 'Ley del Procedimiento Administrativo General'.


Artlculo 32.-'Fiscalizacn posterior.- 32.1. Por la fiscalizacin posterior, la endad ante la que
es realizado un.procedimiento de aprobacin automtica o evaluacin previa queda obligada a
verificar de oficio mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los
documentos, de las informaciones y de las traduccones proporcionadas por el administrado'.
(72\ Las sanciones prestas en caso de ftaude a la Administracin son tres: anulacin del acto adminisbavo producdo en su consecuencia (artculo 32.3 y 10.3), aplicacin de una muliia a favor de la
endad (artfculo 32.3)y denuncia penal conforme a lo previsto en el artculo 411 del Codigo Penal.

(70)

(71',)

Juan Carlos Morn Urbina

1'8'

Principio de conducta procedimental.-

La autoridad administrativa, los admnis.


trados,.sus represexlTt^::-o-1b:g1.do. y, en general,
toOos is-partcipes del
procedimiento, rearizan sus. resptivos ictos-proceoimenGs
guiados por er

respeto mutuo, ra coraboracin y ra buena fe. Ningi,na,euucin-Jeiproceoimiento


administr-ativo puede inrerpretaise de moao tai
l;il;6n]-conoucta contra
la buena fe procesal.

CONCORDANCTAS INTEFNAS
4rt.12.1

Art.17
Arts. 56.'1., 56.2
Art. 76 y ss
Art. 94

Art

118

Art. 148
Art.148.6
Art. 169.1

P
.

Efectos de la declaracin de nulidad


Eficacia ancipada del acto adminisativo
Deberes de los admnsfados
Colaboracin entre entdades
Colaboracin de la autordad abstenida
Reglas para la celeridad en la recepcin
Reglas para la celeridad
Reglas para la celeridad
Solicitud de pruebas a los administrados

covENTARros

El artculo bajo comentario tiene dos clusulas claramente


diferenciadas. por

la
primera se establece una directriz de conducta
recproca para toJos tos partcipes del
procedimiento, en el sentido de que sus actos procesales
deben responder al respeto
rnutuo, la colaboracin y la buena fe. por ra segunda,
se plantea un citero de interpre_

tacin, en el sentido de que ninguna forma d interpretcin


que'se rearce respecto
de alguna norma administrativa, puede dar como resurtado que
se ampare arguna

conducta contra la buena fe procesal.

como resurta obvio este principio asume que todos ros administrados
y sus repre_
sentantes deben cumplir.con un buen procederen la
defensa e sus intereses jurdicos
en el marco del procedimiento, cuando plantean
sus pretensiones, defensas, recursos o
cuando suministran informacin a las entidades. por
ejemplo, utiiiir r procedimiento
o algunas de sus actuaciones para lograr fines fraudulentor
oi"os, ategar hechos

contrarios a ra rearidad, emprear maiobras diratorias qu"


o
ti"nn-a entorpecer ra
buena mar-cha del procedimiento, ocultar informacin
soure terceros interesados, etc.
Nuestro Tribunal constitucional ha tenido ocasin
de calificar corno contravenciones
a este principio: cuestionar la competencia de un rgano
aaminstrtivo al cual se ha
sometido con anterioridad con resultados favorable (Exp.
No i-oe
la accin de
amparo seguida por Hctor Manrique Miranda con
"n
naunitiplioao pivincialde
Huaura)
y pretender acogerse al silencio administravo positvo,
aun cuando la Administracin
no responda en er tiempo debido, cuando se trata
de un trmit ,.p"tioo por er admi_
niskado, que hubiere sido desestimado de manera
expresa por ra misma autoridad
(Exp.
No

590-97-lfrc,en.ra accin

de amparo seguida por ra Empresa de Transportes

unidos det Santa s.A- contra ra Municiparidao

prncat"is""i"i--

Del mismo modo, ra autoridad administrativa debe rearizar


sus actos y dems
declaraciones con respeto a. ros derechos y expectativa,
r"gitirllie
trados y terceros, coraborando con su oesevovmiento jrosi'vi bs adminis_
ou"n" fe. por
ejemplo, son actuaciones administrativas adversas
a este prncpio: el retraso desleal
de actuaciones procedimentales, el ejercicio prematuro
de una uftad administrativa,

Cornentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

el abuso de la potestad anulatoria o revocacin, la fijacin de plazos incumplibles para

realizar de actos, el establecimiento de condiciones irracionales o desproporcionados


para obtener un derecho o resolucin, reformar en peof un acto de gravamen con moiivo de la apelacin del administrado. Ahora bien, no debe dejar de advertirse que la
autoridad como instructora del procedimiento tambin asume el deber de estar atenta

a identificar cualquier fraude, colusin y cualquier otra conducta ilcita o dilatoria y


adoptar las decisiones adecuadas para desalentarlas. Cuando ello sucede la autoridad
est llamada a advertirlo y llamar la atencin a las.partes, valorar dicha conducta al
momento de resolver (por ejemplo, en materia sancionadora) y, si cuenta con norma

habilitante, aplicar al administrado desleal una multa administrativa y/o obligarle a


asumir costos del Proceso.
Con la incorporacin expresa de la buena fe en la Administracin, el ordenamiento
busca proteger la confianza fundada generada en los administrados por la propia conducta administrativa, al haber generado la mnfianza razonable o legtima respecto a su

pretensin o situacin jurdica. En ese sentido, si se asume que los administrados actan
en base al prncipio de buena fe, confiando en los dems, si la autoridad instructora actua
de tal manera que su conducta genera alguna apariencia legma sobre su esiatus, no
puede luego pretender aciuar contra quien confi en esa apariencia. Por ejemplo, resultan
ctuacions contradictorias con este principio, la autoridad que conociendo en va recursal
de un expediente, agrava la situacin del administrado por un extremo no recunido ni alegado por la parte; si la autoridad que habiendo advertido el inicio de un procedimiento de
fi"io con una extensin o mbito determinado luego emite resultados sobre otro tema; si
el mismo instructor en un procedimiento sancionador termina sancionando al administrado
por un supuesto disnto al cual le dio oportunidad de emir sus descargos; o si la autoridad
municipal luego de aprobar un anteproyecto edificatorio en consulta , realiza observaciones
nuevas y disntas al mismo proyecto cuando es presentado como definivo.
En este sentido, por la confianza legtima se impone el deber de tener un compartimiento coherente en la instruccin de los procedimientos por parte de las autoridades
administrativas, protegiendo la creencia y confianza que se despert en el administrado oor la declaracin, actuacin o comportamiento de la Administracin. Como bien
afirma GONZLEZPREZ, "la Administracin Pblica y administrado han de adoptar
un comportamiento leal en todas las fases de constitucin de las relaciones hasta el
perfeccionamiento del acto que les d vida y en las reacciones frente a los posibles
defectos del acto. Han de adoptar un compodamiento leal en el desenvolvimiento de
las relaciones en las dos direcciones en que se manifiestan: derechos y deberes. Y
han de comportarse lealmente en el momento de extincin: al ejercer las potestades
de revisin y anulacin y al soportar los efectos de la extincin, as como en el ejercicio
de las acciones ante la jurisdiccin contencioso-administrativa"o3).
La estructura lgica bsica para comprender cuando se ha producido una situacin
de confianza legtima en el administrado necesita contar con la siguiente secuencia de
anlisis. Primero, una conducta originaria de la Administracin que por sus circunstancias.y caractersticas es reveladora de su disposicin inequvoca de afirmar o mantener una
determinada interpretacin frente al mismo, de respetar las situaciones preestablecidas

(73)

GONZALES PREZ, Jess. El principio general de la buena fe en el Derecho Admnistrativo


Civitas, 1989.

Juan Carlos Morn Urbina

o no desmejorar la posicin de los administrados y una conducta


constante ;v reiterada
de modo de conformar una situacin estable. Una vez reunidos estos
elementos, se
puede inferir que ha surgido una expectativa o confianza generada
oo qr" el administrado est sometido a una situacin tcitamente destiriada a obtener
una determinada solucin favorable y que ha sido advertdo de una oecsion que pueda
fr:strar
la consecucin de su expectativaol). Como consecuencia de estos
bos elementos, la
autoridad queda vinculada a esa
9xo9calva generada y a la "imposior"d oe aoptai
despus un comportamiento contradictorio,
l que encuentra fundamento rlltimo en la
proteccin que objetivamente requiere la confianza que fundadamente puede
haberse
depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena t" qr"lrl.,pone
el deber
de coherencia en el comportamiento y limita pr ello el eercicio de los
derechos'psr.

El incumplimiento de este principio parecera carecer de alguna consecuencia

prctica en el procedimento, pero no es asf. por ejemplo, cualquier


nJucta contraria a
este principio incunida por la autoridad administrava, constituye una causal
de nulidad
del propio acto por entraarsu ilegalidad y ello puede ser apciado en
sede judicial o
administrativa. Asu vez, las inconductas d los administrads Oeuen ier valodas por
la autoridad al momento de resolver el procedimiento y en atgunos casos
las normas
especiales contemplan multas y condena de costos.

1.9.

Principio de celeridad.. Quienes participan.en el procedimiento deben ajustar


su
actuacin de talmodo que se dote altrmite de la mxima dinmica
fosible, evitando
actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o cohstituyn
mJri
formalismos, a fin de alcazar una decisin en tiempo ntonii., iin que'ello
releve
a las autoridades del respeto al debido procedimidnto o vutnei ei
oidenamento.

CONCORDANCIA E(TERNA
LeyNo29158 Ley.Orgnica delPoder
ciudadano - celeridad)

Ejecutivo (art. llnumeralg, principio de servicio al

CONCORDANCTAS INTERNAS
Art.94
Art.118
Art. 148

Colaboracin de la autoridad abstenida


Reglas para la celeddad en la recepcin
Reglas para la celeridad del procedimiento

couENTARros

La celeridad busca imprimir al procedimento administrativo la mxima


dinmica
posible, para aleanzar mayor prontitud entre el inicio y su ecsin
denntva, dotando
de agilidad a toda la secuencia. El deber de aceleramiento del pro""*
*r"sponde a
todos.los partcipes der procedimiento, sean autoridades, partiulares,
asesores, peritos, etc, En cuanto a la celeridad, debe tenerse presente que no
se trata de una puta
meramente programtica sno de una orientacn jurfdica de ineludible
cumplimiento

(t4)

(7s)

La presente expresin gfica ha seguido la sntesis planteada por


la doctora RoNDN DE sAN_
SO' Hildegard. 'El principio de confianza legtima en el Dereitro u"n"=ol"noi.
En-,-tv Jomadas
lntemacionales de Derccho Adminstativo l9g. Funeda. Caracas.
Sentencia de 15 de enero de 1999, artfculo 269.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

que exigen a la Administracin emplear racionalmente el tiempo al ordenar los actos


procesales durante toda la vida del procedimiento, por lo que se deben adoptar cuantas
acciones procedan para dotar de celeridad al procedimiento.
Algunas de las aplicaciones prccas de este principio, son Ia puesta en gencia
de programas de racionalizacin del tiernpo de atencin por usuario y la mayor provisin simultnea de servidores dedicados exclusivamente a la atencin de los usuarios,.
implementar servicios de asesoramiento a los usuarios para completar formularios o
modelo de documentos, estudiar la estiacionalidad de la demanda de sus servicios y
dictar las medidas prevenvas para evitarla, instalar mecanismos de autoservicio que
permitran a los usuaros suministrar directamente su informacin, tendiendo al empleo
de niveles avanzados de digitalizacin; disponer en una sola decisin el cumplimiento
de todos los trmites necesarios que por su naturaleza corresponda, concentrar en un
mismo acto todas las diligencias y actuaciones de pruebas posibles, procurando que
el desarrollo del procedimiento se realice en el menor nmero de actos procesales,
al solicitar trmites a ser efectuados por otras autoridades o los administrados, debe
consignarse con fecha cierta el trmino final para su cumplimiento y el apercibimiento,
la prohibicin de afectar el avance de los expedientes o la atencin del seMco por la
ausencia de cualquier autoridad, emplear medios de produccin en serie para resolver
procedimientos homogneos, encomendar a subordinados la realizacin de diligencias
especficas de impulso. Sin embargo, conviene advertir que en ningn caso este principio sirve para sustentar apresuramentos, precipitaciones u omitir reglas del debido
proceso. Solo cuando la celeridad se convierte en urgencia y esta tiene cabida formal
en el ordenamiento positivo, es que se puede exceptuar el procedimiento, tal como
sucede en las adquisiciones por desabastecimiento inminente.
En la perspectiva positiva de este principio, la celeridad induce a que el funcionario
entre varias alternativas procedentes, en cualquier momento del procedmiento opte
por la que importe mayor celeridad y sencillez, cumplindola en el menor lapso posible.
Pero complementariamente, desde la vertiente negativa, consagra la interdiccin de las
dilaciones indebidas en el procedimiento, esto es, el deber de la autoridad instructora
del procedimento de actuar dentro de los plazos,.prevenir los retrasos y agotar los
mecanismos para practicar los trmites del proceso (ej. notificaciones, actuaciones
probatorias, evacuacin de informes) en el ms breve tiempo posible atendiendo a todas
las circunstancias del caso. Como se sabe, en el administrado se titulariza el derecho
constitucional a un proceso sin dilaciones indebidas cuyo contenido concreto no necesariamente coincide con el cumplimiento de los plazos sino que ha de ser apreciado,
mediante la aplicacin a las circunstancias del caso, de factores objetivos y subjetivos
que sean congruentes con su enuncado genrico, a partir de examinar el carcter
razonable de la duracin del procedimiento, la complejidad tanto de los hechos como
del derecho involucrado en el caso, los mrgenes ordinarios de duracin de los trmites
del mismo tipo, el comportamiento del administrado y el propio comportamiento de la
autoridad en la conduccin del procedimiento. De ah, incluso que podamos apreciar
que el incumplimiento del plazo legal no necesariamente constuya en todos los casos
una vulneracin al derecho a tener un procedimiento sin dilaciones indebidas y, por otro
lado, se pueda identificar si se ha afectado este derecho en trmites o procedimientos

Juan Carlos Morn Urbina

carentesde plazo legal. La jurisprudencia de nuestro Tribunal Constiiucional


ha puesto
manifiesto que este
procedimientos conducidos de oficio'por ra
!.er9c.lro qprits a
Administracin como el disciplinarioo6), el sancionador y en la ejecucin
de sentencias
por la Administracin?).
de.

En nuestro ordenamiento, la consecuencia de la afectacin al derecho y por


ende
al deber de celeridad no recae sobre la vatidez del acto demorado o l
caducidad del

procedimiento en el cual se produjo la dilacin indebida, sno


en todo caso sobre la
responsabilidad administrativa de la autoridad instructora y genera un
deber de indemnizacin por los daos ocasionados por el retraso proouciao-sin que la
solucin tarda
o dernorada sea capaz de reparar el eventual retraso padecido. por
ejempto, los daos
producidos a un servidor ptlblico si la autoridad demora en
resolver Ln procedimento
disciplinario durante ms de un ao, manteniendo vigente la medida cautelar
de suspensin en las labores sin retribucin.

1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben


hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
sobre aquellos
formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no "ieririinen ai.iioi
importantes en la decisin final, no disminuyan las gaiantiaJdei'procedimiento,
nicausen indefensin a los administrados.
En todos los.supueslos de aplicacin de este principio, la finalidad
delacto que se
pdvilegie sobre las formalidades no esenciales euer auitrse
r marco norma.
tivo aplicable y su v.alidez ser una garanta de la finalida pOic que se busca
satisfacer con la aplicacin de este principio.

CONCORDANCIAS E(TERNAS
Ley No
Ley No

29158
27867

Ley.Orgnica-del Poder Ejecutivo (art. ll numeral 1, Principio de servcio


al

cudadano. eficacia)

Ley Orgnica de Goiemos Regionales (art. 8, numeral 5, principios


rectores
de las polcas y la gestin regional - eficacia)

CONCORDANCIAS I NTERNAS
T.P.Art.lV,1.6
Art.16

Art.17
ArL75.7

4rt146.1
4rt.216.4

M.236

Principio de informalismo
Eficacia del acto adminisfavo
Eficacia ancipada del acto administravo
Deberes de las autordades en los procedimientos
Medidas cautelares
Suspensin de la ejecucin de un acto
il4edidas de carcter prosional

couENTARros

Contemporneamente la valoracin de la eficacia en la gestin pblica


ha

servido para darle una nueva legitimidad social a la Administracin.


Ahora no solo

c/6)

(n)

STC Exp- No 3778-2004-AA/Tc-piura, caso Tito Martn Ramos Lam; y


src Exp. No 16s4-20MAA,/TGJunn, cso Julo Csar Balden Salinas.
src Exp. N'408G200t-Ac/TGrca, caso Mario Femando Ramos Hostia.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

basta cumplir las normas para contar con legitimidad, sino que adems la actividad
gubernamental debe ir aparejada con el logro de los resultados u objetivos previstos
por el ordenamiento al crear determinada facultad u obligacin administrativa. En
breve, la eficacia administrativa se refiere a la obtencin de los objetivos previamente
programados por las autoridades competentes a travs de la normativa aprobada y a
la prestacin de los servicios a cargo de la Administracin dentro de los estndares de
caldad establecidos. Como valor, la eficacia tiene una pluralidad de efectos sobre la
gestin: es un principio informador de la actividad, es una obligacin de cada autoridad al
realizar sus actividades, es un parmetro para supervisar y controlar la gestin pblica.

Correctamente entendida, la eficacia no es propiamente una regla jurdica con


contenido sustancial que permita su aplicacin inmediata ni tampoco una tcnica
administrativa que lo haga asumible, sino ms bien -como dice PAREJOALFONSOTaL
es una calidad axiolgica alcanzada, que "supone un juicio sobre los resultados de la
actuacin administrativa', por lo que no puede medirse por la propia Administracin ni
coetneamente sino por los usuarios o administrados. Para llegar.a ella, la eficacia ha
servido como una obligacin de laAdministracin y de los administrados a servirtuosos
en sus actos procedimentales, y no como un mero principio de orden programtim a
futuro para la Administracin en general.
La norma bajo comento acoge el valor eficacia en su aplicacin a la gestin de los
procedimientos administrativos. Teniendo en cuenta que todo procedimiento administrativo es instrumental, esto es, no es un fin en si mismo, los actos del procedimiento
administrativo tienen porfinalidad servir a la proteccin del inters general, garantizando
los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general. Por ello, se dice que en el procedimiento deben hacerse
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre la realizacin
de formalismos que no incidan en su validez, ni determinen aspectos importantes en
la decisin final, disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a
los administrados. En ese sentido, el principio de eficacia no puede menos que servir
de base para otros principios netamente procesales como el informalismo en favor del
administrado y la verdad material. Pero tambin se deriva que las partes deben hacer
prevalecer el cumplimiento de fines y objetivos de los actos y hechos administrativos
sobre las formalidades no relevantes, aplicando criterios de economa y flexibilidad en
favor del administrado. En ese sentido, de este principio se desprende la regla de la
economa procesal dirigida a evitar la realizacin de trmites innecesarios, de reproducir
actos ya realizados, de retroceder actuaciones procesales, la conservacin de actos,
y propiciar la subsanacin.

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa


competente deber verificar plenamente los hechos que srven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autodzadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados
o hayan acordado eximirse de ellas.

(78)

PAREJO ALFONSO, Luciano. "La eficacia como principio juridico'. En:. Documentacin administraVa, Nos 218-219,1989, p. 20 y ss.

Juan Carlos Morn Urbina

En.el caso.de procedimientos tritaterales la autoridad administrativa


estar facul.
tada a verificar por todos los medios disp.onibles la veri e'loi'ecr,fs
qu" le
son propuestos por las plrtes, sin que ello signifique una sustitucin
del eber
probatorio que cone.sponde a estas. sin embarg, h autoridad
aomisirativa estara
oDra-da a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar

tambin al inters pblico.

CONCORDANCIAS INTERNAS

4rt.57.2
159
162
Arb. 219 y ss.
Art.
Art.

Suministo de informacin a las endades por parte de los administrados


Actos de insfrlccin
Carga de la prueba
Procedimiento trilateral

couENTARros

Por el princpio de verdad material o verdad jurdica objetiva, las autoridades


instructoras de los procedimientos tienen la obligacin de agoiar de qcio los
medios de
qru9ba a su alcance para investigar la existecia real de-hechos que son la hiptesis
de las normas que debe ejecutar y resolver conforme a ellas, p"r" pti*.
la respectiva
consecuencia prevista en la norma. Por ejemplo, la Administracin d'ebe acreditar
si se
incurri en la conducta descrita en la norma como infraccin administrativa
o si existe el
hecho impedivo para que un administrado obtenga una licencia para
alguna actividad
econmica' El princpio se sustenta en que en los procediments administrativos
no
se trata de resolver conflictos intersubjetivos como en los procedimientos
arbitrales o
judiciales, sino de decidir directamente asuntos
de inters pblico po,
contenido
en los que la aplicacin de la norma a los casos concretos no pued depender
",
de la
voluntad del particular de no aportar el material probatorio pertinenta
En aplicacin de este principio, las actuaciones probatorias de
las autoridades deben estar dirigidas a la identificaci-n y comprobacin de los hechos reales producidos
y a constatar la realidad, independientemente de cmo hayan
sido alegadas y, en su

caso' probadas por los administrados participantes en el procedimiento.


En sentido
inverso,. el principio pretende que la probania actuada en
el procedimiento permita
distinguir cmo en realidad ocurrieron los hechos (verdad rea o material)
de lo que

espontneamente pueda.aparecer en el expediente de acuerdo a las pruebas presn_


tadas por los administrados (verdad formai o aparente), para dar
la solucin prevista
en la ley' Debe tenerse en cuena que siendo la actuacin administrativa
la ejecucn
de la voluntad de la ley, corresponde a la autoridad apreciar s exrten
en cada caso,
los presupuestos de hecho de ras normas (ej. contamnacin ambientar),
para poder
aplicar la consecuenca jurdica prevista en iamisma norma (ej. ;;d;
correctiva, de
remediacin o sancin administrativa).
En ese sentido, la actividad probatoria de la autoridad debe
seroficiosa e incorporar
todo hecho notorio o relevante que sea menester para aplicar la voluntad
de la ley, in-

formacin priblica que obra en las entidades estataies, qul


esten en pa-Jr ae la entidad
por otras razones, o circunstancias simirares. como
bien apunta ooru_o*,, "(...)

(79)

GoRDlLLo,AgustnA. nabdo de DerechoAdministatw. Pae general.Tomo


. Fundacin de
Derecho
Administravo y Ara Editores, Lima, 2003, p. lX-41.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

en el procedimiento administravo el rgano que debe resolver estra sujeto al principio


de veidad material, y debe en consecuencia ajustarse a los hechos, prescindiendo de
que ellos hayan sido alegados y probados por el particular o no, por ejemplo, hechos
y pruebas qe sean de pblico conocimiento, que estn en poder de la Administrain por otras circunstancias, que estn en expedientes paralelos o disntos' que la
Administracin conozca de su existencia y pueda verificarlos, etc-'. Lo dicho, de modo
alguno autoriza a que la autoridad resuelva fundndose en datos ciertos o realidades
qJ" no estuvieren incorporadas en el expediente. Por el contrario, la autoridad debe
previamente incorporar esa evidencia obtenida de oficio en el expediente, para que
ios administrados puedan controlar su actuacin como manifestacin de su derecho
a probar.
Conforme a la verdad material, la Administracin tiene el deber de adecuar su
actividad probatoria a la verdad material, lo cual no solo se logra con las acciones
probatoris en el procedimiento de evaluacin previa, sino con la fiscalizacin posterior
positivo y a
ien tos procedimientos de aprobacin automtica, los sujetos a silencio
L presuncin de veracidad) en los que se convierte en el instrumento necesario para
qub la autoridad pueda reconocer la verdad de los hechos no obstante haber provisionalmente aceptado lo solicitado por la Administracin.
Constituyen evidentes incumplimientos a este principio, que la autoridad instructora resueM el expediente ajustndose nicamente a lo que las partes quisieron
aportar, a lo que ellas manifiesten en sentido uniforme, acudir al mero vencimiento
de plazos procesales que impidan actuar probanza, denegar situaciones favorables a
los administrados porque no acreditiaron probanza especfica respecto a situaciones
o circunstancias que ya son de conocimiento de la entidad o resolver en determinado
sentido alegando que se deniega la tesis cntraria porque el administrado no ha podido
probar su posicin, etc.
para la comisin redactora este principio deba tener un alcance amplio para todo
procedimiento administrativo, sea de oficio o de parte, constitutivo o recursal, general
b especial, pues as le demanda el inters prlblico comprendido. Sin embargo, al nivel
de las comisiones revisoras posteriores, se incluy una moderacin tratandose de
procedimientos trilaterales. Segn esto, en los procedimientos trilaterales la autoridad
estar facultada (no obligada) a verificar por todos los medios disponibles la verdad de
los hechos propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustucin al deber
probatorio que cofresponde a estas. Dicha regla conene una excepcin si se trata
de un procedimiento trilateral que involucre inters pblico, en el que sf la autoridad
administrativa estar obligada a ejercer dicha facultad. En virtud de esta disposicin,
la instruccin de un procedimiento trilateral tendr dos hiptesis algo artificiales: que
la decisin de la autoridad pueda involucrar inters pblico, en crlyo caso la verdad
material ser un deber de la Administracin, y los procedimientos trilaterales que no
involucren inters pblico, en cuyo caso el esclarecimiento de la verdad se limita a los
hechos aportados por los sujetos procesales.

Juan Carlos Morn Urbina

l'12'

Principio de particioacin.'Las entidades


deben brindar las condiciones necesarias
a
todos ros administrados para r...d.i.j,lnrormacn
que arniiiJrri, rn expresin
de causa, salvo aquenas
{ue aftcta, ij i:ilil p..r;6;#,ias a h
sesuridad
nacionaro ras oue expresamente s.an
icu;p"-,
posibiridades
de participaci de os aomiritil;;a
representantes, en aqueilas decisiones
g,eesr'
c*, rrtrur.*e rquiersistema
rvves,,
quedal.t
cuarourersrstema que Drm*e
permita ra rif,cin
difusin,
et servicio de acceso a

rJi'*t

li-bls:,lrr::

railformac]9n

d;ffi;ffi

il

yiip-ln.n

CONCORDANCIAS E(TERNAS

il;rilidv"'r*

'!q

Declaracin Universalde l1s Derechos


Humanos, art. 21
Dectaracin Amercana de oeiec
,, oes'biiiomore, art. zo
Pacto tntemacionatde oerectj
vr. yi,i, .rt. zs
Conve.ncin Americana soore oercos

constitucin
Ley No 27906
Ley No 2792r
Ley No 29091

rrir. ti.
An.zc;j,'i;'iil' "'

zs

Ley de Trang.qrercia ycce_so a ra rnformacin pbrica


Lgy-q* mohca a ulv i rr.nrprrrncia yAcceso a ra rnformacin
pbtica
que modifica el art. 38 de la Ley
del procedimiento Administativo
No
esrabrece
pron-eilr;*
ra
?7444v
dispos*ivos
resares en er portaider estaoo perun;l
;;,L:ristituconares
te-v organiGr e.ii.lrtir.9 (arts..
tV, piincipio de parricipacin

Fy

g:T"r

;;
29158
Lev N.27867 il&'$3,1i1tU*.1,'*rlffi,n1:lti#J:ffiT:ll&
Lev No

Ley No 2Bi

s-.

R'J'

ry:
No

en asuntos regionales)
-pi.-,
Ley Marco iiE
pubrico (art.
2. riterar f), deber de respetar y
convocar instancias de participabin
",

75,

aiu;;)'---'
06e2001-pcM c,ea F,ti Jei'
Nqrq y procedimient6i.tini*, para actuarizacin
de contenidos
del portal

,"

16G2002-rNEr

del Estado

D.s. N0 072-2003-pcM negtamento


ae-raley oe Transparencia y Acceso
a ra rnformacin
pblica
R'M' M 39&200&PCM Lineamientos para

de endades

uniformizar contenido de portales


de transparencia

D's' 06$2010-PcM Portatoefnsparencia


Estndaren

_
R.M. N020G20.tGpcM

pbtica

tas Endades de laAdminisfacin

del porrat
,p;ifi de Transparenca
ig:g::,::l_r.f,,,:,llFtltggn
oh d;];ffi

Estandar de entioaoes

CONCORDANC'

Af

20.2

Art 48.8
Arts. 55.3; 55.4;

Art.110
Art. 160

Art.

181

Art. 182
Art. 185
Art. 239.10

Notifcacones
presidencia

ta
SS.5 l:Ek!",r^g:
oeoerese losil;i#ff

detConsejo de Minisbos

Contendo del derecho de peticn


a la informacin del expediente
Participacin de los administraos
nudiencia pblica
Periodo de informacin pblica
l-altas adminishativas

lccflo

couENTARros

Para una rear democratizacin der poder


pbrico no basta que ras estructuras
lticas habiriten ra participa"ion
po.

"roaJa;;,;

"

ersistema;;"ti;""rcontempre

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

\-)

instituciones de la democracia participativa. No se trata de abordar los modos de


participacin en los asuntos mximos del poder, a lo cual se dedica el derecho a la
participacin poltica, los mecanismos de gobierno republicano, y los derechos elector+
les. Se trata de un escaln menor en el poder: la Administracin Pblica. Es necesario
que la democratizacin tambin sea exigencia para la Adminisacin Pblica que es

la estructura organizativa del Esiado que ms cercana est a la ciudadania por ser
el nivel estatal que tiene que ver directamente con la satisfaccin de las necesidades
colectivas y la definicin de intereses pblicos..
Adicionando a la estricta sujecin de la ley, y los limites de la accin administrativa,
para que la democracia sea confiable para la colectividad, debe sujetarse al principio
de participacin de los administrados en la actividad administrava.

La participacin de los administrados en la actividad administrativa persigue


refoza las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la administracin, para
completar los esfuerzos, reorientar el alcance del inters pblico desplazndolo de
aquello que es determinado por laAdministracin y sus funcionarios, para comprender
los intereses de la sociedad civil direcamente, y finalmente, legimar la actividad del
poder administrativo.
A lo largo de la Ley se ha dado preponderancia a la introduccin del principio de
participacin administrativa como elemento indispensable para la revolucin democrtica
en la actuacin administrativa. La Ley ha dado un triple tratamiento a la participacin
poltica: la consagracin como principio de toda actuacin pblica y del procedimento administrativo mismo que se dedica este artculo, como derecho subjetivo de los
administrados (arts. 55, 108.2, 110) y como caracterstica estructuralde toda entidad

pblica (art. 181).


Por ello, esta norma se dirige a la Administracin y a los administrados, imponindoles el deber de adecuar sus actuaciones de modo que favorezcan, permitan, faciliten
o viabilicen la participacin de los administrados en los procedimientos administrativos,
y no la obstruyan, dificulten, dilaten o cancelen.
La participacin no tiene una sola forma de expresin en el mbito administrativo. De
suyo, esta Ley contempla de modo directo e indirecto diversos modelos e instituciones a
travs de los cuales la participacin va a estar presente en la actuacin administrativa.

Teniendo en cuenta la forma de vinculacin del administrado con las respectivas


Administraciones Pblicas, una primera clasificacin de la forma de participacin es
la de participacin directa e indirecta. Por la participacin directa tenemos aquellos
supuestos en los que los administrados a ttulo individual o colectivo, actan sobre la
tramitacin del procedimiento. Por la participacin indirecta, tenemos aquellos supuestos
en los cuales los administrados participan en rganos de la Administracin, en la cual
no acta con su inters directo en un expediente en especfico sino como representante
de la colectividad y se integra en un rgano administrativo colegiado.
La participacin tambin puede ser en la funcin o en la organizacin administrativa. La partcipacin en la organizacin comprende todas las variantes por las cuales
los administrados se integran al interior de la administracin junto a la autoridad administrativa en representacin de diversos intereses, mientras que la participacin en la
funcin administrativa congrega los supuestos en los que la colectividad actua desde
el exterior de la Administracin como colaborador de los intereses pblicos (denuncias,

Juan Carlos Morn Urbina


perodo de informacin pblica, euciencia pblica,
presentacin de sugerencias, etc.).
Asu.vez, ra participacin en ra organzacin admini;trati;ail;";;
tturo individuar
o colectivo, segn sea que el administrado represente
sus propios intereses, o sea
representativo de algn grupo social.
Tambin la participacin admjnishativa puede ser
de orden decisoria o consultiva,
segn sea la nafuraleza y efecto de la actividad administratiu"soi'n
nncin pblica.
En la participacin consulva, los administrados
confibuyen con su accin a la formacin
de la voluntad de las entidades manera de consejo,
bnaar nformcon, sin llegar a
ser definitorio del sentido de la decisin administrativa.
Por el contrar, ta participacin
decisoria, la actvidad de los administrados forma parte de la voluntad
de la entidad en
la cual particpan, como sucede en ra integracin be
rgano" .oigLdl..

Finalmente, los autores han clasficado las formas de participacin


administrativa,
segn el momento en el cual se produce, en particpacon preecsional,
decsional,
postdecisional,
o
segn se produzca durante ia inicLcin, i;rt
y aregaciones
de un procedimiento, durante ra fase decisonar, o en ra
";;i;
fase de;;;;posterior
a ras
decisiones pblicas ya emitidas.
Algunas de las formas mnimas de participacin que la normativa
ha mntemprado
en sede administrativa son:

Acceso a ra informacin generar y especfica que poseen


ras entidades. (arts. 5s.3,
55.4, 110, 160)

Presentacin de opiniones ante las autoridades (art.55.11)


Audiencias Pblicas (art. 1g2 y ss.)
Perodos de informacin pblica (art. 1gS)
Participar en prestacin y contror de ros servicios pbricos
para asegurar su efi_
ciencia y oportunidad (art. 55.6).

1'13' Principio

de simplicidad.. Los trmites establecidos por la


autoridad administrativa
debern ser sencillos, debiendo eliminarse tod..ffi.jlaiJinnliigr.;
es decir,
tos requisitos exigidos debern ser racionare. y
fines que se
persigue cumplir.

";;H;;.

CONCORDANCIAS D(TERNAS
Ley N0

29158

drl.l{T

Ley, orgnica.
Ejecutivo (art.
ciudadano - simplicidad)

il numerar 3, principio de servicio ar

CONCORDANCI,AS INTERN.AS
S!.196,1, 36.2 Legatidad det procedimiento

.2
1
4r!. 19.i
Nt 7s.t
Arl.37

39

Contenido del'TUpA
Requistos para la reafizacn delprocedimento
administravo
Facittades'de ta F,e.Jnc er'oisr0, de Minisfos
Deber de verar por u encaiii rs'aiac,ioneJ'fro-oimientates

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

couENrARtos

La simplicidad consiste en dotar de sencillez y facilidad de comprensin al procedimiento, buscando evitar, su complicacin por cuaiquier aspecto riguroso de la
secuencia procedimental. No solo se trata de un principio dirigido a mejorar la gestin
de los procedimientos y tmites en s, sino tambin, y quiz sea la parte ms l del
principio, se dirige a la organizacin de los procedimientos administrativos, a la seleccin
del tipo de procedimiento, a la fijacin de costos, al establecimiento de trmites, a la
expresin grfica de la informacin pblica, a la simplicidad con que la Administracin
debe expresar sus decisiones y actuaciones a los administrados. Los criterios determinantes para estructurar un procedimiento y fijar sus exigencias son la razonabilidad
y la proporcionalidad.

Cuando se contrara este principio, surge la nocin de "barrera burocrtica" que


comprende todos los actos administrativos o normas generales que modifican la situacin jurdica existente para la realizacin de una actividad econmica de una manera
ilegal o irrazonable, provocando un cambio en la regulacin del mercado que afecta
a cualquier administrado que pretende ingresar o permanecer en 1. Por lo general,
dicha modificacin est vinculada a: i) exigencia de requisitos, obligaciones y cobros
indebidos; o ii) establecimiento de impedimentos o limitaciones en la actuacin de los
mismos
Las baneras burocrticas son de dos tipos. Barreras itegales son las que conenen
exigencias, requisitos, prohibiciones y/o cobros que exceden el mbito de competencia
de la entidad que las impone, contravienen el marco legal promotor de la libre iniciativa

privada o las normas y principios de simplificacin administrativa; o han sido emitidas


sin respetar los procedimientos y formalidades necesarios para su imposicin. Por su
parte, las barreras burocrticas carentes de razonabilidad, son aquellas exigencias,
requisitos, prohbiciones y/o cobros que no se justifican en funcin del inters pblico
asignado a la autoridad administrativa (medidas arbitrarias), asl como ser desproporcionadas a la finalidad perseguida o constituyen opciones ms gravosas para la
libertad del administrado (medidas desproporcionadas) o establezcan discriminaciones
injustificadas entre los ciudadanos (medidas discrminatorias).
Lamentablemente constituyen casos frecuentes de transgresiones a la simplicidad
administrava y, por ende, barreras burocrticas, las siguientes:

lncluir un procedimiento de control preventivo directamente en el TUPA sin norma


previa que cree el Procedimiento.

Exigir requisitos no contemplados en las normas para la obtencin de una licencia


(ej. conformidad de vecinos para licencia de funcionamiento o de obra).

Desconocer las licencias o autorizaciones obtenidas por silencios administrativos

(ej. mediante actos tardos o inicio de procedimientos sancionadores contra el


administrado por ejercer la actividad habilitada).

Desconocer la calificacin del silencio positivo que corresponde a algn procedimiento, estableciendo mediante norma propia un silencio distinto.

Exigir renovaciones, canjes o actualizacin de licencias que son de vigencia indefinida (ej. licencia de funcionamiento).

Juan Carlos Morn Urbina


Limitar er horario de funcionamiento de aciividades
conrerciares, industriares o
profesionares de manera generar para arguna
circunscripcin o i,"eno otras
medidas menos tesivas que togren et objeivo Oe garantizli
h p;;j;""quitidad y
medio ambiente.
Exigir d.erechos no aprobados mediante ordenanza previa
debidamente pubricada
(ej. arbitrios o tasas)
Exgir derechos de tramitacin en procedimientos que
no corresponde (ej. proce_
dimientos recursares o para ejercer er derecho de contradiccion
L e oerensa.
Exigir derechos de tramitacin determinados en funcin
a criterios distntos al costo
del trmite del procedimiento, sino en er varor de ra
obra
ros metros lineales de cableados o canalizacin, el nmero de " "", "utiJ="da,
elementos a instalarse (ej.
postes o antenas), en funcin de ra dimensin
der avso oe puori"io"J, en funcin
de los ventas anuales del ciuoadano, etc.
Exgir derechos de tramtacin en exceso ar tope de
1 ulr no aprobados previamente por ordenanza, no pubricados, no ratificados por
ra *rni"iriJ"o provinciar
o no incluidos en el TUPA.

Aplicar subsdios cruzados entre ros costos de ros procedimientos


a su cargo,
incrementando
algunos para abaratar otros.

Exigir costos adicionares. a.ras tasas por rearizar arguna


actividad econmica (ej.
pago por seguros, formularios, flderes, fianzas,
et.)

Suspender el ingreso o ra resorucin de determinadas


ricencias, autorizaciones
o concesiones de manera generar o soro en consideraci"
o irg"" situacin
particular de los ciudadanos (ej. tener adeudos
con la

entidad). "

Establecer distancis mnimas para realizacin de actividades


comerciales o

mercantiles.

Aprobar fechas de antigedad para vehcuros en servicio


de transporte.
Exigen pagos por ingreso a rugares pbricos sin contraprestacin
a cambio (ej.
playas pbticas).

1'f

4'

Principio de uniformidad.'La autoridad administrativa


deber establecer requisitos
simitares para hmites simirares, garantizando que i.i
a ros principios
generales no sern convertidos n h regla general.
rooaiir"rnciacin deber
basarse en criterios objetivos debidamenie sustentados.

{;;,*l

CONCORDANCI.AS INTERNAS

99
S.40
Art.41
Arl.44
Art.48
{+

Requisitos parara rearizacin der procedimiento adminishavo


Documentacin prohibida de soticitai-Documentos
Derecho de famitacin
Facultades de la presidencia delConsejo de Ministros

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

couENrARtos

El principio de uniformidad tiende a que todos los niveles de la Administracin, al


los
estructrar piocedimientos similares, guarde homogeneidad en el establecimiento de
y
calificaciones,
de
silencios
tipo
inskncias,
exigible,
(iasas,
documentacin
quistos
Con l" finalidad de favorecer la previsibilidad de la ciudadania, las exigencias
"i".j.
n tos proceOimientos deben parecerse lo ms posible. Por ejemplo, contraviene esta
no*iu" los procedimientos para obtener una licencia de construccin sean objeto
Je distintas exigencias y reglas segn la inspiracin de cada autoridad municipal' La
y
es que los-constructores cuenten con procedimientos, costos, silencios dems

idea
requisitos uniformes en todas las municipalidades'
para desanollar sus TUPAS
Si bien la discrecionalidad inicial dada a las entidades
unidad en la estructuracin
de
atisbo
de
cualquier
desintegracin
la
pueO ienOer a
be los trmites, se pretend aminorar el riesgo, con la consagracin de las siguientes
reglas contenidas en la leY:

la calificacin
Establecimiento de algunos criterios que no podrn ser variados en
sen autoley
cuales
la
desde
determinado
habindose
en los procedirnientoJ,
mticos, cuales de evaluacin previa'
procedimientos (art.
Establecimientos de las reglas para frjar la estructura de los
3e).
Clarificar la documentacin prohibida de solicitar (art. 40) y a aquella sucednea
obligatoria de percibir (art. 41).

(art. 44 y
Fijacin de criterios para las tasas en los procedimientos administrativos
ss).

La necesidad de recabar ratificaciones de otras instancias o aprobaciones sectoriales respecto a los proyectos de TUPAS institucionales'
Algunas tcnicas altemativas que tambin se fundan en este principio' son la

aprobalin de instructivos o directivas por autoridades nacionales (ej' lndecopi) a

las cuales deban sujetarse las autoridades institucionales, e incluso la aprobacin de


leyes marco por tipo de procedimiento (ley marco de licencia de funcionamiento o de
licencias de construccin).

a los admi'
y
cada
sobre
confiable
completa
veraz,
informacin
representantes
sus
nistraos
trjmte, de modo ial que a su nco, el administrado pueda tener una conciencia
bastante certera e cl ser el resultado final que se obtendr'

.15. pdncipio de predictibilidad.- La autoridad administrativa debe brindat


o

2g158
Ley No 27915

Ley No

Ley Orgnica del.Poder Ejecuvo (art. ll, numeral5, principio de servicio al

ciudadano' nredicbilidad)
Cdigo de tica de la Funcin Pblica @n.7.2,deber de transparencia)

Juan Carlos Morn Urbina

cauENTARros

La predictibiridad como expresin de ra seguridad jurdica


en er mbito administrativo
cumplir con el principio de predicbilidad en la actuacin
admnistrava, exige que
las autoridades entreguen informacin de
ca procedimiento que

rena tres calidades:


informacn cierta, iriformacon
confiable,
con elobjeto claro
de generar en los admjnistrados "o*pi"talinrormacion
ta eipectativa razonablemente fundada
sobre cul ha
de ser la actuacin der poder en apricin Jet
oerech
riesgo de
incertidumbre sobre la manera en que ser
tramitada y resuelta la situacin sometida
a la decisn gubemativa. Elobletg bet principio
qu" ro.-"J,ninoo" partir de ra
informacin disponibte puedaniabe,
""
t"n"o"
"

y.;;;';"rquier

"'lue

Este principio constituye


ieflejo en el mbito de las relacones administrativas
-el que
del principio de seguridad jrdica
ha sid calificado por elTribunal constitucional(e)
como un principo consustancial al Estado constitucionar
e oereJo que "transita todo
el ordenamiento, induyendo, d,esde ruego, a ra
l.orma
ro preside,, y su
reconocimiento se encuentra "implcito-en nuestra
consttucon,lr].riu" se concretiza
con meridiana claridad a travs de distintas disposiciones
consiucoiales, algunas de
orden generar, como ra contenida en et artcut
z, l" z+, p"rIsr"io a) ("Nade est
obligado

eun;il;;;

a hacer ro que ra rey no-manda, ni impeoioo


ge-ncl?ffiJ'era no prohbe"),
y otras de arcances ms especficos, como
ras contenidas en ros rticuros 2, inciso
24,
pargrafo d) ("Nadie ser procesaoo ni
condnado por acto u o,'ni.n qu" ar tiempo
de
cometerse no est previamente carificado en ra
rey,
e
inequvoca,
como infraccin punibre, ni sancionadocon pena
no prevista en t tey" y 13g, inciso
3, ("Ninguna persona puede ser desviada oe-ta
unso"ion pi"o"ilrinada por

d";;;;;*b?r,

ni sometida a procedimiento distinto oe toslreiam"nte

rganos jurisdiccionales de excepcin, ni picomision"=


cualquiera que sea su denominacin").

ta tey,

"si"or""i",

njuzgada por

""p"iat""li""o""

at efecto,

Aplicaciones del principio de previsibilidad


La aplicacin de este principio involucra que
el suministro de cualquier informacin
a los ciudadanos sobre secuencias uet prodoimiento,
comfetncialaoministrativas,
tasas o derechos de trmite, criterios admnistrativo"
n-ttros, permitan a
los ciudadanos anticiparse y planificar sus
para ello, esa informacin
acvidades."nt"oi"",
debe
ser confiable y solo puede ser as, en la medida
en que r"
datos
importantes o sea inactuar o simpremente inexacta. para
ejro, en prncipio, ra Ley incorpora
algunas reglas que refuezan ra predictibiridao
a.traves ae os preie-dentes (art. vr), ra
delimitacin de ra discrecionaridd para carificar
ros procedimiJnto"
TUpAs (art.
31 y ss.), la notficacin de ros recursos proceJente
y ra indicaci" "n'ro"
"r agotamiento o
no de tas vas adminisrrativas (art.24),ia puuticaco
o" r", J"'nl-Loorautes para
la Adminstracin prrbrica_(art. iez, r inlJn
de requisitos y dems regras de ros
procedimientos en los TUpAS, etc.

#;;;i;e

En lo particulac un ejempro embremtico


de ra bsqueda de previsibiridad en ros
procedimientos urbansticos consttuye
la certificacin oe parametios uioanisticos que

(80)

STC Exp.

No

0Or6-2002-AtiTC.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

le permite a cualquier administrado obtener con ancipacin al procedimiento de habilitacin urbana y edificacin, la declaracin de la autoridad acerca de los parmetros
de diseo aplicables a un determinado predio urbano (ej. zonificacin, uso permisibles
al suelo, coeficientes de edificacin, retiros, entre otros) y apareia la responsabilidad
de la entidad de ceirse a los datos certificados durante los 36 meses siguientes, sin
que cualquier cambio normativo posterior le pueda ser aplicable.

1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitacin de los procedmientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la fiscalizacin posterior;
reservndose la autoridad administrativa, elderecho de comprobar la veracidad de
la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar
las sanciones pertinentes en caso que la nformacin presentada no sea veraz.

CONCORDANCIAS DERNAS
D.S. N0

096-2007-PCM Regulan la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedimientos

R.M. N0

048-2008-PCM Aprueban Directiva

adminisftivos por parte del Estado


N0 001-2008-PCM'Lineamientos para la impiementacin y funcionamiento de la Central de RiesgoAdministrativo'

CONCORDANCIAS INTERNAS
Ari.31.2
Art. 32
Art. 39.2.3
4r1.41.2

Art.104.2
Art. 165

Rgimen del procedimiento de aprobacin automtica


Fiscalizacin posterior
Criterios para estructurar el procedimiento administrativo
Presentacin y admisin de documentos
lnicio de oficio del procedimiento administrativo
Hechos no sujetos a actuacin probatoria

ca*ENTARtos

Este principio implica que las autoridades al disear los procedimientos en sus
TUPAS o al regular los procedimientos especiales deben privilegiar las tcnicas de
control posterior, en vez de las tcnicas de control preventivo sobre las actuaciones
de los administrados. Como tal debe calificar mayoritariamente sus procedimientos
como de aprobacin automtica y de evaluacin previa con silencio positivo, a la vez
que afianzar su rol de verificador de la veracidad de los argumentos, documentos y
declaraciones presentadas. Los procedimientos de evaluacin previa con silencio
negativo deben ser los menos que las entidades mantengan en sus Textos nicos de
procedimientos administrativos.
Los controles posteriores, a diferencia de los controles ex ante, se sustentan el
respeto a la libertad individual de los administrados y en la confianza que el Estado
deposita en la veracidad de sus actos y declaraciones. La presuncin de veracidad,
privilegia la honestidad en el actuar y releva a los ciudadanos honestos de los costos
innecesarios dirigidos a acreditar, por terceros o documenlos, por ejemplo, sus antecedentes o su estado civil el lugar de su domicilio o su buena conducta.
Por este principio, el Estado declara que ha privilegiado el respeto a la libertad de
iniciativa privada y a la eleccin de las decisiones que los administrados puedan efectuar, facilitndonos para ello, las autorizaciones, licencias o permisos previos. Esto no

Juan Carlos Morn Urbina

significa que el Estado renuncia a su funcin flscalizadora, sino que esta se acomodara

al momento posterior de la accin privada de modo que multai elevadas, sanciones


penales y rganos de control eficaces se constituin en elementos
disuasorios que
inhiban la falsedad.

Los principios sealados servrn tambin de criterio interpretativo para resolver


las
cuestiones que puedan suscitarse en laaplicacin de las'reglas de procedimiento,
como_

parmetros para la generacin de otras disposicion--es administrativas


de

carcter general, y para suplir los vacos en el ordehamiento adminiitratvo.


La relacin de principios anteriormente enunciados no ene carcter taxativo.

ANTECEDENTES
Art.32
Art.2

l-tlQp.l

Ley

No

l{ryEos de simpticidad, ceteridad y eficacia


25035 Principios de presuncn de vracidad, desconcentracin de

procesos decisorios, eliminacin de exigencias fozosas y formalidades


cosiosas, participacin de ciudadanos
LNGPA Principio de imparcialidad

Art.10

CONCORDANCTAS INTERNAS

lll

T.P.

Art.

T.P.

Art. V,
Art. Vlll,

T.P.

2.10

Art.3

\rt.75.2
4rt.108.2

Finalidad
Fuentes del procedimiento administravo
Deficiencia de fuentes
Requisitos de validez de los actos adminishativos
Deberes de las auloridades en los procedimientos
Solicitud en inters generalde la cbcdad

couENTARros

.len diferenciar
!r9. funciones que cumplen los principios del procedimiento administrativo se suesegn se trate
del momento prenormativo, del momento de generacin
normativa, as como del momento de la aplicacin de las normas mismas.
En el momento prenormativo, los principios representan la toma de posicin que
entre varias altemativas posibles, el legislador adopta para que le sirva de fundamento,
de base y de cause para el desarollo posterior de la normativa esencal del procedimiento administrativo.

En lo postnormativo, los principios cumplen una triple funcin:

a.

criterios interpretativos obligatorios de las normas administrativas


Los prncipios siryen a las autoridades administrativas, administrados y dems

agentes que deben interpretar la norma (por ejemplo, jueces en el proceso


conten_
cioso administrativo) para que en funcin de ilos puboan resolver los problemas

hermenuticos en la aplicacin de los preceptos del procedimiento administrativo, no solo en lo que concierne al procedimento generat, sino cualquer
duda
interpretativa en lo que respecta a los procedimienios especiales. Reipecto
de
las autoridades esta funcin se refuerza con el deber de esempenar
todas sus
funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo
75 nciso
2)' Finalmente, y acaso sea su efecto ms importante, cada uno de 1art.
ios principios

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

sirven como parmetro para valorar la correccin de la actuacin llevada a cabo


por las autoridades administrativas a cargo de los procedimientos.

b.

lntegradora de tos vacos del ordenamiento


Los principios tambin sirven a las autoridades, administrados y dems, para

cubrir los vacos que la normativa tenga, de modo que pueda crearse a partir de
los principios un criterio jurdico para la resolucin del caso en concreto. A este rol
tambin se refiere el artculo Vlll del mismo Ttulo Preliminar'

c.

Referente para generacin normativa


Tambin estos principios tienen como funcin servir de referente o pametro para toda
autoridad administativa cuando deben dictar normas sobre desanollo del procedimiento
administrativo general, o de procedimientos especiales (art. ll' 3).
Estas funciones principales de los principios del procedimiento administrativo no
deben servir para soslayar que tambin tienen como funcin complementaria el de
ser utilizados como criterios obligatorios para las autoridades cuando deben dictar
actos de administracin intema (art. 1.21').

Carcter no taxativo de !a relacin


Finalmente, la norma ha querido evitar cualquier contradiccin con otros principios
administrativos que los legisladores puedan establecer para algn procedimiento en
particular, acudiendo al sealamiento que esta enumeracin no es taxativa, en sentido
de ser excluyente de otros principios que informen otros ordenamientos administrativos
especiales. Por ejemplo, as acontece con el procedimiento sancionador que contiene
sus principios propios (art. 230), y en materia de contratacin pblica.

1.
2,

ARTCULO V.. FUENTES DEL PROCEDIMIENTO

ADMtNrsrRATnto
El ordenamiento jurdico administrativo ntegra un sstema orgnico que tene
autonoma respecto de otras ramas del Derecho.
Son fuentes del procedimiento administrativo:
Lasdisposicionesconsttucionales.
Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento
Jurdico Nacional.
Las leyes y disposiciones de ierarquia equivalente.

2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.

Los Decretos Supremos y dems normas reglamentarias de otros poderes


del Estado.
Los dems reglamentos del Poder Eiecutivo, los estatutos y reglamentos
de las entidades, as como los de alcance institucional o provenientes de
los sistemas administrativos.
Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
La judsprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que
interpreten disposiciones administrativas.

Juan Carlos Morn Urbina

2.8.

2.9.

Las resoluciones emitidas por la Administracin a


travs de sus tribunales
o consejos r.egidos por leyes especiales, estabreciendo
oitri. interpr".
tativos de arcance gee.ql y oebiaamerite pubricaai. eiis -lcsones
generan precedente administrativo, agotan a va
amniti* v no pueden
ser anuladas en esa sede.

Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades


facultadas expresamenfe para absorver consurtas so6re ra interpretacin
d; rm-;
administrativai que apriquen en su rabor, eamte aifunoas.
2.1A. Los principios generales delderecho administrativo.
Las fuentes sealadas en los numerales 2.7, 2.g, 2.g y z.to
sirven para interpretar
y de limitar et campo de apticacin oet ordenlmi;ni;
;.,.fi

3.

Gir;';i;rfi

$;:

CONCORDANCIAS EffERNAS
Ley No 26889
Ley No 26902
Ley No 27412
D.S. No 00't-68-Jc
D.S. No 010-99-JUS
Ley No 27867
Ley No 27972
D.S. N" 008-2006.JUS
D.S. No 044-2001-PcM

Ley No 27783
Ley No 27867
Ley No 29158

!gV-l,trlp para la Produccin y Sistemazacin Legislava


organismos.y dpendencias Oet Eita-do de consignar
9l'g:.,1.-r,9:
denomtnacn

oficial completa en comunicaciones


L.f,$.
TEPlg* obt[actn de entidads de estudiar tas derogaciones
taotas ocumdas en normas de su mbito funcional
Normas pana identificar los decretos supremos, resoluciones
supremas
y ministeriales
Remisin de textos de normas de carcter generar ar Ministerio
de
Justica para sistematizacion
Ley Orgnica de Gobiemos Reqionales larts.3643)
Ley 0rgnica de Municipatidades
1arts. 3d y a5, ordeamiento jurdico
municipal)
Reglamento de la Ley N0 26889, sobre produccin y sstematizacin
legislava
para

etproceso de informacin que deben presen_


.!:9b]q::.gilqrios
tar bs tnsttuciones pblicas de las normas con rago de ley que
se

encuentran vigentes
Ley de Bases de la Descenhalizacin (arts. 10 y 11,
ordenamiento
administrativo en proceso de descentralizacin)
Ley 0rgnica de Gobiemos Regionales (art. 37, brdenamiento jurdico
regional)

'

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (art. 11, facultad normativa


del

Presldente)
D.S, N0 001-2009-JUS

Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad,


publicacin de proyectos normativos y difusn
e normas'fegab- d
carcter general

CONCORDANCIA INTERNA
T.P.Art. Vlll

Aplicacin de fuentes supletorias

couENTARros

Las normas constitucionares como fuente der Derecho


Administrativo

1.

Disposiciones constitucionales
deja claramente establecido

que la Constitucin, entendida como el


.El .artculo
conjunto del ordenamiento constitucional, vincula directamente
a anministracin para
resolver los casos que conozcan. Por ejemplo, tenemos:
los limites administrativos de

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

la actividad estatal por los derechos humanos (derecho de acceso a la funcin pblica,
derechos de participacin administrativa, derecho de acceso a informacin pblica, inviolabilidad de docrmentos y comunicaciones privados, libertad de asociacin, derecho

de peticin, principio de legalidad sancionador, derechos a exigencia de rendicin de


cuentas de agentes pblicos, derecho de insurgencia, etc.), los deberes posivos estatales (derechoi sociales y econmicos y artculo 44 de la Constitucin Pollca), la funcin
pbiica en la Constitucin, el rol del Estado en la constitucin econmica, la solucin
be controversias con el Estado, el rgimen de asignacin de recursos del Estado en la
Constitucn y de rendicin de cuentas por empleo de recursos y bienes del Estado y
finalmente los medios de control sobre los actos de la Administracin Pblica.
En este sentido, los rganos de la administracin Pblica tienen en las normas

constitucionales (principios constitucionales, aspectos orgnicos y dogmticos) fuentes


que de modo directo e inmediato subordinan la accin administrativa. En ese sentido,
l concrecin de las actuaciones administrativas (reglamentos, actos administravos,

actos de administracin, vas de hecho, etc.) tienen en las normas constitucionales


un primer referente para medir su juridicidad. Pero adems de ello, las autoridades
administrativas, para cumplir sus funciones deben seguir los criterios jurisprudenciales
sealados por la jurisdiccin constitucional en la aplicacin del ordenamiento jurdico,
as como realizai la interpretacin conforme a la Constitucin Poltica del Estado de
todas las normas jurdicas que ha de aplicar.
Un aspecto ciertamente debatible es si por efecto de develar el cacter normativo
de la norma constitucional para los rganos administrativos, estos tienen la habilitacin

suficiente para calificar la constitucionalidad de las normas que aplican y, en caso de


concluir en su descalificacin constitucional, proceder a abstenerse a su aplicacin o
simplemente inaplicar la norma que considere inconstitucional'

Z.

La posicin favorable del Tribunal Constitucional sobre el control difuso en


sede administrativa
El Tribunal Constitucional(81) ha puesto en el centro del debate constitucional y

administrativo nacional, uno de los temas ms controversiales en la compleja relacin


entre las funciones estatales: la aptitud que tendra la Administracin para apreciar la
constitucionalidad de una ley en sentido material, y, el tipo de consecuencia jurdica
que acarrea para el sis_tema jurdico que la Administracin concluya afirmando la inconstitucionalidad de la norma.
Para comprender la tesis asentada por el Tribunal tenemos que dar una lectura
conjunta tanto a la sentencia misma que instituye el precedente, como a la aclaratoria
de oficio que el propio Tribunal emitiera para complementarla. En primer lugar' el precedente jurisprudencial aprobado por el Tribunal Constitucional establece como regla
sustancial que:
"Todo tribunal u rgano colegiado de la Administracin Pblica tiene la facultad y el
deber de preferir l Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que
la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad
con los artculos 38, 51 y 138 de la Constitucin. Para ello, se deben observar los
siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante

(S1)

STC Exp.

No

3741-2004-AA/TC, caso Ramn Hemando SalazarYarlenque.

Juan Carlos Morn Urbina


para resolver la controversia planteada dentro de un proceso
administrativo; (2)
que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de
conformidad con'l
Constitucin'.
En nuestro entendimiento la posicin del Tribunal la podemos resumir
a favor de
reconocer la competencia para controla de oficio o a injtancia de parte,
la legalidad
de las
e inaplicarlas cuando las considere inconstitucionates
_leyes
fero de manera
le:trlcliva cuando se produzcan ros siguientes presupuestos subjetos (parte de ra
Administracin habilitada) y objetivos (la materia):

a.

Presupuestos subjetivos.- La competencia para inaplicar leyes solo conesponde


a los rganos de la Adminstracin: que renan cr"i. coni"iones: i) tribnales

administrativos u rganos colegiados; ii) que impartan justicia adminstrativa


con
fr?."tel nacionat; iii) que sean adscritos al poor Eecvo; y, vj qu" tengan por
finalidad la declaracin de derechos fundamentales de los administraos.
En principio, debemos reconocer que nos resula difcilmente comprensible
-desde
la esficta base constitucional- el sustento normativo para hacer eita

diferenciacin

nstitucional entre instituciones que pueden y no pueden hacer control difuso


en
sede administrativa. s1egt9 se desprende ntidamente de los artculos 3g, s1 y
138de la constitucin poltica, no comprendemos como solo lo hace para
algunoi
organismos y no para.otros,.que ni siquiera tienen base constitucional sinJlegal
(como los tribunales del
.poder Ejecutivo). como quiera que entendamos que-se
trata de una diferenciacin
de pura y simple convenenia, debemos abordarla
como tal.
La suma de estos elementos concunentes nos hacen afirmar que la facultad
solo
ie organismos de
carcter tribunalicio u rganos colegiados que se encuentran en la estructura
del
Poder Ejecutivo pero resolviendo controversias mediante procedimientos
trilaterales
con competencia tenitorial de mbito nacional. As, podn ejercer esra
atribucin, los
tibunales administrativos de los organismos reguladores, lnecopi, Tribunal
Fiscal,
Tribunal Registral, Tribunal de Consucode, etc.

es reconocida por el Tribunal Constitucional para una serie

Pero lo ms interesante regylla identificar qu dependencias administravas


no aparecen comprendidas en el mbito de esta facultad. por ejemplo, no
se encuentfan
los consejos municipales o regionales, ni ninguna endai de ese
mbito territorial
(no cumplen con la condicin de ser tribunals admnstrativos
ni imparten justica
administrativa con carcter naconal). Por lo mismo tampoco po"""n la
atribucin,
los organismos colegiados, como los directorios, consejbs oictivos
o comisiones
especiales, que tiampoco imparten juscia administratia. pero aun los
tribunales

y rganos colegiados calificados para esta funcin no pueden


ejercerla en todos
los casos, sino soro en aqueilos en ros que ra inapricatin t"njpo.
finaridad ra
declaracin de derechos fundamentales d-e tos administrado",
sea un con_
trol constucional pro homine, con lo cual se evita que esta atbucon
""'to "", sea ejercida
qaa p.roteger aspectos competenciales o garantas institucionales a favor de la
Admnistracin.

b'

Presupuestos objetivos.- Para el Tribunal Constitucional el control


difuso en
sede administrativa puede darse mediante un anlisis a iniciativa
de la propia
administracin (controlde oficio) o mediante la excepcin e inconstitucionalidad

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

que plantee el administrado (control constucional a instancia de parte), teniendo


cada caso presupuestos objevos distintos:

b.1. El control difuso puede plantearse y resolverse de oficio por los tribunales
administrativos y rganos colegiados solo cuando se trate de aplicar a un caso
concreto una norma legal que vaya contraria a la interpretacin que sobre ella ha
realizado elTribunalConstucionalde conformidad con el ltimo pnafo delartculo
Vl delTtulo Preliminar del Cdigo Progesal Constitucional; o cuando la aplicacin
de una disposicin contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constucional
establecido de acuerdo con el artculo Vll delTtulo Preliminar del Codigo Procesal
Constitucional((82)). Ntese que no se trata del caso en que la norma haya sido descalficada por el Tribunal Constltucional por inconstitucional, sino de la aplicacin
de una norma que pudiera -sin serobjeto directo del proceso constitucional- haber
sido interpretada por el Tribunal o sea sustancalmente idntica o vinculada a un
supuesto que ha sido materia de un precedente vinculante del Tribunal.
b.2. El control difuso puede darse a instancia de parte cuando se cumplan las
siguientes condiciones: i) siempre que se trate de otorgar una mayor proteccin
constitucional a los derechos fundamentales de los administraOos; ii) no proceder
si se advierta que la excepcin de inconstitucionalidad responda a fines manifiestamente obstruccionistas o ilegtimos, incluso pudiendo poder ser sancionados. iii)
que el examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia
planteada dentro de un procedimiento administrativo; iv) que la ley cuestionada
no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constucin. v) que el
vicio de inconstitucionalidad en la ley sea del tipo manifiesto; vi.) Que el vicio se
trate de una inconstitucionalidad formal o material.
El tpo de vicio que afecte a la norma (que la inconstitucional sea material o formal,

pero adems ha de ser del tipo "manifiesto"). La llave maestra de la posicin que
admite la inaplicacin de las leyes en sede administrativa por razones de inconstitucionalidad, es habilitarla solo respecto de aquellas leyes en los que su vicio
aparezca de modo manifiesto de modo que su desobediencia o abstencin sea
razonada (Ej. las posiciones de COMADIRA, BIDART, MARIENHOFF).
Pero cuando se pregunta cundo es manifiesto el vicio de inconstitucionalidad?,
se responde: ah donde la inconstitucionalidad "est razonablemente demostrada",
'sea evidente, mas all de toda duda o exceda el marco de la mera opinabilidad".
Pensemos por ejemplo, aunque no necesariamente sea el nico supuesto, cuando
hubiere un consenso a favor de la inaplicacin de una norma acusada de inconstitucional por parte de las autoridades judiciales pero sin haberse producido aun

una sentencia de inconstitucionalidad. No obstante, nos encontramos frente al


profundo hoyo oscuro de quienes postulan la tesis a favor del control de inaplicabilidad, ya que lo hace radicar en un concepto jurdico indeterminado que lo tendr
que cubrir de contenido en cada caso la propia autoridad administrativa. Por lo
dems, resaltar lo manifiesto de una inconstitucionalidad es siempre cuestin de
adelantar el resultado de la interpretacin y la investgacin por parte del operador.

(82)

Ntese que aqu el Tribunal Constitucional consagra a la Admnistracin Pblica una aptitud que

ni siquiera enen los jueces para poder inaplicar una ley por nconstitucional sin que la parte
afectada lo haya peticionado as.

Juan Carlos Morn Urbina

Si alguna utilidad tiene la condicin de vicio manifiesto, es que de su reconocimiento

se infiere la regla que en caso de duda razonable prevalecer la presuncin de

constitucionalidad de la norma.

El tipo de interpretacin que sga eloperador administrativo (eljuicio de relevancia


de la norma a ser inaplicada para resolver el caso concreto y qie a ley inconstitucional no sea posible de interpretar conforme a la Constifucin)raer. Or, tenemos
dos presupuestos objetivos que a su tumo se convierten en m'ecanismos lgicos
para limitar el ejercicio del control difuso ya, de un fado, lo restringe a la
necesidad

de resolver una situacin concreta planteada, y a que la ley d cuya validez se


duda sea relevante para resolver la controversia sometida a ia admistracin. En
ese sendo, el tribunal administrativo solo estar en actifud de declararsu invalidez
cuando la ley se encuentra directamente relacionada con la solucin de un caso
concreto ya iniciado, y no puede hacerse de modo abshacto y terico. pero este
presupuesto, tambin exige que la autoridad administrativa haya agotado
-hasta
donde sea razonablemente permsible- la bsqueda de una interpretaiin conforme
a la Constitucin Poltica para salvar la antinomia optando poila apticacin de la
norma en el sentido ms adecuado para hacerla compable con la Constitucin,
en vez de optar por la inaplicacin.
La finalidad de la inaplicacin de la norma (la inaplicacin debe estar dirigida a
otorgar una mayor proteccin a los derechos fundamentales de los admiisfiados y que no se trate de amparar intereses obstruccionistas o ilegtimos de los
administrados.
Finalmente' el Tribunal Constitucional consagra dos limitaciones para el ejercicio
del denominado control difuso administrativo deiivados del caso en que el Tribunal
Constitucional o el Poder Judicial ya hubieren conocido y resuelto sobre la pretendida inconstitucionalidad de la norma. En este sentido, l control difuso no puede
ser aplicado por la Administracin pblica respecto de una ley o reglament cuya
con-stitucionalidad haya sido confirmada en procesos constitucioales, incluso
fuera accin popular o de inconstitucionalidad. Recprocamente, iampoco"unq"
puede
1o
la Administracin Pblica aplicar a las consecuencias actuales de las relaciones y
situaciones jurdicas existentes, en un caso concreto, los efectos jurdicos de
una
ley o reglamento que ya haya sido declarado inconstitucional en di"r,o" procesos,
de conformidad con el tercer prrafo del artculo Vl del Ttulo preliminar del Cdigo
Procesal Constucional.

3.

Los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento


jurdico nacional

Contemporneamente es imposible afirmar que el Derecho Administrativo sigue


siendo solo una rama de Derecho priblico interno, pues recibe cada da ms, una
decisiva influencia de las fuentes supranacionales (acuerdos y tratados intemacionales)
incorporados al Derecho nacional. Talsituacin deriva, de uniado, de la
pertura que ta

Constituciones hacen a los principios de Derecho lntemacional eU'Otico y a determinados

(83)

Estos dos presupuestos guardan correspondencia con aquellos establecidos para


la concrecin
del control difuso en sede judcial, tal como se evidencia en las sentencas ,"d"s
en los Exps.
No 1 679-200$PA/TC y 168O-200S-PA/TC.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Adminilrativo General

textos normativos de Derecho lntemacional de derechos fundamentales y, por el otro,


de tos procesos de integracin econmica y poltica'
Una primera incidencia extema sobre el DerechoAdministrativo la encontraremos
en la aplicacin directa que las autoridades estatales y jueces realizan respecto de los
alcances y contenidos de los convenios de derechos fundamentales sobre la actuacin de la'funcin administrativa, a la cual le sirve de marco delimitador del quehacer
estatal sobre el individuo (derechos humanos de primera generacin, como la libertad
o la propiedad) y a la vez como fundamento para identificar los deberes positivos de
actuacin para alcanzar o crear las condiciones necesarias para hacer factible los
derechos de segunda y tercera generacin (ej. salud, trabajo, etc.). La obligacin de
los organismos nacionales de aplicar los tratados intemacionales incluye que lo hagan
confoime a los propios criterios de los rganos de aplicacin. As, por ejemplo, los derechos fundamentales contenidos en los tratados internacionales deben ser aplicados
de conformidad con las sentencias de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos,
sus opiniones consultivas y los informes de la comisin lnteramericana.
Luego tenemos como fuente del Derecho Administrativo a los tratados de integracin y dJ libre comercio, como los TLC, el Pacto Andino, etc.) que sirven para explcar
muchos de los cambios normativos en la regulacin administrativa e incluso con su
vigencia se derogan las normas contrarias del Derecho interno. Tambin aparecen los
trtaos de contenido netamente administrativo, como es por ejemplo la Convencin
lnteramericana contra la Comrpcin. Esta dinmica de fuentes internacionales sirve
para valorar la validez e interpretacin de la actuacin administrativa a la luz de tales
normas de fuentes externas. Por ello, considerar a los tratados internacionales como
fuente del Derecho Administravo significa que el ordenamiento de fuente intemacional
vincula y orientia el ejercicio de competencias tanto de las autoridades administrativas
como de la jurisdiccin contencioso-administrativo, y que los administrados pueden
invocarlas en su provecho (ej. los derechos subjetivos o las obligaciones intemacionales de los Estados).

pero la situacin no queda allf, sino que por imperio de diversos tratados internaciones, tambin la actuacin de las autoridades aplicando Derecho Administrativo
(ej. polica sanitaria, agraria, de competencia, regulacin de comercio o de mercados,
regulacin arancelaria, etc.) es delimitada y, adems, resulta controlada y enjuiciada
poi autoridades exteriores. As sucede en el caso de los documentos intemaciones que
reconocen la competencia a tribunales supranacionales o intemacionales (ej. Tribunal

Andino de Justicia) o incluso tribunales arbitrales privados como el CIADI (tratados


internacionales de proteccin de inversiones). En estos casos, estas autoridades supranacionales o extranjeras terminan determinando el alcance y validez de las potestades
administravas que se ejercen dentro del pas, en funcin de los trminos de los tratados
internacionales. Los BlTs o tratados bilaterales de inversin tambin ocupan un papel
dentro de esta fuente supranacional, en la medida en que contienen el sometimiento
de las potestades administrativas del Estado a determinados estndares o asumen
determinadas obligaciones en su desenvolvimiento interno, como dar al inversionista el
trato nacional o el trato de nacin ms favorecida, dispensarle trato justo y equitavo,
garantizar la libre remisin de ganancias, fondos y repatriacin de capital, entre otras,
as como dar garantas y compensaciones en caso de expropiacin directa o indirecta,
nacionalizacin o medidas asimilables-

Juan Carlos Morn Urbina

4.

Los regramentos

como fr.ente predominante en e! Derecho Administatvo


Las normas reglamentarias o simplemente los
reglamentos son las declaraciones
..
unilaterales provenientes de la Administracin pblica
i"";;matvos generales
y

;"

abstractos. A diferencia de los actos admnistratvor,


r. ,"gr,;into. po"""n un"
naturaleza normativa y no de apricacin o concrecin, po"""n
n fosicin jerquica
predorninante a ros actos, poseen un nivere
abstrab; ,;$";i; I sus oestinatarios
por lo que no se agota
aplicacin a arguna stuac-on cocreta]y aoems poseen
una fueza innovadorarn:u
dentro el sistema ju-rdico.
Por tanto, la potestrad reglamentaria de la Admjnistracin
participa de las siguientes
notas caractersticas: posee fundamento constucfon,
no es necesario
que cada ley indque
podgr Ejecutivo su competencia
para regramentarra), es uni3r
poder
latenl (por tranto, er
Ejecutivo puede emanar un reglamento sin que nadie
se
lo solicite o indique), eman_a-de un rgano actuando
enhtncin- --a-dministratva, y
posee naturareza normava (efeclos generares
e irpeoonr"sJ'

(;

como bien estabrece MORELL ocAA, er regramento .es


una norma jurdica,
con valor subordinado a la Ley y sobre materias no reservadas
a la misma"(sr. Ntese
entonces.que hay dos valores importantes para apreciar
la coneccin constitucional
de un reglamento: su varor subordinado a a Ly y que
debe ."ri"r"ioo sobre materias
no reservadas a ley, esto es "reglamentables,.
Por la primera caracterstica, ras normas regramentarias
estn sujetas a ra prima_
ca de ta ley por ra supraordenacin o supeorial
i"rqlJ"#.iftima,
en cuya
virtud el reglamento est subordinado formarmentg (.po.r
ra forma) y materiarmente (por
los temas); as como subordinado a ros dictados
de ra rey (por ejempro, si ra rey remite
alguna materia a la regulacin por va reglamentaria). - "
Por la segunda caracterstica., significa que
er.poder Ejecutivo no puede

despregar
su competencia reglamentaria iniciai sobre aquellos
aspectos qr" ti"t"r" jurdico
los,reserva para el legislador ordinario, oe moo, que
u"o" n-r"i"ncia de

normas
reglamentarias originarias (no as compr'ernentarias)'sobr;
"" $;;;;;rordenamiento
atrbuye su desarrollo a la ley formai. En el mismo
orden de ideas, la Administracin
no puede pretender regramenar normas regares qr"
no r-*"J=i""d" apricar (por
ejemplo, normas a ser apricada.: por ros
ros cdigos procesare+-, o
u-eLs
-como
que vincuran a ros ciudadanos directamenie,
como por ejempro, ros derechos de ras
personas consignados en er cdigo civir
o ras tipificionei
CJg" penar), esto
es' solo.puede reglamentar aquellos. tpicos q"Jr""l"
*i"-i;;"
ta
a
ejecutarlos. No toda ley es susceptible de reglmentaciOn.
'amada

i"i

cuando

habramos der regramento pensamos en un


soro tipo de norma, peo en
realidad existen diversas subspecies que oeuemos
considerai en funcin der orga_
nismo u rgano que ro emite. En este dentiol, potestad
ra
regramentaria guarda c+.
nespondencia con erniverde descentrarizacon
e'ra accin
ros Estados
fuertemente centrarizados ra. atribucin ielamentarra
raca eli poder Ejecutivo,
mientras que en los Estados descentraliz"o",
i*," pot"sta se

+*t"".i,

distribuida,
en grado variabre, entre
perSona" p,:uri". o"""""tLrk",
"n"rlntBque ra hacen
l?:_di.v,ersas
dispersa entre la Administracin pouica- t-a
acentralizacin del poder reglamentario

(84)

MORELL OCAA, Luis. curso

de Derccho Adminstratiw.Tomo

1.,

p. 101 y ss.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

*,)

apareja como consecuencia que se limiten recprocamente por el principio de Ia competentia administrativa, esto es, segn la materia que le es confiada al organismo que
lo apruebe; as tenemos:

Reglamentos nacionales: aprobados por el Poder Ejecutivo: los t'nr1"sstssr, los


rganos desconcertados (direcciones nacionales o generales) y los organismos
pblicos descentralizados, como por ejemplo, los organismos reguladores.
Reglamentos provenientes de organismos autnomos, como pueden ser los emi-

tidJs por la Superintendencia de Banca y Seguros, Banco Central de Reserva,


Contralora General de la Repblica.

Reglamentos emitidos por los gobiernos municipales (decreto de alcalda) y por


gobiernos regionales.

Ahora bien, este cuadro no estara completo si desconocemos que al interior de


cada una de estas categoras -establecidas en funcin de las materias atribudas en su
competencia exclusivJexisten grados de jerarqua que determinan tambin pluralidad
de glamentos, sometidos a su vez a una relacin de prevalencia y superioridad. Por
eempto, dertro de fos reglamentos naconales, predominarn los regfamentos aproOOoi por el ministro y ei Presidente de la Repblica, respecto de los que apruebe
una dirLccin general e un ministerio, y sobre los que apruebe un organismo pblico
descentralizao. por eso, esta norma alude en sus incisos 4 y 5 a los decretos supremos y dems normas reglamentarias de otros poderes del Estado, y luego a los dems
reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, as como
loJ de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
Desde la perspectiva de su relacin inmediata o no con alguna ley, tenemos la
diferencia entre los reglamentos ejecutivos o de ejecucin de leyes y los reglamentos
autnomos segn sea.

Los primeros presuponen la dacin y vigencia de una norma con rango de ley

(ley formal, decreto legislativo, decreto de urgencia, ley orgnica, etc.) que contenga
un regulacin bsica de la materia a reglamenar, a la cual se subordina la potestad
reglamlntaria. En este sentido, el reglamento constituye solo y exclusivamente el
delenvolvimiento de las reglas incluidas en la ley a la cual pretende reglamentar,
pues parte de cada uno de los imperativos contenidos en sus preceptos extrayendo
ias consecuencias concretas para su mejor aplicacin. Por ejemplo, normar sobre las
disposiciones de organizacin para dar cumplimiento a la ley, los requisitos para su
tramitacin, la cobertura administrativa para implementar la ley' etc.

En este marco, el reglamento es una norma idnea para precisar, desarrollar,


pormenorizar o complementar en lo indispensable una disposicin legal para asegurar
su mejor ejecucin, pero no puede modificar, suspender, desnaturalizar, limitar o corregir na ley, ni tampoco para limitar los derechos ciudadanos o situaciones jurdicas

(gS)

Es importante diferenciar entre reglamento, como fenmeno jurdieo per se, y la denominacin
de los tipos de normas que pueden emitirse, pues corresponden a la idea de contendo y connente. recprocamente. Por ejemplo, s bien el decreto supremo es la forma jurdica por la cual
se contienen los eglamentos, existen decretos supremos que contienen actos admnistrativos
y no normas (v.g. decfaracin de emergencia, aprobacin de un TUPA) y, por otro lado, existen
ieglamentos que pueden ser aprobados por resolucin ministerial o directoral.

Juan Carlos Morn Urbina


favorables que la ley establece, o ampliar o endurecer las obligaciones
o situaciones
desfavorables.
No gstara completo este panorama del reglamento si no advertimos que
mediante la

potestad reglamentiaria es factible dictar tambin todo aquello que


sea el;complemento
indispensable'de las leyes que ejecuta. Por esta tesis, se
r posibilidad -de ordinario excepcional- de que puedan incorporarse en v reglamentarilluerros
aspectos
que se consideren complemento indispensable para la aflicacin
Ae uia determinada
ley. Aello se refiere MoRELL ocAAcuando afiima que "'et Regtamenio
ejecuvo debe
incluirtodos aquellos preceptos que sean indispensales para ia conecta aplcacin
de
la Ley; pero no podr introducir ms que lo que sea estriamente indispensable.
Esto
supone que la potestad reglamentaria cuentia con el natural margen de apreciacin que
siempre es obligado reconocer a la Administracin ejecutante. pro no pddr, en ninjon
caso, limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades oe aaucion contenios
en la Ley misma"(86). En.el mismo sentido se pronuncia SANTAMARA pASToR, pa
quien.la tesis del "complemento indispensable" comprende dos aspectos: "primeio,
el
que el reglaento no puede limilar los derechos o situaciones
uriOicas favoraOtes que
la ley establece, ni tampoco ampliar o endurecer las obligacioes o situaciones
desfavorables. Y segundo, el reglamento debe incluir todo lo-indisp"n""ol para asegurar
la conecta aplcacin y la plena efectividad de la ley misma que oesrroila; por-otro
lado, no puede incluir ms que lo que sea estrictamete indispnsable para garantizar
estos fines (solo lo indispensable)"re4.

r"-n*"

Por otro lado, tenemos los reglamentos autnomos mediante los cuales la
Admi-

nisjTcin-ryrma alguna actividad dentro de su mbito de inters


de alguna
entidad pblica, o de taAdministracinen general. Ejemplos de esto!
""p"i"o
igtamentojnan

sido en su momento, el RUA, el RULCop, y actuatmnte lo sigue senor


Reglamento

General de Construcciones.

anrcu.o vl.. nREcEDENTEs ADMtNtsrRATtvos


Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten
de modo
expreso y con carcter general el sentido de la- legislacin, conitituirn precedentes administrativos de o_bsewancia obligatoria
ior la entiad, mniras octra
interpretacin no sea modificada. Dichos aitos serkn punticaoos .oniorr.
, ra,

reglas establecidas en la presente norma.


Los criterios interpretativosestablecidos por las entidades, podrn
ser modificados
si se considera gue no es conecta la interilretacin anterioib.r rntor..linters
interpretacin.no podraplicarse a situaciones anteriores, salvo
991..11:!.".ueva
gue
tuere ms favorable a los administrados.
En todo caso,la sola modificacin de los criterios no faculta
a la revisin de oficio
en sede administrativa de los actos firmes.

(86)

(87\

MoRELL

ocAA,

Luis. ob. cit, p. 106 y ss.


PAsToR,
Juan Alfonso. Principios de Derecho Admnstrativo. v. t. 3r edicin,
941{TAl4RfA

Editorial Centro de Estudios Ramn Areces, U'aOriO,

ZOOO,

p.

S+S.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

CONCORDANCIAS INTERNAS
T.P. M. V 2.8 Fuentes. Precedentes administrativos
Art.
ArL
Art.

111.2

203
209
Ad.212

Absolucin de consultas en base a precedentes


Revocacin de actos por mrito
Recurso de APelacin
Acto firme

couENTARtos

El presente artculo incluye una tcnica de proteccin de la igualdad de los administrados nte la Administracin, de proteccin de la buena fe y de proscribir la arbitrariedad

en el ejercicio de las potestades discrecionales de las autoridades.

jurdica, a la
La variabilidad de criterios por la Administracin afecta a la seguridad
predictibilidad administrativa y a la buena fe con que actan los administrados. Cabe premanteniendo para el ejercicio
iuntarse por gue los organismos pblicos podran seguir
a un particular ftente a deun
derecho
reconociendo
" su" polstaes discrecionales,
terminados supuestos y luego negarlo a quienes se encuentren en idntica situacin?
Sobre este particular, MAIR/{L(88), expone que la doctrina administrativa comparada (fundamentaimente norteamericana y espaola) establece como regla la vigencia
atenuada del "sfare decisis"admitiendo en va de excepcin que la autoridad se aparte
del sentido de decisiones anteriores -cuando el inters pblico lo justifique- siempre
que al actuar as, no incurra en arbitrariedad.

Concepto
Denominamos precedente administrativo a la calidad que adquieren los actos
administrativos resolutivos firmes que concluyen asuntos particulares pero contienen
interpretaciones o razonamientos jurdicos de proyecci{,O_ee1f' -s_obre el sentido de
atgunas normas administrativas. La idea la sintetiza bien, DiEZ-PICAZO, afirmando que
pcedente es 'el supuesto ya resuelto anteriormente en un caso similaf().
En trminos precisos, el precedente administrativo es aquel acto administrativo
firme que dictado para un caso concreto, pero que, por su contenido, tiene aptitud para
condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades, exigindoles seguir un
contenido similar para casos similares'
Debe ser un acto firme el que adquiera calidad de precedente, por que de no serlo
aun, puede ser variado validamente, y por ende, no puede obligar tcnicamente a la
administracin a seguirlo.
En segundo trmino debe recaer sobre situaciones jurdicas no regladas p.lenamente, o como algunos autores denominan, cuando se presentan indeterminaciones
normativas o interpretativas por cuando sino estaramos hablando de resoluciones
administrativa que se limitan a aplicar la norma expresa directamente(q.

(88)
(8e)
(e0)

MAIRAL, Hctor. La docttina de los propios actos y la Administracin Pblica. Depalma, Buenos
Aires, 1988, p. 104 y ss.
DIEZ-pICAZO, Luis M. "La doctrina del precedente administrativo'. En: Rev,:sfa de Adminstncin
Pblica, No 98, Madrid.
Sobre el particular Fiorini afirma que: "El precedente administrativo no se manifiestaante elejercicio
de potestades regladas, pues estas no pueden crear ninguna fuente ante existencia de normas

Juan Carlos Morn Urbina

Diferencias con figuras afines


con la pnctica administrativa.- La costumbre, prctica o uso
administrativo,
es ta forma recurrenre o reiterada como ras autoriaoi
i;8";;;j"
determinados
criterios sus operaciones materiares impuestas por los propos
agentes. Er profesor
oRTtz DrAztt' define a ra practica amnstratv, como
t r'";;;d de cacter y
eficacia puramente interna para laAdministracin, derivao
'prnJpo" de tcnica
administrativa
o de buena.Adminjstracin, que ros tunconas;id;;
de su actividad como stilo coniente de pioceder.

;"*

erdesanogo

Por tanto se diferencia del precedente, en que esta


es una resolucin sustantiva
de derechos e
intereses.para ros particurares. Er precedente administraiuo,
no t"n" porque estar
sustentado en la costumbre.o reiteracin para alcanzar eficaca,
uastanoo
---' con un solo
pronunciamiento en determinado sentido para
formar pr""""ni".

de la Administracin sobre cuestiones sometids a e


ren;J;

con la actividad regramentaria.- como se puede desprender der


artcuro mismo
de la Ley, el precedente est contenido en un acto administrativo,
esto es un acto de la
autoridad competente
y que crea, modifica, extingue o interprea
derechos en particurar.ryncrelg,.gsoecfico
La actividad regramentaria, por er
una actividad
abstracta y general por la cual se crea ormas
uricicas
sus destinatarios indeterminados.
"i""uf"r,t""'p"ra

*n;l;

La segunda diferencia radica en que mientras el acto


administrativo que contiene
un precedente vincula al particular destinatario y a la autoridad
administrativa, la actividad reglamentaria vincura a un nmero indeterminado
de personas que estn en
su mbito.

con la actividad consurtiva de ra Administracin.- Er precedente


surge dentro
de un acto administrativo que resuerve situaciones concretas,
y como tar, er precedente
es un sentido interpretativo u opcin de ra autoridad administriu

qro,,"flejo sigue
vinculando hacia el futuro a quien lo dict. Por su parte,
la actividad consultva es la
que consiste en la expresn de opiniones adminisiratiur
rning,ln luzgamiento de
caso concreto, como por ejemplo los informes de las asesorias

eiei.
con las disposiciones generales de interpretacin.- Las
autoridades superiores
pueden

dictar instrucciones de servicos, direciivas


anrogo,
estableciendo ras pautas.interpretativas que debe seguir
"*rqrii""irJi"nto
rai
subartemas,
conforme to prev er arrcuro siguiente d'e este Ttur prerimi;;;- p;;;
aqu no esta_
mos en una resolucin de un caso concreto y menos que puedan
extraerse sendos
interpretavos ms generares, sino de verdaeras
ordenar sup"r o" optar por un
sentido interpretativo posible.

";t*id;;"

Fundamentos para ra incorporacin de ra regra de ros precedentes


adminstrativos
La regla del precedente administrativo, protege respecto
a las probables variaciones de crterio de ras autoridades ante casbs siriirarei,
t"t" ,J-p'n p administrado

que fundamentan la decisi, pues solo


hay aplcacin de normas positivas.. FloRlNl,
Bartolom.
Derecho Adminishavo. T. 1., p. 73.

(91) oKlz

DlAz El precederte adminitta\'o'. En: Rani* deAdnink-aciet


h.tbtu,M 24, tvladriJ, tgsz.

(_,

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

'-,

que en algn momento se puede haber beneficiado por una interpretacin normava'

jurdica'
tdos los adminisirados que se encuentras en la msma situacin
que sustentan la exigibilidad de los precedentes para las propias

*o

"
Los fundamentos

admnstraciones son:

ser fesueltos
Dar seguridad jurfdica a los ciudadanos, de que sus asuntos-van a
fccas.
jurdicos
y
consideraciones
baio b mismos razonamientos
una declaGarantizar la buena fe que tos ciudadanos tienen al acudr a obtener
quedando
a
salvo que
la
autoridad,
de
concesin
cin, una certificacin o una
anteriores'
propos
actos
sus
ir
contra
esta no va
sustancialmente
lnterdictar la arbitrariedad, el trato desigual frente a situaciones
iguales.

El profesor chleno

soTo

KLOSS resume de modo concreto el objetivo de esta

regla del modo siguiente:


presidente
"(...) se impone, tambin, en cuanto un rgano de laAdministracin -sea
Ministerial,
Regional
Secretario
Subsecretario,
de
estado,
O!i n"pUrca, Ministro
descentralizado)
lntendente, Gobemador, Alcalde o Jefe de Servicio (centalizado o
que realice
o cualquiera sea, y cualquiera sea su funcin, jerarqua o actividad
que
resolver,
debe
situaciones
determinadas
ante
ada
-que dlcide de mnera
manera distinta'
de
semejante'
o
anlogo
caso
un
jurdicamente
decidir
puede
no
pi.r"nt al disponer as vicia su decisin, al modificar su modo de decidir sin
justifica y razonable' para alterar, variar
iue eista razn jurdica alguna suficiente,
sus precedents decisiones. Si as actuare, incurre de inmediato en

o modificar

una diferencia arbitraria"2).

caso excluido: la competencia interpretativa reservada a otro organismo administrativo


precedentes
Una limitacin importante, es que las entidades no pueden sent'ar
la materia
c'lando
particularmente
administrativo,
sistema
del
aisladamente del resto

tingun" autoridad administrativa calificada legalmente para dar las interpretaciones

podrn establecer
oficialei o sentar precedentes. Por que por ejemplo, las entidades no
administracontratacin
de
normativa
como
tales
para
temas
en
r"ceO"nt"s projios
autorizados
pues
organismos
los
gubemamental'
control
de
o
ibutati"",
t
tu", no*""
por ley'
l"gfrn"nt" para dar los precedentes ya se han calificado previamente

Efecto vinculante de los precedentes


Conforme a lo establecido por la norma, este tipo de precedentes nicamente obliga
(Por
en el mbito institucional hacia el futuro, a todo el mbito de su alcance funcional
un
rgano
fuere
a
si
a
este,
comprende
un
sector,
de
interpretacin
"rplo s es la
ctoi ael sistema, a todo su mbito, y as sucesivamente)'
El efecto del precedente ser la vinculacin unilateralde la institucin a lo decidido'
que
y podr ser nvoda por terceros en casos anlogos. Si bien, nadie puede afirmar
en
precedentes
administrativos,
los
de
al
mantenimiento
p."" un derecho adquirido

tgz)

precedentes en la actividad admiSOTO KLOSS, Eduardo. 'Acerca de la obligatoriedad de los


26, No 02, 1999' pp' 39903'
Volumen
de
Derecho,
Chilena
Revista
En:
Estado".
del
nistrativa

iuan Carlos Morn Urbina


sentido tcnico, puede plantear la anulacin del acto que
se aparta inmotivadamente
anteriores y
actuales son iguales.
"r"*i"n""s

o arbitrariamente del precedente, en especial cuando las

De est'e modo, a priori, podra decirse que er apartamiento


puro y simpre, de un
precedente previo puede resultar indicativo
d'e una conducta arbtraa, y adversa a los
princpios de buena fe y. predctibiridad, y desde
tuego,
J'J"ncipio constucional de no discriminacin.
"i,t"

Alcance de la obligatoriedad
En principio' la doctrina

favorece la fueza vinculante de los precedentes para


la
propia entidad, si concunen cuatro condiciones:
cuando se trate o'e la msma persona
jurdca
administrativa (identidad subjetiva), exista identid"o enl

siluaciones

de hecho (identidad objetiva), que er. inter pbrico no


ustinqueli
el precedente invocado no sea manifiestamnte

"roas
"i"rtari"nto
ilegal. ' -'-r!

qu"

posibildad

La
de apartarse de los precedentes halla su fundamento
en la atendible
necesidad de permitir a una dinmicaAdministracin Pblica,
actualizar sus criterios
(segn ta oportunidad y ra experiencia) siconsidereque
r.
derprecedente
no es la correcta, as como adecuar sus decisiones
a las nu"iuantes necesidades del
inters generar; pero se.re exige, a cambio, un esfuerzo
e razonutidad que debe
plasmarse en la motivacin defado.

i";i;;

cuando ra autoridad se encuentre ante casos iguares, semejantes


o anrogos,
el precedente ser apricabre, y adoptara decisiones.iir";,
;"p"t",
y asegura
;;"
la igualdad.ante la ley. Pero cmo tiatar de manera
igiual a iuacon'" desiguales es
manifestacin de njusticia, la autordad deber en este
caso estar liberada del precedente existente.
Puede la Administracin variar su precedente?
La respuesta es afirmativa, pero de manera regrada. Ar
efecto, ra autoridad parte
reconocendo la existencia, del precedente, pero
sJle separa consGnte y motivada_
mente, bajo cuarquiera de ras dos nicas argumentaciones
vridas:
La incorreccin de la interpretacin anterior o, lo que
es lo mismo la ilegalidad
manifiesta der precedente, ya que ra autoridad no puLd" qr""lr"t"
y tener que
repetir aquello que sustente como ilegal.

1'

2.

La inadecuacin de ra interpretacin precedente


ar inters generar.
En ambos casos se,ha er.cambio de precedente

de modo motivado, comprendiendo tanto ras bondades.de.ra nueva inrpretacin,


como -y
io fundamentar
para no ser acusado de trato discriminatorioslas razones po, i" ".
se supera el
preexstente(e3).
Precedente

*"r

Los precedentes administrativos no obligan a la Adminstracin


a conformar su
voluntad de idntica manera cuando existan i"zones
fundadas para expedirse en un
sentido diferente. En tial caso, su obligacin se refiere
a la motivacin suliciente de las
razones que justifiquen objetvamente el apartamiento.

(93)

No se puede entender como suliciente una contadiccin


cita entre el precedente y la nueva interpretaci&t' porque este aparbmiento configua
un elemento esencial de la motivacio de
dk*o acto.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

r-)

El establecido como lmite que una nueva interpretacin administrativa divergente de


la preexistente solo sea aplicable hacia el futuro, mas no para hechos anteriores. Queda
facultada laAdministracin para modificar sus interpretaciones pero contemplando como
lmite natural la irretroactividad de las nuevas interpretaciones y la inevisabilidad de los
actos firmes. De este modo, las dependencias pblicas ante causas atendibles podrn
dar por superados sus criterios hermenuticos preexistentes para los casos en trmite

y en lo futuro, sin poder proyectarlos hacia situaciones consolidadas, evitando afectar


a seguridad jurdica del acto decidido conforme al parecer vigente en su oportunidad
y la buena fe con que proceden los administrados.
Esta regla es atenuada, si el administrado cuya pretensin hubiese sido desesmada anteriormente bajo el precedente superado, renueva su pedido al amparo del nuevo
precedente, en cuyo caso, la administracin podr considerarlo retroactivo.

Conecuencias de ta contravencin del precedente administrativo vinculant'e


Habindose incorporado la doctrina del precedente administrativo como exigencia
legal para la Administracin, cuando se compruebe que la Administracin ha violado
un'precedente vincularte, conesponde alegarlo como causal de nulidad del acto administrativo, en sede administrativa o judicial, y genera responsabilidad administrativa
para el infractor.
enmnfar en el precedente administravo un elemento
o no de arbitrariedad en la actuacin admipara
la
existencia
calibrar
a tener en cuentia
por
contencioso administrativo, podra anular
o
de
amparo
va
de
en
ejemplo,
nistrava.
una sancin impuesta poco tiempo despus de que la mismaAdministracin, en un caso
anlogo, haya esmado el recurso administrativo nterpuesto y sobresedo el expediente.
El poder Judicial tambin puede

Exigencia de la publicacin
para efecto de su vinculacin, la norma establece que es exigible la publicacin de
los precedentes, lo cual resulta claro en el caso de las entidades de la administracin
conienciosa (Tribunales Administrativos), sin embargo, no lo es tanto en los casos de
los precedentes institucionales, que se estima pueden ser publicitados mediante los
medios instltucionales posibles. Ello, sin perjuicio gue en aplicacin del artculo 111.2.
cualquier administrado antes de iniciar un procedimiento pueda acudir en consulta para
conocer los precedentes existentes sobre determinado caso.
'

ARCULO VII.. FUNCN DE LAS DISPOSICIONES GENERA.ES

1.

Las autoridades superiores pueden drigir u orientar con carcter generalla

3.

actividad
y
otros
anlogos,
instrucciones
circulares,
a
ellas
mediante
subordinados
de los
los que sin embargo, no pueden crear obligaciones nuevas a los administrados.
Dichas disposiciones deben ser suficientemente difundidas, colocadas en lugar
visible de la entidad s su alcance fuera meramente institucional, o publicarse si
fuera de ndole externa.
Los administrados pueden invocar a su favor estas disposiciones, en cuanto
establezcan obligaciones a los rganos admnistrativos en su relacn con los
administrados.

Juan Carlos Morn Urbina

CONCORDANCIA E(TERNA
Ley No 29091

Leyque modifica erart 3g de ra Ley.derprocedimientoAdminisbativo


Generar
z7M v estabrece ra ourcacfun-;;t.;ffi.*vos
regares en er
portat det Estado peruan
porta
No

y,,

ir.tiltoK

CONCORDANCIA INTERNA
Art 67

Competeno'a

couENTARros

Naturaleza de tas disposiciones generales


Las disposiciones-generares o prescripciones

administrativas de orden intemo


pero de arcance generar, son
actos "
nimalrinaoos a ras dems tuentes det Derecho, que son
"Jrr:n"tr"con
hacia sus
subordinados en ejerciciode su potesJe?lqrc",
"rt"|'p.,1"" para
"rioriJJ""-Jriores
orientarsus actividades, bajo
de"circulares, nstruccionei, dr"'A;",
ordenes jeiqr'-"lin"t.ccones

iXAffi

d'er

Esamos ante actos de administracn


intema emitidos por autoridades superiores
de las entidades hacia sus subordinados
no de su potestad reglamentaria
o normativa (si es oue ra.tuviese,
"n "i ".o"icio
craro

est), sino de su potestad jerrquica,


con ra finalidad de orientar sui activdades,
una misma rnea resorutiva. poi elu ;;;;j"mpro, criterios apricabres para mantener
ns enhamos
n" ,"-nifestacin de ra
potestad jerrquica intema de
uno oe rosli*os de administ"."i"
ra entidad, que
no vincuran, ni a ros ciudadanos
nuevas que pretendieran crearres,
ni a tos

**

"nt

superiores oue podrn "n


"quJl.-rga.s
r""-i"-"d";
y;oiorr".
doctrina se reconocen tres tipos " OrO""lJi"rarqutcas:

'

"i-;*:".

Las de carcter informativo, mediante


ras cuares er rgano superior
adverte a ros
inferiores de ra ocurrenca e tecos
ieieu"ntes g1o-"r
ra actividad;
una circurarderrea de penarqu"
""r"Ii."'0"
inr*r"-ieJi-muo

l:i:i"#J:'
'

momento. En

oe horario

Las de carcter directivo, mediante


ras cuares se imponen a ros
rganos inferiores
o-"n*Jq
en determinados campos de su activido; por ejmpro,-una
circular que apruba bs ndices de
desempeo o productivdao que ,t;;i;""=arse
en una dependencia.
ros objetivos concreros o parmetros

q;;;;T;;;

Las de

carcter preceptivo, mediante ras cuares


er rgano superior estabrece r_
neas concretas de actuacin en un
momento determino;;;;;.
de resorucin
ante una situacin especfica,
con ros rne"minl"-Lsoruvos que
aprueban argunas entidadese); por
eempro ,n"
adua_
a ras intendencas m oeue proceJ"o"-d"?
"r"ur"i'J!'iI"*road
despacho de
l#*T:,"Tpone

*ro.uJ"

En ra practica existen caso-s en ros que


er contendo de la directiva o
circurar pareciera responder a una norma de
*r"tJr
l y aravez a una manifestacin
de ra

g*;

(%)

sANTAMRRlepnstoR, JuanAlfonso.
ob. cit., p.318.

(-t

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Cr

para
potestad jerrquica. Lo cual resulta relevante para determinar, por ejemplo, la va
por
ya
sealado
criterio
el
asumir
debemos
casos,
estos
en
bien,
lu l*pug""n. Pues
analizarse
deler
que
talsituacin,
precisa
en
que
Constitucionalespaols),
etfdual
del rgano emisor, a fin de determinar la naturaleza del dispositivo:
ta

"rpetencia

"...En nuestro ordenamiento la forma de los actos jurdicos de la Administracin


no es relevante en todos los casos para determinar su naturaleza. As sucede
y
en relacin con los supuestos en que los actos administrativos disposiciones
forma, lo que
la
misma
en
pueden
exteriorizarse
!ln""" de la Administracin
En este
concreto.
cada
caso
en
su
naturaleza
determinar
problema
de
ilantea el
pueden tener
sentido, debe recordarse que los Decretos y rdenes Ministeriales
(art' 23' 24y 25 LRJAE)'
el carcter de disposiciones generales o de resoluciones
de cacter
pueden
ser
disposiciones

lnstrucciones
Circulares
las
y en cuanto a
de la potestad jerrquica
manifestacin
o
una
Ley)
misma
la
de
27
"""iL @rt.
en un acto que solo tiene relevancia en
["rt. 7 LiA, hoy art. 21 LAP) que se traduce
superiores

etOito intemo de la Administracin, por medio del cual los rganos


"t
con carcter general, la actividad de los inferiores'
dirigen
la Circular' lo
Si la forma no es un criterio que permite determinar la naturaleza de
Sucede
partir
de
su
contenido.
a
pueda
realizarse
que
calificacin
tal
normal ser
iiri emUargo, que ocasiones un mismo contenido puede calificarse como norma
"n
por lo que en tal caso resulta
o como acto interno, como tendremos ocasin de ver,

en un
necesario acudir al criterio de la competencia, de especial trascendencia
relacin
Estado compuesto en el que la potestad normativa y la de ejecucin, en
(...)'.
a una materia pueden no cofTesponder normalmente a la misma entidad.

que el criterio comCoincidimos con el Tribunal Constitucional espaol al afirmar


de
determinar si un
a
efectos
trascendental,
resulta
petencial de la autoridad emisora
jurdico como norma reglamentaria,
parte
ordenamiento
del
es
determinado
lrpo"tiuo
producto de la
ri por el contrario es nicamente un acto de administracin interna
potestad jerrquica de la Administracin.

Obligacin de difusin de las disposiciones generales


ser suficiente-

El artculo bajo anlisis establece que "dichas disposiciones deben


meramente
mente difundidas, colocadas en lugarvisible de la endad si su alcancefuera

institucional, o publicarse si fuera de ndole extema"'

Sobre el particula es preciso aclararque el trmino'ndole efemo" debe interpre'


tarse en el sendo que conesponden ser puestas en conocimiento de otras entidades de
porsu
contenido.
que
vinculados
estaran
laAdministracin pblca o de los ciudadanos
por ejemplo, las directivas que se dictan referidas a los sistemas administrativos y las para dictar instrucciones sobre materia vinculada a lo presupuestal. En
qr" .L
"rt"nlas disposiciones generales deben ser difundidas mediante sistemas de
estos casos,
publicidad interna (paneles, peridicos murales, etc.) si fueren estrictamente intemos, ,.
y publicarse si tuviran un alcance externo a la entidad que lo emite.

(95)

STC Exp. No 2711983,20 abril de 1983.

Juan Carlos Morn Urbina


Los administrados pueden exigir er cumprirniento
de ras disposiciones generares e
invocarlas en su favor
La importancia de considerar estias disposciones
en el marco del procedimiento
administrativo, radica en consideraas repvntes

lo-s

adminiskalo.1 En principio,

como regras de Derecho en funcin a

oispostine" gener"t"s de ras autoridades intemas


no pueden estabrecer nuevas obligaiones
o cargas a ros ciudadans
lsoto pueden
reterarlas o, acaso, precisarras), pe-ro lo
u"ro"Lr"r_"nte importante, es que sf pueden
ras

establecer obligaciones para las autoridades


subordinadas Ll iri""ioi"on et servicio
que prestan a ros administrados y es
en este sendo que pueden estos invocarras
en
su favor. lncluso, sieilas fueran inumpridai,l,nni.tr"do
podrfa impugnar ra resolucin si la autoridad instructora d; p;;;;imiento

o""lt"na"r"-ra disposicin
generar e incruso asumir responsabitidad
disciprinaria por su incumprimiento.
punto en particurai, er rribunainstitucionar
lobe
9st9
espaor$ ha searado
lo siguiente:
'(...) aunque se trate de argo elementar y
de pacfica aceptacin, es conveniente
referir aqu que ras denominadas nstruccones_
1at iguai que iaJcircutares no
alcanzan

propiamente el carcter de fuentes


del Derecho, sino tan solo el de drectivas de actuacin que ras autoridades rrplrio.""
imponen a sus subordinados en
virtud de ras atribucioes propias ae esaie.rarquizacin,
no
una especiar
manifestacin de ra potestad regramentlria, cuyos
jurdicos
efectos"enJo

en su cumprimiento por ros destinatarios, niurenu


disciplinaria en caso contrario, y sin que sea

consisten

Ji';;";o""abiridad

menester su pubricacin, como


se requiere si de verdadeJal norms regiamentaria"
."
stando que ra
instruccin tegue a conocimiento det infJrior jerrquico
ar que se dirige".

t.t"ii

anrculo vut..

1,

DEFICIENCIA DE FUENTES

Las autoridades administrativas no podn


dejar de resolver las cuestiones que
se les proponga, por deficiencia oe'sus nentes;
en tares casos, acudirn a los

principios del procedimiento adminishativ

otraitu.nieJrr-pr.toriereie;;iifip.'i:il:n:,.l::f

!in!iJH:*'Jiil?

estas, a las normas de ohos ordenamienGque


sean compatibres con su nafurareza

y finalidad.

cuando la deficiencia de ra normativa to haga


aconsejabre, comprementariamenfe
a la resolucin der caso, ra autoridad
eraoo?y propondr a quien competa, ra
emisin de ta norma oue supere con carc{er geerabsh;d;;;et
mismo
sentido de la resorucin oadaaiasu;i;;;;i'd-,,
a su
conocimiento.

ANTECEDENTES
Aft. il
Arl.2

T'P'

(96)

STC Exp.

LNGPA ADrkacin de principios geneares y


consuetudrnaros
LNGpA. pticacin d tueites uptetoas

No

26/1986, 19 de febrero de 1986.

(r

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

CONCORDANCIAS
T.P.Art.ll
T.P. Art. V
4rt.75.6.

NTEFNAS

Alcances de la Ley
Fuentes del procedimiento administravo
Deber de resolucin de las solicitudes

couENTARos

Este artlculo tene antecedentes en el ordenamiento administrativo nacional y larga


data en el sistema jurdico peruano, como una previsin subsidiaria a la resolucin de
asuntos pblicos en defecto de la norma administrativa.
La estructura lgica del articulado se puede reexpresar del modo siguiente:

Aun cuando las fuentes jurfdicas del Derecho Administrativo presenten deficiencias
en'el tratamiento expreso a un caso planteado, la autoridad se mantiene sujeta al
deber de resolver el asunto. Para el caso concreto, las deficiencias ms usuales
con las que se puede encontrar una autoridad son la imprecisin de la norma, las
derogaciones implcitas, los conflictos de normas de distintas jerarquas o de competencias superpuestas, obsolescencia o inaplicabilidad de la norma a la realidad,
el desuso, entre otras.

Para resolver estos asuntos, las autoridades deben acudir en orden descendente a
las siguientes fuentes supletorias: a) los principios del procedimiento administrativo;
b) fuentes supletorias del Derecho Administrativo (doctrina nacional, comparada,
la costumbre o prctica administrativa); y, solo a falta de ellos; c) analoga de otros
ordenamientos (por ejemplo, el Cdigo Procesal Civil o Penal), en aquellos aspectos
que sean compatibles con la naturaleza y finalidad administrativa.
Es importante resaltar que este es el nivel natural de la supletoriedad que ofrece

el ordenamiento procesal civil al procedimiento. La postura se opone al hbito ineflexivo que ha existido en las entidades en transferir reglas del Cdigo Procesal Civil
al procedimiento administrativo sin advertir que este est pensado para relaciones
procesales bilaterales formales y no para la resolucin oportuna del inters pblico en
causas flexibles e informales.
Adicionalmente a la resolucin del caso concreto, la norma faculta a la autoridad
para dar noticia de la insuficiencia normativa para generar un tratamiento de nivel general a este caso, el mismo que debe ser concordante con la resolucin dada al caso
particular. Esta situacin, puede conllevar desde una iniciativa legislativa hasta una
propuesta al superior para la modificatoria de la disposicin insuficiente.

EE

\,

TTULO

DEL RGIMEN JURDICO


DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

{)

CAPTULO

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

I
1.1

1.2

anicur.o t.- coNcEPro

DE

Agfo pt\,lsilRATwo

Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que' en el marco de


normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los
intereses, obligaciohes o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta.
No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar
o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son
regulados por cada entidad, con suiecin a las disposiciones del Ttulo
prliminar'de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo

1.2.2

establezcan.
Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

ANTECEDENTE
Art.

113

LNGPA.

CONCORDANCIAS INTERNAS

M.2
Art.3
Art.4
Art.5
Art.6

M.7
Art.

M.9

Art.10
Art.29

Modalidades del acto administrativo


Requisitos de validez de los actos administravos
Forma de los actos administrativos
Contenido del acto administravo
Movacin del acto administrativo
Rgimen de los actos de administracin intema
Validez del acto administrativo
Presuncin de validez
Causales de nulidad
Definicin de procedimiento administravo

couENTARtos

Para los antecedentes inmediatos de la Ley No 27444, el acto administrativo era un


fenmeno unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido
por la autoridad, por lo que el eje de las categoras y del discurso administrativo giraba
en torno al procedmiento administrativo. Ello explica no solo la ubicacin temtica del
acto administrativo en la Ley de Normas Generales de ProcedimientosAdministrativos,

Juan Carlos Morn Urbina

(que abordaba el acto administratvo solo a partir


de los artculos 3g y subsiguientes,
y' luego, de haber abordado el procedimienio administrativo,
sino Lmbin su virtual
homologacin con el acto administrativo definitivo
o la resolucin administ.ativa.
Por el contrario, la Ley No 27444 da al acto administrativo
un tratamiento independiente y equiparado al procedimiento administrativo, rt"l"nJo-pl","
i materia elrtuto
I de ra Ley, siguiendo ras ms modemas conientes
bg;;lomparada. con
ello, no se busc soro.un cambio en la exposicin de
las *"-rir", ."o dar una sear
clara inequvoc de la preponder"nc"J!
in"ttu"ion"J-pjr"
9

;l;

admi.
nistrativo nacional. se quiso acompaar el "*u".
derecho admnistratii Jet"'derecho
proceoimiento,

con el derecho administrativo de la actuacin amnstrtva


liopmnte oicr,a.
Pero no soramente eso, sino que tambin se quiso crarificar que

er concepto acto
administrativo no solo se manifiesia en la decisin constitutiva
e
u
resotucin del
procedimiento, tambin denominado acto administratuo
tnai, sino qu" a lo largo del
procedimiento se van sucediendo diversos actos
administratiros, cuyJ r.egiln"n d;","
es necesario precisar.

La doctrina ha debatido acerca de la estrucra tcnica


del procedimiento, sobre
si se tratia de un acto-complejo o una voluntao result"ni"'"
u ite-g-Jcon progresiva
de. otras voluntades y erementos que, de tar modo,
constituyeo p-aies carentes de
autonoma e integrantes de una decisin finat (acro-proce;idi
Frente a esta
tesis, se expresa que por er contrario, er procedimento
se trata e ua cadena cuyos
elementos se artic{ran por un vncuro comr:n y proyeccin
unitaria pero sin confundir
su individualidad propia de cada uno de tos aos qi" ro
corpon"nl-

La tendencia predominante afirma el carcter procesal de


la va administrativa,

considerando que los actos administrativos y actuacines


administrativas que no llegan
a conformar actos administravos propiamnte tienen
una n n"ion iu"r"a, responden
regras. de generacin y eficacia, incruso --como anrmn
1.:!:!pqias
enin oe
ENTERRTA y FERNND.zln,.*"9"'uno sigue para
su formacin, lrocedmientos
especficos disntos ar principar, y, finarmentel su validez
srtl'diferente.

"igr"

As, desde la visin doctrinaria, la estructura del procedimiento


administratvo
se muestra como una integracin coordinada y racion'at
ae actos frocedimentales
es -fundamentalmente recepticios- dirigidos a un fin
uniario: decidir la voluntad de
la Administracin en resguardo de los itereses pblicos,
*' l-p"rt"pacin de los

diversos sujetos partcipes del proceso.

Para conformar un procedimiento unitario, dichos


actos procesares -precisa Manuet Mara DIEZ, con base en coNzLEz peirez,-eu-en
hs siguientes
condiciones:

;;;;

a.
b'

Quecada acto procesar conserve su propia indMduaridad (por


ejempro, mantener
requisitos de vardezy objgtog inmediatos propios) y
no
e-i
aao adminis_
trativo comprejo donde se fusionan en ra dlcraracion
"oo
Rnal
" amni"tracin:
Que los actos conectados deben tener

"omo

pz

objetivo, efectos jurdicos unitarios; y,

enncfn DE ENTERRIA:
FdySdg y ren*Aloez roms. curso de Detecho Actmnstrdtiw,
Iomo tt, Editoriat Civitas. Madrid,
tgSO, pp. SeO_3e7.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

c.

L)

Que, a su interior los actos prOcesales Se vinculen Causalmente entre s,


de tal modo que cada uno, supone al anterior, y el ltimo suPone al grupo
entero(sl.

De tal modo, los componentes del procedimiento apareoen con su valor propio: la
resolucin como el acto principal con vocacin de ser terminal y los actos preparatorios,
como instrumentos de aquella, nculados en una relacin de medios a fines.

Elementos del concepto acto adminlstrativo elaborado por el legislador na'


cional

,*

La legislacin comparada de la materia muestra la tendencia de incorporara en las


normas reguladoras del procedimiento una definicin operativa de acto adminisbavo,
asumiendo una tarea que la doctrina no ha sabido dilucidar a plenitud. Esta decisin
no responde a un prurito de sistematicidad o daridad normava, sino a la necesidad
ineludible de darfiiezaala interpretacin operativa y jurisprudencialpara determinarque
actuaciones administravas deben formarse siguiendo la exigencia de procedimentializarse, cuales actuaciones podrn ostentar estabilidad, firmeza, presuncin de legimidad, ejecutividad, enfe obas caract'erscas jurdicas que hacen la naturaleza del acto
administrativo, y la diferencias de los actos de simple administacin, a las operaciones
materiales, a los actos reglamentarios o normavos, y simples vas de hecfio.

Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del aclo administrativo que
esta Ley ha establecido son seis:

1.

Una declaracin de cualquiera de las entidades


El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin
intelectual que es emanado de cualquiera de los rganos de las endades, para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al consfuir el acto
administrativo, una tpica manifestacin del poder pblico, conlleva fueza vinculante
por imperio del Derecho.
Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto que
la decisin se origina y produce por efecto de la conviccin nica de quien ejercer la
autoridad, siendo inelevante la voluntad del adminisfado para generarla. Aunque el
administrado participe promoviendo la decisin, por su pedido, denuncia o queja, y pese
a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participacin deladministrado
por si sola carece de fueza vinculante para generar una declaracin de cualquiera de
ias entidades, nunca ser factor determinante para obtener una decisin, pues para
ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia conviccin

de la Administracin.
Comnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una manifestacin de voluntad administrativa, el querer, la intencin consciente y
voluntaria de la autoridad -haciendo actuar a la ley-, que se forma con los elementos de
juicio que conoce yel ordenamiento jurdico aplicable. Sin embargo, tambin son actos
administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constiancias, etc., supuestos en
los cuales propiamente la autoridad no posee una manifestacin de su querer. Por ello,

(98)

DIEZ, Manuel Maa. Derecho Administntivo.Iomo

Editorial Ptus Ultra, 1971. Bs. As., p. 2'19.

Juan Carlos Morn Urbina


ia comisin acord empearel trmno
ms amplio de "declaraciones de las entidades"
en vez del tradicional "manifestacones de
voluntad,.

Con acierto DRoMI(3g)P'g) afirma: que la docfina


considera que las declaracones
que sirven de base al acto administrativo pueden
ser:

'

Declaraciones decisorias,

cuando contienen una decraracn de voruntiad,


de deseo
o un querer especffico de la adminishacin que
constifuye su finafiJad (ej. resolucin
administrativ, amtacin tributaria, otorgaminto
e ri*al

' -"-

Declaraciones de conocimiento, aando la


autoridad certifica tanto el conocimiento
de un hecho de relevancia jurdica (ej. acto
de ransmisn, como la notificacin o la
publicacion), como la aceptacin de
de'aaracones
o'teis amnishatirro
(ej. partidas de nacimienio, inscripciones
registras,

p"tt*a

'

rtifi;;".

Declaraciones de opnn, cuando varora y


emite un juicio afirmativo o negativo
sobre un hecho comprobado administrativamente (ej.
certicacin
-' -"'---'J administrativa
de antecedentes, de buena conducta, de
salud, etc.).
La declaracn ha de
gg una persona que posea ra condicin subjeva
de
".m?nar
entidad, conforme ar artcuro
r derrturo p?erminar,'ro.:r"ril"rd;;i]"
poderes
orro"
del Estado diferentes ar propiamente aomlnistravo,
e incruio'"
no estatares,
como empresas privadas que asumen servicios pbiicos,
"ni""pbricas, entre
o n,n"ion.
otros. De este modo,
r,"to administrativo fueoe ser producido, por
ros rganos der
Poder ejecutivo, autoridades de tos podres-tegistarvo
o ilJi"i'il;rganos autno_
mos' por autordades regionares.y municipares,-e
inctuso,'f,- ros rticurares cuando
les hubieren sido atribuidas funcines aOinisirativas.
La exigencia de ra cobertura de una decraracin
formar de ras entidades, para
alcanzar la categora de actos administrativi,
n qr","n *r,Ios u" comportamientos materales

,l

o simplemente hecnos Jministrav.os


""
subjevosrrm) que se refiere
el numeral 1'2'2', esto es toda actuacin
rci
u op"otiva de los rganos administrativo
que

produce la adquisicin, modificacin,


traniirenc" o
relaciones jurdicas' Por ejemplo, la demolicin e un eincio,
",,tin"io"n-J
la activiaJ-"
i*pI"ion, ta entrega

de una notificacin, la prdida e un

exienie, etc.
Estos comportamentos no son vas de hecho,
que es un trmino reservado para
aquellos comportamientos materiares de
tos org'anos
gravemente
anjurdicos, como ercomportamiento materiar
reivo a ," ;;;;tu;damentar, o ra
puesta en ejecucin de un acto administrativo
cuando no ,"
expedito para

"';o",

ello (art.239. S).

"n"u"ntr"

como se puede apreciaE ra norma se rimta.a


estabrecer que el comporamiento
materiat no constituve acto.admnistrativo, per
etto
r.";;;rt-;oJsilreguracn por
la Ley, como sucede con er compottamenio
origido""a ra ejecucin o a ra transmisin

de conocimiento de un acto, y en generat


ros actos intemos que deben respetar
ras
reglas del Ttulo preliminar.

(99) DROMI, Roberto: E! acto administravo, p. 16.


(100) Los hechos administrativos subjetivos
se definen en,oposcin de los hechos
adminstrativos
objevos' que son el que no concune voluntrad
de los rganos
pero conilevan efectos admjnistrativos. gj- gl
"ori"lttr.iirJ""in su constitucin
t"rpo, y er espacio,
regula los efec{os de estos hechos amnstrativosl

Ntese que esta rey rambin

('

,,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

r*)

?.

Destinada a producir efectos jurldicos externos

La naturaleza de decisin ejecutoria es sustancial para la configuracin del acto


administravo, pues solo mediante este acto, la autoridad puede crear, reconocer, modificar, transformaro cancelar intereses, obligaciones o derechos de los administrados,
a partir del contenido del acto que aprueba. La actividad administrativa productora de
efectos jurfdicos extemos, se caracteriza por dirigirse hacia el exterior de la organizacin administrativa que la emita, hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades
administrativas respecto de sus'derechos como agente pblico, otros rganos, cuando
actan como administrados, o cuando posean carcter general.
Los efectos jurdicos que produce un acto administrativo, pueden ser actuales o
futuros, pero siempre directos, ptlblicos y subjetivos. Excluye el mbito de la actuacin
pblica que recae al propio interior de las entidades, que caraclenza a los actos de administracin o actos intemos de la administraein, tales como, los informes, opiniones,
proyectos, actos de trmte, etc.

3. radministrados
Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses

y obligaciones de los

La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones que


por si mismas generan efectos jurdicos para los terceros, en sus derechos, intereses
u obligaciones.
El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado por que sobre sus intereses

o derechos de relevancia pblica recae el efecto del acto, y van a verse alterados
-sea a favor o en contra-. Por ende, resultan excluidos los actos, que estn dirigidos

a producir efectos indirectos en el mbito externo, tales como los informes an cuando
sean vinculantes o dacin de normas tcnicas, aun cuando se expresen bajo forma

de resolucin.
Los aclos que se agotan en el mbito intemo de la propiaAdministracin, son actos
del poder pblico, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantas,
y recelos propios de la actuacin externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la

bsqueda de la eficacia de los resultados de la gestin pblica.

4.

En una situacin concreta

Caracterstica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que producen
son concretos, de materia y situacin jurdico-administrativa especifica, lo que los diferencia de los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales.
La exigencia de concrecin para configurar un acto administrativo, no es sinnimo
de individualdad del administrado concemido con el acto, puesto que un acto tambin
puede ser dirigido a un nmero incierto de personas pero dentro de una situacin jurdico administrativa perfectamente concreta (ej. convocatoria a una lcitacin pblica,
o a una audiencia pblica).

5.

En el marco del Derecho Pblico

La actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los
preceptos del Derecho Pblico o lo que es lo mismo realizada en ejercicio de la funcin
administrativa. No se trata de calificar al acto, por el rgano que es su autor, sino por

TE

Juan Carlos Morn Urbina


la potestad pblica que a kavs de ella se ejerce(to').
En ese mismo sentido, no resulta
necesario que para ser calificado como acio administravo
qu" l"
pbl6a
sea expresin de una potestad exorbitante,
""tr"cin
ra mismp""io"o
ejecutiva
y
ry.qy9
vinculante del acto, lo convierte en acto admiishavo

La exigencia der marco de derecho pbrim, no debe


.
conducir ar equivoco que en
cada caso deba analizarse si se trata de una relacin jrrr*
o no, pues
esta subyace a la naturaleza misma de las endaoei. ta "dri"i"tratva
ui" "ii"r"cho pbtico,
o la sustraccin'de este marco jurfdico debe ser expresa, para poder
excruir a sus
decisiones de la calificacin de acto administravo.

Esta exigencia excluye de la posibilidad de calificar como


acto adminstrativo las
actuaciones de ras entidadgs, que bajo marco regar especfiv nuirit*te, se sujetan ar
derecho comn, despojndose ra enddad de suspotestrades purcas,
como por ejempro
sucede cuando una entidad pblica concerta un contrato
de estabiliad jurfdica con un
particular, o se somete a arbitraje para definir las
controversias que pudiera suscitarsu
actuacin. En er mismo sentido, se encuentran fuera oe ta
carhin de acto adm_
nistrativo, las decraraciones gue rearicen las entidades, u"o ponra
empresariar,
dentro de un proceso judicial, etc.

6. Puede tener efectos individuarizados o individuarizabres(io2l (ar*curo 29)


. La Comisin precis, que un acto administrativo puede tener efecto individualizado
o individualizable al momento

de su dacin, pues lo I,nport"nt"


qirJ at momento oe
su ejecucin, ya este individualizado perfectamerrte.
""
Asi', nre precisJJo
por la

para la interpretacn correctia de sus

lgaces(ios). '

Comisin

La regla de la tipicidad o nominatividad de ros actos administrativos


La doctrina europea ha desanollado la nocin de la Tipicidad
o nominatividad de los
actos admnistravos como una forma adicionat ae retoiri"
,r""i
de ra adminis_
tracin a ta legaridad, cumpriendo ra tuncin de rmte r;po"idJ"
"c"ori"" o"
la administracin, en modo simirar como ros derechos "
,-""eJv ro" *nitos nominados
operan para los sujetos de derecho privado.
Por esta regla se considera que todos los actos administrativos
deben responder
formalmente con la hiptesislegal prevista previamente,
esto es, sertificos. con eilo se
pretende que la Administracin no pueda crear
nuevas formas oe acto! aoministrativos,
pues solo puede hacerlo utilizando las modalidad"s,
v .-q-r", previstos
en una norma expresa(1*). De este modo, ros actos""tegor"s
amnistraivo"
actos tpicos, sujetos a esguemas previamente frjados
"p"r"""n
expresa.
De este modo, ra Administracin no puede aplicar
una crase o tipo de actos admi_
nistrativos que no se encuentren previamente admitidos
i".prn"ior

p"r;i;;-;;a

expresamente

I0I

(r02)

-ro

Los aclos administrativos tambin pueden ser producos


por entes no pblcos, como las
empresas
concesionarias de servicios pbricos, universdades privadas,
Este eremento ha sido adicionado en el artfalro 29
de ra Ley, en una no muy buena tcnica

---''---'-

"r".

legslativa.

(103) Sesin det 31 de enero 1998.

ltoa eencfn-TREVIJANO Y FOS. Jos Antono, Los acfos


p.108yss.

administatiws. Editofial civitas. 1g91,

Lt

Comentarios a la Ley del Procedimiento Admnistrativo General

por normas generales (leyes o reglamentos), o que exisndolo se cree una modalidad
ad hoc o Se genere Un acto atpico. Como se puede apreciar, con esta regla se rera la
posibilidad que laAdministracin cree a su arbitrio alguna clase de actos administativos,
b sustuya tegoras predispuestas con otras distintas (Ej. emita un acto de liberalidad

cuando onespnOa la figura de la concesin, o cree un tipo innominado de licencia


para eludir ta categora eipecifica de licencia cuyos requisitos estn en la ley).

Cuando sucede cualquiera.de estas contravenciones, estaremos frente a un caso


en el que la administracin ha escogido un obieto inhbil para su acto administravo.
En principio, se deriva de esta regla la "inoperancia de la calificacin que se le de al
act, pues despliega los efectos de su tipicidad, aunque los vocablos utilizados sean
disnios(16 y'en casos flagrantes, estaremos ante actos afec{ados de nulidad.
Como se puede aprecia la regla de la tipicidad del acto administravo contiene un
por norma exprencleo claro derivado directamente del ordenamiento expresamente
que
el
acto
estia autorizado,
presuncin
de
a
la
referido
penumbra,
y
de
sa, una zona
cuado sus motivos o contenidos puedan referirse aun cuando sea imprecisamente a
algn-dispositivo legal.

En verdad, no poda ser de otro modo, puesto que la regla "si bien tiene una
importancia cualitativamente enorme, cuantativamente se reduce a una categora

especifica de actos administrativos(1c), dado que de generalizarse la regla estarfamos


trte a una administracin sin posibilidad de apreciar contextos, necesidades, valorar circunstancias, constreida legalmente a ser un mero ejecutante autmata de las
prescripciones legales. Estarams frente a lo que ROND-N DE SANSO, denomina
ia exarbacin dLl principio de legalidad administrativa(107)'

Nuestra Ley No 27M4 no ha acogido en toda su extensin la regla de la tipicidad de

los actos administrativos, y ms bien parecera optiar por el camino adverso si anotiamos
que la nica exigencia para la regularidad de los objetos de los actos administrativos es
que en ningrln caso pueda asumir un contenido prohibido por el ordenamiento jurdico,
n to que pone a la autoridad en la condicin de llenar de contenido libremente a sus
actos, en tanto no contradiga el texto de alguna nolrna prohibitiva (art. 5.2.).

No obstante ello, en verdad, el legislador se ha aproximado bastante a esta regla


en dos momentos:

Cuando ha consagrado a su interior una serie de categoras de actos administravos


que configuran una clasificacin ms o menos variable, y la sujecin que hace de
cada una de ellas a exigencias, requisitos, calidades, etc. En estos casos, se trata
de supuestos tpicos a los cuales apareja el legislador un rgimen jurdico propio,
que no puede evitarse por la administracin. Por ejemplo, a lo largo de la norma se
encontraran disposiciones en especficos para los actos administravos frmes, para
los actos administrativos de mero tramite, para los actos complejos, para los actos
simples, entre otros, que ciertamente significan la indudable intencin legislativa de

(105) GARCA-TREVIJANO y FOS. Ob. cit-, p. 108.


(106) RONDN DE SANSO, Hildegard; Teorla genenl de la activdad administrativai Libreria Alvaro
Nora, Venezuela 1995; P.75.
(107) Ob. cit., p. 74.

Juan Carlos Morn Urbina


vincular la conducta administrativa imponindole
la utilizacin de ciertos tipos de
actos administravos para er ejercicio de ras potestades,-"r,iriLnool"s
un rgimen
jurdico propio que no puede ser obviado
por ra autoridad.

'

Cuando ha refozado la legalidad

de determinados actos previstos en la norma,


mediante ra exigencia de.i.y9 pgra su ejercicio por ra
airinistrativa oeuan
contarse con una.leyhabilitante en prticular'que le"rt-iJJo
iniqu" no
la posibilidad
de realizarro sino tambin cuales se.n sus obj'etivos
"olo ro har. De
v d qr" ,"nera
este modo, no basta que ra rey prevea un rgmen;urfui
para lstos actos admi_
nistrativos, sino que exista una norma autorinte
e; bs p;;;imientos especiares
y los supuestos en los. cuales operaran. As
sucede ii"""ii" ipicidad para las
modatidades de ros actos administrativos oe concron,
i"Jo vl"rgo (aft.2), para
la potestad sancionadora.(arts. 22g y ss), para ra
exigencia oL t comparecencia
personal (art. 58 y sguiente), para ta adopcin
e meiid"" Lu1"r"r". (art. 146.1),
para la aplicacin de murtas coercitivas
rt. g?,_y r" *,nri.on contra tas personas (art. 200), ta potestad revocatoria art. zO.i.l.,
I
olo..

"nti"
Por estas razones es importante realizar una apreciacin
global de los distintos
actos administrativos previstos en la norma y de su iespectvo
tiaiamento normativo.
Clases de actos administrativos

Las clasificacones de los actos administrativos reflejan


diversas contraposiciones
de expresiones ra autordad.administrava segn u""s prsp""tu".
*ro ninguno de
los tipos llegue a dar cobertura suficiente al niverso psiutL
oe acios administrativos,
sino que aparczc'.n como comprementarios para
mejor comprenaeiu compreja realidad
de la actuacin administrativa. Tampoco cada parse perfctamente
xduyente de ros
otros, sino ms bien superpuestos o confluenies. Pero
todas ellas tinen un indudable
efecto didctico para la identificacin de diversos regmenes
parareros(1os).
No es nada nuevo

decir que existen tantas clasificaciones cuantos


doctrinantes del
derecho administrativo, o como posiciones jurisprudenciar;;;;;;;];nteado.
pero s
resulta importante convencerse que la ley iontiene
tratamiento difernte
para
diversos
actos administrativos, como por ejempro-en ras
siguientes

,"teri".,

'
'
'
'

si

..
.

Si deben documentarse por escrito para su existencia.


Si pueden ser revocados o no.

procedentes las acciones o pretensiones


contencioso-admnistrativas.
Si es o no procedente er agotamiento de ra va
administrativa.
Si son o no

S son o no procedentes los recursos administrativos


contra determinados actos.

son transmitdos ar conocimento ros interesados


mediante noticacn o

publicacn.

(108) Al respecto puede consuttarse VANDELLI,


Luciano; .La Clasificacin de los actos y de los proce_
dimientos adminisbativos'. En: lv Jomads teiaaonates
a" o.*"n ii"t ativo, caracas
Venezuera, 1ggg, p. 237 y ss. Fundacin oe
EstrLs de Derecho Administrativo.

,)

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

La utilidad de la sistematizacin de los actos administrativos en clasificaciones


no radica en buscar esquemas abstractos e ineales o agotar las posibilidades de

imaginacin, sino ms bien dar coherencia a las diversas categorlas tpicas de actos
acogidas por el ordenamiento.

Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administrativos originadas en los albores del derecho admnistravo carecen actualmente de valor y utilidad
contempornea. As sucede, Con la clasificacin desde el punto de vista del poder
utilizado para su expedicin, que diferencia entre actos de poder o autoridad y actos
de gestin, tomando como criterio histrico el surgimiento de las teorasftancesas de la
impugnabilidad o no de los actos y basados en la teora del 'poder pblico'. Conforme
a est criterio, los actos de poder, son recunibles ante la justicia especial y los actos
de gestin son actos recurribles ante la justicia ordinaria o comn.
En la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vinculacin con el servicio pblico, se diferenciaba entre actos de servicio pblico y actos ajenos al servicio,
basado en las teoras francesas del "servicio pblico"'

para efecto de tener un panorama completo de los distintos actos administrativos


que han sido objetos de regulacin en la ley del procedimientoAdministrativo General,
debemos resar los siguientes:

.
.

Los actos administrativos generales e individuales.


Los actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de tramite,

preparatorios o actos del procedimiento.

rl

.
.
.
.

Los actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de gravamen y los


actos denegatorios.
Los actos administrativos personales y los actos administrativos reales.
Los actos administrativos expresos, tcitos e implcitos.
Los actos administravos impugnables, los actos consendos y los actos firmes.

Los actos administrativos constitutivos y los actos administrativos meramente


declarativos.

.
.
.
.
.
a.

Los actos administravos de incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios y de ejecucin.


Los actos administrativos individuales y los actos administrativos en masa.
Los actos administrativos de rgano unipersonal y de rgano colegiado.
Los actos administratvos simples y los actos administrativos complejos.
Los actos administravos originarios y los actos administrativos confirmatorios.

Los actos administrativos segn sus destinatarios: actos administravos generales e individuales:

Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad
de sujetos de derecho, sea formado por un nmero indeterminado o determinados de
personas.

Juan Carlos Morn Urbina


Es decic existe diferencia entre un acto administrativo
de efectos generales, y el
acto normavo de efecto generar (regramento). Er acto
admini"r"tuo
generar porque
interesa a una pruraridad de oesiintaros iientificados
"" y no porque
o ioentnores,
tenga necesariamente un contendo normativo, como
sucede en ros regramentos. (ej.
convocatoria a un concurso, a una licitacin pblica,
o u naclon aJn"t
de una
tarifa para prestacin de servicios pblicos).
"to"

El acto individuar o
.singura ar contrario, es er acto destinado en especifico una
o varias personas, identificadas nominavamente
o por su pertenentia a un colecvo
objetivo e inequvoco, el cual es, adems, un acto de
efectos partculares, de acuerdo
a la clasificacin anterior. (ej. resolucin de un recurso
administrativo, designacin de
un funcionario).
La diferencia identificada es importante a efectos de definir
la modalidad de transmisin de conocimiento aplicable a cada uno de ellos.

Ley consagra un hatamiento homogneo,para ros actos


..La
regramentarios (normativos), y para ros
qdT_'l:trativos g-eneratLs, ar
""to..
ser publicacin en vla
prncipal(i0e).
""t"iiirie amoos deuen
La publicacin en va principal esta pensada como
el medio idneo y suficiente para
transmitir decisiones de la autoridad que no tienen debidamente
identicado y circunscrito un grupo de administrados interesados. Las decision*
uLi" " plbticacin son:
disposiciones de arcance generar y, por ende, no partcurarizadas
en er mbito de uno
o varios administrados, tares como normas regramentaria.;
i aqueilos actos
v
administrativos que interesan a un nmero indJerminado
de dminstr"io" p"ro qr" no
se han apersonado ar procedimiento y siempre que no
se tenga domicirio conocido.

Por su parte las decisiones administrativas individuales


se siguen por la modalidad
de la notificacin (arts. 20 y ss.), aun cuando se trate
de una noin""iion a una pruralidad de interesados (art.22).

b.

Los actos administrativos segn su contenido:

b.1. Actos terminares, deftnitivos o resorutivos y


actos de trmite, preparatorios

o actos del procedimiento

En prmer lugar, puede distnguirse el acto que pone


fin al asunto administrativo,
en cuyo caso estamos ante un acto definitivo, der
acto de trmite, qr" no pone fin
al procedimiento niar asunto, sino que, en generar,
ten.

""iJrireparatorio.
La distincin, segn er contenido de ra decisin,
se refiere a que er acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto en
cuarquie o tas nstancias
del respectivo procedimiento administrativo. La
u"].,io"f,on",' fin ar pro_
cedimiento es ra resorucin terminar pronuncindose
sobre
del asunto,
sea

ro*.

JiJ;.

esmando o desestimando er petitorio, o definiendo


er tema L ofico. pero

tambin se reputan como acto definitivo la resolucin qu"

"""pi'uridesistimiento,
(109) 'La publicacin procede (-..') en va principal,
batndose de disposiciones de alcance general
o aquellos acios administrativos que interesan'a
un nurnero indeterminado
de administrados no
'
apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido"

larf

ZO.f

.i..

,J

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

declare el abandono, o cualquier otra modalidad legalmente prevista para concluir


el procedimiento regularmenteEn cambio, la denominacin acto administrativo de trmite, sirve para calificar a
gomprentodos aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto definivot

prepaEr
diendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas dirigidas a
definitivo
del
acto
A
diferencia
final.
para
la
decisin
expedita
y
-ejaa
la materia
-declaracin
de voluntad propiamente, los actos de tmite conenen
que pose" una
jor general, declaraciones de conocimiento o de juicio, y solo excepcionalmente
de voluntad administrativa (ej. medida'cautelar)'

Los actos de trmite Pueden ser:

a.

Actos de tmite en sentido estricto o de mero trmite (como los califican expresamente los artculos 6.4.1. y 132.2) que consisten en actos de gestin del
Lxpediente, pero sin impacto directo trascendente en los administrados (actos
e nciacion, peticin de informes, disposicin de actuacin de pruebas, la
convocatoria a audiencia pblica' etc.)'

b.
c.
d.

Medidas cautelares.
Actos pendientes de aprobacin.
Decisiones sobre incidentes (queja, abstencin, solucin de conflictos de
comPetencia administra).

La separacin entre estos actos resulta capital para la aplicacin de las reglas de
la impugnacin en la va admnistrava'
Conforme al artculo 206 de la Ley, son recunibles directamente en la va administrativa los actos administrativos terminales o definitivos, sin necesidad de ningn
requisito adicional. Mientras que para la impugnacin de los actos de trmite, solo
poran ser cuestionados autnomamente en aquellos supuestos excepcionales,
cuando por su contenido determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento

o produzcan indefensin al administradg, esto es asuman para los intereses o

v)

derechos de algn administrado los efectos de una decisin terminal(o).

Por imperio de la ley se ha definido como actos impugnables a los siguientes:

Actos definitivos o resoluciones.- Son los actos que deciden el procedimiento


y concluyen la instancia administrava, cualquiera que sea su contenido' No
bstante este @nsenso doctrinario, debe dejarse establecido que tambin se

permite la impugnacin de algunos de estos actos cuando por la naturaleza del


estado del procedimiento o situacin particular del administrado, le produzcan
indefensin (por ejemplo, la denegacin de la vista, declaracin de reserva de
alguna parte del expediente, denegacin de oportunidad para aportar pruebas o

illO)
' '

t-a pregonada inecunibilidad de los actos de bmite, debe ser entendida restamente como la
neniUilidad autnoma, esto es, que no procede presentar recursos administrativos independientemente contra cada uno de ellos, y no confundirse con que se trata de actos exentos de
y
control administrativo o judcial. Pues, su regularidad siempre podr ser alegada controlada con
ocasin del recurso que se interponga @ntra el acto definitivo que concluye el procedimiento,
gomo una inegularidad del procedimiento admnstratvo seguido para dar origen al acfo final.

Juan Carlos Morn Urbina

realizararegatos, actodeejecucin sin apercibimiento previo,


etc.) o tengan como
efecto, directo o indirecto, imposibilitar la continuacin oet pioceiimiento.

'

Actos de trmite que determinen ra imposibiridad de continuar


er procedimiento.- se asimiran estos actos de trmite, atendiendo ia-importancia

que
para er procedimientg
por ejempro, una resorucin que
suspenda un
'.gporta.n.
procedimiento, que declare el abandono, o declare
la falta de subsanacin de
requsitos para el inicio del trmite.

'

Actos de trmite que produzcan indefensin.-Aqueilos actos que


aun sin

tener la cualidad de deinitivo, coloquen al administrado en imposibilidad


de
defenderse de otro modo, por ejempro, ra denegacin ae una prueoa
o rechace
a un tercero el ingreso al procedimiento que le afecte, etc.

b.2. Actos favorabres o ampriatorios, actos de gravamen y


actos denegatorios
Esta clasificacn adopta como criterio los efectos de la decisin
administrativa en
la esfera jurdica del destinatario del acto, segn sea la incidencia
iavorale (creando un derecho, una facurtad, o una posici de ventaja o ueneo:o,
suprimiendo
una limitacin o desventaja,.etc.), desfavorabre (impoienoo eures,
gravamen,
limitaciones o prohibiciones] etc.), o negativa pero neutral (actos
denegatorios de
una pretensin).
Son ejemplos de actos adminstrativos favorables, conformadores
o ampliatorios: la

admisin, la autorizacin, ra ricencia, los permisos, ra concesion,


n ,u vez, son
ejemplos, de actos administrativos de gravamen: las ordenes, "i".
los actos extintivos

de derechos (revocacin, nuridad, confiscacin, decomiso,

i".

en
general, todos los actos administrativos que imponen
"i..1,
""n"iones limita
."igu.,'borigaciones,
derechos, o contiene decraraciones perjudiciares a ros ad;nsil;d;s.
Resulta importante por que uno y otro va a seguir reglas
e intensidades distintas,
en cuanto a su vinculacin con la legaldad, motivacn, garantas,
niveles de dis_
creconalidad, etc.
Por ejemplo, en cuanto.a ra eficacia del acto, ra Ley prev gue
ros actos favorabres

o ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a't noticiOn pubricacin


o
del
acto, conforme a ras condiciones que estabrece er artfcuro 1T

denorma.

Po el contrario, la figura de la alegacin conclusiva ha sido


regulado como requisito
indispensabre soro para aquefios procedimientos ae gravar;;p"
ro"

trados (ej. sancionadores,

b"A;

adminis-

fiscarizacin, trbutarios,
en
h autoridad
deber otorgarvisa de la causa por un rapso no menorde
"ic.,cinco oafjara presentar
su alegato a manera.de descargo; asf mismo er regisrador
ha nsgrao a favor
deladministrado su derecho a moderacin de act de gravamen
ss.to, po..
et.que.los actos de gravamen, tienen aqu un tratamiento limitante1rt.
a favor de los
administrados. Aquf se dice que, todos stos actos deben
ser llevados a cabo en
la.forma menos grav_o9a posibte, para ros aomnstraos,
der
principio de razonabiridad estabrecido en errturo preriminar.

;;;;;;yeccin

Finalmente elTitulo Preliminarde la Ley, contieneel principio


de razonabilidad (art.
lv 1.4') que ha sido concebido, con una regra adicionar y particularizada
para ras
decisiones de gravamen sobre ros adminisirado., y" q"'."
que estas
medidas convergen en afectaciones admidas sobre b;Je;"r,,
"nii"e
v'ti"n"s de los

administrados.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Adminstrativo General

En tral sentido, teniendo como mbito protector a la persona humana y arbitrando

razonablemente con el inters pblico, la Ley mediante este principio da una


pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos
de gravamen contra los administrados: producirla de manera legtima, justa y
proporcional.
La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una disposicin de gravamen, de cumplir con:

.
.

Adoptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida. Esto es cumplir y no


desnaturalizar la finalidad para la ctlal fue acordada la competencia de emitir
el acto de gravamen.
Mantener la proporcin entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad

al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una
misma nacin puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opcin,

. sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida
. : por la norma legal.

Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como su designacin lo expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas por
un administrado. Estos actos constituyen la voluntad declarada expresamente por
la autoridad de no actuar en determinado sentido.
b.3. Actos administrativos personales y actos administrativos reales
Los actos administrativos personales son aquellos que regulan de modo directo y
concreto la posicin jurdica o la conducta de los administrados, por lo cual para
su construccin inciden las caractersticas personales del administrado (ej. otorgamiento de una pensin, designacin en un cargo, adjudicacin de una buena
pro, o una sancin administrativa).
El acto administrativo real, esta dirigido de modo directo e inmediato a concretar situaciones jurdicas patrimoniales, por rnedio de las cuales se califican la regularidad
de una actividad, o constituyen aptitudes jurdicas de bienes o actividades y no de
personas. Por ejemplo son actos administrativos reales, un permiso de circulacin
de vehculos, una autorizacin de exportacin, la afectacin de bienes al dominio
pblico, la calificacin de patrimonio histrico de algn bien, la transferencia de
bienes interadministrativos, una licencia de construccin, etc.

La utilidad de la diferencia, radica en la transmisibilidad del estatuto que produce el


acto administrativo, de tal suerte que los actos administrativos personales al haber
sido otorgados en funcin de los sujetos, le siguen a estos, durante la vigencia del
acto; a diferencia de los actos administrativos reales, que al estar dispuestos en
funcin de los bienes, son separables de las personas que sean los desnatarios
del aclo.

c.

Los actos administrativos segn la forma de exteriorizacin de la declaracin:


actos adminishativos expresos, tcitos e implcitos:

El criterio diferenciador de esta clasificacin es la forma o modo como se documenta


y se da a conocer la voluntad administrativa al exterior. No queremos plantear con ello

que exista un acto administravo formal y uno sin forma, sino identificar que tipo de

Juan Carlos Morn Urbina


forma es aquella que conforme a ley es vlida para ser
exteriorizada vfidamente por
la autoridad(rr1).
Por lo general, la declaracin que contiene el acto adminiskativo
debe ser expresa y formal, para ser reconocible por terceros y poderles
vincular con su eficacia. La
exigencia

de tener una expresin formal, geneiaimente se asimila

er requisito

de
escrturiedad dglacto' por el cualse concepla que la principalforna
oocumentacon
de los actos, administrados, es er carctei escrito, o escrtrieari

El profesor HUTCHTNSON, afirma que er carcter escrito


de ros actos o"t procedimiento se sustentra en la convenieniia evidente a favor
Ll
por las
siguientes razones:
"rin.tr"do

.
.
.
'

lmpide ejercer presiones sobre el particular


Obliga a fundar las decisiones.
Exige decidr todas las peticiones,

Permte una mejor apreciacin de ros hechos por parte


de ros rganos superiores, con er siguiente contror de la actuacin'de rbs inferoa,rl.

Como se aprecia, la regla es que las resoluciones administrativas


se documenten
bajo la forma escrita y, ruego, se genera un documento
administrativo adicional (oficio,
carta, etc.) de notificacin. No obstante ello, resulta muy
comn
nu""tr", entidades
que la autoridad admnistrativa comunique decisiones
meoiante "n
lios, sin que exsta
un acto administratvo formalmente elaborado por separado.

Para algunos, estas cartas, oficios o cduras de notificacin,


son documentos
administrativos que no son actos administrativos, y que como
tar no son impugnabres,
anulables, etc. Para otros, en ra coniente a ra cual nos afiriamos,
no pooemos admitir
esta situacn peligrosa de dejar lbrados en las manos
de la propia administracin
la naturaleza de ras decisiones.que emite, y por ende tas posiuitiaaes
de accin der
administrado. En talsentido se impone reconcerles conciton
o-a"lLdrnni.t,"tuo,
aunque siendo escritos, prescinda de las formas propias
de las resoluciones de desdoblar el acto administrativo mismo der acto de ra noiificacin.
como bien estableci ra procuradura del resoro de ra Nacin
deArgentina, "En caso
de ausencia de un acto admnistrativo expreso, ra nota
de la admniscon que hace
saber al destinataro de la decsin de la'misma rene la
condicin de acto decsorio
y la de acto de notficacn. Rerine estos dos
aspectos ya que es
una declaracin de

(1r1

No podemos dejar de re.-conocer que en algunos


ordenamentos y doctrina administratva, como
la alemana, en que se dibrencia enfe aquel-los actos que jurlcfca;""t";
nculados a una
forma determinada (actos formales), mienbas que
en oms esun sueto. ro" .prota y, queda
al arbrio de la autoridad escoger modalkiad que
considere adecrada para doormenbrla, estando
nculada a la legalkjad.solo.por el contenido y ya no por
ra rorma (actos sin foma). Nuesfo sstema
adminsbativo no ha admitdo esta categorfa. uede
resarse al respecfo MERKL Adolfio; Teora
Generar der Derecho Administrativo', Eitoar Revista
de Derecho privado, Madrid; p. 234.

h";;

(112)'Losaclosadministrativosdebern.expresarseporescrito,sarvogueporlanaturalezaycircunstancias der caso, er ordenamiento jurdico hay presto


tr" roni,, ;il;;;;r"
permita tener
constancia de su existencia. (art.4.1.).
(113) HUTOHINSON, Tomas. Ley naciona! de procedimientos
Administntiws, Tomo 2, p. 95.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

!)

voluntad administrativa y porque, adems, comunica, hace saberal particularinteresado


dicha declaracin{111}.
Por otro lado, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, en algunos casos el derecho administrativo prev que algunos actos administravos expresu;

sean eferiorizados por medios gestuales, signos y seales, como por ejemplo, las
decisiones de las autoridades en materia de trnsito. En estos csos, junto con las
decisiones escritas, conformarn la categora de actos expresos.
Los actos administrativos tambin pueden ser exteriorizados tacitamente, cuando
ante una determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un hacer o un no
hacer), se puede deducir racionalmente y conforme a lo indicado por la ley expresamente, la existencia de una decisin en determinado sentido (arts. 10.3, 33, 34, 188).
Finalmente, tenemos la categorfa de los actos administravos implcitos son'aque.
llos comportramientos de los que se desprende una declaracin de voluntad de un rgano
administrativo sin seguir el procedimientor(r1q o la forma regular para su emisin regular

o comn. La nueva ley ha acogido esta modalidad como la forma regular de concluir
un procedimento iniciado por una peticin graciable dsl siuclcl3e{tte).

d.

Los actos administrativos segn su impugnabilidad: los actos administrativos


impugnables, consentidos y los firmes:

Otra clasificacin de los actos administravos que resulta de la Ley, se refiere a la


impugnabilidad o no de los actos administrativos, y as se distingue el acto administravo
firme de aquel que no es firme, porque an puede ser impugnado.
El acto que no es firme es el gue puede ser impugnado, sea por va administrativa
a travs de los recursos administrativos. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no

puede ser impugnado por las vas ordinarias de recurso,


El acto administrativo firme es aquel que ya no puede ser impugnado por las vas
ordinarias del recurso administrativo o contencioso administrativo, al haberse extinguido
los plazos fugaces para ejercer el derecho de contradiccin, o habindolo hecho, se
ha desistido del recurso(l14.

Vencidos estos plazos, sin presentar recursos o habindolos presentados en forma inconecta sin subsanarlos, el administrado queda sujeto a estos actos, sin poder
alegar petorios, reclamaciones o instrumentos procesales anlogos. Se distingue del
acto no firme, que es aquel que an puede ser cuestonado en cualquiera de las dos
vas. La firmeza es un carcter del acto frente a los administrados que estn sujetos a

(114) Ctados por David HALPERIN y Beltrn GAMBIER; en: La notifrcacin en el procedimiento administrativo, pp. 65 y 66.

(115) ESCUIN PALOP; Mcente; El acto administntiw impficito, p. 13. Cuademos Civitas, 'lgg9.
(116) 'Frente a esta peticin, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable de lo solicitado
y es atendido directamente mediante la prestacin efecva de lo pedido, salvo disposicin formal
para su aceptacin" (art. 112.2.).
(1

7)

No se le debe identificar al acto firme necesariamente con el acto consentido, por cuanto s bien
este puede converger en aquel, el consentido tambin comprende el acto cumplido espontneamente por el administrado concernido sin objecin alguna.

Juan Carlos Morn Urbina

l' pero no para la administracin que siempre


mantiene la posibilidad de revisarlo va
'
anulacin de oficio, revocacin o necci
de enores
La firmeza de los actos admnstrativos es
una caractersca propia de los actos
administrativos expresos, por lo que el no
acto o presuncin

,;;b".

puede considearse como firmes. El


no e."r"i"o o'"1
silencio adminisbativo no imprica que etctotacito
pueda

r*oo

de acto denegatorio nunca


contra el

nr"oi"to

arn-r*".a, pues como


se esclareci en su oportunidad eladministrado
tLn-sdpE ta oportunioad para
"iguiente

presentarlo en cualquier momento,


sino que pueda opon,seleinl nexistente
firmeza.

Alefecto, tenemos los artculos 212y 1g0.2:


'Artculo 21 2.- Acto fi rme.una vez vencidos los plazos para interponer los
recursos adminisfativos se perder
el derecho de artiqlarlos quedando firme-J
acto".
'Artfcuro 1g0.- Desismiento de acl0s y
recursos administrativos.190.2. Puede desistirse de un recurso adminstrativo
antes que se notifique
resorucin finar en ra instancia, determinado que
ra resoruein qued-e firme (...)".

ra

Es distinto del acto definivo (que es que simpremente


et acto que decide una
cuestin de fondo) v der que causl estaoo, (es
et'que,
;;;"

f;;

seguido ra va
administrativa hasta agotarla,
.r"opti c" ,", "urrio uiJ contencioso administrativa)' De ahf qu.eJenoamos
"u oos'posioitidades:
"n
,n "t J"nn[iuo
cuando no es
recu'ido en ra va judiciar,.deviene en firme; y
u"r, un acto no definivo que no se
recufra en va ordinaria administrativa tambin" puede
"u
derivar en firme.
La firmeza der acto no es erga omnes,
sino en funcin der administrado que deja
transcurrir los plazos.
El admnistrado que no ha sido citado en procedimiento,
er
perc cuyos intereses o
derechos pueden verse afectados por su ,"siucbn
nn"r, pri" i[,-Jg-;ado no obstante
gue hubiere adquirido firmeza resjecto
daluien"s n eron partfcipes

der procedmiento.
El derecho ar debido procedimiento respecto
de quien no particip ni concuni a
su emisin, no puede ser concurcaoo inauota
pares, sobretodo por que er prazo para.
la impugnacn no puede.iniciar:,
de r, dado que no ha sido notificado. Distinto es si hubiese sio notifi,
u objeto de una pubricacin sustutiva.

.dil;specto

Finalmente es digno de resaltar dentro


de nuestro sistema administrativo no se
ha acogido la tesis de los actos potiticos
alos institucionales, que son concebdos
en otros regmenes comparados para excruiJos
oe ras exitnci"'!r"nti"ta deracto
administrativo v de la revisibilidad d"
para n!ir"Jilip*
sern actos
administrativos impugnables.
",r"oni"noo.

e.

Los actos segn ra incidencia en er contenido


de situaciones jurdicas: actos

constitutivos y meramente declarativos:

Los actos pueden diferenciarse en actos


constitutivos, cuando crean, modifican' o extinguen relaciones o sfuaciones jurdicas,
innovando la situacin

anterior
(ej. otorgamento de una concesin,
eecucin coactva, etc.) y, ros actos
decrarativos,
que se limitan a acreditar relaciones
o itr""ion". preexistentes, dotndora
de eficacia o

Jl
I

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

reconocimiento jurdico sin alterarlas (ej. inscripcin registral, reconocimento de empo


de servicios a un trabajador, etc.)'
El acto declaratvo no es otra cosa que la verificacin o constatacin con fuerza
de certeza jurdica de un hecho o de un derecho.

Para la ley, es claro que la potestad revocatoria de la administracin no puede


ser ejercida para privar de sus efectos a decisiones constitutivas o declarativas de
derechos e intereses legtiinos.

i.

Los actos administrativos por su funcionalidad en el procedimiento admi'


nistrativo: actos de incoacin, instruccin, ordenacin, intimacin, resolutorios, y
de ejecucin:

Como se expuso anteriormente desde la doctrinaria, la estructura del procedimiento


administrativo se muestra como una integracin coordinada y racional de actos procedimentales -fundamentalmente recepticios- dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad
de la Administracin en resguardo de los intereses pblicos, con la participacin de los
diversos sujetos partcipes del proceso.
Conforme a este criterio, los actos que se prcducen durante el ciclo procedimental
pueden ser individualizados segn la funcin que cumplan en: actos de incoacin, de
instruccin, de ordenacin, de inmacin, actos resolutorios y actos de ejecucin.
f.i. Los actos de incoacin: son los actos dirigidos a abrir el procedimiento, cumpliendo su deber de oficialidad o principio inquisitivo inherente a la funcin pblica,
con el objetivo de tutelar el inters pblico, realizar una actividad investigadora,
inspectora, sancionadora o satisfacer una necesidad propia de la Administracin.
Aun cuando se trata de procedimientos que requieran la instancia de parte para
iniciarse (ej. otorgamiento de una licencia, pensin o permiso) o sean procedimientos propiamente de oficio, donde el particular oficie de denunciante o promotor del
procedimiento (ej. procedimiento sancionador), estamos frente a la necesidad que
la administracin emita un acto de incoacin especifico'
El acto de incoacin de un procedimiento de oficio tiene como requisitos objetivos,
a modo de antecedente de la razonabilidad de su inicio, los siguientes:

.
.
_
.

lniciativa propia de la autoridad superior con competencia para dictarlo.


Orden superior, en caso de autoridades inferiores.- Se trata de la orden superior
impartida por quien mantiene una relacin de jerarqua con quien va a iniciar
el procedimiento.

Peticin razonada de otros rganos.- En el supuesto gue un rgano administrativo que no sea el competente considere oportuna la incoacin de un procedimiento, debe formular al rgano competente la conespondiente solicitud,
debidamente fundamentada para justificar el inicio del procedimiento. El rgano
competente, puede iniciar o no el procedimiento, pero en todos los casos ser
una decisin fu ndamentada.

Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administado no es decisiva para el inicio de una actuacin jurdicamente catalogada de oficio, aunque
si merece ser examinada como antecedente para compulsar la conveniencia de
iniciarla.

Juan Carlos Morn Urbna


Las autoridades administrativas son ras que
dan origen ar procedimiento de oficio,
mediante un acto administrativo e ncoacon
(acuro, ie"o-ru"n, etc.) que se
dirige ar interior de ra administracin paia
ctur.r" *pi"].,-"s propias y se
notifica a ros admnistrados concernos
n er objeto der procedimiento. La norma
exige que el acto de inicio de un procedimLnto
de oficio sea notificado inmediatamente a ros admnistrados determinaoos'cuyos
intereses o u""r,ts protegidos
puedan ser afectados por ros. actos
a ejecutr,
unrr"oo-a=frevisora y oe
a dverre ncia a r contribwenre,
"oro ;#"=,il""lJ
a r se rvioor
a ud *a do ;
para que con posterioridad no pueda
ser sorprendido sin haber pobido
" ", dxpresar
sus argumentaciones en tomo a los hechos. pero
eilo
il;r'ra posoiridad de
habilitrsere a impugnar ra decisin
atua por er mero hecho de haberse
dictado, ya que como queda
"rnist

jrdt;;

oicrro por iiso no g"n"r. perjuico.


En los actos de incoacin de procedimientos
de ofcio resuna necesario tener una
mayof precisin para resguardar ros intereses
de ros

cuando se
trata de ra incoacin de piocedimientos
"ri".t
"J".
oe parte, basta
proteja
d
aladministrado exigiendo.ra informacinlll.,er"rdescendente
y ra necesidad de
entregar aqueila informacin que et prop
juzgue como mportante
para sus intereses y pretensiones.
"drni.tr"do

;;;"va

Pero eilo no basra, tratndose de ra ncoacin


de procedimientos de oficio que ra
administracin inicia por su. propio interes,
po' ro generar derivan en actos
1qu"
de gravamen sobre ros administiados, taies
Lmo proceoimientos de fiscalizacin
tributaria, coactivo, sancionador, oiscprnao,
auditorfa,
normativa exige un plusde informacin a laministra"i"'etc.). En estos casos, ra
n"-i;ilnocimento
de tos administrados invorucrados en ei proceoimento,
toia
alltia- inrormacion
referida a:

'

La nafurareza der procedimiento de oficio. (Expresar


su orgen, objetivo, base
legal, antecedentes)

'

Arcance der proced.imiento de oficio. (Expresar


que se persigue con er proce_
dimiento, ra extensin materiar o temior
oer proceiri#i-

'
'

"

Plazo estimado de su duracin, de ser previsibre.


(Expresar
er prazo de ra
\*^preeq sr
actividad procedimental)

sus deberes y derechos en

e_r

procedimiento especfico. (Expresar


ras facur.,u"',i"r, en este

tades y compromisos especficos que ei-aomin"traoo


procedimiento)

La oportunidad de ra ertega de esta


informacin es importante, por ro que
debe
tenerse presente que debJhac"ts" conrnrente
con ra notificacin de acto de
incoacin der procedimiento, y t"""n"''r"n"r"
mas crara, comprensibre
y
concreta posbre, a fin que er administrado
-"'
tenga craro su

""t"tu.
f'2' Los actos de instruccin: son ros actos
administrativos dirigidos por ra auto.
ridad a acopiar ros elemento".n"o""io"-rl
ro*",.. conviccn

de ra verdad
materiat indispensabre para decidir et
eiecrro apricabre d ;;;.'c;rprenden
tos actos dirisidos aportar atos l
bsates o
documentos a otras autoridades,
que disponen ra ejecucin de
determ inada activdad probatoria pr"b'r""t".

;;"ft
;,"J;l;;;;osi;;t;;;;::

En tal sendo, bajo er trmino de actos


de instruccin podemos referimos
en puridad
a dos tipos diferentes de decsiones p.""JrJnt"res:
aque[as
dirigidas
a aportar
datos al expediente y aquelras qu" n"tiuvei
actvida probatora.

()

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

al procedimiento y
Por la primera actividad de aportacin de datos, se incorporan
al caso'
preexistentes
normas
o
datos
at xpOente determinadas informaciones,
requerimientos
los
tales
Son
momento.
su
en
por
la
autoridad
que iern evaluadas
(art' 167)'
d" into*"" legales 1rt.llz\,solicitud de documentos a las autoridades
(art'
169)'
y la solicitud d informacin a los administrados

trata de aquellos
Por la segunda actividad, que es fa propiamente probatoria, se
y documentos
informaciones
las
de
veracidad
la
demostrar
prmiten
r"Oi" i"
pruebas
tesmoniales,
de
actuacin
la
pott"ol. fles conio los actos que ordenan
etc'
peritaies'
declaraciones, inspecciones,
que.el
f.3. Los actos de ordenacin: son aquellos dirigidos a
.procedimiento
pautas establecidas en la ley'
administrativo se desarrolle de acuerdo con las
de procesos, decisin
omprenaen bs actos de impulso (g.i. aclg de acumulacin
que
la
autoridad dispone las
por
los
iieccin,
de
actos
los
,"Ur f queja, etc.),
intimacin,
(ei.
notificacin,
ctuacionbs e los administrados y otras autoridades
citaciones, emPlazamiento, etc.).
que conforman
Estos actos se refieren al conjunto de decisiones interlocutorias
de acuerdo con las
desarrolle
se
procedimiento
queel
a
encaminada
l"
Son actos que
""iuio"J
jautas
establecidas en la ley, hasta antes del acto final o resolucin.
que crean
la
autoridad
de
conocimiento
de
lomprenden diversas declraciones
procedimiento'
jurdicas
del
situaciones
son por lo general
La doctrina reconoce que los actos de trmite o de ordenacin
de tres tipos:

.Actosdeimpulsoqueactuandohaciaelfuturotiendenahaceravanzarel

.
.

procedimienio (ej. acumulacin, decisin sobre alguna queja' etc');


de los
Actos de direccin, por los que la autoridad gobiema las actuaciones
comparela
ordenar
(ej.
notificacin,
autoridades
otras
aministrados y la de
cencia del administrado, etc.); Y,
realizadas, de
Actos de constancia, que se dirigen a documentar actuaciones

modoquepermitasuconocimientoencualquiermomentoposterior.
que restringen la libertad
f.4. Actos de intimacin: Estamos refirindonos a actos
de un procedimiento
interior
al
concretas
pero
situaciones
en
del administrado,
administrativo.
el
Son actos de intimacin: los que la doctrina conoce como las advertencias,
por los finos
embargo
etc.,
sin
las
citaciones,
emplazamientos,
los
requerimiento,
r"ii""" que pueden establecerse entre ellos y la unidad de su rgimen jurdico

reconoce la naturaleza
plicaule,'su tratamiento es unitario. Aun cuando la doctrina
es de orden prctico
rnisma,
notificacin
la
con
y
todos
de
figuras
estas
diferente de
administratvos
que
actos
son
ya
todos
indudable sujetarlai a un mismo rgimen,
y que se
destnatarios
perentorias
a
sus
deberes u obligaciones

u" i*pon"

comunican va la notificacin018).

los
Tratamiento igual al previsto en este captulo corresponde a los citatorios'
anlogos'
administrativos
actos
de
otros
o
d_ocumentos
de
requeriirientos
emplazamientos, los
(reiulacin de las modaiidades de la notificacin administrativa)-

1g) ?r1r."1"03

Juan Carlos Morn Urbina


En general se irata de situaciones en
las cuales la aciminstracin informa
de algo
al administrado, ilamndore ra atencin p"r"
cumprimiento de arguna prestacin
o actividad que debe hacer, exponienorL
"r
Jems
ras desventajas que re importar

su incumplimiento o inaclividad.
En doctrina se diferencia.-aurgue en ra prctica
ra diferencia es muy sutir- ra
intimacin-orden, de ra intimacin-inuitacol por
ra primera, ra intencin de ra ad-

ministracin es @accionar ar administraoo


que c|m.gra

con aqueilo que constituye


elobjeto de la intimaci1@r
oe ,n bo"urn'ento.originat,
como prev erarticuro 127.4 de
"jempb;i;;rlsentacin
ra Ley, ra ratificacin n,'", *'iartcub
r29
de la Ley, y er requerimiento
de

*rpr"nL

espontneo de rrvy.-\
prestacin antes de

ta ejecucin fozosa previsto en etarticui.194.4'de

Leti-

Por otro lado, tenemos ra intimacn-invitacin,


que eser medio exigido por ley a ra
Adminstracin para advertir ar administrao
ue'aquettas

situ"con" que pueden


afectar sus derechos e intereses, sin eru"igo
ra administracin propiamente no
ordena su cumprimiento sino, invita a suusanr
ra situacin, u" Li"p"r"ibmiento
de perder un estatus o una ventaja jurdico (ej.
er requerimiento para ra mejora de
ta solicitud prevista en er_artcuro'lg.zi,
ta
de subsanacin documentar
prevista en er artcuro 12?, ra regra general
"iigenci"
de advertencia estabrecida en er
artculo

148.7 de la Ley, etc.).

f.5. Los actos resorutorios: son ras resoruciones


definitivas que atendiendo ar
fondo del asunto ras autoridades
Fia efectos prcticos se identifican con
el trmino resolucin. (arts. 197 y"mt"n.
Z1l)

lg" actos. de ejecucin: son ros actos administrativos que rearizan ras autoridades administrativas con ra finaridad
d rbvar
materiat
la decisin ejecutiva de ra Administracin. gn
"
purdad,
ra apertura der inicio de
ejecucin previsto en er artcuro 19s ei
i
iipico oe
.icuar siguen
algunas decsiones de ejecucin material ""to
""t" las resolucones de
exlepcionat, como
multas coercitvas. Las dems actuaciones
iievaas a cabo por ra autoridad en ra
ejecucin, son generarmente operacones
mateares y no actos administrativos.
Estia actuacin encaminada a ta rearizacin
der actoadminrs&avo est sujeta a fos
cauT" jormgres de un procedimienro, puesto que
er pod"r pbr;;;Je aauar
s no
es sujeto a determinadas
I.-6t

;b";l;;'rili""
i*",

formaridade" qr" nto*an ra gar:anta


"r"o,n]iilio."
Las actuaciones en que se concreta er procedimiento
administrativo ejecutivo, como
tienden a ra rearizacin de ro oispuesio
en un acto administrativo

'ntrio, {ue a
su vez presupone otro procedimento-,
su varidez
.uuoiin"J"
r" der acto
que pretende ejecutar, de modo que
".ur" o
ra afectacin de
deriva
su incdencia en la ejecucin. De tar moo,ei procedimiento de"r-piiero,
ejecucin es un
procedimiento conexo con el anterioc
qr"
y cuyo acto de conclusin precisamente ", "n el cual ," t " insmjlo la materia,
determina
n.,namenio.

"u
Pero por otro rado, si se produce arguna
infraccin der procedimento ejecutivo,
esta
es autnoma siendo impugnabres por
st mismas, sn'ateltar;;;;; pretende

ejecutar (art. 15).

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

s.

y
masa:
Los actos segn su forma de produccin: actos individuales actos en

producto de la demanda de resoluciones administravas la legislacin ha previsto la


que le permitan resolver
po"iii que ias autoridades acudan a formulas tecnolgicas
en masa.
administrativos
actos
de
forma
la
bajo
EipeOentei repetivos

conello,haproducidounanuevaclasificacindeactosadministrativos,enlaque
por un determinado procedisin perjuicio'det nmero de administrados concemidos
que la autoridad
r"to, se diferencia entre los actos individuales tradicionales en los
en un expediente administrativo;
emite una sola declaracin para cada caso contenido

masa, donde existe solo una declaracin de voluntad


; il;=;Jministravos envarios
procedimientos, establecindose por ficcin legal
administrava pero resuelve
que se trata de varios actos administrativos distintos'

que s_on producidos de modo


Por un lado, se encuentran los actos homogneos
(actos individuales o
independiente cada uno individualmente, sin relacin entre ellos
ordinarios'
administrativos
los
actos
de
sl"aos), que siguen el rgimen comn
naturaleza se repiten
Db otro lado, tenemos aquellos actos por ser de una misma
parte,
manera sucesiva o
en
pedido
de
o
a
de oficio
por JJutoriJ"L"
de funcionarios'
nombramiento
"J*n"trtivas,
permisos,
licencias,
por
ejemplo,
simultneamente, como
los actos
mediante
modo'
este
De
masa'
en
actos
oomo
r"sultos
pueden
s"r
y, que
de la
administrativos
actos
varios
administrativos en masa, cuando en vez de emitirse
podr
integrarse
procedimientos,
y
expedientes
misma naturaleza, para rbsopervarios
que se indivii" .i"iOn, en un solo documento bajo una misma motivacin, siempre
presumindose
acto,
del
los
efectos
dualice a los administrados sobre los que recaen

diferentes' La
para todos las consecuencias subsiguientes, que estamos ante actos

lesionen las garantas de los


nica limitante es que con esta formJde resolucin no se
proceso'
o a la recunencia'
administrados, tales como el derecho al debido

gestin publica' la Ley otorga


Precisamente, para contribuir a la celeridad de la
en masa' para su
admnistrativos
actos
de
produccin
para
la
especial
un rgimen
(Arts'
los
administrados
a
y
para
su
comunicacin
eximenca de motivacin recurrente
4.4., 6.4.3. Y 148.5X59)(1te).

h.

Los actos segn el rgano del que emanan:

o ser colegiado'
El rgano que emite el acto administravo puede. ser unipersonal
resolucin, o
comnmente,
es
denominado
el
acto
unipersonal
rgano
un
de
Si se trat
el
acto adopta
colegiado,
rgano
un
de
que
trata
si se
decisin administrtiva; mintras
la denominacin de acuerdo'

podr ser
siempre
Para todos los
qu se indivualice a los admin'strados sobre los que recaen los efectos del acto.
como actos difefentes'
efectos subsiguientes, los actos administrativos sen considerados
para
la
celeridad'
Artculo 148.- reglas
se podrn usarmedios de produccin
5. Cuando sea idnca la motivacin de varias resoluciones,
jurdicas de los administrados, sin embargo se
en serie, sempre que no lesione las garantas
consderar cada uno, c$mo acto independiente''

varios actos administravos de la msma naturaleza,


'-' A,if*|" 4,4.cl"ndo debano emitirse
' 1r,
e.fea6a firma menica integrarse, en un solo docrmento bajo una misma motivacin,

(1

Juan Carlos Morn Urbina


El rgimen generar

de ra rey ha sido pensado en funcin de ros


actos emanados de
rganos unipersonares, de suerte que roi rquisitos
comune" o"
objeto,

finalidad pblica, motivacn y procedimient


iegutar, ,on *,,.,un""Jrp"t"ncia,
ala valdez de todos
los actos administravos, cur'quiera
ru naturareza, origen o arcance.

""

Por su lado, para la validez de los actos de


rganos colegiados deben satisfacerse
no solo los requisitos comunes, sino tambin
ros re{uisitos e"i""i"i"J" sesin, qurum
y deliberacn, conforme ar artfcuro s.
r. e ta rriv, *rc?"-"-*i procedimentar se
encuentra en los artculos 95 y ss, de la misma
norma.

i.

Los actos segn er nmero de rganos intervinientes:


ros actos simpres y

complejos

El acto simple es aquel cuya declaracn


de voluntad proviene de una sola instancia u rgano administrativo entendido como
unidad estructurat oe-l Rdministracn,
sea individual o colegiado. A los efectos de
esta clasificacin es noirerente gue el
acto proceda de un rgano unitario o coregiado:
amoos
,n'"cto simpre, aun
cuando en el caso de los rganos colegiads,
el proceso "i"""
oJio-""ion de la voluntad
sioS
99mjno9 ms gravoso y posea exigencias adicionales a los actos emanados de
autoridades individuales.
Por el contrario, ro regurar es que los actos
administrativos, provengan der concurso
de dos o ms rganos administrtivos, de
uno o varios organismos, donde cada uno
de ellos apora elementos dirigidos a ootener
una unidad-decisoria'comn integrada
en un solo acto (informes, proyectos, pruebas,

complejos.

etc.). Estos

""t*,n

s denominados

Las decraraciones pueden ser uniformes.con


ra decisin finar, en cuya virtud ra
decisin es la fusin de diversos elementos
coincidentes. pero, las declaraciones tambi1
un .olo acto administrativo en tuncin de la
9:e!e1 ser desiguales, y resultar
posicin, la jerarqua o competencia de"n
ra instancia decisoria.
Podemos citar de este.criterio el caso por
ejemplo de los actos administrativos
universitarios, que por_ regla general, comLnzan
en una decisin del consejo de
Facultad (un acto de trmiie ilmaoo;propsicion"),
para que mediante un,acuerdo,
(acto preparatorio) para que finarmenq"
a!e en manos der rector de ra institucin er
reconozcr mediante una "resorucin' (acto
administrativo

j.

enniti-

Los actos administrativos originarios y confirmatorios:

La categora de actos administrativos originarios


es meramente formar, pues en
verdad todos actos administrativo que se
oidan por ra autoridad sn orrginarios. La
utilidad. de. esta categora nicamente slrv para
caracterizar a contrario sensu ros
denominados actos confi rmatorios.

son denominados actos confirmatorios,

aquellos actos administrativos que reiteran


el contendo de otro acto anterior, recaiooen
ei mismo proc"iri"ntllen otro anterior,
y que -por ro generar deniegan pretensiones
a ros aominstr;;-'La utilidad de esta crasificacin, es estabrecer
ra inimpugnabiridad de estos actos
confirmatorios, en ra medida qp.solo significan
ra reiteracin i" o
i" o"cidido vrida_
mente porla autoridad con anterioridadls
esta regra no
la firmeza der acto administravo, r"ai"nt]"
""i"ti"*,-#Luyrcileludir
impugnacn
der acto que confirma un

Jl
I

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

acto consentido o que agota la va administrativa, o presentar nuevamente la peticin


inicial renovando sucesivamente un procedimiento administrativo sobre el mismo tema.
Las categoras de actos confirmatorios y los que reproducen otros anteriores son
actos de interpretacin restrictiva que requieren para alegarse perfecta identidad entre
los actos objetos de comparacin (acto original y el que lo confirma o reproduce). Por
lo general, se debe exigir la igualdad de las circunstancias procedimentales que las
qu se dicta el acto inicial y el confirmatorio o que lo reproduce, reflejar los mismosfundamentos jurdicos, el segundo acto debe tener por objeto las pretensiones ya resuelas por
el anteribr, y que no contenga declaraciones esenciales disntas de las efectuadas en el
primero. Por ejemplo, el artculo 64.2. conene un especfico caso de acto confirmatorio
tratandose de una inhibicin de autoridad administrava.

Actos, pblicos excluidos


L norma establece expresamente dos actuaciones pblicas, con el objetivo de
ayudar a delimitar mejor el contenido del concepto acto administrativo. La distincin
eiectuada no implica que existan otras actuaciones pblicas distintas, como son el
reglamento administrativo, ni que las propias actuaciones incluidas en este artculo
como diferenciadas del acto administrativo, sean reguladas en s mismas o en Sus
efectos por esta ley.

a.

Actos de administracin interna


Los actos que se agotan en el mbito interno de la propia Administracin, son

actos del poder pblicor pero que por su alcance no requieren ser recubiertos de las
garantas, y recelos de la externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la bsqueda
de la eficacia de los resultados de la gestin pblica.

b.

Los comportamientos materiates (hechos administrativos subietivos)


Los comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjeti-

que se refiere el numeral 1.2.2. se refieren a toda actuacin fsica u operativa


de los rganos administrativos que producen la adquisicin, modificacin, transferencia
o extincin de relaciones jurdicas. Porejemplo, la demolicin de un edificio, la actividad

vos(rm) a

de inspeccin, la entrega de una notificacin, la prdida de un expediente, etc.

Estos comportamientos no son vas de hecho, que es un trmino reservado para

aquellos comportamientos materiales de los rganos administrativos, gravemente

antijurdicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho fundamental, o la


puesta en ejecucin de un acto administrativo cuando no se encuentre expedito para
ello (art.239.5).
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comportamiento
material no constituye acto administratvo, pero ello no lo excluye de su regulacin por
la Ley, como sucede con el comportamiento dirigido a la ejecucin o a la transmisin

(120) Los hechos administratvos subjetvos se definen en oposicin de los hechos administrativos
objevos, que son el que no concurre voluntad de los rganos administrativos en su constifucin
pero conllevan efectos administravos. Ej. El tiempo, y el espacio. Ntese que esta ley tambin
regula los efectos de estos hechos administrativos.

Juan Carlos Morn Urbna


de conocimiento de un acto, y en generar ros actos internos
que deben respetar ras
reglas del Ttulo Preliminar.
Finalmente es digno resaltar que dentro de nuestro
sistema administrativo no se
ha acogido ta tesis de ros actos porfcos o
institucar;,
concebidos
en otros regmenes comparados para excluirlos
""to.e las eiin"a"t-"ir-nt"t".
del acto
administravo y de la revsibilidad de su contenido. p"r"
n*tr*-r'iJrn're sern actos
administrativos.

il;';""

44rlculo

2.. MODAI|DADES DEL ACTO ADM|N|STRATIVO

cuando una ley lo autorice, ta.auroridad, mediante decisin


expresa, puedesometer
elacto administrativo a condicin, trmino o moao, siernpre
;l;iementos
incorporables al acto, sean compatibles con .i orenrfi.nioli,
o-ru.no
trate de asegurar con eilos er cuirprimiento derfin pbil;;igu".rr"to.

2.1

..

2.2

una modalidad accesoria no puede ser apricada conira


et nn perseguiio por

administrativo.

er

acto

CONCORDANCTAS INTERNAS

+f 1?.?
|rt 91..5 b)

]l1 ll *
19?
Art. 193.1.3
Art 203.2.2
{t1.

Art

Independencia de vicios de modatidades


Extincin de ta detegacn Oe comoetnca
Rgimen generat dei ptazo adminlituo

Ejecutuiedad detact administrativo


Prdida de ejecutoriedad del acto adminisbativo.
condicin resolutiva
Revocacin uando favorezcalioi estinatards

dtil;

'---'-

couENTARros

Los elementos accidentales del acto adminishatvo,


a diferencia de los
ciales para su varidez, son aqueilos que eventuarr"ni" pua.iJL"", actos esenen er acto
incluidos por ra Admnistracin c_uand re haya, sido.haoilioo
porJI"y, p"ro que no
le hacen a su varidez sino a su eficacia, deteiminando
desde o asta cuanoo producen
sus efectos, o en que forma se estructuran los deberes
v "t""" olr administrado.

Modalidades del acto administrativo


Las modalidades a..que puede sujetarse un acto administrativo
son los tradiciojurfdico,

::l?:".,;:ro

acto

conforme ta teora senerat

oi"i""",

ptazo, modo y

Plazo
Esta modardad estabrece er momento mismo
en que ros efectos jurdcos der acto

administratvo comienzan o cesan.

Condicin
Esta modaridad es er hecho fufuro e incierto ar que
se subordina er nacimiento
o efincin de ros efectos der acto administrativo,
segn,"" *n"ion suspensiva o
resolutoria' En particular la condicin suspensiva

".i,lo rt"'0"""tonamientos

(.)

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

doctrinarios por importar una limitacin a la ejecutoriedad del acto, por lo que su empleo
es restrictiv, quedando virtualmente como aplicable a casos de actos administrativos
que requieren de una aprobacin o conformidad posterior para tener eficacia.

Modo
Esta modalidad consiste en una carga u obligacin que se le impone al administrado, como sucede frecuentemente en las contrataciones o contratos de compraventa
de acciones que establecen deberes de inters pblico para el adquirente. La carga
puede ser exigida direciamente por la administracin
La comisin desestim la facultad de incluir como posibilidad otras modalidades
adicionales que la doctrina y la legislacin consideran, tales como: la reserva de revocacin y el reicate. Lo cual o es obstculo para que en los procedimientos especiales
se pueda facultar su estipulacin mediante ley expresa'

Condiciones para la procedencia de suietar acto administrativo a modalidades


. Accesoriedad
Es implfcito que la primera condicin para la procedencia de u1a modalidad del
acto adminisirativo es que el hecho constitutivo de la modalidad, no sea esencial
del ato, sino solo accesorio o eventual. Pues si fuere esencial, se tratara de un
elemento integrante de la validez de mismo acto y no de uno eventual. As sucede,

por ejemplo, n aquellos actos donde resulta consustancial que quede sujeto a
ptazolEj. un permiso, la concesin, una prestacin contractual, etc')

Tipicidad legal
La autoridad administrativa no puede discrecionalmente establecer plazos, condiciones o cargas a los administrados. La decisin administrativa en sentido puro debe

tener vocin de permanencia, ser incondicional y no sujetarse al cumplimiento


de deberes posteriores del administrado.
Solo cuando la ley que regula el acto administrativo o el procedimiento especial
autorice a la autoridad incluir alguna modalidad, podr hacerlo. Aun as, no podr
hablarse de una accin discrecional, sino reglada, por cuanto deber cumplir los
elementos previstos en la norma para agregarlos y sujetarse a las caractersticas
que estas les imPongan.

El obietivo de la inctusin es asegurar el cumplimiento del fin pblico que


persigue el acto
Como medida dirigida a favorecer el control de la modalidad que se pretende
adicionar, esta norma precepta que podr hacerlo si fuera compatible con el

sentido y naturaleza del ordenamiento legal y siempre que con ello se asegure el
fin pblico que persigue el acto para el caso concreto. Por ejemplo, no cabe adherir
modalidades a actos que conforme a su naturaleza han de ser puros y simples,
tiales como: la adjudicacin de buena pro, una resolucin desestimatoria de una
peticin, la procedencia de un recurso, una sancin administrativa, etc.
Desde la otra perspectiva, queda prohibido que se apliquen modalidades accesorias

contrarias a la finalidad perseguida por el acto administrativo. Por ejemplo, resulta


incompatible, pretender condicionar una convalidacin o un acto confirmatorio,
establecer un trmino final a una nulidad o revocacin, designar un funcionario

Juan Carlos Morn Urbina


o adjudcar un contrato sujetando inicio a que exista presupuesto, que
el otorga_
miento de una ricencia o permiso quede sujeta a la conoicoi qu"
J" acredite ante
la entidad argn aspecto que debi probae antes, como
exiienca para obtener
la autorizacin (Ej. presentacin de un estudio de impacto
iatsnactori
o condicionar er otorgamiento de un permiso a arguna pr""*
"rn6 adicionar der
administrado.

En estos casos la existencia misma de la tcnica de licenca o permiso


estara
cuesonada, ya que se estiara otorgando la conformidaa, no
oost nL- carecerse de
todos los elementos por aderantado para dar er pronunciamiento
a favor.

REQUTSTTOS DE VAUDEZ DE LOS ACrOS


II ARTCULO 3.- ADMTNTSTRATwOS
_
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
Competencia.'Ser emitido porelrgano facultado en razn de
la materia, tenitorio,
grad.o, tiempo o cuanta, a bavs de la autoridad
regularmente omnaa ai momento
del.dictado.y.en caso.de rganos colegiados, cumiptiJndoio",.quitos
oe ssin,
qurum y delibencin indispensablei para su emisin.
pbietg o contenido" Los actos adminiitrativos deben expresar su
respectivo objeto, de. tal modo que pueda determinarse inequvocmriir-r*
iiectos jurdicos.
se ajustar.a ro dispuesto en er ordenami.nto*l.o,
debiendo ser
rcto, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender
lai cuestnes surgiJii
de la motivacin.
Finalidad pblica.'Adecuarse a las finalidades de inters pblico
asumidas por las
normas que otorgan las facultades al rgano emisor, siri que pueda
habiliirsele
a perseguir mediante el acto, aun encubirtamente, .igunifidad
p."ronri
s..
de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otr fialidad pul..
disnta a la
prevista.en ta ley. La ausencia de normas
au inolque los
facultad no
genera discrecionalidad.
4.
Motivacin.- El acto adminishativo debe estar debidamente
motivado en proporcin
al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
5.
regular.'An!9s
r9gtqt
!e su emisin, er ac{o debe ser conformado mediante
el cumptimiento del procedimiento ad;indfivo previsto p
su enncon.

1'

2'

}]f-"$lig.

3'

;;J;;;;.

lr::9jl.fo.

AATTECEDENTE

Art

38

LNcpA

CONCORDANCTAS INTERNAS
Art lll
Finalidad pblica

T.P.

T.P. Art.

lV 1.2

Art.5
Art.6
Art. 61 y ss.

Art. 75 inc. 8
Art. 80 y ss.
Ar[ 95 y ss

Debido procedimiento
Objeto o contenido
Motivacn del acto administativo
Competencia
lnterpretacn finalistica conforme al fin
Conflcto de ompetencia
Organos mlegiados

pblio

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

couENTARtos

La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento conecto de sus


elementos esenciales de validez: la competencia, el objeto y contenido posible, la
finalidad pblica, motivacin y procedimiento regular

l.

La competencia

En la definicin del elemento competencia participan dos factores: la potestad

atribuida al rgano u organismo a cargo de la funcin administrativa y el rgimen de la


persona o conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas, rePresentan al rgano u organismo titular de la competencia. La nocin de competencia precisa
tanto la habilitacin para la actuacin del rgano que los dicta, como la correccin en
la investidura de dicho rgano por las personas fsicas.
La primera viene a ser el elemento particular que habilita a un rgano de la Administracin para adoptar una decisin o generar una actuacin administrava determinada
(acto administrativo, contrato, acto de Administracin, etc.), convirtindose as, en la
medida de la potestad o atribucin que le ha sido conferida por norma expresa'

capacidad civil, con la cual se suele hacer comparaciones por la


anloga funcin que ambas cumplen, en el derecho pblico, la incapacidad es la regla,
en tanto no exista una norma que atribuya la capacidad para actuar en determinado
sentido. Pero esta regla se maza con el deber de las autoridades de agotiar todas sus
A diferencia de la

posibilidades de actuacin una vez otorgada la competencia por la ley. Segn este matiz,
cuando una atribucin le es asignada regularmente cada rgano queda sujeto al deber
de bsqueda de ese objetivo por los medios que le posibilite el ordenamiento, y no
sigue sujeta a la literalidad de la norma, de forma tral que tenga que esperar normativa
expresa para cada accin o proceso intemo, de mpulso o ejecucinLas notas caracterstcas que inciden en la validez del acto con bastante frecuencia,
son su doble rol de deber/derecho para su titular; el carcter expreso, por el cual debe
derivarse de una norma expresa; la indisponibilidad, por lo que la propia autoridad no

puede renunciarla, pactad, adems de ser indeclinable unilateralmente; y su pertenencia a los rganos-institucin y no a las personas que ocasionalmente desanollan
una funcin o cargo pblico.

Criterios para la determinacin de la competencia


Los criterios para determinar el alcance de la competencia vlida son los
siguientes:

.
.
.
.

Por la materia: se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede desempear un determinado rgano.
Por el tenitorio: se refiere al mbito espacial en el cual es legal el ejercicio de una
funcin pblica, en funcin de las circunscripciones administrativas del territorio
(departamentos, regiones, provincias, etc.)'
Por el grado: segn la posicin que el rgano ocupa dentro de la jerarqua vertical
de la institucin.
Por el tiempo: es el mbito temporal en el cual es legal el ejercicio de una funcin
administrativa. Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a la competencia),

Juan Carfos Morn Urbina

temporarios (si la competencia solo puede ejercerse dentro


de un plazo determinado

o si soro puede inicarse su ejercicio a partir de un plazo

fr*i'rt",

accidentales
(cuando ra compgreircia sea fugaz por
o
breves instaritesi eiempto,la situacin
--r
de los accidentales interinos o

suptentes).

Aptitud de la autoridad titular del rgano

. La norma bajo comentario tambin trae er sealamiento que ra competencia no


solo se logra cumpliendo las exigencas mencionadas
,nt"orrn-"nt"l sino tambin por
los factores siguientes referidosl ras personas que
componen ros rganos:
Nominacin regular
. . Quien ejerce un cargo y,.con ello, las potestades yfacultades inherentes, debe haber
sido regularmente designado o adscrito'y estar en funcones
al mmento de dictarlo.
con esta regla se rechaza la posibilidad de legalizar lo"
rrpu.ios de runcionario de
hecho o de facto, usurpadores o de aqueilos que habiendo
renidotituro ya se res ha
vencido, etc.

Requisitos de sesin, qurum y deriberacin (rganos


coregiados)
En
los
rganos
colegiados
tiambin
constituye exigencia para actuar dentro del
.
elemento competencia, que ras decisiones se produzcan
siguiendo ros reguisitos de
sesin (convocar y acudir los integrantes der coiegiado
n,i-rn"io ,rficiente), qurum
(nmero adecuado para tomar oeiision y
oeiioecion "n
(Jeaie v-ucion)

2.

El contenido u objeto ajustado a derecho


El contenido der acto es aqueilo que se obtiene
con ra opcin administrativa adop
tada, sea que decde, certifique o deare simpremente. g"
se decide en el acto, el sentido de la materia'determinada i,r""lr"rnte aquefio que
dentro de
ioi i"
su competencia.
"utoroad
Por lo generar,

este requisito muestra un sentido positivo o negavo,


en cuanto
implica aceptaro desesmar un pedido, rearizar
argn hecho materiiconcreto o negar

su realizacn.

La apreciacin del grado de conformidad legal


de ese contenido material presenta
diversos enfoques, segn se trate de actos regtaoo"
o ai"cre"ntel.'

si se trata de una actividad regrada,-er objeto der acto


aparecer siempre predeter_
minado por ra norma reog.ctiya q,ie s" geniatment"
,"d,rril"nl Jirnoitu". porsu
parte' en el caso de actividades discrecioirales
a falta o" noma-pr"Jirl,
contenido
debe adaptarse ar marco generar.normatvo,
ios principos de juridcidad ",
y de razona_
bilidad. como se expresaia anteriormente,
tiegatiaao ;"
que erobjeto no
se encuentre vedado por ra normativa, sino quedems
este ex-psaente autorizado
o facultado entre aqueilo razonabrembntein'telraao

3.

*b;;;""
ilil;-r";;i.
" "n"

Finalidad pbtica

siempre toda ra actividad adminstrativa, de modo


mediato o inmediato, directo o
indirecto, debe tender a rearizar o satsracein
nters gererar (propio der servicio priblico) hacia el cual esa actividad s" o"nia
como finalidad objetivamente determinada
por la esencia de raAdministracin pbrica.
runamentarment, h finariJao buscada por

l
e

Comentarios a la Ley del Procedimiento Adminstrativo General

u)

el acto concreto debe concordar con el inters pblico que inspir al legislador habilitar
o atribuir la competencia para emitir esa clase de actos administrativos.

As, el contenido de cada actuacin pblica debe perseguir aquellas finalidades


general y especficatr2r) que le conesponde, quedndole vedada cualquier posibilidad
de desvo para satisfacer -abierta o encubiertamente- algn inters privado o personal
de los agentes pblicos, de grupos de poder u otro inters pblico indebido, ajeno a
la competencia ejercida por el rgano emisor. El empleo de cada acto administravo
debe estar relacionado con la razn determinante que origin la asignacin de la competencia al rgano administrativo.
La violacin de la finalidad pblica puede manifestarse a travs de las siguientes
maneras:

a.
b.
c.

Perseguir una finalidad personal del funcionario;


en favor de
ferseguir una finalidad distinta

la Administracin; y'

Perseguir cualquier finalidad en favor de un tercero (particular, otro funcionario o


grupo de poder).

No solo atenta contra el recto proceder de la Administracin Pblica que un funcionario investido de poder introduzca mviles subjetivos para decidir su orientacin
gubemativa (como sucede si aprovecha su facultad sancionadora para efectuar represalias) o que beneficie a cualquier tercero con su desvo de poder (como sucede si se
emplea el poder para actos de competencia desleal), sino incluso ese vicio se presenta
y sanciona cuando tiene como objetivo beneficiar a la Administracin de un modo no
previsto por el recto deseo de la legislacin (por ejemplo, cobro excesivo de multas
para proveerse de recursos y no para sancionar inconecciones).
Como ejemplos de otros actos administrativos contrarios a la finalidad pblica, la
doctrina cita algunos lugares comunes como son: imponer sanciones administrativas
graves a funcionarios por animosidad o venganza personal de la autoridad respectiva,
prohibir actividades religiosas por razones de sectarismo o intolerancia, la rotacin de
personal por razones de conveniencia subjetiva del jefe, etc'
La consagracin del fin como elemento esencial del acto administrativo --xpone
GARRIDO FALLA(l22L representa un xito de los esfuezos desplegados por la jurisprudencia del Consejo de Estado francs por someter la actuacin administrativa al
principio de legalidad. En dicho pas, luego de lograr la admisin de la incompetencia
y el vicio de forma, como causales de anulacin de actos administrativos, se exigi a
la Administracin Pblica, emplear estrictamente sus poderes precisamente con miras
a satisfacer solo los fines contemplados por el legislador cuando acord atribuirle sus
facultades y no otros.

(12'l

Como qued expresamente consignado en el Acta del 31 de enero de 1998, la exigencia del elemento finalidad, no se opone a la consideracin como vlida, de la actuacin que persiga alguna

finalidad 'razonablemente implcila' en las competencias legalmente atribuidas a los distintos


organismos.
(122) GARRIDO FALLA, Femando. Tratado de Derecho Administntivo. Volumen I, p. 669.

Juan Carlos Morn Urbina


ralsuerte, junto al control de los aspectos
extemos de la actuacn administrava
. De
(adecuacn_ a 19 rev, cory.ro-,etencia-der autr y proceaimien-to

er

seluioo p"r" emitirro), ra

consideracin de la finalidad pblica como iequisito para


la
gubemtivas, permite ta posibilidao de fiscalizar
ro'mas ntmo
perseguidos por sus autores.

u"i;;

tas actuaciones

ali""to,

tos mviles

De esta manera, qued estatuido como vicio de nuridad por


desviacin

der poder,
la inadecuacin entre los mviles que inspiran la actuacin
administrativa con el fin
previsto.

Es con motivo de los actos discrecionales rlonde la finalkjad


priblica cobra mayor
importancia
mecanismo de invaridacin ynscatizcio;:
permite inva_
"omo discrecional de la Adminisiacin
lidar toda actuacin
que t*h-"iJalrl inters pbtico
orientador de todo su accionar, si91{o exgibre qu.'=r" poo1r".
empreados
permanentemente con miras a la satisfacci
ael inters general.-- """n
De cierto modo, con elto la nocin tradicional de acto discrecional
se aproxima a
la de acto regrado, ya..que -sin perjuicio de su margen naturar
de ribertad-, para su
validez requiere cumplir con alguna-finalidad publical

il*Jt""

tal suerte queda conformada una conelacin teleolgica entre


. P"
finalidad y contenido de los actos administrativos, ya que en todos ellos eiste
unlcomun
que determina su contenido, los cuales deben guard", prpor"io"lidad finalidad
de medio
(contenido) a fin (finalidad det acto).

Resulta trascendental estar alerta ante cualquier acto


trasgresor de la nalidad
pblica, sobre todo crando evdenciamos que
tal vicio aparece iro "
administrativos emitidos dentro de la competenci funcional ro'mlal, q"ont"n"n
""tos
un objetivo
dentro.de.la ley y para sugeneracin se respetan tas iormas
iripu""t"", p"ro motivando
su poder hacia fines distintos a aque[os qe originaro"
otirit".

",
cietamente, su apreciacin resurta sumamente difcir
porque implica en verdad,
interiorizarse dentro del fuero ntimo delfuncionario y, ra
myoila i''u"""", aquelse

pfeocupa por no pubricitarros o, en su caso, por


enmascararrs; sin embarg,
elementos.de juicio pueden obtenerse anizanao d
"iun,
congruenca racional entre lo resuelto y lo actuado.
"ip"Jd Lmpursanoo ta

La finalidad ha sido articurada.en ra Ley a travs de


dos normas importantes que
la van a tomar actuante permanentemente: ra definicin
" "n.i"ii" cur es ra fina_
lidad pblica de las normas administrativas
1rr lil del Tftul ereriminl4, el deber de
eficacia que dispone_que ros parilcipg:-gn er
frocedimiento deben hr prevatecer et
cumplimiento de los fines del acto (rt. lv numeral 1 .10
del ritulo ererimina4 y el deber
de las autoridades de interpretar la normativa adminishativa
que satisfaga
la nalidad pbtica (art. 75 inciso g).
"nl"

io*"

4. Procedimientoregular
exponiendo, la declaracin de la voluntad administrativa
- Comoa venimos
es conformada
travs der reconido de un procedimento pr"J;i;;;;l;;o.,
h
rey
o por
-medurar
pcticas admnistrativa"l
adectcin, que importa un elmento
para la
generacin de un acto administrativo
"l it
Para entender er arcace

de esta exigencia debe diferenciarse entre et procedi_


miento considerado como institucin, ns rJrmas y ras
formalidaJ"", pr" u"n"n distinto
tratamiento:

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

.
.

El procedimiento administrativo, es consderado elemento de validez del acto administrativo. La falta de procedimiento, determina la invalidez del acto emitido en
armona con el principio de debido procedmiento, salvo que la norma le habilitare
a dicrse de este modo.
La forma del acto que no es un elemento de validez, sino la manera de exteriorizacin misma del contenido del acto, y de su motivacin, para que sea reconocible e
identificable. Cgmo tal es la fase ltima de la constucin del acto administrativo, en
el momento de su documentacin externa. La falta de forma documental conlleva
que el acto administravo no se ha consumado.
Las fonnalidades son el mnjunto de exigencias adjetivas antes concunentes o poste.
riores al acto adminisativo. Dado el cacter no ritual con que se ha caracterizado al
procedimiento, las formalidades deben estar en rerada en nuestros procedimientos,

debiendo mantenerse nicamente las esenciales y no las accidentales. Por ello,


su incumplimiento puede conllevar a diversos matices, segn el grado de trascendencia de la forma que se trate, tales como la nulidad, si fueren trascendentes (art.
10.1), a la conservacin, si fueren no trascendentes (art. 14.2.3.) o incluso deben
ser superadas por la propia administracin dejando de ser obligatorias, si fueren
meramente rituales o empeoren la situacin del administrado. (T.P, art. lV 1.6.).

En el Derecho Administrativo, la existencia del procedimiento no solo busca proteger la certeza de la administracin, sino que sirve de garanta a los derechos de los
administrados y a los intereses pblicos (orden, legalidad, etc.). Por ello, cuando la
Adminstracin es llevada al contencioso, le corresponde acreditar haber seguido un
procedimiento regular para sus actuaciones.
La inclusin del procedimiento mismo como requisto de validez del acto implica que
una vez regulado un procedimiento para la produccin de determinado acto administrativo, cualquier modificacin a ese acto, aun cuando no est regulado explcitamente
as, debe seguir las mismas formalidades prescritas para su constitucin (paralelismo
de formas procedimentales).

Los vicios del acto administrativo


De modo sumario se pueden sintetizar los principales vicios del acto administravo

de la siguiente manera, independientemente que deriven en nulidad o sean pasbles


de conservacin.
En razn de la eompetencia:

.
.
.
.
.
.
.
.
.

lncompetenciamaterial
lncompetenciaterritorial
lncompetencia por grado
lncompetencia por tiempo
lncompetencia por cuanta
Acto administrativo de rgano colegiado sin sesin
Acto administrativo de rgano colegiado sin qurum
Acto administrativo de rgano colegiado sin deliberacin
Extralimitacinde competencias.

Juan Carlos Morn Urbina

En razn del contenido u objeto:

contenido ilcito (inconstucional, ilegal, contrario a reglamentos, a sentencias


firmes y actos constitutivos de delitosf
Contenido impreciso
Contenido imposible ffsicamente
'

Contenido imposible jurdicamente


Contenido incongruente
Contenido contario a acto firme
En razn de la finalidad:
Desvo de poder por finalidad personal de la autoridad

Desvo de poder por finalidad a favor de terceros

Dewo de poder por finalidad pblica disnta a la prevista en la ley


En razn de la movacin:

Omisin de motivacin
Motivacin insuficiente
Movacin falsa
Motvacin contradictoria

Motivacin errada (de hecho o derecho)


Motivacin ilfcita
En razn de la forma:

Acto dictado sin procedimiento previo


Acto dictado sin seguir normas esenciales del procedimiento (debido proceso
del
administrado)
Acto dictado sin segur normas no esenciares del procedimiento
Mcio en la exteriorizacin del acto.

!
4.1

anrlculo

+.- ronna oe

los Acros

ADMrNrsrRATrvos

Los actos administrativos debern expresarse por escrito, salvo que por
la natura-rl'ava
pir-rrtlt . forma,

leza y circunstancias der caso, er ordnamient jurtco


siempre que permita tener constancia de su exijtencia.
4.2
4.3

f*!.

Elacto escdto indica la


y lugar en que es emitido, denominacin del rgano
del cual emana, nombre y firmi U artrad interviniente.
cuando el acto administrativo es.producido por medio de sistemas automatizados,
debe garantizarse al administrado conocer h nombre
rl.
qr;
lo expide.

i.*g"

il;.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

4.4

Cuando deban emitirse vados ac{os administnvos de la misma naturaleza, pod


ser empleada firma mee,nica o integrarse en un solo documento baio una misma
motivacin, siempre que se individualice a los adminisados sobre los que recae
los ebctos del acto. Pan todos los eftctos subsiguientes, los actos administrativos
sern considerados como ac{os difurentes.

CONCORDANCI.AS qTERNAS
D.L. No 14516
D.Leg. No 295

27269
004-2007-PCM
27291

Ley No
D.S. No
Ley No

ldenficacin de firmas de funcionarios en resoluciones


Codigo CMI (art. 1,t3, libertad de forma; arl 144, forma ad probationem y ad solemnitatem)
Ley de Firmas y C9rtifigdg Digibles .
Reglamento de la Ley de Firmas y Certificados Digitales
Ley que modifica el Codigo Civil permitiendo el uso de medios
elecfnicos en la manifestacin de voluntad y el uso de la firma
elecbnica

CONCORDANCTAS INTERNAS
ArL 55.9

Derecho a conocer idendad de autoridades

M.148.5

Re$as para la cdead. u&acirdernediosde

Art.187

Contenido de la Resolucin
Resolucin del reqJrso adminisfativo

A\r1.217

repodaihen ssie

couENTARtos

La forma

Para mejorar su caracterizacin, se deben distinguir tres conceptos parecidos


pero distintos: la forma de documentacin, que es a la que nos referimos, la forma de
transmisin de los actos (noficacin y publicacin) y las formalidades de los actos
administrativos (que han sido restringidas por aplicacin del principio de informalidad
a favor de los administrados).

\-'

La forma se enende el modo cmo se documenta y se da a conocer la voluntad


administrativa al exterior.
La principalforma de documenacin de los actos administados, es el carcter escrito,
escrituriedad. Sin embargo, existen casos de actos vlidos oon su mera exteriorizacin por
seales (mbres, alarmas, seales luminosas, seales de tnsitrc) y expresiones verbales,
etc., pero siempre bajo autorizacin legal. (Ej. lo previsto endaL7.2).

La forma escrita

El profesor HUTCHINSON, afirma que el carcter escrito de los actos del procedimiento se sustenta en la conveniencia edente a favor del administrado por las
siguientes razones:

a.
b.
c.

lmpide ejercer presiones sobre el particular.


Obliga a fundar las decisiones.
Exige decidir todas las peticiones;

y,

Juan Carlos Morn Urbina

d.

Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los


rganos superiores,
con el siguiente control de la actuacin de los inferiores(ia).

embargo, como.la escrituriedad importa proceder contra la celeridad,


.Sin
la normativa contempra situaciones en ros cuales'se rib'era de esta ,"gr",
tr. como en ras
actuaciones meramente internas de la administracin, en las
olrLncias probatorias
con cargo a documentarlas posteriormente, los pedidos de desglse
de documentos
en las relaciones especiales de sujecin, etc.

Requisitos formales del acto administrativo


Los requisitos formales de todo acto administrativo, son: la fecha y
lugarde emisin,
el rgano que lo emite, el nombre y la firma (no el sello) de quen
eite. Adicional_
mente debe considerarse que el original del acto ha de'contr con
la firma autgrafa
del funcionario en caracteres legibles, con el nombr compreto

v
"l"ro.
Estos elementos cierran el proceso de documentacin del acto
administrativo, por
lo que debe quedar claro que de no presentarse la firma, la identificacin
de la autoridad
que lo resuelve, la fecha de emisin, estamos frente a que
no se rra oocumentado el
acto' y como al an no es perfecto ni tiene trascendencia para tu

'."""ptor.
A lo sumo, tendr la condicin de proyecto o antecedente, pero no
concluir el

trmite o generar cargos al notificado. En esto se dferencia de


ia falta o defecto en
algn elemento de varidez, que produce ra nuridad der acto ya

"xi"ienie.

ARTCULO s.- OBJETO O CONTENTDO DEr


ADMINISTRATIVO

5.1

-El objeto o contenido del acto administrativo

5.2

ACro

es aquello que decide, declara o


certifica la autoridad.
En ningn caso ser admisibte un objeto o contenido prohibido por
el orden
incompatibre con ra situatin de hecho pr,*iit, enialiormas;
ni
rmprecso, obscuro o imposible de realizar.
No pod contravenir en gr_ca1o concreto.disposiciones
constitucionales, regales,
mandatos judiciales firmes ni podr infringii normas administiaiivjs'e
carcter
ggneral provenientes de autoridad de igualfinturior
o suferioij.;;rqrf;; inctuso
de la misma autoridad que dicte el acto-.
El contenidodebe comprendertodas las cuestiones de
hecho y derecho planteadas
por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas
por estos que
hayan sido apre.ciadas de oficio, siempre qu. otorgue poibinoaa
. ,iponer
su
^
posicin aladministrado y, en su caso, apohen Us-pruas

fg1i:,ni

5.3

5.4

;il;r.

ANTECEDENTE
Art.85

LNGPA.

(123) HUTCHINSON, Toms. Ley nacbna! de procedmientos


administrativos, Tomo 2, p. 95.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

L)

CONCORDANCIA A(TERNA
D.S.

No

017-9&JUS

T.U.O. de la Ley Orgnica del PoderJudicial(art.7, Mela


y debido Proceso)

jurMirional

CONCORDANC1AS INTERNAS
Contenido u objeto delacto adminisbativo
Contenido de la resolucin
Resolucin del reqrso adminisfativo

Art.3.2

Art

187

M.217

couENTARros

Las caracterfsticas que deben reunir el opjeto o contenido del acto deben ser:

Legalidad
Conformidad con el marco legal que lo regula, en los trminos en los que establecimos al comentar el principio de legalidad en el artculo lV del Titulo Preliminar de
la Ley.

Precisin
El acto debe ser determinado o por lo menos determinable, para poder identificar
de qu decisiones se trata, a quines comprende, qu intereses o derechos afecta o
fiavorece, en qu circunstancias de tiempo o modo producin sus efectos.

Posibilidad jurfdica
Posibilidad jurdica, que se presenta no solo cuando su contenido est habilitado
expresamente por alguna disposicin superior, sino tambin si el ordenamiento jurdico
otorga a la Administracin la facultad de cumplir y hacer cumplir una obligacin, por
medio de sus rganos y en ejercicio de sus facultades. De tial suerte que tambin nos
encontraremos frente a un acto gubemativo jurdicamente imposible, cuando para la
Administracin no exista posibilidad de cumplirlo o ejecutarlo, por ejemplo, la sancin
disciplinaria a quien ya no es funcionario o servidor pblico en el rgimen laboral
privado.

Posibilidad fctica

La imposibilidad puede provenir de una causal personal (imposibilidad que se


aplique a la persona a la cual se refiere el acto), o causal material (si el objeto sobre
el cual recae el acto ha desaparecido).
Congruencia con la motivacin
Finalmente, acerca de la sujecin del contenido de los actos administravos a la
Ley, es necesario recordar que un acto administrativo debe apoyarse en las normas
legales pertinentes, aun cuando el interesado las omita o las citara errneamente, y
recurriendo supletoriamente a las fuentes del DerechoAdministrativo. Para el Derecho
procesal en general, la congruencia implica que la decisin comprenda todas las pretensiones y fundamentos propuestos por los interesados durante el procedimiento, de
tal modo que con la resolucin se emita ntegramente opinin sobre la peticin concreta

y sobre los argumentos expuestos.

Juan Carlos Morn Urbina

En er campo administrativo, ra apricacin


de esta figura, presenta sus matices
propios, ya que erfuncionario.pbrico
no
cometido y
lisis y pronunciamientosoure rb.expuesLieraominisG obrigaciones con eran_
t"i'Jor"itrd, pruebas,
alegatos, etc.), sino que al funciono corie=ponde,
como proyeccin de su deber de
oficiatidad y satisfaccin de, ros intereses pJtri*.,
resorvr ,fi"'.l"ntos aspectos
obren en el expediente,

"L",

cualquiera

,""

,u rig"n.

Por ello' la congruencia en el procedimiento


administrativo adquiere singularidad
hasta configurar la necesidad que l r"JuJn
decida imperativamente cuantas cuestiones hayan sido pranteadas in er
aportadas o no por ros interesados.
En tal sendo, er contenido mismo oer
"*p"i"nt",
exlJiente y no ro"
pranteados por
los interesados, es el lmite natu:al al ,"q,i,:Jio
"rtl'o"
de la congruencia
de las resofuciones
administrativas.
En general, elacto de inicio (peticin o
resolucin adminstrativa)delprocedimiento
administrativo no produce el efeto oermiaoi
del contenido " r"-J.uo"iguientes actuaciones procesares, como sucede en er proceso judiciar. por
e[o, ra Admjnistracin
debe pronunciarse no solo sobre to panteJJo
en la peticin inicial, sino tambin sobre
otros aspectos que hav_an surgido drante
ratiamitain der
provengan der
escrito incial, de modificacioes cuantitativas
o cualitativas pbrt"rior" af petitorio, o
de la informacin oficiar a gue se twiere
acceso y consten en er expediente.
que
Lo
s afecta er derecho ar debdo procedimiento
la autoridad decidiese sobre aspecto" ntio"urentadosder administrado, sera que
en er expediente y consiguientemente, sobre ros cuares no n"y"n
rniirado su parecer ros administrados.
Der
mismo modo, contraviene ar ordenamiento q
l" instancia ""isri" no se pronuncie
sobre algunas pretensiones o evidencias
nnmentales aportadas en el procedimiento
(incongruencia omisiva). Ambas
constituyn n"orr"""on"s der procedimiento, susceptibles de contestaciOn
"r"un"trnJ"r

";;L;i;,

V,"n"On.

Objetos o contenidos irregulares

con un nimo pedaggico

ra redaccn de ra norma no soro


se rimita estabrecer
las exigencias que debe ienir er
amn"t ativo.para ser vrido, sino que
tambin
establece a tturo enumerativo una
""to
retaciJn Je posiotes
a ras exigencias' En tar sentido, tendramos
J"r"toi que agravia ras exigencias ar objeto
o
contenido regular las siguientes:

tr*rgi"";s

*ro

objeto o contenido prohibido por el ordenamiento


normavo. (Ej. acto administrativo
ilegal o constitutivo de infraccin o O"fitoJ. -"'

objeto o contenido incompatibre con ra stuacin


de hecho previsto en ra norma.
(ej. acto administrativo incompatibt"

*"-;;;s

tegates).

Objeto o contenido impreciso u oscuro.


Objeto o contenido de imposible realizacn.
Objeto o contenido contrario a disposiciones
constitucionales.
Objeto o contenido contraro a disposiciones
legales.

objeto o contenido contrario a mandatos judicares


(independencia de
jurisdiccional).

ra

funcin

()

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

L)

.
.

Objeto o contenido contrario a normas administrativas de carcter general (inderogabilidad singular de las normas reglamentarias).

Objeto o contenido incongruente con las cuestiones planteadas por los


administrados.

Objeto o contenido incongruente por resolver hechos no planteados por los administrados sin debido proceso.

Para una corirpleta visin de las consecuencias de estos contenidos inegulares


deber analizarse concordantemente los artculos 1O y 14 de la Ley, en cuanto contienen los supuestos de vicios trascendentes que determinan la nulidad y los vicios no
trascendentes que permiten la convalidacin.

lvr

La inderogabilidad singular de las normas reglamentarias


La norma contiene una regla novedosa dentro de nuestro ordenamiento, pero
comn en la doctrina y legislacin comparada, de la proscripcin de la inderogabilidad
singular de las normas reglamentarias, como una manifestacin concreta del principio
de legalidad administrativa.
Estamos frente al fenmeno jurdico en materia administrativa, por el cual, siempre
se asegura la prevalencia de la norma reglamentaria anterior sobre el acto individual
posterioll24), de tal suerte que se limita el contenido u objeto de los actos administrativos especficos.

La inderogabilidad singular quiere decir que, dictada una norma como el reglamento, no pueden existir actos administrativos que eximindose de la vinculacin de
esa norma, decida algo distinto. Los actos administrativos por su carcter particular
o especfico, no pueden vulnerar (incluso bajo el argumento de crear excepciones) lo
establecido por una norma adminisativa de carcter general. As se dice: las decisiones administrativas de carcter particular (actos administrativos) no pueden vulnerar
lo establecido en ninguna norma general emitida por la administracin (reglamentos).
Siguiendo elplanteamiento delprofesorAgustn GORDILLO, podemos identificar
la aplicacin de esta regla en tres supuestos distintos:

1.1.La decisin individual debe ser conforme al reglamento dictado Por un


rgano jerrquicamente superior. La fuerza vinculante del reglamento acta
con independencia de la posicin jerarqua de los rganos administrativos. Por
ejemplo, la gerencia general de OSINERG no podra desconocer al resolver un
caso concreto, algunos de los reglamentos aprobados por el consejo directivo de
dicho regulador.

1.2.La decisin individual de un rgano no puede contravenir el reglamento dictado por el mismo rgano que toma la medida individual. Ninguna autoridad
-independientemente de la persona que ocupare el cargo- puede inaplicar sus
propias reglamentaciones. Aqu, converge la regla de la lnderogabilidad singular
de normas reglamentarias, con el adagio latino Legem patere quam ipse fecisti
(padece la norma que t mismo hiciste).

(124) GORDILLO, Agustn: ftatado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Captulo Vlll,
"Fuentes Nacionales del Derecho Administrativo', p. 42. www.gordillo.com.

Juan Carlos Morn Urbina

1.3. La decisin individual no puede contravenir at reglamento


dictado por un
rgano jerrquicamente inferiordentro de los lmit de su
competencia por
ejemplo, las resoruciones supremas que dicta el presidente
" n'"p,:utica paia
designar a n funcionario, de'ben
t". exigencias normativs contemplados
en los regramentos que reguran en"urliit
cargo.As mmo, tas accionei presupuestares
que sean aprobadas por l ministro d Economa
como titular del pliego, deben
respetar los reglamentos dictados para la ejecucin presupuestial por
hbireccin

'

()

Nacional de presupuesto.

cabe mencionar que este principio solo alcanza como sujeto a ras dependencias
administrativas, no resultando de aplicacn el ejercicio oe ta trncinlegisiatva

por el

congreso, respecto de los cuales mantene plen vigencia et prlncifio


d lex poiteaor
derogat priori et lex specialis derogat genenli", por-"1 que smpi pueoen

leyes singulares, no quedando nculado por sus reyes generalesa.

expedirse

En este sentido, ros regramentos


-a diferencia de ras reyes- no pueden ser dero_
gad3s po1 actos subjetivos. Las leyes individuales pueden
irevateclr sobre las normavas. En los regramentos no ocune nada parecido. tto pude
naobrse nunca de un
Reglamento individual; por propa esencia ei reglamento s aOstracto y general"(r6).

Finalmente, es bueno_ tener en cuenta que la regla de la inderogabilidad


singular
de los reglamentos se aplica a todos los tipos de reg-lamentos:
iea-n"autnomos o de
ejecucin, intemos o extemos, nacionares, regionaris o runicipJ"s,
oe mooo que la
administracin siempre queda sujeta ar ordenmiento jurdica{r1 ' '
El fundamento de la regla se encuentra en tres razones concunentes:
el principio
de legalidad, el derecho fundamental al tratamiento igualitario
del qu son titulares los
administrados y prioridad rgica existente entre ra noima y er acto.'
Ha sido GARCADE ENTERRfA,.quien mejorha argumentado
a favorde ra regaridad
como fundamento de la regla de la inderogaunoao tas ntmas
iejtamentarias. Et
maestro espaol ha establecido que '(...) 6 Administracin puede
d"-rg", o modificar
un Reglamento por va generar en vrtud de su potestad regramentiaria,
que es una
potestad formal, pero no puede decidir en casos
concretos n contra de la prescrip_
cin g_eneral de un Regramento porque no tiene potestad para
eilo, poiqr" ra potestad
de actuar en ra materia de que se trate se re ha atribuido er p.pio?"gr"rento
en ros
trminos estrictos que de sus preceptos se derivan, y er ir
en n1" estos rfmites
implicarfa claramente una actuacin ilegal"(r2s). Para nuestro
autr, et
rdrinrtr"tivo no puede contravenir lo previsto e un reglamento, poqu
""todel ejercicio
.Llrat"
de potestades diferentes.

(r25) si bien el congreso mantiene la capacidad soberana para


apartase de sus normas anteriores,
y digF, !n? rey singurar, soro ro puede hacer en nrncin de d oterenca oe
r",
-- *.", y no de en
funcin de ras personas, pues aiectara la prohibicin de no
discimin"".

Z0 eanCfn TREVTJANO, Jos; Derecho Administratiw,Tomo


t, p. 263.
(127) lncluso se aplica a los reglamenlos de naturaleza
1t

no administrava ccrmo por ejemplo, los reglamentos @ngresares o parramentrarios. En efecto, ar iguar que
en er
ra doc{rina

reconoce que tratndose de procedimientos parlamentarios,


"c;;'b;rdado,
et congreso
n pu"" inaplicar o
derogar en un caso concreto, una norma reglmentara.

(lza) encf

DE E^rrERRh, Eduardo; legis/acrn detegada, potestad


reglamentaia y controt judiciat-

Madrid, 1981, p.2BS.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

r-)

Ms claro es el profesor GONLEZ SALINAS, cuando sobre el particular explcita


que: "Elfundamento de la inderogabildad no es otro que el principio mismo de legalidad.
Si los poderes de la Administracin han de ser conferidos por el ordenamiento, ella
misma puede auto atribufrselos mediante la potestad reglamentraria, siempre que esta
se mueva, naturalmente dentro de su mbito propio. Esta posibilidad de auto atribucin
de potestades por la Administracin es importante; pero no es menos importante la
precisin de que ha de ser hecha, precisamente, a travs de la creacin de derecho
objetivo (puesto que es siempre el derecho objetivo la tuente de atribucin de potestaes amnistrativas) es decir, en este caso, mediante un reglamento, sin que quepa
el sistema de apropiacin casustica y ocasional de potestadee"(ta!.

En el mismo sentido, se pronuncia HUTCHINSON, quien explica de la siguente


manera, como el principio de legalidad justifica esta regla: 'La explicacin de esta
regla reside en la construccin tcnica del principo de legalidad de la Administracin.
Esla est sometida a todo el ordenamiento incluso a sus propios reglamentos. Al estar
sometida a estos y no prever la posibilidad de su dispensa, la derogacin singular de
un reglamento sera una infraccin al ordenamiento mismo"(130)'

Un segundo fundamento de la regla, lo podemos encontrar en el principio de


tratamiento paritario y de no discriminacin que sujeta a la Administracin y a los
administrados.

La argumentacin es doble: por cuanto de un lado, la administracin debe dis-

pensar a tdos los administrados un mismo tratamiento, lo cual se avasalla cuando se


inaplica en un caso particular una disposicin reglamentaria, y se aplica a los dems

tt'

ciudadanos. Pero, de otro lado, las entidades administrativas, tambin son, a la par
que los administrados, sujetos vinculados ante el ordenamiento administrativo. Esta
segunda parte de la argumentacin, es realzada por MEILAN GlL, quien afirma, Y es
qu la norma tiene como destinatarios, al mismo tiempo, a la Administracin y a los
particulares. Por eso, obliga a ambos igualmente, o como dice una sentencia del 18 de
mayo de 1g62 ambos son iguales ante la ley. El destinatario ha de cumplir la norma;
en l caso de la Administracin, esto significa que ha de aplicarla mediante actos. Lo
que sucede es que la Administracin es al mismo tiempo destinatario y productora de
normas. Si como destinatario ha de aplicar la norma, en virtud de la otra condicin
puede cambiar una norma por otra"(131).
No obstante esta sencilla vinculacin, es menester recordar que tian discriminatorio
resulta que se trate de modo desigual situaciones iguales, como que se dispense un
mismo tratamiento a situaciones desiguales, por lo que si bien se prohbe la inaplicacin
singular de normas reglamentarias, podra pensarse si por el segundo extremo de esta
afirmacin, seria valida una discriminacin positiva, en el sentido de darle un tratamiento
singular a hechos particulares, no obstante las disposiciones reglamentarias que exis-

tieran sobre el particular. Ello nos ubica en la senda de las reservas de dispensacin
y los casos controvertidos de las normas reglamentarias ilegales, e irracionales, sobre
las cuales volveremos luego.

(129) GONZALEZ SALINAS, Jess; "Notas sobre algunos de los puntos de referencia entre ley, reglamento y acto admnistrativo". Revisfa de Administracn Pblica, No 121, Enero-Abril 1990.
(130) HUTCHINSON, Ley Naclo nal de Procedimbntos Admnistratiws, Tomo 2, Editorial Asbea, p. 83.
(131) MEll-AN GlL, Jos Lus; La disncin entre norma y acto administntivo, Madrid, p. 60.

Juan Carlos Morn Urbina

En la doctrna, tambin se ha ensayado justificar estia regla


en la prelacin jerrquica existente entre el reglamento y los actos-administrativos]eoi

cassagne, afirma que:'Arazdeia preracin jerrquica,

eejro, Juan Carlos

su naturaleza es clncreto y de alcance individual, debe adaptarse


"r""to "Jiiini!;-;;;';;
a t normativa ienrat
311t199rioa el reglamento". En el mismo orden de ideas, pare"e
GARCIA

TREVIJANO, para quien ertundamento de ra regra


"n*nt er"o"
qu";i_.i
regramento
deriva su fuerza de ra ley formal, y si se derogas, vendrfa
,"i
se derogase
la propia Ley, cosa que no puede admitirs" sfuo a travs "
"oro'.i.
de otra'rrul.

radi;

como bien establece SANTAMARA pASToR, la regla de la inderogabilidad

gular, se traduce en la superioridad cualitativa de regtamento

,""p"o

sin_

del acto administrativo, de tal forma que la observancia de aquel es condicin


de la validez de
este; una regla esta aparentemente paradjica, ya que quien puede
lo ms (derogar el
reglamento con cacter general,.eliminarto por mptetgino
Reoe lo menos (derogarlo
o inaplicarlo solo para uno o varios casos concretos){ra.

I
6.1

anrcuro

e.- nnorvAcN DEL Acro ADMrNrsrRATrvo

La motivacin deber ser expresa, mediante una reracin concreta y


directa de ros

1.9!.o. probados rerevantei der caso especfico,

jurdicas y normativas gue con referencia'directa

6.2

th ;;.i;

J'1,

el acto
adoptado.
Puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con
los fundamentos
y conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o intorr..
oi.nt ,n ,l
expediente, a condicin .. gu.. se les identifique de mouo
crtei, t
por esta
situacin constituyan parte integrante del resiectuo to.
No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales
o vacas
de fundamentacin para ercaso concreto o aqueilas frmuiiq"."dirr-oscuriuad,
vaguedad, contradiccin o insuficiencia no reulten especmcaen[aefiarecedoras
para la motivacin delacto.

d;

6.3

6.4

,".on..

iioi a;6;; jrJin

No precisan motivacin los siguientes actos:

6.4.1
6.4.2

Las decisiones de mero trmite que impursan er procedimiento.


cuando la autoridad estima procedente lo pedid por el administraoo
y et

actoadministrativonoperjuicaderechos.detercrs..

6.4.3

cuando la autoridad poduce gran cantidad de actos administrativos


sustancialmente iguales, bastand h motivacin nica.

ANTECEDENTE

Art.39

LNGPA.

(132) GARCATREV|JANO, Jos. Ob. cit., Tomo t, p. 263.


(133) SANTAMRn pnstoR, Juan Alfonso. Principios
de Derecho Administradvo, Votumen l, Editorial
Cenbo de Estudios RamnAreces S.A.,2OO, p. 321.

.)

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

CONCORDANCTAS INTEFNAS
Nueva interpretacin de los precedentes administrativos
T.P.M.Vl1.2
Motivacin del acto administavo
Art 3.4
Art.4.4

Art

7.1

Aft.10.3
Aft.'14.2.1

M.14.2.2..
M-24.1.1

M.70
Art.86.2

Forma de los actos adminishativos' Empleo de la firma mecnica


Ac{os de adminisfacin intema
Nulidad de bs actos expresos, de aprobacin aubmca o silencio posltivo
Contenido impreciso de un aclo admnisbativo
Acto emido con motivacin insuficiente
Contenido de la noficacin
Deleoacin v avocacin de competencia
Resojucin'de conflictos de competencia entre autoridades de un mismo

sedor

M.104.1
Art.105.3
Art.146.1

Aft.148.5
Art. 158.4
Art.163.1
Art.235.1

Art.239.4

Requisitos oara el inicio de oficio del procedimiento administrativo


lnicib de h hscalizacin y/o rechazo de una denuncia
Adoocin de medidas cautelares
Regias para la celeridad. Ulizacin de medios de reproduccin en serie
Autoridd encargada de resolver la queja
Rechazo movado de medios de Prueba
lniciacin del procedimiento sancionador
Falta adminisirativa de resolver sin movacin un acto adminisfravo

couENTARtos

Principio general: el deber de motivar las decisiones


La exteriorizacin obligatoria de las razones que sirven de base o determinan una
resolucin de la Administrcin es denominada motivacin. Para el rgimen nacional,
para
la motivacin ha dejado de ser solo un elemento formal del acto administrativo,
del
acto'
la
sustancia
de
esencial
aspecto
inscribirse dentro del

La exigencia de argumentar la orientacin de los actos administravos, es re@nocida coro et mecanimo necesario para permitir apreciar su grado de legitimidad y
limitar la arbitrariedad en la actuacin pblica, dado que obliga al funcionario a razonar'
reflexionar, a patentizar tanto la justificacin de su acto como el objetivo perseguido
con su emisin, con lo cual, brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su
competencia, circunscribindose solo a dictados de inters pblico' exponiendo un
elemento valioso para una ulterior interpretacin, calificacin y control de su actuacin,
en trminos de objetividad y finalidad pblicas.
El incumplimiento de la motivacin administrativa puede dar lugar a consecuencias sobre los actos administrativos mismos y sobre las autoridades que los emiten'
Las sanciones sobre los actos son la nulidad(i31) (cuando se omita la motivacin o ella
revele contravencin legal o normativa) o la necesidad de dictar un nuevo acto para
enmendarlo(i:sl (en caso de motivacin incongruente, imprecisa, insuficiente o parcial).
Adicionalmente, la infraccin al deber de motivacin conlleva a la responsabilidad
administrativa para el autor del acto(135).

(134) L"y d"l Pt*"dmiento Administrativo General' Artculo 10'2'


(135) Leydel ProcedimientoAdministrativoGeneral,Artlculos14'2'1,y14'2'2'
(136) Ley del Procedimiento Adminstrativo General, Artculo 239'4'

Juan Carlos Morn Urbina

Funciones der deber de motivar las decisiones


administrativas
cumple dentro de la concepcin det acto
administrativo tas siguientes

"""hx3.:o"acin
a'
Propciar que las autoridades se pronuncien
con seriedad y el rigor

en la formacin
de ra voruntiad de ra Administrain y-"r"gur"n
su adecuacin ar ordenamiento

jurdico.

b'

cumpre un ror informador, ya que representa


ra exteriorizacin d ras razones
en
cuya virtud se produce un acio adminstravo,
y permte, tanto ar administrado
como a los superiores con potestades de reuisioniel
ct,'""urr. conocimiento
de los hechos reales-y jurdicos que
funamentan la decisinaJministrativa, para
poder articurar su defesa con psibifido
de criticar
que se tunda e
impugnarla; o para que el superibr al con"er
et recurso pueda desanollar el control
que examinando rodos ros atos y
si se
f.iusla a r"y- ; ,;r; liisrtuye un cargo
para ra autoridad sino un verdadeio
derecho e rosamini;;d"; fin de aprecar
etgrado de regutaridad con que
t"
"

r";t;;;;

c'

", ""r

cumple una funcin justificadora sobre los "id";r";;iL1"r",ro,.,.r,.


aspectos de contenido del acto administrativo, proyectndose gor.o ra argumeniacin
que
preparatorio de ra concrusin o ra ecisin
"fr;;;r;;;;namiento rgico
admiistrativ"-

- --'

d.

Facilita er contror de ra Administracin por


er poder Judciar ya que ar vincurar er
acto a la legalidad, la motivacin e*prer
la forma en que la autoridad ha entendido
que se concreta ra adecuacin der
acto arfn prwisto ;";
y otorga as
racionalidady objevidad a la actuacin administrava.
El control sobre la movacin
de la actuacin gubemativa incide tanto
n la verdadera existencia de los motivos
argumentados como razones determinantes
de la ""i"n,'lorJiamoien verificar
la proporcionaridad o er mrito
i"ho" motivos y ra decisin adoptada.
"ntr"

;;-;;",

Contenido del deber de motivacin

El contenido de la
estimamos que comprende tanto la fundamentacin
-er<igenca
de los aspectos jurdicos
-mediante la cta dJias fuentes jurdicas pertinentes, la sntesis de las argumentiaciones. jurdica"
bg"d"" y de ras segudas para estmarras o
des esti ma rl a s- como a la fu n d me
ni. -" lo"
i L"r, o.
1."" nl-"'.l,, p uestos re a es
apreciados y verificados por el funcionarie-. -

En cuanto a ra fundamenracin de ros


aspectos jurdicos, ra motvacn imprica
ra
cita expresa de la fuente normativa pertneni
la sintesis Je'la-ntJrlt""on jurdica
sue se te da ar precepto v ra expresi'n o"ii"ntioo;
;;:l"J: estima que er
precepto aplica al caso sometido
a conocimiento.

;;;;

La cita de los hechos apreciados impone


que laAdministracin resuelva
solo sobre
circunstancias reales, y teniios por
para formular conviccin de verdad
materialen ra autoridad que detide
se
t" reracin de ros
hechos probados rerevantes
"rprooimi"nto.

ci*;;r;:ir"n

*n.r"i"

er caso-en-"ro"qio- No son fundamentacin


"n
debida
los supuestos inexistentes, carentes
e con'oiri"d,
I generaridades

nJ;rl;;;

(137) En la nueva Ley del Procedimento


Administativo General, ra motivacin
configura uno de fos

fri:fiT:"iff5[i]"iffi.;j.1ilf;3;aaeuaoo-p-rLdimientoquepo'"i'J,,.t

"0;.orr*,;

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General


el ejercicio de
que como pretextos artificiales o sesgados escondan desviaciones en
la funcin pblica'
incluir la cita de las princiAdems de ello, la motivacin de las resoluciones debe

palesargumentacionesdel(olos)administrado(s)ylaforma.enquesehantenidoen

iu"nt"

esmatoria'
e] momento de resolver, tnto en forma desestimatoria como

debe
conviene anotar que en caso de actos discrecionales, la fundamentacin

ttu"t juficientemente las decisiones administrativas que optan entre


debe
"
"*t"Jo"
u"i". t"r"tivas posiUiei, Por ejemplo, una resolucin sancionadora no solo sino

o su carcter ilcito'
iustificar la calidad Oe cufpaOle de la conducta a sancionar
a.aplicarse en rede
sancin
eltipo
que
explican
nfotmiioUt" las razones
gravedad, los antecedentes, el efecto o perjuicio producido' etc'

il;
l";id-

existe el derecho de los adDebe tenerse presente que conforme a la nueva Ley,
a cabo en la forma menos
llevadas
ser
deban
gravamen
db
que
actos
s
ministrdos a
las decisiones que
razonabilidad,
principio
de
i""" p"riutL (art. s5.10) y q-ue po el
restrcestablezcan
o
sanciones,
impongan
iiltt"c"lot
ii"ion"s, catnqu!
"s, los medios a emplear y los fines pblicos
enhe
propor"in
i"
manten"r
ciones, deben
Preliminar) por lo que la motivacin
"" o.joGtr (art. V nmrar 1.4..del.Ttulo
en que la autoridad ha cumplido
forma
la
de
manifestacin
,n"
de estos e)dremos
"a
exigencias.
estas
con

;;;

Formas de motivacin
resoluciones podemos
En cuando a la expresin formal de la motivacin en las
o por referencias
expreso
modo
de
puede
lograr
se
estalecer que dicho U"tiuo
ciertas y seguras.
puede alcanAl efecto, debe tenerse en cuenta que la motivacin administrativa

argumental
zarse mediante la forma explcita de consignar ntegramente la-expresin
comnmente
en
los
suficiente(1s),
modo
to" ne"nos y el derecho n b resolucin'de
considerandos" (motivacin contextual)'

ntin"Oos

mediante la aceptacin
Adicionalmente, el artculo 6.2. permite que se pueda motivar

expediente' en cuyo
ntegra de los pareceres o dictmenes previos existentes en el
que le sirve de sustento y de
documento
del
expresa
cita
la
solo
necsario
cs ser
(motivacin
uo"r"on dentro del expediente para la accesibilidad del administrado

,,

in aliunde\.
que precisar que sr rhsiste la necesiEn el caso de esta ltima modalidad tenemos
jurdico
del
acto, por lo que si los informes se
lo
como
justificar
fctico
lo
tanto
dad de
en forma
ieneren solo a uno de estos exfremos, la autoridad deber complementarlos
antecomo
citados
informes
los
procedimiento,
de
debida. Del mismo modo, a efectos
justificativos, se entienden integrantes del acto mismo, y la autoridad' asume
ceentes

la responsabilidad por ellos tambin.

sucinto de la resolucin
Se U Cornlrin expresamente omi referir a la motivacin como un aspecto

que es preferible que en todo caso sea suficiente


como haca la norma antecedente, por considerar
la llnea argumental.
"0" r regla de la lgica, y no sea condconada por la extensin de

Juan Carlos Morn Urbina


Formas argumentales prohibidas como
motivacin (art. 6.3.)
con acierto ensea BTELSA(,3') que ras expresiones
vagas, imprecrsas, frmuras
comodines o rugares comunes (tares como "ros
fines der servicio", .por necesidad
del servicio", "tos attos fines d-e ruacin",-"el nteres
oi p:l;" defensa de la
Nacin', etc.) componen,una fraseoroga qL" no
basta como mivacon, porque son
afirmaciones de conrenido vaco comi
f.i
r" adopcin
de un @ncreto curso de accin, siendo'mi
bien clusulas de indiscuble contenido
' dedarativo o contenido genrico
aplicables cualquier decisin y fcilmente
empleadas
para encubrir arbitrariedades.

runo"r";t;;;;il;to"o

como qued anarizado con anterioridad, ra motivacin


debe otorgar seguridad
jurdica al administrado, y,.permitir
al revsor,llegado er caso,
certeza jurdica
de la autoridad que decide er procedimienio. or eno
"pi"i"rl"
er empreo
como motivacin de citas legales abiertas, que
solo hacen referen"i"" normas en
conjunto como regramqntgs reyes, pero sin
concretar qu disposicin
" ampara ra
argumentacin o anrisis de _o
ra autoridd, y menos oe qu ,"n"i"
precepto se
aplica al caso concreto.
"st"

;il;;#;,Lvitar

En cuanto ar momento para ra generacin de ra


movacin, ra doctrina considera
de modo uniforme queJa movaci puede
de modo precedente a ra deci!"n"r"r""
sin, mediante estudios, dictmenes, o conJunentemente
con r reslucin, esto es,
elaborarse de modo simultneo con ra decisin,-pero
en ambos casos, siempre deber
quedar consignada en ra resorucin. puede
manifbstarse
si estuese
constituida por informes o dictmenes prevos
o tambin de modo coetneo si constare
exclusivamente como una parte de ra iesorucin. pero,"pugnlr
ddencia jurdica
que

";;;;;;"nte

la fundamentacin pueda ser elaborada


subsecuentemJnte a la decisin adoptada,

como una forma de confirmacin o justficacin.

Control de la motivacin
Para efectuar el control de la motivacn resulta
trascendente tener en cuenta las
siguientes reglas de ra sabia jurisprudencia
francesa que fueron sintetizadas magis_
tralmente por JEZE(140)]

'

Los agentes pblicos estan obrigados a motivar


sus actos, cuando ra rey o un

reglamento as lo dispone

'

cuando un agente

plblT

est obrigado, segn ras reyes y regtamentos


a motivar
de motivos es

su acto, debe hacerro, bajo pena d nuria eracto.


La
entonces un vicio radical.

ili;

'

Cuando un agente pblico expresa, en el acto


mismo, los motivos que le han hecho
obrar, estos motivos, por lo mismo que estn
expresados en el acto se consideran,
en principio, determinantes.

'

Cuando la ley o un reglamento obligan a un


agente prjblico a dar aconocer los
motivos del. acto jurdico que realiz, debe exponer
dichos motvos de manera
clara_y precisa, y no mediante frmuras
de estiio, rormutas ga;r., o frases sn
significacin exacta.

(139) BIELSA. Rafaet. Ob. cit.. p. 19S.


(140) Citado por CANASI, Ob. ctt, p. iZ4 y
ss.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Adminstrativo General

.
.
'

c)

Los motivos alegados deben ser materialmente exactos.


El rnotivo determinante invocado debe ser lcito.

Cuando los motivos de derecho determinantes son mltiples, si uno de ellos se


considera ilcito, el juez deber investigar si, fuera del motivo determinante que
subsisten, son suficientes para legitimar el acto jurdico.

'

Los agentes pblicos no pueden sustraerse al control jurisdiccional, sosteniendo


que los motivos determinantes son de orden poltico

'

.En principio eljuez no investiga ex oficio los motivos determinantes; solamente tos
exarnina si se le sealan y si se les critica.

'

Eljuez no puede apreciar la oportunidad de las medidas adoptadas por los agentes
administrativos. No puede dictar una sentencia sobre la aptud del agentjadministrativo, cuando deduce consecuencia de motivos determinantes materialmente
exactos y lcitos.

'

La prueba del motivo determinante incumbe a aquel que critica el motivo, debiendo

resultar de las piezas del expediente.

Atenuacin del deber de motivacin


No debemos perder de vista que la exigencia de la motvacin naturalmente vara
de intensidad segn la clase de resolucin que se trate. As, se presentia con todo su

rigor cuando se trata de actos afectivos o limitativos de derechos fundamentales, decisiones sancionadoras, decisiones en procedmentos contenciosos o concurrenciales,
si se trata de definir la improcedencia de peticiones concretas de los administrados o
manifestar alguna expresin singular dentro de cuerpos colegiados, los que se aparten
del criterio seguido en los precedentes, o en los dictmenei de rganos consultvos,
cuando involucren suspender decisiones objeto de recursos y actoi discrecionales.

Reconociendo que la exgencia de motivacin constituye una carga para la administracin, que se expresa en tiempo, asesoramiento, opiniones prev-as, visaciones,
etc., la norma ha previsto se reconozca la realdad de evitar esta carga cuando ello
favorezca al administrado.

Asl tenemos tres casos taxativos:

'

Los actos de mero trmite que impulsan el procedimiento, tales como traslados,
sealamiento de fecha para actuacin probatoria. Como la norma afirma que solo
conesponde este rgimen para los actos de mero trmite, se debe entender ex_
cluidos aquellos actos de esta naturaleza que por su contenido o efectos, pueon
afectar derechos o intereses, como por ejemplo, actos de gravamen o den{atorios

de actos procesales propuestos por el administrado.

'

'

Los actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado, siempre que
no exista posibilidad de perjuicio a un tercero, En estos casos se considera qu'e
si una
persona pide algo bajo las exigencias de la Ley (art. 113)y la autoridad
apiecia que
ello es conforme a derecho y los hechos probados acrediin su derecho, no require
ms argumentacin que el mismo expediente y la solicitud del administrado.
La produccin de actos administratvos simultneos, donde se consideran integra-

dos los expedientes y pueden ser resueltos mediante una sola resolucin y -una

Juan Carlos Morn Urbina

nica motivacin. En verdad, no se trata de una omisin de motivacin


sino una
integracin de resoluciones en una motvacn nica.

I
7.1

7.2

ARTCULO 7.- REGTMEN DE LOS ACTOS DE

ADMrNrsrRAsN

Los actos de administracin interna se orientan a la eftcacia y


eficiencia de los
servicios y a los fines permanentes de tas entidades. son emtfui
ii.l oigan
competente, su objeto debe ser fsica y jurdicamente posible,
su mtvacon-ser
facultativa cuando los supedores er!icos impartan las rdenes
a sus subalter.
nos en la forma legalmente prevista.
Las decisiones internas de mero trmite, pu-eden impartirse verbalmente
por el
rgano competente, en cuyo caso errganoinferiorqu las reciba
las-iocmenara
por
y
_escrito comunica de inmediat, indicando t autorao ce lulel proceoe
mediante la formula, *Por orden de ,..,'.

ANTECEDENTE
Art.1

LNGPA.

CONCORDANCIA,S D(TERNAS
R.J.
R.J.

NO
NO

182.79.INAP/DNR
109-95-INAP/DNR

D.S. No 002-8&PcM

g2.INAP/DIGESNAP

R.J.
R.J.

NO

003.94-INAP/DNR

R.J.

NO

059-77-INAP/DNR

NO 01

D.S. No 043-200$PCM

LeyNo 29158

Ngrmas tcnicas generales delsistema de nacionalizacin


Linea.mientos tcnicos para formular los documentos de

geson en un marco de modemizacin administrativa


Dreclivas sobre formulacin de CAps y ROF de h dmi_
nistracin Pblica
Normas para la formulacin del pAps
Normas para. orienlacin, formulacin aplicacin, evaluacin y aclualizacin del plan de trabajo institucional
Normas para formulacin de manualei de procedimientos
en entidades pblicas
Lineamienlos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento
urunru de
ue vrgantzacton
Organizacin y
y FuncDnes
Funcioed - RO
ROF poi partJde
las entidades de la Administracin pblica
Ley Orgnica.del Poder Ejecutivo (art.3, normas generales

de organizacin)

CONCORDANCIAS INTERNAS
4r1.1.2.1

Art.28
Art. 239.7

Acto administrativo
Comunicaciones al inlerior de la administracin
Falh adminisfattva de dllahrelo:mplimiento de mandatos
superores

?couENTARros
La diferencia entre el acto administrativo y el acto de administracin
nterna (acto
de administracin) radica en que este est refrio a tegutar
s,, fr;-aoministracion,

su organizacin o funciongmlento, y retiene sus efects exasivmente


dentro der
mbito de la Administracin puic, agotndose dentro de
tal rbta. por
tanto, es

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

propio afrmar que los actos de administracin interna tienen una eficacia limitada al
mbto en el cual se desarrolla, sin poder ser creador de relaciones intersubjevas sino
solo interorgnicas
La ley ha reconocido que tratndose de aclos destinados a regular u ordenar la
n"""r"rio recubrirlos de anlogas garantas sustantivas
propia administracin, no
actos administravos (por tener como destinatarios a los
y procesates como a los "i
d'ministrados), tales como por ejemplo' la forma escrita. Son ejemplo de actos de administracin inierna: la asignacin de funciones, la rotacin de personal, la aprobacin
de un cuadro para la asignacin de personal o de una estructura organizacional, la
emisin de una circular (art. Vll delTtulo Preliminar)'

t*'

por el contrario, el artculo bajo comentario ha afirmado cuatro aspectos exigibles


jurdipara su conformacin vlida: i) Competencia en el rgano emisor, ii) Posibilidad
permanentes
fines
los
(entendida
como
pblica
iii)
Finalidad
ta y fctica de su objeto;
de ias entidades y ficacia de los servicios); y, iv) Legalidad. Afirmando su rgimen
flexible, la norma entatiza que el carcter facultativo de la movacin de los actos de
jerrquica bajo la
administracin, en la medida que se imparta dentro de una relacin
pudiendo
forma legalmente prevista, y, adems, la libertad de formas para su emisin,
ser inclulo verbal, debiendo su receptor documentarlo'
Sobre la forma verbal de los actos de trmite, surge la duda y si algn subordinado comete alguna irregularidad argumentado que fue por orden de otra autoridad?
Para aminorar l tiesgo de esa ocurrencia la norma toma seguridades: i) La forma
verbal es empleada eiclusivamente para actos de mero trmite y no otros de mayor
que debe
trascendenci; ii) La exigencia de realizar una comunicacin de inmediato,
imparte
quien
supuestamente
a
dirigida
entenderse tanto como ia copia informativa
que
y,
implcito
iii)
Queda
hubiera;
provedo'
lo
si
el
en
y
al
interesado
la disposicin,
este mecanismb prev una forrna sui generis de transmisin de la decisin y no libera
de responsabilidad a quien imparte la orden ni a quien la ejecuta, no obstante apreciar
su ilegalidad.

Los actos de administracin son inimpugnables?


No obstante carecer de norma alguna de respaldo, la Administracin sostiene
uniformemente que los actos de administracin no son impugnables, desestimando
sistemticamente cualquier cuestionamiento que se puedan plantear contra ellos. En
principio, debemos afirmar que es correcto este planteamiento'

La inimpugnabilidad se sustenta en que las decisiones, contenidas en un acto


administracnl estn dirigidas al orden interno de las endades, por lo que no habra
ningn derecho o inters legtimo susceptible de sentirse afec.tado -y, por ende recurrir-

fren-te a una aprobacin de un organigrama, la asignacin de funciones, la imparticin de

rdenes de servicio a los subalternos, o la emisin de un informe no vinculante. Noten


que la inimpugnabilidad de estos actos se sustenta en la imposibilidad de afectarse,
directa o indirctamente, derechos o intereses legtimos, y no en el privilegio que esta
categora de actuacin pblica se encuentre inmunes al control. No obstante debemos-advertir que existen actos de administracin de diversas autoridades que si bien
estn bsicamente dirigidas al orden interno, pueden tener repercusiones indirectas,
pero no por ello insignificantes, respecto de los administrados en sus relaciones con
ia administracin. Pensemos, por ejemplo, en una rotacin de personal que afecte la
integridad familiar del servidor o un cuadro de asignacin de personal, que est dirigido

Juan Carlos Morn Urbina

a suprimir plazas de personal existente. En esta misma lnea, debe


tenerse en cuenta
la practica perversa de. algunas autoridades para recubrir uo ta forma
oe actos de
administracin a verdaderos actos administrativos, creyendo ciue bajo
esta forma evaden. el controljurdico a sus despropsitos (por ejemplo, arrb
io# e oficios a las

decisiones administrativas).

_. En ambos crsos, ra inimpugnabilidad ap,arecera enderezada a proteger actos


aflictivos de los derechos de los ciudadanos. breemos que en estos casos procede
sI
la impugnacin, para apreciar si se cumplen las exigencas e vaoez mnimas prevstas.en- este artculo (competencia, finliua puic, posoiriJ,urluca y
fsc de
la decisin), y, adems, para analizar si se trata de un cto aominsvo
encubierto.
complementariamente, debemos tener presente que la Ley del proceso contencioso
Administrativo ha permitido la impugnacin de todas las dchraciones e la
administracin, sin disnguir entre actos adminishativos y de administracinUn caso fronterizo es el de los actos sancionadores sobre los funcionarios y
servidores pblicos. La Comisin fue del sentir unnime, que tales sit acin""
se deban
consderar como actos administrativos y no como actosde adminstracin, atendiendo
a que si bien integran la admnistracin, poseen derechos e interesei
especfiels que
pueden ser afectados mediante estos actos(rat).

AGTO ADMINISTRATIVO

> Aclo odministrotivo ;


> Acto de odmnishocin:
> Hechos moterioles :

orts. l.l y 29
orts. 1.2. v 7

> Condicin
>Trmino
> Modo

o.?
orl.2

>
>
>
>
>

Competencio
Objeto / Contenido
Finolidod pblico
Motivocin
Procedimiento regulor

(141) Sesin del 7 febrero 199g.

:
:
:

ort.

1.2i

'

ot.2

ort.3,l
orfs. 3.2 y 5
ort. 3.3
orts, 3.4 y

ort.3.5

c)

CAPTULO II
NUUDAD DE IOS AC*TOS ADMINISTRATIVOS

ATTCUI.O 8.. VALIDU DEL ACTO ADMINISTRATMO


Es

vlido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento iurdico.

CONCORDANCIAS INTERNAS
T.P.Art.lV
Art.3
Art.9

1.1

Principio de legalidad
Requisitos para la validez de los actos administrativos
Presuncin de validez del acto

co*ENrARtos

La doctrina italiana, distinguiendo los conceptos jurdicos de validez y eficacia, nos


indica que un acto invlido puede ser eficaz y, recprocamente, que un acto vlido puede
no ser eficaz. As, aunque ambos mantienen ntima relacin con el ciclo vital del acto
administrativo, actan en momentos distintos: ya que mentras la validez se presenta
en la emisin del acto, la eficacia aparece desde el momento de su perfeccionamiento,
hasta la consumacin de sus efectos.

Un acto jur:dico es vlido cuando ha sido emitido en conformidad con las normas

jurdicas previamente vigentes ordenadoras de dicha actuacin y consta de todos


sus elementos esenciales, establecidos en el artculo 3. Cuando exista falla en su
estructuracin o mala aplicacin de sus elementos, provoca el surgimiento de los
mecanismos de autotutela de revisin o de colaboracin del administrado orientado
a la bsqueda de su descalificacin, pero pervive aun la presuncin de validez que
establece el artculo 9.

ARCULO 9.. PRESUNCN DE VALIDEZ


Todo acto adminislrativo se considera vlido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn corresponda.

Juan Carlos Morn Urbina

CONCORDAACIAS INTERNAS
Art 1?
Efectos de la declaracin de nulidad
Art 13
Alcances de la nulidad

44 1! ^

M 17 ?
ArL

202

{ft.216.2
4,11.217

tndependencia de tos cios det acto admniskativo


Eficacia anticipada de ta dectara O nufda
Nutidad de ofibio
Actos suscepbles de suspensin administrativa

Resolucindeecursosadmnistravoi'

couENTARros

Cuando queda perfecconado el acto administrativo, por


haber concurrido sus
elementos esenciales, se le atribuye una presuncin retativ
uJs intum de validez
que dispensa a la autoridad emisora de d'emostrar
su validez, "gri, argn proceso

confirmatorio, consurtivo o declaravo en er mismo sentido,

arguien pusiera

en duda o pretendiera su invalidez. Estamos frente


"un "r"ridop"r ra regisracin
de una de las prerrogativas del poder pbrico esenciares p.""
li*guLr ra eftciencia y
seg.uridad en el cumplimiento de las dcisiones gubemamentales:
Todo acto administrativo tiene a su favor la presuncin de constituii er eercicio'regrtirJl"
,n" actividad
administrativa.

b'r"*il

Mediante esta presuncin de varidez, de regaridad, de


reguraridad o smpremente
de.correccin, ra regisracin asume a priori que t autorio"d
ar derecho,
prueba
salvo
en contrario que debe ier cotrastada, procesaJa-y'conRrmaoa
en via
regular (procedimientos de impugnacin).

;;;;;me

Este principio es necesario para la celerdad de la gestin pblica.


si no existiera,
toda la actividad sera cuestionable, fcil de obstaculizr
cteriri J cumptimiento de
v
los actos a favor der inters generai, por accin der
inters individuar.
La existencia de la presuncin produce los siguientes
efectos en el procedimiento
administrativo:

1'
2.
3.

La necesidad de aleg.ar la ilegalidad, aun cuando se


trate de vicios de nulidad
evidentes, tanto para ra Administracin como para ra
autordad. La princpar consecuencia de esta presuncin.es que significa na reguracininii".t"
de ra carga
de la prueba, fando su inversin.
carcter pbrico der acto administrativo. El documento pblico
donde se haya
instrumentado er acto merece fe prena acerca "
su te"iiniegutar.
El carcter innecesario
{e que arguna autoridad decrare o confirme ra regaridad,
para que produzca sus efectos.
La legalidad no necesitaconn-rr"ion, pues tene
a su favor la presuncin legal.

4.

9t?rs3 una situacin jurdica provisional de igual exigibiridad a todo acto adminstrativo con reracin a su reguraridad, sean iegurar,
lrvsvve v
o iectaoos
'-v' viciados
sre
por
algn vicio intranscendente.

5.

sustenta la obrigacin deacatarro. por parte der administrado


y de
La presuncin da sustento a ra ejcutbreoal aominist

6.

ra

administracin.

"t"lr"rt.lei""

La no suspensin de la ejecucin por la sola


interposicin del recurso

administrativo
o en sede judicar. lncluso derimita la posibirida que
ra autoridJto suspenoa oe
oficio constrindola solo a los *"o.'gr"u"" ("rt.
Zf O.Z).

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

C)

Pero la proyeccin de esta presuncn no solo se proyecta hacia el procedimiento


administrativo, sino que tambin tiene efectos directos sobre la nulidad administrativa,
presuponiendo la lendencia a la reduccin de la fuerza invalidatoria de los vicios posibles
de afectar al procedimiento administravo. La doctrina reconoce que por efecto de ebta
regla se dan las siguientes consecuencias en la nulidad administrativa:

.
.
.
.

Los casos de nulidad administrava son de interpretacin resicliva (art. 10).

Favoree la posibilidad de conservacin del acto administrativo (art. 14).


Los efectos de la invalidez deben tenderse a su aislamiento (arts. 13 y 15).
Agrava la situacin de las autoridades y de la Administracin que emite conscientemente un acto gravemente nulo por cuanto actan contra la buena fe procedimental
al.pretender acogerse su acto a la ventaja de la presuncin de validez. En la Ley se
establece que la declaracn de nulidad conlleva el inicio de responsabilidad para
la autoridad (art. 11.3) y establece la responsabilidad patrimonial de las entidades

(art.238).

Restriccin de los supuestos en que por seguridad jurdica se tornen inalterables


favoreciendo su revisabilidad los actos nulos (art. 202).

Pero como toda presuncin relativa, admite lmites evidentes. Si bien la Comisin no
incorpor la categora de actos inexistentes o actos viciados de nulidad manifiestia, que
algunos ordenamientos extranjeros emplean para categoras eximidas de la presuncin,
esta Ley contiene el sealamiento que cuando el acto an no firme, pueda generar
perjuicos de imposible reparacin o se pueda apreciar objetivamente que se encuentre
afectado de una nulidad trascendente, la autoridad administrativa queda liberado de
esta presuncin legal y queda facultado a suspender el acto (art. 216.2).

ARTCULO 1O.. CAUSATES DE NUUDAD


Son vicios del acto administrativo, que causan su nuldad de pleno derecho, los siguientes:
La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias.
El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservacin del acto a que se refiere el artculo 14.

1.
2.
3.
4.

Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o
derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen
con los requisitos, documentacin o trmites esenciales para su adquisicin.
Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que se
dicten como consecuencia de la misma.

ANTECEDENTE

M,43

LNGPA.

CONCORDANCIAS DfiERNAS
D.Leg. No

295

Cdigo Civil (art. V, orden pblico, buenas costumbres y nulidad del acto
jurdico; arts. 219 y ss., nulidad del acto jurdico)

Juan Carlos Morn Urbina

CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. 32.3

Art.140.3
Art. 182.3
Art. 188.2
4r1.202

Fiscalizacin posterior. Fraude


de omplh un acto fuera del plazo legalestablecido
QOtr.gSIrOf'
Omisin de audiencia pbtica
Efecto del silencio administrativo. cacter de resolucin que pone fin al
procedimiento
Nulidad de oficio

/r)

couENTARros

El sistema jurdico establece los requisitos necesarios para que cualquier voluntad
potencial con objeto determnado alcance la categora de acto jurdico reconocible, que
permita individualizarlo o verificar su existencia. Cuando estos requisitos
no concuren,
la voluntad expresada resulta invlida.

Ahora bien, ante la constiatada invalidez surge como direca consecuencia la nulidad,

entendida como el castigo jurdico para los


incursos en alguna causal privativa
"Jtos
de los efectos jurfdicos aspirados por su autor
y que el acto esha llamado a producir
de no existir tal causal. No hay nulidad si el vicio no es constatado y declarado.
Objetvamente, una decisin administratva es nula cuando se encuentre incursa

en alguna de las causales siguientes:

1.

contravencin a la constitucin, a las leyes y nofrnas reglamentarias


La contravencin a las normas jurdicas es la primera causal de anulacin de un
acto

administrativo, pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los llmites legales
o actuar al margen de ella. Si bien este inciso tiene un alto contenido emblemti,
en
trminos pragmticos bien pudo haber sdo suprimido por cuanto sus supuestos
estn
subsumidos en cualquiera de los otros incisos en particular.

2-

Defecto u omisin en algunos de los requisitos de validez, salvo que se presente algn supuesto de conservacin del acto

2.1. Vicios en la competencia

'

lncompetenca en raz6n de la materia, si lo actuado tiene diferencias con las


potestades otorgadas por el ordenamiento a la autoridad administrativa (ejemplo,
transgredir la reserva de ley).

'

lncompetencia tenitorial, s se excede el mbito geogrfico definido para crcunscribir la aptitud de cada rgano o funcionario e ROministracin,
transgrediendo
con ello, la descentralizacin territorial establecida (por ejemplo, entre rgiones
o
municipios).

'

lncompetencia en razn del tiempo: cuando la competencia asignada est


sujeta
a la atribucin antes o despus de dicho lapso.

'

lncompetencia en razn del grado horizontal, cuando se invaden atrbuciones


de
otros organismos u rganos homlogos (por ejemplo, entre las competencias
de
los distintos ministerios).

'

lncompetencia en razn del grado vertical, cuando se invaden atribuciones


de
otros organismos u rganos ubicados en relacin de jerarqua (por ejemplo,
si el

a-

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

inferior asume competencias del superior o el superior ejecuta las atribuciones de


sus inferiores a quienes el ordenamiento reserva su competencia atendiendo a su
idoneidad especfica, salvo avocamiento formal del superior.

O
'
.
.
.
'

lncompetencia Por cuanta.


Acto administrativo emido por rgano colegiado sin sesin.
Acto administrativo emitido por rgano colegiado sin qurum o votacin calificada,
de ser el caso.
Acto administrativo emido por rgano colegiado sin deliberacin.
Extralimitacindecompetencias.

un imPosible jurdico)

\-"/

..:,
'.

La nulidad del acto administativo deviene de la trasgresin de las normas jurdicas


con las cuales ms bien debiera encontrar conformidad, cuyas principales manifestaciones son los cios por la actuacin contra legem, en una falsa aplicacin de la ley o
en una falsa valoracin de los hechos.

Segn la calificacin de la doctrina, los vicios de ilicitud pueden presentarse bajo


una de las siguientes formas:

-\

Contenido ilcito (inconstitucional, contrario a reglamentos, a sentencias firmes, y


actos constitutivos de delitos).

'
.

Contenido contrario a acto administrativo firme-

'
'
'
.

Contenidojurdicamenteimposible.

Contradiccin inmediata entre los objetos perseguidos por el acto administrativo y


la norma (infraccin directa contra legem de la norma jurdica).

Contenido fsicamente imposible.


Mcio en la movacin jurdica del actoFundamentarse en un criterio jurdico inexistente (deficiente base legal), insuficiente,

contradictoria o ilfcita'

.
.
.
.
v

Fundamentarse en una inconecta interpretacbn de norma (enorde derecho).

Fundamentarse en una falsa valoracin de los hechos (ilegalidad relativa a los


fundamentos de hecho).
No fundamentar decisiones.

Desvo de poder (uso abusivo de la potestad discrecional y falta de prudencia en


su empleo).

2.3. Vicios en la finalidad persegulda por el acto


Desvo de poder por finalidad personal de la autoridad.

.
.

Desvo de poder por finalidad a favor de terceros.


Desvo de poder por finalidad pblica disnta a la prevista en la ley.

Juan Carlos Morn Urbina


2.4. Vicios en la regularidad del procedimiento
El problema central para analizaresta
causal de nulidad radica en identificar
cundo
nos encontramos frente a ra carencia de
una "norm"
oJp-cedimiento,
y dis_
tinguirla de la prescindencia de normas no
esencates "."""1
del procedimiento, que a contrario
sensu no conducir a ra sancin de nuridad.
La doctrina dp";;il;terpretar ra norma
anloga contenida en su propio ordenamento
entende que existe tal vicio cuando:
un acto administrativo es emitido a travs de
un procedmiento distinto al legalmente
establecido -aunque coincida parcialmente
con este_.
cuando se omita un tmite obrigado por arguna
disposicin regar o derivados der
debido proceso (ejempro, carec oe attr:nlctame
de ra deci_
sin, de las formas de votacin carificaia en ros
rganos coregiados, o privar der
derecho al debido proceso); y,

'
'

;;"rres

'

cuando se dicte alguna resolucin faltando totalmente


al procedimiento del cual
debiera derivarse. obviamente este caso
es er ms gd;,-p;;e no se trata de
haberse afectado algn trmite previsio en
la ley, sino de la ialta absoluta del
procedimiento administrativo imperativo para
generar el acto, de tar manera que
ta autoridad expide una decisin desprovista
t t"^t"

Jlii"."'.

Por su parte estamos frente a supuestos


de prescindencia de normas no esenciales
del procedimiento y consecuente inexistencia
de nuridad, .i
de omisiones a
disposiciones formales inelevantes qu"
n
indefensn y tolerables por

;; i;i;

imperio

del principio de eficacia (ejemplo, notn"""n


"u."n

"aneada).
Actos (expresos o presuntos) por lo que se
adquiere facultades o derechos
cuando se carezca de requisiios para ello
como nuestro procedimiento administrativo
ha incrementado las posibilidades de
obtencin de beneficios para ros administrados
sin previament" n"o"l pasadbpor bi
tcnicas de comprobatorias previas " r"
se ha previsto esta causar
como una forma de conegir va nuridad posterior.ros
"olnrtracin,
J"'r-"ra fe puedan dar
lu"
lugar a la adquisicin inoooa e taculiaos'o
""to. La proliferacin de
derechos.
silencio
administrativo posivo, de procedimientoi
aaprobacin automtica, erempreo de
documentos sucedneos, y la presuncin
de veracida r,an oJo ocaJn a ras
acciones
indebidas que aqu se trata oe contranarl
ia ouen" fe es principio de ra actuacin
administrativa, pero nada autoriza a ra ouiencin
oe ventaas
nia que estas
puedan tomarse nconmovibres
cuando
justamente ra buena fe.

3'

i;bi;,

"gr";n

En tar sentido, por apricacin de esta causar


se sanciona tanto er acto expreso
como el acto tcito.

4.

La ilicitud penal

si el objeto contenido por el acto administrativo


no solo es ilcito sino constitutivo
de detito previsto y penad- en et co'rg p"""r,
caso de vicio
trascendenle, y por ende afecto a l" ,"-nciOn'e "st"r"m"

f*il';;

nulidad.

Recibe igual tratamiento si er acto mismo


es ra, conducta reprochabre penarmente
(por ejempro, el acto constitutivo
d" ;bu;;;;rlrtorio"o o siet acto sea derivado
de ra
comisin de un derito (ej. ricencia o p"-o
ooienioo

porun;il;;;*pcin).

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Hay que anotiar que como la administracin no tiene jurisdiccin para establecer si
un acto es constitutivo de delito, o que se haya producido un delito como antecedente
del acto que evala, solamente se podr establecer el cacter delictivo de un acto en
sede judicial. De este modo, dictada sentencia donde se establezca la ilicitud penal
cte(il2), recin se podr hacer valer este motivo de nulidad, mediante el conespondiente procedimiento de revisin de oficio. Al efecto, se una excepcin al plazo
de prescripcin establecido en el artculo 202 de la Ley.

flsl

LA NUUDAD

Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en elTtulo lll Captulo ll
de la presente Ley.
11.2 La nulidad ser eonocida y declarada por la autoridad superior de quien dict el

11.

!-)

MTCUI.O 1 I.. INSIANCIA COMPETENTE PARA DECTARAR

acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no est sometida a
subordinacin jerrquica, la nulidad se declarar por resolucin de la misma autoridad.
11.3 La resolucin que declara la nulidad, adems dispondr lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido.

ANTECEDENTE

Art.44

LNGPA.

CONCORDANCIAS
Arl.202
Art. 216.2 b)

4rt.217.2

{rt.238.2
Art.239

NTERNAS

Nulidad de oficio
Suspensin de la ejecucin por causal de nulidad del acto
Contenido de la resolucin de nulidad de un acto administrativo
Efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo
Faltas administrativas

co*ENTARros

La nulidad como argumentacin y no como recurso independiente


La pretensin de nulidad que se ejerce contra una resolucin administrativa no
tiene la independencia para pretender ser un recurso independiente. La exigencia de
no arborizar el derrotero del procedimiento administrativo hace que los recursos sean
delimitados perfectamente en su nmero y en su ejercicio, de ah que cuando un administrado considere que se ha dictado una resolucin nula deba hacerlo saber a la
autoridad por medio de los recursos administrativos que establece la Ley.

(142) No necesariamente ser siempre una sentencia condenatoria la que activar este mecanismo
anulatorio, porque igualmente podr activarse en aquellos supuestos donde no obstante declararse

judicialmente la ilicfud del acto, por aspectos particulares no se condena al autor (eximente de
conducta, colaboracin eficaz, muerte del culpable, etc.).

IE

Juan Carlos Morn Urbna


como tar, ra nuridad puede ser er argumentosuficiente para
prantear una aperacin
o una revisin. No corresponde pranteJr ra nuridad
e ,.nJo","Jon, pre"to quJ
la competencia para pronunciarse sobre r conesponde
"n ar superior jerrquico
y no a
la misma autoridadLa orden para instruir ta responsabiridad der infractor
anexa a ta nuridad
Habindose reservado la calificacin de la nulidad para
las causales trascendentes,
ha sido sentir de ra comisin que ra autoridad
superior que disponga la nuridad del acto,
tenga que dsponer se instruya o analice la eveniual
l'"rponr"bitia
que
el mismo acto genere para el infractor.
"orni.tr"tiva

con ello se busca que ra decraratoria de nulidad no se


considere como una even_
tualidad ms der proceso sino como actos graves que
afectan ar interes pbrico y que
exgen sancin. La norma.nodispone qu"-h"y"
sancin sino que se explore ra existencia o,no de responsabilidad en el acto. Partendo
de la objetividad del resultado, se
indagar.si este es mputabre a arguna conoucia
curpabre. r Jir"""n ms comn
se remitir copia de ro actuado airgano de auditoia intema
pra que se inicen ras
acciones de verificacin correspondiJntes.

anrculo re.- erecros oe u

DEcTARAcN DE NULTDAD

12'1 La declaracin de nulidad tendr efecto dectarativo y


retroactivo a la fecha
acto,osatvo
derechos adquiridos de buena te

porl.iceo;;;;;r;;..so

det

operar a

12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados


no estn obrigados a su
cumptimiento y ros

ofon;*;dcin

12'3

servidores pbricos oeueran


der acto,
fundando y motivando su negaiiva.
En caso de-que elacto viciado se hubiera consumado,
o bien sea imposible retrotraer sus efectos, soro da rugar a ra responsabiridi
.acto y en
su caso, a la indemnizacin para elafeda'do.

d;;iliio

CONCORDANCIAS INTERNAS

2
195

4r1.17

Art.

tul.

205.2

4r1.218.2
Art.238.2

Eficacia anticipada de la declaracin de nulidad


Notificacin d acto Oe eecucn

--

rndemnizacin,deactos rt*; revocacin cuyos


efectos hayan caducado
Actos que agotan ta via aoiniiswEfecroi de r decra;aroriil;ilrid.i;r un acto administrarivo

couENTARros

Efecto declarativo y retroactivo a la fecha del


acto
La declaracin administrativa o judicial de nulidad

del acto administrativo hace


que desaparezca la presuncin que.l cobijaba
y se descona el velo de su engaosa
legalidad. En talsendo, ra decraracin op"rJ
r,""ta ermomento mismo de su emisin,
sin favorecer ni perjudicar a ningn aOninsGOo.

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

U\

Solo si exiseran terceros que de buena fe hubieren obtenido derechos al amparo


para ellos se referir nicala
de apariencia de legalidad que el acto posea, la nulidad
permanece
ultracvo el acto nulo,
para
que
ellos
mente'a futuro. No debe entenderse
partcipes
directamente
administrados
l_os
a
pueda
favorecer
niqu esta regla a futuro
nulo'
elacto
que
constuy
administravo
en Llprocedimiento

lnexigibilidad del acto dectarado nulo


por si alguna autoridad o administrado persistiera en intentar mantener los efectos
y universal para
ue aigun act declarado nulo, se ha establecido un mandato directo
de
un acto nulo,
la
ejecucin
a
oponerse
y autoridades. Todos deben
y la deque
lo
afectaba
vicio
partfcipes
del
"oriistraos
los
a
para
advertir
mtu"no su negacin
objeto'
que
ha
sido
nulidad
de
claracin

lmposibilidad de declarar la nulidad


que
La constatacin de la nulidad puede atravesar por vicisitudes adicionales:

-'

autorizada ya se
se ftV"lconsumado los efectos del aclo viciado (ej. si la actividad
han consolidado
se
(ei..
los
resultados
si
i""iiii" sea imposible retrotraer sus efectos
el pronunciacasos,
ambos
En
formal).
sea
solo
retroactivo
que'declararlo
gr"o
ilegalidad
formalde
"n
mientce la dministracin no se contentar con una declaracin
se
disponer
necesitar
que
adems
sino
autor,
v i r""ponr"bilidad administrativa del
contra
econmica
por
responsabilidad
indemnizacin
la
para
satisfacer
in"i.

"oion"s Por el acto.


el beneficiado

anricuLo tg.- aLcancrs oe

13.1

procedimiento, cuando
La nulidad de un aclo solo implica la de los sucesivos en el
estn vinculados a 1.
partes delqcto qqe
La nuldad parcialdelacto administrativo no alcanza a las otras
ni impide
q.ue
consecuencia,
sea
su.
;;tulfilependientes de la parte nula, salvo
prOuccOir de efec{os pa los cuates no obstante el acto pueda ser idneo,
saivo disposicin legal en contrario.
o trmites
euien declara la nulidad, dispone la conservacn de aquellas actuaciones
yo coniendo hubiere permanecido igualde no haberse incunido en elvcio.

-'-

13.2
'

ruuuoao

ij

'-'-

13.3

ANTECEDENTE

M.45

LNGPA.

CONCORDANCI.AS INTERNAS
Art.
Art.

14
15

Conservacin del acto


lndependencia de los vicios delacto administrativo

co*ENTARtos

La repercusin de la nulidad en otros actos del procedimiento


Se encuentran en tensin dos reglas: la de la juridicidad que exige la proyeccin
de la nulidad y la de favorecimiento de los actos procedimentales por la presuncin

Juan Carlos Morn Urbina

i:Jx5:i
.

por ros que ras decisiones en todos


estos casos estarn prudentemente

Actos sucesivos

La nulidad de un-3cto.9ue integra el procedimiento


administrativo determina la
nuldad de los actos sucesvos po-r
LLIio,
v
imprica retiotraer actuacones administrativas al momento oel tnmite
en qu"'r" come la infraccin. Estra regla
est
condicionada a que los aclos procedimeniates
se encuentren vincrrados unos a otros
causalmente entre ellos. De ser actos
nJependientes r" L"lr".jon de invalidez
no
es transmitida desde el acto viciado
a los-slcesvos.
Para aqueilos actos en ros cuares
no se presente esta reracin de causaridad,
se ha estipulado la regla del 13.1.
r"nto que ra invaiio..'i-"r""t" a los
actos
sucesivos que sean independent"""n "r
o
del invlido.

""p"r"oles

como bien expresa GoNZLEZ pEREZ,(g3)(r)


"(...) en principio, ta anulabitidad
de un acto de los que integran un ptoceirnto
determina la de los actos sucesivos
del mismo y, por tanto' retrotraer 1""
administrativas alirmite en que se
cometi ra infraccn. Es esta ,n" *n""*ia
"ciua"ilnes de r ;;rr;;r";;'jlr

procedimiento
como combinacin de actos cuyos efectos
estan
entre s (...),
por lo que deben reponerse ras
actuaciones at momento ant"il'r"",a
en que se
tom et acro invrido (...)'. En tar sentio,
eJrgico y ajusr;;;;e;ho que todas
ras
actuaciones administrativas rearizadas
oLni. " un.procedimiento y que tengan como
factor causar o sustento, una actuacin
o""i"r"o" viioa, tamoin oiga, por cores_
ponder a efio su caridad. Resurtara
qr"
,u"iJniao". en un acto
de vicio constatado, perviva
"onti"Ji"ioro
".i"no
sobre los administrados.
=u"Lt""ts-negativos
"on
siguiendo al autor mencionado, tenemos
que la excepcional subsstencia
de actos
posteriores a otro invrido debe
reposar en-ta nexstencia be i"i"1n
urar ambos. En
efecto, "(...) tomando en conside"0"
r"
," da aqueua
causalidad respecto de los anterior"r, q,i"Lr
propia der pro""ri-"n, es
decir, actos
que aun cuando estn integrados
en el procedim"t""" i"pl"j"ies
del anutado,
se entiende que todas aqueilas actuaon""
u" no traigan
o"r acto anurado,
han de rnantenerse
;;l;ng"n
tas actuacones at momento en
que se cometi la infraccn
"ul^1?l-y:y se
:1",.'d"
repitan los trmites urteriores, resulta
innecesario
repetir las actuaciones ql.e ern indeienoenies
delacto que incuni en ra infraccin,.
Pero, tambin cabe admitir como r"
""]i"i"r que "(...) difcirmente se apricar esta
excepcin, pues ro normar es que entre
ro"
que integran el procedimiento exista
aquelta conexin
Ui"n, pue"cto"
que en atgn-supr"lto no se d
aquelta
relacin de causaridad y exista

vincurad;;;;;nte

"*irq;i;;.,:,"To
rr"

ou""l:T:F

i"olp""-i"nt"

informes que se emitieron sin tener


"a" r" u"lt"
a la anulabilidad) cuando este no "

il

e!i'i".pecro de

"inrr!".
iinf"ir"
p;;;sto de aque[os,(14,).
"ritid;-i;;."

ros

que da rugar

(143) GONZAIE. pRE J*s.


Manua! de pr.'edimiento Administatiw,civitas,
2000, p.2Bt y ss.
1ta+ oot'zA.ezpaez,Jesris y GONZALEZ NAVARRO,
Francisco. comentarios a ta Leyde Rgicoo,i, eito,iir

3:;,*:##,:i:;i,T'ii"ff*""-put'i'iiiffii;;;:,:;;:tr"

()

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Nulidad parcial o conservacin parcial del acto

Esta figura permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando
segn la inependencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De
igu-al manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo.
No ser posible aplicar esta tcnica de conservacin cuando la parte que se pretenda conservar sea consecuencia de la anterior.

Conselvacin de actuaciones o trmites dentro de procedimlentos hulos


En aplicacin del principio de eficacia, el artculo 13.3. estipula la conservacin

de todos ios actos procedimentiales cuyo contenido hubiese permanecido en el mismo


por
sentido de repetirse las actuaciones. Se busca evitar la dilacin del procedimiento
resultados.
idnticos
a
conducir
van
a
cuando
la reposicin de actuaciones

para su aplicacin es necesario que la autoridad con potestad anulatoria llegue al


convencimienio racional, por el anlisis de los datos objetivos del expediente y del marco
legal, que el contenido de algn acto procedimental hubiese permanecido inalterable
Jno naberse realizado la iniraccin origen de la nulidad. Por su aplicacin es factible
que la autoridad disponga expresamente que se mantengan vigentes algunos de los
pero nunca se
actos procesales posteriores al vicio (informes, pruebas actuadas, etc.),
refiere a la inalterabilidad de los efectos del acto administrativo que se anula'

anrculo t.- cotsenvac oeLasro

,14.1 Cuando el vicio delacto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de


validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a
su enmenda por la propia autoridad emisora.

14.2 Son actos administrativos afectados por vicos no trascendentes, los siguientes:
14.2.,1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones
surgidas en la motivacin.
14,2.2 Elacto emitido con una motivacin insuficiente o parcial'
14.2.3 El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del proce'
dimiento, considerando como tales aquellas cuya re3.tizacin conecta no
hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisin final en aspectos
importantei, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del
adininistrado.

14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto

administrativo hubiese tenido el mismo contendo, de no haberse producido

elvicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisin de documentacin no esencial.

14.3 No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad administrativa


de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de
parte y antes de su ejecucin.

Juan Carlos Morn Urbina

CONCOFIDANCIAS NTERAS

Art 10
Art 13
Art. 87

Causales de nulidad
Alcances de la nulidad
Resolucin del onflicto de competencia y continuacin
del procedimiento

couENrARros

Diferencias entre conservacin y nuridad der acto administrativo


viciado
La conservacn es la figura considerada en la Ley para permitir
perfeccionar las
decisiones de las autoridades
-respaldadas en la presuncin de validez- afectadas
por vicios no trascendentes,.sin tener que anulado
b o""Jol rn
A diferencia
de la institucin de la nuldad, i) La conervacin sirve po pLrr""onar
"i""to. ta validez de
una acto nacido imperfecto, mientras la nulidad priva
db u"uiezrcio administrativo
imperfecto; ii) La nulidad se encuentra reserua" p"t.
de vicios
trascendentes; mientras que la procedencia de la'conservin,
"qr"o" ",llu""to"
r-Jn no" contrariamente en la no trascendencia del vicio incurrido; y, iii) La
nufJ'vafo,,a la puridad de
los elementos de la generacin deracto administrativo";trr"
qt"
privilegia el factor eficacia de la actuacin administrativa.
"on""rvacin
La clave para optar entre una u otra @nsecuencia se
encuentra en el artculo 10
numeral 2 de.ra Ley, que estabrece como causar de nuridad
oel act: "er defecto o ra
omisin de alguno de sus requisitos de varidez, sarvo que
proni" arguno de ros
."
supuestos de conservacin del acto a que se refiere
et rtrculo 14".

como se puede apreciar, en caso de ros vicios en ros erementos


de varidez der
acto, la norma privilegia ra posibilidad de conseryar los
actos viciados, y soro en
caso que la situacin producida no se encuentre incluida
entre los supuestos de
conservacin, deber conducirse a la nulidad. por ello,
qul en et derecho

administrativo contemporneo rige el principio general


"n--"
de ""
la conservacin
de los actos
diiglliy9s{ls).
De este modo, ra conservacin, permite a ra endad
mantener ra vigencia

de un
acto viciado' soramente, mediante ra emisin de un
nuevo acto de enrnienda, que con
eficaca retroactiva, satisfaga ef requisito de vardez
nooserno, Jin'p.ro",. vigencia
en ningn momento la decisin inicial
La comisin consider indispensable introducir
esta figura, con la finalidad de evitar
la comn disfuncin que produce la nulidad administrativa,
consistente en la recurrencia a la invalidacin por aspectos meramente formates
en'tos prceoirentos o actos
administrativos,

afectando la celeridad de las decision"", ,"


incluso
decisin previsibre finar tuviera er msmo sentido que
"un'*"noo,
ra misma afectada.

Caractersticas jurdicas de ta consewacin


Las caractersticas jurdicas ms resartiabres de
esta figura son:

(145) BEID|EZ RoJo, Margarta - validez y ecacb


de /os acfos administrafuos.Marcial pons Editor.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

.
.

El acto administrado debe estar afectado de un vicio no trascendente.- La primera


caracterstica es que se trate de un vicio menor, accesorio o no trascendente, y
no un vicio trascendente, que es objeto de la nulidad administrativa. Pero la Ley
no ha querido dejar al arbitrio de la administracin decidir cundo est frente a un
vicio no trascendente, por lo que ha incluido una relacin taxativa de causales para
el efecto: i) El contenido impreciso o incongruente; ii) La motivacin insuficiente
o parcial; iii) tas infracciones a las formalidades no esenciales del procedimiento
(lo's que no signifiquen afectacin al debido procedimiento o cambiado el sentido
de la decisin final); iv) La omisin de documentos no esenciales; v) Cuando se
pondere ex post que el sentido de la decisin adoptada seguir siendo el mismo.

La competencia para enmendar o conservar compete a la misma autoridad.- A


diferencia de la nulidad cuya competencia corresponde a la autoridad superior, Ia
facultad de enmendar o conservar ha sido atribuido al mismo funcionario, para que
pueda preservar la vigencia de sus resoluciones, subsanando sus defectos.
Es necesario un segundo acto de enmienda.- La concrecin de la conservacin

se produce cuando la autoridad emisora, identifica el vicio incurrido, y emite un

segundo acto administrativo reconociendo el yerro y corrigindolo. Como Se puede apreciar en todos los casos, el sentido de la decisin se preservar, siendo
cambiado solamente, aspectos de motivacin, precisin de contenido; pero s,
por principio elemental de derecho, el acto de enmienda debe seguir las mismas
formas de notificacin y publicacin.

Las causales para la conserrracin


El artculo bajo comento incluye la relacin taxativa en que se debe considerar un
vicio como trascendente. Tales son:

El acto con un contenido impreciso o incongruente con las cuestones surgidas en

la motivacin.

.
.
.

El acto con motivacin insuficiente o parcial.


El acto con algn vicio que no cambie el sentido de la decisin final en aspectos
importantes y no afecte el debido proceso.
Cuando de superarse el vicio, por la nulidad, la decisin sera la misma. Esta causal
pretende evitar a la administracin, en funcin del valor eficacia, que se proceda
a declarar formales nulidades, cuando la decisin final del tema ser irremediablemente la misma, al fin y al cabo. Para el efecto, el legislador ha realzado un
anlisis de costo beneficio, entre fiavorecer la cultura de la formalidad que indicara
la necesidad de declarar la nulidad de un acto viciado, para luego tener que resolver
nuevamente la misma materia, y, por el otro, admitir la subsanabilidad, enmienda o
coneccin del vicio no determinante de la nulidad, cuando se aprecie objetivamente
que de no haberse producido el vicio, el contenido de la decisin sera la misma.
Obviamente, se tratar necesariamente de una inferencia suficientemente fundada,
ya que la evidencia contundente que la decisin sera la misma, solo se producir
con la dacin del acto de enmienda.

Juan Carlos Morn Urbina

tr

ARrcuK) r5..

lB%.ji,ilr"#ihDE

Los vrcros DELAcro

(_)

Los vicios incunidos en la ejecucin de un acto administrativo,


-' o
- en
-" su
-J notificacin a
los administrados, son indepindientes e

Juviiez.

CONCORDANCI,AS I NTERNAS
Art.13

Alcances de la nulidad
O. suptencia de una modatidad de noficacin por oba
Nomcaoones defectuosas
Ejecutoriedad del acto administravo
Medios de ejecucin fozosa

4r1.20.2

ilflll,gr

Art.26
Art.192
Art.196

couENTARros

Este artfculo

muestra una toma de posicin fundamentar de ra Ley. La ejecucn


y la notificacin, en cualquiera de sus modalidades,
constituv"n
,'noependientes
del acto administrativo der que ejecutan o notifican, respectivamente.
""to"
dos

a.

b.

sobre la naturaleza de la notificacin, la doctrina y legislacin comparada


debate
posiciones:
Aquella que afirma
ra notficacin es parte der procedimiento de generacin
.que
del acto administratvo; y
Aquella que afirma que la notificacin es un acto independiente
que hace a la
eficacia del acto que transmite.

. Para la primera posicin -desestimada por la Comisin- la notificacin es considerada dentro del elemento formal o procedimntal del mismo
acto administrativo cdmo el
ltimo requisito para la exteriorizacin de la voluntad de la autoridad,
taicomo acontece
con la promulgacin de la Ley, y, en tal virtud, la realizacin
correcta de la notificacin

supedita tanto la validez como la eficacia del acto mismo.


Si la notificacin no se ha
producido, el acto no habr nacido para el ordenamiento jurdico,
n vincurar a nadie,
ni siquiera a la autoridad misma que podr variarlo.

. .Plr" la.segunda posicin, que es ra recibida por nuestra norma, er acto administrativo y la notificacin tienen vidas jurdicas inependieni"",-pr
ro que un acto
administrativo es vrido o no, antes de sr comunicad y
oese s cion, vincura a ra
Administracin, pues le surge el deber de notificarlo ce

eecutrlo. qri l" notificacin


v
es un requisito ulterior a la constitucn del acto drigido
r".nri.uicacia: pr"p"r,
su ejecucin voluntaria o compulsiva respecto al aministrado.
"
La diferencia entre ambas posiciones resurta importante para
ra prctica adminis_
trativa, por ejemplo, cuando la facultad de la adminlshacn'p
ii", un acto est
acotada temporarmente por un rmite identificado de natur"za
para ra
i"ntorr".
primera postura, el acto debera haber sido preparado,
emitido v *imLoo dentro de
este plazo. Pero para ra segunda tesis.-acogida por ra r_evalta que er acto pueda
ser adoptado formarmente
trmin;fijado,
que
con
ro
ya siJ variao y podr
fetro.deJ
notificrsele con posterioridad,
adquiriendo recn su eficaci. '

!,

,-)

CAPTULO III
EFICACIA DE LOS AGTOS ADMINFTRATIVOS

ARTCULO 16.. EFICACIA DACTO ADMINFMATIVO

16.1

Elacto administrativo es eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada


produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente captulo.

16.2 Ll acto administrativo que otorga beneficio al administrado se enende eficaz desde
la fecha de su emisin, salvo disposicin diferente del mismo acto.

ANTECEDENTE

Art.40

LNGPA.

CONCORDANCIA E(TEFNA

LeyNo27972

Ley Orgnica de Municipalidades (arts. 19 y 45, notificacin de aclos


municiPales)

CONCORDANCTAS INTERNAS
Art.17
Ar1.24j.4
Art.25
Art.133.1

Art.133.2
Art.192
Art. 216.3

Eficacia anticipada del acto administravo


Deber de contener la fecha de vigenca del acto noficado
Vigencia de las notifcaciones
lnlcio del computo de plazo expresado en das
lnicio delcomputo de plazo expresado en meses
Eiecutoriedad del acto adminisfativo
Requisito para la adopcin de la suspensin de la ejearcin de un aclo

couENTARtos

La eficacia es la aptud gue poseen los actos jurdcos para producir las consecuencias de toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando nacimiento,

modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la situacin jurdica o derechos


de los administrados. Si bien la consecuencia tpca es la ejecutividad y la ejecutoriedad
(art. 192), cada acto administrativo tiene sus efectos propios, tales como la habilitacin
para ejercer alguna actividad, en caso de las licencias y autorizaciones, la existencia

Juan Carlos Morn Urbina


de obligaciones en ros administrados (acto de gravamen),
ra creacin de derechos en
los administrativos (actos favorables), etc.rrc).

De ordinario la eficacia de un acto administrativo debe


analizarse
- desde tres dimensiones: sujetos vinculados por la eficacia, lugar y tiempo.

-'--

Desde el punto de vista.de los sujetos vinculados, tenemos que


la eficacia def acto
administrativo, como acto de pooer pr:btico, es generar,
inctuyendo ras autoridades

administravas, a los administrados comparecienies y


nocompirecentes en el procedimiento, sin que pueda excusarse su cumprimiento pr
desconocimiento, erro nuridad,
etc., en tianto no sea rerado del mundo jurdico heoan
rgn'*"""nrrno idneo
previsto en la ley. su eficacia es drecta sbre
los aaministrJo-s que

lon destinatarios
del acto, sean perfectamente individualizados o tengan que
ser individualzados en
su ejecucin, ya le benefice o perjudique, reconozca
o constate derechos o cualquier
otra circunstancia. Pero la eficacia del'acto, respecto de
otros administrados tambin
es indirecta en ra medida que deben respetar, cumprir y
acatar l stuacion jurdica
contenida en el acto.
La eficacia del acto administrativo se circunscribe al lugar
en el cual se extiende
la competencia territoriar der rgano der cuar emana, aun
cuando esto no se precise
en el propio acto. Excepcionalmente, existen actos administrativos
de certificacin o
constatiacin cuya eficacia comprende todo el tenitorio nacional
e incluso el extranjero,
si entre sus competencias estuviere as definido
el alcance g- certincaciones consulares' registros pblicos, etc.). Fuera de estos casos, pretenoer
que la autoridad pueda
extender la eficacia de un acto ms all de su competencia
territorial, implicara admitir
actos invlidos o arbitrarios.
El lmite temporal de los actos administrativos, es entendida
como la dimensin
cronolgica
99t ?cto, fijando desde cundo desptiega su encacil nasta cundo conproducindolos.
tina
Por la importancia del tema, ha sido la dimnsn de la
efcacia
que exige mayor regulacin por parte de la
normativa comparada.

lnicio de la eficacia
Producido un acio conforme, aun cuando cumpra ras
exigencias

regares previstas,
no pasa de ser una decsin de la autoridad mantenida
e su intimidad, intrascen-

dente para el exterior, y carente de fueza jurdica p"r" p.au"i.


administrados, terceros, y aun otras autoriddes administiativas. "i""to" frente a ros
si un ya es un acto
administrativo, en tares condiciones er acto no vincula
a ningn sujeto
.uroicamen
del derecho, salvo a s msmo, ya que le genera el
deber de notificarlo. Es un acto
administrativo oculto.

un acto administrativo carece

de eficacia mientras no sea notificado a su desti_


natario.o- pubricado, pero en cambio, no por
eilo se encuentra privado de validez. La

transmisn (en cuarquiera de sus rormas constituye

""L"

rrii.,

para iniciar

(146) conectamente PARADA indiga


cg9 '(...) la eJecutivictad,.ejecutoriedad, privilegio c,e decisin ejecutoria, accn de oficio,.y.autotuteb jecuti, son
o debn ser trmnos conio. qu"." designa
la cualidad del acto administrativo de
iroduck'todos sus efecios cont a ra voluntact de los obligados, violentando su propiedad y tibertao'.
Jurdico oe as aminlsciones pblicas y
procedimento adminislrativo comn., p. 1n,irn
Ze.

comentarios a la'Ley del Procedimiento Administrativo General

la eficacia del acto administrativo. El objetivo, el fin, la integracin del acto adminis-

trativo, se concreta, desde el momento en que el interesado a quien va-dirigido, toma


conocimiento de su existencia. Es entonces, cuando la actuacin adquiere eficacia,
no antes ni despus.

para adquirir su fueza vinculante se requiere realizarlos actos de transmisin hacia


con cuy" realizacin, se podr perfeccionar la eficacia. Es necesario diferenexterior,
el
y
ja
ciar entre fech en la cual se realiza el acto de transmisin del acto administrativo'
ser
simultneas'
necesariamente
pueden
no
porque
la fecha de vigencia de este,

para la eficacia del acto administrativo, requiere ser puesto en conocimiento de los
sujetos a los cuales se dirige, a quienes pretende obligar, y a los que.tengan inters
en el asunto, o a quienes p=or cualquier otra razn sea pertinente hacrselo conocef.
mbito meraSolarnente de esa manera se puede afirmar que el acto trasciende del
personas
circundantes.
de
mente interno del emisor hacia el resto
apliVale precisar que la concepcin de la transmisin del acto administrativo tiene
(silencio
tcitos
los
actos
de
y
respecto
cacin respecto de las decisiones expresas no
involucran
administravo) puesto que en estos, los alcances de la figura del silencio
innecesario
virtud,
tal
en
siendo
transmisin,
de
acto
al
orno
notificado
acto
tanto al
transmitir de modo expreso un acto presunto o tcito'
La posicin asumida por la Comisin, es que el acto de notificacin es un acto con
del
individualidad, con requisitos de validez, vigencia y efectos propios, independientes
de
de
nulidad
vicios
los
para
de
el
caso
qr" se nofica, tl como se ha regulado
tres
diferenciarse
pensamiento,
ha
de
""i
de
lnea
misma
(art.
En
esa
1S).
la notificacin
momentos o fechas sucesivas en el tiempo:

Fecha de produccin del acto (en el cual se inicia el plazo para realizar la notifica-

cin) (art.24).

.
.

Fecha de notificacin del acto (art. 25).


Fecha de vigencia delacto (art. 16-1).

partir
El acto administrativo va a ser ejecutivo o lo que es lo mismo, tener efecto, a
que tenga vigencia la notificacin o publicacin, segn conesponda, en los trminos
previstos en el artculo 25.

Eficacia de actos favorables a los administrados


Cuando es actobvorable al administrado (Ej.. declaracin de derechos, reconocimiento

de inters, habilitacin para actividades), se enende eficaz desde su emisin misma y


no desde la notificacin. Esta situacin partia:lar de los actos favorables se adecua a la
naturaleza de la noficacin como condicin garantista en favor del ciudadano'

En efecto, como la finalidad ltima del acto de notificacin es protegerderechos del


administrado, en cuya funcin se condiciona ta eficacia al acto de transmisin mismo,

su mbito natural de aplicacin rgida es el caso de los actos de gravamen, pero no


conesponde a los actos favorables, puesto que aqu la falta de notificacin solo implicara
demorar la situacin positiva del administrado, dejando al administrado a expensas del
cumplimiento tardo de la notificacin. Por ello, en estos casos, la eficacia inmediata
independiente de la notificacin, solo hace derivar inmediatamente los efectos previstos
en la Ley y siempre en beneficio de los administrados mismos'

Juan Carlos Morn Urbina


No es un caso de eficacia anticipada, porque no
se retrotrae a momentos

anteriores
a la emisin, sino un caso de eficacia inmeiata der
acto ino"p"nJi"nte der acto de
notificacin que sigue siendo obligatorio para la
administracin. Fr"""r"nte trata de
evitar que el administrado
perjudique por la dlacin oe ta aminisiracin
entre la
.se
produccin del acto y la notificacin.

este er principio,
autoridad puede optar porque er acto sea eficaz,
.siendo_
.ra
de
modo comn, a partir de ra vigencia
del acto e notificacn, ,-"o*io"r".e que elro
satisface de mejor manera el inters general o podra
afectai a tercers. para lo cual
deber estabrecerro expresamente esla disposiion
en

"1il" d;;;".

La eficaeia diferida o demorada del acto administrativo


una de las posibiridades no estabrecida especficamente
en ra Ley, pero existente
en el DerechoAdministrativo nacional es la eficacia
diferida o a"nroid" del acto administrativo' en la cual no rige.la regla de la ejecuvidad
sucesivaal
J" transmisin,
sino que la eficacia queda aplazad con relcin almomento
p"rr""""namiento.
" "ao
cuando esto suceda, existir entonces un periodo int*rmeaulu"Gn""urr"
"
entre ra
perfeccin y noficacin hasta la adquisicin
de su eficaca, durante la cual el acto se
encuentra virtualmente en pendencia.
Tal efecto se produce cuando as ro exija er contenido
mismo der acto, por ser el
sentido naturar der mismo (ej.. eracto de designacin
de un funcionario opera a partir
de.la toma de.p99esin), por que la autoridad a
agregado condiciones suspensvas ar
acto, o plazo niciar (art.2), por que ra eficacia est
speditadt;;;;"in superior,
por razones de fiscalizacin o tutela, o porque
el acto msro
o" suspensin
administrativa.

"r-ouj"to

Ir

ARTCULO 17.- EF|CACAANT|C|PADA

ADMINISTRATIVO

Dfl Agro

17.1 La.autoridad podr disponer en elmismo acto


administrativo que tenga eficacia
anticipada

a su emisin, soro si tuera ms d";r;bb;i;r'lrirtr.os,


y siempre que no resione derechos fundamentares
o intereies-eJiii. r.
protegidos a terceros y que existiera en ratecha;l;
otraerse ra
eficacia deracto er supudsto de hecho justnctivo
17.2 Tambin tienen eficacia anticipada h ectaratoria
de nulidad y los actos que se
dicten en enmienda.

pi*ii"t
pJ;il;ili".

CONCORDANCIAS INTERIAS
A.12
Art. 14
Art.201
Arl.217

Efectos de la declaracin de nulidad


Conservacin del acto
Rectificacin de enores
Resolucn de recursos administravos

bdfi;i;

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

couENrARtos

La irretroactividad de los actos administrativos es la regla general conforme al

artculo anterior. Este artculo contempla el efecto excepcional de la retroactividad del


acto hasta momentos anteriores a su emisin. Por su propia naturaleza excepcional las
causales han de aplicarse restrictivamente y previa constucin expresa en la misma
decisin administrava y no en va de interpretacin'
Los actos que la norma considera suscepbles de alcrlnz:r efectos aricipados, son:

\*/

Declaraciones de nulidad y los que se dicten en enmienda de los actos anu'


lados
El reconocimiento de la posibilidad de dar efectos retroactivos a estos actos, no
quiere decir que deban serlo en todos los casos. Para que pueda admitirse esta aplicaindispensable que se haya producido efectivamente el supuesto de hecho de la
.lOn
"t que se reconozca la imposibilidad de destruir los efectos ya consolidados (Ej.
norma,
la anulaiin de un acto legal no transforma en ilegales las actuaciones de los agentes
que lo han llevado a cabo), y, adems, que e.n atencin a las circunstancias que en
cada caso concurran no se infrinan los principios de la ley, la legalidad administrativa'
o derechos e intereses de terceros. lndudablemente que si la administracin no emite
un acto sustitutorio y se limita a anular un acto viciado, no se estar aplicando este
artculo sino solo el artculo 12 de la Ley.
produTambin debe tenerse presente que se trata de la anulacin y la enmienda
propia
judicial
por
normativa
rige
su
se
cida en sede administrativa, por cuanto la sede
sobre vigencia de sentencias.
De la revisin del artfculo 17 dela Ley de ProcedimientoAdministrativo General
se aprecia que para la retroactividad de un acto administrativo, la administracin debe
evaluar la concurrencia de tres requisitos en su decisin:

a.

Que el acto sea favorable a los administrados


Los actos administrativos que pueden ser objeto de efecto retroactivo han de ser
de tipo favorable y no de perjuicio para el administrado, pues resulta lgico que si la
regl general de l irretroactividad se ha establecido para proteger a los ciudadanos,
cun la proteccin exige el efecto anticipado, carece de sentido insistir en mantener
la regla como garanta de tutela del particular.
GARCA DE ENTERRny Toms Ramn FERNNDEZ han puesto de manifiesto
que el concepto de acto favorables es equivoco cuando existen terceros interesados
iuya posicin antagnica respecto de la del destinatario del acto, lo que este favorece
puede perjudicarles a ellos de rechazo.
Los actos susceptibles de asumir efecto retroactivo, no pueden ser aquellos cuyo
contenido jurdico produzcan un efecto desfavorable en la esfera jurdica del destinatario del ato limponiendo deberes nuevos, gravmenes, limitaciones o prohibiciones
imprevistas, etc.), o ser negativas neutrales (como los actos denegatorios de una
pretensin). Es importante resaltar que el efecto favorable o desfavorable del acto se
bstablece en funcin de la perspectiva jurdica de los administrados y no desde el punto
de vista extrajurdico, como pueden ser los efectos econmicos, sociales, polticos, etc.
del acto administrativo. Como bien expresa HUTCHINSON:

Juan Carlos Morn Urbina


"En este caso la relacin jurdica es alcanzada por
la retroactividad de un nuevo
acto, pero con benefi-cios compensatorios o con situaciones
benficas no anteriormente Prevista" (r47).

b.

Que el acto no resione derechos fundamentares o intereses


de buena fe regalmente protegidos a terceros

Tratndose del inters publico, la eficacia retroactiva no puede pretenderse


cuando
pueda afectar derechos o intereses de terceros que
se encuentren protegidos de buena
fe' Por ejemplo, el inters indidual del administrado en favorde
la retraccin, no puede
prevalecer sobre el inters de terceros no comparecientes
en et

frceoimiento.

c.

Que el supuesto de hecho justificativo de la dacin del acto exista


a la fecha
en la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto

El requisito objevo parala dacin de un acto adminstrativo


es que el supuesto de
hecho de la norma sea rear y existente ar momento de ra decisin. pbr
eilo, es de suyo
coherente, que s se pretende retrolraer los efectos de decisiones
administravas, a esa
misma fecha deben haber existido, los supuestos de hecho
fundantes de la decisin.
Como bien establece SANTAMARA pnStOR:

'(..') el reconocimiento de una sifuacin favorable a una persona,


con efectos de una
determinada fecha pasada, solo puede tener lugar cuanbo,
itr," r"cha, hubieren
existido ya ros supuestos de hecho precisos para er acto, "n
p. ej., ra administracin
puede reconocer a un funcionario a, el derecho percibir
a
un tni oese la fecha
a la que haban transcurrido tres aos al servicio de la adminstracin,
pero no con
efectos anteriores"(r8)'
No se trata de avalar ficciones jurdicas bajo el solo
argumento del favorecimiento del
peticionario, como por ejemplo si se tratara de dar
efectoietroactivo a una autodzacin,
cuando aun no se cumplfan con los requisitos para el efecto,
o se retrotraiga los efectos
de una pensin, sin contar con ros requisitos para el efecto,
si de un reconocimiento
de que a una fecha anterior de ra emisin der acto, er
administrad ya contaba con
todos los requisitos para hacerse ttular de ese derecho
jrioca favorable.
o
"itua"On
Por un criterio mnimo de prudencia, de respeto a los principios
de previsibirdad y
buena fe., se estima que una buena prctica administrativ
conlleva que ta eficaca
anticipade no sea una potestad discrecional de la autoridad
sino una ps:bilidad a la cual
el adminstrado se pueda acoger cuando tenga ros
erementos n""".rio" para eilo.

Eficacia anticipada y resoluciones en va de regularizacin


La prctca administrativa nacional ha introducido la posibilidad
de una eficacia
retroactiva de ras decisiones administrativas (conocida
cmo "en vla oe regurariza_
por
cin"),
la cual los efectos de un acto o resolucin administrativa
son apticaaos ae
modo anticipado a relaciones jurdicas ya existentes e incluso
consumadas antes de

su vgencia.

(r47) HUTCHINSoN' Tomas. Ley Nacionat de ptocedimiento


administrativos,Torno l, p. 283.
(148) SANTA\4ARh pnsron, Juan Arfonso. princpios
de Deectn Administaho, Vorumen , p. 167.

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

funcionarios en
Tal retroactividad se produce frecuentemente en la designacin de
las autorizaciones
actividades,
sus
iniciado
haber
a
posterioridad
pblicos
con
cargos
-viaj

ya
de servidores a posteriori de su retorno o la aceptacin de donaciones
que
tratar
se
debe
excepcional
un
supuesto
es
Este
ngrAr" al patrimonio statal.
bajo la aplicacin de este artculo excepcional'

Eficacia anticipada y fecha atrasada del acto


ciertos actos
En verdad, la prctica administrativa de colocar fechas anteriores a

p"r" ,"trotra"r sus'efectos, constuye una falsedad, que puede tener coirnotaciones de

que no es real en
ialsificacin de documentos al insertar un hecho o dato a sabiendas
en la que
anticipada,
eficacia
con
confundirla
cabe
no
un documento oficial. Por ello,
precisamente se admite la vigencia del acto antes de su real emisin.

U.

r
1g.1

y
diligenciamiento ser
La notificacin del acto ser practicada de oficio su debido
que
lo
dict'
entidad
la
de
competencia

propia entidad, por


18.2 La n'otfcacn personal pod ser efectuada a travs de la
para
el.efecto
V e1 cgod9
servicios de mensaiera dspecialmente contratados

Iiiti tl.ii.s,

po'r dispnerse.se

practique por intermedo de las autoridades

polticas el mto Iocal del administradoflae).

ANTECEDENTE

Art.79

LNGPA.

CONCORDANCTA O(TERNA
D.S.

No

004-2007-lN Reglamento de Organizacin y Funciones de las Autoridades Polticas

CONCORDANCIAS INTEHNAS
T.P. Art. ll

T.P.Art.lV 1.3

M.62.2
Art.70
Art.98

M.104.2
Art. 104.3
Art.114
Art. 129.1
Art.130.2
Ar1.140.2

Art. 157.2
Art.191
Art. 195

trs) Nrr"rar

Contenido
Princioio de impulso de oficio
Presuhcin de'competencia desconcentrada
Deleqacin y avocacin de competencia
roaos coleoiados. Rqimen de las sesiones
oimcacOn d incio def procedimiento ad ministrativo
Plazo para la noficacin delinicio del procedimiento administrativo
Copias de escritos
Nolificacin para la ratificacin de firma y contenido del escrito
Noficacin ie incompetencia para la recepcin de escritos
Notificacin que declara decado el derecho de ejercer una facultad
procesal
beber de guardar las constancias de noficacin
Abandonoin los procedimientos iniciados a pedido del administrado
Notificacin del acto de inicio de ejecucin

modificado por el Decreto Legislativo No 1029, publicado el 2410612008-

Juan Carlos Morn Urbina

M.223.1
Art.234.3

Art 235.6

Plazo para conlestar la reclamacin


Notificacin de los hechos imputables y sanciones
oosibles
Notificacin de ra resorucirin de sanci
artrrvlhinro

der proceso

]lo

couENTARros

Los actos de trasmisin de los actos administrativos


Los actos de transmisin o de comunicacin, son aqueflos
actos que tienen por
objetivo

transferir conocimiento de algn acto procesal a quien


debe conocerfo para el
desanollo ordenado der.procediment, integrando ar
mism trpo toio" bs pareceres
determinados o determinabres que conesfrndan
,-""gu"rJo'-"re"no" constitu_
cionales o legales.
"n

Los actos de transmisin son de dos tipos, segn sea


er destinatario previsto: ra
notificacn a ros administrados (interesacos compalecientes,
no comparecientes, tesgos, peritos' etc-) y la comunicacin entre rganos administrativos.
La primera de las
nombradas se diferencia en: notificacin personat y la publicacin,
aun cuando la norma
utiliza el trmino notificacin como enuoluente para ambas
modalidades
(notificacin
'
lato sensu) y como modaridad especfica (notifiacin
.tri.i,,"."1.
La notificacin como acto especfico de transmisin
de actos administrativos

Producido un acto adminstrativo, aun cuando cumpra


con todas y cada una de
las exigencias legales previstas para su validez, no pasa
de ser una decisin de la
autoridad mantenida en su intimidad, intrascendent para
er exttr y
fueza.jurdica pa:.a producir efectos frente a los administr"oor,-ier"eros carente de
y aun otras
autoridades administrativas' Si bien ya es un acto administratvo,
en tres condiciones
el acto no vincula jurd.icamente a ninguna persona,
salvo a la Administracin autora,
ya que le genera el deber de transmitirlo a los
destinatarios meoianie la publicacin o
la notificacin.

un acto administravo carece de eficacia mientras


no sea notificado a su desnataro
o publicado, pero en cambio, no por ello se encuentra privado
de validez. La transmisin
(en cualquiera de sus formas)constituye
ta condicin

juriuicalra

i""",l"

li"i";:;

acto administrativo. Er objetivo, erfin, ta integracin


det acto amniratvo, se rogra
desde el momento en que er interesado, qr-i"n
va dirigido, ha tomado conocimiento
directamente o por ro menos ha sido puesto
" en ra posibilidad rear de presumirse
que
ha tomado conocimiento efectivo de u existencia.
Es entonces cuanto la actuacin
adquiere eficacia, no antes ni despus. De esta manera
paft que un acto adquiera ra
fueza vinculante a que est destinado
,"qri"r" reatizr otr
transmisin
hacia el exterior, con cuya rearizacin vrida,'iecin
""
".Jo" ra eficacia.
se podo ;Jiona,
En este sentido, la notificacin constituye un
acto administravo de trmite destinado
a comunicar una decisin administrativa d-eclarada
por la

Aomini"l;i; de b manera
predeterminada por er ordenamiento_a ras personas
concemdas por esa decisin, sin
el cual no es posibre que adquiera eficaci y,
for enoe, ser ejecutado. por tanto, nos
encontramos frente a un qarga impuesta iegarmente'a
h ;i;tr"cin para que
mediante su cumprimiento correcto'y de oficio pueda
vridamente quirir vigencia
la decisin administrativa. En este apecto
.tro qu" .
lJsisten uas

""

"rig"n

.)

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

c)

que la noficacin
respecto de una noficacin, el rgano administrativo debe concluir
no es eficaz Y Practicar una nuevael
La notificacin de los actos administravos ene fundamental importancia en
deber
un
simultneamente
que
constituye
a
debido
administrativo,
procedimiento
de los administrados' un
irpr"tto a la Administracin en fiavor del debido proceso
jurfdica
frente a la actividad de
garanta
y
una
u"iO""ro derecho de los administrados
actos de gravamen
de
se
trata
cuando
particularmente
las entidades administrativas,
L9 importante en
etc.).
mandatos,
1""ncines, fiscalizaciones, medidas correctivas,
necesarias
formas
las
todas
cumplir
es
notificaciones
cuanto a la forma de realizar las
par que acreproceso,
la
a
al
debido
derecho
el
y
garanzar
ia evitar la indefensin
todas las
lit"i f". r"ores posibilidds para el destinatario del contenido del acto y de
mecanismo
como
la
notificacin,
de
momento
iu imputacin desde el

*ig.ncias b"r"

fa prot"cin

pueda
de la propia buena fe y medio para impedir que el administrado

enervar la eficacia de los actos administrativos'


As lo ha acogido el Tribunal Constitucional' al sostener que;
"Al no observarse la formalidad dispuesta para la notificacin de los actos adminisno solo
trativos emitidos por la municipalidad emplazada, dicha situacin implica

del
la nulidad del procedimiento administrativo por causal insubsanable [defecto
No
27M41'
la
Ley
10.de
artculo
2)
del
inciso
el
en
requisito de validez establecida
toda
sinb tambin la vulneracin del derecho al debido proceso de la recunente,
de
materia
administrativos
ur. qu" no tuvo la posibilidad de cuestionar los actos
y
oportunila
forma
en
mismos
de
los
notificacin
la demanda debido a la falta de
Procedimiento
Ja a que se refieren los precitados artculos 2O y 21 de la Ley de
de
Administrativo General, lo cual implica, adems, la vulneracin de su derecho
defensa"(150).

El deber estatal de notificar


La notificacin integra el conjunto de deberes de oficialidad que debe llevar a
por la
cabo responsablementJla autoridad administrativa. Si bien la responsabilidad
en:
este
tema
Ley
desdobla
que
la
lo
dicta,
correccin del acto compete a la autoridad
notificar'
de
material
y
la
operacin
en
dicha
la responsabilidad propiamente
por los propios rgaDe tal modo se pueden diferenciar las notificaciones realizadas

que conesponde llevar


nos del ente en cuestin (notificacin directa o autonotificacin)
(art.
62.2) y los llevados a
jerarqua
la
organizacin
de
inferior
de
oOo a los rganos
pblicabo mediante terceros ajenos, como pueden ser terceros contratados, endades
los
por
de
intermedio
o
actividad
de
delegacin
cas con las cuales se ha onvenido esta
Cuando
o
heteronotificacin).
indirecta
(notificacin
lnterior
del
ijanismos Oel Ministerio
'Oitigencia se practica por terceros, permanece en la endad responsable el deber de
superisar la accin, de constatar su efectivdad y de evidenciar en el expediente esta accin. La modificacin introducida porel Decreto Legislativo No 1029, nicamente sustituye
polticas
la mencin a los "prefectos, subprefectos y subaltemos" por la de "autoridades
que
suprimi
No
28895
la
Ley
con
para
concordarla
del mbito local del administrado',
las prefecturas y las subprefecturas en todo el tenitorio de la Repblica, trasladando sus
atribuciones y fnciones a los gobemadores y tenientes gobemadores.

(150) STC ExP. No 1741-2005'PAllC

Juan Carlos Morn Urbina


Habindose radicado en la autoridad estatal
el deber de notificar, obviamente se
desprende tambin como un deber funcionat
ta proonza
de ra noti_
ficacin y sobre todo que ha sido etectuaoa
en ra forma debida. No debemos orvidar
adems que la custodia y la seguri"d
*um"ntal estn a cargo de las autoridades.
Exigir a ros admnistradoi acreiit"iq*
sido notificad;;r" ro han sido en
forma inegurar, sera excusar a ra dministr""i
"oi"n o"ii"t"='"nycar
de probar su
recto proceder y desconocer que est
en me.or situaci.
er ciudadano,
por tener a su cargo el expediente
administrativo. El propio Tribunal constitucional
ha
reconocido este deber probatorio cuando
et admnistrao pone en cuestn haber
sido
notiricado debidamente ra autoridad
v
manera.(...)
la cara de la prueba respecto a la notificacn
"n*" de las *ioru"ionJ= iel procedimiento
(coactivo)conesponde, n etpresente;;;:;
taAdministracin demandada. Resuttara un contrasentido
t recunen-t-qe pruebe que no
fue notificada de dichas
3
1igr
resoluciones' Por el contrario, si se trata
elstaotecer eique Li". nJtl"""ones hayan
tenido rugar o no, ra prueba.soro pueoe proceer
de ra demandada, sobre todo si ha
afirmado que se han realizado tales notiialiones.
En consecuencia , el onusprobandi
recae sobre l dg61d,{rsr).

;;;r""in

d;H;;;;ue

9;;;";;, i;;;;;il;"re

Actos sujetos al deber de notificacin


Ahora bien toda decisin administrativa
ser transmitida a ros interesados?
si consideramos que para su vigenca todo acto jurdico
debe contar con una
forma extema y reconociute para. ro."io"
distintos de su autor y desde que son
declaraciones
de voluntiad recepticias,

iaente toda decisin

amistrativa expresa
ser objeto de notificacil..poo r" pr"rnia
no est dirigida a eto, sino a identificar
cules de las decisiones deben notcarG
a los administrados que como interesados
aparecen en el procedimiento.

En este sentido, debe ser objeto de notificacin,


ras resoruciones que-puderan
afectar sus derechos e interesei
;;;
tas resotucio"". "n"oas, tas que
dispongan emprazamientos, citacione",
";; ui"i" oe ra causa, trasrados, decidan
sobre
las medidas cautetres, etc. una t"r""nlprIi"0"
puede ser

ffiElilii:iatoria,

a'
b'
c.
d'
e'

Los actos administrativos de alcance individual


que tengan carcter definitivo y los
que sin serlo, obsten a la prosecucin
de los trmites.
Los que resuervan un incidente pranteado
o en arguna medida afecten derechos
subjetivos o intereses legtimos.
Los que decidan emprazamientos,
citaciones, vistas o trasrados.
Los que se dicten con motivo o en
ocasin
--- - de ra prueba y ros que dispongan de
ofico la agregacin de actuaciones.

l:*"r""H:*",]s

que la autoridad asf dispusiere,


teniendo en cuenta su naturareza

En principio, ros actos de trmite no


son objeto de,notificacin, sarvo aqueros
que
sean susceptibres de recurso (aft.206.2),oien
iorque imposibiriten ra ntinuacin der
(151) STC Exp. No886t2O0GpA/Tc.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

t-\

procedimiento, produzcan indefensin o prejuzguen como definitivos, o bien, porque


afecten derechos subjetivos o intereses personales, legtimos y directos, circunstancia
que determinara su iecurribilidad. Al tratarse de actos sujetos a recurso, se impone
su notificacin, pues, uno de los efectos que estia produce es, precisamente, el inicio
de los lapsos conesPondientes.

ARTCULO 19.. DISPENSA DE NOTIFICACN

19.1

La autoridad queda dspensada de notfear formalmente a los administrados

ualouier acto lue haya ido emitido en su presencia, siempre que exista acta de
esta ctuacin irocedimental donde conste la asistencia del administrado.
tomara conocimiento del
'19.2 Tambin queda dispensada de notficar si eladministrado
acioieipdctvo mebiante su acceso directo y espontneo al expediente, recabando
su copi, deiando constanca de esta situacin en el expedente'

CONCORDANCTAS INTEBNAS
T.P. lV 1.9

Art.98.3
Art. 157.2

Princioio de celeridad
rgarios colegiados. Excepcin de requisitos de convocatoria
De-ber de guaidar las constancias de notificacin

co*ENrA*tos

La notificacin constituye una condicin necesaria, para que al acto alcance su

ejecutividad, pero no es imprescindible, ya que para determinados casos, poraplicacin


OLI principio e eficacia, se ha previsto la regla de la dispensa de la notificacin. Esta

regl es'aplicable exclusivamente cuando la notificacin se convierte en una merl


fonalidad'y sea evidente que el administrado a quien le afecta o a quien se dirige el
acto ha tomado conocimiento del mismo por otros medios distintos.
La ley contempla dos situaciones en las cuales estaremos frente a la dispensa del
acto admlnistrativo, atenuando la rigidez de la exigencia de notificacin:

a.

Tomar conocimiento del acto por acceso directo de la parte interesada, por su
apoderado o representante legal al expediente, dejndose constancia expresa del
cnocimiento producido. Por ejemplo, se producir este supuesto cuando quede
evidenciado que el recunente ha tenido, porvirtud del acceso al expediente, conocimiento de los cargos que se le formulen, aun cuando no se notifiquen formalmente
los mismos. De este modo, mediante el acceso directo al expediente el interesado
toma conocimiento del expediente en el cual se encuentran actos pendientes de
notificacin.

b.

por la presencia directa del administrado cuando el acto es emitido por la autoridad
administrativa (por ejemplo, el sealamiento para una nueva fecha para actuacin
de pruebas, emtida durante una toma de testimonial o inspeccin ocular, o las
decisiones de un rgano colegiado, con respecto a los asistentes en la sesin
correspondiente).

Para la procedencia de ambos casos no basta la smple alegacin o argumentacin gue el conocimiento se ha producido por la parte. Es necesario contar con la

Juan Carlos Morn Urbina


documentacin que evidencje de. modo objetivo
la toma de conocimiento del administrado, para que ra administracin pued
a-firmar su dispensa de ra obrigacin de
notificar el acto. De otro modo, se estara oan
ta posibiridad para ra existencia de ras
notifi caciones verbales q ue nuestro ordena
m iento rechaza.

qRriculo 2o.. MOpAf

20'1

Las notificaciones sern efectuadas a travs


de las siguentes modalidades, segn
este respectivo orden de prelacin:
20,1.1 Notificacin personar ar administrado interesado
o afectado por eracto, en
su domicilio.

DADES DE NOT|F|CAC6N

20.1.2 Mediante teregrama, correo certificado, terefax;


o cuarquier
-rr.o otro medio que
permita

comprobar fehacientement. r .cuJ.'.


qu .; ;;;ib;;
siempre que erempreo de cuarquiera de estos medios v
hubiese sido soricitado expresament por . rrn5errszr.
20.1.3 por pubricacin en er Diario oficiar y en uno
de ros diarios de mayor circuracin en ertenitorio nacionar, sav aispoicron
lrtni.
n rcv.
20.2 La autoridd no. podr.suprir arguna modaridad
con otra, .o s.*on de nuridad
podr
de la notificacin.
lcua comptementa{.alente a aque[as u otras, si as
lo estimare

convenienre para mejorir

administrados.

hi

posiuitiaaa, JJ pii'pacin de ros

20'3 Tnhmientoigualalprevistoens&capftuloconespondealoscihtorios,losemplzamien
tos, los requerimientos de documert o
de oos aos amn#os *lrog*.
20.4. El administrado interesado o afectado por
er acto que hubiera consignado en su
escrito arguna direccin erecknica que onste
en erdiieruni poi,., notificado
a travs de ese medio,siempre
dado su .uiori.r.ri.ipies
.q.ue'haya
para este caso no
es de apricacin er dren

20.1(r53).

o;

ilid;;i".i1'.n

CONCORDANCIAS E(TERNAS
R'J' No 088-2003-rNEr Reguran uso der coneo
erecfonico

Ley

2720e

para erto.
er numerar

por entidades
v.'rvqvve puvr
obricas

rey oe rirms t ;,r;ij;iit r5r'


p.s. N'00a-2007-pcM
Re'gramento d-ddi;;'d.
y c'tn..uo, Dsitares
No

-;i

CONCORDANCIAS INTERNAS
Art.15
Arl.21

Arl.22

NI.23
{ft.24
Art. 25

Art. 1'13.5

M.123

lndependencia de los cos del acto administrativo


fleglmen de la notificacin personal

Notificacin a pluralidad de'interesados


de publicacin de actos administrativos
uontendo de Ia notfcacin
Vigencia de las noticaciones

IegryT

Deber de. precisar el domicilo donde se


efec.ann las noficacbnes

Recepcin de transmisin Oe Oatos

i*cia

(152) Numerar modificado por er Decreto


Legisrativo No 1029, pubricado er 24ro6r2ao8.
('t53) Numeral incorpoedo por el Decreto
Legslativo No 1029, publicado

el2410612008.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

(-)

couENrAnros

Modalidad de notificacin de las decisiones administrativas


El objetivo de la transmisin a los administrados se alcanza a travs de tres actuaciones que involucran variantes de grado denominadas; comunicacin, para actuaciones
interadministrativas; la notificacin; y, la publicacin, para los actos administrativos.
La notificacin, de acuerdo a su sentido etimolgico (notum facere que slgnifica "dar
a conocer algo'), consiste en la acvidad dirigida a poner en conocimiento de alguien
aquello que interesa que conozca. En ese concepto, para el Derecho administrativo la
notificacin adquiere una especial configuracin, al estar concebida como el acto procedimental de la autoridad destinado a hacer saber sus decisiones a los interesados.

La.transmisin al administrado ha evolucionado acompaando el trnsito de la


indefensin ciudadana a la consagracin del derecho de defensa frente a la Administracin. Lo que inicialmente fue una mera puesta en conocimiento del ciudadano
para que conociera de alguna resolucin, exigi luego de la Administracin, la certeza
de la fecha en que hizo cognoscble el asunto, para poder computar los plazos pro'
cedimentales. Posteriormente, se estim que no solo deba asegurarse la posibilidad
ciudadana de llegar a conocer la decisin dictada, sino que la notificacin debfa indicar
fntegramente la resolucin emitida; y, finalmente, fue establecido un plazo uniforme
para su realizacin. As concebida la notificacin es el mecanismo de relacin directa
y carcter especfico entre la autoridad y el administrado respecto del cual el acto est
llamado a producir sus efectos.
La importancia de la notificacin emana del resguardo al derecho de defensa del
administrado y, en dicha virtud, ha quedado establecido que nicamente a partir de
su realizacin, puede comenzar la eficacia de cualquier decisin administrativa as
como el cmputo de los plazos. Solo a partir de la notificacin, el administrado est
en posibilidad de efectuar los actos jurdico-procesales necesarios en defensa de sus
derechos e intereses, en caso considere lesiva la decisin de la autoridad.

De este modo, la notificacin de los actos administrativos especficos o particularizados que crean, extinguen o modifican un derecho particular y concreto, es la
forma por excelencia cmo se materializa la proteccin del administrado por el poder
pblico, toda vez que por su intermedio se permite al administrado estar en situacin
de conocer la decisin administrativa que le vincula, sus fundamentos y antecedentes,
para consentirla o impugnarla segn sus intereses.
Resulta importante distinguir la real posibildad que los interesados puedan llegar

a conocer lo que el acto administrativo dispone (cognoscibilidad) del conocimiento


efectivo de lo resuelto. El sistema considera suficiente cautelar el derecho del administrado y el principio de legalidad, con la cognoscibilidad de sus disposiciones y no
con la certificacin de su efectivo conocimiento, puesto que si se hiciera depender la
eficacia de las disposiciones pblicas de una constatacin sobre el conocimiento real
de cada uno de los administrados, en la prctica se subordinara el inters general a
la voluntad particular y, se propiciara la posibilidad que una misma regla de derecho
tenga'eficacia en momentos diversos segn vayan informndose los ciudadanos.
Por ello, no es requerido constatar el conocimento efectivo del administrado, sino
basta que la disposicin sea perfecta y racionalmente posible de conocer, es decir,

Juan Carlos Morn Urbina


cognoscible' con lo cual resultar objetivamente eficaz con prescindencia
de la voluntad
de los administrados.

Medios para la notificacin personal


La Ley contiene una. relacin jerarquizada de medios de notificacin
.indisponible
de carc1er
para

las entidades. Esta jerarqua se encuentra justificada


en garantizar
las mejores posibilidades para el administrdo de conocer
del aclo que
le concieme. Por ello, es que el medio prioritario es el medio"i "ontnio
e noiicacon personal
o en viva mano, antes que ros medios de comunicacin a distancia, y
ambos son
qreferen!9s a la simple publicacin en los medios de comunica".. s ben las
regtas
de la notificacin administraliva
hacen depender la eficacia de las ecisones de la
o
Administracin de la demostracin que el administrado rrv
t"no un conocimiento
efectivo del contenido de la decisin (que solo podra darse
con la constatacin de la
lectura de la decisin y su comprensin cabar por aquel),
le irpon" Js entidades una
sere de reglas para que pueda evidencar que ha realizado'el
mximo del esfuezo
por poner al adminstrado en la posicin de conocer
el contenido de la decisin. Las
reglas estn dirigidas a crear la seguridad razonable de haberse
alcanzado un grado
importante de cognoscibilidad de lo decidido, esto es, la posibilidal
real de que los
destinatarios lleguen a saber lo decidido.
La notificacin personal reallzadaen el domicilio del administrado,
en su viva mano
travs de persona interpuesla, es el medio preferible para perfecclonar
ra fansmisin
delacto. Su desarrollo normativo se halla en blarticuto riguilt", poi
cuatdiferimos
nuestros comentarios para ese momenlo.
oa

Una segunda posibilidad de notificacin es a travs del


empleo de medios de comunicacin a distancia (tales como telegrama, telefax,
atenoienoo at
avance de las comunicaciones. No obstante, para balancea,
"orr"omooemJcon
""rtif""
sejuri-JJ
jurdica para los adminstrados, la norma exige que
cualquiera de estas vas solo sean
empleadas cuando concuran tres condicones: i que
peirt comprobar fe_
hacientemente su acuse de recibo; ii)que er medio permita
"l'.'n"oio
qrien ro recibe;
y, iii) que el administrado respecto del cual
se aplique, hubiese loicitao su empleo.

*d;b;;

Notificacin enviada por correo electrnico


La modificacin introducda por el Decreto Legislativo No
102g, ha desarrollado el
supuesto de la notificacin de la entidad hacia los ministrado"
poi r"oio de su envo

a los co'eos erectrnicos consignados por los interesados


expeiente. como
sabemos, la notificacin por coreo electinico consiste en
la comunicion dirigida al

nl

domicilio virtual o direccn electrnica del usuario, que


son asumidas para estos efectos
su ubicacin habituar en ra red de rntemet. No obstante,
uio"o cuando ra
"oT9
entidad enva un correo a una direccin electrnica, lo que."
"nr,""i"ndo es enviar
dicha nformacin a un servidor, en el que su administrabo, ""t
n arm"l"na, y soto ruego,
los usuarios tenen acceso, desde rnternet, a ra rectura
de sus mensajes, cuando hayan
ingresado un nombre de usuaro (togin) y unacontrasea
lpasswora eterminado.

Conviene tener presente que la tcnica informtica tiene


disponible mecanismos
adecuados tates como certificacin de coneo erectrnicos;d;;;;arantizan
que
las comunicacones sean conocidassoro por ras pa.rtes-interesadas
(confidenciaridad);
que exista la seguridad de confirmar ra identidad
etemisorlut*i;;;); y que ras co_
municaciones no sean arteradas en ercamino (integridad),
programas

"ii*.o

"ii"ien

()

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

puedan
asociados para que el envo y la recepcin en la cuenta de coneo de los envos
No
obstante
que
abierto.
coneo
es
el
momento
el
y
determinar
ser confrmidos tamOien
nada de ello ha sido exigido por la norma incluida.

pero lo ms importante es que la deficiente e incompleta tcnica legislativa,em-

pleada en la reform, no deja claio sila exclusin del orden de prelacin contemplado
jerarqua
bn el numeral 20.1. se refieie solamente a separar al coneo electrnico de la
pretende
eximir a
o
tambin
contiene,
que
numerales
esos
de medios de notificacin
para
2O'1'2'
que
el
numeral
menciona
seguridad
de
exigencias
las
de
la Administracin
de
recibo
permita
el
acuse
comprobar
este tipo de noficaciones, mo son que el medio
y quien lo recibe. Esta imprecisin se hace ms aguda si anotamos. que la norma ha
cuando se
niitOo indicar cundo se entender debidamente notificado el adminisbado
rpf"" este medio: si en el envo del mensaje o con la acreditada recepcin (lectura
cumplir
ef mensap). A falta de norma expresa y siendo un deber de la Administracin
de
la
notificacin'
de
la
recepcin
de
que
los
riesgos
creemos
no
con ta.notifiacin,
o del acceso a
la operatividad de los servidores, de la vigencia de la cuenta de coneo
int-.n"t O"" trasladarse al administrado por la sola circunstancia que este haya seaconsiderarnos
to o,a'utozado el uso de un coneo electrnico determinado. Por ello,
del cneo
que
la
recepcin
acreditar
que seguir siendo de cargo de la entidad_tener
advertir
Es
conveniente
envo.
su
y
no
simplemente
por
el administrao
Jf""trOco
que esta poiiciOn debe ser distinta cuando para realizar las notificaciones por correo
especiales, las propias entidades implementan
electrnicb en algunos procedimientos
'electrnicos
de sus seruidores que son ofrecidos a los
dentro
su servicio de crreos
administrados a quienes les conesponde el deber de revisin peridica de esos coneos.
Es el caso de los procedimientos de contrataciones del Estado'
La publicacin
El segundo medio de transmisin de actos administrativos es la publicacin mediante el iario oficial El Peruano y en otro diario de mayor circulacin en el tenitorio
nacional. Por la especialidad nos remitimos a los comentarios al artculo 23.
La publicacin mediante edictos ha sido cancelada en el procedimiento adminisfativo general, aun cuando puede seguir emplendose en los procedimientos especiales,
o como medio complementarios a que se refiere el artculo 20'2'

Notificacin realizada alterando el orden de prelacin dispuesto legalmente


La notificacin personalizada est diseada como el rnedio de transmisin por excelencia de la actuacin pblica con contenido particular (acto administrativo), mientras
que la publicidad queda reservada para actos de la Administracin de alcance general

en tbrma supleioria, para aquellos casos en que agotados los medios posibles
permanezca desconocido el domicilio del interesado reconocido o que por motivos
imputables al administrado no sea posible llevarla a cabo'

Este orden de prelacin busca promover la obtencin de una notificacin personal,

en vez de acudir fcilmente al expediente de la publcacin, indudablemente menos


garantista.

En cuya consecuencia, resulta viciada la publicacin cuando existe un administrado concido y domiciliado ante la Administracin o se encuentra en posibilidades
de conocer estas condicones. As lo ha respaldado repetidamente nuestro Tribunal
Constitucional al declarar fundados amparos contra diversas entidades que acuden

Juan Carlos Morn Urbina


cmodamente a la publicacin sin agotar la noficacin personal(1s). para
efectos de
determinar la sancin aplicable a la noficacin realizada con esta deficiencia
es usto
ponderar algunos factores como: la diligencia que el interesado
haya observadoiara
comparecer al proceso o informar sobre su domicilio a la autorida'd, el
conociminto

extraprocesal que haya podido tener acerca de lo actuado, y los medios que
la autoridad

hubieretenidoparapracticarlanoficacinpersonal'

Modalidades complementarias de notificacin y modalidades especiales

. La norma tambin prev la posibilidad que la normativa subaltema o que discrecionalmente la autoridad pueda mejorar las condiciones de conocimiento del
adminstrado
acudiendo a mecanismos complementarios o adicionales a los exigibles en la Ley.
Tales
pueden sr por ejemplo, la publicacin de edictos o de publicain
cuando ie exa
notificacin personal y esta se haya logrado; la publicidad vla lnternet de procesos,
expedientes o citaciones; la insercin en boletines institucionales,
avisos radiales, etc.
En todos estos casos ser laudable la cautela de la autoridad, pero no podr
implicar sustituir una notificacin personal exigible ni convalidar noiihcaciones

mal

efectuadas.

Tratamiento unitario de emplazamientos, requerimientos, citaciones, anlogos


Aun cuando la doctrna reconoce la naturaleza diferente de estas figuras y de
todos con la notificacin misma, es de orden prctico indudable sujetarlas
a un mismo
rgimen, ya que todos son actos administravos que imponen deblres
u obligaciones
a su destinatario y que se comunican va la noficacin.

t=

l= MoDELO DE DOCUMENTO ADM|N|STRAT|VO


vase en elAnexo No ll, modelo de acrediacin de la notificacin (Mo.delo
No 14)

nnrculo zr.-

21.1

La nolificacin personal se har en el domicilio que conste en el


expediente, o en
el.ltimo domicilio.que la persona aquien debi notificaif,iy.n.r"do
ante el
Qtgqlg administrativo en oiro procediiriento antogJ.n i"pi. entidad dentro
del ltimo ao.

21

,2

Bene DE rA Nof,FrcAcN pERsohrAr

En caso.que el administrado no. haya indicado, d-omicilio, o que


este sea inexistente,

la autoridad deber emplear el domicilio sealado en'el tjocumento


Nacional de
ldentidad del administrao. De verificar que ra notificacon pe.
en el domicilio sealado en el Documento Nacional ae UentiUiO por presentarse

.;;

alguna de las circunstancias descritas en el numenl23.l.2 delanclo


23, se deber
proceder a la notificacin mediante publicacinflsst

(154) STC Exp. No 51&200$AA/TC y STC Exp. No 2183-200$AA/TC.


(155) Numeral modicado por el Decreto Legstativo No 1029, pubticado

el24to6fool.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

21.3 En el acto de notificacin personal debe entregarse copia del acto notificado y
sealar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y ftrma de la
persona con quien se entienda la diligencia. Si esta se niega a firmar o recibir copia
del acto notificado, se har constar as en el acta, tenindose por bien notificado.
En este caso la notificacin dejar constancia de las caracterscas del lugar donde
se ha noficadoo$I.
21.4 La notificacin personal, se entender con la persona que deba ser notificada
o su representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en
el momento de entregar la notificacin, podr entenderse con la persona gue se
encuentre en dicho domicilio, dejndose constancia de su nombre, documento de
identidad y de su relacin con eladministrado.
21.5 En elcaso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio sealado
; en el procedimiento, el notificador deber dejar constancia de ello en el acta y co. .locar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se har efec{iva
la siguiente notificacin. Si tampoco pudiera entregar directamente la notificacin
'en la nueva fecha, se dejar debajo de la puerta un acta conjuntamente con la
" notificacin, copia de los cuales sern incorporados en el expediente"fls4.

ANTECEDENTE

Art.83

LNGPA.

CONCORDANCIA E(TERNA
D.Leg. No

295

Cdigo Civil (art. 38, domicilio de funcionarios pblicos)

CONCOBDANCIAS INTERNAS
Art.113.5
Art.114
Art.156
Atl.157.2

tut.195

Deber de precisar el domicilio donde se efectuarn las notficaciones


Copia de escritos
Elaboracin de actas
Deber de guardar las mnstancias de notificacin
Noficacin de acto de inicio de ejecucin

co*ENTARtos

ldentificacin del lugar de la notificacin


La noficacin es un acto directamente vinculado con el debido procedimiento y
el derecho de defensa de los administrados, por lo que se ha puesto especial cuidado
en la bsqueda de la localzacin del administrado. Para el efecto podemos establecer
las siguientes hiptesis:

1.

Que el administrado haya sealado domicilio para las notificaciones

En caso de los procedimientos de parte es exigencia que en el primer escrito los adminislrados sealen tanto su domicilio real, como un domiclio -distinto o el mismo- para

No 1029, publicado el 24106120Q8.


(157) Numeral incorporado porel Decreto Legislativo No 1029, publicado e!24106120O8.

(156) Numeral modificado por el Decreto Legislativo

Juan Carlos Morn Urbina


efecto de la recepcin de las notificaciones del procedimiento.
Dicha designacin se
grgsy1e_gierta y permanente en tanto no haya iioo vaa
oier'propo interesado
(art. 113'5). En tarcaso,como se.puede prevei
no habr ,"yiin"oueniente, ya que
la Administracin deben realizarl
lular para ser vlida la notificacin; y, aunque se hubiera mudado, ras notificacion"s
"n "it"r"n consiraos;g;;;",
en este
rugar.

1'1

' Que en el domicitio designado se


(Notifrcacin en propia mano)

encuentre

el

interesado

o su representante,

Tiene prioridad la notificacin personal ar interesado,


segn ra cuar este accede
inmediata y directamente ar conocimiento de ro
oe"ioo-;-eriLnoote, cuarquier
medio que permta tener constancia de su recepcin
en su domiclio sealado
en el escrito de apersonamento, (notificacin personarriN"ri"l.
Tambin es
necesario indicar gue r.a notificacin personar pueae
se,. crrpiida a travs der
representante de un administrado, cuando este
se h"
y
de este modo en el procedimiento.

"p;;Ao *rp"r"""

En el caso comentado concde el sujeto pasivo de la


notificacin (administrado)
con el sujeto destinatario.

1'2' Que no se encuentre en el domicilio designado, pero


s otras personas. (Notifrcacin
por medio de persona distinta at intereiado). '
cuando al momento de efectuar la notificacin el interesado
no se encuentre en el
domicilio, ra actuacin podr entenderse con ra persona pr"rnt"
en dicho rugar,
dejndose constancia de su identificacin y su vnculo
con er interesado.
Excepcionarmente,.ra.regisracin permite varidar
una notificacin personal aun
cuando no sea recibida por su rear destinatario (sujeto p"iui,
,no soro por un
tercero (sujeto receptor), cuando la autoridad r"=on"irt"r.nt"
j"0" convencerse
que por la naturaleza de la relacin existente
entre ambos, eini"r"s"oo tomar
conocimiento del acto.
Para tal fin, deben concurir dos requisitos en el
sujeto receptor:
Encontrarse en el domicilio del destinatario de la
notificacin (de tal suerte que
no opera si ra recibe un vecino o er portero ae un
compteo rrJuitacional; y,

'
'

Expresar ra reracin que.mantenga con er destinataro


de ra notificacin (por
ejemplo, el parentesco, el empleo, una visita, etc.).

Es importante que se individualice aquellos supuestos


en los cuales en el acto de
apersonamiento se toma. conocimiento que er
administrado n" ""ap"."cido, se
encuentre en er exteiorsin representante (comprobado
fehacientemente ruego), o
la direccin obtenida-sea equivocada,
crso corresponder ra pubricacin
susttutiva (art. 23.1.2.).
"n "ryo
Cfaro est gue ninguno de estos casos har variar
la noficacin personal si el admitrar domicirio en su escrito
cambiado.

nistrado hubiese searado

t;;b;rH;le

1'3' Que el interesado o representante rechacen


ra notificacin

La autoridad debe ponderar con mucho criterio


esta situacin para

diferencar
a.quellos supuestos de rechazo abierto, de
aquellas incomodidades o insatisfacciones por er contenido de ra notificacin, para
evitar pe4uoicairechos

adminstrados.

de ros

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

r-)

Frente a este caso proceder que la autoridad haga constar en el expediente las
circunstancias del rechazo, del intento de notificacin, hacindose constar as en el
actia, tenindose por bien notificado. En este caso el notificador dejar constancia
de las caractersticas del lugar donde se ha notificado.
1.4. Que el interesado o representante reciban la notificacin pero rechacen firmar la
constancia
En este caso habindose practicado la diligencia de notificacin conectamente y
restando solo la conformidad del administrado, la misma que no puede obtenerse
por su renuencia a colaboraq procede gue el propio agente notificador deje constancia de este hecho en el acta, previa identificacin de la persona con quien se
entendi la diligencia, tenindose por bien notificado.
1.5. Que nadie se encuentre en el lugar sealado como domicilio
En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio sealado
en el procedimiento, el notificador deber dejar constancia de ello en el acta y colocar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se har efecva
la siguiente notificacin. Si tampoco pudiera entregar directamente la notificacin

en la nueva fecha, se dejar debajo de la puerta un acta conjuntamente cn la


notificacin, copia de los cuales sern incorporados en el expediente.

2.

Que el administrado no haya sealado domicilio para notificaciones


Como la notificacin constituye un deber de la autoridad, la Administracin debe
prestar la mayor atencin para tratar de resguardar los intereses de este administrado
identificado y determinado, pero cuyo domicilio se desconoce, o habindolo sealado,
se concluya indubitablemente que es inexistente.
Para el efecto, la ley indica que la autoridad instructora debe agotar la bsqueda
deldomicilio mediante la indagacin deldomicilio consignado ante el RENIEC a efectos
de obtener su Documento Nacional de ldentidad.

La documentacin del acto


La evidencia de la notificacin personal resulta trascendente tratndose de un acto
esencial del procedimiento ligado al debido procedimiento. Como tal es exigible a la
autoridad que documente lo ms posible la diligencia de la notilicacin para evidenciar
su escrupuloso respeto al derecho del administrado. Es importante tener presente que
en el procedimiento administrativo no existe hora lmite para practicar la diligencia, pues

prevalecen los principios de celeridad y ejercicio.


Para el efecto deber prepararse un acta especial donde se dejar constancia de
los siguientes elementos:

.
.
.
.

Constancia de la entrega del acto administrativo a notificar.

Sealamiento de la fecha en que se efecta la diligencia.


Sealamiento de la hora en que se efecta la diligencia.
Nombre y firma de la persona con quien se entiende la diligencia, documento de
identidad y relacin con el administrado, cuando la diligencia se entienda con una
tercera persona vinculada al destinatario original del acto. Si esta se niega a firmar
o recibir copia del acto notificado, se ha constar as en el acta, tenindose por

Juan Carlos Morn Urbina


bien notificado. En este caso se agregar en el acta las caractersticas
del lugar
donde se ha practicado el acto.
En nuestra opinin' dado que estos requisitos constituyen
un imperativo

para

legal
que la Administracin. pueda evidenciar que ha cumplido
oeoiJamlnte con poner al
administrado en condiciones de conocer decsin ooptaoa,
con.io"r"rno que su

inobservancia hace que.estemos ate ra figura de ra noicacin


iectuosa a que se
refiere el artictro 26 de ra Ley No 27444ttit, privando de varidez y
etectos ar acto de
notificacin, debiendo procederse a rehacerla sbsanando las
omisiones en que se
hubiesen incunido. En este caso, determinada en cualquier sede
la existencia de un
cio en el acto de notificacin, la autoridad debe proceder a rehacer

el acto nuevamente.
A posteriori de la diligencia, la autoridad instructora deber conservar
las constancias de notificacin, el recorte del aso de la publicacin, la constancia
de la informacin
proporcionada, el acuse de recibo y todos los documentos
necesrios para acreditar

la realizacin conecta de estos actos, los que se agregarn al


expediente bajo firma
del instructor en seal de conformidad.
La fecha del acto de notificacin

Con frecuencia se_suscita la pregunta si la Administracin puede


realizar vlidamente actos de notficacin en horas o das inhbiles, o lo qu"
, ro mismo, si es
indispensable que las autoridades efecten las notificaciones jersnates
solo dentro
de las horas hbiles. Aun cuando la respuesta es anloga p"r la"
notificaciones por
medios electrnicos y de transmisin de datos a distanc, L p*"rp""in
se suscita
en la notificacin personal por cuanto en el proceso judicil
tomado en
-refeiente
cuenta en estas materias- existe la condicin de valid-ez de las acluaciones judiciales' su realizacin dentro de las horas hbiles
-que van desde las seis y veinte horas
nicamente-. Esta posicin resulta inaplicable en sede administrativa por
cuanto las
actividades que componen la funcin administrativa estn sueisr" geculiaridad
de
su continuidad, esto es, funcionan permanentemente y no se
suspenden por las horas
hbiles o das hbiles administrativos. Estas unidades " t"mpo
snLncebidas para
la receptoria de pedidos por parte de ros administrados, p".
no pr.-er cumprimiento
de los deberes funcionales de la Administracin.

Al efecto, debe tenerse presente que con relacin al inicio der computo
de ros
plazos, el artculo 133.1 dispone que: "El plazo
expresado en das es contado a partir
del da hbil siguiente de aquel en que se'practque la notificacin
o la publicacin del
acto, salvo que este seare una fecha posterior, o que sea necesario
efectuar pubricaciones sucesivas, en cuyo caso er cmputo es iniiao p"rtii
o" r" ftima', y esta
norma es complementada con el artculo 134.1 en cuanto"eLtablece que:
"cuando el
plazo es sealado por das,.se entender por hbires
*n.""rtiu.,Lxcruyendo der
cmputo aquellos no laborables del servicio, y los feriados
no laborables de orden
naconal o regional".

(158) Articulo 26.- Notificaciones defectuosas,26'1' En caso que se demueshe que la noficacin se ha realizado
sin las formalidades y requisitos
legales' la autoridad ordenara se rehaga, subsanando las
omsones en
qu" YY
ra r'r
nlo"."n in6|lrrido,
-rr:YY
sin peduicio para el

administrado.

26'2' La desestimacin del cuestionamiento a la validez de


una notificacin, caus que dcha
noficacin
opere desde la fecha en que fue realizada.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

{,\

De una interpretacin sistemtica de los mencionados artculos, se desprende


que la vigencia de los actos que reciben y los plazos que siguieran' empiezan a computarse, omo regla general, a partir del da siguiente hbil de ocurrida la notificacin
o la publicacin, debindose entender que a partir de ah se cuentan por das "hbiles
administrativos', es decir, aquellos das en que las dependencias de la Administracin
Pblica prestan atencin al pblico de manera efectiva, razn por la cual se excl.uyen
los das sbados, domingos, feriados y los declarados no laborables para el sector
pblico de manera oficial por el Poder Ejecuvo. Ello significa que cuando los plazos
!e computan en das, se elimina del referido clculo el da de la notificacin o publicacin, siendo absolutamente irrelevante si es hbil o inhbil, quedando facultados a
computar sus plazos y dar vigencia a los actos que son notificados desde el da hbil
siguiente de ser notificados.
por ello en nuestra opinin, las entidades pueden practicar las noficaciones de
actos administrativos en das u horas inhbiles sin que ello comprometa el derecho de
defensa o el debido proceso del administrado(1se)'

ARTCULO

22.. NOTIFICAC6N A PLURATIDAD

DE

INTERESADOS

Cuando sean varios sus destinatarios, el acto ser notifcado personalmente a


todos, salvo sl actan unidos bajo una misma representacin o si-han designado
un domicilio comn para notificaciones, en cuyo caso estas se harn en dicha
direccin nica.
22.2 Sidebiera notificarse a ms de diez penionas que han planteado una sola solicitud
con derecho comn, la notificacin se har con quien encabeza el escrito iniciah
indicndole que trasmita la decisin a sus cointeresados.

22.1

ANTECEDENTE

M.42

LNGPA.

CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. 113.5
Art.114

Aft.116

Deber de precisar el domicilio donde se efecfuarn las notificaciones


Copia de escritos
Acumulacin de solicitudes

No 03799200&AA/TC) cuando
dedaro infundada una demanda de amparo, en la cual el jusciable alegaba haber nterpuesto
validamente un recurso de apelacin contra la Resolucin Drectoral Municipal No 17476, por
entender que haba sdo notficada vlidamente recin el da 23 de agosto de 2004, debido a
que, la resolucin aluda haba sido publicada en el diario oficial El Peruano el da domingo 22 del
referido mes y ao, y no poda computarse dicho da domingo por ser un dia inhbil.

(159) Esta posicin fue compartida por el Tribunal Constitucional (STC

Juan Carlos Morn Urbina

couENTARros

Ct

La norma se! refiere al caso de destinataros mltiples con intereses


@munes,
estableciendo tres supuestos distintos:

'
-

Destinatarios mltiples con intereses comunes sin representiacin:


Sern notificados independientemente cada uno hasta un nmero de
diez adminstrados. Como las diligencias se pueden completar en fechas disntas, los
trminos
corren individualmente para cada administravo.
Destinatarios mttiples con representacin rinica o on domicilio legal
comn:
Sern notificados vlidamente en la direccin del representiante comn y
bajo su
propio nombre.
Desnatarios_ mltiples (mayores de 10 administrados) con intereses
comunes sin

representacin.

sern notificados vlidamente, entendindose con la persona que encabece


el
escrito inicial, presumindosele una representracin de jur", e nocanoote que
trans_
mita la decisin a sus cointeresados. constituye una extepcin a la regla qe
el acto
de notificacin circunscribe sus efectos al destinatario nomnavamerte
determinado
al cual se dirige.

Como se puede entender razonablemente en caso de tratarse de


administrados con

intereses contrapuesto simplemente incompatibles, el deber de notificar


se entender
cn todos independientemente.

II

ARrCUrO 23.. RGMEN DE PUBL|CACN DE ACTOS


ADMINISTRATIVOS

23.1 La publicacin proceder conforme al siguiente orden:


23.1.1 En va principal,_tft4ose.dg disposiciones de alcance general
o aqueltos

actos administrativos qae interesn a un nmero indete-rminado


.'rri
nistrados no apersonados ar procedimiento y sin amirio conocido.

23.1.2 Envasubsidiaria a okas modatidades, tranose

de actos

adminisbativos

de cacter particular cuando ta ley aslo exia,oir auiJj


se encuentre
frente a alguna de las siguientes ciicunstanca evidenciaUfes
e imfutaUies

'
'

aladministrado:

Cuando resulte impracticable otra modalidad de notificacin


preferente por
ignorarse er domiirio der administrado, pese eg;;"
rearizada.
Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualqier
otra modalidad,
sea porque ra persona a quien deba notificarse hay desparecido,
se

equivocado eldomicilio.aiortado por el adminisr;6 oJe


encuentre en
el extranjero. sin.haber dej'ado repiesentante egat pese
irequerlmiento
'' r--- -r
v
efectuado a travs del Cosulado respectivo.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

(-)

23.2

La Plblicacin de un acto debe contener los mismos elementos prcvistos para la


noficacin sealados en este capfitulo; pero en el caso de publicar varioi actos
con elementos comunes, se podr proceder en forma conjunta con los aspectos
coincidentes, especificndose solamente lo individualde cada acto.

CONCOBDANC1AS AffERNAS
D.S.

No01&97-PCM

D.S. No
Ley N0
D.S.

N0

02F99PCM

27972

001-2009-JUS

Rgimen de grafuidad de las publicaciones que se realicen en el


Diario OficialEl Peruano
Disposiciones sobre numeracin y recficacin de normas legales
Ley Orgnica de Municipalidades (art. 147, Publicacin de nrmas
municipales)
Rep. de publicacin de normas

CONCORDANCIAS INTERNAS
T.P.Art. V 2.8
T.P.Art. Vl.l
T,P. Art. Vlll
Art 20.1.3

4rt.38.2
Art.49

Art 60.2
Art.133.1
Art. 137.2
Arl.157.2
Art.183

M.201.2

Resoluciones de alcance general de tibunales adminisfativos


Precedentes adminisfavos
Deficiencia de fuentes
Nofi cacin por publicacin
Deber de publicacin del ntego delTUPA
Rgimen de entidades sin TUPA
Modo de citacin a terceros adminisfados no determinados
lnicio del computo de plazo expresado en das
Ditusin de los das inhbiles
Deber de guardar las constancias de notificacin
Convocatoria a audiencia pblica
Modalidades de comunicacin o publicacin en la reclificacin de
efrores

couENTARros

Por su naturaleza,la publicacin guarda conespondencia con los actos administrativos de alcancegeneral (quetengan pordesnatario una pluralidad indeterminada de sujetos,
como son los concr.rsos pblicos, convocatorias a actos pblicos, etc.) y excepcionalmente
con los actos de cacter particular cuando resultia desconocido el domicilio (por ejemplo,
para provocr la intervencin de un tercero en el proceso o en caso de procedimiento de
oficio). No existe impedimento, por ende, tratndose de actos de alcance particular para
que adicionalmente a la noficacin personal imperava, sean materia de publicacin, pero
en ningn caso, es llcito intentar suplir a aquella por esta.

La Administracin no puede hacer uso ad libitum de los medios de transmisin


facultados. Por el contrario se somete al orden de prelacin indicado en la utilizacin
de dichos medios. De no poderse ubicar al interesado en el domicilio fijado, se har
entrega de la notificacin a otra persona que se encuentre en el domicilio, haciendo
constar la relacin existente entre ambos.

La publicacin de las actuaciones de la Administracin puede darse en dos


CISOS:

'
'

Por la naturaleza de las actuaciones que se transmite (publicacin en va principal).

Por la imposibilidad de practicar una notificacin personal (publicacin sustituva).

Juan Carlos Morn Urbina


La pubricacin en va o.ncipar est pensada
como er medio suficiente para transmitir decisiones de la autoridad'que no tenen debidamente
lo*tn""oo y circunscrito
un grupo de administrados interesados. Las decisiones
opto'J"-prblicacin son:
disposiciones de alcance general y, por end, no particularizadas
en el
o varios administrados, tares com normas regraentariat;;;., mbito de uno
aqueilos actos

(-)

administrativos que interesan a un nmero indeterminado


oemnisdos pero

que no
se han apersonado ar procedimiento y siempre que
no se tenga domicirio conocido.
Acontrario sensu, si hubiere un acto administrativo que
interese a un grupo indelerminado de administrados,.peroexistiere alguno particularmente
relevante con domicilio
conocido, ra Administracin debe notificar-personarmente
ra decisin.

La publicacn en va sustituva, como su misma


denominacin ro indica, est
pensada para sustituir a ra.notificacin personal
."rolr
r-rrJon"" mpuabres
al administrado no sea posible practicarra. constituye
"n ,n .rp,i""toi"strictivo por
fundarse en la presuncin de conocmiento de los acts pubtiiitaoos
y no en la certeza
del emplazamiento. Los supuestos para habiritar
que deben ser
evidenciados objetivamente por Aministracin, son
".tluuliJJn'y
ros sguientesl

Notificacinimpracticable

''

cuando se desconoce el domicilio del administrado,


no obstanle haber efectuado
una diligente

bsqueda conforme al artculo 21.2.

Notificacininfructuosa
cuando la persona a notificarse sea desaparecida, el domicilio
indicado sea equivocado, o se haya acreditado que se encentre
en er exranero sin representante
leg-al en el pas' Para aplicar este inciso es
necesario concordarlo con el artculo
113'5, por el que el domicilio indicado en el escrito
r"
vlido en tanto
no sea comunicado a ra Administracin su cambio, por
"on.io"i"
cuanto-sl-;;i";;';
supuestos de interpretacin restrictiva; de tal mooo quasoto
pro""o" liberarse de
la carga de la notificacn personal y pasar
a la sustifutiva, si la autoridad acredita
que etdomicitio aportado era eguivocado (direccin
----r-"iy' v nmero o caue
que no le conesponde), o encontrarse en
el extraner.

"o;;i;"L;l

como la enunciacin de supuestos de este artculo


es ilustrativa, comprenderotros

supuestos como por ejempro, el rechazo de ra

notificaci;;;iinteresado.

Gontenido de la publicacin
Teniendo el objeto de trasmitir las decisiones
de las autoridades

administravas, al
igualque tas notificaciones personares, resurta roeco-q-ue-a;;J"-,-;*"
que observar
el mismo contenido para garantizar el rnismo status
tanto al administrado notificado

como al que se re transmite ar amparo de ra pubricidad.


;,i;
debe contar con todos los elemento. pr"""iitr
el artfculo

personales.

"n

;;iia,

ra puuticacion

";;paralas notificaciones
24

La regla es sumamente. importante por cuanto


la Adminstracin pblica

nacional
es recurente en confundir ra verdadera pubricacin
de actos aJminLiratvos, con er
emplazamiento o

prbr;i;;";in'v ro" erementos


se recurre a la fcl frmula de.citar a
la persona a que acudan a recoger la notificacin
a determinada iccin". nl respecto
citatorio, por cuanto, en vez de
adicionales que se establece en la norma citaa,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

L)

debe tenerse presente que no toda entidad pblica ene potestad para exigircomparecencias personales, sino cuando rene las condiciones del artculo 58 de la Ley.

ARTCUP 24.. PIS'JZOYCONTENIDO PARA EFECruAR


LA NONHCACN

24.1

(5) das'
Toda notificacin debe praccarse a ms tardar dentro del plazo de cinco
a partir de la expedicin ilel acto que se notifique, y deben contener:

Zi.t.l Eltefo

ntegro del ac{o administratfuo, incluyendo su movacin.

24.1.2 Laidentificacin del procedimiento dentro del cual haya sido dictado.
24.1.3 La autoridad e institucin de la cual procede el acto y su direccin'
Lafecha de vigencia del acto notificado, y con la mencin de si agotare la
va administrativa.
24.1.5 Cuando se trate de una publicacin dirigida a terceroqse qfegar adems

24j.4

cualquier otra informacin que pueda ser importante para proteger sus
intereses Y derechos.

24.1.6 La expresn de los recursos que proceden, el rgano ante el cual deben

presehtarse tos recursorol y el plazo para interponerlos.


24.2 Si en base a informacin errnea, contenda en la notificacin, el administrado
practica algn acto procedimental que sea- rechazado-por la entidad, el tiempo
lrinscuni no se tbmado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos
que conespondan.

ANTECEDENTE

Ari.81

LNGPA.

CONCORDANCI,AS I NTERNAS
Art.104.2
Aft.139.2

M.140.3
Art.163.2
Art.207

Notificacin del inicio del procedimiento administrativo


Notificacin del computo del plazo en das calendarios
Obligacin de o.rmptir un acto fueradel plazo legal establecido
Notificacin de la actuacin de pruebas
Recursos administravos

couENTARtos

Plazo para notificar


Atendiendo al principio de celeridad, este artfculo establece que la autoridad tiene
el plazo de cinco das hbiles computados a partir del da siguiente al del acto objeto de
nohfcacin para realizar esta diligencia. Dentro de este trmino la Adminishacin deber
disponer la noficacin, idenficar a los destinatarioo, desanollar el contenido que igualmente
exige este artfculo, y ejecutar la noficacin o publicacin, en la forma debida.

(160' S"s,]"

"l

t"n"

del Anteproyecto de la Ley, el trmino es 'recursos' y no 'recurso'.

Juan Carlos Morn Urbina

como prazo simpre, su incumprimiento

no. constuye defecto sustantivo por no


indefensin, por ro que, transcunido er prazo n
imposibiridad
realizarla de modo tardo, sino soro ocasiona.ra'responsabird";;;,
"""rrl"-t" er obrigado. de
Ar
vencimiento del plazo sin haberse efectuado la
noficacin, i-a-u'toroaa mantiene el
deber de efectuar ra notificacin, aun cuando le coresponj"
r""ponsablidad
por la demora incunida.
"rrrir

sel:raf

Contenido de la notificacin
En razn a la independencia entre la notificacin y
el acto notificado es que cobra
importancia el estudio individualde los requisitos para
la validez de la noficacin.

con el propsito de evitar la ndefensin en los administrados (dificultando


o aminorando su posibiridad
ejercer derechos) er regisfador
de
noficacin
!e.
cumplir la serie de requisitos formares y oe bnteiao,
"xis"a contnuacon:
citado

;i;;i;

Requisitos objetivos de la notificacin


La notificacin ha adqurido en esta Ley trascendencia
como acto de emplazamento
y resguardo del derecho al debido procedimiento
de los administrads. Fara el efeclo se
ha establecido una serie de exigencias particurares y que
solo encuentran fundamento

en reforzar precisamente su fucin garantista de

s'derech; GloJ administrados.

La trasgresin a estos requisitos, deva en ta


suosn""d;
misma autoridad conforme al artculo 26.

q;;'jJuera

rearizar ra

Los requisitos mencionados son:

La identificacin del destinatario


un requisito implcito en todas las modalidades de notificacin
es la indivdualizacin
del destinatario. si bien eilo en ra mayorade
casos es senciilo y cesi imperceptibre

para las autoridades encargadas d elaborar


ra notificacin,
singurar importancia en caso de hatarse de representantes
o de p"oon"" n varios rores o
calidades (Ej. contribuyente y presid'ente de junta
oe vetinos, o alcJloe y presidente
def.concejo municipal). Es importante distinguir
en qu calidad o faceta social se
notfica, por cuanto eilo, conflevar a precisar er
rgano al cuar debe dar cuenta
el destinatario del acto.

i*irt"

Texto ntegro del acto administrativo

La notificacin debe contener er texto ntegro der acto


materia de transmisin.
En tat sentido, er medio empreado para ra ntficacin
d";;rp;
oon poner en
conocimiento deladministrado, tanto la motvacin
como ta cisLn emtoa con ta
claridad y expresividad suficiente, sin adicionar,
corregir, omitir o

otro aspecto.

"uurn"r-ningl

sucede con frecuencia en ras decisiones provenientes


de organismos coregiados
(comit
de adquisiciones,.direc{orior,

municipares)

exponen tan soro ra decisin, dejando


"onjo"
ar dminstra'o

iue ras'notcaciones

i;;;;osa condicin
de acudir a ra entidad, pedir copi de ras actas.oe
tas sesn"J/ilo"t"" para a
travs de su rectura comprender ros motivos
e la resoruc;,
er agravante
que muchas veces ras discusiones no
transmiten mn netai r-'rgumentacin
tcnica y legal suficiente, haciendo necesaio
entonces emprender la tarea de deduccin por parre der administrado. para cumprir
mn ;;

;";

;t6;;idi"

i"i"g'di,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

r-)

los organismos colegiados deben traducir su decisin en resolucones ortodoxas


con sus apartados de antecedentes, considerandos y decisin, sin perjuicio de los
informes precedentes.

Es caracterfstica de la noficacin que no puede aadir nada al acto que transmite, en su contenido esencial. El rgano notificante carece de competencia real
para incorporar modificaciones, perfeccionamientos o aclaraciones en el acto que
notifica, su labor es ejecutiva eminentemente.

ldentificacin det procedimiento


Resulta importante que el administrado conozca de la sola lectura de la noficacin
cul es la naturaleza y caractersticas del procedimiento en el cual ha recado la
resolucin que se le informa. Particularmente esta informacin resulta til cuando
el administrado tramita varios procedimientos ante la entidad, y con mayor razn
aun en los procedimientos sancionadores y de oficio(r61).

Autoridad y entidad
Otra informacin importante es la idenficacin de la autoridad de la cual provenga

la resolucin y el sealamiento de la entidad autora del acto administravo. Ello


quiere empoderar al administrado al extraerlo del anonimato.
Fecha de vigencia del acto notificado, la mencin de si el acto agota la va

administrativa y de recursos que procedan, el rgano competente para conocerlo y el plazo de interposicin
Estas tres precisiones al rgimen de la notificacin, constituyen innovaciones que
la Comisin consider indispensable instaurar para afianzar la seguridad jurdica
de los administrados.
No existiendo defensa cautiva, existiendo plazos sumamente breves en el procedimiento administravo, y sobre todo, conociendo la gran candad de derechos de los
administrados que se pierden por confusiones en la fecha de vigencia de un acto,
en esclarecer si el acto agota o no la va administrativa, o por eguivocaciones al
interponer un recurso, se ha establecido que este alea no sea nunca ms de cargo
del ciudadano, sino que al contrario, ser de cargo de la Administracin clarificar
estos temas, conforme a las normas de la Ley.
Se busca con esta medida que la Administracin otorgue al particular las mximas
condiciones para estar debidamente informado de las posibilidades de defensa en
el procedimiento y luego de 1.
Como son requisitos de la noficacin, no se trata que esta indicacin sea declarada
en la propia resolucin o acto, sino que puede ser incluida en la notificacin por el
responsable de la accin. Ser defectuosa la notificacin que no indica los recursos
admisibles, que sealar un recurso improcedente, s un rgano enneo ante quien
interponer el recurso, con rgano incompetente ante el que ha de interponerse el
recursor o se informe inconectamente el plazo para interponer el recurso.

(161) En los procedimientos de oficio se h a eforzado la formulada garantista de la notificacin estable.


ciendo que esta deber adems informar sobre el alcance del procedimiento, el plazo estimado de
duracin del procedimiento, y los derechos y deberes que le conesponden en este procedimiento
(art. 104.2).

Juan Carlos Morn Urbina

Otra informacin adlcional (publicaciones)


Tratndose de pubricaciones, ra Ley contempra que se puedan
agregar otras infor_
maciones que sean consideradas importantes para la proteccion"ae
bs derechos e
intereses de sus desnatarios.-Por ejemplo, puen sei tlesr
tas plrtes tegimadas
en el procedimiento, la direccin de la entidad, el nmero o"ielErono
o "
electrnico, etc.
"on"o
Es importante resaltar, que la exigencia dada al contenido
de la notificacin, demanda especiales conocimientos para la preparacin de esta, quele
"rmitan identificar
recursos procedentes, s agota o no la vas administrativa, plaz para
recunir, etc.,

del mismo modo, se-debe entender que no se cumpre co


estai exigencias s ra
autoridad recure a frmuras generales, a evasivas o a indicaciones por
referen_
cias (a normas especficas), por cuanto la idea central
qu" i"- nouficacin sea
suficiente para que er administrado conozca su situacin".rei.

Tratamiento de la conducta equivocada del administrado inducida por


la Admi-

nistracin

Si el administrado actuare siguiendo las pautas que le da la autoridad


acerca de
si el acto administrativo agota la va, sobre loi recursos que proceden,
las instancias
que lo apreciar, sobre.la.fecha de vigencia o el prazo pralnterponer
ros recursos,
estraremos en er caso de la induccn al error por parte oe
la neitigencia, malicia o
desconocimiento de la autoridad. En tales casos, resulta tfuico que-iadministrado
no
deba soportar perjuicos por esta situacin, al ser verdade-ro ajraviaoo
por el estado
de indefensin existente.

se sanciona la notificacin defectuosa con su invalidez y consecuentemente


con
la ineficacia del acto notificado, pero adems se prev que
los errores inducidos en
los lapsos de interposicin del recurso no pueden imputrse-at
inq"r"""oo. Al punto
que de este enor, por ejemplo, en materia de recursos
administravos, no podra ruego
pretender ser sanconado con la falta de agotamiento
de la nstancL admnistrativa
como presupuesto procesal exigido para acceder al contencioso.
Si la Admnstracin omitiera consignar los recursos procedentes,
indicara recursos

improcedentes, searara un rgano inompetente para conocer


er curso, o er prazo
expresado fuera distinto al real, la acfuacin seguida en su
conformidad conlleva la
nulidad de lo actuado y a gue se. enueve er praio para
ra impugnacin, incruso si se
tratiara de informacin que le hubiera perjudicado plnteaiopciruli"r"lt"
ta demanda
contencioso administrativa.
Por ello' la norma indica expresamente que en tales casos
el tiempo transcunido
en el,recurso impertinente, y su rechazo, no sbr
determinar er
vencimiento de ros plazos que correspondan. En tal sendo,
el aamiistrao podr una
vez advertido el enor, enmendar er rumbo y prantear et
recurso prceoente.

tomado;;;i;;;L

Finalmente' debemoscomentiarque en algunos de estos


supuestos de informacin
ennea de ta Administracin,.podra ser suplid por eila misma,
!n piicion det prnci_
pio del informalismo a favor.del administrado, por
ejemplo, p"r" .nr="r er trmite de
un recurso planteado ante rgano incompetente o la denominacin
Aeirecurso, con lo
cual se podra evitar la vfa de anulacin, procediendo
solo el encausamiento de ofico
por la propia Administracin.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

(_)

ARTCULO 25.. VIGENCA DE LAS NONFrcAC|oNES


Las notificaciones surtin efectos conforme a las siguientes reglas:
Las notificaciones personales: el da que hubieren sido realizadas.
Las cursadas medante coneo certificado, oficio, coneo electrnico y anlogos: el
da que conste haber sido recibidas.
Las notificaciones por publicaciones: a partir det da de la ltima publicacin en el
diario oficial.
Cuando por disposicin legal expresa, un acto administrativo deba ser a la vez
notificado personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos o
intereses legtimos de terceros no apersonados o indeterminados, el acto produci
efec{os a partir de la ltima notificacin.
Para efectos de computar el inicio de los plazos se debern seguir las normas establ+
cidas en el artculo 133 de la presente Ley, con excepcin de la notificacin de medidas
cautelares o precautorias, en cuyo caso deber aplicarse lo dispuesto en los numerales
del pnafo precedente{1e},

1.
2.
3.
4.

CONCORDANCIAS INTERNAS

17
.4
Art.25
Art.

Arl.24.1

Art.
Art.
Art.

133.1
133.2
157.2

Art.216.3

Eficacia anticipada del acto administravo


Deber de contener la fecha de vigencia del acto notiftcado
Vigencia de las noficaciones
lnicio del computo de plazo expresado en das
lnicio del computo de plazo expresado en meses
Deber de guardar las constancias de notificacin
Requisito para la adopcin de la suspensin de la ejecucin de un aclo

couENTARros

Cuando la notificacin cumple con los requisitos exigidos por este captulo para su
existencia, producira los efectos normales, vnculando su contenido a los destinatarios,
legimndolo como parte en el procedimiento, y determinando el inicio de cmputo para
plazos de prescripcin, recursos, reclamaciones.
La vigencia de las notficaciones nos indica a partir de cundo podemos afirmar que
el acto administrativo de transmisin ha sido efectuado y en consecuencia quedamos en

la posibilidad de afirmar que queda vinculado por el acto administrativo. Con ella, entra
en vigencia tanto la notificacin misma como la eficacia del acto que se notifica(tB).

Vigencia de notificaciones personales


Las notificaciones personales vinculan a los administrados el mismo dfa en que
hubieran sido realizadas. Como la notificacin debe practicarse bajo cualquier forma
que permita tener constancia de la recepcin, en caso de haberse practicado pero no
constar fehacientemente la fecha de la notificacin, debe estarse a las manifestaciones

(1

62) Pnafo modificado por el Decreto Legislavo

No 1 029, publicado el 24lOGl20QB.

(163) Es necesario diferenciar el caso en el que la notificacin determina el nco del cmputo de algn
plazo (para realizar un acto a su cargo o presentar un recurso), en cuyo supuesto el plazo independientemente de la elicacia del acto, se iniciar al da siguiente (art. 133).

Juan Carlos Morn Urbina


del admnistrado. Lo cual no sucede si hubiere discrepancia
entre la Administracin
y el administrado, ya que en este caso prevalece la informacin
documentada de la

Administracin.

Mgencia de noficaciones a distancia (correo electrnico, certificado,


oficio, etc.)
Entran en vigencia er mismo da en que conste haber sido
recibidos por su des_
tinatario.

..

Vigencia de publicaciones
Por regla general cuando una acfuacin debe ser publicada,
esta tendr efectividad

a partir de la ltima publicacin en el Diario Oficial.

Caso de actos sujetos a publicacin y notificacin personal


Resulta bastante ms comn de ro que se piensa que determinados
actos deban
ser notificados a uno o varios administrados y'adicionalment, puuroo"
p"r, qu"

cualquier administrado que se vea afectado pueda hacer valer


sus'derechos o intereses
al respecto. Tal sucede con aspectos der medio ambiente, oe patrimnio
pbrico, de
propiedad intelectual, etc.

La pregunta en tares casos, es determinar con cur instrumento


de transmsin
opera el acto. La respuesta es simple, s la normativa ha exigido
esta doble notificacin
para un mismo acto administrativo se ha de entender
quJse trata de una exigencia

p?ra qye se complete el proceso de notificacin por medio de dos instruments.


En

tal sentido, el acto a notificar se entender.vigente cuando


han sido cumplidos los dos
mecanismos, y no por separado. La esencia d esta regra es pr"""r",
interes pouiico
de la segunda notificacin para darle esabilidad al aJto administrativo.
"r

De estimarse la solucin

contraria se privara al particular del derecho al acceso


de justicia, dando preeminencia ar transcuiso de ros iapsos
*rr"poni"ntes para ra
impugnacin der acto desde ra notificacin personal del interesado.

ll
26.1

anrculo

ee.. NonFtcActoNEs DEFEcruosAs

En caso,que se demuestre que ta notificacin se ha realizado


sin las formalidades

y requisitos legales, la autoiidad ordenar se rehaga,

iru".i"d"

lai'omsones

en gue se hubiesen incurrido, sin perjuicio para er innstra.


26.2 La desestimacin del cuestionamiento a fa
alidez de u-na notificacin, causa que
dicha notificacin opere desde la fecha en quJ iu. realizada.

ANTECEDENTE

Art.82

LNGPA.

CONCORDANCIAS INTERNAS

1!
lZ
t'rt.27

+4.

Art.
Art.

140.3

lndependencia de tos vicios det acto admnishativo


Eficacia ancipada delac{o adminisGtivo

SaneamientobenotificacionsOieaurrs
Efectos delvencimiento delplazo

()

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

(-.)

couENTARros

Cuando se hable de notificaciones defectuosas o viciadas se ha de diferenciar tres


supuestos que han recibido tratamiento diferenciado:

Falta absoluta de notificacin


Estiamos frente a la ausencia total de cualquier actuacin administrativa dirigida
ha transmitil el conocimiento de la dacin del acto. En este caso, se trata de un
acto en pendencia de entrar en vigencia, en tanto no se produzca la notificacin,
salvo que estemos en algunos de los supuestos expresos de dispensa de la notificacin de que trata el artculo 19 de la Ley. Por coherencia no sern aplicables
los supuestos de saneamiento de noticaciones defecfuosas, ya que no estamos
en una notificacin con inconecciones, sino de una falta absoluta de notificacin,
sin ningn inicio de operacin material para llevarla a cabo.

N_otificacin que induce a

eror al administrado

En este caso debe entenderse que si el administrado sigue lo informado en la


notificacin y realiza un acto procesal no procedente, queda a salvo su derecho
para plantear despus la cuestin ante el rgano o en el modo correcto (Ej.. recurso indebidamente planteado, considerar agotada la va sin estiarlo, etc.). Si por
ejemplo, contiene todos sus elementos conformes, pero equivoca en la mencin
de la proyeccin procesal (recursos procedentes, explicitrar si proceden recursos
administrativos y sus caractersticas), estaremos en el caso de un acto administrativo eficaz, pero cuyo plazo de impugnacin no habr comenzado a coner. Este
supuesto tiene su tratamiento especficamente en el asliculo 24.2.

Notificacin realizada extemporneamente


En principio hay que considerar vlida la notficacin, ya que las actuaciones administrativas realizadas fuera del plazo establecido solo implicarn la anulacin
del acto, si as lo irnpone la naturaleza de las cosas (art. 1a0.3) Si bien pueden
producirse desfiases con esta accin, por la conviccin que el administrado puede
adoptar acer de acogerse al silencio administrativo ante la inactividad de la Administracin, ello no es bice para invalidar la accin extempornea pero aneglada
al deber de resolver los asuntos administrativos.

Notificaciones con otros defectos


Tratndose de otros tipos de defectos distintos a los anteriores, ser de aplicacin
lo dispuesto por el presente artculo, en los trminos descritos a continuacin.

Cuando una notificacin no rene los requisitos de contenido (arl.24), modalidad


(art. 20) y las caractersticas propias de la modalidad aplicable, no produce sus
efectos ordinarios, como tal no empezar la eficaca del acto notificado, ni conern
los plazos, ni vincular vlidamente a los notificados.
La deficiencia del acto puede ser advertida por la propia autoridad instructora,
en cuyo caso dispondr directamente que se rehaga la actuacin y se anulen las
actuaciones realizadas en el nterin. Si fuere advertido por la autoridad superior
(va queja o recurso administrativo), deber proceder a reponer la causa al estado
de la notificacin invlida.

Juan Carlos Morn Urbina

^*t

27.1

uLo 27..

;ffiiEffi

DE

NorFrcAcroNEs

et

La notificacin defec{uosa por omisin de algunode sus requisitos


de contenido,
ta fecha en {ue el interesad'o r.ninerta.xfi.si
mente haberla recibido, si no hay prueba en ontrario.

surtirefectos legales a pair de

27

'2

Tambin se tendr por bien noticado al administrado a partir


de la realizacin
de actuaciones procedimentales del interesado que perrt'ln
ruion"r razonabl+
mente que tuvo conocimiento oportuno del contdnib o afancei
u rero.n,
o interponga cualquier recurso que proceda. Ho se conii.r. 1,
n solicitud de
notiftcacin rearizada por er adrinitrado, a fin que rJ si comncaa
irgu
decisin de la autoridad.

ANTECEDENTE

Art.83

LNGPA.

CONCORDANCIA INTERNA
ArL M 1.10 Principio de eficacia

T.P.

couENTARros

Del mismo modo como el sistema jurdico establece en resguardo


del derecho de
defensa, las formalidades propias paraefectuar una notificaciOnl
tambien permite, a ta
luz de lo-s principios de celeridad y eficacia, entender saneadas
o convalidadas aquellas notificaciones realizadas infringendo los requistos de validez
cundo la conducta
concluyente del interesado acredite claramente que pese a su
anmalo origen, no le
ha ocasionado indefensin.
Mantener de modo absoluto la sancin de nulidad para aqellas
notificaciones
ciertamente viciadas de modo formar, resurta afecvo a io. pri";i;
de cereridad y
eficacia administrativa en los casos que se evidencie cr"r"m"nt"
Le Lt inters"oo no
ha sido conducido al estado de indefensin. Significara
realizarun ritualismo inconducente contrario al principio de celeridad, obligai en tales
supuestos a ta Romnistracin
a reiterar tales actos si bien invlidos pero elcaces.
La'declaracin de conocimiento de un acto defectuosamente
notificado

efectuada
por el propio administrado es reconocida como elemento
habilitant para entender
saneada una notificacn vciada en su origen. Esta manifestacin
e conocimiento

puede expresarse de dos modos:

a.

si el interesado manifieste haber recibido ra notificacin

En tal caso el interesado expresamente se da por bien notificado


en esa forma y
si no constara la fecha de la notificacin, debe estarse a lo
manifestado por el interesado. como se puede entender de su propia definicn, este
tp saieamiento tiene
aplicacin al caso de noficacin personal, mas no en ros
ots supuestos.

b.

si puede presumirse que el interesado tuvo conocimiento del contenido


la
notificacin

de

Tal declaracn tcita de voluntad ser determinada por


la Administracin sobre
la base de los actos procesares posivos y concruyente.
d"i nt"i".o por
ros

crares

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

c)

invoca los efectos del acto cuya notificacin es defectuosa (por ejemplo, si impugna
vlidamente una decisin mal noficada(ts)o presentia argumentos en contra de pruebas
presentadas por la otra parte y que se omitieron acompaar en la notificacin). En este
sendo, consideramos que si frente a una falta de noficacin o una notificacin mal
realizada, el administrado realiza actos procesales especficos (recursos, reclamos,
apersonamientos) de cuyo contenido se aprecie el conocmiento del acto a noficarse, se sanea cualquier vicio de la notificacin defectuosa, a partir de la fecha que se
desprenda que tuvo conocimiento del mismo. No basta el mero conocimiento informal
de la actuacin, sino que el propio administrado mediante actos posivos evidencie
indubitablemente que de tal modo no se le ha ocasionado indefensin.
Distinto es el supuesto en el cual el administrado conocedor de que se ha producido alguna actuacin procesal, pero an sin saber su contenido preciso, solicita a la
Administracin que le notifique dicho acto, comparece ante ella para pedirse le notifique
un acto, o presenta queja contra la autoridad administrativa. O menos an, si presenta
escritos de cuyo contenido no pueda desprenderse ndamente que ha conocido la
decisin. En ales supuestos, no podr darse por saneada la noficacin, sino por el
contrario debe provocar rehacer la notificacin.
En los casos donde ocurre el saneamiento, la docina expone que debe considerarse como fecha de noficacin, aquella en la cual se suceden los ac'tos del administrado (declaracin posiva o inferida por la Administracin) y no aquella en que debi
producirse el acto.

ARrcuLo 28.-

:3#,'iilffi:88ff*l*roRD:

LA

Las comunicaciones entre los rganos administrativos al interior de una entidad


sern efectuadas directamente, evitando la intervencin de otros rganos.
28.2 Las comunicaciones de resoluciones a otras autoridades nacionales o el requF
rimiento para el cumplmento de diligencias en el procedmiento sen cursadas
siempre directamente bajo el rgimen de la notificacin sin actuaciones de mero
traslado en razn de jerarquas intemas nitrascripcin por rganos intermedios.
28.3 Cuando alguna otra autoridad u rgano administrativo interno deba tener conocimiento de la comunicacin se le enviar copa nformatva.
28.4 La constancia documental de la transmisin a distancia por medios elec{rnicos
entre entidades y autoridades, consttuye de por s documentacin autntica y dar
plena fe a todos sus efec{os dentro del expediente para ambas partes, en cuanto
a la existencia del originaltransmitido y su recepcin.
28.1

ANTECEDENTE

Art.79

(1

LNGPA.

04) Resultar necesario que para producir la subsanacin, el reorrso que se interponga sea procedente
en canto al tiempo y brma, y que se pierda en derecho, pues en estra siracin la afirmada eficacia
habra ido conta los derechos del administrado, lo ctal est pohibido en el artfcrlo M 1.10.

iuan Carlos Morn Urbina


CONCORDANCIA E(TERNA
R.J. No

088-200$lNEl

Uso de coneo electronico por entidades pblicas

CONCORDANCI,AS INTERNAS
M.1.2.1
Art.7

Concepto de acto administrativo


Rgimen de los actos de administracin intema

M.72.1

Facultad de delegacin de firma de los tulares de los rganos

Airl.74.2
Aft 123

admnisbativos
Deberes de los rganos de direccin
Recepcin por bansmisin de datos a distancia

couENTARros

La transmisin de actos administrativos entre los mismos rganos administrativos


es realizada medante las conocidas'comunicaciones', que los conectan directamente
sin la intermediacin de cualquier otro estamento que pudiera existir en razn de las

lneas jerrquicas existentes en las organizaciones. No es posible atenerse a seguir


las imbricadas lneas jerrquicas de cada entidad para enviar o recibir comunicaciones
de otras entidades.
En efecto, la Ley establece que "las comunicaciones entre los rganos administrativos se efectuarn en lo posible directamente, evitando la intervencin de rganos'.
Complementa la idea, a fin de evitar el desconocimiento de otros niveles de la entidad
interesados con el asunto o expediente, expresando que cuando alguna otra autoridad u rgano debiera tener conocimiento de la comunicacin, se le envia una copia
informativa.

Claro est que el lmite fsico de la comunicacin es la propia persona jurdica


estatal (municipio, ministerio, universidad, etc.) ya que la transmisin de resoluciones
administravas entre organismos diferentes queda sujeta a las disposiciones comunes
de la notificacin.
La copia informativa es una tcnica usual en la Administracin, empleada para
transmitir informacn a disntas autordades con el mismo texto simultaneamente.
Finalmente, se consagra la eficacia jurdica de las comunicaciones intemas mediante sistemas informtcos (lnternet o cofreo electrnico) con validez plena para fines
ntraadm in istrativos.
i

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

a)

EFICACIA DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

> Eficocio inmedioto:


> Eficocio onticiPodo:
> Vigencio de nofificocin y publicocin:

>
>
>

notificor:
notificor:

ort, ]
ort. 17
ort. 25

ori' l8

Oblioocin de
Dispnso de

Soeomiento de notificocin

defecfuoso:

ort. 19
ort.27

> Notificocin personol: orts. 20..l I , 21 , 22, y 25'1


ortl fr.l'2y 25'2
> Notificocin remoto:
orts' 20..l.3, 23.2, 25'3V
> Publicocin
.

Il_

2s.4

I* i:,:;lpilaon-ilt;!,f,r;:irij
ji

$iii:iiiHii'

j,:y.-b.nll"lli,;: .li..;,'.' an;?;l i +:ii;:


i
> Comunicociones interodministrotivos: ort.28
ii;it.b,'|Eg9l

(-)

TITULO I
DEL PROCEDTMTENTO I

aJ

(-)

INTRODUCCIN
a producir sus declaraciones
Pese a encontfarse la actividad gubemativa obligada
todas sus mltiples actuapuede
sujetar
no
de
frocedimieito"
" uofuni"A a travs
a las variadas materias
adaptarse
que
ya
requiere
ciones a un procedimentb intico,

pblicos que debe

que afron y- t"" n""esd"es- de los cometidos


; "ittla;;""-"
procedimientos administrativos
por
ello, e*i"ier innumerables diseos de
satisfacer.
procedimientos
por los diversos niveles del Estado. No nos referimos a los

="ro. que se sgue,; plra orindar servicios o ejecutar funciones materiales: Ej.
tcnicos

procedimiento oe atenco-n-rneica, el procedimiento estadstico, o presupuestal, sino


t;;;imientos jurdicos estricto sensu' por entraar decisiones iurdicamente
relevantes para los administrados'

Unaexposicinpanormicadelasprincipalesclasesdeprocedimientosadministrativos, es la siguiente:

.Losprocedimientosdeaprobacinautomticaylosprocedimientosdeeva.

Ir""iin

previa

tpo" ioti"" de aprobacin)

procedimietos insLos procedimientos de aprobacin automtica son aquellos


se considera
peticionado
lo
donde
veracidad,
de
pruncin
la
tituidos sobre la base de
la
solicigd o el
la
entidad.
prU"O" desde el mismo momento en que se presentia ante
Con el obj+'
TUPA
respectivo
el
en
formulario o:mpliendo todos los requisitos sealados
esta
emplea
se
socioeconmicas'
y
actividades
ti"o A" p"*tir la celeridad en la iniciativa
de
autorizacin
tcnicas
las
ntegramente
sustituyendo
modaliad de procedimientos,

documentada comunicacin
(licencias, permisos y autorizadones) por una suficientemente
quedando
en potestad de la
y
particular,
det inicio de la actividad social o econmica del
posteriori,
investigar
a
exclusivamente
previa,
sino
ya no emir una resolucin

para estar
prohibir la ac{ividad si comprueba la falta de los presupuestos
prodocumentacin
o
la
informacin
de
la
inidoneidad
o
actividad
e""rrt"r la
eliminan
se
categora
" or ello, muchos afirman con razn que mediante esta
porcionada.
tradicionales para dar paso a una simple comunicacin documentada

"rt*io"o
,, so,
V,

""
|rllit"oo

[r

.""irentos

desdeelexteriocenvezdedocrmentarladuranteelprocedimiento.
por el administrado
A su vez, en vez que los procedimientos sean substanciados
presentar toda la
al
fuera
os informa e instruye desde

dentro de la Administiacin,
probanza necesaria con su solicitud'

los procedimientos
Con la calificacin de procedimientos de aprobacin automtica,
del inicio de
avisos
simples
en
anteriores de permisos y utorizaciones, se convierten
actividades.

iuan Carlos Morn Urbina


Los procedimientos de evaluacin previa, son los verdaderos procedimientos
administrativos se caracterizan por ser aquellos que requeren para
su decisin, de una
instruccin, substanciacin, probanza y finahente, el pronuntiamiento.
Es propio de
estos tipos de procedimiento que la peticin materia de solicitud qr"O"
expectativa
hasta en tants la autoridad no resuelve el tema, consttuyndo"" por"n
esta caractersca, en un mecanismo de control de las activiades soales ylonomicas
de los
integrantes de la colectividad

'

Los procedimientos interadministrativos, los procedimientos externos y


el
procedimiento reglamentario
Los procedimientos administrativos internos (intraadministrativo)
son aquellos desarrollados dentro del mbito de la propia Administracin pUOtca
destinado a
organizar o hacer funcionar sus actvidades o servicios, estableciendo
una relacin

jurdica entre rganos u organismos del Estado y generando


un acto de administracin
intema. Adversamente a los procedimientos extemos, en los internos
los sujetos de la
relacin son actores pblicos y las decisiones generadas son actos de Administracin
que responden a prncipios de competencia, colaboracin y jerarqua, por
lo cual el
legislador al disear su secuencia tiene como objetivo evitai
los rigores formales
iue
inherentes a los procedimientos extemos compliquen el funcinamiento
intemo de la
Administracin o impidan la pronta toma de decisiones sobre los servicios pblims.
En tal sendo, las normas generales no les resultan aplicables, ya que
se encuentran
diseadas para la relacin usuario-servico pblico.'eor e.eilo,-son
eemptos oe
procedimientos internos: los procedimientos consultivos
ntre entidads juoti""s
(pedidos de opinn), procedimiento presupuestario, procedimiento
Oe control fiscal,
procedimiento para la designacin de funcionarios, y el procedimiento
de fiscalizacin
posterior en caso de aprobacin automtica de pefiin.
Por otro lado, los procedimientos administrativo extemo (extraadministrativo)
son aquellos desanollados hacia el eferior de la AdministracOn Otca
relacionndose
jurdicamente con un particular para los fines de
dictiar actos adminstrativos. La ubicacin de ambos sujetos en el procedimiento no es importante para
esta clasificacin,
puesto que nos encontramos por igual, frente a un procedimiento
extemo, cuando por
la iniciativa de laAdministracin se involucra al partilular en et proceoimiento
(rolactivo
de la Administracin) y cuando el usuario de algn servicio priblico
es quien ctiva la

secuencia (rol pasivo de la Administracin).

Laselaciones que surgen en los procedimientos extemos, informan las


tres formas
de vinculacin que pueden establecerse entre la ciudadana y laAdministracin prjblca,

denominadas: de prohibicn, de autorizacin preventiva o -de tutela


estaal.
En la primera, nos encontramos frente a determinada actividad de
la ciudadana
veda.da por el Estado y: pro tar, es perseguida y sancionada;
mientras que en Ia segunda se trata de actividades que no puedln emprenderse
sin la autorizcin previa
de alguna endad administrativa; y, finalmente, nos encontraremos
frente a la relacin
de tutela estatal cuandoer Estado anariza, procesa y se encuentra
arerta frente a
cualquier desviacin en el ejercicio de actividades que son de libre
ncatva privada.
En todos ellos el Estado adopta posiciones diferentes y consecuentemente
organiza
procedimientos

eltemos que muesan su diferente actitu frente al administrado,


como
por ejemplo, los procedimientos aduaneros de represin
al contrabando o defraudacin

(,

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

tributaria, los de licencias, concesiones y permisos, ascomo los de quiebras, registros


de marcas, patentes, servicios, etc'
Si bien prima facie parece ntida la diferencia entre los procedimientos.administrativos intemos y extemos, el anlisis se oscurece cuando abordamos procedimientos

que relaconan dos entidades estatales, actuando una como usuaria del servicio pblco
prestado por la primera. As acontece cuando una empresa del Eslado o incluso una'
entidad de Derecho priblico acuden ante un gobiemo municpal para solicitaruna licencia
de construccin o algn aspecto impositivo. En tales casos, se trata de procedimientos
efemos y no de intraadministravos, por cuanto pese a vincular a entes del Estlado, el
pasivo acta no con poder imperativo o en ejercicio de una funcin pblica, sino como
administrado comn, sindole aplicable el rgimen de las normas generales de procedimientos administrativos. Otra zona de penumbra son las relaciones entre el Estado
como.empleador y los funcionarios pblicos, donde los procedimientos disciplinarios
no son'enteramente intemos, ya que los funcionarios, en cuanto su rol de trabajadores,
no se'identifican con la Administracin.
Diversos autores restan solidez terica a esta clasificacin, afirmando -por ejemplo
DROMI- que se trata de una diferencia meramente didctica )a que siempre existe un
particular inmediata o mediatamente afectado por todo procedimiento 61ii5[fivs"ttss]
(lo cual privara de individualidad aldenominado procedimiento intemo)o como ESCOLA, quien la califica como un'mero elemento o instrumento de conocimiento"(rs).
Por nuestra parte, consideramos til tener presente esta clasificacin para el diseo
diferenciado de los procedimientos donde el inters directo, y por ende preeminente,
es el estatal (procedimiento intraadministrativo) de aquel donde por la participacin
del titular de un inters a ser satisfecho por la Administracin, debe realizar una fina
valuacin de preeminencias y equilibrios en su diseo; como por ejemplo, para efectos
de atribuir un sentido positivo o negativo a la actvidad silente de la Admnistracin.

Finalmente, tenemos el denominado procedimiento regtamentario, {ue es el


referido a la secuencia de actos y etapas sucesivas para la aprobacin de una norma
reglamentaria. Lamentablemente, nuestro ordenamiento omite darle una regulacin
uniforme a este procedimiento, sujetndose exclusivamente a los principio de esta
Ley, y a las normas especiales que pudieran regirlas (por ejemplo, las que exigen
la realizacin de audiencias publicas o prepublicaciones para dictar reglamentos en
materia de servicios pblicos)

Los procedimientos de oficio y los procedimientos iniciados por instancia


de parte

El impulso inicial que da lugar a un procedimiento origina una de las clasificaciones ms importantes del Derecho administrativo procesal, pues nos recuerda que el
servicio y la funcin pblicos pueden ser instados no solo por la propia Administracin
sino tambin de modo participativo y democrtico por quien se sienta interesado en un
pronunciamiento de la autoridad, segn los diversos intereses en juego.

Roberto. EI procedimiento administntivo. lnstituto de Estudios deAdministracin


Local, Macfrid, 1986, pp. 89 y ss.
(166) ESCOLA, Hctor J. Ob. cit., pp. 28'29

(i65) DROMI, Jos

Juan Carlos Morn Urbina

. . . Obviamente la legislacin no ingresa en el detalle de sealar en que caso debe


iniciarse de oficio un procedimiento, undo se requiere la
accin d un administrado,
o en qu situaciones caben ambos impulsos, dado que se trata
de diversos supuestos
dependientes de las caractersticas especficas en que se encuentre
el Estado, el administrado y el inters pbrico; sin embargo, puede firmao" qu"
lii,npurso de parte
y la accin de oficio son categoras complementarias y no
ya que, sarvo
exclusividad derivada de la ley o estructura del propio intetes
"rriry"nt""
purico a satisfacer, los
procedimientos dan cabida para ambos impulsos.
Con la denominacin del procedimiento administrativo de oficio, nos
referi-

mos a aquel promovdo por una decisin de actuacin propia


de los agentes pblicos

competentes, cumpliendo su deber de oficialidad o inquisitivo inherente


a la funcin
pblica, con el objetivo de tutelar el inters pblico, realir
una actvoo invesgatoria,

inspectiva, sancionadora o sasfacer una-necesidad propia Oe ta


Rmnstracin. ej.,
procedimientos trbutarios (acotacin), procedimiento
de cobranza coactva, procedi-

mientos intemos, procedimientos de fiscalizacin (defensa


de inspeccin de trabajo.

ronurnr"il,

procedimiento

.iniciativa,
. . L9. funcionarios pbricos
por

pueden iniciar un procedimiento de oficio por su propia


disposicin.del superior jerquico, a instancia de otro servidor p,iotim
o, incluso, en virtud de alguna denuncia de los administrados. cabe
anotar en este
ltimo supuesto, que la voluntad unilateral del administrado no
es decisiva para el
inico de una actuacin jurdicamente catalogada de oficio,
,i
ser examnada como antecedente para compulsar l conveniencia"unlr"
de incarla. Cabe advertir
-+onforme lo mencionan GARcfA DE ENTERRIA y renruruDe'orrl
que no todos
los procedimientos pueden ser iniciados indisntamente de oncio
o a instancia de
parte; por lo pronto, hay secfores de la actividad y procedimientos
estructurados en
base del principio de rogacin, como sucede con los procedimientos
encaminados al
reconocimiento de derechos, autorizaciones o la consitucin
de una situacin jurdica
favorable a un sujeto determinado, de tal brma que para ellos, la peticin
concretia del
administrado es condicin indispensable para la'iniiiacion msma'Jeiprocedimiento
y
la decisin gubemativa.

,"r"*

Por otro lado, los procedimientos administrativos de parte,


son los promovidos
a instancia de un particular legtimamente interesaOo en propici
un" o""r"ocin de
voluntad de la Administracin Pblica, ejerciendo sus derchbs
ae accon o contradiccin' Las posiblidades de los adminstradbs para generarprocedimientos
administrativos
estn presiddas por el derecho de peticin y sus oiverso. *rpon"nt"s
como son: i)
La peticn subjetiva (acciones y recramacioes indiduar";i
ii) La peticin
i;,1.
de.inters.general (peticiones de intereses difusos, populares o
colectivos), (art.10g);
iii) La facultad de contradiccin administrativa (art. igi; iv)
I-a p"ti"n o" informacin.
(art. 110); v) La formutacin.de consuttas. (art. 111);
viLa p"""""'gr"ciabtes

li;

(pro_

cedimientos para la obtencin de pensions de giacia, e'inauls


iara soticitrar la
promulgacin de normas.regares) (art. 112);y,viifH
cumprimi"nto " i"beres regares
(por ejempto, presentacin de deciaracionjiriUtarias.'

(167) GARCA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDE


Toms. Ob. cit, p. 41S

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Los procedimientos obligatorios y los procedimientos voluntarios


por la exigibilidad del procedimiento, podemos diferenciar los procedimientos
obligatorios, d los procedimientos volunarios. Los procedimientos obligatorios'
conltuyen ia generalidad de procedimientos administrativos, en que resultan indispen-

producir una decisin


sables, lanto pra las entidades como para administrados, para
procedide la autoridad valida. A diferencia de estos, es posible encontrar algunos
por
a
las
entidades
que
ofrecidos
son
mientos admlnistrativos de tipo voluntario,
posibilidad
de
acarrear
por
no,
sin
o
seguirlo
opten
que
libremente
para
los usuarios,
sancin administrativa en caso de optar por evitar este procedimiento y acudir a la va
judicial ordinara directamente. As, sucede con los procedimientos de resolucin de
tontroversias que ofrecen algunas entidades a los operadores de algunos mercados
sectoriales intervenidos por la administracin.

Los procedimientos formalizados y los no formalizados (por su nivel de


formalizacin normativa)

Los procedimientos administrativos formalizados, son aquellos que tiene


su secuncia procedimental regimentada por la ley, de modo que el orden ritual
prescrito en la norma se impone rigurosamente al instructor del procedimiento. Por
procedimien'
Lemplo, la licitacin o la subasta pblica' A diferencia de estos, los
que
normativa no
la
en
procedimientos
los
a
comprenden
ts no formalizados,
establece un cauce predeterminado, con instancias, formas y requisitos, al cual
tenga que ajustarse el instructor del procedimiento, sin por ello, habilitar libertad
de ctuaci para el funcionario, sino mrgenes mayores de apreciacin de los
principios administrativos, reglas supletorias y fuentes jurdicas, para adoptar las
decisiones que correspondan a cada caso.

Los procedimientos autnomos, los procedimientos conexos y los complejos

(por su relacin con otros procedimientos administrativos)


Los procedimientos autnomos, son aquellos que no guardan conexin con
ningn oiro procedimiento anterior o posterior, a los cuales les pueda servir de antecedinte lgico, o por el contrario de derivacin necesaria. La declaracin de voluntad

administrativa obtenida, certificando, manifestando, constatando o atribuyendo, tiene


virtualidad y esencia propia, susceptibles de surtir efectos y tener efectos completos
por s mismo.

por el contrario, existen otros denominados procedimientos conexos o interdependientes, que mantienen recprocamente alguna relacin de dependencia, sin perder
su identidad propia. As tenemos, por ejemplo, los procedimientos de revisin, los de
adopcin de una medida cautelar, y los de ejecucin de la voluntad administrativa.
Finalmente, tenemos a los procedimientos complejos, a los cuales se refiere la
doctrina camo"un procedimiento de procedimiefss"(t68). En un procedimiento complejo,
funcionan distintos procedimientos administrativos como eslabones de la cadena procesal que, considerados aisladamente, carecen de la eficacia suficiente para conseguir

NAVARRO, Francisco. Derecho AdministrafVo Espaol. El Acto y et Procedmento


Adminstratvos. Eunsa, Pamplona' 1997' p. 535.

(1EftOLEZ

Juan Carlos Morn Urbina


un determnado fin pblico, el cuar solo puede lograrse
mediante ra concatenacin o
integracin de esos distintos procedmientos(16er.
En efecto, ar anarizar muchos.casos de procedimientos
veremos que para ra oF
tencin dealgunos tipos de licencia, existen otros procedimientos
indispensables de
seguir previamente para obtener declaraciones de distintas
autorioaaes lcertificaciones
de compatibiridad, constancias de zonificacin, etc.) que
procedimiento
complejo como insumo para ra decraracn final, d ,iloo"e*irn
qu LJ" ,no de estos
procedimiento-medios son reconducibres a un
tipo.superioi
Lbran unidad y
se hacen comprensibles: el procedimiento complejo.
"n-iqu"

.cada uno de ros procedimientos que comprende er procedimiento complejo son


verdaderos y propias decisiones o declaraciones escalbnaas,
con individualidad,
pero orientados a una finaldad comn. si bien
es cierto, caoa etapa el procedimiento
posee un resultado concreto, este solo resultia
til para et particulaien tanto sea parte
integrante de un resurtado finar, por er que se da incio
6;;i;;;"dimiento. Esra
caracterizacn de los procedimientos^complejos ha sido
connrniJ-por el rribunal
espaol- As por ejempro, ra sentencia de ra sara cuarta
9!pI"To
de 23 de enero de
1986 dice que "er procedimiento de eraboracin de pranes
es un procedimiento de ros que ra doctrina administrava califtca
oe broc"airLnto complejo,
esto es un procedimiento integrado por otros procedimientos,
c"Oiuno de los cuales
aisladamente considerado carecera de sentio, el cual les
vlene o"oo precis"mente
por su conexin con vistias a la produccin del
acto que culmna-eiltimo de ellos.
De manera que er acto que pone fin a cada uno de ros procedimientos
simptes es un
requisito sine qua non para abrir el siguiente"(r7o)

i;r;")

En todo caso, er dato decisivo para la clasificacin de


un procedimiento como
plejo viene. dado, en primer tugar, por la conexin
entre procldir;i;; distintos, "omy en

segundo trmino, por el hecho que ese sucesivo encadlnamientq


nire los mismos,
sirve de presupuesto a ra accin administrativa, que en
eiltva, ustinca, exprica y
da sentido a todos ellosozr).
La importancia de esta diferenciacin radica en tener en
cuenta que debe darse
tratamiento de actos de tramite, a los actos resolutorios
er interior
-de procedimientos complejos que cierran cada de una
"n
de sus isei.

qu"".frJr

(169) GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Ob. cit. p.


535.
(170) lbld., p. s39.
(171) lbd., p. s3B.

(,

CAPTULO I
DISPOSICIONES GEN ERATES

ARTCULO 29.. DEFINrcN DE PR@EDIMIENTO


,\DMINISTRATIVO
Se entiende por procedimiento administrativo alconjunto de actos y diligencias tramita'
dos en las entddes, conducentes a la emisin de un acto administrativo que produzca
efectos jurdicos individuales o indMdualizables sobre intereses, obligaclones o derechos
de los administrados.

ANTECEDENTE

M.5

D.S. No 09+92-PCM.

b)

CONCORDANCI.A

EERIA

R. N0 027+2007/CAM-|NDEC0PI

Lineamientos de la Comisin deAcceso al l\,lercado sobre


Simplifi cacin Adminisbava

CONCORDANCIAS INERNAS
T.P.Art.lV

T.P.M.V
Art.1
Art.36

Art 39
Aft.5l
Art. 103

M.142
Aft.219

Principios del procedimiento administrativo


Fuentes del procedimiento adminisbativo
Definicin de acto administrativo
Legalidad del Procedimiento
Requisitos para la realizacin del procedimiento administrativo
Contenido del concepto adminisfrado
Formas de iniciacin de un procedimiento
Plazo mximo del procedimiento administrativo
Procedimiento trilateral

couENrl\Rtos

Mucho ha debatido la doctrina acerca de la estructura tcnica del procedimiento,


sobre si debe permanecer como instucin procesal dentro de sus lmites originales,
o, lo que es lo mismo, si se trata de un acto-complejo o una voluntad resultante de la
integracin progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen
partes carentes de autonoma e integrantes de una decisin final (acto-procedimiento).
Frente a esta tesis, se expresa que por el contrario, el procedimiento se trata de una

Juan Carlos Morn Urbina


cadena cuyos erementos se ariicuran por un vncuro
comn y proyeccin unitaria pero
sin confundr su individualidad propia.
La tendencia predominante afirma ef carcter procesal
de la va administrativa,
consderando que los actos jurldicos integrantes
oei procedimilnio-ii..,ro*"s, resotuciones, peticiones, etc.) tienen una funcin diversa,
responoen a sJs propias regras
de seneracn y eficaca, incruso
-como arirman nlEilirhilFi*X:
D?z:"\ cada uno sigue para su formacin, procedimientos especmcos
distintos ar
principal y finalmente, su validez sigue suert
diferente.
Asf, desde la visin doctrinaria, la estructura del procedimiento
administrativo se
muestra como una inte-gra.cin coordinada y racionar
d"
ro""""res
-fundamentalmente recepticos- dirigidos.a un fin unitario (preparar ""t*
una decisin final) y originados
por los diversos sujetos partcipes del proceso.
Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesares
-precisa Ma_
nuel Mara D|EZ, con base en coNzLEz pREz-,
euen ctmpiiLn n" siguientes
condiciones:

a.
b'

Que.cada acto procesar conserve su propia indivduaridad (por


ejempro, mantener
requistos de varidez y objetos inmediatos propios) y
no como en er acto admnistrativo comprejo donde se fusionan en ra decraracion
nna e u mnstracin;

Que los actos conectados deben tener como objetivo,


efectos jurdicos unitarios;

v,

c'

Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente


entre sf, de tal
modo que cada uno, supone ar anterior, y er rtimo

""p"""

ailrpo

entero(r73).

De tal modo, ros componentes der procedimiento


aparecen con su varor propio: ra
resolucin como el acto principal con vocacin
de ser termint y tos aJos preparatorios,
como instrumentos de aguella, vinculados en una relacin
de medios a fines.
Ahora ben er procedimiento administrativo no es prvavo
de ros organismos netamente adrninistrativos.como er poder Ejecutivo y
ros organisro" utonoros, pues
tambin aparece de modo residual en aquilos organismos
que tienen como funciones
eminentes, ra legisrativa y ra jurisdiccionai. si bien
en estos casos, su actividad predomi_
nante es.la.que re otorga su denominacin, tambin
reatzancts v pleoiri"ntos de
orden administrativo, cuya delimitacin se produce por
oposicin a los actos netamente
legislativos o jurisdiccionales, respectivamente (por
ejemplo, cuando administran su
personal, realzan contrataciones, ejecutan
su presupuesto, etc.).

(172) GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNANDtrZ.


Toms. cutso de Derecho
-'---r Administntivo,
Tomo [, Editoriat Civiras. Madrd, lg0, pp. Sae
(1731 DIEZ., Manuel Mara. Derecho Administrativo.
fomo V Editoriat plus Uttra. Bs. As., 1971 . p. 219.

yiaZ.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

ARTCULO 3O.. CAUFICACN DE PROCEDIMIENTOS


ADMINISTRATIVOS
Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los adminis'
trads ante las entidades para satishcer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican
conforme a las disposicines del presente captulo, en: procedimientos de aprobacin
automtica o de evluacin previa for h endad, y este ltimo a su vez sujeto, en caso de
t lta O. pronunciamiento ofortund, a silencio positivo o-silencio F.gqtryg.Cada entidad
sealaeitos procedimientob en su Texto nico de ProcedimientosAdminislratvos'TUPA
siguiendo b critedos establecidos en el presente ordenamiento.

ANTECEDENTE

M.6

D.S. N0 09+92-PCM.

CONCORDANCIA GERNA
R. No 0274-2007/CAM-INDECOPI

Lineamientos de la Comisin de Acceso al Mercado sobre


Simplifi cacin Adminishativa

CONCORDANCI.AS INTERNAS
T.P.Art.lV 1.15

T.P.M.lV 1.16
Art.31

Art.33
Art. 34

M.37

Principio de predictibilidad
Principio de privilegio de control posteriot
Rgimen del procedimiento de aprobacin automtica
Procedimiento de evaluacin previa con silencio positivo
Procedimiento de evaluacin previa con silencio negativo
Conienido delTUPA

couENTARtos

Aefectos de su inclusin en el TUPA, cada endad debe identificar los procedimientos que realizan ante ella los ciudadanos para obtener su pronunciamiento siempre que
su eiistenca satisfaga una necesidad precisa y revele relevancia Pctica(t1. El objeto
de este anlisis es definir si el procedimiento extemo en cuestin se sigue justificando,
y adems si amerita incluirse en el TUPA.
Para el mismo fin, es necesario que se descarte la inclusin de aquellos procedimientos administrativos no comprendidos dentro del proceso de elaboracin de los
TUPAS, que son los siguientes:

procedimientos en los que se trate simplemente de remisiones de informacin que


se efecte para conocimiento de la administracin por mandato legal.

procedimientos relacionados con las actividades que realice laAdministracin Pblica a nivel interno orientadas a organizar o hacer funcionar sus propias acvidades,

como por ejemplo, los relativos a las acciones de personal, de administracin y


presupuestales.

(i74)

La prcca ha llevado a asimilar conectamente dentro de los TUPA, no solo a los procedmientos
fomalmente considerados por conduir con alguna decisin de la autoridad, sino tambin a aquellos
procedimientos que genen la prestacin de algn servicio efectivo mediante vas de hecho u
operaciones materiales pero sin resolucin formal esmatoria o desestmatoria (procedimientos
de prestacin efectiva)'

Juan Carlos Morn Urbina

'

Procedimientos seguidos de oficio por la Administracin para llevar


a cabo el
cumplimiento de sus actvidades inherentes de fiscalizacin.
Cercano a la identificacin

del procedimiento institucional, nuestra normativa establece que tambin el anlisis se relacione mn otras entidades a
efecto de descartar
aquellos procedimientos duplicados en varias entidadesfzs).
de procedimientos en esa Ley, ha evitado caer en el enor de la Ley
^La T_lificacinAdministrativa
de Simplificacin
de haber plantedo algunas direcricei y dejar librad
al criterio de cada entidad optar entre uno y otro tipo d proceoiminto
al momento de
formular sus TUPA. Por ello, las.normas siguientei contenen arlunas
directrices que
retiran a los funcionarios la facultad de autocalificar los procediriinls
v se opta por
que la ley califique algunos procedimientos para su reproduccin por
las entdades.

..

Algunas ideas que pueden considerarse como crterios en el proceso


de califica-

cn son:

'

Calificar como procedimentos de aprobacin automtica, todos los procedimientos. El lnstituto Libertad y Democracia enfatizaba que la importancia de extender
los procedimientos de aprobacin automtica por sobre los de evaluacin previa,
afirmando que era necesario:
"En vez de supeditar el otorgamiento de licencias y
autorizaciones al cumplimiento

'

previo de requisitos.indispensables para iniciar el negocio


o la activdad, debe
permitirse en principio el ejercicio de actividades econmicas
lcitas mentras se
encuentre expuesto permanentemente a un control posterior de la veracidad
de
las declaraciones, sobre la base del anliss de una muestra que identifique
a los
infractores como paso inmediatamente anterior a la imposicin'J"
un" multa considerable o a la disposicin de una clusula costos". Complementaba
la caracterizacin, afirmando que mediante este mtodo de intervengin estati aseguraba "que
no emerja lucro cesante como consecuencia de la intrvencin
estatal entendida
como requsito previo para el ejercicio de las actividades econmicas'(r76).
Excepcionalmente, la entidad podr acordar que un determinado procedimiento
califique como de evaruacin previa, considerando los criterios sr:fuientes:

'
-

Aquellos cuya repercusin der pronunciamiento sea importante.


Aquellos que adjudican derechos trascendentes a ros usuarios.
Aquellos gue tienen por efecto la posibilidad de limitar derechos de terceros.

Aquellos que otorgan concesiones.

(175) Un aspeco faltante de este anlisis comparada con


otras entidades, es la integracin de procedimentos o requisitos comunes entre varias entidades. o"
mJo r! s" ioentifiqu"n p.cedimientos en los que haya participacin o intereses comunes
con otros organismos priblicos,
para elaborar conjuntamente su diseo, aprovechar
economlas de escan, ripartir informacin,
con el objeto de evitar la necesidad de que el usuario deba p".t.pi."lrr"I
o" n" ebpas de
realizacin por diversas entidades o entregue informacin reiterada
en vas endades, para
un

mismo fin.

(176) Estada Mercantitista.

Eanonp

reformas institucona/es. Cuadernos deTrabajo No 05,

i1\rnal
lnstituto Libedad y Democracia (lLD),
Myo 19g9, p. 24.

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General


principio de privilegio de
Finalmente, debe tenerse presente que en funcin del
entidad debe tener en
cada
Preliminar,
Ttulo
el
en
controles posteriores establecido
y evaluacin
automtica
aprobacin
de
procedimientos
hayoritariamente
su TUpA
previa con silencio Posivo.

I
31.1

ITTCUIO 31.. RqMEN D-Et PROCEDIMIENTO DE


APROBACIH

awouAncA

solicitud es considerada aproba'


ante la entidad competente para
presentacin
Oi .i. el mismo mom'ento de su
y entregue la documentacin
requisitos
los
con
que
cumpla
cnocea, siempre
En el procedimiento de aprobacin automtica, la

completa, exigidbs en eITUPA de la entidad'


ningn pronunciamiento expreso
31.2 gn este procmento, las entidades no emiten
"1 rproUr"in automtica, debiend-o solo realizar la fiscalizacin
automtica se
oosterior. Sin embargb, cuando en los procedimientos de aprobacin
el cual el usuario no
sin
documento
un
de
h
expedicin
Ae
siramnie
ju erecho, el plazo mximo parasu expedicin es de cinco
.iilt.;,;i plruico de aquelloi plazos mayores fijados por leyes especiales
anteriores a la vigencia de la presente Ley'
de la solicitud del administrado,
31.3 Como constanc de la aproacin automtica
conteniendo el sello oficial de
presentado
formato
b
del
escrito
6p" ei
observaciones e indicando el nmero de registro de la solicitud'

il;ri;
;
;; ;;.6tr;
i
ur

recepcin,'sin

fech, hora y firma del agente receptor.


a la.presuncin de veracidad,
31.4 Son procedimientos de aprobacin automca, s:jetos
constancias y
autorizaciones,
ticencias,
de
obtencin
a
la
conducentes
"ouellos
sirit.r.s que habiliten para elejercicio continuado deactivid+
[ ri*li.lei, socales, ecnmicas o laborales en elmbito.privado, siempre
qri !,J i].Jit -rect os di terceros y sin perjuicio de la fiscalizacin posterior
que realice la administracin'

;;;rt-d;:

ANTECEDENTES
Ar|.24
Arts.7,20

D. Leg. No 757
D.S. No 094-92-PCM

CONCORDANC1AS fiERNAS
Lev
R.

No

h'

29060

0274-2007/cAM-lNDEcoPl

D.S.

No

096-2007-PCM

R.M.

No

048-2008-PCM

Lev del Silencio Administrativo


lineamientos de la Comisin deAcceso alMercado sobre
Simolifi cacin Administrativa
Regulan la fiscalizacin psterior aleatoria de los procedim-ientos adminisbavos por parte del Estado

Aorueban Directiva N' 001-2008'PCM'Lineamientos


pra h implementacin y funcionamiento de la Cenkal
de Riesgo Administrativo'

GONCORDANCTAS INTERN.AS
Art.'10.3

Nulidad de los actos expresos, de aprobacin automtica


o silencio posivo

Juan Carlos Morn Urbina


Art.30
Art 32

4rt.37.3
Art.75.6

\ft.125.3.2
4rt.154.1

Calificacin de procedimientos administravos


FFcattzacin Dosterior
Contenido ei tUpR. Calificacin det procedimento
Deber de resolucin de las solicitudi

--- ""'*

lmprocedencia del procedimieni de aprobacin

aulomarca

Empleo de formularios

couENTARros

Bajo er nombre de p.rocedimientos de aprobacin


automtica se conocen a aquellos procedimientos instituidos sobre ra bas
de h presuncion Je veracdad, donde ro
peticionado se considera aprobado desde
er msmo momento
qu" a" presenta ante
la entidad la solicitud o el formulario cumpliendo
"n
todos los requisitos
sealados en el
respectivo TUPA.

con el objetivo de permitir la celeridad en la iniciativa


y actividades socioecono.
micas' se emplea esta modalidad de procedimiento,
sustituyendo ntegranrente las

tcnicas de autorizacin (li9enci3s, p"*iro" y


autorzaciones) por una suficientemente
documentada comunicacin de iniiio e la activioad
socal lionJlll." del particular,
y quedando en potestad de ra.autoridad
"
ya no emtir una ,".otr"ion
fr"via, sno excru_
sivamente a posteriori, investigar y,
caso, prohibr ra actvidad si comprueba ra
falta de-ros presupuestos paraes, "n
habirtado a'ejecutar ra a;tr;d"d o de idoneidad
de la informacin o documentacin proporcionada. por
e[o, muchos autores afirman
con razn que medante esta categora se
eliminan lo" pr"dri"ito. tradicionales
para dar paso a una simpre comunicacin
documentada desde er exterior, en vez de
documentarla durante el procedimiento.

.,

A su vez, en vez que ros procedimientos


sean substanciados dentro de ra Admi_
nistracin, er adminstrado ros informa e instruye
desde fuera at pie"nt", toda ra pro_
banza necesaria con su solicitud. con la
calificacin de proceoimieniJs de aprobacin
aulomtica, los procedimientos anteriores
de permsos y autorizaciones, se convierten
en simples avisos der inicio de actividades, yia
prueua oe la autorin dada, es
er
simpte cargo de ra soricitud, sin haber r"o
de ra entidad.
si bien ra norma ratifica que ra nica accin que
corresponde a ra Administracin
es la fiscalizacin, la Ley prev el caso
excefcionat
qr" no o"nt" n"oer obtenido
-,i""a
la recepcin conforme de ra soricitud
l"
de partes, el aministrado requiera
obtener adicionarmente un documento"nt"
sin er cual no pueda hacer efecvo su
derecho. Por ejempro, supongamos que""p""m*
ra obtencin de un pasaporte se
considere de
aprobacin auromca asi
acbntecio,
sin emargo, JaiJJi J"r""io der derel utilidd
llava
cho de trnsito no ser de
er cargo, sino ser necesario obtener
er documento

bu."*"Lioi*;-

mismo, por ser una convencin

para

intemaciont.
tar caso, se ha prevsto que a crilerio
del administrado' adcionalmente se pueda
exlgir et otorgamiento del documento
dentro
del plazo de cinco dras hbires, sin nngn
iiilt" adicionar n procedimiento.

Finalmente, er artcuro carifica por s y


ante s como procedimientos de aprobacin
automtica, los siguientes:

'
-

Procedimientos conducentes a ra obtencin


de ricencias y autorizaciones.
Procedmientos para er otorgamiento de
constancias y copias certificadas.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Procedimientos que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionales, sociales, econmicas o laborales en el mbito privado' siempre que no
afecten a terceros (por ejemplo, habilitaciones profesionales, locales comerciales,
etc.).

ARTCULO 32.. FISCALIZACN POSTER|oR

Por la fiscalizacin posterior, la entidad ante la que es realzado un procedimiento


de aprobacin automtca o evauacin previa, quedaoblgada a verificar de oficio
mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los
documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
32.2 La fiscalizacin comprende no menos del diez por ciento de todos los expedientes
suietos a ta modalidad de aprobacin automtica, con un mximo de 50 expedien'
te por semestre, pudiendo incrementarse teniendo en cuenta el impacto que en
el iriters general, en la economa, en la seguridad o en la salud ciudadana puda
conllevar [a ocunencia de fraude o falsedad en la informacin, documentacin o
dectaracin presentadas. Dicha fiscalizacin deber efectuarse semestralmente de
acuerdo a los lineamientos que para tal efecto dictar la Presidencia del Consejo
de Ministros.
32.3 En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaracin, informacin o en la
documentacin presentada por el administrado, la entidad considerar no satis'
fecha la exigencia respectva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el
hecho a la autoridad jerrquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare
la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaracin, informacin o
documento; imponga a quien haya empleado esa declaracin, informacin o do'
cumento una multa en favor de la entidad entre dos y cinco Unidades lmpositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; adems, si la conducta se adecua a los
supuestos prvistos en elTtulo XIX Delitos contra la Fe Pbl'ca delCdigo Penal,
esia deber ser comunicada al Ministerio Pblico para que interponga la accin
penal correspondiente.

32.1

ANTECEDENTES
Art.30
Art.6

LNGPA.

Arts.14-17

M.24
Dir. No

003-90-INAP/DTSA

LSA.
Reglamento LSA.
D.S. N0 094-92-PCM.
Aprobada pr R.J. No O9&90-|NAPIDTSAde 5 de abdlde '1990

CONCORDANCIAS (TERNAS
Ley No 29060
D.Leg. No 635

D.S. No 096-2007-PCM
R.M.

No

048-2008-PCM

Ley del Silencio Administrativo

Cdigo Penal (Art. 411, falsa declaracin en procedimiento


427, falsificacin de documentos; M. 428,
administrativo;

kI

falsedad ideolgica)
Regulan la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedimientos
administrativos por parte del Estado

Aprueban Directiva No 001-2008-PCM "Lineamientos para


la implementacin y funcionamiento de la Central de Riesgo
Administrativo'

Juan Carlos Morn Urbna

CONCORDANCI.AS INTERNAS
T.P Art. lV

1.16

10'3
Art. 3'1.4
Fa.41.2
Art 42
Art. 5-6.4
M.1M.2
Art. 159
Art. 165
Art'

Principo de privilego de confoles Dosteriores


Nuriod
;;;;pbacin automtica o- sirencio
-"-' positivo
Definicin de procedimibntos oe apac,on
presentacin,'admisin
y fiscalizaOn Oe lo.
presuncin de veracidad
del procedimento jrinrtr
Deber decomprobar ra arten't'ctiJJ'e h rcd;GHsucednea
---vvr
Notificacirin et inco oet proceoimiento administravo'-"
Actos de inshuccin
Hechos no sujetos a actuacin probatoria

t ,,::l.i:r-ril,

rffi

do.d;6.

couENrARros

La norma establece que los procedimientos administrativos,


luego

de concluidos
por decisin expresa, aprobacin automtica por
o
silencio admiistrativo, deben

estar sucedidos por un mecanismo de control posierior, que


consisie en el ineludible
procedimiento administrativo de oficio que la
Administracin r""i"-"r" confirmar la
autenticidad der documento presentado y ra veracidad
de ta intormac;,
las traducciones presentadas por los adinistrados amparados
en la presuncin de
veracidad. obviamente este mecansmo es de indispeniabre
,""ii,a"ion para que ra
facilidad de la presuncin de veracidad no se convierta
en un ncentivo para desviaciones, abusos o fraudes.

;';;

Para efecto de su caracterizacn jurdca debemos


tener en cuenta las siguientes
particularidades:

'

La fiscalizacin posterior es un procedimiento administrativo


intemo de oficio (art.
104' Lev No 27444), por ro que su inicio e
prenamente

Administracin.

'
-

impurs;;;

ra

Es un procedimiento.exposf, por ro que ra fiscarzacin


se caracteriza porque su
realizacin no debe nipuede interferircon el procedimiento
ornlltivo en elcual
se haya empreado ni a ros efectos der acto presunto otorgado
baj su imperio.

Es un procedimiento gratuito,

en cuya vrtud su realizacn no es financiada por


los fiscalizados mediante tiasas, sino por el presupu"sto
p,iOiico.
Es un procedimiento continuado, dada ra diversidad
de supuestos y esfuezos que
puede conllevar a la Administracin realizar
las pesquisas,
informacin,
mnfirmacin de datos, entre otros, para comprobar la
veracidad e o inrormaoo y
la fidelidad derdocumentopresentado, por ro que
r" no*"lu" ni
un prazo

.*"""i"

conminatorio o prescriptorio gronig para que ra Administracin Jantea


ralearice. Er plazo
mximo para realizar la.fiscalizacin postrior prou"noi
o1" i""iona"o jurdica
de sancionar la ilicitud de la irregulantaa que se
detecte.
La regla de toda acvidad de fiscarizacin es su
economfa, que orienta a que er
costo o et impacto de ra actividad de fiscarizacin
no
;;;;o-rcionados para
de modo que su desarroilo no debe propiciar excesos
burocrticos o
P-:I9:9:
rncrementos de personal..!l
sentido, ninguna norma exige
-ni podra hacerro,
por antieconmico- ra revisin rte.
de ra totarida o h documentac-n e-irormacn pre_
sentadas por todos los adminstrados. Lo diligente
es que la Administracin realce la

,";

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

fiscalizacin mediante el muestreo aleatorio en funcin de: aquellos procedimientos


de mayor impacto econmico o administrativo, aquellos en los que sea ms recunente
la ocunencia de fraude, aquellos en los que la autoridad pueda contar con los medios
probatorios indispensables para el cruce de informacin y segn la disponibilidad de
recursos humanos con que cuenta la endad para sU realizacin. En todo Caso, la entidad debe cumplir con el mnimo de fiscalizacin, esto es, una verificacin no menor al
1}o/o detodos los expedientes acogidos a la presuncin de veracidad hasta un niximo
de 50 expedientes por cada procedimiento previsto en el TUPA.
Ahora bien, cabe advertir que el esfuezo administrativo de cumplir con la fiscalizacin posterior no ser idntico en todos los casos de las declaraciones juradas
presenta'das en Ios procedimientos. En efecto, existen las expresiones escritas del
dmnistrado, contenidas en las declaraciones con carcterde juramentadas, mediante
las cuales afirman su situacin o estado favorable en relacin con los requisitos que
solicita la entidad y que se suelen emplear en tres casos distintos:

para sustituir una certificacin oficial proveniente de una autoridad pblica sobre un
estado o calidad del administrado (porejemplo, un certificado de buena conducta, de
domicilio, de ser pensionista, de supervivencia, etc.). Aqu, la adividad de fiscal'zacin
posterior de la Administracin estar dirigida a la obtencn de la documentacin
oficial que cnobore la informacin proporcionada por el ciudadano: el certificado
de buena conductia, de domicilio, de ser pensionista, de supervivencia, etc.

parasustituir una prueba privada sobre un estado de cosas sobre las cuales no

hay certificacin oficial alguna (por ejemplo, la declaracin jurada de los linderos de
un propiedad, o los bienes que ingresan al pas proveniente del exterior luego de

un viaje). Aqu, la actividad de fiscalizacin se dirigir a actuar medios de prueba


idnes y suficientes para verificar selectivamente la veracidad de lo declarado, por
ejemplo, la inspeccin fsica para conoborar los reales linderos de una propiedad, o
d-el equipaje que trae un administrado proveniente del exterior luego de un viaje.

paraacreditar la ausencia de una situacin personal del administrado respecto de


la cual no existe otro medio de prueba (por ejemplo, la declaracin jurada de no
haber sido destituido de la Administracin Pblica, de no tener impedimento para
contratar, etc.). En este caso, cuando la declaracin jurada ha sido aplicada como
el medio probatorio idneo para acreditar la ausencia de una situacin personal
del administrado por la insuficiencia de otros medios probatorios, la Administracin
difcilmente cuente con instrumentos cabalmente confiables para ejecutar la fiscalizacin posterior, sino solo aproximativos. Por ejemplo, si la condicin fuere que
el postulante a un cargo pblico no haya sido despedido de algn empleo anterior,
la dminstracin no cuenta con un registro oficial o medios probatorios privados
idneos o suficientes que le permita confiablemente corroborar lo declarado por
el administrado. Lo anterior no quiere decir que en estos casos no sea posible
ejecutar la fiscalizacin posterior, ya que estamos frente a un deber legal de cargo
de la Administracin, sino que sus resultados sern aproximativos. En estos casos,

la Administracin debe acudir a las fuentes de informacin disponiblest aunque


sean parciales, ampliar las posibilidades de participacin de terceros en la labor de
deteccin del fraude, y mostrar una conducta permanente de monitoreo compatible
con su deber de diligencia en la gestin pblica.
Si como resultado de la fiscalizacin posterior se confirma que el documento presentado no es autntico (por ejemplo, si no ha sido emitido por quien aparece como su

Juan Carlos Morn Urbina


emisor o si, habindoro sido, fue adutterado
en su contendo) o si ra informacn
reportada
en la decraracin o traduccin no
u"o.,l" utorr"d deber seguir er procedimiento
interno para proponer ra decraracn
".
der acto expres o presunto que se
hubiese obtenido con su mrito, previo
oescaigo der particurar beneficiado. rncruso
si
de la verificacin surgieren erementos
oro"o. pora proponer er inicio de ras
acciones
penales

6;;;ad

conespondientes.

comprementariamente, ra persona nafurar


jurdica que hubiere presentado
.o
er
documento inautnco o fraudrento
nluioord
ser reportada a ra denominada
central de Riesgo Administrativo qr" r"nti"a.presidencia
"
del consejo de Ministros.
Ah, tas entidades podrn encontiar euiJar'ent"
*n.ria1"
iniacon de quienes han transgredido ra presuncin oe veciao
en cuatquiiento'"i'guo"rn"mentar
y como tat, respecro de ros cuares,
ra
y
ya no muestral, en todos los procedimientos
en fo" que f"rtici;. "")permanente

fiscarizaciil;*t"il;;#; *'

lARrcuro3r.-pRocEl)rMrENt%3r#uAclNPREVTA
Los procedimientos de evaruacin previa
estn sujetos a sirencio positivo, cuando
se
trate de atgunos de los siguientes s[pueitii-"

1'

solicitudes cuya estimacin habilte para


elejercicio de derechos preexistentes,
satvo que medianre efla se transfierJfrurt
.i de
pbrica o que
habitite para rearizar actividadei que
sloten
;n su ejercicio.

r;i;ir;;;,

2.
3.
.
4.

inrt"nd;;;;;

Recursos destinados a cuestionar ra destimacin


de una soricitud cuando er

particurar hava oprado por ta apricaco

"rrii.n.i"-iiii.il.i

negativo.
Procedimientos en tos cuares ra trascenei.i.
i;-'i..rlin"nn.r
no pueda
repercutir directamente-en administradoi
airtirtr.ili i.-tii--*rio, mediante ta
limitacin, perjuicio o afechcin riut
io.res o derechos regtimos.
Todos los otros procedimientos a instancia
de parte.no

sujeto,

airirrn.o negativo
taxativo contemorado-en er artcuro sijuinle,
sbvo ro;
de peticin
graciable v de consurh que se
rgen r
ieguracion?sp-JJffiinn"r.

ilffiHros

(177) El artfolo 33 de la Ley del


Procedimiento Administra-tivo Generar
No 27444,fue derogado por
ta novena disposicin. transiton:a, compre;;t"ri;
' -"*''- y finar de ra Ley der srencio Adminisfravo
No 29060, pubticada et 7 de jutio
" ZO2.
(178) En la presente edcin^el autor
desanolla los coMENrARlos A l.^
LEy DEL stLENcto ADMINrsrRATrvo No 29060,
p"."rtrcuio,
obra. Dichos comentarios_artrcuro
se ubin

."g*i" a

"n

metooo

l" ,"c"idn oe anexos.

exeg!',;o

en ra presente

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

I
34.r

ARTCUrc 34.. PROCEDIMIENTOS DE EVALUACN


PRE\rlA CON SIIENCIO NECTATIVO
Los procedimientos de evaluacin previa estn suietos alsilencio negativo cuando
se trate de alguno de los siguientes supuestos:
34.1.1 Cuando la solicitud verse sobre asuntos de inters pblico' incidiendo en

la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el


sistemahnanciero y de seguros, el mercadode valores, la defensa nacional
y el patrimonio histrico cultural de la nacin.
34.1.2 Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos en el caso del numeral 2 del artculo anterior.
34.1.3 Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligacin de
dar o hacer a rgo del Estado.
34.1.4 Los procedimientos de inscripcin registral.
34.1.5 Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad
de silencio administrativo.
34.2 Las autoridades quedan facultadas pan calificar de modo distirto en su TUPA los
procedimientos cmprendidos en los numerales 34.1 .1 y 34.1.4 cuando aprecien que
ius efectos reconozan el inters del solicitante, sin exponer significativamente el

inters generaloTe}(rsol.

ARTCUIO 35.. PLAZO UA<INO DEL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO DE EI/ALUACN PREI/IA
El plazo que transcurra desde el inicio der.tn procedimiento administrativo de evaluacin
prvia tra'sta que sea dictada la resolucin respectiva, no puede exceder.de.tre_inta (30)
bas hbiles, ialvo que por ley o decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo

cumplimiento requiera una duracin mayor.

ANTECEDENTE

Art.51

LNGPA.

CONCORDANCTAS INTERNAS
Art.33
Art.34
Arl.142
Ar1.207.2

Procedimiento de evaluacin previa con silencio positivo


Procedimiento de evaluacin previa con silencio negativo
Plazo mximo del procedimiento administravo
Plazos pan la interposicin y resolucin de recursos administrativos

(129) El artculo34delaLeydel ProcedimientoAdministrativoGeneral No27444, fuederogadopor


la novena disposicin transiloria, complementaria y final de la Ley del Silencio Administrativo
No 29060, publicada

el 7 de julio de 2007.

(180) En ta presente edicin, el autor desanolla los COMENTARIOS A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTMTIVO No 29060, artculo por artculo, segn el mtodo exegtico utilizado en la presente
obra. Dichos comentarios se ubican en la seccin de anexos.

Juan Carlos Morn Urbina

couENTARros

Esta norma conene la especificacin que todo procedimiento


de evaluacin previa

iniciado a instancia del administrado, pue extenderse


como mximo hasta treinta
das hbiles desde su nicio oficial hasta la resolucin
" l" pr"r" .orio" llamada
a resolver' si algrln procedimiento necesitase contar
con un ptazo ma/i tenora contiar
con una norma con rango de ley que lo excepte de
esta norma.

Por su propia naturareza. no. es de aplicacin a ros procedimientos


especiares
contemplados en la ley (sancionador y trilaterat que se
cihen pi'.'pr"pos prazos
que le fija su naturaleza y estructura interna.

anrculo

ge.. EGAIIDAD DEL pRocEDtmtEltro

36'1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos

se establecen exclusivamente mediante decreto.srryrgmo o norma de mayor jeraiquiinorr.


de ra ms
arta autoridad regionat, de rdenanza Municipa'de
;in
;;r
fiturar de ras
entidades autnomas conforme a la constiticon,-iern
iu'Lrrnr". Dichos

procedimientos debe.ser compendiados y

sistemati;;J ;;

;ii.;;r ;;

Procedimientos Administrativoi, aprobado para cada


entidad.
36'2 Las entidades solamente exigirn a los administrados el cumplimiento
de procedimientos, la presentacin de-documentos, elsuministro
ae Normacn
por derechos ae t1flla9ion, siempre que.cumpran
".ip.o
con toi r.luiriios previstos
en
el numeratanterior. lncune en resfonsabtd;db
de modo
diferente, realizando exigencias aios administrados
nera e'eiio. ."ro..
36'3 Las disposiciones concernientes a la eliminacin de procedimientos
o requisitos
o a la simplificacin de los mismo!, podr1 aprou.o poi
nriorurion ruriiiii
Norma.Regionar de rango equivarite o Decreto de
caHa,!.n
trate de
entidades dependientes-det Gobierno central,
;ni'1., o
respectivamente,

ilto;Jil;;.ede

c"bd;;

,.

ro.

ANTECEDENTES
Arts. 18,23
Arl.12

D. Leg. No 757.
D.S. No 094-92-PCM.

CONCORDANCIAS D(TERN.AS
Ley No 29060
R. No 027+2007/CAM-|NDECOP|

Ley del Silencio Adminisbavo


Lineamientos de la Comisin deAcceso alMercado
sobre
Simplifi cacin Administava

CONCORDANCIAS INTEBNAS
T.P.Art.lV
Art.29
Art.39
Art.40
4r1.41

{rt.42

AtLM
Art.45

1.1

Principio de legatidad
Defincin de procedimiento administrativo
Requisitos para la realizacin del proceimiento administrativo
Documentacin prohibida de solicitar
DoqJmentos
Presuncin de veracidad del procedimiento adminisbativo
Deredro de bamitacion
Lmite de los derechos de hamitacin

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

M.47
Art.57
ArL75.4

M.169

Reembolso de gastos adminisfavos


Suministro de informadn a las entidades
Deber de abstencin de solicitar documentos no previstos en la ley
Solicitud de pruebas a los adminisfados

couENTARtos

El principio de legalidad en el Derecho Administravo tiene en este artculo una


aplicacin cabal para limitar la sobrecarga de procedimientos sobre los derechos de
los ciudadanos, el encarecimiento de los procedimientos y la sobrecarga de exigencias
a los administrados. Se trata de un primer lmite, establecido en funcin a la exigencia
del rango normativo para que se aprueben los procedimientos, los requisitos para los
trmites y los costos administrativos de los mismos.
por esta disposicin, la existencia de los procedimientos (esta referido a la organizacin de un procedimiento dentro del nivel general, puesto que los especiales requieren
ley), el establecimiento de los requisitos para los trmites y la ftjacin de los costos del
predimiento deben tener fundamento normativo en las siguientes disposiciones:

En caso de entidades de gobiemo central: decreto supremo.


En caso de entidades de gobiemos regionales: Resolucin de la ms alta autoridad

regional.

En caso de entidades autnomas constitucionales: resolucin de su tiiular.


En caso de municipalidades: ordenanza municipal.

La reserya jurdica no solo importa un nivel jurdico reservado para la fijacin de


procedimientos, requisitos y costos, sino la garanta de seguir un procedimiento complejo conformado por varias voluntades conformes para lograrlo.
Para convertir esta norma en jurdicamente perfecta, contiene la previsin de san-

cin y responsabilidad a los funcionarios y servidores que realizan exigencias fuera


del marco legal comentado, lo que se tramita conforme a lo previsto en el artculo 239
de la ley.
Finalmente, la misma norma contiene una flexibilizacin de la regla al permitir que
cuandose trate de reducir procedimientos, costos o simplificar requisitos, las entidades
no requieren seguir la exigencia mxima, sino que es procedente que se realice por
normas administrativas de menor jerarqua (resolucin ministerial, decreto de alcalda
y norma regional administrativa). Aqu se trata de una delegacin atribuida por la propia ley a las entidades adminislrativas para acelerar la reduccin de cargas y costos
administrativos a la ciudadana.

ARTCULO 37.. CONTENIDO DEL TPCO NCO OE


PROCEDIM IENTOS ADMIN TRATIVOS

Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobacin, segn el caso, de


su Texto nico de Procedimientos Administrativos, el cual comprende:

Juan Carlos Morn Urbina

1'

Todos los procedimientos de iniciativa


de parte requeridos por los administndos
de cuarquier
rgano de ra enridad,_.:rllll q,ii'es'exigencia
;,'il';;spardo resar, el
cuat deber consignarse-eriresmente
en e'rp,oli;d;, de ra fecha
de
publicacin en el Diario Ofiial.
para satisfacer sus intereses
o derechos

2'
3.
.
4'
_
5'

ms*ri;i,-riirijirilrt"

La descripcin clara y taxativa de


todos los requisitos
ve e^r5ruvo
exigidos P(
para la realizacin
completa de cada prcedimiento.
La carificacin de cada procedimiento
segn_conesponda entre procedimientos
evatuacin previa o OL aproni"in aiiomtca.
9.
En el caso de procedimienios de evaluacin
previa si
er s'
elsilencio
orrrir.,r( administrativo
r'v'ru
aplicable es negativo o
Los supuestos en que prooede-el pago
de derechos de tramitacin, con
indicacin
de su monto v rory'a d paso. Er r,;;
con
reracn
a la UtT, pubticndose en lis entaei
en monea
Las vas de recepcin adecuadas para
acceder a los procedimientos contenidos
en tos TUpA, de acuerdo a to sdu&-po,
tos artici rr"i, !guienres de ta
presente Ley.

positivo.

;;;;'J. ilJrl*

6'
'
_
8.
7

;;rl!;:

La autoridad competente para resolver


en cada instancia rvr
del procedimiento y los
recursos a interponerse pra acceder
a

ellas.

offi,:"ril:Hlil:$l;,i:lr

empteados

ur.nii

'vv

ta rramftacin

detrespecrivo proce.

El ruPA tambin incrur ra reracin


de aqueilos servicios. pqetados en
excrusividad por
las entidades, cuando el aminii-rao
nii'ii-. porbitdd de obtenertos acudiendo
otro lugar o dependencia- se precisir
.*"r..i.to r .lli l pi.uirio .n ro, incisos 2,a
6, 7 y 8, anteiiores, en loqrie iuei, ;pli;;tEt
l,
Los requisitos v condiciones para la. prestacin
de los servicios por las entidades
sern
fijados por decieto supremo i.trrnJJ p"iliijresoente
der consejo de Ministros.
Para aquellos servicios q::.lo sean prestados
en exctusividad,

Resotucin der Titurar ddr.etiego

:;;:ff:i;?ros

cuares eein

eiitiece:

seiL-init.

ras entidades a travs de

requisitos y costos conespondientes


n noo para que sean de pbrico

ANTECEDENTES
Arl.21
Arts. 11,'t3

D. Leg. No 757.
D.S. No 0%-92-PCM.

CONCORDANCIAS D(TERNAS
D,S. No01&2001_PCM

D.S. N0 088-2001-PcM

?':f,1.:l
ilSlrir en tos _Textos nicos de procedimienros
Ad miniskativos procedimiento para
pa r- faciltar
aciltai;;1.;
acceso de
q*:i'j?- tl informacin o, J.ni;pl[i!

R. No 0274-2007/CAM_NDECOP|

?:'tr*': j:l1lgl"TjPj:::rre;;;;"..v
rldad^es p bticas no empresa ria te!
::ilg:
_q?
jxglt^.,racomisin;";6;;iosobre
H:l::

CONCORDANCIAS INTERNAS
Art.30
Art.34
Art.38

Califi cacin de procedimientos


adminstrativos

rroceotmento de evaluacinprevia con


- -" silencio
neoativo
-"-'lYrv "wvu
Aprobacin y ditusn delfUR

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Requisitos para la realizacin del procedimiento administravo


Requisitos de los escritos
Rejhs generales para la recepcin documental
Obervaciones a la documenbcin presentada

Art 39
Art.113

M.119
Art.125

Empleo de formularios
Recilrsos adminishativos

M.154
Art.207

couENTARtos

El contenido establecido en esta norma para los TUPA pretende corregir algunas
de las deficiencias mostradas por el rgimen aplicado por las normas de seguridad
a la inversin privada, y que no logr simplificar la Administracin Pblica. Con estias
mejorar Ia previsibilidad de las acciones administrativas y procedivariantes se
"itirn"
mientos, tendiendo a qe estos ltimos sean no presenciales (no requieran la presencia
personal de los administrados).
En principio, debemos mencionar que el contenido de los TUPA se ha integrado
por dos elementos:

Los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para


satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier
rgano de la entidad.

Los servicios prestados en exclusividad por las entidades, cuando el administrado


no tenga la posibilidad de obtenerlos acudiendo a otra dependencia.

En cuanto a los procedimientos de iniciava de parte, el contenido debe concentrarse en:

La descripcin clara y taxativa de los requisitos exigidos para la realizacin com-

La calificacin de cada procedimiento, segn sea de aprobacin automtica,


evaluacin previa con silencio positivo o evaluacin previa con silencio negativo.
para el efecto debe tenerse en cuenta que la mayora de procedimientos deben
ser automticos y de silencio positivo, por as corresponder en funcin del principio
de privilegio de controles posteriores (art. lV 1-16).

Los supuestos en que procede el pago de derechos y la forma de hacerlo. Para

pleta de cada procedimiento para lo cual debe tenerse en cuenta los criterios
bstablecidos en el artculo 39 para conformar los requisitos de lds procedimientos,
la documentacin prohibida de solicitar (art. 40), y los documentos sucedneos
que son obligatorios de recibir para las entidades (art. 41). Cuando se dice para la
realizacin completa, quiere decir que la Administracin no puede solicitar otros requistos para resolver el caso, sino que debe resolver solo con esa informacin-

este efecto debe tenerse presente la exigencia de legalidad para la fijacin de tasas
(art. 36), las exigencias para la procedencia de cobro (art. 44 y 45) y las formas de
cancelacin previstas en el artculo 46 de la Ley.

Las vas de recepcin en cada caso, contemplando las alternativas de receptora


previstas en el artculo 119 de la Ley (en los propios rganos administrativos, en
ios rganos desconcentrados, en las autoridades polticas del Ministerio del lnterior,
en las oficinas de coneo o en las representaciones diplomticas).

Juan Carlos Morn Urbna

'

La auioridad competente para resolver


cada instancia del procedimienlo, identificndoro por su cargo y ros recursos que proceden
en cad
pr""uponiendo
almximo las posibilidades de recunnca previsibles.

."*,

'

Los formularios que se empleen durante la


tramitacin del procedimiento, los
mismos que eran de libre reproduccin por
los administrados.
El congreso de la Repblica, agreg en la parte
final de este artfculo un tratamiento
legal para dos supuestos de costoi airn"totuo.
distintos pero conexos a las tasas
por procedimientos administraiivos:

i.
i'

Las tasas por servicios excrusivos prestados por

ra

Admnistracin; y,

Los precios pblicos por servcios prestados por


las entidades pblicas no
empresarales.

Las tasas por servicios excrusivos prestados por

ra

Administracin

El ruPAtrambin debe contener la relacin


de los servicios prestados en exclusividad o en condicin de monopolio por las entiJades,
con g
de tos requisitos
paa su

obtencin,
"."riin
t9: tugares de atencin
a i"lorinirt ados, y
los formularios que "".",,:_1"pudieran !^"
ser empleable"l

!:::,

"f"rto.

Este agregado se dirige a superar una diferencia


operativa existente entre procedimientos administrativos iormaliiados y las
activida"'" pr""t""o'n-als entregadas a
los ciudadanos por ra Administracin ptiLli,-cuando,
en rearidad, ambos constituyen
servicios administrativol s_ujetos
econmica (tasas). como es sabdo,
el procedimiento administrativo "se"o.'p"n"tin
caracteza por curminar'en ra'eipeoicin

de un
pronunciamiento o acto,adminiskativo por
parte de alguna entidad de la Admnistra_
cin Pbrica, por ejempro, er otorgamienio
rn" autorizacin o ra concesin

de un
permiso o licencia' Estas actuacioes
tenen un contendo proceoimental. por
su parte,
los servicios que ra Administracn pbrca pueoe
bri";;;;;;r/""Lo"r, no se encuentran en funcin a procedimentos, e importan
ra ejecucin
materiales por
parte de la entidad que.se agotan en
su propia ejecucin. Ejempros de estos
servicios
monoplicos son por ejempro, ra venria de
a'ocumentacin especiarizada, estadscas
o investigaciones producidas por la entoaJlta
expedicin de pranos que posea, en
condicin de exclusividad o monopolio.

d;";

Por ello, teniendo en consideracin que la


finalidad del rupA es brindar informacin que facilite la relacin del ciudadano-nla
eoministracin pblica, dotndola de
transparencia yseguridad, se prcpone incruiien
octrosruera
concemiente
a los servcios que la Administrcin pr:l'onda
en condicn de exclusividad o
monopolio.

re#"

sin embargo debemos advertir que ra incrusin


de ra categora de servicios mono_
polios, no autoriza a ras endad"r g"n"i"i'servicios
o prestaciones no autorizadas
legalmente o en aspectos distintos " ,,
institucionI.

"

"Ul"to

Los precios pbricos por servrcios prestados


por entidades der Estado bajo
personera no empresarial
El artcuro finarmente estabrece que para
aquelros servicios que no sean prestados

en condiciones de exclusivida-d.-, se i"qie


pliego que tas establezca y ta ditusn

dntar con una resolucin del tular del

L*JJn"n,".

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

La mencionada inclusin nos ubica ante el tema del precio pblico, esto es, la contrapreslacin pecuniaria por la prestacin de servicos o la realizacin de actividades
de las endades estatales, dentro de un rgimen de derecho pblico, cuando sean
prestados a solicitud de los administrados pudindolos obtener tambin del Sector
Frivado. Por ejemplo, los servicios de estacionamiento, la venta de entradas a espectculos pblicos, la venta de publicaciones, la prestacin de servicios de investigacin
por parte de las universidades pblicas' etc.
Tanto la tiasa administrativa como el precio ptiblico son ingresos pblicos provenientes de la entrega por parte de la entidad pblica de ciertos bienes o servicios, pero
mientras en el precio la relacin se establece de manera voluntaria (contractual), en la
tasa, existe la caracterstica del monopolio y la coactividad propias del tributo.
En tal sentido, las caractersticas diferenciales de estos precios pblicos son los
siguientes:

La prestacin del servicio o la entrega de bienes por parte de una entidad estatal

La prestacin del servicio o entrega del bien es susceptible de ser prestado


por el Sector Privado, por lo tanto la peticin del administrado se basa en su
mera voluntad generando una relacin contractual (libre concurrencia con el
Sector privado). No obstante por el principio de subsidiaridad a que est sujeto
el Estado, debe contarse con una norma legal que le habilite a la realizacin

se realiza siempre bajo un rgimen de derecho pblico (no se trata de una empresa
del Estado).

de esta actividad comercial, y adems solo debiera proceder cuando se evale


que su realizacin no impacta negativamente en el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales, ni implica riesgo de deterioro del equipamiento e
infraestructura fsica en perjuicio del patrimonio del Estado.

La contraprestacin entregada a la entidad es un ingreso no tributario, por lo tanto


est sujeta a reglas propias, a la libre competencia, diferente de la tasa que es
impuesta coactivamente por la Administracin (voluntariedad de la obligacin).

Complementariamente a esta disposicin ha sido dictado el Decreto Supremo


No 0gg-201-pCM previendo algunas normas complementarias para la percepcin de
los precios pblicos. De conformidad con el artculo 1 de la citada norma, se esablece
que a efectos de desarrollar actividades de comercializacin de bienes y servicios y
efectuar los cobros conespondientes a los ciudadanos, las entidades requieren contar
con autorizacin de ley expresa. Adems, el artculo 2 del Decreto Supremo No 0882001-PCM dispone que a fin de aplicar el cobro conespondiente por concepto del
servicio prestado, el Tltular de la entidad debe aprobar una resolucin que establezca
los siguientes requisitos: (i) la descripcin clara y precisa de los bienes y/o servicios
que son objeto de comercializacin por parte de la endad; (ii) las condiciones y limitaciones para su comercializacin si las hubiere; y (iii) el monto del precio expresado
en porcentaje de la UIT y su forma de pago. Dicha resolucin debe ser publicada en la
misma oportunidad en que se publica el TUPA de la entidad conespondiente.

Juan Carlos Morn Urbina

Descripcin del proceso para la elaboracin del TUpA


_. ._fhora bien, ruego de ro mencionado, es necesario searar que ra eraboracin der
TUPA por cada entidad estatal, puede d'ividirse
en cinco etapas tecnicas sucesivas,
conforme se describe a continuacin:

a'

ldentificacin de los procedimientos y servicios administrativos


exclusivos a cargo
de cada entidad.

b. Anlisis y simprificacin de ros requisitos exigidos para cada procedmiento.


c' Revisin der costo de ras tasas apricabres a c.adaprocedimiento.
d. calificacin der procedimiento, segn conesponda a ra modaridad de aprobacin
automtica o de evaluacin previa.

e'

calificacn de los procedimientos de evaluacin previa,


segn se aplique el silencio
positivo o el negativo.

La identificacin de procedimientos y servicios administrativos


exctusivos de

cada entidad

El objeto de esta etapa consiste en identificar ros procedimientos


que por sus
caracterGticas conesponden ser incluidos en er rupA, y,'post"iio*"nt",
definir si los
jusfican
mismos
objetivamente su subsistencia.
Con el objeto de determinar los procedimientos que
deben encontrarse inctuidos
en elTUPA, cada entdad pblica debe identificar
aquellos procedimientos administrativos susceptibres de ser iniciados por ros administrado,
a inicativa
de parte) con et objeto de que res sea reconocido,
*"ijit
erliiunciamento ue
cualquier rgano de la entidad, el libre ejercicio de
sus o"*"o" r"tivos o ntereses
legtimos previamente establecidos.

(rd;il;tos

Al respecto, sobre las caractersticas de los procedimientos


que deben ser incluidos
en los Textos nicos de Procedimientos Administravos
de cada entidad, cabe citar lo
dispuesto en ef artculo 30 de la LeyNo27444"Los procedmientos
administrativos que,
por exigencia legal, deben iniciar los administradosante
ls enl-"d"";;* satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme
a las disposciones del presente

captulo en: procedimientos de aprobacin automtica


o oe evaluacin previa por ra
entdad, y este rtimo a su vez sujeto, en caso d9
farta o" pr**"riento oportuno,
a silencio positivo o sirencio negtivo. cada entidad
ss ficeoimientos en
su Texto nico de Procedimiens Administrativos "enar
- TUpA, siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento".
De lo expuesto, podemos observar que nicamente
.los procedimientos
administralivos

deben ser incruidos en er rUpA


que cumptan con las siguientes exigencias:
i) contar
con base legar vigente; i) ser un piocedimLnto
a instan" e un
y, iii)
debe ser un procedimiento

necesriamente

"c-rinistrado;
seguido por
satisfacer
o ejercer sus intereses legtimos o derechos
"r "iuoJ"no'p"r,
especficos.

con relacin ar primer requisito, erartculo 36-de ra Ley


No 2T444prescribe que
los procedimientos, requisitos y costos administratvos
se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o nrma de mayor jerarqua,
norma de la ms alta autoridad

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

a=r'

autnomas
regonal, ordenanza municipal o decisin del titular de las entidades
procedimientos
que
los
puede
notar
co-nforme a la Constitucin. En tal sentido, se
por ley, sino que, la exiadministrativos no necesariamente deben ser aprobados
normas reglamentamediante
aprobacin
la
con
satisface
se
gencia de legalidad
del pliego de los
titular
del
resoluciones
o
Supremos
Decretos
los
sn
.o,,..o
".,
organismos autnomos.
ser seguido a instancia
En cuanto al requisito referido a que el procedimiento debe

50 de la Ley No 27444'
del administrado, debemos sealar lo dispuesto en el artculo
jurdica
que cualquiera sea su
o
"la
persona
natural
f cual el administrado es
procedimiento
administravo'
el
en
participa
""g"
procedimental,
cafcacn o situacin
se somete
administrado,
como
procedimiento
en
un
intrviene
Cuando una entidad
que
los dems
y
deberes
1". nor*"" que lo disciplinan en igualdad de facultades

"administrados".

administravo en
No solo los particulares pueden participar en el procedimiento
solic1en el repblicas,
cuando
calidad de administrados, sinb tambin las entidades
someterse
deben
por
la
cual,
razn
inters,
conocimiento de algn derecho o legtimo
administrados'
dems
los
a
a las normas que regulan
administracon relacin a la ltima exigencia mencionada, los procedimientos

a aquellos iniciados
tivos comprendidos en el TUPAde cada entidad, corresponden
subjetivo reconociderecho
algrin
de
titulares
de
calidad
for tos administrados en
debe ser personal,
que
adems
legtimo,
inters
un
de
o
po,'
ordenamiento,
el
o

actual y probado.
en el TUPA de
En virtud de lo sealado, los procedimientos que deben incluirse
legtimamente prointers
o
un
subjetivo
derecho
un
a
responden
tanto
en
la entidad,
no se encuentra
tegido, tienen carcter reglado; es decir, su concesin o denegacin
conforme
que
se
desenvuelve
sino
competente,
ente
libiada a la discrecionatiad del
previstos por
los
requisitos
de
y
cumplimiento
del
legalidad
de
a un estricto examen
en el TUPA se
las normas en la materia. En tal sentido, los procedimientos incluidos
de todos los
del
cumplimiento
cual,
el
segn
Gn pol' el principio de predictibilidad,
certera de
bastante
conciencia
una
puede
tener
el ad'ministrado
,"-quiSto"
procedimiento.
"iigiOo",
el
en
que
obtendr
se
final
rJsufiado
cul ser el
pueden estar suEn otras palabras, los procedimientos incluidos en el TUPA no
procedimientos
aquellos
consecuencia,
En
entidad.
la
Ae
etos a AsreconatiAaO
se encuentran
discrecionalidad'
de
un
mbito
con
cuente
que
Administracin
la
Ln los
la
entidad.
de
caractersticamente excluidos del contenido del TUPA
los reAhora bien, una vez identificados los procedimientos que cumplan con
quisitos anteriormente mencionados, la Administracin deber realizar un anlisis
parte del
oO"tiuo que permite sustentar la inclusin de dicho procedimiento como
y
con el
prctica
compatibilidad
relevancia
su
de
contenido ei fUpR, en funcin
inters pblico.

En adicin a lo sealado, el TUPA debe incluir los servicios administrativos


que, con carcter exclusivo, son prestados por una entidad especfica, cuando
Los
no tienen la posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia.

iuan Carlos Morn Urbina


procedimientos que no son prestados en excrusividad por
ra entidad, no deben
formar parte de su TUpA.
Anlisis y simplicacin de ros requisitos exigidos para cada procedimiento
Una vez realizada la identificacin de los procedimientos que deben
ser incorpo-

rados en el TUPA, la autoridad debe determinar la necesidao y titiaaa


de la documentacin e informacin exigida a tos administrados para cada uno de los procedimientos,
a efectos de obtener el pronunciamiento correspondiente.
Con la finalidad de definirlos requisitos exigidos para los procedimientos,
se deben
seguir los siguientes criterios contemplados e los rtculos 39, 40 y 41de
la Ley del
Procedimiento Administrativo Generai:

a'

b'

c.

Analizar la necesidad y relevancia de cada uno de los reguistos exigidos,


con el
objeto de que la entidad pueda emitir fallo respecto a lo solicitado. para
io cual,
se debe optar por aquellas altemativas que mejor concuerden con el principio
de
simplicidad.
ldentificar el fundamento legal de cada uno de los requisitos exigidos
aplicables,
a fin de elimnar aqueilos que carezcan de sustento normativo eipreso.
sobre er
particular, debe destacarse que esta exgencia ha sido prevista,
especficamente,
con el fin de evitar que las entidades de la Administracin tradtional incorporen,
durante la elaboracin del rupA, requisitos no contemplados en ninguna
norma
legal o reglamentara.
Determinar la capacidad real que poseen las entidades para procesar
la infor_
macin proporcionada por los administrados. Un aspecto'relevante
a efectos de

discriminar aquellos requisitos que deben ser exigidos para cada procedimiento,
se

encuentra directamente relacionado con la caiaidad que po""" l"


Administracin
para procesar dicha documentacin, a fin de evitar la capiura
de informacin que
no pueda ser analizada debidamente o que sea excesivamente
costosa, sin que
ello afecte la decisin final sobre el procedimiento.

d'

Respetar el impedimento referido a solicitar informacin prohibida


legalmente,
segn lo previsto en el artculo 40 de la Ley No 22444, a"i como
cumprir con la
exigencia legal de admitr los sucedneos dcumentales en lugr
de documentos
oficiales o autnticos, en los trminos explicitados por el artcilo
t o" t" misma
nofma.

La revisin del costo de tasas del procedimiento


La tercera etapa de la elaboracin de los TUPA consiste
.
en realizar una revisin
de los aspectos involucrados en la determinacin de los
v ."" aplicables a
los procedimientos administrativos:

*.t*

Anlisis sobre la procedencia del cobro de la tasa.- con la finaridad


de establecer procedenca
la

del cobro, la entidad aeoe

teneijr"r"ni"

los criterios

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

previstos en los artculos 44ost),

y 45fet

de la Ley No 27444,|as cuales se en-

cuentran referidas a:

a.

La necesidad de contar con una habilitacin previa en una norma legal para exigir
el cobro de tasas, como derechos administravos:

Tomando en consideracin que, en principio, los procedimientos administrativos


deben regularse conforme al criterio de gratuidad procesal, la Administracin solo
se entender facultada para gravar a los usuarios mediante tasas la realizacin de
algn procedimiento administravo, cuando se le haya habilitado expresamente
pira eito mediante una norma legal que faculte el cobro de dicha exacciones. Al
respecto, debe sealarse que en nuestro ordenamiento, se encuentran excluidos
de L posibilidad de cobrartasas, los procedimientos inherentes a las funciones de
la Rdministracin Pblica y los que impliquen el ejercicio del derecho de peticin.

(181) Articulo 44.. Derecho de tramtacn


44.1. procede estrablecer derechos de tramitacin en los procedimientos administrativos, cuando
su hamitacin implique para la endad la prestacn de un servicio especfico e individualizable
favor del admi;istradd o en funcin del costo derivado de las actividades dirigidas a analizar
lo solicitado; salvo en los casos en que existan tributos destinados a financiar directamente las
actividades de la entidad. Dictro costo incluye los gastos de operacin y mantenimiento de la
inaestructura asociada a cada procedimiento.
para
44.2. Son condiciones para la procedencia de este cobro: que la endad est facultada
exigirlo por una norma con rngo de ley y que est consignado en su vigente Texto Unico de
Procedimientos Administravos
establecer cobros por derecho de tramitacin para procedmientos iniciados de
oficio, ni Ln aquellos en los que son ejercidos el derecho de pecin graciable o el de denuncia
que deban ser conocidas
nte ta entiOaO'por infracciones funcionales de sus propios funcionarios o
por las Oficinas de Auditorla lntema.
44.4. No pueden dividirse los proCedimientos ni establecerse cobro pof etapas.

14.3. No pmcede

44.5. La entidad est obligada a reducr los derechos de tramitacin en los procedimientos administrativos si, como producto de su tramitacin, se hubieren generado excedentes econmicos
en el ejercido anterior'
44.6 Medante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro
de Economa y Finanzas se pfecisar los criterios y procedimientos para la determinacin de los
costos de los procedimientos y servicios adminstravos que brinda la Administracin y para la
fijacin de los derechos de tramitacin.
(182) Articulo 45.- Llmite de los derechos de tramitacln
4S.1. El monto del derecho de tramitacin es determinado en funcin al importe del costo que su
ejecucin genera para la endad por el servicio prestado durante toda su tamitacin y, en su crso,

pbr el cosio real e produccin de documentos que expida la entidad. Su monlo es sustentado
por el funcionario a cargo de la oficina de admnistracin de cada entidad'
Cuando el costo sea superior a una UlT, se requiere acogerse a un rgimen de excepcin, el cual
. ser establecido mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros
y el Ministro de Economa y Finanzas.
4S.2. Las entidades no pueden establecer pagos diferenciados para dar preferencia o tratamento
especial a una solicitud distinguindola de las dems de su mismo tipo, ni discriminar en funcin
al tipo de adminiskado que siga el procedimiento.

Juan Carlos Morn Urbina

b'

La obligacin de realizar la prestacn de un


servicio especfico e individualizable
al particular.

La norma incruye una presuncin, en er sentido que


existe un servicio

de este
tipo, cuando ello implique para la entidad, la realizatinarn"
especial
con relacin al procedimiento injciado por el particurar,
ra qre r"""uuidad
materializa en la
emisin de un ttulo documental que atredita la
exstenciJ ,-n o"r""r,o a favor
particular.
del

c.

No encontrarse comprendido en ros supuestos


de impedimentos estabrecidos en
la tey, tiares como: no cobrar
pro"ediri"nto"-ini"L.;;;i" Administracin
(fiscalizacin' contrgl, supervisin,
"n inspeccin, etc., en pro""nr"nros

para ta Adminstracin (peciones de gracia,


administrativa.

a-

obligatorios

deild"), ;"no" po, instancia

Establecer ra graduacin der morito conforme


ar ordenamiento regar.- una
vez que se ha identificado ra procedencia der
por.
pr""taoo po. ta
entidad, esta debe.proceder a graduar er monto
"ooro
"i "ri"it
de ra tasa
exigida a ros usuarios,
siguendo ros crfterios consagos en erordenam";t"
r"g;i;;;" tarefecto.
La tasa no debe exceder el costo rear der servicio (costo
marginar que genere ra
prestacin del servicio de tramitacin
como unidad cional e el runconamiento
de la entidad, sum.ndore ros gastos de operacin y
mantenimiento de ra infraes_
tructura asociada al.servcio), y en caso der costo'de
io. roirui"rios no pueden
exceder el costo unitario de su produccin.

b. La tasa no debe exceder el monto de 1 UlT.


c' La tasa debe ser sustentada objetivamente medante un informe tcnico elaborado
por la Oficna de Administraci.

d.

La tasa no debe contener pagos diferenciados para


dar preferencia a arguna sori_
citud, ni establecer cobros por etapas.

La calificacin del procedimiento


una vez identificados los procedimientos susceptibles
de ser includos en el TUpA,
as como determinar ra procedencia de imponeruna
tasa por concepto de trmite para
cada proceso, la autoridad debe procedeia calicar
uno J"
a las
siguientes categoras: i) procedimientos o
""a
"o! "onro-e
aprouacion;;t;iliproceoimientos
de evaluacin preva.

Procedimientos de aprobacin automtica

son aqueilos procedimientos instituidos sobre ra


base de la presuncin de vera_
cidad, donde ro peticionado.se considera
desde
en que
se presenta ante la entidad la solictud o eliormulario
"pu"oo cumptiena
toos
los
requsitos
sealados en el respectivo TUpA.

el,i;;;;;r"nto

con el objetivo de permitir la celeridad en la iniciativa


del desarrollo de las actvidades socioeconmicas, se emprea esta
modarid" " pi"""oir""i1, sustituyendo
ntegramente ras tcnicas de autorizacion
y'"iiori=""ones) por
lricencias,
una comunicacin debidamente documentaa
el nido oe la
social o econmica der particurar. En ese.sentioo, ta pGtad
"t";; se encuentra
de ra Administracin
dirigida exclusivamenle a realizar rn ontioi
iosterior e las activiaes ejercidas por

g"*ir*

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General


los particulares -en atencin a ellos no se encuentran sujetos a una utilizacin previaexciusivamente a posteriori y, en su caso, prohibir la actividad si se comprueba la falta
de los presupuestos para estar habilitado a ejecutar la acvidad o la idoneidad de la
informacin o documentacin proporcionada. Cabe resaltarque, mediante la aplicacin
de esta categorfa se eliminan los procedimentos tradicionales para dar paso a una
simple comunicacin documentada desde el exterior, en vez de documentarla durante

el procedimiento.
Asimismo, en vez de que los procedimientos sean substanciados por el administrado dentro de la Administracin, los informa e instruye desde fuera, al presentar toda
la probanza necesaria con su solicitud.
Con la calificacin de procedimientos de aprobacin automca, los procedimientos
anteriores de permisos y autorizaciones, se convierten en simples asos del inicio de
actividades.

Procedimientos de evaluacin previa


Los procedimientos de evaluacin previa o verdaderos procedimientos administrativos se caracterizan por ser aquellos que requieren, de la realizacin de acvidades
de instruccin, substanciacin, y probanza, con la finalidad que se emita un pronunciamiento sobre la solicitud presentada y admitida.

Como caracterstica inherente a este tipo de procedimiento, la peticin materia de


solicitud queda en expectativa hasta que la autoridad conespondiente resuelva el tema,
constituyndose por esta caracterstica, en un mecanismo de control ms riguroso de
las actividades sociales y econmicas de los integrantes de la colectividad; toda vez que
no podrn ejercer dicha actividad hasta que se les autorice expresamente para ello.

Calificacin de los procedimientos de evaluacin previa segn el silencio


aplicable
Una vez realizada la calificacin entre los procedimientos de evaluacin previa y
los de aprobacin automtica, la entidad debe seleccionar los primeros y establecer si
al trmino del plazo para el pronunciamiento sin haberse emitido una decisin expresa,
se entender aplicable el silencio administrativo positivo o negativo.
Sobre el particular, cabe mencionar que toda vez que el numeral 4) del artculo
33(r$) de la Ley No 27444 eslablece que estn

(.183)

sujetos al silencio positivo todos

Artculo 33,- Probedlmiento de evaluacin prevla con sllenclo positivo


Los procedimientos de evaluacin prea estn sujetos a slencio positivo, crando se trate de

:.

algunos de los siguientes

':

supuestos:

1.

Solicifudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que
mediante ella se transfiera facultades de la administracin pblica o que habilite para realizar
actividades que se agoten instantneamente en su ejercicio.

Z.

Recursos destinados a cuestionar la desesmacin de una solicifud cuando el particular haya

optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo.


procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda repercur directamente en administrados disntos del peticionario, medianie la lmtacin, perjuicio o afectacin
a sus intereses o derechos legtimos.

3,

Juan Carlos Morn Urbina

los procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio


negatvo en los
supuestos taxativos contemplados en el artcuf 34 de la menconJda
bfl'r), se

puede deducir que la regla general aplicable a los procediri"nt.


rinistrativos de
evaluacin previa es la delsilencio administravo poiiwo y ta
la aplicacin
del silencio administrativo negativo. Por tanto, ante el trascurso
""*p"ion
"" establecido
ei r"=o
sin que la Administracin pblica se haya pronunciado
se entender
de aplicacin el silencio administravo ngaiivo solo en "*pr"."r"lt
oun" peicion encaje en
alguno de los siguentes supuestos de cacter taxativo:"""t

a'
b'
c'

Cuando la solicitud verse sobre asuntos de inters pblico, incidendo


en la salud,
medio ambente, recursos naturares, ra seguridad ciuoaoana,
et sistema financiero
y de seguros, el mercado de valores, b dfensa nacionat y
p"trhonio histrico
cultural de la nacin.
"t
Cuando cuestionen otros actos administravos anteriores, salvo los
recursos que
cuestionan la desestimacin de una soricitud por sirencio negativo.

Cuando hayan sido estructurados como procedimientos trilaterales y


aquellos
procedimientos que generen obrigacin de dar o hacer
a cargo "i r.t"oo.

d. Los procedimientos de inscripcin registral.


e. Aquellos a los que, en vrtud de ra rey expresa, sea aplicabre esta modaridad de
silenco administravo.

En.virtud de lo expuesto, para la calificacin de los procedimientos


administrativos
en funcin al silencio administrativo aplicable en ausencia de pronunciamiento

las reglas antes expuestas son de apricacin obrigatoria p"r r"


entod.

expreso,

4'

Todos los otros procedimentos a instancia de parte


no sujetos al silencio negavo taxavo
contemplado en el articulo siguiente, salvo los procedimentos
'" p.ri"in."""bte y de consultra
que se rigen por su regulacin especfica.

(184) Artculo 34.- Procedimientos de evaruacin previa


con sirencio negativo
34'1 Los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos
al silencio negativo cuando se trate
de alguno de los siguientes supuestos:

34'1'1 cuando la solicifud verse sobre asuntos de inters publico,


incidiendo en Ia salud, medio
ambiente' recursos naturares, ra seguridad ciudadana, ei sistema
fi*;";;;y de seguros, er
mercado de varores, ra defensa nacionar y er patrimonio
n.tori.rrtuoi'iJ' n""on.
34'1'2 cuando cuesonen otros actos administravos anteriores,

salvo los redrsos en el caso


del numeral 2 del artfculo anterior.
34'1'3 Cuando sean procedimentos trilaterales y los que generen
oblgacin de dar o hacer a
cargo del Estado.
34.1.4 Los procedimientos de inscripcio registral.
34'1'5.Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa,
sea apllcable esta modalidad de silencio
administrativo.

34'2Las autoridades quedan facultadas para calificar de


modo disnto en su TUpA los procedimientos comprendidos en ros numerares 34.i.f . y ?4..1.4.,
c""n
que sus efectos
re@nozcan el inters del sotcitante, sn exponer sigiicawament "pie"en

ni"iJi-J"n"r"r.

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

I
38.1

ARTCUIO 3g.. APROBAON Y DIFUSN DEL TE'CrO HICO

DEPROCEDIMIENTOSAD@

(UPA)es aprobado por Decreto


El Texto nico de Procedimientos Administrativos
la's autoridades regionales,
niveide
porlinorra
de mximo
suoremo delsector,

por Resolucin del Titular de organismo constituciode gobierno respectivo'


tnivel
s'egn
utnomo,
ir",ii.
obligadas a publicar el ntegro del TUPA'
estan
entidades
las
aos,
cada
Z{dos)
38.2
sin
emblrso, podrn hacerlo anles, cuando
tutar;
mismo lo ameriten. El plazo
prod.ucidaJen-el
iiroinCrciones
del mismo'
publicacin
ptur de la fecha de-la ltima
y Empresas'PS6E'
EITUp es publicado en el Portal de Servicios al Ciudadano

;i;;;ritip-ri,'r

;;;J!;ii'. dt;r

;.[i'il
;;;;;-di

38.3

y en el Portl lnstitucionaloEe.
'Sin
de su TUPA
oeriuicio de la indicada publicacin, cada entidad realiza la difusin
entidad'
la
de
visible
lgar
en
r.,iirit iu ubicacin
que no lmplique la crea.cin de nue'
38.5 Una vez aorobado el TUPA, tda modificacin
Nrt ii*nto de derechos d'e tramitacin o requisitos' se debe
M"isterialdelsec{or, Norma Regionalde.rango equivalente
r"-.illiii
del Tihiar del orsaismo Attonomo conforme a
poiRerolucin
;
su aprobacin
;;,;i, t,iir eiir.iOeloOiemo respectivo. E casoconErio,
casos se
ambos
En
numeral38.1'
el
en
eshblecidb
,.-ti r"frm almenism
po.r
elnumerall'3:
lo
dispuesto
segn
h
-.,- - -r!-!^--p.i. l. elaboracin delTUPA se procurar evitar la duplicidad deprocedimientos
Pblica.
las distintas entidades de la Administracin

38.4

iii;-.;iirinI.
;;iid
;;;ffi;\iJr,;

iffi ;;ili*.id

;;ilrti"r;en

ANTECEDENTES
D. Leg No 757.
D.S. No 094-92-PCM.

Arl.22
Arts. 32 a 36

CONCOFDANCTAS D(TEFNAS
Lev oue modifica el Art. 38 de la Ley del Procedimiento

Ley No 29091

'mirstratvo CeneralNo 27444 y establece la publicacin

D.S. No 079-2007-PCM

D.S. No 004-2008-PcM

de diversos disposivos legales en el portal del Estado


oeruano v en oortales insfucionales
Lineamle'ntos para la elaboracin y aprobacin de TUPAy
establecen didposiciones para el cumplimiento de la Ley
del Silencio Adminishativo
Reolamento de la Lev N0 29091 que modifica elM. 38 de
y
la Llv del Procedimie-ntoAdministrativo Gssl Nlo l/444
de diversos dispositivos legales en
Jstabce Ia publicacin
'Estado
el oortal del

R.J. N0 234-2001-lNEl

R.M. No 293-2006-PCM
R.

(185)

tf

027+2007/CAI'/-INDECOPI

N,."'"1 ."dificado

peruano y en portales instucionales

,i''ms v orocedimiento tnico's sobre contenidos de


pginas
e entidades pblicas (incluye el TUPA en
'leU
i,inas web)
Pdcedimient para ingreso y publicacin de los TUPAS en
el Portalde servicios al Ciudadano y Empresas.
Lineamientos de la Comisin de Acceso al Mercado sobre
Simplificacin Admin istrativa

por el artfculo 1 de la Ley No 29091 , publicada el 2510912o07

Juan Carlos Morn Urbina

CONCORDANCIAS INTERNAS
T.P.

Art. lV 1.15

Art.29
4rt.48.5
Art.49

Principio de predictibilidad
Definicin de procedimiento adminisfativo
FaCIltad de la PresUencia delConsejode Minsbosde
detec.
tar casos de dupl'xidad de procedimientos min;i&or.
Kegtmen de entidades sin WpA

couENrARros

La competencia para aprobar el TUpA


La Comisin consider necesario mantener la exigencia
de contar con niveles de
aprobacin calificados para los TUPA institucionates,lnt" q-rJ""L"halizarlos
en
cada entidad pblica. La idea que estuvo presente tre'ta
aeperitiiqr" l"r estructuras
admnistrativas ms instucionales pudieian servircomo
un instancilde revisin obj+.
tiva, frente a ros proyectos de TUp formurados por cada
entioa pulica, evitando ras
extralimitaciones y las contradicciones a las regias de la
simprmdJn administrativa.
En este orden de ideas, se aprob que ra competencia
originaria para aprobar ros
Textos unicos de procedimientoi Rmnstratvos de
cada entdad radica en:

'

En caso de entidades de Gobiemo Central (organismos pblicos


descentralizados,
proyectos, progmmas, etc.): decreto supremo.

'

En caso de entidades de Gobiemos Regionares: La


Ley No 22444 mencona que
debe ser aprobada por ra resorucn de r ms arta
aud;dad i"gionar, ra cuar es ra
ordenanza regonar dentro der nuevo ordenamiento
urioim iegin:at, oeanoo a tos
decretos regionares, ra reguracin de ros procedimienios

'
.

".p""i*".
En caso de entidades autnomas constitucignares:
resorucin de su titurar.
En caso de municipalidades: ordenanza municipal.

No obstante reconocer que er rango normativo


exigido para ra aprobacin de ros
TUPAgenera una serie de rigideces qu oincuttan una
mayor institucionalizacn de los
TUPA e.ntre ras dependencia! pbricas, se decidi
mantener esie nuJ'0" nm para ras
instancias der poder Ejecutivo, cuando menos.A parti,
d; "t"-;;j"i"n"i" sectoriar,
los Ministeros tienen a su cargo ra rabor de dai coherencia
a ii'requisitos, tasas,
procedimientos, plazos, sirencio.s, entre otros,
exigibres po.' ,u ."toi ros ciudada_
nos' permitindosere hacer ca.mbios a las propuesias
de ias entias, "moincartas o
suprimirlas, siempre con el objetivo e afianzr tos principis
-pr"uLroad y uniformidad en los procedimientos admnistrativos de
su mbiio. r_amnoiemente, ha sido
frecuente que ra aciuacin de los sectores, no haya
sido ro n"""ri""nte oportuna
con eltrmite conespondiente, debido a que no sun
sues;;i;;" sancin por
el incumplimiento ni tienen incentiuo" p"o su pronta
aprobacin.
Conviene llamar la atencin respecto de dos temas
controvertidos en esta materia: la
necesidad de ratificacin de las ordenanzas que
aprueban TUpA en las Muncipalidades
Distritales y la competencia para aprobar talas
oe los organsmos

autnomos.

Respecto a la necesidad de ratificacin de ras ordenanzas


que aprueban ros TUpA
distritales porparte de la Municipalida ProvincLi
el rndecopi r.t *""ir!.oo su posicin
en el sentido de que ya no es exigible esta ratificacion
ar rraoer

JJo

ffioo

"t

capitulo

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

ll del Decreto Legislativo No 757 (que contenfa la exigencia originalmente) por el Capftulo

I de la Ley yo 27444 (Ver Lineamientos de la Comisin deAcceso al Mercado sobre la


Aprobacin y Publicacin del Texto tlnico de Procedimientos Administrativos-TUPA).
Sin embarg, cabe advertir que -rnayoritariament+ los TUPA directamente aprueban
las tasas a que quedan sujetos los contribuyentes por cada procedimiento, y que a este

respecto, tianto la anterior Ley Orgnica de Municipalidades como la actualmente vigente,


r"qui"ren la ratificacin de las ordenanzas distritales con contenido fibutario por las
Municipalidades Provinciales de su circunscripcin, sin ninguna excepcin. A nuestro
criterio, es necesario que las Municipalidades Provinciales rafiquen las ordenanzas
aprobatorias de los TUPA, mxime cuando elTribunal Constitucional ha declarado que
poltica tributaria
estia ratificacin es constitucional por coadyuvar a los objetivos de una
(sentencia
los
contribuyentes
de
principio
de
igualdad
el
con
y
acorde
integral uniforme
recada en el Expediente No 007-2001-Al).

e iegunOo aspecto tiene una complejidad constitucional mayor. Se refiere a la

constitucinalidad de los organismos constitucionalmente autnomos para crear tribu-

tos (tasas administrativas), dado que la Constitucin asume el principio de legalidad


tribaria y solo tiene como excepciones a las tasas administrativas a favor del Poder
Ejecutivo y de los gobiernos locales, pero omite facultrselo a los organismos constitucionalmente autnomos.

La actualizacin del TUPA


El artculo 38.5 de la Ley No 27444, concordante con el artculo 36.3' seala que
la actualizacin simplificadora de un TUPA puede ser realizada mediante una norma
de menor rango que la empleada para aprobarlo. Por ejemplo, un TUPA aprobado por
ordenanza municipal puede ser modificado a travs de un decreto de alcaldfa, cuando
su contenido se circunscriba a: eliminacin de procedimiento, eliminacin de requisitos,

o simplificacin de requisitos (conversin de documentos formales a declaraciones


juradas) o procedimientos (conversin de procedimientos d evaluacin previa a de
aprobacin automtica o actividad libre).
La lgica de la norma es deslegalizar y flexibilizar las exigencias de la jerarqua
normava para que sea ms atractivo y expeditivo a las entidades administrativas aplicar
tcnicas de simplificacin o desregulacin de la actividad econmica privada. De este
modo, proceder su actualizacin simplificada cuando se refiera a la eliminacin de
procedimientos o de requisitos, la abreviacin de plazos, la simplificacin de requisitos
juradas) o de calificacin del proiconversin de documentos formales a declaraciones
previa a uno de aprobacin
evaluacin
de
procedimientos
(conversin
de
cedimiento
automtica o actividad libre).

I
39.1

ARTCULO

39..

CONSIDERACIONES PARA ESTRUCTURAR

Et

PROCEDIMIET.ITO
Solamente sern ncluidos como requstos exgidos para la realzacin de cada
procedimento administrativo aquellos que fazonablemente sean indspensables
para obtener el pronunciamiento conespondiente, atendiendo adems a sus costos
y beneficios.

Juan Carlos Morn Urbina

39.2

Para talefecto, cada entidad considera


como criterios:

39'2.1 La documentacin que conforme a.esta


rey pueda ser soricitada,
pedida
de requerir y-aqueros

documentacin orijinai.
39'2'2 su necesidad y.relevancia

sucrioitruriiiiJl

ii

ra im.

reemprazo oe

en relacin alobjeto del procedimiento


administrativo y para obtener el pronuncmento
equri-o.-vvs'.,,

ANTECEDENTE
Art.15

D.S.

NO

.PCM.

CONCORDANCIA EffERNA
R' No 0274-2007/cAM-lNDEcoPl Lineamientos
de la Comisin de Acceso al Mercado
sobre

CONCORDANCIAS INTERNAS
T.P.Art. lV 1.4
T.P.Art. M 1.13

Art.36
Art.40
4r1.41

Art. 169

f"f"i:l[Li

Principio de razonabilkJad
Principio de smplicidad
Legalidad det pcedimiento
Documentacin prohbida de solcitar
uocurnentos
Solicitud de pruebas a los administrados

couENTARros
y ta razonabitidad como crfterios vatidos para
tas exigencias

cuando las diferentes entidades confortahtes

de la Administracin pblica establecen procedimientos, requisitos y t""r"


i. personas naturares o jurdicas
re estn
incrementando ros costos de sus r"pe"tiu.
a"tividades (sociares, eonmicas, curtu_
rales, etc.). Para todos, eslos mayore"
O"Oen ser justificados adecuadamente
por las autordades administrativs,
oe mooLl que su exigibilidad resulte
ser natural
en razn der inrers pbrico que ra ley
res .n"orn"n., trte;t;
!'aominstraoos
tenemos el derecho legal a que las atuacionls
tas entidades que nos afecten sean
llevadas a cabo en la forma menos gravosa lue
posible (art. 55

*"ti

il

^_"-
En este sentido' las
que se pretendan imponer a los
administrados
_exig-ercias
deben satisfacer dos referentes:

"

La regaridad de ra medida, con ra finaridad.


de. respetiar ros rimites, formas y pro_
cedimientos establecidos.por las no-".
pii."utes'atcaso
si no respeta
la documentiacin prohibida o.no r""p"t"
. sucedneos oocumentares y, si es
compatible con las competencias con rid"s
a dicha

co;;;,

'

autoaqJ,'-,

La racionaridad de ra medida, ro que


incruye apreciar si se justifica en
funcin
der inters pbrico asignado a ra autaJirniit
"J""'"roitrarias), as
como ser desproporcionales a ra naridad
"ti(medidas espropor"iona_
oerseguida

das) o estabrezcan dj;crilinaciones


inustircaaas enr; lo;-;d;lios
lmeoioas
discriminatorias). Aeste efecto, l" razonauiid
de ra exigencia, debe estabrecerse

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

a travs de un balance entre los costos derivados de la exigencia y los beneficios


pblicos previstos, determinan

i. La existencia de un beneficio priblico evidente. Si el inters pblico justifico

la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se esperaba


obtener con ell. Por ejemplo, indicando en qu forma y en qu medida se
haba previsto que la exigencia impuesta contribuirfa con el fin propuesto.

ii.

La adecuacin de la medida adoptada al fin propuesto. Si las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables, teniendo
en cuenta los fines que se pretende alcanza[ lo que significa haber evaluado la

magnitud y proporcionalidad de los costos y efectos que tales cargas tendran


sobre las acvidades de los usuarios'

iii. El carcter menos gravoso de la medida adoptada. Si la exigencia era una de


las opciones menos gravosas para los interesados, en relacin con las dems
opciones existentes para lograr el fin previsto. Ello implica demostrar que se
analiz otras alternativas que permitieran alc:,rvar el mismo objetivo a un menor
costo y exponer las razones por las que fueron descartadas'
El lndecopiha establecido mediante la Resolucin N' 182-97-TDC, expedida por
su Tribunal al resolver el Expediente No 036-96-CAM, el precedente de observancia
obligatoria sobre los criterios que deber tenerse en cuenta para determinar la existencia
Oe rJna banera burocrca ilegal o irracional que impide el acceso o la permanencia
en el mercado.

El derecho de los ciudadanos a no presentar documentos inexigibles


En bsqueda de soluciones eficaces frente a las peticiones abusivas de documentacin por parte de la administracin, la doctrina viene esbozando la tesis del derecho
ciudadano a no presentar documentos inexigibles o reiterativos, complementario al
simple prohibicin legal dirigida a la Administracin de incurrir en baneras de acceso
a los mercadososl. Para esta tesis, asimilable a nuestra realidad estaramos frente
a un derecho negativo y reaccional que permitira a los ciudadanos a resistirse a la
presentacin de documentos inexigibles requeridos por la administracin, y que por
efecto directo tendra el eliminar el carcter antijurdico a esta resistencia, evitando
cualquier perjuicio de tal accin (por ejemplo, aplicacin de sanciones, abandono de
procedimientos, prescripcin de derechos, etc.).
El contenido de este derecho subjetivo consiste en la facultad reconocida al admi-

nistrado a negarse a exhibir ante la autoridad u rgano administrativo aquellos documentos que le sean solicitados por este y que no sean exigibles, sin que ello impida la
incoacin del procedimiento, suponga la suspensin o abandono del procedimiento.
pensemos por ejemplo en las entidades que exigen documentos prohibidos de solicitar
(art. 40), documentos que debieran ser reemplazadas por los documentos sucedneos
(art. 41), tasas ilegales (art. 44 y ss), etc.

(l S6) NEZ GMEZ, Teresa Dolores. 'El derecho a no presentar documentos nexigibles o reiterativos':
En: Revista de Esfudios de ta Admnistracin Local, No 290, setiembre-diciembre 2002, Madrid,
Espaa.

Juan Carlos Morn Urbina

anrculo 1o.- DOCUMENTACIN

40'1 Para.elinicio, prosecucin

PROHIBIDA DE SOTICITAR

o conctusin de un procedimiento, las

entidades quedan
prohibidas de solicihr a los administraaos
ta iresenta;ffi;guiente informacin o la documentacin que la conten!:

'10.1.1 Aque[a que ra entidad soricitante pos.ea g deba poseer en virtud de argn
trmite rearizado anteriormente or.er adminirt6;;
dependencias, o.por haber

io nica

iaquiera de sus

lizaopl-.ili|iiirire

cinco (5) aos

i.i,"f;:'ffi{t!:.,!i{t9i1i:,"r:ff T"Hlfi r;igiiHtilt";


i.l:"uff1:i:ilI::[X1?.Tlii:t:';,nr.l*
;'ll;j l;ll5:,'j.,,1,ff
hubiese sido suministrada.
a0'r'2

que haya sido expedida por la misma entidad por


o
otras entidades
pbricas der.sector,en culo caso conesponde
recabara[ u p.pintJ
a solicitud del administrado.
40.1.3 Presentacin de ms de dos ejemplares de un mismo
documento ante la
entidad, sarvo que sea necesaio notificar a otros
tantos interesados.
Arq.u.glla

40.1.4 Fotografias, sarvo para obtener documentos e entiaa,


pasaporte
licencias o autorizationes de ndore persn;i"
nacionar. Los administrados tendrn'ribertad de

pols

de seguridad

empresa
en ra
..s..;
cuar sean obtenidas-ras fotograas, con excepcion
u-rl casos de digitalizacin de imgenes.
40'l'5 Documentos de identidad p-ersonaldistintos a la Libreta Electoral
o Docu.
mento Nacional de ldentidad.Asimismo, soros ex-n piia
los cudadanos
extranjeros.carnet de extranjera o pasaporte seg,ri
ieiponda.
40.1.G Recabar seilos. de ra propia entidad, qu. d"b.n
por ra auto.
ridad a cargo delexp-edinte.
40.f.7. Documenros o copias nuevas, cuando-sean presentadas
otras, no obstante
haber sido produidos para otra nnarJ, iirvo
f-Ji"iregiores.
40.1.8. constancia de pago-rearizado ante ta.propia
entidld pir.rg,n trmite, en
cuyo caso er administrado soro qued obrigado
a inioiri, en su escrito
er.da de pag.o y er nmero de cohsFncii ;g;,'iileJponciendo
s-' - -"
a ra

;.;.lrs

administracin la verificacin

40'2' Las disposiciones contenidas

inmediata.

'

--l

en este artculo no limitan ta facultad deladministrado


para presentar espontneamente la documentacion
mencinaJi, . .ont"rar
conveniente.

ANTECEDENTES
Art.31
Art. 17 a)
Art. 17 b)
Art. 17 c)

Art.20
Art.21 a)

M.21c)
An.u d)
Aft.N

D. Leg. No 757.
D.S. N0 094-92-PCM.
D.S. N0 094-92-PCM.
D.S. No 094-92-PCM.
Reglamento LSA.
Reglamento LSA.
Reglamento LSA.
Reglamento LSA.
Reglamento LSA.

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General


CONCORDANCIAS E(TERNAS
Ley

No

26497

Ley No 26745
Ley

No

27178

R.J. NO 4s4-2OOGJEF/RENIEC
R. No 0274-2007/CAM-INDECOPI

Lev Oronica del Registro Nacional de ldentificacin y


fsaoovit (Arts.2e39, rrgimen del Documento Nacional
de ldentidad)
Modifica a Ley Orgnica del RENIEC en lo relativo al
Documento Nacional de ldendad
Lev del Servicio Militar, modifica a la Ley Orgnica del
nfEC en lo relavo alDocumento Nacionalde ldendad
Emoleo del Documento Nacionaldel ldentidad'
Linamientos de la Comisin deAcceso alMercado sobre
Simplifi cacin Administrativa

CONCORDANCIAS INTEFNAS
T.P.M.lV

1.7

Art.42
Art.43

tut.125
Art.166

Princioio de oresuncin de veracidad


Presuncin de veracidad del procedimiento adminisfavo
Valor de docr.lmentos pblios y privados
Observaciones a la documentacin presentada
Medios de prueba

co*ENTARtos

para la
El legislador ha sido consciente que una de las deficiencias ms visibles
y
documentacin
informacin
de
exigencias
de
ciudadaria es la excesiva sobrecarga
que la Administracin solicita a los interesados en los procedimientos. No se tratia aqu
que trata de conegir los artculos
de informacin o documentos impertinentes como los
para el procedimiento, no
pertinentes
pudiendo
ser
que
anteriores, sno de aquellos
en aplicacin
propia
administracin
la
a
sino
los
administrados
a
aportarlos
nesponOen
prctica administrativa inconectaOel principio de oficialidad. Lo que sucede es que la
."t" tra cado en el facil6mo de trasladar esta carga de qporte documental al administrado, en vez de asumir su obtencin por su propia accin, como conesponde'

Ante esta prctica inconecta, es que este artculo contiene una relacin de informacin y docjmentacin que las autoridades.no pueden exigir a los administrados,
Je ningna manera. La prohibicin involucra: la imposibilidad de poderlos fijar como
Lqui"or del TUpA; la imposibilidad de solicitarlas a los ciudadanos a ttulo singular
paia resotver el procedimiento, en funcin de la atribucin de exigir el suministro de
informacin; as como, la prohibicin de poder denegar la peticin o negar el derecho
que precisamente debe ser obtenida por la Admioi l t"ft" de evidencia documental
vincula a la Administracin, no obstante
que
obligacin
dicha
nistracin. Cabe precisar
que alguna norma expresa podra considerar legal realizar estas exigencias a los administiados, por que en todo caso, debe entenderse que este artculo ha modificado
esta exigencia.
Sin perjuicio de esta imposibilidad de la Administracin para exigir la informacin,
se re"oo"'" a los administrados el derecho a presentarlos a su propio criterio, de
considerarlo pertinente. Pero en ningn caso, podr ser inducido ni compulsado a
presenarlos.
Los documentos prohibidos de solicitar son:

Juan Carlos Morn Urbina

Documentacin preexistente en la entidad (art.40.i.l.)


Las entidades estn prohibidas de solicitar a los partculares
la informacin o
documentacin que. po.se.a o deba poseer en virtub
oe arjrin trmte realizado

anteriormente por er administrado en cuarquiera oe


sus o"no"n"ias o por haber sido fiscarizado por eilas durante ros riimos cinco
*s. pJr-eemplo, si con
anterioridad se solicit a la persona sus certificados de
notas, no se puede volver
a exigirle esta informacin, aun- sea entregado en otro pro""ii"nto.
No resulta
relevante a este efucto, sira entidad

con la informacin o Lue tenerta


lpor

ejemplo, si ta ha perdido o ha sdo dado


"uen
de baja).

Documentos expedidos por et sector o la propia entidad (art.


a0.1.2.)
Las entidades tambin estn impedidas de requerir a los
administrados aquellas
informaciones o documenlg: q.r" cualquier deiendencia
"r mr*o secto. o que
la propia entidad haya emido. La norm no disiingue
un tiepo Jelerminado entre
su emisin y su necesidad, de ro que se desprene qr"
sea er tiempo
entre ambos momentos, la obligacin subsiste para taRominJt"""on.
"r"'quLo Esta norma
trata de evitar ros casos en que por ejempro e una uniu"iaJlara
obtener un
derecho acadmico se solicite los certifieados de notas qu piop"
ra
endad ha

generado y consta en sus- archivos, o que se solicite par"


,n trmite aOministravo,
alcanzar alguna resolucin emitida por la entidad.

Copias adicionales de documentos (art.40.1.3.)

otra.de las exigencias muy comn que esta norma rimta es que
ras endades

requieran a los administrados ms de una copia o dobles


de los do_
cumentos que estos presentan como recaudos de sus escriios.'gilo
"i"r-pl"r""ocu'e, uo
diversos argumentos, como por ejempro, organzar un
farso Lipeente, o tener
una copia para alguna otra autoridad distint al instructor.
en Jutquier caso, la
norma no desconoce esta necesidad, pero deben ser
cuoertas con ros gastos

administrativos y no con gastos de ros administrados. La


onca srveoad, en

ra cuar
s corresponde a ros administrados asumir estos costos,
es si deb ser noficado
con estos documentos a arguna otra parte, como sucede por
eemfb, en ros pro.
cedimientos trilaterales.

Fotografas para los trmites administrativos (art. 40.1.4.1

Yn" 99 las practicas inconectas muy extendidas entre nuestras entidades es


de soricitar fotografas g1a documgntos que muy bien podran

ra

ser emitidos sin

ellas. Detrs de esta prctica tambin suer encontrarse


otra modalidad para caP
recursos adicionates consistentes en admitir solo las
t";;il; captadas en
afgunos lugares o empresas previamente elegidos por
r"
prcticas la Ley estabrece dos rmites concretos. primero,"niio""J..Fi"nt" a ambas
soro se puede requerir
a los administrados fotografas para los trmites de
obtencin de documentos de
traf

idendad' pasporte, licencas o autorizaciones personalfsimas


(Ej. cam sanitario),
o.vinculados a ra seguridad nacionar (Ej. sarvoconductos, permisi-i"r"
port", a*a",
etc.). La segunda regra. estabrece qu cuando pueoa
sei
r" exigencia de
folografas en los procedimentos, so bs adminifiados quenes
"i;
rnt"n"n la libertad
de elegir la empresa en ra cuar se toma ra foto,
con ra nica sarvJo de aquelros

ffiS". ""

ros cuares se opte por ra digitarizacin de imagenes


y no se

tten oe simpte

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Exigencia de documentos de identidad distintos al Documento Nacional de


ldentidad (art. 40.f .5.)
Otra de las prcticas inconectas que es rechazada por la Ley, es la de exigir documentos de idendad distintos al Documento Nacional de ldentidad para la presentacin, prosecucin o conclusin de procedimientos, tales como libretia militar,
carn universitario, cam de asegurado, licencia de conducir, etc. Al lado de estas
acciones, tambin la norma implica la prohibicin de poder generar documentos
de identificacin especiales para la entidad, lo cual se ha venido en denominar
empadronamientos, reinscripciones y similares.
Solo en caso de los extranjeros que requieran realizar un trmite, se podr exigir
altemativamente su cam de extranjerfa o pasaporte.

Exigencias de sellos de la propia entidad. (art.40.1.6.)


Una prctica indebida que muchas entidades realizan es exigir a los administrados
que presenten sus documentos con los sellos que otras reas de la propia entidad
previamente han estampado como seal de conformidad de haber realizado ante
ellas alguna gestin o certificacin (por ejemplo, sellos de tesorera, para el caso
de pags, sellos de biblioteca para el caso de evidenciar no adeudar prstamos
ae iiUros, para acreditar estos hechos para la realizacin de otro trmite). Contra

esta prctica la norma establece la abolicin de las exigencias de sellos que la


propia entidad otorgue, debiendo en todo caso, de ser estrictamente necesario,
en va de instruccin, recabarlo el funcionario a crgo del expediente.

Exigencia de documentos o copias nuevas (art.40.1.7')


Constituye derecho de los administrados cumplir las exigencias de informacin
vlidas, con los documentos que juzgue conveniente. No importan que se trate
de copias nuevas o antiguas, ni siquiera que sea creado ex professo para este
procedimiento o que el administrado los desglose de tro expediente, o las hubiese
obtenido para otra finalidad. La norma limita a la administracn en estos casos,
establecindole que no puede exigir copias o documentos nuevos, salvo que los
presenados fueran ilegibles.

Gonstancias de pago ante la propia entidad (art.40.1.8.)


Otras de las malas prcticas administrativas es la exigencia de acreditar documentalmente haber efectuado el pago de los derechos de tramitacin, tasas o reembolsos ante la propia entidad. Si el pago ha sido efectuado ante la propia entidad
y esta tiene un sistema de informacin intema medianamente sasfactorio, ser
sumamente sencillo confirmar o no la realizacin del pago, en vez de acreditarlo
documentalmente en el expediente del trmite. Por ello, es que la norma ha establecido que el nico deber de los administrados en este caso, es el de proporcionar
la informacin del pago a la administracin, identificandolo con la fecha y nmero
de documento de pago, y quedar en cargo de la entidad, proceder a la verificacin
respectiva.

Finalmente, es de hacer notar que estas exigencias al limitar la potestad de exigencia documental de la Administracin, no solo resulta aplicable a los procedimientos
a instancia de parte (que es su mbito natural) sino tambin en los procedimientos de
oficio, como las auditoras y procedimientos sancionadores, que tambin suelen exigir

Juan Carlos Morn Urbina


documentacin comprobatoria de sus dichos a los ciudadanos,
siendo que la misma
nformacin y documentacin consta en la misma entidad,
cuando no ha sido emida
por ella misma.

nnriculo 41.. DocuuEillros

41'1 P1a.e.l cumplimiento.gg 19. requisitos conespondientes a los procedimientos


admjnistrativos, las entidades estn obligadas a recibir loi s,gunt6
documentos
e informaciones en vez de ta documentcin oficial, a
mismo mrito probatorio:

l..r-r t .rplazan

con ei

41.1.1 C.oPias simples o autenticadas por los fedatarios institucionales,


en reem.
plazo de documentos originaleso copias legatizaaaJntariitmenie
e tales
documentos. Las copias simples sein ace-ptadas, e-tn o no certiftcadas
por notarios, funcionarios o servidores poticoj en er eercici;;;;;;
funciones y tendn el mismo varor que ios documenisbrignares para
el cumplimiento de los rerl.uisitos conespondientes il Famitacin de
procedimientos administrativos seguidos inte cualquier
entidad. Solo se
exigirn copias.autenticadas porfeiatarios instituciohies en
los casos e
que sea razonablemente indispensable.

41.1.2 Traducciones.simples con la indicacin y suscripcin de quien


oficie de
traductor debidamente identificado, en tugar oe tiauJciones oficiales.

41'1.3 Las expresiones escritas del administraclo contenidas en dectaraciones

con carcter jurado mediante las cuales afirman su situacin


o estaoiavorable .T-.,|::lon .-on los requisitos que solicita la entJiO,
de certificaciones oficiares spre,ras bonjcionei erp..i.iei
Lr ;r"pi"
administrado, tales como antecedentes p"lrii.r, c!lilaos
de buena
conducta, de.domicirio, de supervivencia, e orfund, Jviue
; p;
de documentos, entre otros.'
41.1'4 lnstrumentos privados, boletas notariales o copias simples de
las escritu.
ras pbricas, en vez de instrumentos pbricos e cuiqr
naturaleza, o
testimonios notariales, respectivamente.

e;,;;;h;

41.1.5 Constancias originales suscritas por profesionales independientes


debi.
damente identificados en. reemplzo'e certnctiones "oncales
areic

iniJr.s.ili;

de ras condiciones especiares dd adminishao o irs


apreciacin requiera especiales actitudes tcnicas-
t;feson;s p;i;
reconocerlas, tales como certificados de slud o ptanJ
rquittiinils,
entre otros. Se hata de profesionales colegiadoi soto cuaho
la normi
-que regula los requisitos del procedimiento is to
exia.
41.1.6 C.opias fotosHticas de formatos oficiales o un. ,.prouccin particular
de

ellos elaborada por el administrador respetanao in[egiimnte


ta estructura
de los definidos.por la autoridad, en susitucid dalo;i-ulatos
of".lri
aprobados por ra propia entidad para er sumnstro e ilos.
41.2 La.presentacin y admisin de los sucedneos documentales,
hr.. al amparo
delprincipio de presuncin de veracidad y conlleva la reaizacin
obligatoria de
acciones de fiscarizacin posterior a cargo de icrrai eniues.-"

,.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

41,3 Lo dispuesto

en el presente artculo es aplcable aun cuando una norma expresa


disponga la presentacin de documentos originales.
41.l Las disposiciones contenidas en este artfculo no limitan elderecho del administrado a presenhr la documentacin prohibida de exigir, en ciso de ser considendo

conveniente a su derecho.

A{TECEDENTES

M.56
Art.3
Arts.30
Arts. 4 y 6

M.6
Art.18

LNGPA.
LSA.
in frne,31, y 32, D. Leg. No 757.
Reglamento LSA.
Re$amenh LSA.
D.S. N" 09+92-PCM.

CONCORDANC|AS AffERNAS
D.Leg.

No

768

D.L. No26002
Ley No 28882
R. No 027|-2007ICAM-INDECOPI
D.S.

No

096-2007-PCM

R.M.

N0

048-200&PCM

Codigo Procesal Civil [tUO aprobado por R.M.010-9]


JUS, M. 235, Docilmento pblico)
Ley delNohriado
Ley de Simplificacin de Certificado Domiciliario
Lineamientos de la Comisin de ACIeso al Mercado sobre
Simplifi cacin Adminishava
Regulan la fiscalizacin posterior aleatoria de los proce
dimientos administrativos por parte del Estado
Aprueban Directiva No 001-2008-PCM "Lineamientos
para la implementacin y funcionamiento de la Central
de Riesgo Adminisfativo'

CONCORDANCTAS INTERNAS

M.32
4rt.39.2
A1.42

Art.56.4
trt 127.4

Art

169

Fiscalizacin posterior
Critedos para definir los requisitos'de un procedimiento administravo
Presuncin de veracidad del procedimiento administravo
Deber de comprobar la autencidad de la domentacin sucednea
Deber de exhibir el doqmento original
Solicttud de pruebas a los adminisfados

couENrARros

Este artculo conene una obligacin general de la Administracin en relacin con


la probanza documental que corresponde a los administrados: aceptar los documentos
incluidos en esta relacin en reemplazo de los documentos oficiales u originales, a los
cuales suceden con el mismo mrito probatorio. Es bueno apreciar que esta obligacin
de aceptacin, supone tiambin el deber de abstencin de exigir aquella documentacin
que se estima oficialmente, y que la norrna expresamente ha calificado como reemplazable por los sucedneos documentiales.

Por su especial naturaleza, la doctrina reconoce a estos documentos como "sucedneos documentales" porque suceden o reemplazan a determinados documentos
que se reputan oficiales pero en funcin del informalismo a favor del administrado
resulta atendible recibirlos bajo el principio de presuncin de veracidad y con cargo a
la fi scalizacin posterior.

'

Juan Carlos Morn Urbina

Los documentos sucedneos consderados en la norma son:

Lascopias simples o autenticadas porfedatarios que reemplazan a los documentos


originales o copias legalizadas notarialmente

Las traducciones'simples realizadas por profesionales independientes,


en reem_

plazo de las traducciones oficiales por profesionales de ta


especiatioao.

Las declaraciones juradas en reemplazo de certificaciones oficiales sobre


las
condiciones del propio administrado.

Los instrumentos privados, boletas notariales o copias simples de escrituras,


en
vez de escrituras pblcas y testimonios notariales.

f.": constancias profesionales independientes, en reernplazo de certificados oficiales de mdicos e ingenieros de las entidades pblicas.
Las copias fotostticas de formatos oficiales o su reproduccin particular,
en reemplazo de los formatos oficiales aprobados por la endad.

Al igual que en el caso de las exigencias prohibidas a la administracin, en este


caso, los administrados preservan su derecho a presentar espontneamente
los do_
cumentos oficiales si les fuera posible y consideraren oportuno a su derecho, pero
en
ningn caso pueden ser compulsados a ello por parte de la Administracin.

ARrQqlq 42.. pREsuNqN

DE \TERAcIDAD

42.1 rodas las declaraciones juradas, los documentos sucedneos presentados y


la
informacin incluida en loi escritos yformularios qu. pr.int.n tfii administndos
para

ila.

realizacin de procedimiento adminiskativ's,

!" p*.ur.ln

quien hace uso de ellos, as como de contenido verz pra


salvo prueba en contrario.

42.2

ricaUoJ pi

nn.. rnrtratvbs,

En caso de las traducciones de parte, as como los informes


o constancias profesionles o tcnicas presentadas tomo sucedneos e ocumentacibn
otcai,?cia
respnsabilidad alcanza solidariamente a quien los presenta y a li qu.
fos triyan
expedido.

ANTECEDENTES
Art.29
Art.19

D. Leg. No 757.
D.S. No 094-92-PCM.

CONCORDANCIAS E(TEFNAS
D.Leg. No 635

Cdigo Penal (art. 4.f1, falsa declaracin en proceso adminis-

favo)
D.S. No 09S2007-PCM
R.M. N0 04&200&PcM

Regulan la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedimientos


adminstrativos por parte del Estado

Aprueban Directiva N0 001-200g-pCM .Lineamientos para


la.impleme.ntacin y tuncionamento de la Cenhl-e niJ

Administrativo'

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

CONCORDANCI,AS INTERNAS
T.P.

Art. lV

1.16

31.4
Art. 32.1
Ar1.41.2
M.42
Art. 56.4
Art. 104.2
M. 165
M,

Principio de privilegio de contol posterior


Definicin de procedimientos de aprobacin automtica
Fiscalizacin posterior
Presentacin, admisin y fiscalizacin de los documenlos
Presuncin de veracidad del pocedimiento administrativo
Deber de comprobar la autenticidad de la doctmentacin sucednea
Noficacin del inicio delprocedimiento adminisbavo
Hectros no sujets a actuacin probatoria

couENrARtos

En verdad, este denominado "principio" constituye una regla jurdica ascendida


singularmente a tal categora por nuestros legisladores, pues en otros pases se prefe hablar de un "principo de buena fe" en cuya virtud se debe presumir en todas las
actuaciones de los particulares ante la Administracin Pblica que tal es la actitud del
ciudadano y no desconfiar de sus afirmaciones o documentaciones'
La presuncin de veracidad consiste en verdad en dos presunciones sucesivas
que la Administracin debe atender: i) presumir que han sido verificada la veracidad
de los documentos sucedneos que se presentan y la informaCin que se consigna
en las declaraciones juradas o en los escritos y dems formatos administrativos; y a
continuacin, ii) presumir que esos documentos y declaraciones Son veraces para los
fines del procedimiento en el cual se presentan. Como se puede apreciar, la primera
presuncin impide que una vez advertida la falsedad de la declaracin o del documento
presentado se pueda alegar que desconoca su origen o la verdad de su contenido.
Es su deber verificar previamente su veracidad y hacerse responsable por ello ante la
autoridad. Por la segnda presuncin, la Administracin debe suponer por adelantado
y con carcter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones (documentos, informaciones y declaraciones escritas) en los procedimientos en
que intervienen, asumiendo la propia Administracin la carga de la prueba sobre su
eventual falsedad. Las manifestaciones de la presuncin de veracidad alcanzan dos
dimensiones en el plano prctico: un alcance amplio que le proyecta sobre la integridad de un tipo de procedimiento administrativo, que se denomina procedimiento de
aprobacin automtica; y otro restringido, cuando su efecto aplica solo a determinadas
exigencias para evitarle al administrado cargas de probanzas documentales formales
en determinados procedimientos de evaluacin previa.
Con este principio se busca enfrentar la tradicional desconfianza que caracteriza el
relacionamiento entre las entidades y el ciudadano/sociedad. Esta equivocada actitud
supone pensar que el ciudadano, al buscar un servicio administrativo, pretende obtener
una ventaja y no el reconocimiento a un derecho inherente a su condicin de persona,
por lo que las acciones y disposiciones de los funcionarios tratan al recunente como
un potencial ventajista y de ah que tenga que exigrsele probanzas documentales y
certificaciones diversas.

Juan Carlos Morn Urbina

*.ulo

43..

pue.cos

WflfirBl3DcuMENros

lil.1 Son considerados.documenlos pblicos aqueltos emitidos


vlidamente por los
rganos de las endades.
de cualquier documento pblico goza de la misma validez y eficacia que
estos, siempre que exista constancia de que es autnco.
Lacopia del dobumenJo Rrivado cuya autenticidad ha sido certificada por el fedatario, ene validez y eficacia plena, exclusivamente en el mbito de actividad de la
entidad que la autentica.

43.2 La.copia

'[l.3

CONCORDANCIA E(TERNA
D.Leg.

lf 768

cdigo Procesat cMt


mento pbl'rco)

ftuo

aprobado por R.M. 01G93-JUS,

Art 23s, Doc+

CONCORDANCTAS INTERNAS
Aft.41.1.1

Nt.127
Art.128

Obligacln de recepciin de copias simfles o autenficadas por fedatario.


Rgimen de fedatados
Potestad adminislraliva para autenficar actos propios
Cuarta Disposicin.Complementaria. Vigencia de l presente ley

couENTARros

En funcin de quin es la persona autora del documento se suelen clasificar los


documentos en pblicos y en privados. Si bien la norma procesal civil contiene un
precepto sobre este tema, la Comisin consider necesario incluir una prevencin general al respecto desde el propio mbito administravo para consagrar el valor de los
documentos emitidos por las autoridadesadministrativas, integranles de la categora
ms amplia de documentos pblicos. lnserta esta definicin en el seno de la prin-cipal
norma del Derecho Administrativo, su alcance se proyectar a los procedimientos
admnistrativos, penales, civiles, laborales, etc.
El artculo declara que los documentos emtidos vlidamente por los rganos de la
administracin son documentos priblicos, entendindose como sui elementos determinantes: a) que haya sido otorgado, autorizado o suscrito por una autoridad pblca; b)
que cumpla las formalidades legales previstas; y, c) que la autoridad lo haya otorgad
en ejercicio de sus funciones. Antes de seguir profundizando en este tema, conviene
tener presente que son categoras distintas, y por ende, no conlleva mezclarlas reglas
y vicsitudes de los siguientes institutos: acto administravo (producto jurfdico),
el dcumento (instrumento que to contiene) y ejecutoriedad (obtigaioriedad del actj.

Se trata de definir que por haber sido emdo por la autoridad, no es nico mrito
para tener autoridad de verdad en un procedimiento determinado. para
determinar
su mrito probatorio, es bueno establecer algunas reglas importantes que parte de
diferencar entre el documento pblico y el contenido,-puesto'que podemos estar
en
cuatro situaciones diferentes:

Documentos de autoridades con el objeto de recibir o dar fe de determinadas actuaciones con el fin de documentarlas (Ej. actas de inspecciones, de declaraciones
testimoniales, etc.).

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Documentos de autoridades mediante la cual documentan la actividad cumplida


por ellos mismos (Ej. actas de noficacin de resoluciones, acta de incautacin,
actas de verificacin, etc.).

Documentos de funcionarios pblicos emitidos para dar constancia de otras


actuaciones procesales (Ej. transcripciones, reproduccin de las resoluciones,
constancas, etc.).

Documentos autnomos de funcionarios (resoluciones, informes, etc').

El documento pblico, en cuanto se presume su autenticidad, tiene valor probatorio pleno, erga omnes y da fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones
que haga el funcionario que lo autoriza. Conforme a estos supuestos los documentos
pblicos hacen fe plena o simplemente prueba con suficiencia los aspectos extrnsecos
del documento en cuanto contenga afirmaciones de hechos realizados en presencia
del funcionario pblico que lo haya recibido o constatadoConviene precisar que la fe que merece lo extrnseco del documento, no implica afirmar la veracidad de las declaraciones que otos hubieren prestado, sino solo la constancia
de que ellas han sido prestradas. De este modo, se excluye de la fe pblica, los documentos que no sean de este po, sino que, por ejemplo, contengan apreciaciones, criterios,
ales como informes, pericias, declaraciones personales, resoluciones, etc',

que pueden

ser cuestionados o impugnados conforme a las reglas del procedimiento administravo.

En cuanto a las copias debemos distinguir varios niveles de valoracin:

Primero, tenemos las copias autenticadas notarialmente, que tienen el mismo valor
que los originales, conforme a la ley de la materia, y que la presente Ley no las
regula por ya existir normativa particular sobre ello.

Segundo: las autenticaciones efectuadas porfedatarios administrativos, tienen dos


grados de valoracin, segn se trate de autenticacines de documentos pblicos de
la misma entidad o de documentos privados. Para entender estos casos, debemos
recordar que los fedatarios pueden asumir dos labores:

a. Autenticar copias de documentos de los administrados para el trmite intemo


ante su entidad, en cuyo caso la validez y eficacia son plenos, pero restringidas
al mbito de la entidad del fedatario.

b. Autenticar copias de documentos de la entidad que van a ser emitidos al exterior,


en cuyo caso, la validez y eficacia es igual a la de los documentos originales,
sin distincin de entidad o localidad.
Lo que los fedatarios no pueden hacer es autenticar copias de documentos priblicos

de otras entidades o, incluso documentos particulares de los administrados para ser


empleados ante otras entidades.

I
44.1

ARTCULO 44.. DERECHO DE TRAMffiACN


Procede establecer derechos de tramitacin en los procedimientos administrativos,
cuando su tramitacin implique para la endad la preshcin de un servicio especfico
e individualizable a favor del administrado, o en funcin del costo derivado de las

actividades dirigidas a analizar lo solicitado; salvo en los casos en que existan

Juan Carlos Morn Urbina

tributos destinados a financiar directamente las actividades de la entidad. Dicho

costo incluye los gastos de operacin y mantenimiento de ta infraestructura


aso
ciada a cada procedimiento.
14.2 Son cond.iciones para la procedencia de
este cobro: que la entidad est facultada
para exigirlo por una norma con
ley y que esi consignado en su vigenie
-ra.ngode
Texto U n ico de Procedimientos Administratis.

. f9 procede establecer cobros por derecho de tramitacin para procedimientos

iniciados de oficio, ni en aque[os


qu9 son ejercidos ei erelrro de
9.19s
rici;
graciableo elde denuncia ante ra entidad poi infraccines funcionalei de
su.F;t;
funcionarios o que deban ser conocidas-por las 0ficinas de Auditora lntemi. '
14.4 No pueden dividirse los procedimientos ni establecerse
cobro por etapas.

44.5

La entidad est obligada a reducir los derechos de tramitacin en los

procedimien.

tos administrativos si, como- producto de su tramitacin, se hubieien generado


excedentes econmicos en el ejercido anterior.

44.6 Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente

del Consejo de Ministros y


el Ministro de Economa y Finanzasse precisan
los criterios y procirnentos pai
la determinacin de_los costos de los procedimientos y servibios iaminlstrativos
que brinda la administracin y para la hjacin de tos drechos de tramitacin.

ANTECEDENTES
Arts. 9, 65

Art.30
Arts. 19,21

Art.30

LNGPA.
D. Leg. No 757.
D.S. No 070*89-PCM.
D.S. N0 094-92-PCM.

CONCORDANCIAS O(TERNAS
D.L. No 25988
D.S. No 079-2007-PCM

Ley_de. Racionalizacin del Sistema Tributario Nacional y


de Eliminacin de Privilegios y Sobreostos
Lineamientos para elaboracin y aprobacin de TUpA y
disposiciones para ei cumplimiento de la Ley
del Silencio Administrativo
Metodologa para determinackin de costos de procedimientos
administrativos y servicios prestados en exusidad
Gua metodologica para determinacin de costos de orocedimientos administrativos prestados en exclusividad
Mecanismos. y plazos para implementacin gradual de la
nueva.metodologa de determinacin de costs para todas
las endades pblicas
Lineamientos de la Comisn de Acceso al Mercado sobre
Simplifi cacin Administrativa

qrl.ll.r*l

D.S. No 064-2010-PCM
R.S. No00&201sPcM.ScP
R.S. No 002-2010-PcM-sGP

R. No 0274-2007/CAM-INDECOPI

CONCOFDANCIAS INTERNAS
Art. 36.2

Art 37.5
Art. 38.5

tur.45

M.46
4rt.48.9
4rt.109.3

'rt.p5.4
{rt.223.4

Legalidad del procedimiento


Contenido delTUPA
Aprobacin y ditusirin detTUpA
Lmite de los derechos de tramitacin
Cancelacin de derechos de tramitacin
Facultades de la Presidencia delConseio de Minisfos
Facultad de onhadiccin administrativ
Observaciones a la documentacin presentada
Contestacin de la reclamacin

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

co*ENrARtos

El derecho de tramitacin
El derecho de tramitacin, o simplemente la tasa, es la contraprestacin econmica

de naturaleza tributaria exigible a aquellos que reciben de ella un servicio especfico


e individualizable a su favor.

para la tramitacin de los piocedimientos administrativos las entidades solo


pueden exigir a los ciudadanos como contraprestiacin, los derechos administrativos
(extusividad de percepcin), bajo las condiciones y lmites que prev este
arifculo.'Por tanto, tas entidades no pueden crear ni exigir otro tipo de obligaciones
econmicas sobre los administrados, como por ejemplo, pago Por carpetas, seguros'
flderes, cartillas informativas, hojas de trmite, derechos de inspeccin o fiscalizacin,
pues todos los costos administraiivos que demanden la substanciacin y decisin del
bxpediente deben ser cuantificados para fijar la tasa. As, se ha pronunciado reiterada-

; t;;;;

mnte tnecopi, e incluso el Tribunal Constitucional (sentencia recafda en el Expediente


No 601-98-AArI-C).

Las caractersticas esenciales de los derechos de tramitacin son las siguientes:


La naturaleza tributaria de los derechos de tramitacin

a.

Los derechos de tramitacn tienen carcter de prestaciones obligatorias de naturaleza tributaria, en cuya virtud resultan exigidos coactivamente por el Estado
y
aplicado su potestad de imperio. Por tanto, su imposicin, percepcin, reclamacin, quedan sujetas tambin a las normas tributarias aplicables.

b.

La sujecin al principio de juridicidad


Si bien la Constucin Poltica del Estado radica en el Poder Ejecutivo la competencia para aprobar las tasas (con lo cual lo exime del principio de legalidad formal),
y
su creacin debe realizarse por una norma jurdica (alcance general, impersonal
ordenamiento
el
respetar
de
y
adems
concreto),
(especifico
por
y
acto
no
abstracto)
legal que'onstuye su fuente de generacin. Por ejemplo, el Cdigo Tributario o
la Ley de Tributacin Municipal' en su caso'

c.

Actividad efectiva
El hecho imponible de la tasa esta constuido por alguna actividad efectiva que el
Estado cumple respecto del administrado que promueve el procedimiento por serle
necesario para su actividad econmica o social (Ej. obtencin de una licencia), o
venirle impuesta por alguna norma legal (Ej. solicitud de inspecciones de Defensa
Civil).

d.

La equivalencia con el costo del servicio (la cuantificacin de los derechos


de tramitacin)
Para la determinacin del monto econmico por concepto de tasa, ha de tenerse
en cuenta el costo que para la administracin suponga la ejecucin de las tareas
administratvas que causen las solicitudes, y que el monto sea fijo e igual para todos
que reciban el servicio anlogo. La cuantificacin incluye los gastos de operacin
y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento, pero dentro

Juan Carlos Morn Urbina


de un criterio de racionaridad y eficiencia, de modo que
no pueda trasradarse a ra
imprciouctivi ostos artinciales.
En este sendo, ra tasa opera como una compensacin que
busca restituirre ar
Estado el costo de produccin de los servicios prestaoos
llolinisooo. De ao.erdo a esta opcin legislativa, se enq.enban proscritos
oos criteri existentes para
la graduacin de ra tasa,.tares corno, aprecir n
utnaao-o va-roi-o'Jla ventaja que el
seMcio proporciona aladministrado (ventraja subjetiva),
o l" cap"coad contributiva
del administrado.
asa, las ineficiencias administrativas, procesos

En este sentido, el principio es que ningn procedimiento


o servicio administravo
que sea pagado por el particurar deba exceder
al costo real que a la entidad o
dependencia le significa la prestacin del mismo. erecto
lterminar el costo
del servicio debe tenerse presente er costo margnar
que coresponde a la prestacin del servicio como una uniJad
adicion e'n L estructura de
funcionamiento de la dependencia pblica.

d"l*d;i;

El costo marginar de rargo prazo, es aquer que cubra todos


ros gastos operavos,
incluyendo ros costos.de gperacin y mantenmiento de
caoa srvaio y, adems,
los costos de renovacin de ra infraeitructura asociada
a cada servico, que re per_

mitan a ra endad reponer ra depreciacin de ra nfraestruor


o"

a,

dependencas

estatales. Este principio es una garanta para er propio ciuaaaano,


puo de otra
r.nangr?' sera imposible pensar o exigir que el serviio
se rine en condiciones

de eficiencia.

Lamentablemente, la pctica ha demostrado que las tiasas


establecidas para los distintos procedimientos y servicios administrativos no
son er r""rrio e un proceso
de evaluacin de costos marginares, sino ms bien ra
*p""t"]i"" J" ingresos que
la entidad tenga o er porcentaje derpresupuesto que
necsta cuiir para mantener
sus operaciones. por.eilo,
ircito que ta autoridad ;Ar"d; cobrar tasas
o
derechos de tramitacin en lesulf
funcin al valorde la obra
a los metros
lineales de cabreados canar tendidos, ar nmero e
"."utoia,
erem"ntos instrararse (ej.
_o
postes o antenas), en funcin
de ra dimensin der .uro J" prri"iia, en
funcin
de las ventas anuales del ciudadano, etc.
Para evitar eilo, ra norma exige que er funcionario
a cargo de
tracin, sustente, previa a ra apiobacin oer rup,
Lr
procedimiento.

ra

oficina de Adminispara cada

;;;t" ;;;sta

e.

Destino del rendimiento


La lma de las caracterstcas establecidas en ra normativa
nacionar, en
cordanca

con lo dispuesto en las disposciones tributariar,


"on_
qu"1r rendimiento
producido por ras tasas percibidas por ras
entidades """",Ji
destinado ar servicio que constituye er presupuesto
"i"tusivamente
por ejempro,
de ra ootigatio;.
si se trata de una tasa por ra obtencn de una ricencia
de construccin, su rendimiento debe ser destinado a financiar ras actvaaos
op;;"t;"portan varor
agregado ar procedmieltg.seguido para obtener
la mencionada icenca. por eilo,
es necesario que ra contabiridad de ra instucin
se aecu e,noJo qr" permita
controlar este destino predeterminado der rendimiento
e l-sal'no

soro para
cautelar esta afectacn sino.tambin, por cuanto
sial fin er pero- presupuestar
se produjeran excedentes, el artculo &.s ooliga
a la reouccon'"'" t""" para el
sguiente periodo presupuestal.

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Procedencia de su cobro
Para la procedencia del cobro, el artculo exige como condiciones:

.
-"
.
.

Contar gon una norma con rango de ley que habilitante su percepcin, para satisfacer el principio de legalidad tributaria. Para sasfacer el principio de legalidad
tributaria, es necesario que la endad cuente con alguna norma habilitante para
la percepcin de tiasas especficas para el servicio respectivo.
Consignar el monto de la tasa en el Texto nico de Procedimientos Administrativos
de ta entidad. El TUPA, no es el documento que autoriza la percepcin de tiasas a
la entidad, sino solo plasma el monto por cada trmite, en funcin de los estudios
contables realizados.
No contar con tributos destinados a financiar las actividades de la entidad. Es impor-

tante esta salvedad, por cuanto las endades que perciben tributos -de cualquier
pe destinados a cubrir los gastos de operatividad del servicio adrninistrativo,
estn impedidos de efectuar cobros adicionales a los usuarios del servicio.

lmprocedencia de su cobro
Adems de los supuestos en cuales la entidad carezca de las condiciones antes
mencionadas, tambin el artculo establece que ser improcedente el cobro de tasas,
en los siguientes casos:

procedimientos iniciados de oficio, incluso por la interposicin de denuncias. En


estos casos, se justifica la medida por cuanto se enende que estos procedimientos
se dirigen a sasfacer una necesidad de la administracin (fiscalizacin, supeMsin,
procedimiento sancionado6 etc.)y por lo tanto no conlleva la prestacin de ningn
servicio individualizable y efectivo pretendido por el ciudadano. En igual sentido,
debe considerarse improcedente el cobro de tasas.en aquellos procedimientos que
se deban seguir en cumplimiento de un deber legal, como son la presentacin de
declaraciones juradas de impuestos o similares, los empadronamientos fozosos,
los censos, etc.

.
.

Procedimientos para instruir peticiones gracables. En este caso, la medida se


justifica por la necesidad de darle gratuidad a aquellos pedidos que en estricto
contienen el derecho fundamental de peticin.
Procedimientos fraccionados. En este mismo sentido, la norma establece que las
tasas deben financiar fntegramente todo el costo del procedimiento hasta su conclusin en ltima instancia administrativa. En tal sentido, no pueden establecerse
tiasas por instancia o por actos procesales dentro de un mismo procedimiento (por
ejemplo, por inspeccin, por tramitar un recurso o una reclamacin). Por tanto es
ilegal la prctica de algunas entidades que pretenden imponer tasas por recursos
administracin o por la interposicin de reclamaciones tributarias, que son partes
de un procedimiento unitario, mxime cuando en el segundo caso mencionado, se
trata de procedimientos de oficio en los que administracin est vedada de efectuar
cobro alguno.

Eltope legalde la UIT


La norma reitera que el establecimiento de las tasas de los procedimientos brindados por el Estado tiene como lmite el tope legal de la Unidad lmpositiva Tributaria

Juan Carlos Morn Urbina

(UlT) como costo mximo trasladable a los ciudadanos por la


tramitacin de algn
procedimiento administrativo. sin embargo, para darle
Reiitioao a tiegta, tambin
se prev que en casos.excepcionales, pueden establecerse tiasas
de monto mayor,
10ti9nto un rgimen ad hoc que debe desanollar y evaluar la presidencia del Consejo
de Ministros para todo el Estado.

!q t"g de este rgimen excepcionar es adaptarse a ra rearidad de cada costo


administravo de ra entidad pbrica, pues sino de otra r"nr" n""n
arbitraria y
uniforme. de este tope legal conllevara a que las entidades utilicen
los mecanismos
del subsidio cruzado entre los distintos servicios que provee a los
ciudadanos, con
el nico propsito de compensar y equilibrar su presupuesto, o se fraccionaran
los
procedimientos con la finalidad de superar el lmiie imiuesto por
la ley, o por ltimo
se trasladaran a los ciudadanos los costos en exceso, en va indirect
lpoi e.emplo,
exigir costear una determinada prueba costosa).

ARrcuLo +s.- r-Mre oe Los DEREcHos

45'1

El monto delderecho de tramitacin es determinado en funcin


al importe del

DE TRAMrrAcrN
costo

ejecucin genera para la entidad por el servicio prestao lrante


toda su
tramitacin yi.e! s-u caso, por er costo iear de.p,rodu.in o. .umentos
que
expida la entidad. Su monto es sustentado por el'funcion.rio .rr!o
de la oficina
de administracin de cada entidad.
9ue :.u

cuando el costo sga


a. una urr, se requiere acogerse a un rgimen de
:upgri,o,r
excepcin, el cual ser establecido mediante ae'creto suprlmo
retenaao por ei
Presidente del consejo de Ministros y el Ministro e coiiomiiy
Finrnr...
45.2 Las entidades no pueden establecer pagos
oaoos diferenciados
difarenciarlne para
nar r
rram-^!^ o^
dar preferencia
tratamiento especial a una soricituu islinguindola de la; dems ie
su msmo
tipo, ni discriminar en funcin ar tipo de adrinistrado qu.igr i p-to..imento.

ANTECEDENTES
Art.9

LNGPA

Art. 19

LSA.
Reglamento LSA
D.S. N09+92-PCM.

Art 210
Art.31

CONCORDANCI.AS ECrERNAS
Consfucin, Art. 2 inciso 2
D.S. N0 064-201&PCM
R. N0 0274-2007/CAM-|NDEC0P|

lgualdad ante la lev

fvteb$qa pa-ra la'etermnacin de costos de procedlmientos adminishavos y serviclx prestados en ex'dusMdaJ


Lineamientos de la Comisin deAcceso al Mercado sobre
Simplifi cacin Adminstrativa

CONCORDANCIAS I NTERNAS
4rt.36.2
Art 37.5
Art 38.5
Art.44

M.46
4rt.48.9

Legalidad del procedimiento


Contenirjo delTUPA
Aprobacin y difusin det TUpA
Derecho de tramitacin
Cancelacin de los deredros de famitacin
Faqrltades de la Presidencia delConsejo de Ministros

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

M.109.3
A1.125.4

P{Ln3.4

Faoltad de onfadiccin adminishaliva


Observaciones a la doq:mentacin presenbda
Contesbcin de la reclamacin

eouENrARtos

La experiencia demuestra que es tendencia de las administraciones exacerbar irreflexivamete las tasas, para contar con recursos directamente recaudados, abusando de

la posicin de dominio monoplico que tienen respecto a algrin servicio administrativo


(atorizaciOn, permiso, lcencia, certificacin, etc.). Por ello este artculo se preocupa
por pon"r los imites legales a la potestad administrativa de las organizaciones para
hj.r t"" tasas de sus trmites. Tales lmites quedan fijados de dos modos:

Un tope uniforme para todas las entidades (una UIT), que puede ser eximido nicamente en casos excepcionales y previamente jusficados ante la Presidencia del
Consejo de Ministros. Como el mismo lndempi ha sealado, es conveniente contar
con un rgimen para autorizar tasas ms all de los topes legales ordinarios, por
cuanto ge-neta disfunciones como subsidios cruzados para compensar costos de
procedirientos o el desdoblamiento en varios procedimientos de un procedimiento
unitario para superar el tope uniforme para todas las actividades administrativas.
En ese mismo documento se dej establecido que "El mayor cobro por la tramitacin de un procedimiento o por la prestacin de un servicio, no est reido con
los derechos ciudadanos en tanto se preste con eficiencia y calidad, por ello, la
reforma debiera contemplar la posibilidad de establecer dicha excepcin como un
medio de buscar establecer incentivos y mecanismos para gue la Administracin
pblica se oriente hacia la promocin de la actividad econmica y el bienestar de
los ciudadanos".

El deber de cuantificar cada entidad en funcin.del costo de ejecucin del servicio


durante toda su tramitacin, y por el costo real de produccin de los documentos
gue expida la entidad (Ej. Pasaporte, certiffcados, ttulos, etc.). En talsentido, todas

las entidades estn en condiciones de poder sustentar sus costos que expresen
el monto de los derechos de tramitacin consignados en sus TUPA'
Es importante tener en cuenta que con la misma finalidad racionalizadora, las
entidades estn impedidas de incrementar sus derechos de tramitacin, a travs de
algunos de los siguientes mecanismos:

Establecer derechos de tramitacin diferenciados en funcin de otorgarle alguna preferencia al tramite (por ejemplo, para una gestin ms acelerada que los
dems).

Establecer derechos de tramitacin diferenciados en funcin de los administrados


(por ejemplo, entre nacionales y extranjeros, personas naturales o jurldicas, empresas medianas, pequeas o grandes).

Establecer derechos por etapas del mismo procedimiento (por ejemplo, fijar tiasas por
la primera instancia, y otro pago, por la tramitacin del recurso, etc.).

Establecer derechos de tramitacin por las dimensiones o caractersticas de los


servicios u objetos que se autorizan (en una autorizacin de instalacin de avisos
publicitarios), el valor de las obras o sus undades (en una licencia de construccin),
los metros de construccin o tendido de cables, etc.

Juan Carlos Morn Urbina

16..

Tnuro

#TffoffiFffJ)*r

Los DEREcHos

La forma de cancelacin de tos derechos de tramitacin es


establecida en el TUpA
institucional, debiendo tender a que el pago a tavoi n ertii;d
ser reatizado

-;
mediante cualquier forma dineraria que
ie.nita su constatacin,
nluveno abonos en
cuentas bancarias o transferencas lecirncas de fonos.
CONCORDANCI.AS INTERNAS
Art 36.2
4rt.37.5

M.38.5
Art.44
Art.45
Art 46
4rt.48.9

Aft

109.3

M.125.4

Af

223.4

Legalidad del pocedmiento


Contenido delTUPA
Aprobacin y ditusin delTUpA
Derecho de bamihcin
Lmite de los derechos de tramitacin
Cancelacin de los derechos de famitacin
Facuftades de la Presidencia del Conseios de Minishos
Facultad de conbadiccin adminisbativ
Obsenraciones a la documenlacin presentada
Contestacin de la redamacin

couENrAnros

!9 fgrma en que los admnistrados deben efectuar los derechos de tramitacin


establecidos es regulada en esta norma. La comisin tuvo como
mira dsear et pro_
cedimiento general de modo tal que sea caracterizado por el
carcter innecesario de
la presencia del cudadano en ras ventanllas de las entiad"",

venido en llamar "procedimientos no presenciales".

"n

qr"

la doctrina ha

siguendo esta tendencia, es que la norma orienta a que las


entidades propicien
cualquier m_odalidad de pago que permita su constatiacin, tales
como abono en cuenas
bancarias directamente, las transferencias bancarias, entre otras
mJiioades que no
hagan necesario la asistencia de los ciudadanos a las oficinas
de la administracin.

nnricuLo

42.- REETUBOLSO DE GASTOS ADM|N|STRATIVOS

47'1 Solo procede el reembolso


lo autoriza.

de gastos administrativos cuando una ley expresamente

son gastos administrativos aquellos ocasionados por actuaciones


especficas

solicitados por et adminisrradb dentro der procedmd. s;;;ri"'un,


u.,
iniciado el procedimiento administrativo. yes'de cargo ad omnistrao-que
rraya
solicitado la actuacin o de todos ros adrinistraoi sielasuniol;
inters

comn; teniendo derecho a constatar en su crso, oservar,

el su-sieito e los
gastos a reembolsar.
47.2 No existe condena de costas en ningn procedimiento
administrativo.

CONCORDANCTA EffERNA
1eyN026979 Ley de procedimienio de Ejecucn
gastos de la ejecucn coacva)

coactiva,

Art l0 (cobro

de costas y

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

CONCORDANCTAS I NTERT'IAS
Art.79

Art

178

Aft.198

Costas de la colaboracin
Gastos de acfuaciones Probatorias
Ejeorcin subsidiaria

couENrARtos

La gratuidad como regla innominada del procedimiento administrativo


que las actuaciones
La gratuidad de los procedimientos administrativos consiste en
generar
ningn costo partier promiento y de las propias autoridades.-no deben

tradicionales
cutr y obligatorio para los'interesados. Constuye uno de los criterios
principio
de
actuacin
nivel
de
alcanzado
ha
que
incluso
del drech administravo
en la
administrava en algunos ordenamientostte4. fdi6ienalmente se sustentaba
ser
asumido
deberan
administrativos
procedimientos
creencia que los coJtos de los
que pagan
coro carg" publica por parte de la colectividad por medio de los impuestos
que
para
administrado
cada
los contri[uyentes y como tal no deberan ser gravosos
un
en
parte
comparece
o
de
procedimiento
promover
un
acude ante la autoridad a
cada
a
le
corresponde
s
Obviamente
de
oficio'
iniciado
pio""Orn"nto administrativb
jurdico o tcnico que elija libremente
administrado asumir los costos del asesoramiento
y
la prctica de los medios de prueba
de
para afrontar eitosamente el procedimiento

no deba
consiOere adecuados a u estrategia procesal y que razonablemente
(art.
LPAG)'
178.
estatal
la
entidad
soportar

lue

tales
Contemporneamente ha sido puesta en cuesn estia regla por circunstancias
por la
pero
todo
sobre
de
recursos,
materia
en
caufuva
defensa
de
como la exiiencia
generalizacin de tasas adminisfativas para el inicio de los ms diversos procedimientos
asumen en cada
e parte. Recordemos que mediante este pago, todos los administrados
(mano
de
operacin
directos
losgastos
de
individualizado
un'estimado
pioceimiento
a
cada
asociada
la
infraestructura
be obra, servicios, materiales) y mantenimiento de
por
los
admiiniciados
procedimientos
los
en
stuacin
io".irnnto. Fuera de esta
que en efecto,
histrados, no existe nada similar en los procedimientos de oficio, en los

y
el administrado no debe aportar financiamiento alguno para su impulso, desanollo
gratuidad que deben
conclusin. Aqu si es posible afirmar la existencia de un deber de
procedimiento.
esle
en
concemido
al
administrado
frente
mantener las autoridades

La norma bajo comento considera un supuesto excepcional que requiere ley


expresa para aplicarse: el deber de reembolsar los gastos y costos que la adminis-

tiOn ha incunido para llevar a cabo un determinado procedimiento

administrativo
y que corresponde sufragar al administrade'obligado. Es el caso, por ejemplo, de las
oit". (notift'caciones, dpsitos, inventarios, avisos en diarios, diligencias diversas,
etc.) y jastos procesales (ej. gastos por.actuaciones de Peritos, Martilleros Pblicos'
lntervetores, Recaudadores, Publicidad, maquinarias, equpos, derechos ante otras
ntU"0"" pblicas y privadas)ocasionados por el procedimiento de ejecucin coactiva
legtimamnte proc-edente que la ley permite liquidarlos, exigirlos al obligado y cobrarloi en la misma va. El sustento es evidente dado que la conducta incumplidora del

en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de Brasil (art. 2, Xll) y la


"""Sido
Administrativos de Chile (art' 6)'
Ley de Procedimientos

(1gn A.f h" .idr

Juan Carlos Morn Urbina


administrado es ra que ha ocasionado er inicio
de este procedimiento de ejecucin y
en
ese sentido, re corresponde asumir sus costs
y no a todos ros contribuyentes.
La auseneia de condena de costos como
expresin concreta de ra gratuidad de
los procedimientos administrativos
La doctrina refiere que la gratuidad
en el procedimiento administrativo
tiene como
principarcaracterfsca ra inexiltenci"
" n"n a. *"t"
deradministrado y en favor de ta endad en ningOnlroimiento
sea su resurtado. En consecuenci, si'ra peticin.o "d_i;t*;i"" y cuatquiera que
desestimado,
et administrado soro abona ras
ro, no,.rio"
sus asesores
tcncos o regales y ras. acfuaciones prooltorias
que haya pedido y no sea razonabre
que los soporte la administracion.
siioieintrario su pedido o recurso resurta
estimado, sus obrigaciones econmicas i"tn
s msmas.
r"rra es que tanto
la administracin como er administrad"
J"u"i soportar sus propios costos, dado que
constituira conflicto de
maninestlue
ra propia
i9rs.
a decidir
sobre el pedido del administrado,
pueda "J""o"'r"i'rt" a"uiori"rada
ia-"nJgioria, trasradarre
sus costos creando unirateralmenie la obrigacio"-"
,.*"r"i,.
por e'o es
ca me n te q-," n o existe conde n-.e,
en n in n

"n;il
"r;;;;;;rrta
p;"G;;##e

t",

Filtj"

il;;r"..

;A:iiHHf

";'"?l#rffinrti

Ng. obstante ro expresado, debemos


reconocer que norma no ha considerado
--ar
procedimiento
trirateraren elque concurren
oo" uir,inistrados pretendiendo de ra autoridad un rconocmi;;to;;
"nt"goniLr"nt"
su mejor derecho o una pretensin de
condena contra otro administrado. por su prt"ura,
naiurareza,'esLlitceoimiento es
propicio para erestabrecimiento de
ra
dolo iniciado (recramante) o p.."guio
or" habin_
1ie"i"m"oo h"v" ,oo u!-nfioo prenamente
en el procedimiento, independient"i,"nt"i

"";;;;;;;;;ffiil,i;lo

il

lir"#:",l""tXoposicin

resurte

s, condlctpro"airnn, esto es, que

-po cuarquiei motiu.- a;".tir"o-" io..

ra a.utordad

un ejempro de esta po-sibiridad, ha sido reconocido


la normativa en ros procedimientos'triraterabll.cargo -aunque imperfectament+_ en
de rndecopirr&). En efecto, esta
norma

permite que en cuarquier procedimiento


triraierat,
meoie peoioo oe
la partettasr, ra comisin o Tribunlr "
oi"r,"
orenar-ar
que ha sido
vencido en er procedimento que asuma
" "-ntav
en que haya
incurrido er denunciante o er indecop.
"
su conecta sentido, es menester

au;;;"
i;;J;,
*rtr *r" o"i;;;;

"""te

(188) Decreto Leglslavo

No 807.

Artculo 7'- En cualquierpocedimiento


contencioso seguido ante el lndecopi,
la comisin u oficina
competente, adems de imponer la
sanckln que nesponda, pod orLniqr"
nfractor asuma
er paso de ras costas
v cosG oa proceso
"f er rndecopi.
caso de narmprimiento rre,a orden e pa
En
y *"to"
"
cuarquier
u ocina del lndecopi
comisin
@r aplicar s rlt". rl"i.t"" en.el inciso ) delArtfcuo
38 del De*eio
Legislativo No 716' ouien s"beno".
"ilJJ"o " ra imputacin o de ra ausencia
de motivo
razonable' denuncie a alguna
" persona naturai
o lrric",
,i"'i"i"o," sancionable por cualquier roaJro funcinal
er lnJecopi]#r sancionado
"tri6"v""r"
con una multa de hasta So UtT
nediante resolucin debidamente ."ti".
."nclon amil,i"-j'"J'i'iii*, sin perjucio
de ra sancn penar o de la indemnizaJn
y p.rjuicr.os que conesponda.
oor
('f 89) Por ejemplo, vase
la Resotucin No OBr-2O0SftDC_tNDECOfl.

eii;l.ril;d;",i""r".ia"i,""
ft.t.

il
J;;.

i"lt-,

I
J

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General


que en su plasmacin y ejecucin se apliquen conectivos dado que no resulta susla condena de costas
tentaLfe en funcin Oel principio de igualdad que en estos casos
reclamacin resulte
cuya
denunciante
y
el
contra
roro priqr" contra el nt acior no
ser
una entidad estatal
resulte
infractor
el
cuando
apliqe
n"!a"u*', ni tampoco
procedimiento-'t1e1)' que se pretenda aplicar
del
fines
un
adminisiraOo
Jio
n"
-ia
V
L condena de costas tambin para resarcir a la entidad de los gastos incunidos en el
proOr""to, trasladndolos al infractor y finalmente que no se prevea un mecanismo
como excesivos
betasacin oficial de las costas o su impugnacin -en caso de aparecer
o indebidos- por el obligado vencido'

ARTCULO +8.. CUMPUMIENTO.DE I.AS NORMAS DEL


PRESENTE CAPTULO
garantizar el cumplimie.nto
La Presidencia del consejo de Ministros tend a su cargo
las entidades de la Admi'
todas
en
presente
capitulo
el
J. i.r no*.s establecids en
a la Comisin de Acceso al
atribuidas
pbli.",
facultaes
las
periuico
d
sin
i.tt*ir
lntelec'tuaFer,
erca elmsttuto tcidnd de la Competencia y Defensa de laPropiedad
Legislativo
del
Decreto
61
y
artculo
n
el
26 BIS del Decreto Ley N"25868
le
econmicos
o
agentes
quelos
ciudadanos
denncias
y
resolver
No 776 para conocer
eltema.
formulen sobre
la banera
cuando en un asunto de competencia de la comisin de Acceso al Mercado,
ministerial
resolucin
una
suPrgJng'
por
decreto
un
establecida
sido
haya
u..it..
nunicipal regonal de carcter general, dicha Comisin se pronunciar,
resolucin de la
meJante iesolucin, dispon'iendo su inaplicacln al caso concreto. La
delTribunal
de
la
Competencia
Defensa
de
la
Sla
ante
irrr pAni ."r impgnada
INDECOPI.
del
lntelectual
y
Propiedad
de
la
la
Comp'etjncia
de
e Oetens
notificada a la entidad
Sin periuicio de la inapiicacin al caso concreto, la resolucin ser
la norma para que pueda disponer su modificacin o derogacin'
"t"t
deAcceso
Asimismo, tratndose de procedimientos iniciados de oficio.Por la Comisin
popular
contra
baneras
de
accin
el INDECOPI podr interponer la demanda
o
deroga'
modificacin
lograrsu
de
afin
supremos,
Uuio.tirr contenidas n decretos
que
para
interponga
se
Pueblo
del
Defensora
ala
acudir
propsito,
,6n y, .on el mismo
en normas
U eiana de nconittcionalidad contra barreras burocticas contenidas
lefrsl.
que
de
rango
tengan
general,
ffi;hrtregion.ter de carcter

;;.rthtt"

il;; ;-r

iiu..titi

;i;;d,

No 09&2006/CCD-INDECOPI Lima, 14 de junio de 2006, o la


de 13 cte septiembre de 2006 provenientes de la Comisin de
Comisin de Represin de la Competencia Desleal'
(191) por ejempto, la Resotucin No 0052-1999/TDC-INDECOPI de fecha 17 de febrem de 1999' Expediente o 0OOS24-200S/CAM y la Resolucin No 0132-2008/CAM-INDECOPI 14 de agosto de
2008, proveniente de la Comisin de Acceso al Mercado'
(192) por Decreto Legislativo No 1033, se aprob la nueva Ley de Organizacin y Funciones del lnstilntelectual' que
tuto Nacional d Defensa de la Competencia y de la Proteccn de ta Propiedad
por
de Eliminacin
la
de
Comisn
Mercado
al
Acceso
de
de
Comisibn
sustituyO ta denominacin

(1r0) p"r

la Resolucn

"J"rpl", "ase
R. Hdt+zooelcCD-tNDECoPl

'

'

de Baneras Buroctticas.

(193) Mculo modificado portas Leyes


y 04lMl2OO7, resPecvamente.

Nos 28015,28032 y 28996, publicadas el 03107f2003,191071?o03

Juan Carlos Morn Urbina

La Presidencia del Consejo de Ministros est facultada


para:
Asesorar a las entidades en materia de simplificain
administrativa y evaluar de
manera permanente

1'

?-

los procesos de simplilicacin amniiratival


rterioi e nI
entidades, para lo cualiodr solicitarto-dir
q'L. tl,qu.o de estas.
supervisar y fiscarizar er cumprimiento e tas normas
o.'i.-prrr.it.

3 R:t::Jilxqiq'lii:i,:
4'
,
5'
6'
7'

r:
perentorio para la subsanacin.'

r.v.

J:i,ffi fi tt lele

gn;ltl;ii,t..,:tT,tl.:;

En caso de no oroducirse la subsanacin, la Presidencia


del Consejo de Ministros

iropuestas normativaliqleras para realizar las modificaciones


lgrmularr.las
que considere oertinentes- y realizar las gestions
coirrilteitlr Ia hacer efectiva
ta responsabitiad de tos tnclniioslvlucraool. --'----"'vy

Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos


administrativos en las
disntas entidades y propbner ras medidai neceiil pi
s neccon.
Dichrdirectvas decumplimientoobligatodotendientes aiantizi.l

cumplimiento
de las normas de la pre'sente tey.
Realizar las.gestiones del casoconducentes a_hacer
efectiva h nsponsabilidad
de tos tuncionarios por.er incumprimiento ae hJ nrm;;;;;;..nte
capturo,
para lo cual cuenta.io.n tegitimiddd para accioni
tli'i ;i".;r enridades de
la administracin pblica.
Establecer ros mecanis.mos para ra recepcin de denuncias y
otros mecanismos
de participacinde.ra ciudad'ana. cuanu-o iciri;
a asuntos
de ta competencia de ta Comisin de Acceso at Mdr;$lri
de
conocerlas
y las remitir directamente a esta.
A.nrgbl el acogimiento de tas entidades at.rgimen de excepcin para
el establecimiento de derechos de tramitacin superiors a una (1)
'
10. Otras que sealen los dispositivos .oo.pondientes. uit-'-"
Mediante decreto suoremo refrendado por el residente

8.

J;;;#i.i.t.on

9.

del Consejo de Ministros se


dictarn las medidas t"gljt"nttri.il,io-rpr.ntrrias para
ta implementacin de to
dispuesto en el presente artculo.

ANTECEDENTE
Art.'to

D.S.

No

094-92-PCM

CONCORDANCIAS E(TERNAS
Ley No 29158
Ley No 28032
Ley No 28335
Ley No 28996
D. Leg. No 1033

D.S. No 09-200sPcM

D.S. No 077-200tPcM

Ley.Orgnica del poder Ejgcy.tiug (art. ll numeral 3, principio


de
servicio al ciudadano - similiciOaO
Ley.de eliminacin de banras- buiocrcas en favor
de la compe_
tividad de los agentes econmicos
Ley que oea el ndice de baneras burocrticas de
acceso al mercado
impuestas a nivel locat

ley d9 Eliminacin

de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la


lnvenin Privada.
!q dlOrOanizacin y Funciones del lnstuto Nacional de Defensa
0e t9 qomperencia y de la proteccin de la propiedad
lntelectll

- INDECOPI.
Reglamento de. organizacin y Funciones der
rnstituto Nacionar
oe uerensa de a Comoetencia y de la proteccin
de la propedad
lntelectual- ROF
Reglamento del Decreto Ley No 25g6g

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Reglamento de Organizacin y Funciones de la Presidencia


del Consejo de Ministros
Directiva sbbre planeamiento y ejecucin de acciones de contol
R.S.C. No 016-2001-CG
en materia de simplificacin administrativa de los procedimien'
tos que brinda la Adminisbacin Pblica
Politicas Nacionales de Simplificacin Administrava
D.S. No 02S201o-PCM
Metodologa de Simplificacin Administrativa
D.S. No 007-2011-PCM
declara infundada demanda de inconstitucionalidad contra
TC
No
0014-2009-P|/TC
Exp.
STC
este artculo sobre facultad de INDECOPI de inaplicar ordenanzas que constifuyen baneras burocrcas.
STC Exp. No 0023-2008-PI/TC TC declara infundada demanda de inconstitucionalidad mntra
este artculo sobre pedido de INDECOPI a Defensora del
Pueblo para interponer demandas de inconstitucionalidad contra nomas regionales y municipales constituvas de baneras

D,S.

No

063-2007-PCM

burocrticas

./

couENTARtos

Es importante concebir la mejora regulatoria como un proceso permanente de


seguimienio, correccin y monitoreo.de comportamientos burocrticos, y no estamos
fr"-nt" una episdica rforma legal. Por ello, la eficacia de los principios, reglas y
" simplificadoras contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo
exigencias

Geeral depenen de la operatividad real de este artculo. lndudablemente, asegurar


t cumpmiento de las disposiciones de esta ley involucra adems de la atribucin
de las iorrespondientes compeiencias, dos aspectos inseparables: a) la adopcin de
una estrategi de gestin para impuisar la reforma; y, b) la atribucin de competencias
ad ministrativas adecuadas.
En este sentido, la competencia fue asignada a dos rganos del Poder Ejecutivo:
presidencia
del Consejo de Ministros y la Comisin de Eliminacin de Barreras
la
Burocrticas (antes de Acceso al Mercado)

Competencias de la Presidencia del Conseio de Ministros


En la presidencia del Consejo de Ministros se congregan las funciones permanentes
y ejecutivas de regulacin, supervisin y asesora en materia de simplificacin adminis-

iraiiva at Sector priOlco. Para ello cuenta con la Secretara de Gestin Pblica como
rgano de lnea, que depende jerrquicamenle de la Secretara General, encargada de
cordinar y dirigir el proceso de modernizacin de la Administracin Pblica.
Entre las principales actividades concebidas a este efecto tenemos las tareas de
asesorar a las entidades y evaluar de manera permanente los procesos de simplificacin administrativa, la aprobacin de los TUPA de las entidades del Poder Ejecutivo,
supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificacin administrativa
contenidas en la Ley No 27414 - Ley del ProcedimentoAdministrativo General y reco-

mendar las modificaciones que considere pertinentes, otorgando a las entidades un


plazo perentorio para la subsanacin, para detectar los casos de duplicidad de los
procedimientos administrativos en las distintas entidades y para proponer las medidas

necesarias para su coneccin y dictar directivas de cumplimiento obligatorio tendientes


a garantizar el cumplimiento de las normas de la presente ley. Con el .mismo objeto la
no-rma autoriza a la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de su Secretara

de Gestin Pblica a que en caso no producirse la subsanacin que recomiende, la


presidencia del Consejo de Ministros formular las propuestas normativas requeridas

Juan Carlos Morn Urbina

para realizar las modficaciones que considere. periinentes


y realizar las gestiones
conducentes a hacer efectiva la responsabilidad be los funcionaiii
nvotucraoos para
lo cual.cueta.con legitimidad para accionar ante las diversas
entidades de la Administracin Pblica.
Competencia de la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas
del lndecopi
La Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas es un
cuerpo colegiado al
interior del lnQecopi creado con el objeto de controlar posteriormente
ta legalidad ce
los actos y disposiciones de las entiddes administrativas
oer estao que constuyen
barreras-burocrticas que.limitan orestringen el acceso o la permanencia
de los agentes
econmicos en el mercado o que incumflan lo dispuesto n las
normas de simplificacin adminstrativa. Est a cargo de identficar dicl'as oaneras,
cartas y promover
las. acciones conespondientes para alcanzar su eliminacin,
haciendo prevalecer los
objetivos y lineamientos de simplificacin administrativa. Sus
decisiones son susceptible_s de ser impugnadas en segunda y definitiva instancia
ante la Si" o" Defensa de
la Competencia del lndecopi, quien agota la va administ;v;.
Esta Comisin de Elminacin de Baneras Burocrticas tiene
a su cargo controlar

la legalidad de los actos administrativos y normas generales que


la autoridad admi_
nistrativa pueda dictar modificando la stacin;uriica exsteiie para
la realizacin

de una actividad econmica (imponiendo requisiios, obrigaciones


o-oro", o estabre_
ciendo impedimentos o limitaciones) ilegal o irrazonable,-provocando
un cambio en la
regulacin del mercado
afecfg a cuarquier admnistioo que pitenoa ingresar o
3u.e
permanecer

en 1. Cuando la comisin descalifica una barrera burocrtica


se encuentra
ejecuando una labor de control de legalidad aplicando tas
regbs Je iormacon de actos
administrativos y simplificacin administrativa consagradas
ela Ley oet erocedimientos

Administrativos y otras normas complementarias.

La Comisin de Eliminacin de Baneras Burocticas inicia procedimientos


de parte
cuando algn afectado presenta su denuncia ante la identificacin
oe la uanera burocrtica, ilegal o inacional que le afecta, aportando elementos de juicio
r"=on"otr, idenficando
la autoridad que impone ra banera burocrtica y pagandb la
tasa ,"rp""tiu". por otro
lado, la mmisin tambin puede iniciar procedimients de oficio
.r"no considere que
lo justifique el inters de- un nmero significavo de
afectados. gsta iorma de inicio va a
determinar un distinto efecto a resolucin sobre la banera
b"roctd dentifcada.

Tratndose de procedimientos iniciados de parte, si la Comisin


de Eliminacin de
Baneras Burocrticas detecta una barrera burocrtica que naya
sio estaor""da por
un decreto supremo, una resorucin ministeriar, una ordenanz"
rrtuni"iplr o una norma
regional de cacter general (decretos de alcalda y las ordenanzsJi
" Comisin de
Eliminacin de Barreras Burocrticas se pronuncir mediante
resucn, disponiendo
su inaplicacin en el caso concreto. La forma como ha quedado
redactado este artculo
no explicita claramente si cuando se refiere a las normas
municipales y regionales de
carcter generar se est refiriendo solo a ros decretos e arcaria
y iegionates, o si
tambin incluye a las ordenanzas, con la que comparten la misma
caracterstica de ser

(194) Las barreras burocticas impuestas mediante leyes


no pueden ser sometidas al enjuiciamiento
ante la
2Q07

mmsn segn estableci la Resotucin fu" orsazoozlcl-ogpl,


27 de junio
No 000037-2007/CAM.

ealda en el Expediente

cte

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

una norma de carcter general. La comisin ha venido entendiendo correctamente -en


nuestra opinin- que n debe hacerse alguna distincin entre ambas a efectos de la
evaluacin de las baneras burocrticas, dado que estn sujetas, al principio de legalidad
en esta materia. En efecto, como lo prescriben tanto el artfculo 11 como el 12 de la Ley
Bases de Descentralizacin (aprobada con nivel de ley orgnica) la normativa expedida
por los gobiemos regionales y locales se sujeta al ordenamento jurldico establecido
por la Cnstitucin ylas byes de la Repblica y, en particular, los procedimientos y try
mites administravos en auntos de competencia de los gobiernos regionales locales
las
de
normas
caso:
en
este
la
materia,
de
deben ser sustanciados confrme a la ley
imposicin
procedimientos,
la
de
la
creacin
que
regulan
simplificacin administrativa
de xigencias y costos, y dems aspectos de regulacin de acceso y permanencia en
la actividad econmica.

Conforme al criterio establecido por el lndecopi, aun cuando determine en abstracpuede


to la inazonabilidad o ilegalidad de la medida, la decisin de inaplicacin solo
del
actividad
la
en
concreta
afectacin
de
una
ser adoptada cuando e*ista la ceeza
la
de
respecto
directa
posee
legimidad
no
quien
reclama
y
no
cuando
denunc'rante
medida burocratica (Ej. que ia haya consentido o no est en el mbito de aplicacn de la
norma). Sin perjuicio e ia inaplicacin en el caso concreto, la Comisin de Eliminacin
de Baireras Bwocrticas notiftcar la resolucin a la entidad estatal que emiti dicha
norma a fin de que pueda modificarla o derogarla con alcance general.

De otro lado, tratndose de procedimientos iniciados de oficio por la Comisin


de Eliminacin de Barreras Burocrticas, corresponde que el lndecopi imponga una

demanda de accin popular contra las barreras burocrcas contenidas en decretos


supremos y resoluciones ministeriales a fin de lograr su modificacin o derogacin. En
caio de traiarse de barreras contenidas en ordenanzas municipales o normas regionales de carcter general, la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas remitir
lo actuado a la efensora del Pueblo, la cual prgcedera a interponer la demanda de
inconstitucionalidad correspondiente, de acuerdo con las funciones previstas en el
inciso 2) del artculo 9 de la Ley No 26520, Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo.
No obstante, por tratarse un organismo autnomo, no se puede considerar que haya
una obligacin ineludible por parte de la Defensora de demandar segn el criterio
estableci-do por el lndecopi, y en ese sentido, la decisin de interponer la demanda y
su oportunidad la apreciar de modo autnomo la Defensora del Pueblo.
Adems, de estas acciones respecto a la barrera burocrtica misma, la comisin
podr imponer las sanciones y multas al funcionario o funcionarios que impongan la
barrera en el caso que sea ilegal, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa
y la denuncia penal conespondiente. Dichas sanciones y multas pueden ir desde la
monestacin hasta la imposicin de una multa ascendente a cinco (5) UlT.
En nuestra opinin, la estrategia de intervencin de la comisin amerita ser revisada desde varias pticas. Una primera reflexin es si resulta tcnicamente acertado y
eficiente que siendo el Estado el que aprueba las normas simplificadoras, se proclama
sujeto a las reglas simplificadoras y ms an declarado legalmente de inters nacional
la nadicacin de las barreras burocrticas, este sistema traslade al ciudadano el costo
de actvar este mecanismo de control, cuando precisamente son las propias entidades
del Estado quienes incumplen las reglas. Parecera un sistema que advirtiendo su
fracaso no solo admite que existirn barreras burocrticas sino que le traslada a los
ciudadanos activar el sistema de deteccin cuando se les amenace con su aplicacin.

Juan Carlos Morn Urbna

Una segunda reffexin es el nvel de accesibilidad que los ciudadanos tienen


a la comisin para satisfacer prontamente sus intereses en caso de las vulneraciones
mtidianas
sufrdas por los ciudadanos (Ej. exigencias de ms de una copia de un documento,
de

legalizaciones de documentos, no aceptacin de sucednes documentales,


requerimientos de co_stos ilegales menores a la tasa que cobra el lndecopi para asumir
el
servicio, etc.). Pareciera que el esquema estuviera previsto solo para los casos
emblemticos de baneras burocrticas, pero no para las rnedidas oian"", menudas
y lamentablemente las que mas afectan a la ciudadana. En esa misma
lnea, cuando
acta de oficio, la forma de provocar la eliminacin de la banera burocrtica aparece
como poco eficente por cuanto judicializa y prolonga el debate a travs de los procesos de accin popular que ni siquiera son controlables por el lndecopi. por otr lado,
la forma de concluir el proceso mediante la inaplicacin al caso contreto conlleva
el
contrasentido de mantener sometidos a la barrera burocrtica al resto de ciudadanos
que no recurren al lndecopi, quienes para sustraerse de la exigencia debern
inicar
tantos reclamos ante el lndecopi como afectiados hubieran.

II

ARTCUrO 4e.- REGMEN DE EhTilDADES SrN Tpcro urco oE


__pggqEDtMtENTOS ADMTNTSTRATTVOS V|GENTE

Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto Unico de Procedimientos Administrativos, o lo publique omitiendo.procedimientos, los administraoos, iin
fe4uco eh;er
efectiva la responsabilidad de la autoridad infractora, quedan sujets t jigiente
g;,
Reee9!9 de los procedimientos administrativos que conespond ser aprobados
automticamente, los administrados quedan libedos de l exigencia ie iniciar
ese-procedimiento para obtener la autorizacin previa, para reaar su actividad
profesional, social, e99{m!ca o laboral, sin ser
iasiblei de sanciones por el libre
desanollo de tales.ac{ividades.
!-a suspensin d esta prenogativ de d autoridad
concluye a partir de la publicacn deTUPA, sin efect retroictivo.
Respectode las demsmaterias.sujetas a procedimiento de evaluacin previa, se
sigue el rgimen previsto en cada caso poi este Captulo

--

1.

2,

CONCORDANCTA E(TERNA
R. N0 0274'2007/CAM'INDECOPI Lineamientos de la Comisn de Acceso
al Mercado sobre
Simplifi cacin Administrava

CONCORDANCI.AS INTERNAS
Art.31

Rgimen del procedimiento de aprobacn automtica


Procedimiento de evaluacin prwia con silencio oositivo
Procedimiento de evaluacin irea con slencio,ieoatuo
Aprobacin y ditusin delTUpA

Art.33
Art.34
Art.38

couENTARros

El rgimen legal de la Simplificacin Administrativa adopt la estrategia punitva


como modo de torzar a las autoridades a lograr un avance simplificador
oe su procedimientos' En ello, sigu la concepcin tradicional del Derecho adminishavo
naconal
de lograr.adhesiones porlafuezade la propa autoridad, la amenaza
de sanciones o
de prdida de hcultades

Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

En efecto, la falta de aprobacin del TUPAo su no acfualizacin una vez aprobado,

determina para la entidad, las siguientes consecuencias(1s):

para ejercer
Le suspende poder exigir llevar a cabo algn procedimiento a su cargo

Le impide poder exigir el cumplimiento de requisitos previstos en cada

la libertad o derecho al que se refiere.


procedimiento.

En el caso de cobro de tiasas, le impide la exigencia de cobro de derechos.

Como conelato, la normava establece una facuttad para los administrados, la de


quedar directamente habilitados para ejercer sus actividades, sin ninguna limitacin ni
sancin por parte de las entidades.

Esta estrategia de promocin del cumplimiento del proceso de simplficacin no


ha resultado de io ms eficiente, por diversos motivos que pretendemos sintezar a
continuacin:

En el plano estrictamente terico, esta consecuencia habilitante para el ciudadano'


es esirictamente aplicable para aquellos procedimientos limitativos de actividades'

pero no para los que persiguen una declaracin de voluntad (otorgamiento de un


erecno, la certificacin de un estado, o la prestacin de un servicio efectivo). En
todos estos casos el ciudadano queda igualmente subordinado a la administracin
para el
hasta obtener su finalidad propia, al no ser el simple estado de habilitacin
derecho.
de
su
ejercicio
Contiene un problema jurdico insalvable: cmo argumentar a fiavor qu disposiciones legales que estblecen la necesidad de un procedimiento o de determinados requisitos, puedan quedar suspendidos por pereza o desidia de autoridades
administrativas?
Transfiere el riesgo del estado y de su probanza al administrado frente al Estado'
ponindolo en condicin de tener que plantear argumentos de defensa a futuro.

por ello sera bueno, revisar experiencias comparadas donde el camino no ha sido
seguir la va de la coaccin normava, sino la de los pactos interadministrativos, donde
el rgano eje de la simplificacin establece peridicamente convenios de avance con
tas e-ntiOaOs pblicas para lograr la simplificacin sostenida de sus procedimientos.
Tales pactos tienen la ventaja de emplear una estrategia de conviccin y de seduccin para l burocracia, que permir su adhesin espontnea y establecer indicadores
de medicin de avance individuales por entidad o servicio'

(1ss) Sobre las cuales el Tribunal Constucional ha ratificado que si bien durante el lapso de ausencia
del TUpA la entidad se ve imped'nja de ejercer sus aclividades de lmitacin, con la publicacin
extemponea, se reasumen las potestades de irnperio conespondientes. (Exp. lW 14997-AA/
rC Rupa, Empresa de Transportes Copacabana. Sentencia del 27 de mayo de 199f1 y Exp.
N" 497-9&AA/TC Arequipa, Sentencia del 29 de octubre de 1997).

Juan Carlos Morn Urbina

FLUJOGRAMA DE
PROCEDIMIENTO ORDINARIO DE PARTE
o DeieOo de peticirin adminishativa
aft 106
> So[citud en inles parli(rrlar
a lO7
> Sofict.d en intes general dedella adrninistrado
colecl/idad arl 1Og
> Contradccn adminstratva
an t@
> Sofdtud delnfonnacirin
arl 1tO
> Consuftas
aft f1i
> Peticbrps de gracia
arl 1.t2

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EAPITULO II
DE LOS SUJETOS
DEL PROCET}IMIENTO

ARTCULO 5O.. SI"ETOS DEL PROCEDIMIENTO


para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se
entiende por suietos del procedimiento a:
Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o
situacin procediniental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una
entidad inierviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas
que lo disciplinan en iguatdad de facultades y deberes que los dems administrados
Autoridad administrativa: el agente de las entidades que baio cualquier rgimen
jurdico, y eierciendo potestades pblicab conducen el inicio, la instruccin, la
iustancicin, la resolucin, la ejecucin, o gue de otro modo participan en la
gestin de los procedimientos administrativos.

1.

2,

ANTECEDENTE
Art.5

D,S. N" 094-92-PCM.

CONCOFDANCIAS NTEFINAS
I

Art.5'l
Art.54
Art.55
Art.56
Art.75

Contenido del concepto administrado


Libertad de actuacin Procesal
Derechos de los administrados
Deberes de los administrados
Deberes de las autoridades en los procedimientos

couENTARtos

Esie artculo contiene dos conceptos operativos importantes para el entendimiento

de la Ley integralmente. Los trminos de administrado y autoridad conesponden

los dos roles que se presentan en el procedimiento para darle dinmica y producir su
desenvolvimiento. Estos trminos no tienen un contenido propio excluyente, sino son
solo dos categoras procesales que son ocupadas conforme al procedimiento que se
trate por un sujeto en Particular.

Juan Carlos Morn Urbina

Por la estructura natural del procedirniento admnistrativo


concunen dos sujetos
para la formacin de la voluntad administrava:
un interesado o"nrin"oo tcnicamente
'administrado" y la Administracin Pblica representada
por la ,,Autoridal'!{ie6} Es
importante resaltar que el procedimento no se forma
por la existenca de un conflicto
de intereses entre ro pbrico.y ro privado, ni por
un ritigio como
en er proceso
judicial, sino por un desanoto unitario
de ros interes;
"*nt""" dirigido a ra
formacin de la voruntad pbrica, donde participan
ros aomnistr-os.

d;;;;u,o",

De tal suerte' dos sujetos conforman la relacin jurdico-procedimental


existente
en cualquier procedimiento administrativo:

El rgano administrativo, representado por ras autoridades


partcipes en ra se_
cuencia, decisin y ejecucin, asumiend sucesivamente
ros rJes de informante,
instructor y ejecutor.
El administrado o interesado en er procedimiento,
actuando de modo activo como
pretensor o, de forma pasiva, como afectado
o imptica poi"r'"""nvorvimiento
de la voluntad estatal.

La preponderancia de. cualquiea de los posibles


roles del administrado no soslaya
que eventuarmente, cuando er inters pbrico
en juego ro,elrie,
ser necesaria
la participacin de otras personas para exponer
sus intereses individuales relacionados
con la materia procesada. En tar caso aparecer
en er artcuro oo.---

;"

La vinculacin surgida por la acluacin de los administrados


involucrados en un
procedimiento y ra autoridad,.a travs der recproco
ejercicio de
Jrolr"s
y derechos
procesales, genera la llamada relacin jurdico_procedimental. "us
ra posicin jurdca de. ambos sujetos de
ra reracin -expone GoNzLEz
-*_E_1g.!l-", no es de
PEREzttg
coordinacin, sino de suboroinacn oei
frente a
la Administracin que acta con su necesari
"orrii"tooo
supremaca, ejerciendo
ius
imperium
en resguardo del inters pblco. Frente a esta situacion,
rla'sioo n'Jcesario disear
las posibilidades de accin mediante el reconcimiento
de ro" J"i""ho" procesales al
administrado previstos en el artculo 55.

El diseo de esta reracin jurdica no es uniforme para


todo procedimiento adm_
nistrativo, pues depende de ra manera como
s estructuran ras posibiridades de accin
puede
de ambos.
obedecer a una de tas siguientes

cuatro

rn"'Jue*

Una actuacin de oficio del Estado.

Una peticn del administrado.

un procedimiento triraterar sobre confrictos de intereses


de dos o

administrados.

'

:,[Hffi:imiento

ms

triraterarsobre conflctos de intereses entre


un administrado y

(196) conene disnguir de los trmnos "endado'endades' definir]os en el artfculo


que se refere en s a ras personas jurfcricas
a ras drares

I de la Ley,
resulta apricabre esta Ley.
(197) GoNALEZ PREZ, Jess. El ptocedimiento
adminstratiw.pubticacionesAbella, MadrilJ,
i964,

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General


Como puede deducirse, en las relaciones tercera y cuarta la Administracin adopta

un rol de itro entre los intereses contrapuestos (contencin) de los ciudadanos o


de estos con alguna entidad pblica, aproximando la naturaleza del procedimiento
administrativo a la del proceso judicial.
La decisin adminishava obtenida al final del procedimiento es la conclusin de
una serie de actuaciones de las autoridades prlblicas participantes, ejerciendo sus
diversas competencias y facultades, que pueden sintetizarse en:

proyecConsultivas (emisin de dictmenes, informes, visaciones, elaboracin de

tos, etc.).

Registrales(inscripciones, anotaciones, etc')'

lnstructivas y decisorias (iniciar, conducir, sustanciar, acopiar evidencia y


resolver).

Ejecutivas (llevar a cabo lo resuelto por la Administracin)'

por lo general, los rganos administrativos desempean en el procedimiento una


situacin m--uy particular, ues, como afirma HUTCHINSON(I*)' los propios rganos a
cargo Oe ta eitOn de los asuntos, intereses y servicios pblicos estn simultnea*"t" disiosicin de resolver las peticiones y reclamaciones presentadas por los
"
sobre su actuacin estatal concreta'
administrados,
Solo excepcionalmente esa concentracin de funciones de gestin y decisin en un
mismo rgano, aparece sustituida, por una separacin funcional entre distintas autoridades adrinistraiiuas (por jerarqua) e incluso por especializacin, creando organismos
independientes de los'gestores, denominados.tribunales administrativos encargados
de decidir reclamaciones contra los actos administrativos de los gestores

jurdicas,
Finalmente, cabe anotar que cuando las entidades, es decir las personas
requieren seguir un procedimiento ante otra entidad para obtener un pronunciamiento de'
terminado pro no en uso de potestades de imperio, queda sujeto al rol de administrado
comn, bajo bs mismos derechos y deberes de los administrados propios del derecho
comn. Tai sucede cuando una entidad requiere obtener una licencia de construccin,
inscribir un derecho de propiedad intelectual, o seguir un procedimiento tributario. No
estaremos en ningn caso, en los supuestos del rol de autoridad administrativa, ni de
las relaciones de colaboracin entre entidades pblicas.

(198) HUTCHINSON, Toms. Ob' cit-, Tomo 2, p. 9.

Subcaptulo

DE IOSADMINISTRADOS

anrculo st.. coNTENtDo DEL CONCEPTO ADMINSTRADO

Se consideran

administados respecto de atgn procedimiento administativo


concreto:
Quienes.lo promuevan como titulares de dlrechos o interes.t
l.gtiro. individuales

1'

o colectivos.

Aqu.ellos qu'e, sin haber iniciado elprocedimiento, posean


derechos
- o- intereses
'
legtimo que pueden resurtar afecrados por ra deciib,

til"pi;;;;.

CONCORDANCA E(TERNA
Ley No

26520

9.3, tegilimidad de Defensora del Pueblo en procedimientos


r!
adminshativos

CONCORDANCIAS INTERNAS
Art.52
Art. 53

Art.54
Art. 55

Art.56
Art.58
Art.60

Capacidad procesal
Representacin de personas jurdicas
Libertad de actuacin orocesl
Derechos de los admistrados
Deberes de los adminishados
Compa recencia personal
Terceros administrados

couENTARros

son denominados genricamente como "parte', "interesado, "administrado,,


o
la
persona fsica o jurdica, pblica o privada, concunentes
dentro de un procedimiento
administrativo en ejercicio de un nters leglmo o un derecho propio,
que se relacio_
nan con la Administracin con la finalidad de ser destinatariai
a l declaracin de
voluntad finar der procedimiento, y a cuyo favor o cargo, por
ro generar, se ejecuta er
acto administrativo.
La palabra "interesado' resurta inadecuada, por cuanto
evoca ar proceso judiciar

donde. existen parte y contraparte, en contraposicin


o

antagonis;;5

ntereses. por

el contrario, en el procedimiento administrati'vo no hay varios


intereses sino uno solo:
el pblico, y aun cuando existan terceros interesados,
soro hay ini";;;. concunentes
colaborando en la formacin de la voruntad pbrica.
uas apropo,
"administrado" por cuanto alude a una.situacin jurdica determinada:
".Lr't*ino
mantener
una
relacin
jurdica.gr9cla y propia del mbito adminiitrativo
que to vincula simultneamente con
la actividad del poder pblico.
No se trata simplemente de un particular con inters
directo frente al Estado (porque esa relacin puede presentarse tambin, por
ejempro, cuano Ls propietario de

comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General


que aquella
un inmueble que el Estado es conductor) sino fundamentalmente requiere

que es realmente lo
relacin jurdica responda a la naturaleza de Derecho Pblico,
para ser sujeto de Derecho administrativo. Lo cual excluye, a aquellas per"lntiuo
*"" q"" Lntran en laciones con la Administracin a travs de figuras de derecho
la personera
civil o merCantil, as como cuando la Administracin asume formalmente
de derecho privado.
el concepto "administrado'involucra a
de persona jurdica o natural, pblica
calidad
de
su
-+in
disngo
todo sujeto de derecho

como

;;;""d;,

lo sintetiza GARCA-TREVIJANO(iee),

;"gn acte con personera propia o no- que se encuentre en relacin de

Principalmente el trmino'admigeneralidad
frente a la variedad de roles
y
neutralidad
de
nistrado" presenta la ventaja
y denomiaciones que pue-den conesponder, segn las normas que disciplinan el rea
los trminos
n la cual se desenvuelva; de tal suerte que'administrado' comprende
(en el
"importador"
"exportadof
o
tributario),
procedimiento
e "contriUuyente' (en el
(en el p.rocedimiento agrario), "oferente', "pro'agricultof
aunero),
frocedimienio
(propio
ieedor" o "contratista' 1ei tos procedimientos de contratacin), "concesionario'
(propio
de los
"autof
"inventof
o
las
concesiones),
a
de los procedimientos vinculados
procedimientos industriales),'usuario" (respecto a los servicios pblicos)' etc'

" iespecto de la dmnstracin Pblica.


subordinacin

de imperNo obstante sus aspectos favorables, su empleo no se encuentra exenio

pasiva
fecciones, pues como se puede apreciar alude a una posicin eminenternente
guque
la
accin
sopoi'tar
en la relacibn jurdico-procedimental' ya que connota tener
la
misma
en
rol
activo
el
quien
correspondera
a
bemativa de l ldmnstracin Pblica,
vinculacin (administrador). El carcter subordinado es una nota propia de la relacin
que no existe nvel de equiparidad entre
*iOi"" trtjiO" en el procedimiento, desde
de indefensin para el administrado,
situacin
ios sujetos,-sin embargo, no revela una
y medios impugnativos frente a la
potestades,
derechos
de
doiado
qui"nt" ecuentra
Administracin previstos en el artculo 55. .
porque si bien
Errneamente suele identificarse al administrado con el ciudadano,
e incluso
una
autoridad
funcionario,
algn
Pblica,
la
Administracin
lo
comn,
ello es

un organlsmo pfrblico puede tambin asumir el rol de "administrado" en cualquier

pblica (rol
relacin jurdico-proced'imental cuando se torne sujeto de una actuacin
interadpropios
una
actuacin
en
intereses
que
con
y
actuar
tenga
de subordinacin)
ministrativa (ejemplo, cando un organismo desee obtener licencia de construccin,
autorizacin d-e funcionamiento, o sufra limitaciones municipales para el ejercicio de
su derecho de ProPiedad, etc.).
poderes jurdic