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Sentencia No.

87

MINISTRA REDACTORA:
DOCTORA ELENA MARTNEZ

Montevideo, once de abril de dos mil diecisis


VISTOS:
Para

sentencia

definitiva,

estos autos caratulados: PARTIDO INDEPENDIENTE C/ PODER


EJECUTIVO Y OTROS - ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART.
143 DE LA LEY NRO. 19.307, IUE: 1-27/2015; venidos a
conocimiento
demanda

de

de

esta

Corporacin,

inconstitucionalidad

en

virtud

deducida

en

de

la

va

de

accin.
RESULTANDO:
1)
Andrs

Mieres

Independiente

Gmez
y

en

del

comparece

representacin

promueve

inconstitucionalidad

fs.

pretensin
artculo

143

del

Pablo

Partido

declarativa
de

la

Ley

de
No.

19.307 de 29/12/2014 en va de accin.


Solicita el emplazamiento
del

Estado

Poder

Ejecutivo

(Presidencia

de

la

Repblica y Ministerio de Industria, Energa y Minera);


del Estado Poder Legislativo; de la Corte Electoral; y
de los restantes partidos polticos con representacin
parlamentaria: Frente Amplio, Partido Nacional, Partido
Colorado y Asamblea Popular.
Funda

el

inters

de

los

rganos pblicos, distintos al Poder Legislativo, en el


1

hecho de ser quienes deben aplicar la ley, y el de los


partidos polticos en ser los alcanzados por la norma
impugnada.
Sostiene

que

el

artculo

142 de la Ley No. 19.307 dispone que los servicios de


comunicacin

audiovisual

debern

otorgar

espacios

gratuitos de publicidad en los perodos previstos en la


Ley

No.

17.045

en

todos

los

actos

electorales

nacionales, departamentales y municipales, as como en


las elecciones internas de los partidos polticos.
Los espacios publicitarios
gratuitos

tendrn

una

duracin

igual

al

sesenta

por

ciento del tiempo total destinado a publicidad, lo que


podr

ser

aumentado

por

el

Consejo

de

Comunicacin

Audiovisual en los perodos autorizados.


Respecto

de

su

legitima-

cin, expresa ser un partido poltico fundado en el ao


2002

haber

nacionales,

comparecido

departamentales

los

actos

electorales

municipales

en

forma

ininterrumpida desde el ao 2004.


Destaca que en las ltimas
elecciones

nacionales

obtuvo

73.379

votos,

lo

que

representa el 3,1% del electorado total y que le report


un representante en la Cmara de Senadores y tres en la
Cmara de Representantes.
Sostiene
2

que,

en

aplica-

cin

del

artculo

publicidad

143

electoral

de

la

gratuita

Ley

se

No.

19.307,

distribuye:

la

a)

20%

repartido por partes iguales del total entre todos los


partidos polticos que participen en el acto; y, b) 80%
distribuido en proporcin directa a los votos obtenidos
por

cada

lema

en

las

elecciones

inmediatamente

anteriores.
La

parte

accionante

realiza clculos de la distribucin de la publicidad


electoral

gratuita

para

las

prximas

elecciones

concluye que se afecta el sistema democrtico, ya que el


partido de gobierno y aqullos que obtuvieron ms votos
tienen una ventaja inaceptable.
Atribuye
impugnada

las

siguientes

la

transgresiones

norma
de

la

Constitucin:
A) Sostiene que la ley es
inconstitucional
aprobada

sin

en

razn

alcanzar

las

de

forma

mayoras

por

haber

previstas

sido

por

el

artculo 77 numeral 7 de la Constitucin.


Alega

que

la

publicidad

electoral constituye una garanta del sufragio, ya que


no

puede

haber

libertad

del

sufragio

si

no

estn

garantizadas previamente la libertad de comunicacin y


la

aplicacin

de

reglas

igualitarias

claras

para

todos.
3

Entiende que la regulacin


de

la

publicidad

electoral

gratuita,

bsica

los

efectos del sufragio y la regularidad jurdica de las


elecciones, se encuentra comprendida en las dos primeras
oraciones del numeral 7 del artculo 77 de la Carta. Por
lo

tanto,

alcanz

en

la

la

medida

mayora

de

en
dos

que

la

ley

tercios

de

impugnada
cada

no

Cmara,

deviene inconstitucional en razn de forma.


B) Considera que la norma
es inconstitucional en razn de contenido, ya que la
Constitucin ha establecido un sistema democrtico de
gobierno.
Dicho sistema requiere: la
plena vigencia de los derechos humanos, en especial la
libertad de expresin que, a su criterio, incluye la
publicidad; el respeto de lo previsto por el artculo 77
numeral

11

de

la

Carta

que

asegura

los

partidos

polticos la ms amplia libertad sin diferencias; un


tratamiento

igualitario

todos

los

partidos

candidatos a las elecciones; el respeto de la proporcionalidad;

la

necesidad

igualitarias

(artculo

de

elecciones

72);

la

transparentes

disminucin

de

las

desigualdades de orden econmico (por ejemplo mediante


la

limitacin

gratuita

dispuesta

interdiccin
4

del

del

perodo
por

la

de

emisin
Ley

establecimiento

No.
de

de

propagada

17.045);

la

privilegios

(artculo 8).
Entiende

que

el

artculo

143 de la Ley No. 19.307 es una norma contraria al


sentido

comn,

mayoritarios

ya

sobre

que
los

privilegia

minoritarios,

los
lo

partidos

que,

su

criterio, va en contra de la tendencia a disminuir las


diferencias derivadas de razones econmicas (ya que los
partidos

mayoritarios

son

los

que

pueden

captar

ms

recursos).
Se
contraria

los

principios

trata

de

democrticos

una
que

norma
fueron

expuestos supra.
La

disposicin

resulta

contraria a la igualdad consagrada constitucionalmente


(artculo 8), ya que se realiza un tratamiento distinto
sin que exista una causa razonable para la distincin,
ni se persiga una finalidad legtima, ni exista una
adecuada relacin entre el fin perseguido y el medio que
se utiliza.
Finalmente,
el

penltimo

inciso

del

artculo

entiende

143,

en

que

cuanto

establece que el procedimiento de distribucin entre los


lemas se har de conformidad con lo dispuesto por el
artculo 5 de la Ley No. 7.912, resulta contradictorio
con lo dispuesto en los restantes incisos.
2)

Conferido

traslado

al
5

Fiscal

de

Corte,

fue

evacuado

sosteniendo

que

corresponde desestimar la demanda (fs. 33-46 vto.).


Los

demandados

Estado

Poder Legislativo (fs. 92-106), Estado Poder Ejecutivo


Ministerio de Industria, Energa y Minera (fs. 7787), Frente Amplio (fs. 50-52), Corte Electoral (fs. 6571), bregaron por la desestimatoria.
Asimismo, la Corte Electoral

el

Frente

Amplio

denuncian

su

falta

de

legitimacin pasiva.
El

co-demandado

Partido

Colorado (fs. 57-60) coincidi con la posicin de la


actora.
El
evacuado

por

el

Partido

traslado

Nacional,

ni

no

por

fue

Asamblea

Popular.
3)

Conferido traslado previs-

to por el artculo 517.2 del C.G.P., fue evacuado por la


actora (fs. 132-143 vto.), el Frente Amplio (fs. 121122), Estado - Poder Legislativo (fs. 146-153), Estado Poder Ejecutivo - Ministerio de Industria, Energa y
Minera (fs. 155-162 vto.) y el Sr. Fiscal de Corte (fs.
189).
A

fs.

126

compareci

el

Partido Nacional y sostuvo igual posicin que la actora.


4)
6

Previo

pasaje

estudio,

se acord sentencia en forma legal.


CONSIDERANDO:
I)
Justicia,

por

mayora

de

La
sus

Suprema
integrantes

Corte

de

naturales,

amparar la pretensin de inconstitucionalidad deducida,


en mrito a los siguientes fundamentos.
II)

La legitimacin activa de

la parte actora, en cuanto requiere que se haga valer la


titularidad de un inters directo, personal y legtimo,
se desprende de los propios trminos de la demanda.
La parte que promueve la
presente

accin

es

un

partido

poltico

debidamente

registrado ante la Corte Electoral, por lo que resulta


indudable que la norma que regula la distribucin de la
publicidad electoral gratuita afecta su inters directo,
personal y legtimo (Cfme. Sentencia No. 525/2014, entre
otras).
III) Ante los cuestionamientos
deducidos

al

momento

de

evacuar

los

respectivos

traslados, corresponde analizar la legitimacin de los


emplazados Corte Electoral y Frente Amplio.
No se comparte el criterio
sustentado por este ltimo, en tanto y en cuanto resulta
ser uno de los sujetos a quienes la ley puede afectar,
razn

por

la

cual

corresponde

su

intervencin,

de

conformidad con lo dispuesto por el artculo 517.1 del


7

Cdigo General del Proceso.


Corresponde,

en

cambio,

declarar la falta de legitimacin pasiva de la Corte


Electoral.
La
ningn

argumento

que

actora

justifique

no

convocar

introdujo
a

este

organismo pblico al proceso.


Por

otra

parte,

la

aplicacin de la norma ha sido confiada al Consejo de


Comunicacin Audiovisual y no a la Corte Electoral, tal
como lo dispone el inciso final del artculo 143 Ley No.
19.307.
IV)

Corresponde,

coincidiendo

en este punto con la opinin del Sr. Fiscal de Corte,


desestimar la argumentacin que funda la inconstitucionalidad en la existencia de un vicio de forma en la
norma impugnada.
El numeral 7 del artculo
77 de la Constitucin establece: Toda nueva ley de
Registro Cvico o de Elecciones, as como toda modificacin o interpretacin de las vigentes, requerir dos
tercios

de

votos

Cmara.

Esta

del

mayora

total

de

especial

componentes
regir

slo

de
para

cada
las

garantas del sufragio y eleccin, composicin, funciones y procedimientos de la Corte Electoral y corporaciones electorales. Para resolver en materia de gastos,
8

presupuestos y orden interno de las mismas, bastar la


simple mayora.
La norma transcripta exige
mayoras especiales para aquellas leyes que se dicten
con el objetivo de regular cuestiones atinentes exclusivamente al Registro Cvico o a las Elecciones, por eso
indica expresamente que tales mayoras regirn para los
casos de normas que regulen garantas del sufragio y
eleccin, composicin, funciones y procedimientos de la
Corte Electoral y corporaciones electorales.
La norma impugnada regula
la

distribucin

hiptesis

que

de
no

la
puede

publicidad

electoral

considerarse

gratuita,

incluida

en

el

supuesto normativo que viene de transcribirse.


Una

regla

que

establece

mayoras especiales, en virtud de la restriccin que


implica

para

el

sistema

poltico

democrtico

de

gobierno, exige consagracin expresa, taxativa en sus


hiptesis, y no admite ser ampliada por una interpretacin analgica como la propuesta por el promotor.
En esta lnea argumental,
corresponde sealar que: El principio de la mayora
parlamentaria es muy adecuado para evitar la hegemona
de una clase, siendo caracterstico que en la prctica
resulte conciliable con los derechos de las minoras.
Por su mismo concepto, la mayora supone la existencia
9

de una minora, y por consiguiente, el derecho de la


primera

tambin

implica

el

derecho

de

la

segunda

existir, resultando de ello, ya que no la necesidad, por


lo

menos

la

posibilidad

de

una

proteccin

para

la

minora frente a la mayora. Esta produccin constituye


la funcin esencial de los llamados derechos pblicos
subjetivos, derechos polticos o garantas individuales
consignados en todas las Constituciones modernas de las
democracias parlamentarias.
(...)
...todo el procedimiento
parlamentario

con

su

tcnica,

dialcticas,

discursos

con

sus

rplicas,

controversias
argumentos

refutaciones, tiende a la consecucin de transacciones.


En ello estriba el verdadero sentido del principio de la
mayora

en

la

democracia

genuina,

por

esto

es

preferible darle el nombre de principio de mayora y


minora.
(..)
Hay

que

plantear,

pues,

la cuestin del sistema electoral sobre el que debe ser


erigido el Parlamento, del sistema electoral preferible
desde el punto de vista de la democracia parlamentaria,
o sea de la opcin entre el procedimiento de mayoras o
de

representacin

favorable
10

este

proporcional.
ltimo...

El

fallo

(Kelsen,

debe

ser

Hans,

El

principio

de

la

mayora,

en

Cuadernos

de

Ciencia

Poltica, Partidos Polticos 1, Ed. FCU, 1989, pginas


123-125).
En nuestro sistema constitucional

las

minoras

se

encuentran,

en

representadas

mediante

el

sistema

representacin

proporcional

para

la

eleccin

de

de

las

principio,

autoridades

electivas (artculo 77 numeral 3 de la Constitucin de


la Repblica).
Resulta natural al Estado
de

Derecho

particular
ejercicio

que

las

mayoras

trascendencia
del

poder

que

poltico,

especiales,
tienen

sean

de

por

la

respecto

del

interpretacin

estricta y restringida y no de interpretacin extensiva


o analgica.
En su mrito, la interpretacin propuesta por el accionante respecto al numeral 7
del artculo 77 de la Constitucin no puede compartirse.
El artculo 143 de la Ley
No. 19.307 no regula materia propiamente electoral, sino
una actividad vinculada a ella, como lo es la publicidad
electoral de los partidos polticos.
En
Corporacin

comparte

la

posicin

este
del

punto,
Sr.

esta

Fiscal

de

Corte, en cuanto expresa: ...el artculo 142 de LSCA no


legisla sobre las garantas del sufragio y eleccin ni
11

sobre

la

eleccin,

procedimientos

de

la

composicin,

Corte

Electoral

funciones
y

corporaciones

electorales, nicas hiptesis para las que, de forma


excluyente, la Constitucin exige la mayora especial de
dos tercios de votos del total de componentes de cada
Cmara....
La

publicidad

que

es

tradicionalmente desplegada por los Partidos Polticos,


con motivo de los diferentes actos electorales ha tenido
en nuestra legislacin una regulacin independiente de
aquellas leyes que regulan la eleccin y el sufragio,
conforme Ley No. 17.045 (publicidad electoral), el ms
inmediato antecedente en la materia al respecto de la
LSCA (fs. 33 vto.-34).
En suma, y tratndose la
cuestin

de

respecto

la
la

publicidad
que

no

se

electoral
exigen

de

una

mayoras

materia

especiales

constitucionalmente consagradas, corresponde el rechazo


de la pretensin en su aspecto formal.
V)

Se har lugar, en cambio,

a la pretensin de declaracin de inconstitucionalidad


fundada en razones de fondo.
La impugnante sostiene que
el artculo 143 de la Ley No. 19.307 atenta contra el
principio de igualdad (artculo 8 de la Constitucin) y,
por esta va, vulnera las bases del sistema democrtico,
12

al

conceder

beneficios

para

determinados

partidos

polticos, en detrimento de otros.


Las disposiciones y principios que entiende violados son: el artculo 77 numeral
11, los artculos 8 y 72 de la Constitucin en cuanto
consagran

el

principio

de

igualdad

le

otorgan

la

calidad de derecho humano, as como los que refieren a


la

pureza

del

sufragio

igualdad

de

las

campaas

electorales y que se individualizan como: artculos 77


numeral 5, 152, 100, 92 y 91 de la Constitucin.
A criterio de la Corporacin, en mayora, asiste razn a la parte actora, ya que
se estima que la norma impugnada viola el principio de
igualdad,
entre

los

al

disponer
miembros

un
de

tratamiento
un

mismo

discriminatorio
grupo

(partidos

polticos), cuyo resultado es la vulneracin de la norma


contenida

en

el

artculo

77

numeral

11

de

la

Constitucin.
Con respecto al principio
de igualdad -en el caso igualdad ante la ley-, la Corte,
en reciente pronunciamiento No. 87/2015, reiterando su
jurisprudencia sobre el punto, sostuvo:
...En cuanto al principio
de igualdad... No se aprecia que la norma impugnada
trate en forma desigual a quienes se encuentran dentro
del mismo grupo o situacin jurdica, por lo que no se
13

identifican

las

discriminaciones

caprichosas

principio

de

irracionales que se invocan.


Sobre
igualdad,

ha

dicho

esta

Corte

el

que:

Al

analizar

la

regularidad constitucional de una norma presuntamente


violatoria del derecho de igualdad, es necesario, en
primer lugar, que todos los miembros de la clase sean
alcanzados igualmente por la Ley que para la clase se
dicte...Pero, adems, es necesario que cuando la Ley
define un grupo de personas para hacerla objeto de una
legislacin especial, la constitucin de ese grupo sea
razonable y no arbitraria...Naturalmente, la razonabilidad de la formacin de los grupos o clases no puede
ser

juzgada

independientemente

del

objeto

mismo

perseguido por la Ley (cf. Justino Jimnez de Archaga,


La Constitucin Nacional, Tomo I, Edicin de la Cmara
de Senadores, pgs. 367 y 368).
Como

expresa

Risso

Ferrand, el principio aludido: ... no impide una legislacin para grupos o categoras de personas especiales,
sino que esta diferenciacin puede ser admitida siempre
que cumpla con algunos requisitos especficos (Martn
Risso Ferrand, Derecho Constitucional, Fundacin de
Cultura Universitaria, 2006, pgs. 504 y ss.).

dentro
14

de

lo

que

se

Este

autor

denomina

el

distingue
juicio

de

razonabilidad, como parmetro valorativo de las causas


de

distincin

legislador,

en

clases

otros

niveles.

grupos
As

efectuada

expresa

por

que

el

existen

hiptesis en las que no surge de la Constitucin, en


forma

explcita

implcita,

la

causa

de

ciertas

distinciones. En estos casos, la razonabilidad de una


determinada disposicin legal se establece tomando en
cuenta si la misma plasma arbitrariedad o capricho y si
resulta contraria a lo dispuesto por la Carta. Al juicio
de

razonabilidad,

trmino,

se

en

adiciona

el

sentido

con

expresado

carcter

en

esencial

primer

para

el

anlisis de la constitucionalidad o inconstitucionalidad


de una disposicin, a la luz del principio de igualdad,
el reclamo de que exista una finalidad consagrada por la
norma que en concreto se analice. Ello se enmarca, en un
concepto que se suele denominar de racionalidad, que
tambin es habitual se presente en forma indiferenciada,
formando parte del ya referido juicio de razonabilidad.
El concepto de racionalidad, as estructurado ya sea que
se

lo

considere

autnomo

comprendido

en

el

de

razonabilidad, implica asimismo que exista una relacin


positiva

entre

perseguidos

en

los
la

medios
norma

utilizados

cuya

los

fines

constitucionalidad

se

analiza (Martn Risso Ferrand, ob. cit., pgs. 500 a


506) (Sentencia No. 463/2013, entre muchas otras).
A

partir

de

tales
15

premisas,
legislador

se

analizar

efectos

el
de

criterio

adoptado

distribuir

la

por

el

publicidad

electoral gratuita entre los partidos polticos.


La norma toma un criterio
doble: a) distribucin igualitaria entre todos los lemas
que se presenten a la eleccin respecto de un veinte por
ciento de la publicidad gratuita total; b) reparto en
proporcin

directa

los

elecciones

inmediatamente

votos

obtenidos

anteriores

en

respecto

las

de

un

ochenta por ciento de la publicidad gratuita total.


La parte slo cuestiona el
criterio de reparto proporcional y no el igualitario, ya
que es este ltimo el que estima adecuado, razn por la
cual

este

pronunciamiento

se

limitar

analizar

la

constitucionalidad del reparto proporcional.


Una

interpretacin

inte-

gral de la demanda planteada en autos, de conformidad


con la finalidad que en ella se persigue (ODRIOZOLA, H.
Interpretacin de la demanda en Judicatura, Tomo 51,
noviembre de 2011, pgs. 135 y ss.) conduce a sostener
que la disposicin atacada slo lo es en cuanto viola el
principio de igualdad en la distribucin de los espacios
de publicidad gratuita.
Si
petitorio

que

se

inconstitucionalidad
16

pretende
del

artculo

bien
la
143

surge

declaracin
de

la

Ley

del
de
No.

19.307,

surge

del

cuerpo

del

escrito,

especialmente

cuando se hace referencia al caso concreto (fs. 26), que


la pretendida inaplicabilidad de la referida disposicin
al Partido Independiente se limita a todo aquello en que
el rgimen lo perjudique como consecuencia del desigual
reparto de la publicidad electoral gratuita.
As

delimitado

el

objeto

del presente proceso de inconstitucionalidad, corresponde establecer que el objeto de la regulacin de la


norma

impugnada

est

estrechamente

vinculado

con

el

ejercicio del derecho a la libertad de expresin del


pensamiento y de las ideas por parte de los partidos
polticos.
Tal
articulada
igualdad

la
que

argumentacin
se

reclama

de

lo

como
la

es

se

parte
en

encuentra
actora,

relacin

la
la

posibilidad de acceder al ejercicio del derecho a la


libertad de expresin y de comunicacin del pensamiento
por parte de candidatos a ocupar cargos pblicos (al
amparo de lo previsto por los artculos 29 y 77 numeral
11

de

la

Constitucin

artculos

13

23

de

la

Convencin Americana de Derechos Humanos).


La publicidad electoral es
un tipo de expresin o discurso especialmente protegido
en el mbito de la libertad de expresin (Cf. Marco
Jurdico Interamericano Sobre el Derecho a la Libertad
17

de Expresin, Relatora Especial para la Libertad de


Expresin, Comisin Interamericana de Derecho Humanos,
OEA,

pg.

39,

disponible

en

lnea

en:

http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/
MARCO%20JURIDICO%20INTERAMERICANO%20DEL%20DERECHO%20A%20
LA%20LIBERTAD%20DE%20EXPRESION%20ESP%20FINAL%20portada.d
oc.pdf).
Al respecto, ha sostenido
la

Corte

Tribunal

Interamericana
considera

de

Derechos

indispensable

que

Humanos:
se

proteja

El
y

garantice el ejercicio de la libertad de expresin en el


debate poltico que precede a las elecciones de las
autoridades

estatales

que

gobernarn

un

Estado.

La

formacin de la voluntad colectiva mediante el ejercicio


del

sufragio

individual

se

nutre

de

las

diferentes

opciones que presentan los partidos polticos a travs


de

los

candidatos

que

los

representan.

El

debate

democrtico implica que se permita la circulacin libre


de ideas e informacin respecto de los candidatos y sus
partidos

polticos

por

parte

de

los

medios

de

comunicacin, de los propios candidatos y de cualquier


persona

que

desee

expresar

su

opinin

brindar

informacin. Es preciso que todos puedan cuestionar e


indagar

sobre

la

candidatos,

as

propuestas,

ideas

18

capacidad
como
y

disentir
opiniones

idoneidad
y
de

de

los

confrontar

sus

manera

que

los

electores puedan formar su criterio para votar. En este


sentido, el ejercicio de los derechos polticos y la
libertad de pensamiento y de expresin se encuentran
ntimamente ligados y se fortalecen entre s (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Ricardo Canese
Vs. Paraguay, Sentencia de 31 de agosto de 2004).
De

acuerdo

con

las

precedentes consideraciones que se comparten ntegramente, cabe concluir que la libertad de expresin cobra
particular relevancia en los procesos electorales donde
se

requiere

de

la

existencia

de

una

adecuada

comunicacin de las ideas y propuestas de los candidatos


para fomentar el adecuado debate por parte del cuerpo
electoral.
Teniendo

presente

la

relevancia de la publicidad electoral, en tanto forma de


discurso que cuenta con proteccin especial en el marco
de la libertad de expresin, se analizar si el criterio
normativo

de

distribucin

proporcional

los

votos

obtenidos por cada lema en las elecciones anteriores


resulta ajustado al principio de igualdad.
A juicio de la mayora que
concurre al dictado de este pronunciamiento, la norma
atacada discrimina entre los partidos polticos (y sus
candidatos),

generando

diferencias

injustificadas

que

terminan por afectar el principio de igualdad y, por va


19

de

consecuencia,

el

de

libertad

de

los

partidos

polticos consagrado en el artculo 77 numeral 11 de la


Constitucin.
En

su

mrito,

la

norma

impugnada, no slo viola el principio de igualdad, sino


una de las bases del sistema democrtico, esto es, la
libertad de expresin de pensamiento de los partidos
polticos.
Ms

all

de

los

efectos

concretos que la publicidad electoral pueda tener en el


nimo del elector, lo cierto es que constituye una forma
de transmisin de ideas de los partidos polticos, de
tal manera que el legislador, en la norma cuestionada,
viola el artculo 77 numeral 11 de la Carta, en cuanto
no

asegura

la

ms

amplia

libertad

en

la

materia,

restringiendo el acceso a la publicidad gratuita de los


partidos polticos en funcin de los votos obtenidos en
las elecciones anteriores.
Los partidos polticos son
instrumentos al servicio del soberano.
La regulacin del proceso
electoral y de todos los aspectos que le son inherentes
debe estar presidida por un principio rector que es el
de que el soberano elija en las mejores condiciones
posibles.
En
20

definitiva,

es

el

inters

de

los

electores

no

el

de

los

partidos

polticos el que debe contemplarse primordialmente.


El elector debe contar con
la posibilidad real de acceder a las propuestas de todos
los

partidos,

de

manera

tan

equilibrada

como

sea

posible, evitando la generacin artificial de desigualdades que se fundan en resultados electorales del pasado
que probablemente afecten a los resultados electorales
futuros.
La

asignacin

de

publi-

cidad por ley es slo una parte de la publicidad en una


campaa electoral; la otra parte es privada y, dentro de
nuestro derecho, no tiene lmites, de manera tal que la
historia y las cuotas de poder preexistentes pesan en
forma significativa en esta parte de la financiacin.
El pasado, pues, ya tiene
reservado

un

lugar

de

privilegio

en

una

campaa

electoral.
El sistema previsto en el
artculo 143 de la Ley No. 19.307 tiene en cuenta el
futuro, contempla un nuevo y prximo escenario en el que
puede, incluso, haber actores diferentes a los que se
presentaron en la eleccin anterior.
Un partido poltico nuevo
queda fuera del reparto del ochenta por ciento de la
publicidad gratuita, de manera tal que la desigualdad no
21

es

slo

entre

electoral,

partidos

sino

tambin

de

mayor

entre

menor

partidos

caudal

antiguos

nuevos.
La situacin regulada por
el referido artculo 143 es la inmediatamente anterior a
la eleccin y tiene su proyeccin hacia el futuro, de
manera tal que no se justifica racionalmente, ni se
advierte finalidad legtima en tener en cuenta el nmero
de votos obtenidos cinco aos antes para realizar la
distribucin de la publicidad futura y gratuita.
Este criterio, en cambio,
puede resultar justificado para regular la contribucin
del Estado con los gastos generados por la publicidad de
los

partidos

polticos

con

posterioridad

las

elecciones, en funcin de los votos vlidos obtenidos en


ellas (Ley No. 18.485).
En este caso se trata de
una contribucin inmediatamente posterior al pronunciamiento

del

soberano

nmero

de

votos

tener

obtenidos

en
por

cuenta
cada

para
partido

ello

el

en

la

eleccin que acaba de realizarse puede considerarse un


criterio razonable.
Pero
ninguna

justificacin

razonable

no
para

se

advierte

beneficiar

quienes ms votos obtuvieron cinco aos antes, en lugar


de privilegiar la posibilidad de que todos los partidos
22

polticos

expongan

sus

ideas

propuestas

en

forma

equilibrada e igualitaria, para el futuro, con el fin de


que

el

ciudadano

ejerza,

con

la

mayor

informacin

posible, su derecho al voto.


Finalmente,
del

control

de

convencionalidad,

se

en

ejercicio

advierte

que

el

artculo 77 numeral 11 de la Constitucin se complementa


con el artculo 13 numeral 3 de la Convencin Americana
(Pacto de San Jos de Costa Rica) sobre libertad de
pensamiento y de expresin al disponer que: No se puede
restringir el derecho de expresin por vas o medios
indirectos.... En tal sentido, la CIDH afirma que: El
ejercicio de los derechos polticos y la libertad de
pensamiento

de

expresin

se

encuentran

ntimamente

ligados y se fortalecen entre s (Convencin Americana,


Comentario, KAS, pg. 333).
Entonces,
debe

ser

que

los

partidos

polticos

el

principio

participen

en

condiciones de igualdad y no discriminacin, para lo


cual el Estado no slo no debe obstaculizar por vas
indirectas tal ejercicio, sino actuar medidas positivas
para favorecer su ms amplia libertad.
Como se ha dicho: Antes
de esta poca, ningn ciudadano pudo ser ablandado y
sumergido dentro de los medios de comunicacin para las
masas. Ahora, una cantidad indeterminadamente grande de
23

lo que ve, oye, aprende y sabe tanto como muchas de sus


actitudes y valores- le es presentada a travs de los
medios de comunicacin para las masas (B. Rosenberg,
Vida y cultura en la sociedad de masas, FCU, pg. 93).
No puede ignorarse que el
cometido

esencial

de

campaas

electorales

la
es

cobertura

meditica

difundir

informacin

en

las

justa,

equitativa, distribuyendo los tiempos entre todos los


partidos y candidatos, pues no se trata slo de votar,
sino

de

hacerlo

recibiendo

previamente

informacin

relevante sobre los partidos, sus ideas y programas;


hablar de elecciones libres y democrticas sin igualdad
de oportunidades de difusin en los medios, sera una
contradiccin.
Los medios de comunicacin
en los perodos electorales se convierten en receptores
de

propaganda

de

ellos

depende

el

acceso

de

los

con

el

mayora,

se

candidatos al electorado.
De
precedente
entiende

desarrollo

argumental,

inconstitucional

proporcional

adoptado

conformidad

en

el
la

en

criterio

norma

de

impugnada

reparto
para

la

distribucin de la publicidad electoral gratuita, por


vulnerar el principio de igualdad (artculos 8 y 72 de
la

Constitucin),

partidos
24

polticos

as

como

(artculo

el
77

de

libertad

numeral

11

de
de

los
la

Constitucin).
VI)

No

se

impondr

especial

condena procesal (artculo 523 del Cdigo General del


Proceso).
Por estos fundamentos, la
Suprema Corte de Justicia, en mayora,
FALLA:
DECLRASE LA FALTA DE LEGITMACIN PASIVA DE LA CORTE ELECTORAL.
DECLRASE

INCONSTITUCIONAL

INAPLICABLE AL PARTIDO INDEPENDIENTE EL ARTCULO 143 DE


LA LEY No. 19.307 EN CUANTO LE IMPIDE ACCEDER A LA CUOTA
PARTE QUE LE CORRESPONDE EN LA DISTRIBUCIN IGUALITARIA
(POR PARTES IGUALES) DEL TOTAL DE MINUTOS ASIGNADOS PARA
LA PUBLICIDAD ELECTORAL GRATUITA, SIN ESPECIAL CONDENA
PROCESAL.
LBRESE

MENSAJE

AL

PODER

LEGISLATIVO.
A LOS EFECTOS FISCALES, FJANSE
EN 100 U.R. LOS HONORARIOS.
OPORTUNAMENTE, ARCHVESE.

DR. JORGE T. LARRIEUX RODRGUEZ


MINISTRO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA

25

DR. JORGE O. CHEDIAK GONZLEZ


MINISTRO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA

DRA. ELENA MARTNEZ


MINISTRA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA

DISCORDE: POR CUANTO ENTIENDO QUE CORRESPONDE DESESTIMAR EL ACCIONAMIENTO


DR. RICARDO C. PREZ MANRIQUE
PRESIDENTE DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA

DE INCONSTITUCIONALIDAD
EJERCITADO,

POR

LOS

SI-

GUIENTES FUNDAMENTOS:
I)

Cabe advertir, previamente

que la disposicin impugnada se encuentra inserta en el


Captulo

VII

de

la

Ley,

denominado

Publicidad

Electoral, que culmina con el art. 145 (disposiciones


generales)
establecidas

que
en

precepta:
el

...Las

presente

Captulo

disposiciones
entrarn

en

vigencia a partir del 1 de enero del ao 2019.


Por lo que, si bien la Ley
No. 19.307 fue publicada el 14 de enero de 2015 y la
mayora de sus disposiciones ya entraron en vigencia, no
es el caso del art. 143 cuya regularidad constitucional
26

se cuestiona, que entrar en vigencia el 1.1.2019.


Constituye

un

requisito

para el planteamiento de la cuestin constitucional la


vigencia de la norma. As, el art. 508 C.G.P. establece:
Siempre que deba aplicarse una Ley o una norma que tenga fuerza de Ley....
La Corte en Sentencia No.
30/1993, interpretando tal precepto sostuvo:
Ciertamente el giro utilizado en la Ley reglamentaria indica la procedencia de
la promocin de la declaracin de inconstitucionalidad
solo en tanto la norma siga teniendo efectos, esto es,
aplicndose: que no contine hacindolo constituye la
razn de ser de la inaplicabilidad de las disposiciones
afectadas por la transgresin de la Carta y lo que
habilita el planteo por quien invoca la correspondiente
legitimacin (Constitucin, art. 258 inc. 1) (Sent. No
13/89).
En
jurisprudencia

constitucional,

su
la

Estudio
Dra.

Mara

sobre
Elena

Rocca, sostuvo, citando el Pronunciamiento No. 329/95 de


la Corte que: ...el art. 508 del C.G.P. al regular los
supuestos habilitantes del proceso de inconstitucionalidad, consagra la hiptesis de aplicacin de la norma
que

tenga

fuerza

de

ley

(...deba

aplicarse...),

calificando el supuesto de aplicacin de la norma con


27

carcter de necesariedad (pg. 50).


Expresando

ms

adelante:

Siendo la finalidad del Instituto la emisin de un


pronunciamiento expreso de inaplicabilidad de determinada norma legislativa -nacional o municipal- la vigencia
de

la

disposicin

impugnada

resulta

un

presupuesto

insoslayable del recurrimiento... (pg. 51).


El
en

su

estudio

sobre

Dr.
La

Snchez

Carnelli,

declaracin

de

inconstitucionalidad de actos legislativos, al analizar


el

requisito

de

inaplicabilidad

la

vigencia

expresa:

para

...Las

la

declaracin

normas

de

de

vigencia

diferida (por ejemplo, el art. G) (de la Constitucin de


1952,

referido

la

entrada

en

vigencia,

el

15

de

febrero de 1952, de normas de los Gobiernos Departamentales) no producen la derogacin inmediata de las leyes
anteriores, pero tampoco las vuelven inconstitucionales.
En

la

fecha

sealada

cesa

la

vigencia

de

las

leyes

anteriores. Como lo prev expresamente la disposicin


transitoria G de la Constitucin, sin que haya lugar a
ningn problema de inconstitucionalidad (pg. 136).
En

Sentencia

No.

1.248/2015 de acuerdo con lo previsto en los arts. 256 a


258 de la Carta y 508 y ss. del C.G.P., se expres que
la declaracin de inconstitucionalidad debe versar sobre
normas
28

aplicables,

por

ser

las

nicas

idneas

para

vulnerar intereses legtimos o derechos subjetivos (cf.


entre otras Sentencia No. 171/2003).
Un

pronunciamiento

de

la

Corte sobre la constitucionalidad de normas no vigentes


carecera, pues, de referencia a un caso concreto e
importara una declaracin genrica y abstracta, ajena
en

nuestro

ordenamiento

sus

competencias

(cf.

Cassinelli Muoz, Derecho Pblico, 2002, pgs. 337/342)


(Sentencia No. 13/04).
Como seala Vescovi, autor
citado

en

Sentencia

No.

538/00

la

declaracin

de

inconstitucionalidad de una norma no vigente carece de


objeto

en

tanto

falta,

actual

al

derecho

en

esa

subjetivo

hiptesis,

(Cfme.

autor

la

lesin

citado

El

proceso de inconstitucionalidad de la Ley, en Cuadernos


de la Facultad de Derecho, Montevideo, 1967, No. 18,
pg. 108).
En igual sentido la Corte
en Sentencia No. 352/2009 expres: ... es de elemental
percepcin

que

toda

cuestin

de

inconstitucionalidad

presupone la vigencia o existencia de la norma legal


impugnada

por

colisin

con

la

Carta...

(art.

258

Constitucin) (Sentencia No. 228/66).


Para analizar el punto es
necesario tener en cuenta que la Ley se discuti en el
contexto

de

una

campaa

electoral,

el

objetivo

del
29

legislador

plasmado

vigencia...

fue

en

la

aventar

expresin

toda

...entrarn

posibilidad

de

que

en
el

nuevo rgimen se aplicara a dicha campaa electoral.


Al

respecto

corresponde

considerar que la parte actora manifiesta que salvo que


hubiera

disolucin

anticipada

de

las

Cmaras

parlamentarias la norma impugnada recin se aplicar en


el ao 2019.
En

consecuencia,

debe

aplicarse al anlisis de la legitimacin de la parte


actora un criterio de razonabilidad en el contexto de su
discusin legislativa: partido poltico con representacin

parlamentaria

inters,

que

si

desde

bien

es

la

perspectiva

futuro,

es

de

cierto,

que

su

porque

ninguna duda puede existir en la interpretacin de que


se le aplicar el rgimen fijado en la nueva campaa
electoral.
Cabe recordar que, como se
sealara en Sentencia No. 124/2015 la Corte ha sostenido
...respecto

de

las

calidades

que

debe

revestir

el

inters de actuar, fundamento de la legitimacin activa,


que adems de tener la caracterstica de legtimo (no
contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas
costumbres), personal (invocando un inters propio, no
popular o ajeno), debe ser directo, es decir que el
mismo...sea
30

inmediatamente

vulnerado

por

la

norma

impugnada.
Se

confirma

por

la

Corporacin que este inters tambin es... vulnerado


por la aplicacin de la Ley constitucional. No lo es, en
cambio, el inters que remotamente pudiera llegar a ser
comprometido si la Ley se aplicara (Justino Jimnez de
Archaga, La Constitucin de 1952, T. III, pg. 183)
(cfe. Sent. 28/2010).
No

obstante,

compartir

las referidas formulaciones efectuadas por la Corte, el


Redactor de la presente entiende que la exigencia de que
el inters sea directo, ... por oposicin a indirecto,
rechaza

as

lo

eventual

pero

no

necesariamente

lo

futuro... (v. Discordia Dr. Van Rompaey Sentencia No.


231/2012), por lo que considero que el inters futuro
siempre

que

sea

inequvoco

habilita

proponer

una

cuestin de inconstitucionalidad.
Se

puede

decir

que

el

carcter de ser directo requiere la CERTEZA de que la


norma le es aplicada al excepcionante, es en tal sentido
que el Redactor de la presente ha sostenido que an el
caso futuro si reviste tal carcter de certeza legitima
activamente para deducir la cuestin de constitucionalidad.
No

procede

atenerse

al

texto de la ley exclusivamente en una interpretacin


31

ajena

al

objetivo

del

control

constitucional,

mxime

cuando un partido poltico impugna una ley que entiende


limita sus derechos y los de la ciudadana en un amplio
y libre debate democrtico.
A mi criterio corresponde
ingresar al estudio de la demanda de inconstitucionalidad

en

la

regularidad
aplicacin

medida

se
al

que

cuestiona
Partido

las
le

disposiciones
sern

de

Independiente,

cuya

ineludible

al

proyectar

presentarse a las prximas elecciones nacionales del ao


2019,

siendo

directo,

en

consecuencia

personal

legtimo

titular

de

requerido

un

por

inters
la

norma

constitucional y legal que le permite accionar.


II)

Ingresando

al

mrito,

comparto con la mayora las consideraciones en cuanto a


la

legitimacin

de

las

partes

la

solucin

desestimatoria de la inconstitucionalidad por razones de


forma ejercitada, por lo que me remito a los fundamentos
all

expresados.
III) Previamente cabe consignar

que el Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos


de las Naciones Unidas en su informe sobre la promocin
y proteccin del derecho a la libertad de opinin y de
expresin

en

contextos

electorales

(A/HRC/26/30,

Distribuido General 2 de junio de 2014) seal:


...En
32

un

contexto

de

elecciones y de comunicaciones polticas se debe prestar


especial atencin al derecho a la libertad de expresin
de los principales actores: los votantes, que dependen
de que se realice el derecho a la libertad de expresin
para

recibir

expresar

su

informacin

completa

afiliacin

poltica

exacta

sin

para

miedo;

los

candidatos y las organizaciones polticas, que necesitan


ejercer sus derechos para hacer campaa y transmitir su
mensaje

poltico

libremente,

sin

interferencias

ataques; y los medios de comunicacin, que se basan en


el derecho a la libertad de expresin para cumplir su
esencial

funcin

democrtica

de

informar

al

pblico,

realizar un atento seguimiento de los partidos y los


programas polticos, y constituirse en un mecanismo de
contrapeso

control

en

relacin

con

el

proceso

electoral....
...En consecuencia, todos
los partidos y candidatos polticos deben tener acceso a
los medios de comunicacin de manera justa e imparcial.
Como

se

establece

en

el

Documento

de

la

Reunin

de

Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensin Humana


de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en
Europa

(CSCE),

los

Estados

deben

garantizar

que

la

voluntad del pueblo sirva de base para la autoridad del


gobierno procurando que no haya obstculo jurdico o
administrativo que impida el libre acceso a los grandes
33

medios de informacin sobre una base no discriminatoria


para todos los grupos polticos y personas que deseen
participar en el proceso electoral....
...La Corte Interamericana de Derechos Humanos tambin ha hecho hincapi en que
los derechos a la libertad de expresin constituyen la
piedra angular del debate durante el proceso electoral,
debido a que representan: una herramienta esencial para
la formacin de la opinin pblica de los electores,
fortalecen

la

contienda

poltica

entre

los

distintos

candidatos y partidos que participan en los comicios y


se transforman en un autntico instrumento de anlisis
de

las

plataformas

polticas

planteadas

por

los

distintos candidatos....
...En

consecuencia,

la

Corte Interamericana ha dicho que las restricciones de


la

expresin

socavan

el

poltica

derecho

opinin:

es

indagar

sobre

preciso
la

candidatos,

as

propuestas,

ideas

durante
la

libertad

que

todos

capacidad
como
y

el

disentir
opiniones

proceso
de

expresin

puedan

de

de

cuestionar

idoneidad
y

electoral

de

los

confrontar

sus

manera

que

los

electores puedan formar su criterio para votar....


...El funcionamiento eficaz de un sistema poltico democrtico dinmico depende
de que un Estado asuma su responsabilidad de establecer
34

un entorno en el que se puedan expresar y debatir libre


y abiertamente una amplia gama de opiniones e ideas
polticas. Por lo tanto, la realizacin del derecho a la
libertad de expresin durante los procesos electorales
depende

de

diversidad

la
de

promocin
los

medios

de

la

independencia

de

comunicacin,

la

de

la

pluralidad de los candidatos y grupos polticos, gracias


a los cuales se pueden sopesar y analizar las ideas
polticas y comunicarlas a los votantes....
Especficamente en cuanto
al marco jurdico que protege la libertad de expresin
en los procesos electorales, se indic por parte del
citado Relator:
El Estado tiene el deber
de instaurar un entorno normativo que propicie un amplio
abanico

de

posiciones

polticas

vele

por

que

los

votantes tengan acceso a informacin amplia, precisa y


fiable sobre todos los aspectos del proceso electoral.
Ello

puede

exigir

la

imposicin

establezcan

restricciones

publicidad,

sondeos,

en

gasto

de

regulaciones

materia
y

de

que

campaas,

financiacin.

Estas

restricciones deben estar encaminadas al establecimiento


de un espacio para la liza poltica que sea equitativo y
pluralista,

en

el

que

los

grupos

polticos

puedan

comunicar sus ideas, y deben articularse necesariamente


en torno a la proteccin y la promocin de la libertad
35

de opinin y de expresin....
...Un elemento importante
de

las

campaas

polticas

durante

los

procesos

electorales es la facilitacin a todos los partidos y


candidatos de un acceso directo a los espacios que les
estn reservados en los medios de comunicacin. Si bien
los medios de comunicacin desempean un papel esencial
al

facilitar

las

campaas

polticas

examinar

analizar las posiciones polticas, el acceso directo a


los medios audiovisuales permite que las partes dejen
or su propia voz. La gran mayora de las democracias
establecidas han incorporado regulaciones que permiten a
todos los candidatos acceder directamente y en pie de
igualdad a los medios audiovisuales pblicos en espacios
de

duracin

determinada.

disposiciones
audiovisuales

se

En

aplican

privados.

algunos

tambin

El

orden

casos,

estas

los

medios

en

el

que

pueden

disponer de este acceso directo se establece generalmente

en

funcin

de

los

resultados

obtenidos

con

anterioridad por un partido o candidato determinados, o


a travs de un proceso de sorteo. Las directrices para
los medios de comunicacin publicadas por la Autoridad
Provisional de las Naciones Unidas en Camboya (APRONUC)
incluyen el principio de acceso equitativo a los medios
de comunicacin por todos los partidos que concurran en
las
36

elecciones,

algo

que

constitua

una

preocupacin

central....
IV)

Tal

sistema

asimismo

ha

sido el aplicado en derecho comparado.


A va de ejemplo, Brasil
tiene un horario electoral gratuito para los partidos
polticos en dos momentos. Uno es el momento electoral,
o sea, cuando hay elecciones las coligaciones tienen
reservado un horario determinado en distintos momentos
del da, as como spots en los das que anteceden a las
elecciones. En este caso, los minutos de televisin y
radio son definidos por la cantidad de diputados/as que
la coligacin eligi para la cmara de diputados en la
eleccin inmediatamente anterior. O sea, quien tiene ms
diputados tiene ms minutos de televisin/radio, lo que
se

regula

por

la

legislacin

electoral.

(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9504.htm).
Por su parte, en el caso
de

Chile,

Pablo

independientes
distribucin
referirse

al

Marshall

ante

del

la

tiempo

rol

en

su

trabajo

Constitucin:
en

la

franja

constitucional

de

El

Partidos
caso

de

la

electoral

al

los

partidos

polticos expres: ...La democracia representativa es


la nica forma realizable de democracia. Los partidos
polticos se vuelven relevantes (son pieza fundamental)
cuando nos situamos en el contexto de una democracia
representativa...la Constitucin confa a los partidos
37

polticos

las

herramientas

para

la

participacin

poltica, incluida la participacin electoral....


Y

seguidamente

en

cuanto

al verdadero alcance del principio de igual tratamiento


a la luz de la distincin eleccin general/particular
expres: El principio de igual tratamiento exige, para
dar un tratamiento desigual a los diversos candidatos,
una

argumentacin

principio,

no

satisfactoriamente

debera

haber

diferencia

razonable.
alguna

en

En
el

tratamiento que la ley da a los candidatos, y as es,


por ejemplo, en el caso de la franja presidencial, donde
la ley seala que el tiempo de sta se repartir entre
todos los candidatos en tiempos iguales. Sin embargo,
como se sostuvo en un principio, el principio de igual
tratamiento no exige igualdad entre candidatos independientes y partidos, sino solamente entre candidatos. Con
ello

lo

que

se

concluye

es

que

no

pueden

haber

discriminaciones injustificadas, especialmente en lo que


respecta

la

presentacin

de

candidaturas

como

la

participacin de los candidatos independientes en los


comicios. Pero con base en la argumentacin anterior, la
reparticin de los recursos electorales hecha de manera
diferenciada, en razn del rol constitucional de los
partidos

polticos,

no

incumple

el

mandato

constitucional....
...La
38

explicacin

que

antecede intenta justificar la distribucin diferenciada


que la ley hace de los recursos de la franja electoral
entre candidatos independientes y partidos polticos.
Pero ella no dice nada todava para justificar la regla
de la proporcionalidad como criterio de distribucin de
recursos entre los partidos, cualquiera haya sido su
votacin en la eleccin anterior...Es la distribucin
proporcional

del

tiempo

de

la

franja

contraria

al

pluralismo poltico? Lo ser en la medida que atente


contra las
y

posibilidades de expresarse de los partidos

candidatos

desfavorecidos.

En

definitiva,

al

impedirles competir en igualdad de oportunidades ante


rivales injustamente beneficiados)... Debe tomarse en
especial consideracin..., que el valor de la propaganda
electoral

como

instrumento

poltico

reside

en

la

posibilidad de expresin y articulacin de un discurso


poltico (autor cit. Revista de Derecho, Vol. XXI, No.
1-julio 2008, pgs. 45 a 60).
En
por

E.

GARCA

Administrativo

de

LLOVET
la

el

estudio

Departamento

Facultad

de

elaborado

de

Ciencias

Derecho
de

la

Informacin de la Universidad Complutense, denominado:


EL DERECHO DE ANTENA Y LAS CAMPAAS ELECTORALES indic:
...La ordenacin de las campaas electorales en los
medios de titularidad pblica se articula en base a
criterios distintos segn la naturaleza de los espacios.
39

Los

espacios

distribuyen

gratuitos

de

acuerdo

con

de

proporcionalidad

los

propaganda
un

electoral

principio

resultados

general

electorales

se
de

(votos

vlidos emitidos) en las anteriores elecciones.


Los espacios informativos
de cobertura de la campaa electoral se organizan de
acuerdo con el principio de pluralismo y neutralidad, no
constituyendo

actos

sobre

no

sta,

de

estn

campaa,

sino

sometidos

de

al

informacin

principio

de

proporcionalidad.
...La
distribucin

de

espacios

ordenacin

gratuitos

de

de

la

propaganda

electoral en la LOREG (artculos 65 a 66) es compleja.


Se

garantizan

unos

tiempos

mnimos

para

aquellos

partidos que presentan candidaturas en el 75 por 100 de


las

circunscripciones

electorales

comprendidas

en

el

mbito de difusin del medio, y que no concurrieron a


las anteriores elecciones o no obtuvieron un mnimo del
5

por

100

de

circunscripciones

los
a

votos
las

que

vlidos
alcanza

emitidos
la

en

las

difusin

del

medio.
Los

tiempos

de

programa-

cin se incrementan de acuerdo con los resultados (votos


vlidamente

emitidos)

en

la

anterior

convocatoria

electoral, de acuerdo con un baremo que clasifica en dos


grupos
40

las

formaciones

polticas,

aquellas

que

hubieren obtenido al menos un 5 por 100 de votos pero


sin alcanzar el 20 por 100, y el segundo grupo, aquellas
que hubieren obtenido por encima de este 20 por 100,
adjudicndoles a estas ltimas el tiempo mximo.
En

todos

los

casos,

se

exige como requisito haber presentado candidaturas al


menos

en

un

75

por

100

de

las

circunscripciones

comprendidas en el mbito de difusin o programacin del


medio.
Se

establece

una

regla

excepcional que permite a los partidos que no hubiesen


cubierto

ese

mnimo

del

75

por

100

de

candidaturas

presentadas, siempre que hubieran obtenido al menos el


20 por 100 de los resultados en la Comunidad Autnoma,
acceder a espacios en medios nacionales, si bien la
emisin

se

circunscribe

al

mbito

de

la

Comunidad

Autnoma.
La

ordenacin

podra

haberse simplificado desde el punto de vista puramente


tcnico. La garanta de unos mnimos atena los efectos
de unos criterios tendentes a reforzar la concentracin
de la oferta poltica en pocos partidos y supone en
ltimo

trmino

un

intento

de

articular

un

sistema

bipartidista corregido con la presencia de partidos y


coaliciones

de

implantacin

territorial

limitada

(http://espacio.uned.es/fez/eserv/bibliuned:DerechoPolit
41

ico-1988-25-10104/PDF).
En el Derecho Comparado la
publicidad gratuita electoral se distribuye de acuerdo a
tres posibles criterios entre quienes participan de la
contienda:

a)

en

partes

iguales;

b)

de

manera

proporcional a los votos o representacin parlamentaria


obtenida en la eleccin precedente anterior y c) con un
piso o franja de distribucin igualitaria y otra con
participacin

proporcional,

solucin

adoptada

en

la

norma impugnada.
Estos
con

consenso

en

general

de

los

regmenes
partidos

existen
polticos

involucrados y no he encontrado cuestionamientos de la


naturaleza del que se tiene a estudio.
V)
inconstitucionalidad

por

En
razones

cuanto
de

fondo,

la
tambin

corresponde su rechazo.
El promotor, a fs. 9 y ss.
sostiene
publicidad

que
que

el

trato

realiza

diferencial
el

art.

143

en
de

materia

de

la

es

ley

contrario a la Constitucin en la medida que viola el


principio de igualdad, aspecto en el que no le asiste
razn.
La argumentacin desarrollada por la parte actora es ms efectista que real en
la
42

medida

que

de

no

establecerse

un

criterio

de

distincin, se corre el riesgo de que cualquier partido


poltico

independientemente

de

su

respaldo

electoral

podra aspirar a tener igual participacin que aquel con


representacin

parlamentaria

un

amplio

respaldo

popular, situacin absurda desde el sentido comn.


El art. 143 cuestionado no
es contrario a los principios democrticos de proporcionalidad que se aplican a la distribucin de bancas y
tambin a la asignacin de recursos.
No se vulnera el principio
constitucional de igualdad en la medida que es claro que
en el presente caso la Constitucin no prev criterio
alguno, dejando al legislador abierta la posibilidad de
decidir sobre el punto.
La cuestin es determinar
si esa facultad ha sido ejercitada de manera violatoria
a la Constitucin de la Repblica.
En ese plano, la solucin
postulada

es

avalada

por

el

derecho

comparado

la

interpretacin del Derecho Internacional de los Derechos


Humanos,

ver

informe

citado

ut

supra

del

Relator

Especializado de Naciones Unidas.


No

se

puede

argumentar

ilegtima esa distribucin mixta, por el contrario es


una

opcin

vlida

toda

vez

que

no

restringe

la

posibilidad de participar del debate poltico exponiendo


43

ideas de cada sector o candidato.


El juicio de razonabilidad
en la forma planteada por el actor parte del supuesto de
que

hay

una

relacin

lineal

en

cierta

manera

irreversible entre el tiempo de publicidad electoral y


los

resultados

de

los

partidos

polticos

en

las

elecciones.
La

experiencia

demuestra

que no es comn que los candidatos o partidos polticos


obtengan

resultados

inversiones

en

la

proporcionales
campaa

sus

electoral.

La

gastos

propaganda

electoral acta en general respecto de un pequeo grupo


de electores: no define elecciones.
En

consecuencia,

no

estando limitado el derecho en un sentido de prohibicin


o

impedimento

de

expresin

de

ideas

previo

no

se

advierte restriccin del derecho injustificado.


En
contradiccin

del

artculo

cuanto

143

la

ltimo

eventual

inciso

el

argumento no es cuestin de constitucionalidad sino de


interpretacin de la norma.
Debo
desarrollar

su

constantemente
actitudes

argumentacin
hace

referencias

decisiones

de

la

destacar
la
a

parte
lo

mayora

que

que

al

actora
seran

parlamentaria

actual, que demostraran la intencin de reproducir en


44

el tiempo la existencia de esa mayora parlamentaria y


perjudicara al resto, fundamentos que por su naturaleza
deben excluirse absolutamente del anlisis del caso.
Por ltimo y no por ello
menos importante: la Constitucin de la Repblica en su
artculo 77 establece que Todo ciudadano es miembro de
la

soberana

de

la

Nacin:

como

tal

es

elector

elegible en los casos y formas que se designar.


Las bases constitucionales
para

ejercer

Representacin

el

derecho

proporcional

al

sufragio

integral...

son

...3

...9...Las

listas de candidatos...debern figurar en una hoja de


votacin de un partido poltico.... Los numerales 11 y
12 establecen normas de funcionamiento de los partidos
polticos y sealan la forma de seleccin de candidatos.
Los partidos polticos son
instrumentos de expresin de la ciudadana, rigiendo el
principio de representacin proporcional integral.
La distribucin proporcional al caudal electoral de la publicidad electoral de
manera

alguna

es

una

disposicin

violatoria

de

la

Constitucin pues se realiza aplicando el principio de


representacin proporcional integral, parte esencial de
nuestro sistema de democracia representativa.
A

mayor

abundamiento,

es

de sealar que la Ley No. 18.485, en sus arts. 20 a 30,


45

al establecer la financiacin pblica de las campaas


polticas de los diferentes partidos, utiliza una base
de clculo similar referida a la obtencin de votos
emitidos vlidos.
A

va

de

ejemplo,

el

Artculo 20 establece: La contribucin del Estado para


los gastos de la eleccin nacional, ser el equivalente
en pesos uruguayos al valor de 87 UI (ochenta y siete
unidades indexadas) por cada voto vlido emitido a favor
de las candidaturas a la Presidencia de la Repblica y,
para

el

caso

de

la

segunda

eleccin,

ser

una

suma

equivalente a 10 UI (diez unidades indexadas).


Para
departamentales,

el

valor

ser

las

elecciones

equivalente

13

UI

(trece unidades indexadas) por cada voto vlido emitido


a favor de cada una de las candidaturas a Intendente
Municipal.
En las elecciones internas
la contribucin del Estado ascender a 13 UI (trece
unidades indexadas) por cada voto vlido emitido a favor
de las candidaturas.
Y el Artculo 21, dispone:
La suma total que corresponda a cada candidatura a la
Presidencia de la Repblica ser distribuida en la forma
y en los porcentajes siguientes:
A)
46

El

20%

(veinte

por

ciento) ser entregado al candidato a la Presidencia de


la Repblica.
B)
ciento)

ser

distribuido

entre

El

40%

todas

(cuarenta
las

listas

por
de

candidatos a Senadores del lema, entregndose el importe


correspondiente al primer titular de cada una de ellas.
La distribucin se har en forma proporcional a los
votos obtenidos por cada lista al Senado.
C)
ciento)

ser

candidatos

entregndose

distribuido
la

Cmara

el

importe

entre
de

El

40%

todas

(cuarenta
las

Representantes

correspondiente

listas
del
al

por
de

lema,
primer

titular de cada una de ellas. La distribucin se har en


forma proporcional a los votos obtenidos por cada lista
a la Cmara de Representantes.
El sistema establecido por
la Ley No. 18.485 prev una contribucin del Estado con
los gastos insumidos por los partidos polticos en las
elecciones con posterioridad a su realizacin en virtud
de los votos emitidos vlidos obtenidos en las mismas.
Tal sistema de regulacin parte de las mismas bases
establecidas en el art. 143 de la Ley No. 19.307, que
otorga minutos de publicidad gratuitos en base a los
votos

obtenidos

por

cada

partido

en

las

elecciones

inmediatas anteriores, por lo que no corresponde ser


cuestionado en su regularidad constitucional.
47

Por
corresponde
planteada

el
por

conculcacin

rechazo
razones

por

parte

de
de
de

tales

la

inconstitucionalidad

fondo,
la

razones

al

no

normativa

advertirse

impugnada

de

preceptos de orden superior.

DISCORDE: porque entiendo


que corresponde desestimar
la demanda.
DR. FELIPE HOUNIE

Si bien comparto las con-

MINISTRO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA

sideraciones

efectuadas

por la mayora en cuanto a la legitimacin de las partes


y a la inconstitucionalidad por razones de forma, no
coincido

en

que

el

art.

143

de

la

ley

19.307

sea

inconstitucional por razones de fondo.


El artculo cuestionado no
vulnera los principios democrticos que dicen relacin a
la pureza del sufragio y a la igualdad en las campaas
electorales,

como

postula

el

accionante.

Por

el

contrario, la norma aparece como razonable y respetuosa


de tales principios, lo cual justifica el tratamiento
desigual que propone.
El

principio

de

igualdad

reconocido por la Constitucin impide imponer por va


legal un trato desigual a aquellos que son iguales, pero
ello no implica que la ley no pueda regular en forma
48

desigual a quienes no son iguales.


Al analizar la regularidad
constitucional de una norma presuntamente violatoria del
derecho

de

lugar,

que

igualdad,
todos

(...)

los

es

necesario,

miembros

de

la

en

primer

clase

sean

alcanzados igualmente por la Ley que para la clase se


dicte (...). Pero, adems, es necesario que cuando la
Ley define un grupo de personas para hacerla objeto de
una legislacin especial, la constitucin de ese grupo
sea razonable y no arbitraria (...). Naturalmente, la
razonabilidad de la formacin de los grupos o clases no
puede ser juzgada independientemente del objeto mismo
perseguido por la Ley (cf. Justino Jimnez de Archaga,
La Constitucin Nacional, T. I, edicin de la Cmara de
Senadores, pgs. 36 y 368).
Como

ensea

Martn

Risso

Ferrand, el principio de igualdad (...) no impide una


legislacin

para

especiales,

sino

que

esta

siempre

que

cumpla

admitida

especficos

grupos

(Derecho

categoras

de

diferenciacin
con

algunos

Constitucional,

personas
puede

ser

requisitos

Fundacin

de

Cultura Universitaria, 2006, pgs. 504 y sgtes.).


Este
dentro

de

lo

que

se

denomina

autor
el

distingue
juicio

de

razonabilidad, como parmetro valorativo de las causas


de

distincin

en

clases

grupos

efectuada

por

el
49

legislador,

otros

niveles.

As,

expresa

que

existen

hiptesis en las que no surge de la Constitucin, en


forma

explcita

implcita,

la

causa

de

ciertas

distinciones. En estos casos, la razonabilidad de una


determinada disposicin legal se establece tomando en
cuenta si ella plasma arbitrariedad o capricho y si
resulta contraria a lo dispuesto por la Constitucin. Al
juicio

de

razonabilidad,

en

el

sentido

expresado

en

primer trmino, se adiciona, con carcter esencial para


el anlisis de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposicin, a la luz del principio de
igualdad,

el

reclamo

de

que

exista

una

finalidad

consagrada por la norma que en concreto se analice.


Ello

se

enmarca,

expresa

Martn Risso, en un concepto que se suele denominar


racionalidad, que es habitual que se presente en forma
indiferenciada, formando parte del referido juicio de
razonabilidad. El concepto de racionalidad, as estructurado,

ya

sea

que

se

lo

considere

autnomo

comprendido en el de razonabilidad, implica, asimismo,


que

exista

una

relacin

positiva

entre

los

medios

utilizados y los fines perseguidos en la norma cuya


constitucionalidad se analiza (obra citada, pgs. 500 a
506).
La

ley

19.307,

en

su

artculo 143, utiliza un criterio mixto de distribucin


50

(a la vez, igualitario y proporcional), estableciendo


que en los casos de elecciones nacionales y elecciones
legislativas complementarias, los espacios gratuitos de
publicidad

se

distribuirn

entre

los

lemas

de

la

siguiente manera: un 20%, en partes iguales entre todos


los lemas que se presenten a la eleccin, y un 80%, en
proporcin directa a los votos obtenidos por cada lema
en las elecciones nacionales inmediatamente anteriores.
Es este ltimo sistema de
distribucin, que se reitera al regular las elecciones
departamentales

locales,

as

como

las

elecciones

internas, el que el accionante considera que vulnera el


principio de igualdad.
Al respecto, coincido con
el

Sr.

Fiscal

distribucin

de

Corte

proporcional

en

que

entre

el

los

criterio

distintos

de

lemas

resulta razonable y parte de un criterio objetivo, que


no es otro que el del nmero de votos obtenido por cada
partido en las elecciones anteriores. Tanto es as que
dicho criterio no slo es utilizado para regular otras
cuestiones del proceso electoral en nuestro pas (como,
por

ejemplo,

el

financiamiento

de

las

campaas

electorales previsto en la seccin 2 del captulo II de


la ley 18.485), sino que, como bien relevan tanto el Sr.
Fiscal de Corte como el Sr. Ministro, Dr. Ricardo Prez
Manrique, es el que predomina actualmente en los pases
51

de Amrica del Sur.


Tambin

comparto

la

cita

que del estudio elaborado por E. Garca LLovet sobre el


derecho de antena y las campaas electorales hace el Dr.
Prez Manrique en su discordia, a la que me remito para
evitar intiles reiteraciones.
Como

bien

indica

el

Sr.

Fiscal de Corte, independientemente de los mritos que


puedan

tener

los

distintos

sistemas

(igualitario

proporcional), no puede afirmarse que la mera opcin


legislativa

por

irracionalidad
46vto.),
Corte

de

siendo

uno

otro

(cf.

dictamen

de

destacar,

Justicia

no

juzga

importe
N

1379/2015,

adems,
el

arbitrariedad

que

mrito

fs.

la

33-

Suprema

desacierto

legislativo, sino tan solo si la ley se ajusta o no a la


Constitucin (sentencia N 79/2016 de la Corte).

DR. FERNANDO TOVAGLIARE ROMERO


SECRETARIO LETRADO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA

52

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