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Introduo

Trata-se de uma compilao com a finalidade de facilitar o estudo da


matria, extrada do livro DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, de Hely Lopes
Meirelles, atualizada em sua 18 edio por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo
e Jos Emmanuel Burle Filho.
Este resumo serve para os estudantes em geral, tanto aqueles que so
acadmicos quanto aqueles que esto procura de conhecimentos suficientes para a aprovao em
concursos.

1. Administrao Pblica
O conceito de Estado varia segundo o ngulo em que considerado. Do
ponto de vista sociolgico, corporao territorial dotada de um poder de mando originrio; sob
o aspecto poltico, comunidade de homens, fixada sobre um territrio, com potestade superior
de ao, de mando e de coero; sob o prisma constitucional, pessoa jurdica territorial
soberana; na conceituao do nosso Cdigo Civil, pessoa jurdica de Direito Pblico Interno
(art. 14, I). Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Pblico
como no do Direito Privado, mantendo sempre sua nica personalidade de Direito Pblico, pois a
teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada.
O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo,
Territrio e Governo soberano. Povo o componente humano do Estado; Territrio, a sua base
fsica; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detm e exerce o poder absoluto
de autodeterminao e auto-organizao emanado do Povo. No h nem pode haver Estado
independente sem Soberania, isto , sem esse poder absoluto, indivisvel e incontrastvel de
organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas
decises inclusive pela fora, se necessrio. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta atravs
dos denominados Poderes de Estado.
Os Poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, at hoje
adotada nos Estados de Direito, so o Legislativo, o Executivo e o judicirio, independentes e
harmnicos entre si e com suas funes reciprocamente indelegveis (CF, art. 2).
A organizao do Estado matria constitucional no que concerne diviso
poltica do territrio nacional, a estruturao dos Poderes, forma de Governo, ao modo de
investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. Aps as disposies
constitucionais que moldam a organizao poltica do Estado soberano, surgem, atravs da
legislao complementar e ordinria, e organizao administrativa das entidades estatais, de suas
autarquias e entidades paraestatais institudas para a execuo desconcentrada e descentralizada de
servios pblicos e outras atividades de interesse coletivo, objeto do Direito Administrativo e das
modernas tcnicas de administrao.
No Estado Federal, que o que nos interessa, a organizao poltica era
dual, abrangendo unicamente a Unio (detentora da Soberania) e os Estados-membros ou
Provncias (com autonomia poltica, alm da administrativa e financeira). Agora, a nossa
Federao compreende a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios, que

tambm so entidades estatais, com autonomia poltica reconhecida pela Constituio da


Repblica (art. 18), embora em menor grau que a dos Estados-membros (art. 25).
Na nossa Federao, portanto, as entidades estatais, ou seja, entidades com
autonomia poltica (alm da administrativa e financeira), so unicamente a Unio, os Estadosmembros, os Municpios e o Distrito Federal. As demais pessoas jurdicas institudas ou
autorizadas a se constiturem por lei ou so autarquias, ou so fundaes, ou so entidades
paraestatais. Esse conjunto de entidades estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais constitui
a Administrao Pblica em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administrao centralizada e a
descentralizada, atualmente denominada direta e indireta.
Aps a organizao soberana do Estado, com a instituio constitucional
dos trs Poderes que compem o Governo, e a diviso poltica do territrio nacional, segue-se a
organizao da Administrao, ou seja, a estruturao legal das entidades e rgos que iro
desempenhar as funes, atravs de agentes pblicos (pessoas fsicas). Essa organizao faz-se
normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando no exige a
criao de cargos nem aumenta a despesa pblica.
O Direito Administrativo impe as regras jurdicas de organizao e
funcionamento do complexo estatal; as tcnicas de administrao indicam os instrumentos e a
conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuies da Administrao.
Impe-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo e Administrao
e, a seguir, examinarmos seus rgos e agentes para, aps, estudarmos a atividade administrativa
em toda a sua extenso e efeitos.
Governo e Administrao so termos que andam juntos e muitas vezes
confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vrios aspectos em que se apresentam.
Governo, em sentido formal, o conjunto de Poderes e rgos
constitucionais; em sentido material, o complexo de funes estatais bsicas; em sentido
operacional, a conduo poltica dos negcios pblicos. Na verdade, o Governo ora se identifica
com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originrias desses
Poderes e rgos como manifestao da Soberania. A constante, porm, do Governo a sua
expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno
da ordem jurdica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de
autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos.
Administrao Pblica, em sentido formal, o conjunto de rgos
institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das
funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho
perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em
beneficio da coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do
Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas.
A Administrao no pratica atos de governo; pratica, to-somente, atos de execuo, com maior
ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os
chamados atos administrativos.
O Governo e a Administrao, como criaes abstratas da Constituio e
das leis, atuam por intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de
deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes).

Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento


despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de
seus agentes. Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades classificam-se em
estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais.
Entidades estatais so pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a
estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio,
os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidades
estatais tem apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispem de soberania,
que privativa da Nao e prpria da Federao.
Entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza
meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou
servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma
estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem
desempenhar atividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas
pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle
finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes.
Entidades fundacionais so, pela nova orientao da Constituio da
Repblica de 1988, pessoas jurdicas de Direito Pblico, assemelhadas s autarquias, como j
decidiu o Supremo Tribunal Federal. So criadas por lei especifica com as atribuies que lhes
forem conferidas no ato de sua instituio.
Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de Direito Privado cuja criao
autorizada por lei especifica para a realizao de obras, servios ou atividades de interesse
coletivo. So espcies de entidades paraestatais as empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As entidades paraestatais
so autnomas, administrativa e financeiramente, tm patrimnio prprio e operam em regime da
iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (no subordinadas) a
determinado rgo da entidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu
desempenho estatutrio, sem interferir diretamente na sua administrao.
rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho
de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que
pertencem. So unidades de ao com atribuies especificas na organizao estatal. Cada rgo,
como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes,
cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou
retirados sem supresso da unidade orgnica. Isto explica por que a alterao de funes, ou a
vacncia dos cargos, ou a mudana de seus titulares no acarreta a extino do rgo.
Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas
como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair
obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os rgos no tm
personalidade jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes, mas na
rea de suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional expressam a vontade da
entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados atravs de seus agentes
(pessoas fsicas).
Embora despersonalizados, os rgos mantm relaes funcionais entre si e
com terceiros, das quais resultam efeitos jurdicos internos e externos, na forma legal ou

regulamentar. E, a despeito de no terem personalidade jurdica, os rgos podem ter


prerrogativas funcionais prprias que, quando infringidas por outro rgo, admitem defesa ate
mesmo por mandado de segurana.
Quando o agente ultrapassa a competncia do rgo surge a sua
responsabilidade pessoal perante a entidade, como tambm, quando esta desconsidera direitos do
titular do rgo, pode ser compelida judicialmente a respeit-los. H, pois, que distinguir a
atuao funcional do agente, sempre imputvel Administrao, da atuao pessoal do agente
alm da sua competncia funcional ou contra a Administrao na defesa de direitos individuais de
servidor pblico: aquela deflui de relaes orgnicas; esta resulta de relaes de servio.
Vejamos a Classificao dos rgos pblicos. Como as atividades
governamentais e administrativas so mltiplas e variadas, os rgos que iro realiz-las se
apresentam diferenados na escala estatal, multiformes na sua estrutura e diversificados nas suas
atribuies e funcionamento, procurando adaptar-se s especializadas funes que lhes so
atribudas. Dai a presena de rgos legislativos, executivos e judicirios; de rgos de direo,
deliberao, planejamento, assessoramento e execuo; de rgos superiores e inferiores; de
rgos centrais, regionais e locais; de rgos administrativos, jurdicos e tcnicos; de rgos
normativos e fiscalizadores; de rgo simples e compostos; de rgos singulares e colegiados, e
tantos outros.
Muitas classificaes tem sido elaboradas para os rgos pblicos, na sua
maioria sem interesse prtico, pelo qu nos permitimos omiti-las, para grup-los apenas quanto
sua posio estatal, estrutura e atuao funcional, porque essas divises revelam as caractersticas
prprias de cada categoria e facilitam a compreenso de seu funcionamento, suas prerrogativas e
seu relacionamento interno e externo.
Quanto posio estatal, ou seja, relativamente posio ocupada pelos
rgos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam em: independentes,
autnomos, superiores e subalternos.
rgos independentes so os originrios da Constituio e representativos
dos Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judicirio - colocados no pice da pirmide
governamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e s sujeitos aos controles
constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, so tambm chamados rgos primrios do
Estado.
Nessa categoria encontram-se as Corporaes Legislativas (Congresso
Nacional, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Assemblias Legislativas, Cmaras de
Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados e do
Distrito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais juizes e os juizes singulares (Supremo
Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de
Justia e de Alada dos Estados-membros, Tribunais do Jri e Varas das Justias Comum e
Especial). De se incluir, ainda, nesta classe o Ministrio Pblico federal e estadual e os Tribunais
de Contas da Unio, dos Estados-membros e Municpios, os quais so rgos funcionalmente
independentes e seus membros integram a categoria dos agentes polticos, inconfundveis com os
servidores das respectivas instituies.
rgos autnomos so os localizados na cpula da Administrao,
imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tm
ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos,

com funes precipuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que
constituem sua rea de competncia. Participam das decises governamentais e executam com
autonomia as suas funes especficas, mas segundo diretrizes dos rgos independentes, que
expressam as opes polticas do Governo.
So rgos autnomos os Ministrios, as Secretarias de Estado e de
Municpio, a Consultoria-Geral da Repblica e todos os demais rgos subordinados diretamente
aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assistncia e auxlio imediatos. Seus dirigentes, em
regra, no so funcionrios, mas sim agentes polticos nomeados em comisso.
rgos superiores so os que detm poder de direo, controle, deciso e
comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e ao
controle hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem
financeira, que so atributos dos rgos independentes e dos autnomos a que pertencem. Sua
liberdade funcional restringe-se ao planejamento e solues tcnicas, dentro da sua rea de
competncia, com responsabilidade pela execuo, geralmente a cargo de seus rgos subalternos.
Nessa categoria esto as primeiras reparties dos rgos independentes e dos
autnomos, com variadas denominaes, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais, InspetoriasGerais, Procuradorias Administrativas e judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises. O
nome dado ao rgo irrelevante; o que importa para caracteriz-lo superior a preeminncia
hierrquica na rea de suas atribuies. Assim, num Ministrio ou numa Secretaria de Estado
podero existir tantos rgos superiores quantas forem as reas em que o rgo autnomo se
repartir para o melhor desempenho de suas atribuies.
rgos subalternos so todos aqueles que se acham hierarquizados a rgos
mais elevados, com reduzido poder decisrio e predominncia de atribuies de execuo.
Destinam-se realizao de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos,
cumprimento de decises superiores e primeiras solues em casos individuais, tais como os que,
nas reparties pblicas, executam as atividades-meios e atendem ao pblico, prestando-lhe
informaes e encaminhando seus requerimentos, como so as portarias e sees de expediente.
Quanto estrutura, os rgos podem ser simples ou compostos.
rgos simples ou unitrios so os constitudos por um s centro de
competncia.
O que tipifica o rgo como simples ou unitrio a inexistncia de outro
rgo incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua funo principal ou para
auxiliar seu desempenho.
rgos Compostos so os que renem na sua estrutura outros rgos
menores, com funo principal idntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou
com funes auxiliares diversificadas (atividades-meios atribudas a vrios rgos menores).
Assim, uma Secretaria de Educao - rgo composto - tem na sua estrutura muitas unidades
escolares - rgos menores com atividade-fim idntica - e rgos de pessoal, de material, de
transporte etc. - rgos menores com atividades-meios diversificadas que auxiliam a realizao do
ensino, mas todos eles integrados e hierarquizados ao rgo maior.
No rgo composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os menores e
inferiores, formando com eles um sistema orgnico, onde as funes so desconcentradas (e no
descentralizadas), isto , distribudas a vrios centros de competncia, que passam a realiz-las
com mais presteza e especializao, mas sempre sob a superviso do rgo mais alto e fiscalizao

das chefias imediatas, que tm o poder de avocao e de reviso dos atos das unidades menores,
salvo nos rgos independentes.
Quanto atuao funcional, os rgos podem ser singulares ou colegiados.
rgos singulares ou unipessoais so os que atuam e decidem atravs de
um nico agente, que seu chefe e representante. Esses podem ter muitos outros agentes
auxiliares, como normalmente os tm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade
o desempenho de sua funo precpua por um s agente investido como seu titular. So
exemplos desses rgos a Presidncia da Repblica, as Governadorias dos Estados, as Prefeituras
Municipais, que concentram as funes executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas
num s cargo de chefia suprema e atribuem seu exerccio a um nico titular.
rgos colegiados ou pluripessoais so todos aqueles que atuam e decidem
pela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Nos rgos colegiados no
prevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes
isoladamente: o que se impe e vale juridicamente a deciso da maioria, expressa na forma legal,
regimental ou estatutria.
A atuao desses rgos tem procedimento prprio, que se desenvolve
nesta ordem: convocao, sesso, verificao de quorum e de impedimentos, discusso, votao e
proclamao do resultado. Com a proclamao do resultado torna-se inaltervel a deliberao
colegial, s admitindo modificao ou correo atravs de novo pronunciamento do rgo, se
cabvel, por via recursal ou de ofcio.
Apreciados os rgos pblicos como centros de competncia, aptos
realizao das funes do Estado, vejamos, agora, as pessoas fsicas que atuam como seus
agentes, com parcelas de seu poder.
Agentes pblicos so todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou
transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes normalmente desempenham
funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so titulares, mas excepcionalmente podem
exercer funes sem cargo. A regra a atribuio de funes mltiplas e genricas ao rgo, as
quais so repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de
funo sem cargo. Em qualquer hiptese, porm, o cargo ou a funo pertence ao Estado, e no
ao agente que o exerce, razo pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funes sem
nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extino
dos cargos e funes.
Os cargos so apenas os lugares criados no rgo para serem providos por
agentes que exercero as suas funes na forma legal. O cargo lotado no rgo e o agente
investido no cargo. Por a se v que o cargo integra o rgo, ao passo que o agente, como ser
humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao rgo. rgo, funo e cargo so criaes
abstratas da lei; agente a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ao a essas
abstraes legais.
As funes so os encargos atribudos aos rgos, cargos e agentes. O
rgo normalmente recebe a funo in genere e a repassa aos seus cargos in specie, ou a transfere
diretamente a agentes sem cargo, com a necessria parcela de poder pblico para o seu exerccio.
Toda funo atribuda e delimitada por norma legal. Essa atribuio e delimitao funcional

configuram a competncia do rgo, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da funo e o limite


de poder para o seu desempenho. Dai por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com
abuso ou excesso de poder.
Portanto, na estrutura e organizao do Estado e da Administrao
distinguem-se nitidamente poder, rgo, funo, competncia, cargo e agente.
Os agentes pblicos, gnero que acima conceituamos, repartem-se
inicialmente em quatro espcies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes polticos,
agentes administrativos, agentes honorficos e agentes delegados, que, por sua vez, se subdividem
em subespcies ou subcategorias, como veremos a seu tempo.
Agentes polticos so os componentes do Governo nos seus primeiros
escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio,
designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. Esses agentes atuam com
plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e responsabilidades
prprias, estabelecidas na Constituio e em leis especiais. No so servidores pblicos, nem se
sujeitam ao regime jurdico nico estabelecido pela Constituio de 1988. Tm normas especficas
para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que
lhes so privativos.
Os agentes polticos so as autoridades pblicas supremas do Governo e da
Administrao na rea de sua atuao, pois no esto hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos
graus e limites constitucionais e legais de jurisdio.
Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da
Repblica, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios de
Estado e de Municpio); os membros das Corporaes Legislativas (Senadores, Deputados e
Vereadores); os membros do Poder Judicirio (Magistrados em geral); os membros do Ministrio
Pblico (Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores e Curadores Pblicos); os membros
dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomticos e demais
autoridades que atuem com independncia funcional no desempenho de atribuies
governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor pblico.
Agentes administrativos so todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s
suas entidades autrquicas e fundacionais por relaes profissionais, sujeitos hierarquia funcional
e ao regime jurdico nico da entidade estatal a que servem. So investidos a titulo de emprego e
com retribuio pecuniria, em regra por nomeao e, excepcionalmente, por contrato de trabalho
ou credenciamento. Nessa categoria incluem-se, tambm, os dirigentes de entidades paraestatais
(no os seus empregados), como representantes da Administrao indireta do Estado, os quais,
nomeados ou eleitos, passam a ter vinculao funcional com rgos pblicos da Administrao
direta, controladores da entidade.
Os agentes administrativos no so membros de Poder de Estado, nem o
representam, nem exercem atribuies polticas ou governamentais; so unicamente servidores
pblicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do
rgo ou da entidade a que servem, conforme o cargo ou a funo em que estejam investidos. De
acordo com a posio hierrquica que ocupam e as funes que lhes so cometidas, recebem a
correspondente parcela de autoridade pblica para o seu desempenho no plano administrativo,
sem qualquer poder poltico.

Agentes honorficos so cidados convocados, designados ou nomeados


para prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica,
de sua honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo
empregatcio ou estatutrio e, normalmente sem renumerao. Tais servios constituem o
chamado mnus pblico, ou servios pblicos relevantes, de que so exemplos a funo de jurado,
de mesrio eleitoral, de comissrio de menores, de presidente ou membro de comisso de estudo
ou de julgamento e outros dessa natureza.
Os agentes honorficos no so funcionrios pblicos, mas
momentaneamente exercem uma funo pblica e, enquanto a desempenham, sujeitam-se
hierarquia e disciplina do rgo a que esto servindo, podendo perceber um pro labore e contar o
perodo de trabalho como de servio pblico.
Agentes delegados so particulares que recebem a incumbncia da execuo
de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta e
risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Esses
agentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do Estado; todavia,
constituem uma categoria a parte de colaboradores do Poder Pblico. Nessa categoria encontramse os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos, os serventurios de ofcios
ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, as demais pessoas
que recebem delegao para a prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo.
Embora nossa legislao seja omissa a respeito, esses agentes, quando
atuam no exerccio da delegao ou a pretexto de exerce-la e lesam direitos alheios, devem
responder civil e criminalmente sob as mesmas normas da administrao Pblica de que so
delegados, ou seja, com responsabilidade objetiva pelo dano (CF, art. 37, 6), e por crime
funcional, se for o caso (CP, art. 327), pois no justo e jurdico que a s transferencia da
execuo de uma obra ou de um servio originariamente pblico a particular descaracterize sua
intrnseca natureza estatal e libere o executor privado das responsabilidades que teria o Poder
Pblico se o executasse diretamente.
Agentes credenciados so os que recebem a incumbncia da Administrao
para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante
remunerao do Poder Pblico credenciante.
Falemos sobre a investidura dos agentes pblicos. Todo agente pblico
vincula-se ao Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina investidura,
varivel na forma e nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do emprego, da funo ou do
mandato que se atribui ao investido.
A investidura pode ser administrativa ou poltica; originria ou derivada;
vitalcia, efetiva ou em comisso, e outras formas temporrias.
Investidura administrativa: toda aquela que vincula o agente a cargo,
funo ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacidade e idoneidade que a lei
estabelecer. Destina-se, em geral, a composio dos quadros do servio pblico, em sentido
amplo, abrangendo o pessoal dos trs Poderes e dos servios autrquicos. A forma usual dessa
investidura a nomeao, por decreto ou portaria, mas admite, tambm, a admisso, a designao,
a contratao e a eleio administrativa, nos termos regulamentares, regimentais ou estaturios.
A investidura poltica realiza-se, em regra, por eleio direta ou indireta,
mediante sufrgio universal, ou restrito a determinados eleitores, na forma da Constituio da

Repblica (arts. 2 e 14), para mandatos nas Corporaes Legislativas (Senado Federal, Cmara
dos Deputados, Assemblia Legislativas e Cmaras Municipais) ou nas Chefias dos Executivos
(Presidente da Repblica, Governadores de Estados-membros, Governadores do Distrito Federal e
Prefeitos Municipais). O fundamento dessa investidura a condio cvica do cidado, razo pela
qual no se exigem do candidato requisitos profissionais, mas apenas a plenitude de seus direitos
polticos, nos termos da legislao eleitoral. Considera-se, tambm, investidura poltica a dos altos
cargos do Governo, como os de Ministros e Secretrios de Estados, Ministros dos Tribunais
Superiores, Procurador-geral da Repblica e Governadores de Territrios, com a diferena de que
os eleitos exercem mandato por tempo certo, s cassvel, em princpio, pelo Plenrio da
respectiva corporao, e os nomeados, cargo em comisso (de confiana), sendo, por isso mesmo,
exonerveis ad nutum, a qualquer tempo.
de se distinguir, todavia, a eleio poltica da eleio administrativa, visto
que aquela feita diretamente pelo povo, ou indiretamente, por seus representantes, para uma
investidura cvica, e esta realizada internamente pelos prprios pares do eleito, no seio do
colegiado, ou por votantes (no eleitores) da categoria profissional a que pertence o candidato ao
mandato.
Vamos fazer a distino entre investidura originria e derivada. Investidura
originria a que vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeao para
cargo pblico a que se refere a Constituio (art. 37, II); investidura derivada aquela que se
baseia em anterior vinculao do agente com a Administrao, como a promoo, a transferncia,
a remoo, a reintegrao etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originria depende de
concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, salvo as dispensas indicadas em lei; a
investidura derivada normalmente se faz por seleo interna pelo sistema de mrito e tempo de
servio, na forma estatutria.
Temos tambm as investiduras vitalcia, efetiva e em comisso. Investidura
vitalcia a que tem carter perptuo, como a dos Magistrados, e cuja destituio exige processo
judicial; investidura efetiva a que tem presuno de definitividade, para tornar o agente estvel
no servio aps o estgio probatrio, pelo qu a sua destituio depende de processo
administrativo; investidura em comisso a de natureza transitria, para cargos ou funes de
confiana, sendo o agente exonervel ad nutum, a qualquer tempo, e independentemente de
justificativa. Nesta modalidade de investidura o agente no adquire estabilidade no servio
pblico, nem as vantagens da funo integram seu patrimnio, dada a precariedade de seu
exerccio.
Apreciados o Estado e a Administrao na sua estrutura e organizao,
passamos agora ao estudo da administrao como atividade jurdica, dando seu conceito, natureza
e fins; indicando seus princpios bsicos; assinalando os poderes e deveres do administrador
pblico; e, finalmente, comentando o uso e o abuso do poder administrativo. o que veremos a
seguir, a comear pelo conceito, natureza e fins da administrao pblica, como atividade tendente
a realizar os objetivos do Estado.
Em sentido lato, administrar gerir interesses, segundo a lei, a moral e a
finalidade dos bens entregues guarda e conservao alheias. Se os bens e interesses geridos so
individuais, realiza-se administrao particular; se so da coletividade, realiza-se administrao
pblica. Administrao pblica, portanto, a gesto de bens e interesses qualificados da

comunidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da moral,


visando ao bem comum.
Subjetivamente a Administrao Pblica o conjunto de rgos a servios
do Estado e objetivamente a expresso do Estado agindo in concreto para satisfao de seus fins
de conservao, de bem-estar individual dos cidados e de progresso social.
H que distinguir ainda, na Administrao Pblica, os atos de imprio, os
atos de gesto e os atos de expediente. Ato de imprio todo aquele que contm uma ordem ou
deciso coativa da Administrao para o administrado, como o um decreto expropriatrio, um
despacho de interdio de atividade ou uma requisio de bens; ato de gesto todo aquele que
ordena a conduta interna da Administrao e de seus servidores, ou cria direitos e obrigaes
entre ela e os administrados, tais como os despachos que determinam a execuo de servios
pblicos, os atos de provimento de cargo e movimentao de funcionrios, as autorizaes e
permisses, os contratos em geral; ato de expediente todo aquele de preparo e movimentao de
processos, recebimento e expedio de papis e de despachos rotineiros, sem deciso do mrito
administrativo. Para a prtica desses atos, principalmente de imprio e de gesto, o agente deve
ter investidura e competncia legais.
A natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para quem a
exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e
interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir
fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Ao ser
investido em funo ou cargo pblico, todo agente do poder assume para com a coletividade o
compromisso de bem servi-la, porque outro no o desejo do povo, como legitimo destinatrio
dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado.
Os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo: o bem
comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador pblico deve ser orientada
para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que est
investido, porque a comunidade no institui a administrao sendo como meio de atingir o bemestar social. Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da
coletividade.
Os princpios bsicos da administrao pblica esto consubstanciados em
quatro regras de observncia permanente e obrigatria para o bom administrador: legalidade,
moralidade, impessoalidade e publicidade. Por esses padres a que se ho de pautar todos os atos
administrativos. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ao administrativa, ou, por
outras palavras, os sustentculos da atividade pblica. Releg-los desvirtuar a gesto dos
negcios pblicos e olvidar o que h de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses
sociais. A Constituio de 1988 no se referiu expressamente ao principio da finalidade, mas o
admitiu sob a denominao de principio da impessoalidade (art. 37).
A legalidade, como principio de administrao (CF, art. 37, caput), significa
que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da
lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato
invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao
atendimento da lei.

A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade


de todo ato da Administrao Pblica (CF, art. 37, caput). No se trata - diz Hauriou, o
sistematizador de tal conceito - da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como
"o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao". Desenvolvendo
sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da
capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E,
ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir
somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e
o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. Por consideraes de Direito e de
moral, o ato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da
prpria instituio, porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos:
"non omne quod licet honestum est". A moral comum, remata Hauriou, imposta ao homem para
sua conduta externa; a moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna,
segundo as exigncias da instituio a que serve e a finalidade de sua ao: o bem comum.
O princpio da impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37,
caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico
que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de
Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.
Esse principio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal
de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1).
E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato
administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- a
invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como o "fim
diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia" do agente (Lei
4.717/65, art. 2, pargrafo nico, "e").
Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio
de seus efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem
conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem exigem publicidade para adquirirem
validade universal, isto , perante as partes e terceiros.
A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e
moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os
regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.
Em princpio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pblica
a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional,
investigaes policiais ou interesse superior da Administrao a ser preservado em processo
previamente declarado sigiloso nos termos do Dec. federal 79.099, de 6.177.
O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de
assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados
diretos e pelo povo em geral, atravs dos meios constitucionais - mandado de segurana (art. 5,
LXIX), direito de petio (art. 5, XXXIV, "a"), ao popular (art. 5, LXXIII), habeas data (art.
5, LXXII), suspenso dos direitos polticos por improbidade administrativa (art. 37, 4) - e para
tanto a mesma Constituio impe o fornecimento de certides de atos da Administrao,
requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimentos de situaes (art. 5,
XXXIV, b), os quais devem ser indicados no requerimento. Observe-se que a Constituio alude,

genericamente, "as reparties pblicas", abrangendo, obviamente, as reparties da


Administrao direta e indireta, porque ambas so desmembramentos do servio pblico e, como
tais, tm o dever legal de informar o pblico sobre sua atuao funcional.
A publicao que produz efeitos jurdicos a do rgo oficial da
Administrao, e no a divulgao pela imprensa particular, pela televiso ou pelo rdio, ainda que
em horrio oficial. Por rgo oficial entendem-se no s o Dirio Oficial das entidades pblicas
como, tambm, os jornais contratados para essas publicaes oficiais. Vale ainda como publicao
oficial a afixao dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura ou da Cmara, onde no houver
rgo oficial, em conformidade com o disposto na Lei Orgnica do Municpio.
Examinados nos tpicos anteriores os princpios bsicos da Administrao,
vejamos, agora, os poderes e deveres do administrador pblico, ou seja, os encargos daqueles que
gerem bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa pblica, investidos de
competncia decisria, passam a ser autoridades, com poderes e deveres especficos do cargo ou
da funo e, consequentemente, com responsabilidades prprias de suas atribuies.
Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos em lei, os
impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. Fora dessa
generalidade no se poder indicar o que poder e o que dever do gestor pblico, porque,
estando sujeito ao ordenamento jurdico geral e s leis administrativas especiais, s essas normas
podero catalogar, para cada entidade, rgo, cargo, funo, servio ou atividade pblica os
poderes e deveres de quem os exerce.
Cada agente administrativo investido da necessria parcela de poder
pblico para o desempenho de suas atribuies. Esse poder de ser usado normalmente, como
atributo do cargo ou da funo, e no como privilegio da pessoa que o exerce. esse poder que
empresta autoridade ao agente pblico quando recebe da lei competncia decisria e fora para
impor suas decises aos administrados.
O poder administrativo atribudo autoridade para remover os interesses
particulares que se opem ao interesse pblico. Nessas condies, o poder de agir se converte no
dever de agir. Assim, se no Direito Privado o poder de agir uma faculdade, no Direito Pblico
uma imposio, um dever para o agente que o detm, pois no se admite a omisso da autoridade
diante de situaes que exigem sua atuao. Eis por que a Administrao responde civilmente
pelas omisses lesivas de seus agentes.
O poder-dever de agir da autoridade pblica hoje reconhecido
pacificamente pela jurisprudncia e pela doutrina. O poder tem para o agente pblico o significado
de dever para com a comunidade e para com os indivduos, no sentido de que quem o detm est
sempre na obrigao de exercit-lo. Nem se compreenderia que uma autoridade pblica - um
Governador, p. ex. - abrisse mo de seus poderes administrativos, deixando de praticar atos de seu
dever funcional. O poder do administrador pblico, revestindo ao mesmo tempo o carter de
dever para a comunidade, insuscetvel de renncia pelo seu titular. Tal atitude importaria fazer
liberalidades com o direito alheio, e o Poder Pblico no , nem pode ser, instrumento de cortesias
administrativas.
A propsito, j proclamou o colendo TFR que "o vocbulo poder significa
dever quando se trata de atribuies de autoridades administrativas".
Pouca ou nenhuma liberdade sobra ao administrador pblico para deixar de
praticar atos de sua competncia legal. Dai por que a omisso da autoridade ou o silncio da

Administrao, quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso e
autoriza a obteno do ato omitido por via judicial, notadamente por mandado de segurana, se
lesivo de direito liquido e certo do interessado.
Feitas essas consideraes gerais, vejamos os trs principais deveres do
administrador pblico: dever de eficincia, dever de probidade e dever de prestar contas.
Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo
administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.
A eficincia funcional , pois, considerada em sentido amplo, abrangendo
no s a produtividade do exercente do cargo ou da funo como a perfeio do trabalho e sua
adequao tcnica aos fins visados pela Administrao, para o qual se evaliam os resultados,
confrontam-se os desempenhos e se aperfeioa o pessoal atravs de seleo e treinamento. Assim,
a verificao da eficincia atinge os aspectos quantitativo e qualitativa do servio, para aquilatar
do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e
para a Administrao. Tal controle desenvolve-se, portanto, na trplice linha administrativa,
econmica e tcnica.
O dever de probidade est constitucionalmente integrado na conduta do
administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos. O velho e esquecido
conceito romano do probus e do improbus administrador pblico est presente na nossa legislao
administrativa, como tambm na Constituio da Repblica, que pune a improbidade na
Administrao com sanes polticas, administrativas e penais, nos seguintes termos: "Os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao prevista em
lei, sem prejuzo da ao penal cabvel" (art. 37, 4).
Ao lado do dever de probidade e como seu complemento natural est
sempre o dever de prestar contas.
O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como
encargo de gesto de bens e interesses alheios. Se o administrar corresponde ao desempenho de
um mandato de zelo e conservao de bens e interesses de outrem, manifesto que quem o exerce
dever contas ao proprietrio. No caso do administrador pblico, esse dever ainda mais se alteia,
porque a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de um mnus
pblico, isto , de um encargo para com a comunidade. Dai o dever indeclinvel de todo
administrador pblico - agente poltico ou simples funcionrio - de prestar contas de sua gesto
administrativa, e nesse sentido a orientao de nossos Tribunais.
A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros pblicos, gesto
financeira, mas a todos os atos de governo e de administrao.
Nos Estados de Direito como o nosso, a Administrao Pblica deve
obedincia lei em todas as suas manifestaes. At mesmo nas chamadas atividades
discricionrias o administrador pblico fica sujeito s prescries legais quanto a competncia,
finalidade e forma, s se movendo com liberdade na estreita faixa da convenincia e oportunidade
administrativas.

O poder administrativo concedido autoridade pblica tem limites certos e


forma legal de utilizao. No carta branca para arbtrios, violncias, perseguies ou
favoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensvel, deve conformarse com a lei, com a moral da instituio e com o interesse pblico. Sem esses requisitos o ato
administrativo expe-se a nulidade.
O uso do poder prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usado
normalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas legais, a
moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Abusar do poder
emprega-lo fora da lei, sem utilidade pblica.
O poder confiado ao administrador pblico para ser usado em benefcio da
coletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utilizao
desproporcional do poder, o emprego arbitrrio da fora, a violncia contra o administrado
constituem formas abusivas do uso do poder estatal, no toleradas pelo Direito e nulificadoras dos
atos que as encerram.
O uso do poder lcito; o abuso, sempre ilcito.
O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para
praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas.
O abuso do poder, como todo ilcito, reveste as formas mais diversas. Ora
se apresenta ostensivo como a truculncia, s vezes dissimulado como o estelionato, e no raro
encoberto na aparncia ilusria dos atos legais. Em qualquer desses aspectos - flagrante ou
disfarado - o abuso do poder sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que o contm.
O ato administrativo - vinculado ou discricionrio - h que ser praticado
com observncia formal e ideolgica da lei. Exato na forma e inexato no contedo, nos motivos
ou nos fins, sempre invlido.
O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva,
porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.
O gnero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas
espcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.
O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para
praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede,
portanto, sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome
da Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e
nulo. uma forma de abuso de poder que retira a legitimidade da conduta do administrador
pblico, colocando-o na ilegalidade e at mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide
nas previses penais da Lei 4.898, de 9.12.65, que visa a melhor preservar as liberdades
individuais j asseguradas na Constituio (art. 5).
O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora
atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos
objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O desvio de finalidade ou de poder ,
assim, a violao ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a violao moral da lei, colimando o
administrador pblico fins no queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais
para a prtica de um ato administrativo aparentemente legal. Tais desvios ocorrem, p. ex., quando
a autoridade pblica decreta uma desapropriao alegando utilidade pblica mas visando, na
realidade, a satisfazer interesse pessoal prprio ou favorecer algum particular com a subsequente

transferncia do bem expropriado; ou quando outorga uma permisso sem interesse coletivo; ou,
ainda, quando classifica um concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela
licitao.
O ato praticado com desvio de finalidade - como todo ato ilcito ou imoral ou consumado s escondidas ou se apresenta disfarado sob o capuz da legalidade e do interesse
pblico. Diante disto, h que ser surpreendido e identificado por indcios e circunstncias que
revelem a distoro do fim legal, substitudo habilidosamente por um fim ilegal ou imoral no
desejado pelo legislador.
A lei regulamentar da ao popular (Lei 4.717, de 29.6.65) j consigna o
desvio de finalidade como vcio nulificador do ato administrativo lesivo do patrimnio pblico e o
considera caracterizado quando "o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explicita ou implicitamente, na regra de competncia" (art. 2, e, e pargrafo nico, e). Com
essa conceituao legal, o desvio de finalidade entrou definitivamente para nosso Direito Positivo
como causa de nulidade dos atos da Administrao.
A omisso da Administrao pode representar aprovao ou rejeio da
pretenso do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma pertinente. No h, em
doutrina, um critrio conclusivo sobre a conduta omissiva da autoridade. Quando a norma
estabelece que, ultrapassado tal prazo, o silncio importa aprovao ou denegao do pedido do
postulante, assim se deve entender, menos pela omisso administrativa do que pela determinao
legal do efeito do silncio. Quando a norma limita-se a fixar prazo para a prtica do ato, sem
indicar as conseqncias da omisso administrativa, h que se perquirir em cada caso, os efeitos
do silncio. O certo, entretanto, que o administrado jamais perder seu direito subjetivo
enquanto perdurar a omisso da Administrao no pronunciamento que lhe compete.
Quando no houver prazo legal, regulamentar ou regimental para a deciso,
deve-se aguardar por um tempo razovel a manifestao da autoridade ou do rgo competente,
ultrapassado o qual o silncio da Administrao converte-se em abuso de poder, corrigvel pela via
judicial adequada, que tanto pode ser ao ordinria, medida cautelar, mandado de injuno ou
mandado de segurana. Em tal hiptese no cabe ao judicirio praticar o ato omitido pela
Administrao mas, sim, impor sua prtica, ou desde logo suprir seus efeitos, para restaurar ou
amparar o direito do postulante, violado pelo silncio administrativo.
O silncio no ato administrativo; conduta omissiva da Administrao
que, quando ofende direito individual do administrado ou de seus servidores, sujeita-se a correo
judicial e a reparao decorrente de sua inrcia.

2. Atos administrativos
( Conceitos e caractersticas; requisitos; Classificaes; Espcies de atos
administrativos; Motivao dos atos administrativos; Revogao e anulao
dos atos administrativos )
A Administrao Pblica realiza sua funo executiva por meio de atos
jurdicos que recebem a denominao especial de atos administrativos. Tais atos, por sua natureza,
contedo e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judicirio (decises
judiciais), quando desempenham suas atribuies especficas de legislao e de jurisdio.

Temos, assim, na atividade pblica geral, trs categorias de atos


inconfundveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos.
A prtica de atos administrativos cabe, em principio e normalmente, aos
rgos executivos, mas as autoridades judicirias e as Mesas legislativas tambm os praticam
restritamente, quando ordenam seus prprios servios, dispem sobre seus servidores ou expedem
instrues sobre matria de sua privativa competncia. Esses atos so tipicamente administrativos,
embora provindos de rgos judicirios ou de corporaes legislativas, e, como tais, se sujeitam a
revogao ou a anulao no mbito interno ou pelas vias judiciais, como os demais atos
administrativos do Executivo.
Feitas estas consideraes gerais, veremos o conceito e requisitos do ato
administrativo.
O conceito de ato administrativo fundamentalmente o mesmo do ato
jurdico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pblica. Segundo a
lei civil, ato jurdico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar ou extinguir direitos (CC, art. 81).
Partindo desta definio legal, podemos conceituar o ato administrativo
com os mesmos elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, a
finalidade pblica que prpria da espcie e distinta do gnero ato jurdico, como acentuam os
administrativistas mais autorizados.
Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da
Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si
prpria.
Condio primeira para o surgimento do ato administrativo que a
Administrao aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Pblico, visto que algumas
vezes nivela-se ao particular e o ato perde a caracterstica administrativa, igualando-se ao ato
jurdico privado; a segunda que contenha manifestao de vontade apta a produzir efeitos
jurdicos para os administrados, para a prpria Administrao ou para seus servidores; a terceira
que provenha de agente competente, com finalidade pblica e revestindo forma legal.
Por a se v que o ato administrativo tpico sempre manifestao volitiva
da Administrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando a produzir algum
efeito jurdico, o que o distingue do fato administrativo, que, em si, atividade pblica material,
desprovida de contedo de direito.
Fato administrativo toda realizao material da Administrao em
cumprimento de alguma deciso administrativa, tal como a construo de uma ponte, a instalao
de um servio pblico etc. O fato administrativo, como materializao da vontade administrativa,
dos domnios da tcnica e s reflexamente interessa ao Direito, em razo das conseqncias
jurdicas que dele possam advir para a Administrao e para os administrados.
O exame do ato administrativo revela nitidamente a existncia de cinco
requisitos necessrios sua formao, a saber: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto.
Tais componentes, pode-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato administrativo, seja ele
vinculado ou discricionrio, simples ou complexo, de imprio ou de gesto.

Alm destes componentes, merecem apreciao, pelas implicaes com a


eficcia de certos atos, o mrito administrativo e o procedimento administrativo, elementos que,
embora no integrem sua contextura, concorrem para sua formao e validade.
Para a prtica do ato administrativo a competncia a condio primeira de
sua validade. Nenhum ato - discricionrio ou vinculado - pode ser realizado validamente sem que
o agente disponha de poder legal para pratic-lo.
Entende-se por competncia administrativa o poder atribudo ao agente da
Administrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia resulta da lei e por
ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado alm do limite de que
dispe a autoridade incumbida de sua prtica, invlido, por lhe faltar um elemento bsico de sua
perfeio, qual seja, o poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao.
Outro requisito necessrio ao ato administrativo a finalidade, ou seja, o
objetivo de interesse pblico a atingir. No se compreende ato administrativo sem fim pblico. A
finalidade , assim, elemento vinculado de todo ato administrativo - discricionrio ou regrado porque o Direito Positivo no admite ato administrativo sem finalidade pblica ou desviado de sua
finalidade especfica.
O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito
vinculado e imprescindvel sua perfeio, chamado de Forma. Enquanto a vontade dos
particulares pode manifestar-se livremente, a da Administrao exige procedimentos especiais e
forma legal para que se expresse validamente. Da podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a
liberdade da forma do ato jurdico regra, no Direito Pblico exceo. Todo ato administrativo
, em princpio, formal. E compreende-se essa exigncia, pela necessidade que tem o ato
administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido, freqentemente, pela prpria Administrao
e at pelo judicirio, para verificao de sua validade.
Impe-se, neste caso, distinguir a forma do ato do procedimento
administrativo, A forma o revestimento material do ato; o procedimento o conjunto de
operaes exigidas para sua perfeio. Assim, para uma concorrncia h um procedimento que se
inicia com o edital e se finda com a adjudicao da obra ou do servio: e h um ato adjudicatrio
que se concretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei. O procedimento dinmico; a forma
esttica.
O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ou
autoriza a realizao do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da perfeio do
ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do administrador. No primeiro
caso ser um elemento vinculado; no segundo, discricionrio, quanto sua existncia e valorao.
Da diversidade das hipteses ocorrentes resultar a exigncia ou a dispensa da motivao do ato.
Tratando-se de motivo vinculado pele lei, o agente da Administrao, ao
praticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, sem o qu o ato ser invlido
ou, pelo menos, invalidvel, por ausncia da motivao.
Todo ato administrativo tem por objeto a criao, modificao ou
comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do
Poder Pblico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual a
Administrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.

O mrito do ato administrativo, conquanto no se possa considerar


requisito de sua formao, deve ser apreciado, dadas as suas implicaes com o motivo e o objeto
do ato e, consequentemente, com as suas condies de validade e eficcia.
O conceito de mrito administrativo de difcil fixao, mas poder ser
assinalada sua presena toda vez que a Administrao decidir ou atuar valorando internamente as
conseqncias ou vantagens do ato. O mrito administrativo consubstancia-se, portanto, na
valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua
prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar.
Com efeito, nos atos vinculados, onde no h faculdade de opo do
administrador, mas unicamente a possibilidade de verificao dos pressupostos de direito e de fato
que condicionam o processus administrativo, no h falar em mrito, visto que toda a atuao do
Executivo se resume no atendimento das imposies legais. Em tais casos a conduta do
administrador confunde-se com a do juiz na aplicao da lei, diversamente do que ocorre nos atos
discricionrios, em que, alm dos elementos sempre vinculados (competncia, finalidade e forma),
outros existem (motivo e objeto), em relao aos quais a Administrao decide livremente, e sem
possibilidade de correo judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio de
poder.
O que convm reter que o mrito administrativo tem sentido prprio e
diverso do mrito processual e s abrange os elementos no vinculados do ato da Administrao,
ou seja, aqueles que admitem uma valorao da eficincia, oportunidade, convenincia e justia.
No mais, ainda que se trate de poder discricionrio da Administrao, o ato pode ser revisto e
anulado pelo judicirio, desde que, sob o rtulo de mrito administrativo, se aninhe qualquer
ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder.
A Administrao Pblica pode praticar atos ou celebrar contratos em
regime de Direito Privado (Civil ou Comercial), no desempenho normal de suas atividades. Em
tais casos ela se nivela ao particular, abrindo mo de sua supremacia de poder, desnecessria para
aquele negcio jurdico. o que ocorre, p. ex., quando emite um cheque ou assina uma escritura
de compra e venda ou de doao, sujeitando-se em tudo s normas do Direito Privado. A doutrina
abona essa conduta e a jurisprudncia j a tem consagrado em repetidas decises, no teor deste
acrdo do STF: "quando o Estado pratica atos jurdicos regulados pelo direito civil (ou
comercial), coloca-se no plano dos particulares", razo pela qual no pode alter-los, revog-los,
anul-los ou rescindi-los por ato unilateral. Depender sempre da concordncia do interessado, ou
da via judicial cabvel.
Observamos, todavia, que mesmo nesses atos ou contratos o Poder Pblico
no se libera das exigncias administrativas que devem anteceder o negcio jurdico almejado, tais
como autorizao legislativa, avaliao, licitao etc., e as aes correspondentes devem ser
propostas no juzo privativo da Administrao interessada, que o nico privilgio que lhe resta.
Procedimento administrativo a sucesso ordenada de operaes que
propiciam a formao de um ato final objetivado pela Administrao. o caminho legal a ser
percorrido pelos agentes pblicos para a obteno dos efeitos regulares de um ato administrativo
principal.
O procedimento administrativo constitui-se de atos intermedirios,
preparatrios e autnomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar contedo e forma
ao ato principal e final colimado pelo Poder Pblico. As operaes intermedirias, a medida que se

realizam sem oposio dos interessados, tornam-se definitivas para a Administrao e para o
administrado, porque ocorre, em tal caso, a precluso administrativa dos meios invalidatrios,
para que se passe fase seguinte com a certeza da eficcia dos atos anteriores.
Exemplo de procedimento administrativo tpico o da concorrncia, visto
que adjudicao da obra ou servio ao melhor proponente (objetivo da Administrao)
precedem operaes intermedirias (atos procedimentais: edital, verificao de idoneidade,
julgamento) necessrias efetivao da adjudicao (ato final).
No se confunde, todavia, o procedimento administrativo com o ato
administrativo complexo, nem com o ato administrativo composto. Procedimento administrativo
encadeamento de operaes que propiciam o ato final; ato complexo , diversamente, o que
resulta da interveno de dois ou mais rgos administrativos para a obteno do ato final; e ato
composto o que se apresenta com um ato principal e com um ato complementar que o ratifica ou
aprova. Todos esses atos tm seu procedimento formal, inconfundvel com seu contedo material
ou com suas caractersticas substanciais.
Em face dessa distino, resultam conseqncias prticas diversas para a
impugnabilidade dos atos administrativos, pois que ora atacvel o procedimento irregular em sua
formao, ora invalidvel o ato final concludo, em razo de defeitos ou ausncia do
procedimento legal exigido para a obteno do ato principal.
Os atos administrativos, como emanao do Poder Pblico, trazem em si
certos atributos que os distinguem dos atos jurdicos privados e lhes emprestam caractersticas
prprias e condies peculiares de atuao. Referimo-nos presuno de legitimidade,
imperatividade e auto-executoriedade.
Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espcie, nascem
com a presuno de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabelea. Essa
presuno decorre do princpio da legalidade da Administrao, que, nos Estados de Direito,
informa toda a atuao governamental. Alm disso, a presuno de legitimidade dos atos
administrativos responde a exigncias de celeridade e segurana das atividades do Poder Pblico,
que no poderiam ficar na dependncia da soluo de impugnao dos administrados, quanto
legitimidade de seus atos, para s aps dar-lhes execuo.
A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividade
dos atos administrativos, mesmo que argidos de vcios ou defeitos que os levem invalidade.
Enquanto, porm, no sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos so tidos
por vlidos e operantes, quer para a Administrao, quer para os particulares sujeitos ou
beneficirios de seus efeitos. Admite-se, todavia, a sustao dos efeitos dos atos administrativos
atravs de recursos internos ou de mandado de segurana, ou de ao popular, em que se conceda
a suspenso liminar, at o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impugnado.
Outra conseqencia da Presuno de legitimidade a transferencia do nus
da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Cuide-se de arguio de
nulidade do ato, por vcio formal ou ideolgico, a prova do defeito apontado ficar sempre a
cargo do impugnante, e at sua anulao o ato ter plena eficcia.
A eficcia a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para
produzir seus efeitos especficos.
A imperatividade o atributo do ato administrativo que impe a
coercibilidade para seu cumprimento ou execuo. Esse atributo no est presente em todos os

atos, visto que alguns deles o dispensam, por desnecessrio sua operatividade, uma vez que os
efeitos jurdicos do ato dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilizao. Os
atos, porm, que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos,
ordinatrios, punitivos) nascem sempre com imperatividade, ou seja, com a fora impositiva
prpria do Poder Pblico, e que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a
execuo forada pela Administrao (atos auto-executrios) ou pelo Judicirio (atos no autoexecutrios).
A imperatividade decorre da s existncia do ato administrativo, no
dependendo da sua declarao de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado de
imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto no for retirado do mundo jurdico por
revogao ou anulao, mesmo porque as manifestaes de vontade do Poder Pblico trazem em
si a presuno de legitimidade.
A auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos
administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao,
independentemente de ordem judicial.
A classificao dos atos administrativos no uniforme entre os publicistas,
dada a diversidade de critrios que podem ser adotados para seu enquadramento em espcies ou
categorias afins.
Esses agrupamentos, entretanto, so teis para metodizar o estudo e
facilitar a compreenso, o que nos leva a classificar os atos administrativos, inicialmente, quanto
aos seus destinatrios, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e
externos; quanto ao seu objeto, em atos de imprio, de gesto e de expediente; quanto ao seu
regramento, em atos vinculados e discricionrios.
Ento, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos podem ser
gerais ou individuais.
Atos administrativos gerais ou regulamentares so aqueles expedidos sem
destinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se
encontrem na mesma situao de fato abrangida por seus preceitos. So atos de comando abstrato
e impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogveis a qualquer tempo pela
Administrao, mas inatacveis por via judicial, a no ser pela representao de
inconstitucionalidade. Exemplos desses atos tmo-los nos regulamentos, nas instrues normativas
e nas circulares ordinatrias de servios.
A caracterstica dos atos gerais que eles prevalecem sobre os atos
individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual no pode
contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto porque o ato normativo tem
preeminncia sobre o ato especfico.
Os atos gerais, quando de efeitos externos, dependem de publicao no
rgo oficial para entrar em vigor e produzir seus resultados jurdicos, pois os destinatrios s
ficam sujeitos s suas imposies aps essa divulgao. Nos Municpios que no tenham rgo
para suas publicaes oficiais os atos gerais devem ser afixados na Prefeitura, em local acessvel
ao pblico, para que possam produzir seus regulares efeitos.
Atos administrativos individuais ou especiais so todos aqueles que se
dirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato pode
abranger um ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos, quando de efeitos

externos, entram em vigncia pela publicao no rgo oficial, e, se de efeitos internos ou restritos
a seus destinatrios, admitem comunicao direta para incio de sua operatividade ou execuo.
So atos individuais os decretos de desapropriao, de nomeao, de exonerao, assim como as
outorgas de licena, permisso e autorizao, e outros mais que conferem um direito ou impem
um encargo a determinado administrado ou servidor.
Os atos individuais normalmente geram direitos subjetivos para seus
destinatrios, como tambm criam-lhes encargos administrativos pessoais. Quando geram direitos
adquiridos tornam-se irrevogveis, como j reconheceu o STF e o declarou na Smula 473. Nos
demais casos, podem ser revogados ou modificados conforme exija o interesse pblico, desde que
a Administrao indenize o prejudicado, se for o caso. Esses atos, por proverem situaes
especficas e concretas, admitem anulao pela prpria Administrao, ou pelas vias judiciais
comuns (aes ordinrias) ou especiais (mandado de segurana e ao popular), se praticados
ilegalmente ou com leso ao patrimnio pblico.
Quanto ao alcance os atos administrativos podem ser internos ou externos.
Atos administrativos internos so os destinados a produzir efeitos no
recesso das reparties administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os rgos
e agentes da Administrao que os expediram. So atos de operatividade caseira, que no
produzem efeitos em relao a estranhos. Entretanto, vm sendo utilizados distorcidamente pelas
altas autoridades do Executivo para impor obrigaes aos administrados, especialmente aos
contribuintes. o caso das portarias e instrues ministeriais, que s deviam dispor para seus
servidores, mas contm imposies aos cidados, prprias de atos externos (leis e decretos).
Os atos administrativos internos podem ser gerais ou especiais, normativos,
ordinatrios, punitivos e de outras espcies, conforme as exigncias do servio pblico. No
dependem de publicao no rgo oficial para sua vigncia, bastando a cientificao direta aos
destinatrios ou a divulgao regulamentar da repartio. Mas, se incidem sobre os administrados
- como erroneamente se vem fazendo - torna-se imprescindvel sua divulgao externa.
Tais atos, quando praticados nos seus estritos limites, normalmente no
geram direitos subjetivos aos destinatrios, pelo qu podem ser revogados ou modificados a
qualquer tempo.
Atos administrativos externos, ou, mais propriamente, de efeitos externos,
so todos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios
servidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a
Administrao. Tais atos, pela sua destinao, s entram em vigor ou execuo depois de
divulgados pelo rgo oficial, dado o interesse do pblico no seu conhecimento. Consideram-se,
ainda, atos externos todas as providencias administrativas que, embora no atingindo diretamente
o administrado, devam produzir efeitos fora da repartio que as adotou, como tambm as que
onerem a defesa ou o patrimnio pblico, porque no podem permanecer unicamente na
intimidade da Administrao, quando repercutem nos interesses gerais da coletividade. A
publicidade de tais atos princpio de legitimidade e moralidade administrativa que se impe tanto
Administrao direta como indireta, porque ambas gerem bens e dinheiros pblicos cuja
guarda e aplicao todos devem conhecer e controlar.
Quanto ao seu objeto os atos administrativos podem ser atos de imprio, de
gesto e de expediente.

Atos de imprio ou de autoridade so todos aqueles que a Administrao


pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio
atendimento. o que ocorre nas desapropriaes, nas interdies de atividade, nas ordens
estatutrias. Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre
unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coero. So,
normalmente, atos revogveis e modificveis a critrio da Administrao que os expediu.
Atos de gesto so os que a Administrao pratica sem usar de sua
supremacia sobre os destinatrios. Tal ocorre nos atos puramente de administrao dos bens e
servios pblicos e nos negociais com os particulares, que no exigem coero sobre os
interessados. Esses atos sero sempre de administrao, mas nem sempre administrativos tpicos,
principalmente quando bilaterais, de alienao, onerao ou aquisio de bens, que se igualam aos
do Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realizao
(autorizao legislativa, licitao, avaliao etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente,
tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificveis pela Administrao,
salvo quando precrios por sua prpria natureza.
Atos administrativos de expediente so todos aqueles que se destinam a dar
andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para a
deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente. So atos de rotina interna, sem
carter vinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem
competncia decisria. Dai por que, como j esclarecemos anteriormente, os agentes designados
"para responder pelo expediente" s esto autorizados a dar continuidade ao servio interno da
repartio, pois no dispem de competncia legal para expedir atos de imprio, nem atos de
gesto, e muito menos para praticar atos com fundamento poltico, ou vincular a Administrao
em outorgas e contratos com administrados, nomear ou exonerar funcionrios e demais atos que
onerem o oramento ou criem encargos ou direitos para os particulares ou servidores.
Quanto ao seu regramento, os atos podem ser vinculados e discricionrios.
Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os
requisitos e condies de sua realizao. Nessa categoria de atos, as imposies legais absorvem,
quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ao fica adstrita aos
pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa.
Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato praticado, tornando-se passvel
de anulao pela prpria Administrao, ou pelo Judicirio, se assim o requerer o interessado.
Na prtica de tais atos o Poder Pblico sujeita-se s indicaes legais ou
regulamentares e delas no se pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a ao
administrativa. Isso no significa que nessa categoria de atos o administrador se converta em cego
e automtico executor da lei. Absolutamente, no. Tanto nos atos vinculados como nos que
resultam da faculdade discricionria do Poder Pblico o administrador ter de decidir sobre a
convenincia de sua prtica, escolhendo a melhor oportunidade e atendendo a todas as
circunstncias que conduzam a atividade administrativa ao seu verdadeiro e nico objetivo - o bem
comum.
Atos discricionrios so os que a Administrao pode praticar com
liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua
oportunidade e do modo de sua realizao. A rigor, a discricionariedade no se manifesta no ato

em si, mas sim no poder de a Administrao pratic-lo pela maneira e nas condies que repute
mais convenientes ao interesse pblico.
O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio e arbtrio
so conceitos inteiramente diversos. Discrio liberdade de ao dentro dos limites legais;
arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, portanto, quando permitido pelo
Direito, legal e vlido; ato arbitrrio , sempre e sempre, ilegtimo e invlido.
A atividade discricionria no dispensa a lei, nem se exerce sem ela, seno
com observncia e sujeio a ela.
A discricionariedade est em permitir o legislador que a autoridade
administrativa escolha, entre as vrias possibilidades de soluo, aquela que melhor corresponda,
no caso concreto, ao desejo da lei.
Discricionrios s podem ser os meios e modos de administrar; nunca os
fins a atingir. Em tema de fins no existe jamais, para a Administrao, um poder discricionrio.
Porque no lhe nunca deixado poder de livre apreciao quanto ao fim a alcanar. O fim
sempre imposto pelas leis e regulamentos, seja explcita, seja implicitamente.
O que a doutrina assinala que o ato, embora resultante de poder
discricionrio da Administrao, no pode prescindir de certos requisitos, tais como a
competncia legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o fim indicado no
texto legal em que o administrador se apoia. Exemplifiquemos: se determinada lei prev diversas
penalidades administrativas para uma infrao, o poder discricionrio da Administrao manifestase na escolha da penalidade que entender adequada ao caso ocorrente, dentre as enumeradas no
texto. Mas, se a lei indica o processo de apurao dessas infraes, no pode a autoridade usar de
outro meio de verificao, nem modificar o que est indicado. Na aplicao de penalidade sua
faculdade discricionria; no procedimento para a verificao da infrao sua atividade
vinculada ou regrada.
Alm das classificaes precedentes, outras podem ser apresentadas,
consoante os diversos critrios pelos quais os atos administrativos so selecionados, para fins de
estudo, como veremos a seguir.
Quanto formao do ato, pode-se classific-lo em simples, complexo e
composto.
Ato simples o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo,
unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que participam da formao do ato; o
que importa a vontade unitria que expressam para dar origem, a final, ao ato colimado pela
Administrao. Tanto ato administrativo simples o despacho de um chefe de seo como a
deciso de um conselho de contribuintes.
Ato complexo o que se forma pela conjugao de vontades de mais de um
rgo administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, o concurso de vontades de rgos
diferentes para a formao de um ato nico. No se confunda ato complexo com procedimento
administrativo. No ato complexo integram-se as vontades de vrios rgos para a obteno de um
mesmo ato; no procedimento administrativo praticam-se diversos atos intermedirios e autnomos
para a obteno de um ato final e principal. Exemplos: a investidura de um funcionrio um ato
complexo consubstanciado na nomeao feita pelo Chefe do Executivo e complementada pela
posse e exerccio dados pelo chefe da repartio em que vai servir o nomeado; a concorrncia
um procedimento administrativo, porque, embora realizada por um nico rgo, o ato final e

principal (adjudicao da obra ou do servio) precedido de vrios atos autnomos e


intermedirios (edital, verificao de idoneidade, julgamento das propostas), at chegar-se ao
resultado pretendido pela Administrao. Essa distino fundamental para saber-se em que
momento o ato se torna perfeito e impugnvel: o ato complexo s se aperfeioa com a integrao
da vontade final da Administrao, e a partir deste momento que se torna atacvel por via
administrativa ou judicial; o procedimento administrativo impugnvel em cada uma de suas
fases, embora o ato final s se torne perfeito aps a prtica do ltimo ato formativo.
Ato composto o que resulta da vontade nica de um rgo, mas depende
da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel. Exemplo: uma autorizao que
dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorizao o ato principal e o visto
o complementar que lhe d exequibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo
porque este s se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que aquele
formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa
distino essencial para se fixar o momento da formao do ato e saber-se quando se torna
operante e impugnvel.
Quanto ao contedo, o ato administrativo pode ser constitutivo, extintivo,
declaratrio, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou de situaes.
Ato constitutivo o que cria uma nova situao jurdica individual para seus
destinatrios, em relao Administrao. Suas modalidades so variadssimas, abrangendo
mesmo a maior parte das declaraes de vontade do Poder Pblico. So atos dessas categorias as
licenas, as nomeaes de funcionrios, as sanes administrativas e outros mais que criam
direitos ou impem obrigaes aos particulares ou aos prprios servidores pblicos.
Ato extintivo ou desconstitutivo o que pe termo a situaes jurdicas
individuais, como a cassao de autorizao, a encampao de servio de utilidade pblica.
Ato declaratrio o que visa a preservar direitos, reconhecer situaes
preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exerccio. So exemplos dessa espcie a apostila de
ttulos de nomeao, a expedio de certides e demais atos fundados em situaes jurdicas
anteriores.
Ato alienativo o que opera a transferncia de bens ou direitos de um
titular a outro. Tais atos, em geral, dependem de autorizao legislativa ao Executivo, porque sua
realizao ultrapassa os poderes ordinrios de administrao.
Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem
suprimir direitos ou obrigaes, como ocorre com aqueles que alteram horrios, percursos, locais
de reunio e outras situaes anteriores estabelecidas pela Administrao.
Ato abdicativo aquele pelo qual o titular abre mo de um direito. A
peculiaridade desse ato seu carter incondicionvel e irretratvel. Desde que consumado, o ato
irreversvel e imodificvel, como so as renncias de qualquer tipo. Todo ato abdicativo a ser
expedido pela Administrao depende de autorizao legislativa, por exceder da conduta ordinria
do administrador pblico.
Quanto eficcia, o ato administrativo pode ser vlido, nulo e inexistente.
Ato vlido o que provem de autoridade competente para pratic-lo e
contm todos os requisitos necessrios sua eficcia. O ato vlido pode, porm, ainda no ser
exeqvel, por pendente de condio suspensiva ou termo no verificado.

Ato nulo o que nasce afetado de vcio insanvel por ausncia ou defeito
substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser
explcita ou virtual. explcita quando a lei a comina expressamente, indicando os vcios que lhe
do origem; virtual quando a invalidade decorre da infringncia de princpios especficos do
Direito Pblico, reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato. Em qualquer
destes casos, porm, o ato ilegtimo ou ilegal e no produz qualquer efeito vlido entre as partes,
pela evidente razo de que no se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade, todavia, deve ser
reconhecida e proclamada pela Administrao ou pelo judicirio, no sendo permitido ao
particular negar exequibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo, enquanto no for
regularmente declarada sua invalidade, mas essa declarao opera ex tunc, isto , retroage as suas
origens e alcana todos os seus efeitos passados, presentes e futuros em relao s partes, s se
admitindo exceo para com os terceiros de boa-f, sujeitos s suas conseqncias reflexas.
Ato inexistente o que apenas tem aparncia de manifestao regular da
Administrao, mas no chega a se aperfeioar como ato administrativo. o que ocorre, p. ex.,
com o "ato" praticado por um usurpador de funo pblica. Tais atos equiparam-se, em nosso
Direito, aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade
e inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmo resultado - a invalidade - e se subordinam s
mesmas regras de invalidao. Ato inexistente ou ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu
nascedouro.
Quanto exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito,
pendente e consumado.
Ato perfeito aquele que rene todos os elementos necessrios sua
exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponvel para produzir seus regulares
efeitos.
Ato imperfeito o que se apresenta incompleto na sua formao ou carente
de um ato complementar para tornar-se exeqvel e operante.
Ato pendente aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos
de sua formao, no produz seus efeitos, por no verificado o termo ou a condio de que
depende sua exequibilidade ou operatividade. O ato pendente pressupe sempre um ato perfeito,
visto que antes de sua perfectibilidade no pode estar com efeitos suspensos.
Ato consumado o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por
isso mesmo, irretratvel ou imodificvel por lhe faltar objeto.
Quanto retratabilidade, o ato administrativo pode ser irrevogvel,
revogvel e suspensvel.
Ato irrevogvel aquele que se tornou insuscetvel de revogao (no
confundir com anulao), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para o
beneficirio ou, ainda, por resultar de coisa julgada administrativa. Advirta-se, neste passo, que a
coisa julgada administrativa s o para a Administrao, uma vez que no impede a reapreciao
judicial do ato.
Ato revogvel aquele que a Administrao, e somente ela, pode invalidar,
por motivos de convenincia, oportunidade ou justia (mrito administrativo). Nesses atos devem
ser respeitados todos os efeitos j produzidos, porque decorrem de manifestao vlida da
Administrao (se o ato for ilegal, no enseja revogao, mas sim anulao), e a revogao s
atua ex nunc. Em princpio, todo ato administrativo revogvel at que se torne irretratvel para a

Administrao, quer por ter exaurido seus efeitos ou seus recursos, quer por ter gerado direito
subjetivo para o beneficirio, interessado na sua manuteno.
Ato suspensvel aquele em que a Administrao pode fazer cessar os seus
efeitos, em determinadas circunstncias ou por certo tempo, embora mantendo o ato, para
oportuna restaurao de sua operatividade. Difere a suspenso da revogao, porque esta retira o
ato do mundo jurdico, ao passo que aquela susta, apenas, a sua exequibilidade.
Quanto ao modo de execuo, o ato administrativo pode ser autoexecutrio e no auto-executrio.
Ato auto-executrio aquele que traz em si a possibilidade de ser
executado pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial.
Ato no auto-executrio o que depende de pronunciamento judicial para
produo de seus efeitos finais, tal como ocorre com a dvida fiscal, cuja execuo feita pelo
Judicirio, quando provocado pela Administrao interessada na sua efetivao.
Quanto ao objetivo visado pela Administrao, o ato pode ser principal,
complementar, intermedirio, ato-condio e ato de jurisdio.
Ato principal o que encerra a manifestao de vontade final da
Administrao. O ato principal pode resultar de um nico rgo (ato simples), ou da conjugao
de vontades de mais de um rgo (ato complexo) ou, ainda, de uma sucesso de atos
intermedirios (procedimento administrativo).
Ato complementar o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe
exequibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do ato principal,
embora este se apresente completo em sua formao desde o nascedouro.
Ato intermedirio ou preparatrio o que concorre para a formao de um
ato principal e final. Assim, numa concorrncia, so atos intermedirios o edital, a verificao de
idoneidade e o julgamento das propostas, porque desta sucesso que resulta o ato principal e
final objetivado pela Administrao, que a adjudicao da obra ou do servio ao melhor
proponente. O ato intermedirio sempre autnomo em relao aos demais e ao ato final, razo
pela qual pode ser impugnado e invalidado isoladamente (o que no ocorre com o ato
complementar), no decorrer do procedimento administrativo.
Ato-condio todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua
realizao. O ato-condio destina-se a remover um obstculo prtica de certas atividades
pblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfao prvia de determinados requisitos.
Assim, o concurso ato-condio da nomeao efetiva; a concorrncia ato-condio dos
contratos administrativos. Como se v, o ato-condio sempre um ato-meio para a realizao de
um ato-fim. A ausncia do ato-condio invalida o ato final, e essa nulidade pode ser declarada
pela prpria Administrao ou pelo judicirio, porque matria de legalidade, indissocivel da
prtica administrativa.
Ato de jurisdio ou jurisdicional todo aquele que contm deciso sobre
matria controvertida. No mbito da Administrao, resulta, normalmente, da reviso de ato do
inferior pelo superior hierrquico ou tribunal administrativo, mediante provocao do interessado
ou de ofcio. O ato administrativo de jurisdio, embora decisrio, no se confunde com o ato
judicial ou judicirio propriamente dito (despacho, sentena, acrdo em ao e recurso), nem
produz coisa julgada no sentido processual da expresso, mas quando proferido em instncia final
torna-se imodificvel pela Administrao.

Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo,


desconstitutivo e de constatao.
Ato constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou
suprime um direito do administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao mesmo tempo que geram
um direito para uma parte, constituem obrigao para a outra.
Ato desconstitutivo aquele que desfaz uma situao jurdica preexistente.
Geralmente vem precedido de um processo administrativo com tramitao idntica do que deu
origem ao ato a ser desfeito.
Ato de constatao aquele pelo qual a Administrao verifica e proclama
uma situao ftica ou jurdica ocorrente. Tais atos vinculam a Administrao que os expede, mas
no modificam, por si ss, a situao constatada, exigindo um outro ato constitutivo ou
desconstitutivo para alter-la. Seus efeitos so meramente verificativos.
Feita a apreciao geral dos atos administrativos, sob os vrios aspectos
com que se apresentam, ser til, agora, enquadr-los pelos caracteres comuns que os assemelham
e pelos traos individuais que os distinguem, nas espcies correspondentes, segundo o fim
imediato a que se destinam e o objeto que encerram.
Sendo insatisfatrias, para ns, as classificaes at aqui realizadas pelos
administrativistas, que no acordaram, ainda, num critrio comum para o enquadramento
cientfico ou, pelo menos, didtico de tais atos, permitimo-nos grup-los em cinco espcies, a
saber: atos administrativos normativos; atos administrativos ordinatrios; atos administrativos
negociais; atos administrativos enunciativos; atos administrativos punitivos. Cremos que nestas
categorias cabem todos os atos administrativos propriamente ditos, excludos os atos legislativos e
os judiciais tpicos, que formam dois gneros parte.
Atos administrativos normativos so aqueles que contm um comando geral
do Executivo, visando correta aplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos explicitar a
norma legal a ser observada pela Administrao e pelos administrados. Esses atos expressam em
mincia o mandamento abstrato da lei, e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa,
embora sejam manifestaes tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos
regulamentares e os regimentos, bem como as resolues, deliberaes e portarias de contedo
geral.
Tais atos, conquanto normalmente estabeleam regras gerais e abstratas de
conduta, no so leis em sentido formal. So leis apenas em sentido material, vale dizer,
provimentos executivos com contedo de lei, com matria de lei. Esses atos, por serem gerais e
abstratos, tm a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial,
mas, quando, sob a aparncia de norma, individualizam situaes e impem encargos especficos a
administrados, so considerados de efeitos concretos e podem ser atacados e invalidados direta e
imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de segurana, se lesivos de direito
individual lquido e certo.
Vejamos separadamente os principais atos administrativos normativos.
Decretos, em sentido prprio e restrito, so atos administrativos da
competncia exclusiva dos chefes do Executivo, destinados a prover situaes gerais ou
individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito, pela legislao.
Comumente, o decreto normativo e geral, podendo ser especifico ou individual. Como ato
administrativo, o decreto est sempre em situao inferior da lei e, por isso mesmo, no a pode

contrariar. O decreto geral tem, entretanto, a mesma normatividade da lei, desde que no
ultrapasse a alada regulamentar de que dispe o Executivo.
O nosso ordenamento administrativo admite duas modalidades de decreto
geral (normativo): o independente ou autnomo e o regulamentar ou de execuo.
Decreto independente ou autnomo o que dispe sobre matria ainda no
regulada especificamente em lei. A doutrina aceita esses provimentos administrativos praeter
legem para suprir a omisso do legislador, desde que no invadam as reservas da lei, isto , as
matrias que s por lei podem ser reguladas. Advirta-se, todavia, que os decretos autnomos ou
independentes no substituem definitivamente a lei: suprem, apenas, a sua ausncia, naquilo que
pode ser provido por ato do Executivo, at que a lei disponha a respeito. Promulgada a lei, fica
superado o decreto.
Decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a lei e facilitar
sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicao. Tal decreto comumente
aprova, em texto parte, o regulamento a que se refere. Questiona-se se esse decreto continua em
vigor quando a lei regulamentada revogada e substituda por outra. Entendemos que sim, desde
que a nova lei contenha a mesma matria regulamentada.
Os regulamentos so atos administrativos, postos em vigncia por decreto,
para especificar os mandamentos da lei ou prover situaes ainda no disciplinadas por lei. Desta
conceituao ressaltam os caracteres marcantes do regulamento: ato administrativo (e no
legislativo); ato explicativo ou supletivo da lei; ato hierarquicamente inferior lei; ato de eficcia
externa.
Leis existem que dependem de regulamento para sua execuo; outras h
que so auto-executveis (self executing). Qualquer delas, entretanto, pode ser regulamentada,
com a s diferena de que nas primeiras o regulamento condio de sua aplicao, e nas
segundas ato facultativo do Executivo.
O regulamento jamais poder instituir ou majorar tributos, criar cargos,
aumentar vencimentos, perdoar dvidas ativas, conceder isenes tributrias e o mais que depender
de lei propriamente dita.
Os regulamentos, destinando-se atuao externa (normatividade em
relao aos particulares), devem ser publicados pelo mesmo modo por que o so as leis, visto que
a publicao que fixa o incio da obrigatoriedade dos atos do Poder Pblico a serem atendidos
pelos administrados. Da a necessidade de publicao integral do regulamento e do decreto que o
aprova.
As instrues normativas so atos administrativos expedidos pelos
Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos e regulamentos (CF, art. 87, pargrafo
nico, II), mas so tambm utilizadas por outros rgos superiores para o mesmo fim.
Os regimentos so atos administrativos normativos de atuao interna, dado
que se destinam a reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas.
Como ato regulamentar interno, o regimento s se dirige aos que devem executar o servio ou
realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em geral.
Os atos regulamentares internos (regimentos) constituem modalidade
diversa dos regulamentos externos (independentes ou de execuo) e produzem efeitos mais
restritos que estes. Os regulamentos independentes e de execuo disciplinam situaes gerais e
estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados; os regimentos destinam-

se a prover o funcionamento dos rgos da Administrao, atingindo unicamente as pessoas


vinculadas atividade regimental.
O regimento geralmente posto em vigncia por resoluo do rgo
diretivo do colegiado (Presidncia ou Mesa) e pode dispensar publicao, desde que se d cincia
de seu texto aos que esto sujeitos s suas disposies. Mas de toda convenincia seja
publicado, para maior conhecimento de suas normas e efeitos, que reflexamente possam interessar
a todos os cidados.
Os regimentos, no entender dos mais autorizados publicistas, "se destinam a
disciplinar o funcionamento dos servios pblicos, acrescentando s leis e regulamentos
disposies de pormenor e de natureza principalmente prtica".
Resolues so atos administrativos normativos expedidos pelas altas
autoridades do Executivo (mas no pelo Chefe do Executivo, que s deve expedir decretos) ou
pelos presidentes de tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar
matria de sua competncia especfica. Por exceo admitem-se resolues individuais.
Seus efeitos podem ser internos ou externos, conforme o campo de atuao
da norma ou os destinatrios da providncia concreta.
Deliberaes so atos administrativos normativos ou decisrios emanados
de rgos colegiados. Quando normativas, so atos gerais; quando decisrias, so atos
individuais. Aquelas so sempre superiores a estas, de modo que o rgo que as expediu no pode
contrari-las nas decises subsequentes: uma deliberao normativa s se revoga ou modifica por
outra deliberao normativa; nunca por uma deliberao individual do mesmo rgo.
As deliberaes devem sempre obedincia ao regulamento e ao regimento
que houver para a organizao e funcionamento do colegiado. Quando expedidas em
conformidade com as normas superiores so vinculantes para a Administrao e podem gerar
direitos subjetivos para seus beneficirios.
Atos administrativos ordinatrios so os que visam a disciplinar o
funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. So provimentos,
determinaes ou esclarecimentos que se endeream aos servidores pblicos a fim de orient-los
no desempenho de suas atribuies. Tais atos emanam do poder hierrquico, razo pela qual
podem ser expedidos por qualquer chefe de servio aos seus subordinados, desde que o faa nos
limites de sua competncia.
Os atos ordinatrios da Administrao s atuam no mbito interno das
reparties e s alcanam os servidores hierarquizados chefia que os expediu. No obrigam os
particulares, nem os funcionrios subordinados a outras chefias. So atos inferiores lei, ao
decreto, ao regulamento e ao regimento. No criam, normalmente, direitos ou obrigaes para os
administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes administrativos a que se
dirigem.
Dentre os atos administrativos ordinatrios de maior freqncia e utilizao
na prtica merecem exame as instrues, as circulares, os avisos, as portarias, as ordens de
servio, os ofcios e os despachos.
Instrues so ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de
execuo de determinado servio pblico, expedidas pelo superior hierrquico com o escopo de
orientar os subalternos no desempenho das atribuies que lhe esto afetas e assegurar a unidade
de ao no organismo administrativo. Como bvio, as instrues no podem contrariar a lei, o

decreto, o regulamento, o regimento ou o estatuto do servio, uma vez que so atos inferiores, de
mero ordenamento administrativo interno. Por serem internos, no alcanam os particulares nem
lhes impem conhecimento e observncia, vigorando, apenas, como ordens hierrquicas de
superior a subalterno.
Circulares so ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a
determinados funcionrios ou agentes administrativos incumbidos de certo servio, ou de
desempenho de certas atribuies em circunstncias especiais. So atos de menor generalidade que
as instrues, embora colimem o mesmo objetivo: o ordenamento do servio.
Avisos so atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos
afetos aos seus ministrios. Os avisos foram largamente utilizados no Imprio, chegando, mesmo,
a extravasar de seus limites, para conter normas endereadas conduta dos particulares. Hoje em
dia, so freqentes nos ministrios militares, como atos ordinatrios de seus servios.
Portarias so atos administrativos internos pelos quais os chefes de rgos,
reparties ou servios expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou
designam servidores para funes e cargos secundrios. Por portaria tambm se iniciam
sindicncias e processos administrativos. Em tais casos a portaria tem funo assemelhada da
denncia do processo penal.
Ordens de servio so determinaes especiais dirigidas aos responsveis
por obras ou servios pblicos autorizando seu incio, ou contendo imposies de carter
administrativo, ou especificaes tcnicas sobre o modo e forma de sua realizao. Podem,
tambm, conter autorizao para a admisso de operrios ou artfices (pessoal de obra), a ttulo
precrio, desde que haja verba votada para tal fim. Tais ordens comumente so dadas em simples
memorando da Administrao para incio de obra ou, mesmo, para pequenas contrataes.
Ofcios so comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre
subalternos e superiores e entre Administrao e particulares, em carter oficial. Os ofcios tanto
podem conter matria administrativa como social. Diferem os ofcios dos requerimentos e
peties, por conterem aqueles uma comunicao ou um convite, ao passo que estes encerram
sempre uma pretenso do particular formulada Administrao.
Despachos administrativos so decises que as autoridades executivas (ou
legislativas e judicirias, em funes administrativas) proferem em papis, requerimentos e
processos sujeitos sua apreciao. Tais despachos no se confundem com as decises judiciais,
que so as que os juzes e tribunais do Poder judicirio proferem no exerccio da jurisdio que
lhes conferida pela Soberania Nacional. O despacho administrativo, embora tenha forma e
contedo jurisdicional, no deixa de ser um ato administrativo, como qualquer outro emanado do
Executivo.
Despacho normativo aquele que, embora proferido em caso individual, a
autoridade competente determina que se aplique aos casos idnticos, passando a vigorar como
norma interna da Administrao para as situaes anlogas subsequentes.
Alm dos atos administrativos normativos e ordinatrios, isto , daqueles
que encerram um mandamento geral ou um provimento especial da Administrao, outros so
praticados contendo uma declarao de vontade do Poder Pblico coincidente com a pretenso do
particular, visando a concretizao de negcios jurdicos pblicos ou atribuio de certos
direitos ou vantagens ao interessado.

falta de uma denominao especfica em nossa Lngua para essas


manifestaes unilaterais da Administrao, e das quais se originam negcios jurdicos pblicos,
permitimo-nos denomin-los atos administrativos negociais.
Estes atos, embora unilaterais, encerram um contedo tipicamente negocial,
de interesse recproco da Administrao e do administrado, mas no adentram a esfera contratual.
So e continuam sendo atos administrativos (e no contratos administrativos), mas de uma
categoria diferenada dos demais, porque geram direitos e obrigaes para as partes e as sujeitam
aos pressupostos conceituais do ato, a que o particular se subordina incondicionalmente.
O ato negocial geralmente consubstanciado num alvar, num termo ou
num simples despacho da autoridade competente, no qual a Administrao defere a pretenso do
administrado e fixa as condies de sua fruio. Assim, o ato pode ser vinculado ou discricionrio,
definitivo ou precrio; ser vinculado quando a lei estabelecer os requisitos para sua formao;
ser discricionrio quando sua expedio ficar ao alvedrio da autoridade competente; ser
definitivo quando embasar-se num direito individual do requerente; ser precrio quando provier
de uma liberdade da Administrao.
Os atos administrativos negociais produzem efeitos concretos e individuais
para seu destinatrio e para a Administrao que os expede. Enquanto os atos administrativos
normativos so genricos, os atos negociais so especficos, s operando efeitos jurdicos entre as
partes - administrao e administrado requerente - impondo em ambos a observncia de seu
contedo e o respeito s condies de sua execuo.
O que convm distinguir so os efeitos do ato negocial vinculado e
definitivo dos do ato negocial discricionrio e precrio, principalmente quando se tratar de sua
extino por anulao, cassao ou revogao. Anula-se o ato negocial que contiver ilegalidade na
sua origem ou formao; cassa-se o ato quando ocorrer ilegalidade na sua execuo; revoga-se o
ato quando sobrevier interesse pblico para a cessao de seus efeitos. Mas a invalidao do ato,
por qualquer desses motivos, deve ser precedida de processo regular, com oportunidade de
defesa, sob pena de nulidade do ato extintivo.
Atos administrativos negociais so todos aqueles que contm uma
declarao de vontade da Administrao apta a concretizar determinado negcio jurdico ou a
deferir certa faculdade ao particular, nas condies impostas ou consentidas pelo Poder Pblico.
Neste conceito enquadram-se, dentre outros, os atos administrativos de
licena, autorizao, permisso, admisso, visto, aprovao, homologao, dispensa, renncia e
at mesmo o protocolo administrativo, como veremos a seguir.
Licena o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder
Pblico, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de atividades ou a realizao de fatos materiais antes vedados ao particular, como, p.
ex., o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em terreno prprio. A licena
resulta de um direito subjetivo do interessado, razo pela qual a Administrao no pode neg-la
quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obteno, e, uma vez expedida,
traz a presuno de definitividade. Sua invalidao s pode ocorrer por ilegalidade na expedio
do alvar, por descumprimento do titular na execuo da atividade ou por interesse pblico
superveniente, caso em que se impe a correspondente indenizao. A licena no se confunde
com a autorizao, nem com a admisso, nem com a permisso.

Autorizao o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o


Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio ou utilizao
de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a
lei condiciona aquiescncia prvia da Administrao, tais como o uso especial de bem pblico, o
porte de arma, o trnsito por determinados locais etc. Na autorizao, embora o pretendente
satisfaa as exigncias administrativas, o Poder Pblico decide discricionariamente sobre a
convenincia ou no do atendimento da pretenso do interessado ou da cessao do ato
autorizado, diversamente do que ocorre com a licena e a admisso, em que, satisfeitas as
prescries legais, fica a Administrao obrigada a licenciar ou a admitir.
Permisso o ato administrativo negocial, discricionrio e precrio, pelo
qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo, ou o uso
especial de bens pblicos, a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pela
Administrao. No se confunde com a concesso, nem com a autorizao: a concesso
contrato administrativo bilateral; a autorizao ato administrativo unilateral. Pela concesso
contrata-se um servio de utilidade pblica; pela autorizao consente-se numa atividade ou
situao de interesse exclusivo ou predominante do particular; pela permisso faculta-se a
realizao de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionrio e do
pblico.
Aprovao o ato administrativo pelo qual o Poder Pblico verifica a
legalidade e o mrito de outro ato ou de situaes e realizaes materiais de seus prprios rgos,
de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execuo
ou manuteno. Pode ser prvia ou subsequente, vinculada ou discricionria, consoante os termos
em que instituda, pois em certos casos limita-se confrontao de requisitos especificados na
norma legal e noutros estende-se apreciao da oportunidade e convenincia.
Admisso o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico,
verificando a satisfao de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada
situao jurdica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos
estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitao. Na admisso, reunidas e satisfeitas
as condies previstas em lei, a administrao obrigada a deferir a pretenso do particular
interessado. O direito admisso nasce do atendimento dos pressupostos legais, que so
vinculantes para o prprio poder que os estabelece.
Visto o ato administrativo pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da
prpria administrao ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe
exequibilidade. No se confunde com as espcies afins (aprovao, autorizao, homologao),
porque nestas h exame de mrito e em certos casos operam como ato independente, ao passo que
o visto incide sempre sobre um ato anterior e no alcana seu contedo. ato vinculado, porque
h de restringir-se s exigncias legais extrnsecas do ato visado, mas na prtica tem sido
desvirtuado para o exame discricionrio, como ocorre com o visto em passaporte, que dado ou
negado ao alvedrio das autoridades consulares.
Homologao o ato administrativo de controle pelo qual a autoridade
superior examina a legalidade e a convenincia de ato anterior da prpria Administrao, de outra
entidade ou de particular, para dar-lhe eficcia. O ato dependente de homologao inoperante
enquanto no a recebe. Como ato de simples controle, a homologao no permite alteraes no
ato controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirm-lo ou rejeit-lo, para que

a irregularidade seja corrigida por quem a praticou. O ato homologado torna-se eficaz desde o
momento da homologao, mas pode ter seus efeitos contidos por clusula ou condio
suspensiva constante do prprio ato ou da natureza do negcio jurdico que ele encerra.
Dispensa o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de
determinada obrigao at ento exigida por lei, como, p. ex., a prestao do servio militar.
Renncia administrativa o ato pelo qual o Poder Pblico extingue
unilateralmente um crdito ou um direito prprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada
perante a Administrao. A renncia tem carter abdicativo e, por isso, no admite condio e
irreversvel, uma vez consumada.
Protocolo administrativo o ato negocial pelo qual o Poder Pblico acerta
com o particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de
certa conduta, no interesse recproco da Administrao e do administrado signatrio do
instrumento protocolar. Esse ato vinculante para todos que o subscrevem, pois gera obrigaes
e direitos entre as partes. sempre um ato biface, porque, de um, lado est a manifestao de
vontade do Poder Pblico, sujeita ao Direito Administrativo, e, de outro, a do particular ou
particulares, regida pelo Direito Privado. Nessa conceituao tambm se inclui o protocolo de
inteno, que precede o ato ou contrato definitivo.
Os atos administrativos negociais, que acabamos de ver, so normalmente
seguidos de atos de Direito Privado que completam o negcio jurdico pretendido pelo particular e
deferido pelo Poder Pblico. o que ocorre, p. ex., quando a Administrao licencia uma
construo, autoriza a incorporao de um banco, aprova a criao de uma escola ou emite
qualquer outro ato de consentimento do Governo para a realizao de uma atividade particular
dependente da aquiescncia do Poder Pblico. So atos bifaces.
Os dois atos so distintos e inconfundveis, mas permanecem justapostos
um ao outro de modo indissocivel. Da por que no podem as partes - Administrao e particular
- alter-los ou extingui-los unilateralmente, sendo sempre necessria a conjunta manifestao de
vontade dos interessados para qualquer modificao ou supresso do negcio jurdico objetivado.
Alm dos atos normativos, ordinatrios e negociais, que examinamos nos
tpicos precedentes, merecem apreciao os atos administrativos enunciativos, isto , aqueles que,
embora no contenham uma norma de atuao, nem ordenem a atividade administrativa interna,
nem estabeleam uma relao negocial entre o Poder Pblico e o particular, enunciam, porm,
uma situao existente, sem qualquer manifestao de vontade da Administrao. S so atos
administrativos em sentido formal, visto que materialmente no contm manifestao da vontade
da Administrao.
Atos administrativos enunciativos so todos aqueles em que a
Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinio sobre determinado
assunto, sem se vincular ao seu enunciado. Dentre os atos mais comuns desta espcie merecem
meno as certides, os atestados e os pareceres administrativos.
Certides administrativas so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de
atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas reparties
pblicas. Podem ser de inteiro teor, ou resumidas, desde que expressem fielmente o que se contm
no original de onde foram extradas. Em tais atos o Poder Pblico no manifesta sua vontade,
limitando-se a trasladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta de seus
arquivos.

O fornecimento de certides, "independentemente do pagamento de taxas",


obrigao constitucional de toda repartio pblica, desde que requerido pelo interessado para
defesa de direitos ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal (CF, art. 5, XXXIV, "b").
Por repartio pblica entende-se qualquer das entidades estatais, autrquicas, fundacionais ou
paraestatais integrantes da Administrao direta ou indireta do Estado, em acepo ampla.
Atestados administrativos so atos pelos quais a Administrao comprova
um fato ou uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes. No se
confunde o atestado com a certido, porque esta reproduz atos ou fatos constantes de seus
arquivos, ao passo que o atestado comprova um fato ou uma situao existente mas no constante
de livros, papis ou documentos em poder da Administrao. A certido destina-se a comprovar
fatos ou atos permanentes; o atestado presta-se comprovao de fatos ou situaes transeuntes,
passveis de modificaes freqentes. Ambos so atos enunciativos, mas de contedo diferente.
Pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos sobre
assuntos submetidos sua considerao. O parecer tem carter meramente opinativo, no
vinculando a Administrao ou os particulares a sua motivao ou concluses, salvo se aprovado
por ato subsequente.
O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existncia
obrigatria no procedimento administrativo e dar ensejo nulidade do ato final se no constar do
processo respectivo, como ocorre, p. ex., nos casos em que a lei exige a prvia audincia de um
rgo consultivo, antes da deciso terminativa da Administrao. Nesta hiptese, a presena do
parecer necessria, embora seu contedo no seja vinculante para a Administrao, salvo se a lei
exigir o pronunciamento favorvel do rgo consultado para a legitimidade do ato final, caso em
que o parecer se torna impositivo para a Administrao.
Parecer normativo aquele que, ao ser aprovado pela autoridade
competente, convertido em norma de procedimento interno, tornando-se impositivo e vinculante
para todos os rgos hierarquizados autoridade que o aprovou. Tal parecer, para o caso que o
propiciou, ato individual e concreto; para os casos futuros, ato geral e normativo.
Parecer tcnico o que provem de rgo ou agente especializado na
matria, no podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior hierrquico. Nessa
modalidade de parecer ou julgamento no prevalece a hierarquia administrativa, pois no h
subordinao no campo da tcnica.
Apostilas so atos enunciativos ou declaratrios de uma situao anterior
criada por lei. Ao apostilar um ttulo a Administrao no cria um direito, pois apenas reconhece a
existncia de um direito criado por norma legal. Eqivale a uma averbao.
Atos administrativos punitivos so os que contm uma sano imposta pela
Administrao queles que infringem disposies legais, regulamentares ou ordinatrias dos bens
ou servios pblicos. Visam a punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta irregular
dos servidores ou dos particulares perante a Administrao.
Os atos administrativos punitivos, como facilmente se percebe, podem ser
de atuao interna e externa. Internamente, cabe Administrao punir disciplinarmente seus
servidores e corrigir os servios defeituosos atravs de sanes estatutrias; externamente,
incumbe-lhe velar pela correta observncia das normas administrativas. Em ambos os casos as
infraes ensejam punio, aps a apurao da falta em processo administrativo regular ou pelos
meios sumrios facultados ao Poder Pblico.

Diferenam-se, todavia, essas duas modalidades de punio administrativa externa e interna - porque a externa dirigida aos administrados e, por isso mesmo, vinculada
em todos os seus termos forma legal que a estabelecer, ao passo que a sano interna, sendo de
carter eminentemente disciplinar e endereada aos servidores pblicos, discricionria quanto
oportunidade, convenincia e valorao dos motivos que a ensejam.
Importa, ainda, distinguir o ato punitivo da administrao, que tem por base
o ilcito administrativo, do ato punitivo do Estado, que apena o ilcito criminal. Aquele medida
de autotutela da Administrao; este medida de defesa social. Da por que a punio
administrativa compete a todos os rgos da Administrao - federal, estadual ou municipal, suas
autarquias e fundaes - ao passo que a punio criminal da competncia legislativa privativa da
Unio e s pode ser aplicada pela Justia Penal do Poder Judicirio.
Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa merecem
destaque a multa, a interdio de atividades e a destruio de coisas.
Multa administrativa toda imposio pecuniria a que se sujeita o
administrado a ttulo de compensao do dano presumido da infrao. Nesta categoria de atos
punitivos entram, alm das multas administrativas propriamente ditas, as multas fiscais, que so
modalidades especficas do Direito Tributrio. As multas administrativas no se confundem com
as multas criminais e, por isso mesmo, so inconversveis em deteno corporal, salvo disposio
expressa em lei federal. A multa administrativa de natureza objetiva e se torna devida
independentemente da ocorrncia de culpa ou dolo do infrator.
Interdio administrativa de atividade o ato pelo qual a Administrao
veda a algum a prtica de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. A
interdio administrativa de atividade no se confunde com a interdio judicial de pessoas ou de
direitos. Aquela funda-se no poder de polcia administrativa ou no poder disciplinar da
Administrao sobre seus servidores, ao passo que esta resulta do dever de proteo aos
incapazes (interdio de pessoas) ou de pena criminal acessria (interdio de direitos).
A interdio administrativa, como ato punitivo que , deve ser precedida de
processo regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do interessado.
A destruio de coisas o ato sumrio da administrao pelo qual se
inutilizam alimentos, substncias, objetos ou instrumentos imprestveis ou nocivos ao consumo ou
de uso proibido por lei. Como ato tpico de polcia administrativa, , em regra, urgente,
dispensando processo prvio, mas exigindo sempre os autos de apreenso e de destruio em
forma regular, nos quais se esclaream os motivos da medida drstica tomada pelo Poder Pblico
e se identifiquem as coisas destrudas, para oportuna apreciao da legalidade do ato.
Outros atos punitivos, agora de atuao interna, podem ser praticados pela
Administrao visando a disciplinar seus servidores, segundo o regime estatutrio a que esto
sujeitos. Nestes atos o Poder Pblico age com larga margem discricionria, quer quanto aos meios
de apurao das infraes - processo administrativo ou meios sumrios - quer quanto escolha da
penalidade e graduao da pena, desde que conceda ao interessado a possibilidade de defesa.
A motivao dos atos administrativos vem se impondo dia a dia, como uma
exigncia do Direito Pblico e da legalidade governamental.
Por principio, as decises administrativas devem ser motivadas
formalmente, vale dizer que a parte dispositiva deve vir precedida de uma explicao ou exposio
dos fundamentos de fato (motivos-pressupostos) e de direito (motivos-determinantes da lei). No

direito administrativo a motivao dever constituir norma, no s por razes de boa


administrao, como porque toda autoridade ou Poder em um sistema de governo representativo
deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decises.
Para se ter a certeza de que os agentes pblicos exercem a sua funo
movidos apenas por motivos de interesse pblico da esfera de sua competncia, leis e
regulamentos recentes multiplicam os casos em que os funcionrios, ao executarem um ato
jurdico, devem expor expressamente os motivos que o determinaram. a obrigao de motivar.
O simples fato de no haver o agente pblico exposto os motivos de seu ato bastar para torn-lo
irregular; o ato no motivado, quando o devia ser, presume-se no ter sido executado com toda a
ponderao desejvel, nem ter tido em vista um interesse pblico da esfera de sua competncia
funcional.
Pela motivao, o administrador pblico justifica sua ao administrativa,
indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurdicos (pressupostos
de direito) que autorizam sua prtica. Claro est que, em certos atos administrativos oriundos do
poder discricionrio, a justificao ser dispensvel, bastando apenas evidenciar a competncia
para o exerccio desse poder e a conformao do ato com o interesse pblico, que pressuposto
de toda atividade administrativa. Em outros atos administrativos, porm, que afetam o interesse
individual do administrado, a motivao obrigatria, para o exame de sua legalidade, finalidade e
moralidade administrativa.
A teoria dos motivos determinantes funda-se na considerao de que os
atos administrativos, quando tiverem sua prtica motivada, ficam vinculados aos motivos
expostos, para todos os efeitos jurdicos. Tais motivos que determinam e justificam a realizao
do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondncia entre eles e a realidade. Mesmo os
atos discricionrios, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa
determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existncia e legitimidade dos
motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato
invlido.
Exemplificando, para maior compreenso, diremos que, se o superior, ao
dispensar um funcionrio exonervel ad nutum, declarar que o faz por improbidade de
procedimento, essa "improbidade" passar a ser motivo determinante do ato e sua validade e
eficcia ficaro na dependncia da efetiva existncia do motivo declarado. Se inexistir a declarada
"improbidade" ou no estiver regularmente comprovada, o ato de exonerao ser invlido, por
ausncia ou defeito do motivo determinante. No mesmo caso, porm, se a autoridade competente
houvesse dispensado o mesmo funcionrio sem motivar a exonerao (e podia faz-lo, por se
tratar de ato decorrente de faculdade discricionria), o ato seria perfeitamente vlido e inatacvel.
Por a se conclui que, nos atos vinculados, a motivao obrigatria; nos
discricionrios facultativa, mas, se for feita, atua como elemento vinculante da Administrao
aos motivos declarados, como determinantes do ato. Se tais motivos so falsos ou inexistentes,
nulo o ato praticado.
A invalidao dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos ou
ilegtimos constitui tema de alto interesse tanto para a Administrao como para o Judicirio, uma
vez que a ambos cabe, em determinadas circunstncias, desfazer os que se revelarem inadequados
aos fins visados pelo Poder Pblico ou contrrios s normas legais que os regem.

A Administrao Pblica, como instituio destinada a realizar o Direito e a


propiciar o bem comum, no pode agir fora das normas jurdicas e da moral administrativa, nem
relegar os fins sociais a que sua ao se dirige. Se, por erro, culpa, dolo ou interesses escusos de
seus agentes, a atividade do Poder Pblico desgarra-se da lei, divorcia-se da moral ou desvia-se do
bem comum, dever da Administrao invalidar, espontaneamente ou mediante provocao, o
prprio ato, contrrio sua finalidade, por inoportuno, inconveniente, imoral ou ilegal. Se o no
fizer a tempo, poder o interessado recorrer s vias judicirias.
Abrem-se, assim, duas oportunidades para o controle dos atos
administrativos: uma, interna, da prpria Administrao; outra, externa, do Poder Judicirio.
A faculdade de invalidao dos atos administrativos pela prpria
Administrao bem mais ampla que a que se concede justia Comum. A Administrao pode
desfazer seus prprios atos por consideraes de mrito e de ilegalidade, ao passo que o Judicirio
s os pode invalidar quando ilegais. Donde se dizer que a Administrao controla seus prprios
atos em toda plenitude, isto , sob os aspectos da oportunidade, convenincia, justia, contedo,
forma, finalidade, moralidade e legalidade, enquanto o controle judicirio se restringe ao exame da
legalidade, ou seja, da conformao do ato com o ordenamento jurdico a que a Administrao se
subordina para sua prtica.
A distino dos motivos de invalidao dos atos administrativos nos
conduz, desde logo, a distinguir tambm os modos de seu desfazimento. Da a revogao e a
anulao, que, embora constituam meios comuns de invalidao dos atos administrativos, no se
confundem, nem se empregam indistintamente.
A Administrao revoga ou anula seu prprio ato; o Judicirio somente
anula o ato administrativo. Isso porque a revogao o desfazimento do ato por motivo de
convenincia ou oportunidade da Administrao, ao passo que a anulao a invalidao por
motivo de ilegalidade do ato administrativo. Um ato inoportuno ou inconveniente s pode ser
revogado pela prpria Administrao, mas um ato ilegal pode ser anulado, tanto pela
Administrao como pelo Judicirio.
Revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz,
realizada pela Administrao - e somente por ela - por no mais lhe convir sua existncia. Toda
revogao pressupe, portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse pblico. Se
o ato for ilegal ou ilegtimo no ensejar revogao, mas, sim, anulao.
A revogao funda-se no poder discricionrio de que dispe a
Administrao para rever sua atividade interna e encaminh-la adequadamente realizao de seus
fins especficos. Essa faculdade revogadora reconhecida e atribuda ao Poder Pblico, como
implcita na funo administrativa.
Em principio, todo ato administrativo revogvel, mas motivos bvios de
interesse na estabilidade das relaes jurdicas e de respeito e os direitos adquiridos pelos
particulares afetados pelas atividades do Poder Pblico impem certos limites e restries a essa
faculdade da Administrao.
Neste ponto de se relembrar que os atos administrativos podem ser gerais
ou regulamentares (regulamentos e regimentos) e especiais ou individuais (nomeaes,
permisses, licenas etc.). Quanto aos primeiros, so, por natureza, revogveis a qualquer tempo e
em quaisquer circunstncias, desde que a Administrao respeite seus efeitos produzidos ate o
momento da invalidao. E compreende-se que assim o seja, porque estes atos (gerais ou

regulamentares) tm misso normativa assemelhada da lei, no objetivando situaes pessoais.


Por isso mesmo, no geram, normalmente, direitos subjetivos individuais sua manuteno, razo
pela qual os particulares no podem opor-se sua revogao, desde que sejam mantidos os efeitos
j produzidos pelo ato.
Quanto aos atos administrativos especiais ou individuais, so tambm, em
tese, revogveis, desde que seus efeitos se revelem inconvenientes ou contrrios ao interesse
pblico, mas ocorre que esses atos se podem tornar operantes e irrevogveis desde a sua origem
ou adquirir esse carter por circunstncias supervenientes sua emisso. E tais so os que geram
direitos subjetivos para o destinatrio, os que exaurem desde logo os seus efeitos e os que
transpem os prazos dos recursos internos, levando a Administrao a decair do poder de
modific-los ou revog-los. Ocorrendo qualquer dessas hipteses, o ato administrativo torna-se
irrevogvel, como tem entendido pacificamente a jurisprudncia.
Em qualquer dessas hipteses, porm, consideram-se vlidos os efeitos
produzidos pelo ato revogado at o momento da revogao, quer quanto s partes, quer em
relao a terceiros sujeitos aos seus efeitos reflexos.
Anulao a declarao de invalidade de um ato administrativo ilegtimo ou
ilegal, feita pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. Baseia-se, portanto, em razes
de legitimidade ou legalidade, diversamente da revogao, que se funda em motivos de
convenincia ou de oportunidade e, por isso mesmo, privativa da Administrao.
Desde que a Administrao reconhea que praticou um ato contrrio ao
Direito vigente, cumpre-lhe anul-lo, e quanto antes, para restabelecer a legalidade administrativa.
Se no fizer, poder o interessado pedir ao judicirio que verifique a ilegalidade do ato e declare
sua invalidade, atravs da anulao.
Outra modalidade de anulao a cassao do ato que, embora legtimo na
sua origem e formao, torna-se ilegal na sua execuo. Isto ocorre principalmente nos atos
administrativos negociais, cuja execuo fica a cargo do particular que o obteve regularmente mas
o descumpre ao execut-lo, como, p. ex., num alvar de licena para construir, expedido
legalmente mas descumprido na execuo da obra licenciada.
O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade, para fins de anulao do ato
administrativo, no se restringe somente violao frontal da lei. Abrange no s a clara
infringncia do texto legal como, tambm, o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por
relegao dos princpios gerais do Direito. Em qualquer dessas hipteses, quer ocorra atentado
flagrante norma jurdica, quer ocorra inobservncia velada dos princpios do Direito, o ato
administrativo padece de vcio de ilegitimidade e se torna passvel de invalidao pela prpria
Administrao ou pelo Judicirio, por meio de anulao.
A ilegitimidade, como toda fraude lei, vem quase sempre dissimulada sob
as vestes da legalidade. Em tais casos, preciso que a Administrao ou o Judicirio desa ao
exame dos motivos, disseque os fatos e vasculhe as provas que deram origem prtica do ato
inquinado de nulidade. No vai nessa atitude qualquer exame do mrito administrativo, porque
no se aprecia a convenincia, a oportunidade ou a justia do ato impugnado, mas unicamente sua
conformao, formal e ideolgica, com a lei em sentido amplo, isto , com todos os preceitos
normativos que condicionam a atividade pblica.
Firmado que a anulao do ato administrativo s pode ter por fundamento
sua ilegitimidade ou ilegalidade, isto , sua invalidade substancial e insanvel por infringncia clara

ou dissimulada das normas e princpios legais que regem e atividade do Poder Pblico, vejamos
quais so os efeitos do pronunciamento de invalidade de tais atos, quer emane da prpria
Administrao, quer provenha do Poder judicirio.
A doutrina tem sustentado que no h prazo para anulao do ato
administrativo, mas a jurisprudncia vem atenuando o rigor dessa afirmativa, para manter atos
ilegtimos praticados e operantes h longo tempo e que j produziram efeitos perante terceiros de
boa-f. Esse entendimento jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurana e estabilidade
jurdica na atuao da administrao. Tambm no se justifica a anulao de atos defeituosos na
sua tramitao interna, pois ao particular no se impe a obrigao de fiscalizar a conduta do
Poder Pblico. Aplicam-se, em tais casos, a presuno de legitimidade e a doutrina da aparncia,
que leva o administrado a confiar na legalidade dos atos da Administrao.
Os efeitos da anulao dos atos administrativos retroagem s suas origens,
invalidando as conseqncias passadas, presentes e futuras do ano anulado. E assim porque o
ato nulo (ou o inexistente) no gera direitos ou obrigaes para as partes; no cria situaes
jurdicas definitivas; no admite convalidao.
Duas observaes ainda se impem em tema de invalidao de ato
administrativo: a primeira a de que os efeitos do anulamento so idnticos para os atos nulos
como para os chamados atos inexistentes; a segunda a de que em Direito Pblico no h lugar
para os atos anulveis. Isto porque a nulidade (absoluta) e a anulabilidade relativa) assentam,
respectivamente, na ocorrncia do interesse pblico e do interesse privado na manuteno ou
eliminao do ato irregular. Quando o ato de exclusivo interesse dos particulares - o que s
ocorre no Direito Privado - embora ilegtimo ou ilegal, pode ser mantido ou invalidado segundo o
desejo das partes; quando de interesse pblico e tais so todos os atos administrativos - sua
legalidade impe-se como condio de validade e eficcia do ato, no se admitindo o arbtrio dos
interessados para sua manuteno ou invalidao, porque isto ofenderia a exigncia de
legitimidade da atuao pblica.
Finalmente, vejamos os efeitos da prescrio diante dos atos nulos. A nosso
ver, a prescrio administrativa e a judicial impedem a anulao do ato no mbito da
Administrao ou pelo Poder Judicirio. E justifica-se essa conduta porque o interesse da
estabilidade das relaes jurdicas entre o administrado e a Administrao ou entre esta e seus
servidores tambm de interesse pblico, to relevante quanto os demais. Diante disso, impe a
estabilizao dos atos que superem os prazos admitidos para sua impugnao, qualquer que seja o
vcio que se lhes atribua. quando se diz que os atos nulos podem ser invalidados a qualquer tempo,
pressupe-se, obviamente, que tal anulao se opere enquanto no prescritas as vias impugnativas
internas e externas, pois, se os atos se tornaram inatacveis pela Administrao e pelo Judicirio,
no h como pronunciar-se sua nulidade. Embora a doutrina estrangeira negue essa evidncia, os
autores ptrios mais atualizados com o Direito Pblico contemporneo a reconhecem. Como entre
ns as aes pessoais contra a Fazenda Pblica prescrevem em cinco anos e as reais em vinte,
nesses prazos que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial.
Quanto prescrio administrativa, depender da norma legal que a institui em cada caso.
A anulao dos atos administrativos pela prpria Administrao constitui a
forma normal de invalidao de atividade ilegtima do Poder Pblico. Essa faculdade assenta no
poder de autotutela do Estado. uma justia interna, exercida pelas autoridades administrativas
em defesa da instituio e da legalidade de seus atos.

Para a anulao do ato ilegal (no confundir com ato inconveniente ou


inoportuno, que rende ensejo a revogao, e no a anulao) no se exigem formalidades
especiais, nem h prazo determinado para a invalidao, salvo quando norma legal o fixar
expressamente. O essencial que a autoridade que o invalidar demonstre, no devido processo
legal, a nulidade com que foi praticado. Evidenciada a infrao lei, fica justificada a anulao
administrativa.
Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidao no s pela
prpria Administrao como, tambm, pelo Poder Judicirio, desde que levados sua apreciao
pelos meios processuais cabveis que possibilitem o pronunciamento anulatrio.
A justia somente anula atos ilegais, no podendo revogar atos
inconvenientes ou inoportunos mas formal e substancialmente legtimos, porque isto atribuio
exclusiva da Administrao.
O controle judicial dos atos administrativos unicamente de legalidade, mas
nesse campo a reviso ampla, em face dos preceitos constitucionais de que a lei no poder
excluir da apreciao do Poder judicirio leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV); conceder-se mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, individual ou coletivo, no
amparado por "habeas corpus" ou "habeas data" (art. 5, LXIX e LXX); e de que qualquer
cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio
pblico ou de entidade de que o Estado participe (art. 5, LXXIII). Diante desses mandamentos da
Constituio, nenhum ato do Poder Pblico poder ser subtrado do exame judicial, seja ele de que
categoria for (vinculado ou discricionrio) e provenha de qualquer agente, rgo ou Poder. A
nica restrio oposta quanto ao objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao
patrimnio pblico), e no quanto origem ou natureza do ato impugnado.