MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

V Seminário Internacional de Atenção Primária à Saúde

Rio de Janeiro, março de 2010

Modelos de Gestão Pública

Valéria Salgado
Gerente de Projeto
Departamento de Articulação e Inovação Institucional
Secretaria de Gestão
 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

A Administração Pública no
Estado Democrático
Os novos paradigmas para a gestão pública
 Principais movimentos de reforma no setor público

2003 Gestão pública

Períodos autoritários:
democrática, em curso
Centralização político-
administrativa Reforma do Aparelho do Estado -
novos paradigmas: gestão por
1995 resultados e enxugamento da
máquina pública

Assembléia Nacional Constituinte:

1988 Novo pacto social e federativo.
Fortalecimento do controle e
engessamento da administração pública

1964 Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do

Decreto-lei nº 200/7
Centralização no Executivo Federal

Nacional-desenvolvimentismo.
1951 Descentralização
Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo
1930 de Estado corporativo.
 Gestão Pública Democrática
Fundamento:
Papel indispensável do Estado
na formulação de políticas,
na regulação da competividade e
na promoção do bem comum da sociedade

Desafio ao Estado:
Complexidade crescente dos mercados
e das questões sociais requer novas soluções

Esgotamento das posições ideológicas

fundamentalistas: desmistificação da premissa de
oposição entre Estado e Mercado
 Gestão Pública Democrática
 Orientada pelos princípios e valores
estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988
Marco da Redemocratização do
País
 Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de
Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF),
que se fundamenta:
• na soberania;
• na cidadania;
• na dignidade da pessoa humana;
• nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e
• no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição)
 Constituição Federal 1988
Marco da
Redemocratização

 “Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos

fundamentais e previsão dos direitos sociais
Tecnologias sociais

 Equilíbrio nas relações entre os três Poderes

Fortalecimento da
capacidade executiva do
Estado
 Descentralização federativa: responsabilidade
compartilhada das 3 esferas de governo.
Municipalização. Sistemas
federativos. Tecnologias “locais”
 Constituição Federal 1988
Marco da
Redemocratização

 “Parceria Estado e Sociedade

Cooperação Estado-Sociedade
Relações de confiança

 Democracia participativa.
Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes
eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa)
Ampliação dos espaços de
participação social na governança das
instituições e controle social

 EC 19/98 – principio da eficiência

Gestão por resultados
Contratos de desempenho institucional
 Gestão Pública Democrática
Orientações:
 Objetivos do Estado Brasileiro (art. 3º da CF)
Construção de uma sociedade livre, justa e solidária
Garantia do desenvolvimento nacional
Erradicação da pobreza e marginalização
Redução das desigualdades
Promover o bem de todos, sem preconceitos

 Princípio da Legalidade: Art. 5º, Inciso II: “ninguém será

obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”
Poder soberano dos cidadãos de produzirem suas próprias regras e
converterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a
ordem jurídica será organizada.

 Princípios da administração pública: legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, da CF)
 Gestão Pública Democrática
Orientações:
Valoriza o poder discricionário do Executivo:
para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação
da lei, de forma a obter os seus plenos efeitos, na forma mais
eficiente possível (CF, art.84,IV)

O espaço de discricionariedade não é um espaço à

margem da lei.

Por força constitucional, todo o ato do administrador submete-se

aos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do
interesse público, a partir dos quais se constroem todos os
demais

+ controle social nas estratégias

– padronização legal
 Necessidade de readequar o marco legal da
Administração Pública
Decreto-Lei 200/67: marco legal defasado
• Centralização no Executivo Federal,
• Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação
federativa
• Sistemas de governança singulares
• Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação
– decisões compartilhadas
• Privilegia o controle do ato/processo administrativo
• Ausência da participação social na gestão de políticas públicas
(*) Apesar dos inúmeros avanços
na Administração Pública,
Engessamento pós-Constituição de 88 (*) viabilizados pela Constituição de
1988
• Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade
excessiva do período de ditadura
• Limitação das formas de atuação da Administração Pública
(exigência de previsão legal para criação de empresas; previsão
da fundação pública de direito público, dentre outras)
• Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal,
orçamento, dentre outros)
Atuais desafios da Administração Pública(*)

 Falta de orientação clara sobre as formas

organizativas da administração pública
(categorias jurídicas, modelos de governança, e
regimes de funcionamento)

 Insegurança jurídica das formas de atuação

direta do Estado e de suas relações com o
mercado e com a sociedade. Judicialização

 Criminalização do gestor público

 Ineficiência. (*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na

Administração Pública, muitos deles viabilizados
pelo texto constitucional de 1988
 Necessidade de rever as formas de
atuação do Estado para garantir a Ordem
Econômica e a Ordem Social
Ministério do
Planejamento

promover reflexão nacional acerca da atual

organização e funcionamento da administração
pública, por meio de debate aberto ao
contraditório,
contraditório que identifique a diversidade de
entendimentos e promova a construção de
soluções de consenso
 Estatal
PLP 92/2007
Projeto Fundação

Administração Direta

Autarquia

Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado
Sociedade Economia Mista
Administração Pública

Consórcio Público
Direito Privado
Administração Indireta

Subsidiária

Corporação Profissional

Colaboração
Ofício Público

Administração
Coligada Serviço Social Autônomo
Proposta de Lei
Orgânica para a
Empresa Propósito
Específico
Organização Social
APF

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
(dentre outras)

Pública e Entes de
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
Concessionária
Conveniada
Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
De Utilidade Pública
Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

Financiada
Gradiente: atuais

Beneficente
Empresa Contratada Outras
216

Ordem Econômica Ordem Social

formatos jurídicos da
Debate:
Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP

do controle da

à Carta de Brasília
Iniciativas alinhadas
Limite da autonomia e

administração pública
 Objetivo:
promover a integração entre
as visões das áreas
jurídicas e de gestão, na
análise crítica das atuais
dificuldades encontradas pelo
Estado na consecução dos
objetivos da Sociedade
Brasileira e na formulação e
inovação de novos
referenciais comuns para a
atuação estatal.
 Qual a razão dos Ciclos de
debates?

nem a ordem
nem a gestão da
jurídica pode ser
construção do
percebida como
país pode se dar
um problema para
à revelia da lei
a construção do
país

Necessidade de resolver problemas sociais concretos

 1º Ciclo de Debates – ano 2009
Limites da autonomia e do controle da
administração pública.

Temas:

(1) Relação entre autonomia e controle

(a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder
discricionário do Administrador Público
(b) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas a cada
tipo de atividade e função pública:
controle burocrático,
controle de resultados e c
controle social
Limites da autonomia e do controle da administração pública.

(2) Espaço da dimensão técnica e da

dimensão política

Valorização dos espaços de participação

política do cidadão

Implantação de mecanismos que viabilizem

a gestão pública democrática

Judicialização: ação normativa dos

Judiciário e dos órgãos de controle externo
 Limites da autonomia e do controle da administração pública.

(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos

da administração pública

cacofonia ou pluralismo?
A necessidade de ordenamento deve cercear a
pluralidade ou organizá-la?

Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e

gerenciais de atuação do Estado e
de unificação de regimes em direção a um único e
universal regime de atuação, para todas as áreas e
situações
Formas de exercício da função executiva do Estado
Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil
Organizada e Atores Econômicos

Relações de colaboração ou

Ordem Social
cooperação:
Ação direta do Estado,
por meio de órgãos e por meio de instrumentos de
fomento e parceria: contratos de
entidades públicos gestão, termos de parceria e
convênios

Ordem Econômica
Relação interna entre
órgãos e entidades Relações contratuais:
hierárquica ou de por meio de concessão,
tutela/supervisão permissão ou contrato (obras,
serviços, compras e alienações)
 Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil
Organizada e Atores Econômicos
parcerias
Ação direta do Estado:

Ordem Social
Ação complementar ao Estado:
atividades e serviços atividades e serviços de
públicos voltados para a interesse publico voltados
área social para a área social

contratações

Ordem Econômica
Ação direta do Estado: Ação indireta
atividades e serviços do Estado,
públicos de intervenção na para manter a
área econômica Ordem Econômica
Administração Pública À luz da Constituição Federal

Atividades e serviços
privativos de Estado

Consórcio Público
Fundação Publica

Direito Privado
Fundação Publica
Direito Público

Ordem Social
Direito Privado
Exigem o Poder de Estado ou
Poder de Polícia
Administração Direta

Atividades que limitam ou disciplinam

Consórcio Público
Direito Público

direito, interesse ou liberdade, regulam a

Autarquia

prática de ato ou abstenção de fato, em

razão de interesse público (art. 78 da Lei
5.172/1966 –CTN)

Ordem Econômica
Sociedade Economia Mista
Empresa Pública

Subsidiária

Regime jurídico administrativo

Para limitar o uso do poder de estado
e pelos agentes públicos
Em defesa dos cidadãos e dos
interesses públicos
Administração Indireta
Administração Pública
Atividades e serviços não
privativos de Estado

Consórcio Público
Fundação Publica
autorização constitucional

Direito Privado
Fundação Publica
Direito Público

Ordem Social
Direito Privado
expressa para a ação
concomitante ou complementar
da iniciativa privada, conforme
Administração Direta

Consórcio Público

disciplinam os artigos 197, 199,

Direito Público

202 , 209 e 227, §1º, dos

Autarquia

capítulos II, III e VII da Ordem

Social
Ordem Econômica
Sociedade Economia Mista
Empresa Pública

Subsidiária

Nessas áreas o Estado tem exclusividade

apenas em relação às atividades que
requeiram o uso do poder de polícia

Regime Administrativo mais

flexível
Administração Indireta
 Atividades privativas
de Estado
Concepção das políticas públicas,
Direção, regulamentação/regulação,
fiscalização/controle, coordenação
Importância do ato administrativo
Resultados e riscos sistêmicos
(+) controle da conformidade do ato
administrativo em relação aos
requisitos públicos (definidos no
Direito Público) – Regime
administrativo imposto pela lei
(-) controle de resultados, de médio e
longo prazo, nem sempre mensurável
Regimes =: ambos públicos, mas com controles
= Atividades não
privativas de Estado
Atividades e prestação de serviços
sociais ou voltados para o mercado.
Importância dos resultados alcançados
(Atributos estatais definem a forma
como as atividades ou serviços devem
ser desempenhadas/prestadas)
Ex: universalidade, gratuidade, laicidade
Resultados e riscos localizados,
individuais
(+) controle dos resultados no
atendimento às demandas
(-) controle do ato administrativo –
Regime administrativo mais flexível,
aberto à contratualização de resultados
=
 Administração Direta

Autarquia
Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado
Administração Pública

Sociedade Economia Mista Consórcio Público

Direito Privado

Administração Indireta
Subsidiária

Corporação Profissional

Ofício Público

Serviço Social Autônomo

Coligada

Empresa Propósito Organização Social

Específico

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
Concessionária
Conveniada
Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

De Utilidade Pública
Financiada
Beneficente
Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

Empresa Contratada Outras

Ordem Econômica Ordem Social
 Administração Direta

Autarquia
Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado
Administração Pública

Sociedade Economia Mista Consórcio Público

e atores
parceria
Direito Privado

Administração Indireta
Subsidiária
Relações de

Econômicos:
Estado–Sociedade
Corporação Profissional

Ofício Público

Serviço Social Autônomo

Coligada

Empresa Propósito Organização Social

Específico

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
Concessionária
Conveniada
Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
De Utilidade Pública
Financiada
Beneficente
Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

Empresa Contratada Outras

Ordem Econômica Ordem Social
 Administração Direta

Autarquia
Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado
Administração Pública

Sociedade Economia Mista Consórcio Público

Direito Privado

Administração Indireta
Subsidiária

Corporação Profissional

Ofício Público

Coligada Serviço Social Autônomo

Empresa Propósito
Específico
Organização Social

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
via contrato

Concessionária
Conveniada
econômico
setor econômico,

Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

De Utilidade Pública
Formas de relacionamento
do Estado com entidades do

Financiada
Beneficente
Empresa Contratada Outras
Ordem Econômica Ordem Social
 Administração Direta

Autarquia
Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Empresa Pública Fundação Publica

Direito Privado
Administração Pública

Sociedade Economia Mista Consórcio Público

Direito Privado

Administração Indireta
Subsidiária

Corporação Profissional

Ofício Público

Coligada Serviço Social Autônomo

Empresa Propósito
Específico
Organização Social

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
do setor social

Concessionária
Conveniada
Estado com entidades

Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
Formas de relacionamento do

De Utilidade Pública
serviços de interesse público

Financiada
para a realização de atividades e

Beneficente
Empresa Contratada Outras
Ordem Econômica Ordem Social
 Art. 175 da Constituição Federal
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação, a prestação de serviços públicos

“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e

responsabilidade de todos ...” …”

“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado,

garantido mediante políticas sociais e econômicas ...”

“Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da

família ...”

“Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas

formais e não-formais ...”
 +
Administra
ção Direta

Autarquia

Funda
ção Publica
Administra

Direitoúblico
P

Administra
Cons
órcio ú
Pblico

Poder Estatal
Direitoúblico
P

Empresaública
P Funda
ção Publica
Direito Privado

Governança pública
çã o P ública

Sociedade Economia Mista Cons

órcio ú
Pblico

çã o Indireta
Direito Privado

Regime Administrativo
Atividade privativa Estado
Subsidi
ária

Normas de Direito Público -

Corpora
ção Profissional

Patrimônio exclusivamente público

Ofício P
úblico

Recursos diretos do Orçamento Público

Servi
ço Social Aut
ônomo
Coligada

Empresa Prop
ósito
Organiza
ção Social
Espec
ífico

Ag. Deleg
átaria Aguas
PPP

OSCIP
Permission
ária
Sociedade Civil Organizada e Atores Econ

Funda
ção de Apoio
Concession
ária
Conveniada
Autorizada
Subvencionada
Subvencionada
De Utilidade
ública
P
Financiada
Recursos privados
Governança privada

Regime Privado
Normas de Direito Civil -
Iniciativa privada

Beneficente
Patrimônio exclusivamente privado
ômicos

Empresa Contratada
Outras
Atividade de interesse público

Ordem Econ
ômica Ordem Social
+
 Administração Direta

Autarquia
Fundação Publica
Direito Público
Consórcio Público
Direito Público

Fundação Publica
versus

Empresa Pública
Direito Privado
e ilegalidades
Administração Pública

Sociedade Economia Mista Consórcio Público

Direito Privado
Quadro de paralisia

Administração Indireta
Inconstitucionalidades

Subsidiária

Corporação Profissional

Ofício Público

Coligada Serviço Social Autônomo

Empresa Propósito
Específico
Organização Social

Ag. Delegátaria Aguas

PPP
OSCIP
Permissionária
Fundação de Apoio
nas suas relações

Concessionária
Insegurança jurídica

Conveniada
de fomento e parceria

Autorizada
nas relações internas da
administração pública e

Subvencionada
Subvencionada
De Utilidade Pública
Financiada
Beneficente
Empresa Contratada Outras
Ordem Econômica Ordem Social
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

Comissão de Juristas
Instituída pela Portaria MP nº 426,
de seis de dezembro de 2007

Proposta de Lei Orgânica

para a Administração
Pública e Entes de
Colaboração
Objetivo é obter, sob o olhar jurídico qualificado,
a) um balanço das limitações,
contradições, fragilidades e
potencialidades dos formatos jurídicos da
administração pública e de e de parceria
com a sociedade civil
m o
u
Ins b) proposições para uma nova
estruturação da administração
pública, mais orgânica e sintonizada com
o texto constitucional de 1988 - paradigmas
da gestão por resultados, descentralização e
participação social,
social nele presentes
Composição da
Comissão de Juristas :

ALMIRO DO COUTO E SILVA

CARLOS ARI SUNDFELD
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO
MARIA COELI SIMÕES PIRES
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO
SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA
 O documento final apresentado
pela Comissão de Juristas é
autoral, elaborado com total
autonomia científica, sem
quaisquer interferências do
Governo Federal e, portanto, não
reflete posicionamentos do
Ministério.

“Houve ampla liberdade de avaliação

da matéria, não tendo ocorrido
sujeição a diretrizes impostas pelo
poder público ou interferência de
qualquer outra origem.”
 Debate com gestores:
Proposta jurídica: Incorporação da visão da gestão pública:
visão de doutrinadores
Descentralização. Visão federativa.
Especificidades da gestão estadual e municipal:
soluções diferenciadas
Parceria com sociedade. Redes.
Incorporação de novos modelos que surgiram
dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação
Regimes diferenciados em função da finalidade e
da área de atuação estatal, etc.

Visão das instituições jurídicas e de

controle estatais:
Debate com profissionais do direito público –
AGU,CGU, TCU

Debate junto à Academia

Debate com a Sociedade

Lei ordinária - Estrutura dividida em 5 Títulos:
Titulo I: disposição preliminar:
Define objeto e alcance nacional da lei

Titulo II: trata das entidades estatais

Autarquias, fundações, empresas, subsidiárias
Contrato de autonomia
controle social

Titulo III: trata das entidades paraestatais

Titulo IV: trata das entidades de colaboração

(contrato de colaboração)

Titulo II: disposições finais

Titulo II: trata das entidades estatais
1) Define entidades de direito público (poder de estado) e privado
2) Conceitua autarquia
Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar
serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique
poderes próprios do Estado

3) Estabelece o estatuto das fundações estatais:

a) personalidade de direito privado mas diferencia fundação estatal de
fundação civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação
civil e processual civil relativas a fundações (art. 19, §8 º)

b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma

competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação
independe de dotação inicial de bens

4) Amplia conceito de “subsidiária”

5) Regulamenta o contrato de autonomia
6) Controle social
 Algumas das questões não abordadas:
 participação do Poder Público nos órgãos decisórios
de entidades civis sem fins lucrativos
 instituição de entidade civil sem fins lucrativos em
conjunto com o particular
 estatuto das figuras interfederativas – consórcios,
fundações e empresas
 supervisão e controle das figuras interfederativas
 Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de
implantação de políticas públicas
 empresa de propósito específico
 supervisão das subsidiárias
 consórcios públicos
 Controle social: participação da sociedade nos
sistemas de governança dos órgãos e entidades
O texto está aberto

às críticas e sugestões

A Secretaria de Gestão
convida a todos para o
debate
 Participe!
www.planejamento.gov.br
www.gespublica.gov.br

MUITO OBRIGADA.
valeria.salgado@planejamento.gov.br