INGRESO Y GASTO PUBLICO A NIVEL REGIONAL Y LOCAL EN COLOMBIA MARINO TADEO HENAO 2006

CAPTURA DEL ESTADO Y TECNOLOGA DE LA CORRUPCIN

MARINO TADEO HENAO marinotadeo.henao@gmail.com

Diciembre 31, 2006 Actualizado: Septiembre 28, 2007

CORRUPCIN:

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INGRESOS REGIONALES & LOCALES

I. FRAUDE A LA SALUD DE LOS MS POBRES

La alianza de grupos armados ilegales con polticos regionales y locales para apropiarse de fondos destinados a la salud de los ms pobres, ha operado mediante: 1. Transferencias a grupo paramilitares a travs de contratos (supuestos o reales) que simulan la venta de medicamentos; En el rgimen subsidiado, servicios por enfermedades de alto costo a pacientes que no existen o presentacin de cuentas que inflan los costos de los mismos1 Creacin de Redes de cooperativas e IPS2 controladas por polticos regionales o locales y/o grupos armados ilegales que celebran contratos de outsourcing con el ISS para proveer personal temporal de servicios, pago de nminas, servicios especializados y/o atender a usuarios Recientemente un fiscal de la Unidad Nacional contra el Lavado de Activos estableci que 790 millones de pesos, que la Nacin le transfiri a un pequeo municipio de la costa atlntica para financiar el rgimen subsidiado de salud, fueron entregados a particulares investigados por nexos entre polticos
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Interrogado por la periodista Maria Isabel Rueda (Semana) sobre entidades de salud a travs de los cuales la poltica alimenta al paramilitarismo, el Superintendente de Salud explic: El campo de la salud en Colombia se nos volvi un negocio en el que se estn ganando inmensas cantidades de dinero con fachadas sociales y humanas, pero en el fondo estn explotando al Estado a travs del sistema subsidiado de salud y sin prestar el servicio con calidad y eficiencia () el Estado colombiano termina pagando triplemente el costo de una jeringa. 2 Caso de la Empresa Social del Estado (ESE) Jos Prudencio Padilla, que atendia un millon de usuarios del ISS

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regionales y grupos paramilitares. La transferencia se justific con un supuesto contrato verbal3 para proveer medicamentos del rgimen subsidiado de salud. La Revista CAMBIO divulg los alcances 4 de redes de cooperativas de salud que en realidad fueron empresas de fachada controladas por polticos regionales y locales (y sus familias) para acceder a los contratos de entidades estatales de salud, tambin controladas por los mismos polticos en los departamentos de Atlntico, San Andrs, Cesar, La Guajira, Magdalena, Atlntico, Bolvar y Sucre. En uno de los casos conocidos La Defensoria del Pueblo indica que los pagos a 12 de estas cooperativas superaban los 12.000 millones de pesos mensuales y se hacan desde la ESE Jos Prudencio Padilla justificados en contratos de outsourcing para proveer al ISS personal temporal de servicios, pago de nminas, servicios especializados y/o atender a usuarios. El articulo destaca que con la liquidacin de la ESE Jos Prudencia Padilla los trabajadores de las cooperativas de estos congresistas concurren con los empleados de las clnicas del ISS (que reclaman indemnizaciones por cerca de 58.000 millones de pesos) por los recursos que el Gobierno debe reservar para su liquidacin. Adicionalmente, los cooperados y trabajadores de las redes de cooperativas e IPS estaban sujetos a descuentos extralegales que, segn ellos, eran ms altos en pocas de campaa: con la firma del contrato el empleado pagaba una "prima de afiliacin", equivalente al 20% de los honorarios pactados. Luego era obligado a hacer un ahorro del 30% mensual, sobre el cual prometan liquidar intereses cada ao, pero muy pocas veces les reintegraban el dinero recaudado. Incluidos prstamos a tasas que podan llegar al 15%, los
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Sin licitacin o concurso pblico entre entidades inscritas en el registro especial del Ministerio de Salud

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ingresos del trabajador se vean reducidos en ms del 50%. Por ejemplo, una auxiliar de enfermera contratada por 650.000 pesos, terminaba recibiendo menos del salario mnimo. En la misma publicacin el gerente liquidador de la ESE Jos Prudencio Padilla (quien esa semana haba sido reemplazado sorpresivamente) explic que: entre los pagos pendientes figuran cerca de 58.000 millones de pesos que valdra la indemnizacin de los trabajadores de planta que quedaron cesantes, y advirti que el estado de la contabilidad no le permita determinar el monto de los desembolsos pendientes para las cooperativas, que hoy reclaman prioridad en la atencin de las obligaciones En este mismo sentido, en entrevista reciente con la periodista Maria Isabel Rueda5) el Superintendente de Salud Jos Renan Trujillo sostuvo que la salud esta absolutamente infiltrada por la corrupcin: En diferentes departamentos y municipios de Colombia tenemos detectadas EPS, ARS, IPS que, segn la opinin pblica, estn financiadas por los paramilitares () Para comprobar si es cierto o no que tales entidades estn siendo utilizadas para lavado de activos o circulante de dinero del paramilitarismo, hemos abierto un concurso para que una universidad nos preste un sistema de auditorias integrales () El sistema se presta para manejos irregulares, y mi sensacin es que la salud en Colombia est absolutamente infiltrada por la corrupcin

II. FRAUDE Y/O DESVIACIN DE LOS RECURSOS PARA AGUA POTABLE & SANEAMIENTO

Revista Semana

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Como se destaca en estudio anterior realizado para la GTZ 6, el DNP utilizando estndares de costos unitarios del Banco Mundial 7, sostiene, en referencia a $11,7 billones ejecutados en AP & S entre 1996 y 2003, que si se hubieran destinado de forma eficiente a infraestructura con impacto directo sobre coberturas, se habran conectado a los servicios de acueducto y alcantarillado cerca de 16,4 millones de personas. Y precisa: Considerando el crecimiento de la poblacin durante el perodo, la cobertura nacional de acueducto sera hoy de 100%, mientras que la de alcantarillado sera de 95%, cifras que contrastan con las coberturas actuales de 88% y 74%, respectivamente. El estudio reconoce que estos clculos de coberturas potenciales para los recursos asignados, no consideran algunos factores que pudieron limitar, en los aos anteriores, la efectividad de su utilizacin en trminos de incrementos de coberturas 8 pero precisa, citando otras fuentes 9, que las mejoras de los ltimos aos se han presentado principalmente en continuidad, mientras que la vulnerabilidad por calidad del agua puede continuar siendo alta en una parte importante del territorio nacional. Aunque este y otros estudios se refieren reiterativamente a las ineficiencias de los pequeos operadores (12.000 en zonas rurales y ms de 1000 en las cabeceras de municipios menores) caracterizando este fenmeno como la
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Henao Ospina, Marino Tadeo GTZ Provision de Servicio de Agua en Municipios Menores y Zonas Rurales de Colombia, Bogota,agosto, 2006 7 Costo per-capita de inversin: Acueducto urbano = USD133,5. Alcantarillado urbano = USD150. Acueducto rural no disperso = USD150. Alcantarillado rural no disperso = USD100. El informe dice haber utilizado una tasa de cambio de $2.700 por dlar. 8 Como las inversiones en reposicin y rehabilitacin de sistemas, las que mejoraron la continuidad del servicio, el funcionamiento de plantas de tratamiento de agua potable o que permitieron reducir las prdidas tcnicas y comerciales, con programas de micro medicin y de reduccin del ndice de agua no contabilizada (IANC). 9 Supercifras, Revista No.6, SSPD, 2002

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atomizacin, es claro que las desviacin de recursos en este caso no puede atribuirse a los gastos de de la Administracin, Operacin, Mantenimiento (AOM) de pequeos sistemas sino a: 1. Desviacin de recursos por corrupcin y/o destinacin diferente a la priorizacin de proyectos definida en el Reglamento Tcnico del sector de AP & S10; o, 2. Ineficiencias derivadas de inversiones dispersas; y/o Ello es ms claro si se considera que: (a) Segn el estudio la ejecucin de los recursos de SGP es ms baja (mayor desviacin de recursos) en las ciudades de mayor tamao y en los municipios en los que la prestacin del servicio es pblica; (b) Los recursos del SGP11 no podan destinarse a AOM12, (c) En relacin con la obligacin legal de crear los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos, el Procurador General 13 sostiene que con frecuencia:
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La Resolucin 1096 de 2000 del MAVDT, adopta el Reglamento Tcnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico, RAS. El Plan de Desarrollo -2003-2006 (Ley 812 de 2003) dispone: Artculo 91. Recursos de transferencias. Los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones asignados al sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico, slo podrn ser invertidos de acuerdo con la priorizacin de proyectos contenida en el Reglamento Tcnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico, siempre y cuando hagan parte de los programas de inversin de las entidades prestadoras de los servicios legal mente constituidas, estn previstas en los respectivos planes de desarrollo municipales o distritales y se encuentren registradas y vigiladas por la Superintendencia de Servicios Pblicos, sin perjuicio de la porcin que los municipios asignen para los subsidios a la tarifa de los estratos de menores recursos, a las inversiones en saneamiento bsico rural con soluciones individuales y a la conservacin de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto. 11 Artculos 76 y 78, Ley 715 de 2001. 21 de diciembre de 2001: Del total de los recursos de la participacin de propsito general (17%), las entidades territoriales debern destinar el 41% para cumplimiento de responsabilidades /competencias asignadas en AP & S. 12 Conforme a lo dispuesto en la ley 142 de 1994 los recursos de transferencias para el sector agua potable y saneamiento bsico se destinarn nicamente a la financiacin de inversiones en infraestructura, as como a cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables. El cambio de destinacin de estos recursos slo podr hacerse condicionado a la certificacin que expida la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, cuando se den los presupuestos previstos en el artculo mencionado. 13 Directiva No.0015 de diciembre 22 de 2005

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simplemente existe el acto administrativo que los cre, pero no estn operando de manera efectiva En entrevista reciente14, el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) resumi la situacin: Tenemos () una historia de infamias, se han robado la plata del agua, se han tumbado los acueductos, han enterrado tubos que no sirven, han puesto a funcionar plantas que no operan.

III. TRFICO Y APROPIACIN DE SUBSIDIOS EN VIVIENDA

El desconocimiento de reglas objetivas de asignacin o seleccin de subsidios de vivienda social (urbana y rural), el trfico poltico con la necesidad humana
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Trascripcin de declaraciones del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Juan Lozano Ramrez, entregadas el 8 de enero a Periodista Claudia Lozano (Emisora La W)

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bsica de vivienda y el lavado de dinero del narcotrfico se mencionan como parte del proceso que corresponde a los acuerdos de grupos paramilitares y lideres polticos regionales y locales. En las investigaciones periodsticas se hace referencia a la impunidad de estos casos15 La corrupcin con los recursos destinados a vivienda para los ms pobres ha operado mediante: 1. Organizaciones (frecuentemente con el nombre de Fundaciones), que rotan o cambian sus razn social despus de cada operacin de fraude, y que tienen como objeto administrar subsidios de vivienda16; 2. Entrega de viviendas sin servicios pblicos. Aunque la ley prev que para el giro a los constructores de los valores correspondientes a subsidios de vivienda se debe verificar la disponibilidad inmediata incondicional de los servicios pblicos domiciliarios, se usan diversos medios de defraudar esta disposicin incluyendo la expedicin de esas certificaciones por empresas de servicios pblicos que pertenecen al mismo grupo empresarial que desarrolla el proyecto de vivienda. 3. Entrega de vivienda inconclusas o que amenazan ruina 17;
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Segn la Revista CAMBIO La Fundacin para el Desarrollo Integrado del Caribe (Fundicar) -con nuevas razones sociales que maquillan su pasado - conservaba hasta hace seis meses contratos por cerca de 56.000 millones de pesos para administrar subsidios de vivienda rural en la Costa y en el interior. Otero ha sido objeto de 14 denuncias penales por incumplimiento en sus proyectos, pero no enfrenta ningn apremio judicial.
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La Fundacin para el Desarrollo Integrado del Caribe (Fundicar) -con nuevas razones sociales que maquillan su pasado - conservaba hasta hace seis meses contratos por cerca de 56.000 millones de pesos para administrar subsidios de vivienda rural en la Costa y en el interior (Revista Cambio, xxx). 17 Revista Cambio Hace pocos das, tras consultas entre la oficina del zar anticorrupcin, Rodrigo Lara, y el Ministerio de Agricultura, ste ltimo suspendi un giro de 7.000 millones de pesos en subsidios de vivienda rural a una de las entidades de Otero, ante los evidentes incumplimientos. A pesar de sus problemas, la influencia de este personaje en los crculos polticos y judiciales se mantiene inclume, aunque su historia est a punto de destaparse.

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En investigacin de la Revista CAMBIO, que se refiere al manejo de los subsidios de vivienda (rural de Minagricultura y urbana de MAVDT) en departamentos de Crdoba, Sucre, Atlntico, Antioquia y Santander, se destaca que desde noviembre de 2003, el entonces Viceministro de Vivienda, Jos Gastelbondo prendi las alarmas al encontrar que cerca del 90% de las adjudicaciones de subsidios hechas por el Banco Agrario quedaron en cabeza de una ONG cordobesa relacionada con estas prcticas. El funcionario, antes de ser relevado de su cargo, precis:
"No hay auditorias ni seguimientos de ninguna especie a los recursos de esas adjudicaciones"

TERCERA PARTE CORRUPCIN: INGRESOS REGIONALES & LOCALES

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I. RETENCION Y/O APROPIACION DE FONDOS DE LA SALUD: LOTERIAS Y CHANCE

Investigaciones recientes documentan casos de retencin o apropiacin de dineros que deben ser transferidos a la salud, por parte de loteras y empresas de chance, frecuentemente vinculadas a grupos paramilitares. En la misma entrevista ya mencionada con la periodista Mara Isabel Rueda, el Superintendente de Salud afirm que varias loteras le estn adeudando al sector salud de los colombianos ms de 71.000 millones de pesos. Y precisa: No les importa cumplir con las transferencias al sistema de salud en Colombia. Adems, la ley establece que despus de tres aos seguidos de arrojar prdidas hay que liquidarlas, y en esta situacin tenemos tres casos de loteras detectados18 () La primera ser la lotera El Libertador, que opera en Magdalena, Bolvar y Choc Sobre el desconocimiento de los derechos de explotacin que los concesionarios del juego de chance deben pagar para el financiamiento de la salud, explica: Se est presentando ah una situacin muy complicada. Estas empresas estn obligadas a hacer estudios de mercado que deben demostrar cul es la situacin de esas concesiones para los derechos de explotacin. Pero esos estudios de mercado no estn marcando las verdaderas exigencias de las regiones ni cunto debe ser el valor de la concesin del chance, y por consiguiente los recursos no estn llegando como deben llegar. Se est presentando adems un mercado ilegal, clandestino, que est impactando los aportes de ley. El Estado ha abandonado a los concesionarios del chance en evitar que ese mercado ilegal se siga
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Al paredn con Mara Isabel Qu tan cierto es que el paramilitarismo se tom la salud en Colombia? Revista Semana,

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presentando. Y en muchos lugares del pas se est denunciando que los mismos empresarios del chance son los que estimulan la informalidad. Pero debo reconocer que la gran mayora de ellos est ayudndole al Estado a aplicar la normatividad () Este es un negocio que mueve efectivo, y es muy difcil hacerle seguimiento a la forma como se mueven esos dineros. Los mismos empresarios nos dicen que no consignan en los bancos porque no tienen las garantas de seguridad necesarias para que se les proteja. Vamos a investigar cmo se estn manejando esas concesiones, porque se puede estar presentando incluso lavado de activos. Esas investigaciones las tenemos ya muy adelantadas, especialmente en el negocio del chance en la Costa Atlntica, y en el momento en que comprobemos que hay manos ilegales, retiraremos inmediatamente las licencias. Los concesionarios de chance, con ganancias declaradas de

(aproximadamente) 900 millones de dlares, actualmente aportan 108 millones de dlares (12%) a la salud por derechos de concesin y pagan casi 45 millones por IVA. Aunque no hay investigaciones detalladas recientes, no hay tampoco elementos de juicio para pensar que se ha reducido la evasin que lleg a estimarse en ms de 50 millones de dlares. El informe del proyecto Votebien.com 19 seala: es claro que los negocios del chance han tenido influencia en la poltica del pasado y por ello fueron utilizados por quienes queran encubrir sus dineros ilegales en los volmenes en efectivo que maneja el negocio. Y destaca: Durante la administracin de los gobernadores que sern elegidos el prximo 28 de octubre, se tendr que definir si se amplan los 24 contratos de concesin que hay en el pas, o convocan a una licitacin para buscar una mejor oferta. Slo el prximo ao sern diez los departamentos donde se tomar esta decisin.
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Proyecto financiado por la GTZ y la Embajada Britnica, y liderado por Revista Semana, Terra, Caracol Radio, Colprensa, Transparencia por Colombia, FESCOL, Congreso Visible y PNUD

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El mismo informe explica el peso que estas decisiones tienen en la actual campaa electoral y en las negociaciones y acuerdos de financiacin y respaldo poltico a las mismas: El tema de las concesiones ha subido a las tarimas y especialmente se dice que est en las negociaciones bajo las mesas. Plantea el caso de la eleccin de gobernador en el departamento del Cesar en donde se ha generado una controversia en torno a la renuncia de un candidato a quien: le toc salir a aclarar los rumores que se paseaban por toda la ciudad sobre el supuesto trueque de su renuncia y adhesin a otro candidato a cambio de una supuesta participacin en el negocio del chance de la ciudad. En referencia a las elecciones en el departamento del Quindo, seala: uno de los dueos del negocio es candidato a la gobernacin, y una de sus sobrinas es candidata a la alcalda de Armenia. Para los otros candidatos representa una difcil competencia por la cantidad de recursos que se manejan en campaa () Y para la alcalda de Armenia: los dos candidatos estn avalados por diferentes partidos, pero en la ciudad y el departamento es claro que estn cubiertos por el mismo patrocinador: la empresa del chance

II. EVASIN Y/O ELUSIN EN EL IMPUESTO PREDIAL

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El propietario de una finca de 1.000 o 2.000 hectreas en la costa Caribe o en los llanos orientales paga por impuesto predial la misma suma 20 que paga en Bogot una familia de estrato uno, propietaria de una vivienda social de 30m 2. Salomn Kalmanovitz, citando a la tesis de grado de Adriana Romero Mendez 21 explica: Hay datos tan ridculos como los siguientes para el recaudo rural de 2005: La Guajira pag $25 millones (sobre 145.000 has.); Atlntico recaud $60 millones (46.000 has.); Bolvar, $128 millones (510.000 has.); Cesar, $232 millones (206.000 has.); Sucre, $371 millones (264.000 has.) y Magdalena con $370 millones (470.000 has.). El impuesto por hectrea fue de $472 en Caldas y de $1.067 por hectrea en Cundinamarca, pero slo entre 80 y 250 pesitos para los departamentos de la costa y otros que contienen escasa riqueza. Es aparente que en tales casos vale ms recaudar el impuesto que el impuesto mismo. Un propietario de 10 hectreas tiene entonces la disyuntiva entre pagar su impuesto predial o tomarse una gaseosa.

Utilizando esa referencia podramos elaborar la siguiente tabla:

IMPUESTO PREDIAL RECAUDO 2005

Recaudo 2005 (millones de pesos) Recaudo 2005 (dlares)*
AREA (HECTAREAS)

Sector

Recaudo anual por hectrea (dlares)

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Alrededor de 250 mil pesos, equivalentes a 100 euros Romero Mndez, Adriana - Tesis de grado de economa, Universidad Jorge Tadeo Lozano, , citada por Salomn Kalmanovitz, El Espectador, Diciembre 9, 2006

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LA GUAJIRA ATLANTICO BOLIVAR CESAR SUCRE MAGDALENA

* Cambio US 1 = 2.000

25 60 128 232 371 370

12.500 30.000 64.000 116.000 185.500 185.000

145.000 46.000 510.000 206.000 264.000 470.000

0.09 0.65 0.12 0.56 0.70 0.39

III. TASA DE PARTICIPACIN POR LA PLUSVALA GENERADA

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No se conocen estudios detallados sobre el alcance de la evasin (o no aplicacin por los municipios) de la tasa de Participacin en la Plusvala, establecida en la Ley 388 de 1997 (que modifica las leyes de reforma urbana - 9 de 1989 y 3 de 1991). Sin embargo, su escasa significacin actual en el conjunto de ingresos locales sugiere que con ella se est presentando una situacin semejante a la del impuesto predial. As, se socializan los impactos negativos y se individualizan las ganancias del desarrollo urbano, en un esquema en que los municipios asumen los costos sin beneficiarse fiscalmente de decisiones administrativas que configuran acciones urbansticas como: La incorporacin de suelo rural a suelo urbano o suburbano; Cambio de usos del suelo; Autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea elevando el ndice de ocupacin o el ndice de construccin (o ambos) Conforme a la ley 388 de 1997 (Captulo IX), La tasa de participacin por la plusvala generada debe fijarse entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado y, para establecer el precio de referencia deben tomarse como base de clculo los parmetros establecidos en los artculos 75, 76 y 77 de la misma ley. La evasin del impuesto predial y de la tasa de participacin en la plusvala urbana crea un escenario fiscal muy regresivo en que los pobres de las grandes ciudades (que pagan IVA y el impuesto de rentas) subsidian a los ricos de los municipios pobres al financiar, mediante el rgimen de transferencias, el desarrollo de la infraestructura rural y urbana.

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El impacto de valorizacin de los inmuebles (tierra y edificios) rurales y urbanos beneficia directamente a sus propietarios sin que tengan que incurrir en mayores costos de desarrollo de la infraestructura vial, de servicios y de equipamiento social. En el extremo, este esquema de financiamiento puede describirse como una rara industria que convierte tierra bruta (sin infraestructura) en tierra desarrollada (urbanizada, urbanizable o rural con infraestructura) sin que sus propietarios tengan que incurrir en costos diferentes a la financiacin (o apoyo) a campaas electorales.

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