Tema 1 FINAL

VOCABULARUL SPECIFIC SERVICIILOR ŞI UTILITĂŢILOR PUBLICE

1.1.Categoriile bun, produs, serviciu
1.2. Continuum produs-serviciu
1.3. Bunuri publice
1.4. Servicii publice
1.4.1. Criza noţiunii de serviciu public
1.5 Utilitate şi utilităţi publice
1.6. Statul şi serviciile publice
1.6.1. Sectorul public
1.7.Modele şi evoluţii ale serviciilor publice

Tema 2. Tipologia şi piaţa serviciilor publice

Tema 3. Organizarea şi gestiunea serviciilor publice
Tema 4. Resursele serviciilor publice
Tema 5. Calitologie specifică serviciilor şi utilităţilor publice
Tema 6. Armonizare europeană şi aspecte manageriale în serviciile publice
………………….
BIBLIOGRAFIE
Alexandru, Ion; Matei, Lucica, Servicii publice, Editura Economică, Bucureşti, 2000, ISBN 973-
590-394-6
***, Constituţia României
***, Legea (215/2001, mod. prin L 286/2006) administraţiei publice locale
***, LEGEA nr.51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice
Parlagi, Anton coord.,Costea, Margareta; Plumb, Ioan, Managementul administraţiei publice
locale. Serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1994, ISBN 973-590-125-0
Plumb, Ion coord., Raţiu-Suciu, Ioan, Androniceanu, Armenia, Parlagi, Anton; Enache, Ionel;
Managementul serviciilor publice, Editura ASE, Bucureşti, 2000, ISBN 973-8127-01-7
Plumb, Ion; Androniceanu, Armenia, Management public, Editura ASE, Bucureşti, 2003,
Profiroiu, Alina, Pilotajul serviciilor publice, Editura Economică, Bucureşti, 2001, ISBN 973-
590-590-6Stănciulescu Gabriela, Managementul utilităţilor publice, Bucureşti
Samuelson, Paul; Nordhaus, William; Economie politică, Teora, Bucureşti, 2000, ISBN 973-601-
431-2
Schileru, Ion, Concepte de bază în studiul mărfurilor, în Fundamentele ştiinţei mărfurilor,
Editura ASE, Bucureşti, 2008
Stănciulescu, Gabriela, Managementul utilităţilor publice, Editura Uranus, Bucureşti, 2002
Suciu, Marta-Cristina; Economie/Economics, partea a doua, Editura ASE, Bucureşti, 2004, ISBN
973-594-065-5, 973-594-446-4

………………………….

Materia primei teme conţine elemente de vocabular specific domeniului serviciilor

publice. Parcurgerea acestei teme asigură familiarizarea cu un domeniu de mare interes economic
şi social, mereu actual pentru societatea umană. Elementele temei sunt prelevate din literatura de
specialitate, cu grija selectării acelor elemente care să asigure o corectă înţelegere a

1
particularităţilor domeniului. In particular, s-a considerat că materia prezentată trebuie abordată
de pe poziţia specialistului care îşi exercită profesiunea de comerciant nu numai în domeniul
bunurilor materiale, ci şi a bunurilor cu componentă materială mai puţin reprezentativă.
...........................

1.1.Categoriile bun, produs, serviciu

Expresia bun are numeroase semnificaţii între care şi unele care interesează din punct de
vedere economic: „...ceea ce este util sau necesar societăţii sau individului pentru a-i asigura
existenţa, bunăstarea“, sau varianta „obiect sau valoare care are importanţă în circulaţia
economică“.
Produsul constituie o componentă ambientală, rezultat al unei activităţi umane (fie şi
numai parţial), care interesează o nevoie, şi care încorporează un complex de elemente specifice,
interdependente, ordonate şi alcătuite într-un tot unitar“.
Într-un înţeles cotidian, serviciul înseamnă calitatea unei prestaţii, elemente adăugate unei
acţiuni, menite să adauge satisfacţie clientului. Alte accepţiuni ale noţiunii de serviciu: slujbă,
post, muncă prestată în folosul cuiva, subdiviziune fără personalitate juridică al unui ansamblu
economic sau administrativ, ajutor dat cuiva într-o anumită împrejurare etc.
În sens economic, noţiunea de serviciu acoperă un domeniu mult mai restrâns,
delimitat de noţiunea de utilitate (valoare de întrebuinţare). În acest sens serviciile pot fi definite
ca "activităţi utile destinate satisfacerii unei nevoi sociale".
Serviciile au constituit obiect de studiu de relativ recent, în a doua jumătate a secolului
XX, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terţiar care constituie un fenomen major al
zilelor noastre.
Importanţa crescândă a serviciilor în economie şi ascensiunea lor spectaculoasă este
evidenţiată de ponderea populaţiei ocupate în servicii în economiile ţărilor dezvoltate : 50-80%.
Văzute ca "utilităţi", serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al muncii materiale (automobil,
televizor etc.), sau al acţiunii unor factori naturali (izvoarele termale, razele soarelui). Privite ca
efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor factori materiali, serviciile sunt indispensabile
omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea deveni "efective" este nevoie de intervenţia
omului. Ca atare, abordarea serviciilor ca o categorie economică presupune restrângerea la acele
activităţi care presupun anumite relaţii sociale de producţie. Indiferent de criteriile cu care se
operează, definirea serviciilor presupune delimitarea de celelalte categorii economice, îndeosebi
de categoria bunuri.
Expresia bunuri si servicii are o sferă largă de cuprindere - de la serviciile oferite de
administraţia de stat cum sunt producerea şi aplicarea legilor, apărarea naţională etc. până la
producerea unor bunuri fizice cum sunt: alimente, îmbrăcăminte, bunuri casnice, minereuri etc.
În practică este foarte dificil să se facă distincţia între bunuri şi servicii, întrucât
achiziţionarea unui bun include şi elemente de serviciu (toate mărfurile nealimentare sunt
achiziţionate pentru serviciile lor!), după cum achiziţionarea unui serviciu, presupune, frecvent,
prezenţa unor bunuri tangibile. De exemplu, autoturismul este considerat un bun, deşi el este
cumpărat pentru serviciul pe care-1 oferă (transport); totodată acesta este însoţit la cumpărare de
servicii cum ar fi garanţia sau facilităţile financiare. Totodată, un număr tot mai mare de servicii
îmbracă o formă materială (serviciile editoriale, informatice, înmagazinate pe benzi magnetice,
discuri, pelicule etc.)
Dezvoltarea largă a serviciilor a generat o industrie a serviciilor (service industries), care
este structurată pe criteriile ocupaţii şi organizaţii pretatoare de servicii. Din lista acestor services

2
industrie fac parte, într-o ordine alfabetică: agrementul (distracţii, loisir, sport), alimentaţie
publică, asistenţa financiară, asistenţa socială, coafură, consultanţa, curăţătoriile, educaţia (acces
la informaţii, biblioteci, meditaţii, predare de cunoştinţe, evaluare), grădinăritul, intervenţiile
calificate(electricieni, instalatori etc.), îngrijirea copiilor, pompele funebre, procesarea de date,
reparaţiile, rezolvarea disputelor (arbitraj, avocatură, mediere, negociere), sănătatea, securitatea,
spălătoriile şi curăţătoriile, traducerile, transportul.
1.2. Continuum produs-serviciu
Devine tot mai evidentă relaţia complexă bun – serviciu. Dihotomia bunuri fizice -
servicii conţine nenumărate situaţii de bunuri care ocupă o anumită poziţie pe o scală ce se
intinde de la ipostaza serviciului pur la cea a produsului pur. Un restaurant, de exemplu, oferă
simultan preparate culinare (bunuri fizice) dar şi ambianţă etc.
Wikipedia conţine un ilustrativ exemplu de continuum serviciu pur – produs pur (pure
commodity good), astfel: Teaching (pure service) > House Cleaning > Reparaţii instalaţii
(Plumbing repair) > Restaurant > Confecţii la comandă (Made to measure clothing) > Autoturism
nou > Radio > Băuturi răcoritoare (Soft drinks) > Sare (pure commodity good).
1.3. Bunuri publice
Diversele bunuri din economie aparţin mai multor categorii, care se structuează în funcţie
de criteriile exclusivitate şi rivalitate, astfel:

Diviziunea clasică a Excluderea de la consum (exclusivitate)

bunurilor în economie DA NU
Bunuri private: Bunuri comune sau cu proprietate
DA alimente,îmbrăcăminte, mobilier etc. comună: mediu natural, peştele
Competiţia în oceanic
consum (rivalitate)
Bunuri de club (club good): şcoli Bunuri publice: securitatea
NU
private, cinematografe, cluburi naţională (armată, poliţie)

Exclusivitatea este situaţia când o persoană poate fi împiedicată să folosească un bun,

acest drept aparţinând altcuiva (persoane / grup);
Rivalitatea este situaţia când o persoană utilizează un bun, iar acest fapt determină
diminuarea posibilităţii de folosire a bunului de către altcineva.
Bunurile publice pure, sunt alocate în afara relaţiilor de piaţă datorită următoarelor două
caracteristici fundamentale pe care le deţin:
A) Non-exclusivitate: imposibilitatea ori dificultatea de a exclude indivizii de la folosirea
acestor bunuri. De exemplu, nimeni nu poate fi exclus de la beneficiile pe care le oferă
iluminatul străzilor, apărarea ţării în cazul unor conflicte armate, interesul şi plăcerea de a vizita
parcurile publice, de a merge pe stradă fie în calitate de pieton fie în calitate de automobilist.
Toate acestea ţin de domeniul public. Orice tentativă de a exclude pe unii dintre cetăţeni (de
exemplu, pe cei ce nu-şi plătesc impozitele) de a folosi aceste domenii, devine ori imposibilă, ori
prea costisitoare.
B) Non-rivalitate: lipsa de rivalitate dintre utilizatori în ce priveşte consumul acestor
bunuri. Această caracteristică se explică în felul următor: dacă la mulţimea care se bucură de
utilizarea bunurilor publice se va mai ataşa un individ sau un grup, acest fapt nu va costa nimic în
plus. Se spune că în acest caz costul marginal al consumului adiţional de astfel de bunuri este

3
egal cu zero. De exemplu, dacă la mulţimea existentă se mai adaugă un individ sau un grup care
să se bucure de apărare, de iluminatul public, de protecţia poliţiei, de apa râurilor etc, folosirea
suplimentară a acestor bunuri nu urcă costurile şi, ca atare, aceasta nu costa nimic în plus.
Neexistând nici proprietate privată asupra acestor bunuri şi nici costuri suplimentare pentru
utilizarea lor, nu există nici rivalitate între utilizatorii sau beneficiarii acestor bunuri.
Exemple comune de bunuri publice: apărarea, drepturile de proprietate, spectacolele
municipale (de exemplu, focuri de artificii - public fireworks), iluminatul stradal, purificare aer şi
apă, căi pietonale, parcuri etc.
Statutul unui bun public se poate schimba în timp. Progresul tehnologic poate scoate din
actualitate bunuri publice tradiţionale, sau, dimpotrivă, poate crea noi bunuri publice.
Sunt bunuri publice /G, p.354/ acelea care conferă beneficii indivizibile pentru întreaga
comunitate, indiferent dacă membrii societăţii se decid sau nu să achiziţioneze aceste bunuri.
Bunurile private /G, p.422/ sunt bunurile care nu generează costuri sau beneficii externe.
Furnizarea eficientă a bunurilor publice impune adesea intervenţia statului, în timp ce bunurile
private pot fi eficient alocate prin intermediul pieţei.. Aceasta face ca producţia şi consumul de
bunuri private să fie libere, în timp ce în domeniul bunurilor publice se impune intervenţia unui
arbitru – statul.
La contingenţa bunuri publice – bunuri private apar externalităţile: pierderi/cheltuieli ale
cuiva generate de activităţile profitabile ale altcuiva; cel mai cunoscut caz de externalităţi este cel
al poluării, care presupune cheltuieli uriaşe, suportate deopotrivă de stat, ca şi de diversele entităţi
(instituţii, agenţi economici, colectivităţi, indivizi) prinse în acest proces global. Dată fiind
amploarea fenomenului şi importanţa sa crucială, controlul poluării este atributul statului.
1.4. Servicii publice
Un serviciu public (SP) reprezintă entităţi organizate de stat / o colectivitate locală,
înfiinţate de autoritatea competentă cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinţe ale
membrilor societăţii, în regim de drept administrativ / civil în procesul de executare a legii.
Denumiri de servicii publice: secretariate, agenţii, institute, administraţii, secţii, oficii, spitale,
şcoli, regii autonome, societăţi comerciale.
Serviciile publice reprezintă activităţi care, din motive de interes general, sunt
considerate de către stat ca neputând fi reglementate şi satisfăcute doar de legea pieţei sau care nu
sunt susceptibile de a fi atribuite iniţiativei private /C., 79/.
Se disting două dimensiuni ale SP:
–dimensiunea socială, care are legătură cu drepturile fundamentale ale persoanei, SP fiind
purtătorul unor valori şi insemne comune pentru membrii grupului social respectiv;
–dimensiunea economică, mai veche decât cea socială şi justificată de patru aspecte:
1.existenţa monopolurilor naturale (unele servicii, cum sunt căile ferate, canalizarea,
electricitatea) au fost dintotdeauna „monopoluri naturale“ în care e mai convenabil să ai o singură
reţea, şi nu concurenţă, principiu care a determinat conferirea dreptului de activitate unei singure
întreprinderi;
2.insuficienţa pieţei în asigurarea investiţiilor necesare,
3.insuficienţa gestiunii private a SP;
4.voinţa statului de a coordona şi dirija dezvoltarea economică; este o referinţă des evocată în
domeniu experienţa Japoniei, care, după războiul al doilea mondial, a procedat la selectarea
câtorva domenii neenergofage şi dependente de puţine materii prime, pe care le-au dezvoltat

4
sistematic, le-a susţinut financiar şi cu consultanţă occidentală, dar care le-a adus succese
economice deosebite.
Serviciul public reprezintă un ansamblu de activităţi, grupate după natura lor, în patru
domenii:
1.nucleul dur al SP care vizează menţinerea ordinii publice, protecţia persoanelor şi a bunurilor,
securitatea frontierelor. Cuprinde 5 activităţi tradiţionale: poliţie, justiţie, armată, afaceri externe,
finanţe (colectare impozite şi gestionare buget).
2.condiţiile pentru buna desăşurare a activităţilor economice şi sociale:
pregătire material normativ (legi etc.), edicatarea normelor în texte de aplicare, aplicarea şi
controlul legislaţiei
3.activităţi care exced posibilităţile de realizare ale pieţei:
- protecţie socială
- pregătirea şi formarea pe trmen lung: şcoala, universitatea, cercetarea
4. producţia de bunuri şi servicii care nu satisfac condiţiile de rentabilitate / nu sunt atractive
pentru sfera privată
-producţia şi distribuirea energiei şi gazului
-poşta şi telecomunicaţiile
-unele activităţi financiare (exemplu, gestionarea monedei naţionale)

În concluzie, noţiunea de serviciu public este utilizată pentru a desemna o activitate de

interes general, prestată de un organism, adică de o persoană juridică, autorizată de o
autoritate a administraţiei publice.
În legătură cu definirea noţiunii de serviciu public sunt două accepţiuni /D, p.46/:
l. prima vizează conţinutul serviciului („elementul material“), ca tip de activitate de interes
general pe care administraţia înţelege să şi-o asume.
2. a doua vizează subiectul serviciului („elementul organic“), respectiv organismul prin
intermediul căruia se realizează.
În literatura occidentală s-au conturat în timp mai multe definiţii al căror conţinut a fost
preluat în legislaţia comunitară.
a.o definiţie clasică, formulată la începutul secolului XX, conform căreia serviciul public
este acea activitate de interes general prestată numai de o persoană publică ; deci, noţiunea de
serviciu public este definită pe baza a trei elemente; serviciul public este orice activitate de
interes general, asumată de o persoană publică şi supusă dreptului administrativ.
b.serviciul public este "activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în
interesul celor guvernaţi" (definiţia lui Duguit) ;
c.în perioada interbelică apare, în definiţia serviciului public, şi „persoana privată“ ca
posibil prestator de servicii publice. Definiţia a apărut ca o necesitate impusă de dezvoltarea
economică spectaculoasă a societăţii care solicita servicii publice variate, flexibile şi operative.
Până în anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului şi instituţiilor sale care riu mai puteau
face faţă cerinţelor sociale, astfel încât s-a văzut nevoit să încredinţeze unele servicii publice către
persoane private, făcând loc ideii prestării unui serviciu public prin firme private. Definiţia nu
preciza în ce condiţii activitatea unei persoane private poate fi considerată serviciu public.
d. dilema este lămurită în 1964, când Laubodere arată că „serviciul public este activitatea
de interes general, prestată de o persoană privată având prerogativele puterii publice sub controlul
administraţiei“. (AJDA; 1964; p. 91). Această nouă viziune presupune existenţa a trei condiţii :
Prima condiţie este „interesul general“: atunci când analizăm însă activitatea unei
persoane private este foarte greu să delimităm până unde merge interesul general şi de unde

5
începe interesul particular. Cea mai bună distincţie este aceea dintre activităţile necesare şi
activităţile profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul celor administraţi şi nu
obţinerea de profit.
A doua condiţie se referă la mijloacele puterii publice, care sunt privilegii acordate
persoanei private care serveşte interesul general şi ca atare se bucură de autoritate în raport cu
terţii (şi nu de egalitate). Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activităţi,
fie emiterea de acte cu caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe.
A treia condiţie se referă la controlul administraţiei asupra activităţii de prestări servicii
publice. Această condiţie derivă din faptul că o persoană privată poate presta un serviciu public
/D, p.47/ numai printr-o delegare dată de o persoană publică. Delegarea se poate face fie printr-un
contract, fie printr-un act administrativ unilateral explicit sau implicit. Raţiunea delegării este să
circumscrie limitele în interiorul cărora poate acţiona cel împuternicit.
e.definiţia actuală s-a conturat la sfârşitul anilor '80 ca urmare a evoluţiei democraţiei,
recunoscându-se faptul că unele servicii publice desfăşurate de persoane private nu trebuie să se
bucure neapărat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesară întrucât o serie de
servicii publice de interes social, cum ar fi cele de sănătate, cultură, învăţământ etc. se realizează
de către persoane private, dar fără prerogativele puterii publice. Ideea democratismului şi
descentralizării a impus în practică sistemul preluării gestiunii serviciilor publice din mâna
statului şi predării lor către persoane private, în condiţiile mai sus amintite. În aceste condiţii s-a
consacrat sintagma "servicii private de interes general" care nu corespunde însă pe deplin celor
trei condiţii stabilite în practica administraţiei publice, nici chiar în ţările dezvoltate. Cel puţin
sub aspectul controlului, serviciile publice actuale sunt subordonate administraţiei mai mult ca
oricând.
În concluzie, astăzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea in considerare a
trei elemente.
a) Conţinutul serviciului (elementul material): serviciul public este, în primul rând, o activitate
de interes general. De aceea, serviciul public nu mai este privit, în primul rând, ca un organism
public, ci, în special, ca o activitate care răspunde unui obiectiv de interes general. Trebuie
menţionat că orice activitate de interes general reprezintă şi un serviciu public.
b) Elementul voliţional, adică intenţia puterilor publice: nu va exista un serviciu public decât
dacă puterea publică (autoritatea naţională sau locală) şi-a manifestat intenţia de a-şi asuma o
activitate de interes general. Nu există, deci, servicii publice "prin natura lor".
Noţiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noţiune subiectivă şi evolutivă. Evoluţia are loc
în sensul lărgirii sferei de cuprindere. Astfel, odată cu dezvoltarea nevoilor în domeniul petrecerii
timpului liber, activităţi cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski într-o staţiune montană
sau organizarea de competiţii de către federaţiile sportive au căpătat eticheta de servicii publice.
Există anumite dificultăţi în identificarea intenţiei exacte a guvernanţilor, mai ales atunci când ei
încredinţează anumite activităţi de interes general unor persoane private, în mod expres ca fiind
servicii publice. Este necesară, atunci, prezenţa a trei indicii /D, p.48/ pentru a putea identifica
serviciul public:
- activitatea trebuie să răspundă unei misiuni de interes general;
- organismul privat respectiv trebuie să dispună de veritabile prerogative de putere
publică ;
- organismul privat respectiv trebuie să fie supus unui control din partea puterilor publice.
În majoritatea cazurilor, voinţa puterilor publice este uşor de identificat: persoana publică
respectivă îşi asumă în mod direct activitatea de interes general în cauză. Dacă activitatea de
interes general este asigurată de către o persoană privată, trebuie să se ţină seama în mod special

6
de controlul administraţiei (de către puterea publică). Orice serviciu public depinde, deci, în mod
direct sau indirect, de voinţa unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune,
regulile fundamentale de organizare.
c) Elementul formal : regulile aplicabile în mod normal activităţilor de servicii publice
provin din acel regim juridic căruia îi este supusă activitatea de interes general în cauză, respectiv
regimul de drept administrativ, specific situaţiilor în care serviciul public este asigurat în mod
direct de către o persoană publică. Realizarea acestei misiuni este însoţită întotdeauna de
prerogative sau de constrângeri caracteristice (proprii) dreptului public.
Dacă serviciul este asigurat de către o persoană privată, referirea la regimul de drept
administrativ are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public.
Aşa cum s-a arătat mai sus, pentru existenţa serviciului public, trebuie să existe un control
din partea puterilor publice şi o concesionare a prerogativelor puterii publice către persoana
privată.
1.4.1.Criza noţiunii de serviciu public
Cum s-a arătat mai sus, la începutul secolului XX, noţiunea de serviciu public este definită
pe baza a trei elemente; serviciul public este orice activitate de interes general (elementul
material), asumată de o persoană publică (elementul organic) şi supusă dreptului administrativ
(elementul formal).
În timp, sub presiunea diferiţilor factori, s-a produs disocierea celor trei elemente şi, în
primul rând, a elementelor organic şi material: dacă activităţile persoanelor publice sunt
prezumate ca fiind activităţi de servicii publice, se admite că pot asigura (şi) activităţi private,
cum ar fi gestiunea domeniului privat. În acest fel, de la începutul secolului XX, servicii publice
importante (distribuirea apei, căile ferate, transporturile urbane) fac obiectul unei concesionări în
favoarea unor persoane private, care asigură gestiunea acestora. Într-un anumit sens, elementul
organic subzistă, dar într-o manieră atenuată, prin controlul exercitat de către persoana publică
care concesionează, care rămâne prezentă şi acţionează prin intermediul persoanei private
interpuse (persoana privată este legată prin contractul de concesiune de persoana publică).
/D, p.49
Disocierea reală între elementele material şi organic intervine odată cu dezvoltarea
gestionării serviciilor publice de către persoane private, în afara oricărei concesionări. Acest
fenomen a fost admis odată cu apariţia primelor Case de Asigurări Sociale private şi arată că
serviciul public nu mai implică neapărat intervenţia unei persoane publice care să-şi asume
realizarea sau măcar responsabilitatea realizării serviciului public - ipostază tot mai frecventă
astăzi.
În ceea ce priveşte disocierea între elementul material şi elementul formal (regimul de
drept public), ea a apărut încă de la începutul secolului XX şi cunoaşte o continuă amplificare. Ne
referim în primul rând la ideea „gestiunii private“ în cadrul serviciilor publice, adică la
posibilitatea de a supune anumite acte dreptului privat (altfel spus, administraţia poate încheia
contracte în condiţiile dreptului privat, chiar dacă ea acţionează în interesul serviciului public).
Consacrarea serviciilor publice subordonate dreptului privat, aşa numitele servicii publice
industriale şi comerciale (servicii publice cu gestiune privată) a dat fenomenului de disociere o
amploare deosebită. Dacă o persoană publică poate exploata un serviciu public în aceleaşi
condiţii ca şi o persoană privată, o întreagă serie de servicii publice este supusă dreptului privat.
Situaţia a fost din ce în e mai evidentă şi din ce în ce mai frecventă, pe măsură ce s-a accentuat
intervenţionismul economic statal după primul război mondial (altfel spus, ca urmare a
intensificării asumării de către persoane publice a serviciilor cu obiect economic, ca de exemplu

7
activităţilor de transport). S-a ajuns chiar la situaţia că dreptul privat nu mai priveşte doar
anumite aspecte ale gestiunii, ci serviciul public considerat în ansamblul său.
/D, p.50/.
Înfiinţarea Comunităţii Europene a avut ca model piaţa şi, ca principiu, primatul pieţei.
„Logica construcţiei europene este de ordin economic, pe când filosofia serviciilor publice este
de ordin etic. Prima se referă la mijloace, a doua la scopuri“ (F. Mallol). În acest context a fost
definită categoria „serviciu universal“ ca „un serviciu de bază oferit tuturor, ansamblului
comunităţii, în condiţiile unor tarife abordabile şi cu un nivel de calitate standard“
(RaportulComisiei Europene, 1992). Un exemplu: telefonul pentru „familii modeste”, în Franţa,
la care abonamentul este foarte ieftin, dar costul apelurilor este mai mare decât la abonamentul
comun, fiind un telefon „pasiv“, la care se pot primi apeluri. Această formulă, cu servicii de bază,
a evoluat ulterior spre formula „serviciu de calitate [bună] la preţ abordabil pentru toţi“ /C., p.17/.
Abordând critic problema, se reţine că nici criteriul interes general nu mai este clar
definit.
1.5 Utilitate şi utilităţi publice
Trebuie remarcată aici posibilitatea de confuzie generată de formele identice ale
categoriilor utilitate din teoria economică, din merceologie şi din domeniul serviciilor publice.
Totalitatea funcţiilor unui produs dau valoare de întrebuinţare bunului respectiv (sau
utilitate, conform teoriei macroeconomice contemporane). În merceologie, valoarea de
întrebuinţare exprimă sinteza tuturor funcţiilor (utilă, decorativă, de personalizare, simbolică etc)
pe care le are un bun.
În ştiinţa mărfurilor, se face distincţie între funcţia utilă sau utilitatea propriuzisă
(utilitatea în sens restrâns) şi valoarea de întrebuinţare, respectiv utilitatea în sens larg, care
reprezintă sinteza proprietăţilor (caracteristicilor) dezirabile ale unui bun.
Referitor la servicii, în general, se apreciază tot mai frecvent nevoia de a considera
serviciile ca un sistem de utilităţi, în care beneficiarul cumpără sau foloseşte nu un produs, ci o
anumită utilitate, care-i oferă anumite avantaje (neconcretizate în majoritatea cazurilor într-un
bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.
În domeniul serviciilor publice, termenul utilitate semnifică un serviciu public, deseori
cele două noţiuni fiind folosite alternativ, pentru aceeaşi categorie de bun, îndeosebi în ţările cu
limbi originare din latină.
Totuşi, pentru mai multă rigoare, utilităţile definesc acea categorie de servicii care au
adesea o componentă materială evidentă şi care, prin natura lor, presupun o infrastructură
specifică. Cele mai importante utilităţi sunt: energia electrică, energia termică, gazul natural,
administrarea deşeurilor menajere / urbane, alimentarea cu apă, canalizarea, telecomunicaţiile etc.
1.6. Statul şi serviciile publice
În literatura de specialitate a câştigat tot mai mult ideea constituirii serviciilor într-un
sector distinct al economiei cunoscut sub denumirea de terţiar. Putem considera că serviciile
reprezintă o activitate cu un conţinut specializat, având ca rezultat efecte utile imateriale şi
intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.
Exprimarea unitară a tuturor serviciilor, caracterizate, după cum se ştie, prin eterogenitate
şi complexitate, şi-a găsit reflectarea în acceptarea teoriei clasificării sectoriale a ramurilor, având
drept punct de pornire stabilirea sferei de cuprindere a serviciilor.
Întemeietorul clasificării sectoriale a economiei este considerat Jean Fourastie (J.
Fourastie, Le grand espoir du XX-eme siecle, Gallimard, Paris 1963, p44). Conform teoriei lui
Fourastie, economia se împarte în trei sectoare cu comportament economic diferit : primar

8
(grupează în principal activităţile legate direct de transformarea mediul natural: agricultura,
pescuitul, activităţile forestiere şi după unele accepţiuni, industria extractivă) ; secundar
(cuprinde activităţile industriale prelucrătoare); terţiar (include tot ceea ce nu apare în sectoarele
primar şi secundar: transporturile telecomunicaţiile, comerţul, turismul, finanţele, învăţământul,
administraţia de stat, cultura, ocrotirea sănătăţii, gospodăria comunală, băncile, asigurările etc.),
fiind format, în principal, din servicii - administraţie, bănci, comerţ, asigurări etc.
Expansiunea, diversificarea şi ritmurile diferenţiate de evoluţie a serviciilor au fâcut ca, în
ultima vreme, să se utilizeze tot mai frecvent noţiunea de cuaternar pentru a desemna zona
modernă a activităţilor economice din sectorul terţiar: cercetare, învăţământ, informatică,
sănătate, cultură, educaţie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit în literatura de
specialitate ca fiind sectorul grijii faţă de om, fiind un simbol al erei post-industriale.
Factorii politici, ca expresie a suprastructurii statale, cad de acord asupra scopurilor
politicilor esenţiale şi fac compromisurile corespunzătoare între obiectivele aflate în conflict:
eficienţă /echitate /libertate individuală. Rezultatul acestor demersuri se cocretizează în metodele
de acţiune. Metodele reprezintă un set de tehnici disponibile de acţiune care concură la atingerea
scopurilor politice şi se referă, de exemplu, fie la intervenţii guvernamentale indirecte, fie la
intervenţii directe în relaţiile de piaţă prin reglementări, redistribuiri ale veniturilor, la folosirea
unor pârghii financiare, la aprovizionarea şi la producţia publică de bunuri şi servicii, la
restrângerea proprietăţii publice prin privatizare etc.
Punerea în practică a metodelor menţionate înseamnă, în ultimă instanţă, exprimarea
uneia din cele două opţiuni posibile:
♦extinderea sectorului public sau
♦extinderea sectorului privat în cadrul sistemelor economice mixte unde are loc împletirea
celor două tipuri de sectoare care îşi modifică ponderea.
În caracterizarea celor două tipuri de sectoare, prin tradiţie, teoria economică a adoptat
următoarele ipoteze globale:
a) sectorul privat (sistemul de alocare al pieţei concurenţiale) asigură eficienţa economica
maximă;
b) sectorul public (sistemul de alocare prin intermediul statului) asigură echitatea şi egalitatea
socială.
Sectorul public, în raport cu cel privat, s-a extins în fază incipientă în toate economiile
naţionale. Pentru definirea acestuia şi pentru caracterizarea gradului său de extindere unii autori
folosesc ca indicator ponderea cheltuielilor publice (bugetare) în produsul naţional brut (PNB)
- iar alţi autori, mai ales cei din ţările ex-socialiste, folosesc ca indicator reprezentativ ponderea
producţiei sectorului proprietăţii publice în PNB. Următoarele considerente relevă starea
sectorului public:
a) Abordarea financiară
În majoritatea studiilor referitoare la sectorul public predomină abordarea financiară
(fiscalitatea, cheltuielile bugetare şi rezultatele obţinuţe de sectorul public), neglijându-se rolul
sectorului public în cadrul economiei reale.
b) Varietatea conotaţiilor (înţelesurilor).
Primul şi cel mai răspândit înţeles este cel tradiţional – de administraţie publică -
circumscris ariei de activitate guvernamentală, prin care se realizează alocarea fondurilor
bugetare, prin acţiunile autorităţii publice de mobilizare şi de repartizare administrativă
a acestor fonduri la diferite niveluri guvernamentale – central şi local.
Al doilea înţeles este cel legat de interpretarea sectorului public ca autoritate, accentul

9
căzând pe legislaţie şi pe puterea guvernamentală (latura punică şi stimulativă) mai mult decât pe
buget şi alocarea resurselor.
Cea de-a treia conotaţie este legată de criteriul deciziei publice sau de politicile
publice.
Cea de-a patra conotaţie a sectorului este legată de criteriul proprietăţii de stat asupra
avuţiei (assets)
Al cincilea criteriu se dă sectorului public este cel analog sistemelor de producţie. Aici
este vorba de două categorii de probleme fundamentale: pe de o parte, de dimensiunea cererii şi
ofertei de bunuri şi servicii publice stabilită după criterii şi mecanisme specifice sectorului
bugetar, iar pe de altă parte, de mecanismele de acţionare a sectorului public asupra mijloacelor
de producţie, sistemul de responsabilitate, modul de înfăptuire a interesului individual şi public.
c) Dimensiunea şi structura sectorului
De exemplu, o organizaţie se consideră publică“ atunci când, în numele politicii, un
anumit grup politic de supraveghere are dreptul de a dispune sau are responsabilitatea asupra
rezultatelor financiare obţinute. Prin contrast, o organizaţie se consideră privată atunci când, fie
indivizii cum sunt proprietarii sau acţionarii (în cazul firmelor) fie organizaţiile (în cazul
organizaţiilor nonprofit) dispun de rezultatele financiare obţinute în virtutea/dreptului de
proprietate.
La rândul său, sectorul public se compune din două categorii mari de organizaţii de stat -
instituţii şi întreprinderi - cu surse specifice de venituri.
A) Instituţii de stat, reprezentând ministere, agenţii, birouri, organizaţii etc. care îşi
dobândesc veniturile de la bugetul de stat sau de la bugetele locale.
Acestea cuprind:
1) instituţiile de stat în sens administrativ, sistemul judiciar, educaţia, apărarea etc;
2) fondurile guvernamentale; unele dintre acestea au un statut legal independent şi sunt
administrate separat de trezorerie;
3) asigurările sociale.
B) Întreprinderi care formează aşa numitul sector public productiv. Ele cuprind
întreprinderile proprietate de stat care îşi dobândesc veniturile din vânzarea pe piaţă a producţiei
şi din subvenţiile de la bugetul de stat atunci când ele nu-şi pot procura veniturile necesare pentru
a face faţă volumului necesar de cheltuieli. Acestea cuprind la rândul lor:
1) întreprinderile de stat aflate în mod direct sub autoritatea uvernamentală.
Din această categorie fac parte aşa numitele regii autonome - căile ferate, serviciile
poştale, telecomunicaţiile etc.
2) societăţile comerciale mixte cu capital de stat şi privat reprezintă societăţi cu
personalitate juridică separate de cele precedente. Adeseori ele se află în concurenţă cu firmele
private şi, ca urmare, sistemul lor de organizare necesită o independenţă mai mare şi libertate în
management, iar acţiunile lor sunt cotate la bursă;
3) băncile şi societăţile de asigurări de stat.

Există multe dezbateri referitoare la superioritatea unui sistem sau a altuia (privat / public)
în privinţa eficienţei şi eficacităţii SP.
1.7.Modele şi evoluţii ale serviciilor publice
În ultima perioadă şi îndeosebi începând cu anii '80, modelele de organizare clasică,
inclusiv în ceea ce priveşte reţelele de servicii publice sunt puse în discuţie în condiţiile

10
internaţionalizării economiei şi pieţelor, intensificării presiunilor şi afirmării mai cu pregnanţă a
neoliberalismului care solicită o simplificare a reglementărilor şi o reducere a implicării statului.
Putem aminti ca o tendinţă relativ recentă şi luarea în considerare a constrângerilor
mediului sau cadrului natural şi a altor influenţe ce ţin de Cadrul mediului înconjurător,
economic, social etc.
Încă de la începuturile sale, organizarea reţelelor avea în vedere două elemente
considerate nedisociabile: monopolul natural şi serviciul public sau de interes general.
Noţiunea de monopol natural se bazează pe ideea că un anumit număr de factori tehnici
conducând la ideea economiei de scară, par să demonstreze că firma unică ar fi mai eficace decât
existenţa mai multor firme mărunte aflate în concurenţă.
Noţiunea de interes public apare atunci când unele activităţi au o importanţă strategică,
funcţionarea lor fiind de natură să afecteze interesul general.
Reţele publice au fost organizate în diverse forme, diferite de la ţară la ţară, dintre care
exemplificăm trei modele principale:
1. modelul american este bazat în principal pe întreprinderi private, supuse la o serie de
limitări şi la puternice constrângeri impuse de reglementări.
2. modelul german în cadrul căruia se îmbină prestaţiile unor întreprinderi municipale cu
cele ale unor firme private, de regulă foarte puţin constrânse de caracteristicile tehnice ale
serviciilor.
3. modelul francez al monopolurilor publice integrate vertical.
Indiferent de natura lor, modelele adoptate de diferite ţări urmăresc asigurarea unei
eficacităţi economice şi a politicii economice în domeniu.
În scopul creşterii eficacităţii diverselor servicii au fost repuse în discuţie modelele
tradiţionale de organizare, practica economică orientându-se pe trei direcţii principale:
1. creşterea funcţionării şi funcţionalităţii concurenţei peste tot unde acest lucru este posibil;
2. reaşezarea structurilor organizatorice verticale;
3. introducerea de noi forme de reglementare.
Atunci când statul nu reuşeşte să rezolve problemele respective ale întreprinderilor
publice (este vorba îndeosebi de cazul unor ţări cu economii slabe, aflate în imposibilitatea
asigurării resurselor în cauză) apelează la singura soluţie: finanţările sau investiţiile private.
Privatizarea nu se poate însă realiza cu mare uşurinţă, intervenind o serie de probleme, limitări şi
obstacole, fiind necesare proceduri legale şi reglementative complexe.
Astfel, modalităţile de privatizare sunt adesea dificil de pus în practică, fiind necesară
evaluarea activelor, organizarea ofertelor, negocieri (adesea mai lungi decât se poate aprecia la
prima vedere).
Unele modalităţi implică şi redactarea a numeroase contracte şi necesită existenţa unui
cadru juridic şi fiscal foarte clar, care, de cele mai multe ori, îndeosebi în ţările pornite pe calea
tranziţiei spre economia de piaţă, dar şi în alte ţări în curs de dezvoltare, nu este încă pusă la
punct.
O modalitate, premergătoare unor eventuale privatizări ulterioare, este şi realizarea unor
proiecte de investiţii şi producţie-prestaţii în comun cu anumite firme private.
Activităţile care ies, cel puţin parţial, din domeniul monopolului natural, pot începe să
funcţioneze ca pieţe contestabile (cel puţin pentru amontele sau avalul unor concentrări verticale).
Notiunea de serviciu
În ultimul deceniu, în economia ţărilor dezvoltate, serviciile au devenit principalul
element

11
dinamizator al competiţiei economice. S-a observat, de altfel, că şi produsele
sunt cumpărate pentru
serviciile pe care le oferă.
Importanţa crescândă a serviciilor în economie şi ascensiunea lor spectaculoasă
din ultimul
timp au intensificat preocupările pentru cunoaşterea acestui sector de activitate.
Serviciile au constituit obiect de studiu de “sine stătător” relativ recent, în a
doua jumătate a
acestui secol, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terţiar care constituie
un fenomen major al
zilelor noastre. Există o cerere puternică de servicii corelată cu evoluţia societăţii
în general şi cu
ridicarea nivelului de trai în special. Serviciul reprezintă un procent important în
activitatea
economică: 70% în SUA, 65% în Franţa, 56% în Germania, 57% în Japonia. În
SUA, aproximativ
75% din populaţia activă lucrează în servicii.
Institutul McKinsey arată că în SUA serviciile reprezintă 40% din economia de
piaţă şi 20%
din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% în export.
Preocupările specialiştilor de a depăşi relativa rămânere în urmă a teoriei faţă de
practică,
s-au concentrat, cum era şi firesc, asupra definirii noţiunii de serviciu, acţiune
extrem de delicată,
având în vedere eterogenitatea activităţilor de acest gen, ca şi numeroasele
accepţiuni ale expresiei
în viaţa cotidiană.
Din multitudinea de accepţiuni ale noţiunii de serviciu reţinem: slujbă, post,
muncă prestată
în folosul cuiva, subdiviziune fără personalitate juridică al unui ansamblu
economic sau administrativ,
ajutor dat cuiva într-o anumită împrejurare etc.
În sens strict economic, noţiunea de serviciu acoperă un domeniu mult mai
restrâns, delimitat
de noţiunea de utilitate (valoare de întrebuinţare).
În acest sens serviciile pot fi definite ca “activităţi utile destinate satisfacerii unei
nevoi sociale”.1
Chiar şi aşa, sfera de cuprindere rămâne destul de largă.
Văzute ca “utilităţi”, serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al muncii materializate
(automobil,
televizor etc.), sau al acţiunii unor factori naturali (izvoarele termale, razele
soarelui).
Evident serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor factori
materiali,
sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea devenii
“efective” este nevoie
de intervenţia omului. Ca atare abordarea serviciilor ca o categorie economică
presupune restrângerea

12
la acele activităţi care presupun anumite relaţii sociale de producţie.
Şi în acest cadru, oarecum mai limitat, există o paletă largă de interpretări ale
noţiunii, în
funcţie de profunzimea cercetărilor şi scopul în care au fost elaborate.
Indiferent de criteriile cu care se operează, definirea serviciilor trebuie căutată în
sfera
activităţilor care le-au generat, ceea ce presupune găsirea acelor elemente de
identificare a lor şi
respectiv de delimitare de celelalte activităţi economice.
Punctul de pornire în definirea categoriei economice de serviciu îl constituie
delimitarea
(separarea) acestuia de bunurile materiale.
Majoritatea definiţiilor întâlnite în literatura de specialitate pun accent pe faptul
că serviciile
sunt “activităţi al căror rezultat este nematerial şi nestocabil”, nu se
concretizează în produse cu
existenţă de sine stătătoare.
În tabelul 2.1. sunt prezentate unele elemente care fac diferenţa între bunuri şi
servicii.

13