Comentarios sobre la Propuesta de Reforma Energética

Gerardo Esquivel

Junio 14, 2008

El tema de la Reforma Energética propuesta por el Presidente Calderón parece estar muerto
en muchos sentidos. Hay que señalar, sin embargo, que no está en esa situación porque
alguien lo haya matado (como quizá algunos suspicaces creen), sino que, en realidad, la
propuesta ya venía agonizando desde su nacimiento. Voy a dividir mis comentarios en dos
etapas, en una haré unos breves comentarios sobre el nacimiento y el contexto de la
propuesta, lo cual no ha sido trivial ni será irrelevante para entender el desenlace de esta
historia y, posteriormente, me referiré a algunos aspectos específicos de la propuesta en sí.

El contexto de la propuesta

Hay tres elementos clave del contexto en el que se presentó la propuesta de reforma
energética que parecen haber sido determinantes clave de su, presumiblemente, trágico
destino: a) el spot negado, b) el “efecto Mouriño” y c) el auto-diagnóstico.
a) El spot negado

La historia del spot del “tesoro”, que fuera ubicado en una primera instancia por la prensa
mexicana a través de Youtube, y que fuera atribuido inmediatamente al gobierno mexicano,
quién, en una primera instancia optó por negar la paternidad del spot y luego terminó
reconociéndolo, fue la primera mala señal de esta reforma. Fue una mala señal por al menos
tres razones: primero, porque la idea misma del “tesoro” resultaba absurda, cursi y se
prestaba (como de hecho ha ocurrido) a todo tipo de comentarios jocosos, burlones y hasta de
doble sentido; segundo, porque dio una idea clara de por donde venía la propuesta del
gobierno que, al no materializarse, demostró la fragilidad y vulnerabilidad de la misma; y
tercero, porque la actitud vergonzante del gobierno frente al spot mismo alentó las sospechas
con respecto a la reforma de un sector de la población que de por sí tiende a ser recelosa de
las propuestas gubernamentales.

b) El efecto Mouriño

La idea de que alguien como Juan Camilo Mouriño era la persona apropiada para negociar y
empujar esta reforma, sólo se le pudo haber ocurrido al peor enemigo del Presidente. La
información, ya para entonces ampliamente conocida, de que su familia sostenía relaciones
de negocios con Pemex (legítimos o no, esa es otra cuestión), debió de haber alertado al
Presidente de los riesgos que corría con dicha estrategia. Este hecho, que por sí mismo
hubiera levantado sospechas de intereses ilegítimos, se vio agravada por la denuncia pública
sobre la existencia de contratos firmados por el propio Secretario de Gobernación. El
ocultamiento de estos hechos por parte del Secretario, además del claro conflicto de intereses
que esto representaba, debieron haber sido evaluados de una manera distinta por el
Presidente quien, al minimizar y soslayar las denuncias, no hizo sino alimentar las sospechas
de la existencia de fuertes intereses privados que buscarían beneficiarse con la reforma. Este
hecho, sin duda, ha contribuido a fortalecer la hipótesis de la existencia de un interés
“Privatizador” que, aunque quizá no esté planteado como tal en la propuesta del Presidente,
es percibido de esta manera por amplios segmentos de la población.
c) El auto-diagnóstico

La idea de que un auto-diagnóstico era una buena manera de preparar el ambiente para una
reforma energética tampoco resultó ser muy apropiada. Los auto-diagnósticos caen, por su
propia naturaleza, ya sea en la indulgencia o en actos de masoquismo o martirización. Por lo
regular no son objetivos y, aun cuando llegaran a serlo, difícilmente resultarían confiables
para los demás. Esas tienden a ser las características de los auto-diagnósticos y, el que
antecedió a la propuesta de reforma , no fue la excepción. El auto-diagnóstico fue claramente
complaciente con algunos sectores (¿hay que mencionarlos?) y cayó en la exageración (o se
sospecha que cayó) al señalar lo inevitable y urgente de la reforma ante una situación que se
planteó catastrófica y hasta apocalíptica. Sin duda, un reporte preparado por expertos y
analistas independientes no sólo hubiera sido más objetivo, certero e imparcial, sino que
además habría gozado de una mayor credibilidad en la población en general.

La Propuesta

Dado lo antes descrito, es claro que la propuesta enviada por el Presidente adolecía, de
entrada, de varios problemas: 1) El contexto político y de opinión pública le era poco
favorable; 2) La propuesta parecía estar muy lejana con respecto a lo que originalmente se
había considerado y/o insinuado (como lo reconoció el mismo Presidente en una entrevista
televisiva): de hecho, no se hablaba explícitamente del tema de la exploración en aguas
profundas y no se planteaban modificaciones a la Constitución; y 3) la propuesta no
mencionaba, ni con el pétalo de una nota al margen, el tema del Sindicato Petrolero (esto
último, por supuesto, para beneplácito del PRI). Así, como resultado de todos estos factores,
la propuesta del Presidente Calderón se volvió el resultado de una suma de restricciones, lo
cual, como suele suceder, se traduce en un esperpento muy alejado de la idea original y,
sobre todo, muy alejado de una política óptima.

Ahora bien, ¿qué tipo de enfoque sobre la industria hubiera sido deseable que se contemplara
en la propuesta? En mi opinión hay dos esquemas contrapuestos, cada uno con ventajas y
desventajas, que podrían tener viabilidad económica y quizá política en México:
 a) Un esquema estatista (sin que este concepto sea peyorativo): En este esquema se
contaría con una empresa monopólica estatal (vertical y horizontalmente integrada). Para
que este esquema sea viable y tenga sentido, se requiere que la se balanceen dos
objetivos: primero, que una parte importante de las rentas obtenidas se transfieran al
Estado, para que éste a su vez las distribuya a amplios sectores de la población en forma,
sobre todo, de servicios públicos y, segundo, que dispongan de recursos suficientes para
asegurar su sostenibilidad y viabilidad, tanto técnica como financiera, en el mediano y
largo plazo. Este organismo estatal, por lo tanto, debe fungir en parte como empresa y en
parte como una institución que coadyuva a la maximización del bienestar público. Lo
anterior implica, entre otras cosas, que la empresa debe contar con recursos suficientes
para poder invertir en áreas como Investigación y Desarrollo, así como en la formación de
recursos humanos administrativos y técnicos que le permitan llevar a cabo actividades de
innovación y adopción tecnológica.

b) Un esquema público/privado con competencia. En este esquema podrían

convivir empresas públicas y privadas, ya sea con áreas delimitadas para la participación
de cada una de ellas o, inclusive, con ambos tipos de empresas compitiendo unas con
otras en algunos sectores (por ejemplo, en refinación). Un elemento clave de este
esquema es que la participación privada debe estar claramente definida, enfrentar reglas
claras y debe participar en un esquema abiertamente competitivo (si no fuera así, ¿para
qué se requiere al sector privado en primer lugar?). Cada tipo de empresa podría
especializarse en diferentes aspectos y/o etapas de la industria y se requeriría la
existencia de un esquema legal y fiscal que garantice nuevamente que el Estado reciba
una parte razonable de la renta para su posterior distribución entre la población.

Uno puede estar de acuerdo con u otro esquema y ponderar en forma distinta sus ventajas y
desventajas. En mi opinión, ambos esquema podrían ser viables, siempre y cuando
estuvieran bien diseñados y los incentivos estuvieran bien alineados. Yo, por ejemplo, creo
que la segunda opción podría ser la más deseable en un escenario ideal. Sin embargo,
también considero que, dadas las condiciones políticas, económicas e institucionales
prevalecientes en el país, en estos momentos sigue siendo preferible la primera opción.
Ahora bien, el problema de la propuesta de Reforma Energética del Presidente Calderón es
que ésta no corresponde ni a uno ni a otro de estos esquemas. La propuesta plantea un
esquema híbrido, con participación privada pero no necesariamente con competencia, además
de que contiene un alto grado de incertidumbre jurídica sobre una parte importante de la
reforma. Así, al no haber propuesto abiertamente una modificación a la Constitución y al
pretender permitir la participación privada únicamente mediante reformas a las leyes
secundarias, se le han impuesto restricciones muy importantes al tipo de esquema que se
podía plantear y, por lo demás, se le impusieron costos de incertidumbre jurídica muy
elevados a todo el proceso.

Por otro lado, y como ya lo mencioné antes, la propuesta omite la más mínima referencia al
tema sindical. Sobre esto quisiera señalar lo siguiente: a nadie le cabe la menor duda de que
el Sindicato petrolero ha sido un beneficiario importante de la renta petrolera. Sin embargo, al
señalar al Sindicato no podemos dejar de tomar en consideración al menos dos factores: 1)
Que hay otro sector que también se beneficia ampliamente de la renta petrolera (legal o
ilegalmente): la alta burocracia de PEMEX. No es casual que hoy en día algunos altos ex
funcionarios de la empresa estén en problemas legales y que otros más hayan enfrentado
sanciones administrativas. Todo ello sin mencionar las cuantiosas prestaciones y privilegios
de los que de por sí goza este sector de la burocracia mexicana. 2) Que si el Sindicato se ha
podido beneficiar en forma desproporcionada de la renta petrolera, esto ha sido posible en
buena medida gracias a la complicidad de múltiples gobiernos anteriores. Por lo tanto, obviar
este tema como parte de la reforma y no plantearse siquiera la necesidad de buscar establecer
una nueva relación laboral, significa pretender soslayar uno de los retos más importantes a los
que se enfrenta el sector. De igual forma, debe reconocerse que, sin la contribución del
Sindicato, difícilmente se podrá llevar a cabo una verdadera reforma de la institución. Es
decir, el Sindicato no sólo es una parte de los problemas, sino que, para bien o para mal,
también es parte importante de la solución. Pretender dejarlo fuera de la discusión es, sin
duda, un craso error.
 A continuación haré algunos comentarios sobre dos temas específicos de la propuesta.

Intervención del Sector Privado en la Refinerías

La idea de que el Sector Privado participe en actividades de refinación no es necesariamente

mala. A mí, en lo personal, no me parece que eso atente contra la soberanía nacional o que
vulnere los sentimientos de la nación. Sin embargo, también es justo reconocer que la
participación del sector privado en México muchas veces se ha dado en condiciones que han
resultado ser desfavorables para el país. Así, la idea de que el sector privado únicamente
actúe como maquiladora no me parece algo justificado y ni siquiera deseable. Si PEMEX va a
decir en dónde se van a instalar las nuevas refinerías, qué y cuánto deben producir, qué precio
van a recibir y a qué precio deben vender, entonces, ¿para qué se quiere al sector privado?.

Es cierto que poner una refinería demanda recursos, tecnología y personal capacitado,
además de que sin duda se incurre en un cierto riesgo de operación. Sin embargo, si tomamos
en cuenta que la única forma de atraer inversión privada a este sector será mediante la
garantía de ofrecer un cierto rendimiento, entonces no es muy claro que los beneficios de
contratar a una maquiladora excedan a los costos. Se ha dicho que ese rendimiento ofrecido
puede ser el rendimiento promedio del sector a nivel mundial, sin embargo, tomando en
consideración la alta volatilidad que se ha observado en el sector, no es muy claro que la tasa
de rendimiento que tendría que garantizarse, fuese mejor que incurrir directamente en los
riesgos, operación y administración de las refinerías.

A lo anterior habría que agregar un factor que hasta ahora no se ha considerado: ¿Qué
actitud asumiría el sindicato frente a la posibilidad de que se creen nuevas plazas de trabajo
en el sector sin que pertenezcan a su organización? ¿No sería mejor invertir en una nueva
refinería pública y establecer criterios de eficiencia con el Sindicato, lo cual podría implicar
reubicación de trabajadores junto con la creación de nuevas plazas de trabajo? Esta situación
podría ser ganar-ganar y podría tener impactos de eficiencia importantes no sólo en las
nuevas refinerías, sino también en las otras instalaciones del Sistema Nacional de Refinerías.
Bonos Ciudadanos

El tema de los bonos ciudadanos (¿alguien se acuerda de esto?) era un tema que podía haber
generado una cierta simpatía entre la población y que, por lo tanto, pudo haber contribuido a
generar un cierto consenso sobre el tema. No era una mala idea y, sin embargo, al presentar a
los bonos ciudadanos como si fueran “la” solución de muchos de los problemas del sector, se
perdió credibilidad. Los bonos no pueden ser en forma simultánea todo lo siguiente (cómo
algunos lo han afirmado): a) una fuente de financiamiento barata para PEMEX, b) un
instrumento de ahorro financiero que ofrezca altos rendimientos para los tenedores, c) un
instrumento para que los ciudadanos supervisen e induzcan un mejor desempeño de la
empresa, y d) un instrumento distribuido entre amplios sectores de la población y cuya
concentración no va a ser posible. Es obvio que un instrumento único no puede cumplir con
todos estos objetivos en forma simultánea, o satisface uno u otro, pero no puede cumplir con
todos. Así, una idea que no necesariamente era mala, ha perdido todo su atractivo frente a una
ciudadanía harta y desconfiada de la oferta de instrumentos financieros gubernamentales que
prometen demasiado.

Síntesis

En síntesis, me parece que la Reforma Energética propuesta por el Presidente Calderón se ha

enfrentado a múltiples problemas desde su concepción y formulación. Creo que actualmente
la reforma adolece de importantes problemas de diseño y no sólo de serios problemas de
credibilidad. El Presidente Calderón, al optar por una Reforma a medias, terminó
condenándola no sólo al fracaso en el Congreso, sino también a una rotunda derrota política
y mediática. No sólo no presentó lo que quería, sino que incluso lo que no quería terminaría
siendo rechazado en el Congreso o en la opinión pública.

Así, lo que pudo haber sido la Reforma más importante de su administración, se volvió una
mini-Reforma en su presentación y, podría terminar volviéndose una microreforma en su
aprobación si, como todo parece indicar que ocurrirá, no es aprobada ni la participación del
Sector Privado en la refinación ni los contratos de desempeño. Sin esos factores, la propuesta
del Presidente Calderón se verá reducida a su más mínima expresión.
Mientras tanto, los problemas del sector seguirán ahí, manifestándose y recrudeciéndose. La
baja en la producción petrolera, la escasez de reservas petroleras probadas y la incapacidad
de procesar nuestra propia gasolina seguirán siendo un reto muy importante. Lo que sí ha
quedado claro como resultado (no de la reforma, sino del debate al que ésta ha dado lugar), es
que es muy importante hacer algo con el sector si queremos que éste siga contribuyendo al
desarrollo del país. En ausencia de una reforma como la planteada originalmente, lo peor que
puede hacer la administración actual sería cruzarse de brazos y desentenderse del problema.
Es obvio que se requieren acciones e inversiones inmediatas. Con el precio del petróleo por
los cielos, la excusa de la falta de recursos es hoy menos creíble que nunca. Si no hay
inversiones privadas en refinerías, el gobierno no puede abstraerse de sus responsabilidades y
debe invertir en la construcción de nuevas refinerías y en la reconfiguración de otras.
También debe invertir en el desarrollo de tecnología y en la formación de recursos humanos.
Debe revisarse con sumo cuidado todo el sistema de precios que, en mi opinión, ha
contribuido notablemente a las distorsiones que hoy observamos en el sector. Todo esto debe
hacerse a pesar de que no sea lo que la administración actual considere como una política
óptima. Es eso o, entonces sí, preparémonos para vivir en un futuro cercano sin los recursos
petroleros.