COMPETENŢA SOLUŢIONĂRII LITIGIILOR DE MUNCĂ ÎN CAZUL

FUNCŢIONARILOR PUBLICI

Prof.univ.dr. ALEXANDRU ŢICLEA

1. Preliminarii
Legea nr. 188/19991 este lacunară în ceea ce priveşte reglementarea competenţei soluţionării
litigiilor de muncă dintre funcţionarii publici şi instituţiile sau autorităţile publice cu care ei se află
în raporturi de serviciu.
Din acest motiv, în literatura juridică s-au exprimat opinii divergente, iar jurisprudenţa este
oscilantă.
În considerarea importanţei deosebite a problemei supuse discuţiei, în cele ce urmează vom
prezenta punctele de vedere exprimate făcând, totodată, propuneri de îmbunătăţire a legislaţiei.

2. Conflicte de muncă şi litigii de muncă

Apreciem că în demersul nostru, trebuie clarificată, mai întâi, terminologia „conflicte de
muncă” – „litigii de muncă”.
Un prestigios autor2 foloseşte noţiunea „conflicte de drepturi” pentru a desemna acele
conflicte care apar între funcţionarii publici şi autoritatea (instituţia) publică unde îşi
desfăşoară activitatea.
Asemănător, este utilizată noţiunea de conflicte de muncă privind modificarea raportului
de serviciu al unui funcţionar public.3
Într-o altă opinie, se manifestă serioase rezerve faţă de folosirea sintagmei „conflicte de
muncă” pentru desemnarea cauzelor litigioase dintre funcţionarii publici şi autorităţile şi instituţiile
publice, din moment ce art. 92 din Legea nr. 188/1999 le denumeşte „litigii de muncă”.4
Aşadar, pe când unii autori utilizează, în cazul funcţionarilor, terminologia „conflicte de
muncă” („de drepturi”), alţii o consideră adecvată pe cea de „litigii de muncă”.
Spre deosebire de Codul muncii anterior (din 1972), Codul muncii actual (din 2003), ca şi
Legea nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă5, consacră sintagma „conflicte de
muncă” (de interese şi de drepturi, după caz).
Conform art. 3 din Legea nr. 168/1999, „conflictele dintre salariaţi şi unităţile la care sunt
încadraţi, cu privire la interesele cu caracter profesional, social sau economic ori la drepturile
rezultate din desfăşurarea raporturilor de muncă, sunt conflicte de muncă”.
Asemănător, potrivit art. 248 din Codul muncii, „conflictul de muncă reprezintă orice
dezacord intervenit între partenerii sociali, în raporturile de muncă” (alin. 1).
Conflictele de interese sunt neînţelegerile legate de negocierea contractelor colective de
muncă (alin. 2), iar conflictele de drepturi au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea
unor obligaţii ale salariaţilor (alin. 3).
Prin urmare, conflictele de muncă sunt reglementate de legiuitor ca derivând din contractele
de muncă (individuale şi colective), ele privindu-i pe salariaţi, nu şi pe funcţionarii publici. În cazul
acestora din urmă terminologia legală este cea de „litigii de muncă” (art. 92 din Legea nr.
188/1999).
Desigur că atât „conflictul de muncă”, dar şi „litigiul de muncă” sunt neînţelegeri între părţi,
1
Privind Statutul funcţionarilor publici (republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 22
martie 2004, modificată ulterior).
2
Şerban Beligrădeanu, Consideraţii teoretice şi practice în legătură cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, în „Dreptul” nr. 2/2000, p. 17.
3
Pavel Perju, Probleme de drept civil şi drept procesual civil din practica secţiei civile a Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie, în ”Dreptul” nr. 2/2005, p. 199-200.
4
Aurelia Cotuţiu, Competenţa de soluţionare a litigiilor privind funcţionarii publici, în „Curierul judiciar” nr.
6/2005, p. 114 nota 5 şi p. 113, nota 3.
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 2 noiembrie 1999, modificată ulterior.
derivând din raporturile de muncă (de serviciu).6 Orice conflict de muncă este litigiu de muncă, dar,
prin prisma prevederilor legale citate, nu orice litigiu de muncă este şi conflict de muncă, ci numai
acela care derivă dintr-un contract de muncă. Litigiul de muncă apare ca fiind genul, iar conflictul
de muncă specia.

3. Teoria potrivit căreia soluţionarea litigiilor în cazul funcţionarilor publici este în

competenţa atât a instanţelor de contencios administrativ, cât şi a celor investite cu
soluţionarea conflictelor de muncă (de drepturi)
Potrivit unei opinii7, în cazul contestării (de către funcţionarul public) a sancţiunii disciplinare
aplicate, a eliberării sau destituirii din funcţie, precum şi în situaţia contestării ordinului (deciziei)
de imputare competenţa judecării unor atare pricini revine instanţelor de contencios
administrativ, iar nu instanţelor judecătoreşti care, potrivit Legii
nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă, judecă litigiile referitoare la conflictele de
drepturi dintre salariaţi şi angajaţii lor.
Întrucât Legea nr. 188/1999 nu a înscris o normă generală, în sensul că orice litigiu dintre
funcţionarii publici şi autorităţile publice sunt de competenţa instanţelor de contencios
administrativ, ci astfel de reglementări apar numai în anumite texte şi „având în vedere norma de
principiu din art. 103 al Statutului (completarea lui „cu prevederile legislaţiei muncii”), precum şi
regula potrivit căreia excepţiile sunt de strictă interpretare, rezultă ... că, cu referire la orice alte
litigii ce constituie conflicte ale dreptului (în înţelesul art. 67 lit. a şi art. 68 lit. a din Legea nr.
168/1999), cum sunt, de exemplu, pretenţiile de despăgubiri ale funcţionarului public, bazate pe art.
40 din Statut, neplata unor drepturi salariale legal datorate sau neacordarea unor alte drepturi
legal cuvenite (inclusiv de asigurări sociale), conferite de drepturi generate de neasigurarea
condiţiilor de muncă, neluarea măsurilor de protecţie a muncii etc. sunt de competenţa instanţelor
care soluţionează conflicte de drepturi dintre salariat şi angajator (conform Legii nr. 168/1999), iar
nu instanţele de contencios administrativ.
Cu alte cuvinte, instanţele de contencios administrativ sunt competente să judece numai
contestaţiile funcţionarilor publici privitoare la actele unilaterale emise de autoritatea (instituţia)
publică cu care se află într-un raport de serviciu.
Dimpotrivă, cu referire la orice alte conflicte de drepturi (care nu derivă din actele
unilaterale amintite) izvorâte din raportul de serviciu, sunt de competenţa instanţelor judecătoreşti
care, conform Legii nr. 168/1999, coroborată cu art. 1 din pct. 1 din Codul de procedură civilă şi cu
Legea ... pentru organizarea judecătorească, soluţionează conflictele de drepturi dintre salariaţi şi
angajatori.”
În acelaşi sens, se subliniază că8 unele litigii nu sunt de competenţa instanţelor de
contencios administrativ, ci a celor care soluţionează conflictele de muncă dintre salariaţi şi
angajatori (art. 284 din Codul muncii).
Justificarea este următoarea: „competenţa materială funcţională (pe atribuţii) determinată
obiectiv după natura litigiului ori după varii criterii subsidiare, este întotdeauna absolută. Nu mai
puţin, atunci când este reglementată prin norme speciale, în virtutea lui est strictissimae
interpretationis, nu este susceptibilă de extrapolare.
Cât priveşte conflictele de muncă, art. 284 alin. 1 din Codul muncii trimite la competenţa
materială stabilită de Codul de procedură civilă. Aceasta înseamnă că sunt aplicabile dispoziţiile art.
2 pct. 1 lit. b1 Cod procedură civilă, potrivit cărora tribunalele judecă în primă instanţă conflictele
de muncă, cu excepţia celor date prin lege în competenţa altor instanţe.

6
A se vedea: Sanda Ghimpu, Gheorghe Mohanu, Litigiul de muncă, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică,
Bucureşti, 1975, p. 9; Constanţa Călinoiu, Jurisdicţia muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 112-113.
7
Şerban Beligrădeanu, op. cit., p. 16-18.
A se vedea şi Şerban Beligrădeanu, Competenţa materială de soluţionare de către instanţele judecătoreşti a
cauzelor derivate din raportul juridic de muncă al personalului aflat sub incidenţa Statului personalului silvic, în
„Dreptul” nr. 2/2005, p. 77.
8
Pavel Perju, op. cit., p. 199-201.
 Este adevărat că, în cazul funcţionarilor publici, prin excepţie, Legea nr. 188/1999 prevede
competenţa funcţională a instanţei de contencios administrativ. Această competenţă nu îi este însă
atribuită în plenitudine de jurisdicţie, printr-o normă generală, ci, limitativ, prin norme speciale,
pentru conflicte de muncă având ca obiect contestarea sancţiunii disciplinare (art. 68), a ordinului
sau dispoziţiei de imputare ori a actului administrativ prin care s-a dispus încetarea raporturilor
de serviciu (art. 89 alin. 1). Ca urmare, în virtutea caracterului absolut al normelor de competenţă
funcţională şi principiului exceptio est strictissimae interpretationis, rezultă că orice alte litigii ce
constituie conflicte de muncă (în înţelesul art. 281 alin. 1 din Codul muncii) sunt de competenţa
instanţelor prevăzute de art. 284 alin. 1 din Codul muncii, iar nu a instanţelor de contencios
administrativ.”
Soluţia de mai sus a înregistrat şi o confirmare practică într-un litigiu având ca obiect
contestarea modificării raportului de serviciu al unei persoane din autoritatea vamală considerat
funcţionar public. S-a reţinut că întrucât Statutul personalului vamal (adoptat prin Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 10/2004)9 nu derogă normelor de jurisdicţie enunţate, un astfel de litigiu
excede categoriilor de conflicte de muncă date în competenţa instanţei de contencios administrativ.
De aceea, în prima instanţă, competenţa de soluţionare a acestui litigiu revine, potrivit art. 2 pct. 1
lit. b1 C. proc. civ., tribunalului competent teritorial conform art. 284 alin. 2 din Codul muncii.10
În sensul celor ce preced, s-a subliniat că11 jurisdicţia contenciosului administrativ se aplică
ori de câte ori sunt întrunite condiţiile generale prevăzute de legea-cadru sau ori de câte ori într-o
reglementare întâlnim aplicabile prevederile Legii contenciosului administrativ, neexistând o altă
jurisdicţie la care să se facă trimitere ori neexistând un fine de neprimire a cererii de chemare în
judecată de contencios.
„Cel puţin atât timp cât un litigiu purtat de un funcţionar public cu propria-i instituţie pune
în discuţie o voinţă unilaterală (expresă sau tacită) producătoare de efecte vătămătoare pentru
dreptul său legal consacrat, litigiul aparţine în mod evident contenciosului. Dacă însă aspectul pus
în discuţie nu mai depinde de această voinţă, ci decurge direct din lege... atunci se aplică o altă
jurisdicţie, chiar de dreptul muncii, atâta vreme cât nu se face trimitere sau nu se subînţelege, prin
îndeplinirea condiţiilor, că este aplicabilă cea de contencios administrativ”.

4. Teoria potrivit căreia soluţionarea litigiilor de muncă în cazul funcţionarilor publici

este în competenţa instanţelor de contencios administrativ
Conform unei alte teorii12, enumerarea din Legea nr. 188/1999 nu are caracter exhaustiv,
prevalând natura juridică a raportului de funcţie publică. Ca urmare, „orice conflict (litigiu) între un
funcţionar şi autoritatea sau instituţia publică trebuie să se soluţioneze de către instanţele de
contencios administrativ”.
În justificarea opiniei potrivit căreia toate litigiile privind funcţionarii publici şi autoritatea
administrativă sau instituţia publică la care funcţionează se soluţionează de secţiile de contencios
administrativ ale tribunalelor, respectiv ale curţilor de apel, este făcut mai întâi13 „inventarul”
reglementărilor care prevăd expres competenţa de soluţionare a unor categorii de litigii în cuprinsul
Legii 188/1999:
– art. 20 alin. 3: Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă
şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu privire la, pe de o parte, actele
prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi
funcţionarii publici, constatate prin activitatea proprie de control şi, pe de altă parte, în cazul
refuzului autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcţiei

9
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 23 martie 2004.
10
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. civ., dec. nr. 5149/2004 în „Dreptul” nr. 11/2004,
p. 298-300.
11
Ioan Santai, Implicaţii ale incidenţei Legii contenciosului administrativ asupra Statutului funcţionarului
public, în „Dreptul” nr. 5/2001, p. 102-109.
12
Ion Traian Ştefănescu, Tratat de dreptul muncii, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 348.
13
Aurelia Cotuţiu, op. cit., p. 113 şi următ.
publice şi al funcţionarilor publici;
– art. 68: funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de
contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei
de sancţionare;
– art. 71 alin. 2 reglementează posibilitatea funcţionarului public de a se adresa cu plângere
la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este
numit, în cazul în care a fost sancţionat printr-un proces verbal de constatare a unei contravenţii;
– art. 73 alin. 2: împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public se poate
adresa instanţei de contencios administrativ;
– art. 87 alin. 7 statuează competenţa instanţei de contencios administrativ în soluţionarea
litigiilor privind refuzul conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice de a numi în funcţie
funcţionarii publici redistribuiţi de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
– art. 89 alin. 1: în cazul încetării raporturilor de serviciu din motive pe care funcţionarul
public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta se poate adresa instanţei de contencios
administrativ pentru anularea actului administrativ şi plata de către autoritatea sau instituţia publică
emitentă a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate precum şi pentru
reintegrarea în funcţia publică deţinută.
Dar, acelaşi act normativ nu prevede instanţa competentă şi modul cum pot fi contestate
următoarele categorii de acte:
– numirea în funcţia publică (art. 54 alin. 3 şi 4);
– modificarea raportului de serviciu (art. 75);
– suspendarea acestui raport (art. 81);
– constatarea încetării de drept a raportului menţionat (art. 84 alin. 3);
– eliberarea din funcţia publică (art. 53 lit. b şi art. 84 alin. 4);
– redistribuirea funcţionarilor publici (art. 87 alin. 5) etc.
Din motivele arătate se susţine în aceeaşi opinie că „în toate litigiile dintre funcţionarii
publici şi autorităţile sau instituţiile publice la care funcţionează sunt competente să se pronunţe
numai instanţele de contencios administrativ14.
Un prim argument îl constituie însuşi art. 93 din Statut, care prevede că dispoziţiile sale „se
completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile,
administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei
publice”. Acest text ne oferă cel puţin două motive în fundamentarea poziţiei noastre. În primul
rând, trimiterea se face la legislaţia muncii de drept comun civilă, administrativă sau penală, de drept
material, netrimiţându-se la legislaţia procesuală civilă sau penală, iar în al doilea rând,
aplicabilitatea normelor de drept material din cele patru domenii de drept menţionate expres este
condiţionată de a nu contraveni reglementării speciale a funcţiei publice.”
Un alt puternic „argument în susţinerea competenţei exclusive a instanţelor de contencios
administrativ îl constituie şi dispoziţiile art. 20 alin. 3 din Statut care, fără a distinge între categoriile
actelor de autoritate privindu-i pe funcţionarii publici, dă acestor instanţe competenţa de judecată a
tuturor litigiilor ori de câte ori sunt iniţiate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care în
activitatea directă de control constată încălcări ale legislaţiei referitoare la funcţia publică şi
funcţionarii publici, sau refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în
acelaşi domeniu15. Faţă de această normă de competenţă a instanţei de contencios administrativ,
cum s-ar putea justifica logic-juridic aserţiunea că atunci când instanţa este sesizată de către
funcţionarul public, victimă a încălcării sau refuzului aplicării de către autoritatea sau instituţia
publică a prevederilor legale referitoare la funcţia publică şi funcţionarul public, cu un raport juridic
14
În acest sens, a se vedea, şi Curtea Supremă de Justiţie, s. civ., dec. nr. 2391/2002, în „Pandectele Române”
nr. 3/2001, p. 37-38.
15
Reglementarea este reluată în art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ
(publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004), intrată în vigoare la 6 ianuarie
2005 care prevede: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ
actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei
legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată”.
litigios similar, competenţa ar reveni acestei instanţe, respectiv secţiei civile a tribunalelor?”
Se mai susţine în acelaşi sens că16, în rezolvarea problemei trebuie făcută distincţie între
situaţia anterioară revizuirii Constituţiei şi cea ulterioară acestui moment.
„Este adevărat că Legea nr. 188/1999 (în forma republicată), trimite expres la instanţa de
contencios administrativ numai în cazuri limitate: când funcţionarul public contestă actul
administrativ prin care s-a constatat ori s-a dispus încetarea raportului de serviciu, apreciind ca
nelegale sau netemeinice motivele care au stat la baza luării măsurii – art. 89 alin. 1 din lege; când
contestă sancţiunea disciplinară aplicată – art. 68 al legii – ori când atacă ordinul sau dispoziţia de
imputare, acte prin care se stabileşte în sarcina funcţionarului public obligaţia de a repara paguba
cauzată, cu vinovăţie, patrimoniului autorităţii (instituţiei publice) ori cea cauzată prin nerestituirea
în termenul legal – a sumelor care i s-au acordat necuvenit – art. 73 alin. 2 al legii.
Numai că, spre deosebire de vechea reglementare cuprinsă în art. 103 din Legea nr.
188/1999 (anterior republicată), care făcea trimitere doar la legislaţia muncii ca şi completare, a
statutului funcţionarului public, actualul art. 93 (din textul republicat) trimite nu numai la
prevederile legislaţiei muncii, ci şi la reglementările de drept comun civile, administrative sau
penale, cu o singura condiţie, aceea că acestea să nu contravină legislaţiei specifice funcţiei publice.
În urma revizuirii constituţionale, art. 126 alin. 6 din Constituţia României stabileşte că
unica formă de control judiciar a actelor administrative este contenciosul administrativ, de
competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ. Prin urmare, aşa cum
s-a subliniat în literatura juridică17 nici o altă cale judiciară nu mai este permisă pentru controlul
judecătoresc al legalităţii actelor administrative, fiind interzisă competenţa altor instanţe decât
instanţele de contencios administrativ.”
Aşadar, alături şi de alţi autori18, în lumina, noilor dispoziţii constituţionale, se apreciază „că
actul administrativ prin care se stabileşte categoria, clasa, gradul profesional al funcţionarului
public, dar şi alte acte administrative emise de conducătorul autorităţii (instituţiei publice) privitoare
la funcţionarul public, pentru pare Legea nr. 188/1999, republicată, nu prevede expres instanţa
competentă să judece contestaţia celui nemulţumit; pot fi atacate la instanţa de contencios
administrativ, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/200419.
Soluţia atacării actului administrativ de încadrare/reîncadrare în clasa, categoria, gradul
profesional la instanţa de contencios administrativ se justifică şi prin prisma dispoziţiilor art. 20
alin.3 din Legea nr. 188/1999. Acest text prevede dreptul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici de a se adresa instanţei de contencios administrativ în cazul în care constată, în urma
activităţii proprii de control, încălcări ale legislaţiei privitoare la funcţia publică şi funcţionarii
publici de către instituţiile sau autorităţile publice, în cadrul acestor acte putându-se include şi
actul administrativ al conducătorului instituţiei publice de încadrare/reîncadrare într-o anumită
categorie, clasă, grad profesional. Pentru identitate de raţiune, competenţa de soluţionare a
contestaţiei împotriva, unui act administrativ de încadrare/reîncadrare într-o categorie, clasă, grad
profesional trebuie să revină aceleiaşi instanţe şi în cazul în care titularul contestaţiei este chiar
funcţionarul public lezat în drepturile sale...”.

16
Gabriela Cristina Frenţiu, Competenţa de soluţionare a unei contestaţii formulate de funcţionarul public
nemulţumit de dispoziţia conducătorului unităţii privitoare la încadrarea sa într-o anumită categorie, clasă, grad
profesional, în „Dreptul” nr. 1/2006, p. 90-93.
17
Claudiu Liviu Popescu, Contenciosul administrativ potrivit dispoziţiilor constituţionale revizuite, în
„Dreptul” nr. 3/2004, p. 15-16.
18
A se vedea Ion Traian Ştefănescu, op. cit., p. 348; Aurelia Cotuţiu, op. cit., p. 115-116.
19
Este vorba de actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă suspendarea raportului de
serviciu – art. 83 alin. 3 din Legea nr. 188/1999; actul administrativ prin care se constată existenţa vreunei cauze de
încetare de drept a raportului de serviciu – art. 84 alin. 3 raportat la art. 84 alin. 2; actul administrativ de eliberare din
funcţia publică pentru motive neimputabile funcţionarului public – art. 84 alin. 4; actul administrativ de destituire din
funcţia publică, pentru alte motive imputabile funcţionarului public decât ca sancţiune disciplinară –
art. 84 alin. 5 lit. b; actul administrativ de modificare a raportului de serviciu prin delegare, detaşare, transfer, mutarea în
cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice; exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de
conducere – art. 76-80 (Gabriela Cristina Frenţiu, op. cit. p. 91).
 5. Soluţii ale instanţei supreme
Poziţia Curţii Supreme de Justiţie, respectiv a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu este
unitară.
Ca regulă, s-a decis20 că toate litigiile în care una dintre părţi are calitatea de funcţionar
public sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Indiferent de natura dreptului pe
care îl stabilesc, actele unilaterale emise de o autoritate (instituţie publică) îşi păstrează caracterul
de acte administrative de autoritate, supuse unui regim juridic specific dreptului public, astfel încât
ele cad sub incidenţa dispoziţiilor cuprinse în legea contenciosului administrativ şi nu a Codului
muncii.
În acelaşi sens, rezultă că sunt litigii de competenţa instanţelor de contencios administrativ
cele privind:
– concursul pentru ocuparea unui post de funcţionar public21, inclusiv de conducere22;
– neacordarea tichetelor de masă funcţionarilor publici23;
– evaluarea performanţelor profesionale individuale24.
Oarecum izolat, Secţia civilă şi de proprietate intelectuală a Înaltei Curţi de Casaţie şi
25
Justiţie a statuat în sensul că, în cazul funcţionarilor publici, competenţa instanţei de contencios
administrativ este atribuită limitativ, numai în situaţiile prevăzute de art. 68, art. 73 alin. 2 sau art.
89 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, orice alte litigii constituind conflicte de muncă, în înţelesul art.
281 din Codul muncii, fiind de competenţa instanţelor de jurisdicţie a muncii, vizate de art. 281 din
Codul muncii, Legea nr. 168/1999 privind conflictele de muncă şi art. 2 din Codul de procedură
civilă.

6. Concluzii şi propuneri de lege ferenda

În ceea ce ne priveşte, împărtăşim opinia potrivit căreia toate litigiile dintre funcţionarii
publici şi autorităţile sau instituţiile publice din care sunt încadraţi, în temeiul dispoziţiilor legale în
vigoare, trebuie soluţionate de aceleaşi instanţe de contencios administrativ.
În afară de argumentele aduse de susţinătorii acestei opinii, prezentate în cele ce preced, îl
mai adăugam pe cel referitor la regimul unitar care trebuie să guverneze materia în discuţie. Nu
există nici o raţiune ca unele litigii să fie soluţionate de instanţele de contencios administrativ, iar
altele de instanţele competente să judece conflictele de muncă, evident că sesizarea instanţei de
contencios administrativ şi în cazul modificării raportului de serviciu sau în alt caz referitor la care
Legea nr. 188/1999 omite să indice instanţa competentă, nu este condiţionată de efectuarea
procedurii prealabile reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/200426, aşa cum eronat a dispus într-o
20
Curtea Supremă de Justiţie, Secţia cont. adm., dec. nr. 890/2004 pronunţată la 14 martie 2004 (nepublicată);
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, dec. nr. 1683/2004, în Jurisprudenţa
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Contencios administrativ şi fiscal 2004, de Emanuel Albu, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2005, p. 234-235.
21
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. de cont. adm şi fiscal, dec. nr. 1140/2005, în „Dreptul” nr. 10/20005,
p.225.
22
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. de cont. adm şi fiscal, dec. nr. 8462/2005, în „Buletinul Casaţiei” nr.
2/2005, p. 17-18.
23
Curtea Supremă de Justiţie, s. de cont. adm, dec. 2277/2003, în „Dreptul” nr.11/2004, p.294.
24
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. de cont. adm şi fiscal, dec. nr.3166/2005, în „Buletinul Casaţiei” nr.
4/2005, p. 3.
25
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. civ. şi de proprietate intelectuală, dec. nr. 5149/2004, publicată în „Dreptul”
nr. 11/2004, p. 298-300.
26
A contenciosului administrativ (publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 154 din 7 decembrie 2004).
Art. 7 din această lege prevede: Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente,
persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral,
trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot
sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.
Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-
jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.
speţă Curtea de Apel Bucureşti27. Fiind vorba de un litigiu de muncă, procedura prealabilă este
exclusă; se aplică dispoziţiile art. 89 din Legea nr. 188/1999 şi cele ale art. 283 din Codul muncii
care nu prevăd o asemenea procedură.
Propunem de lege ferenda, ca toate litigiile de muncă în cazul funcţionarilor publici să fie
soluţionate de instanţele specializate să judece conflictele de muncă.
Mai multe argumente pledează pentru o atare competenţă.
Un prim argument: raportul de serviciu al funcţionarului public constituie o formă tipică
a raportului juridic de muncă, raport care, deşi este distinct de contractul individual de muncă, nu
diferă esenţial de acesta.28
Într-adevăr:
– atât raportul juridic născut prin încheierea contractului individual de muncă, cât şi raportul de
serviciu au o natură contractuală, având la bază un acord de voinţă al părţilor;
– prestarea muncii şi salariul constituie obiect, respectiv cauză, atât în cazul contractului
individual de muncă, cât şi în cazul raportului de serviciu, conform art. 29 din Legea nr. 188/1999;
pentru activitatea desfăşurată funcţionarul public având dreptul la salariu;
– încadrarea în baza contractului individual de muncă, ca şi numirea în funcţia publică
presupune o relaţie de subordonare a persoanei fizice (salariat, respectiv funcţionar public) faţă de
angajator, respectiv faţă de autoritatea (instituţia) publică;
– funcţionarii publici, ca şi salariaţii, îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui program cu o
durată normală a timpului de 8 ore pe zi şi 40 de ore pe săptămână (art. 32 alin. 1), au salariu (art.
29), concediu de odihnă (art. 34), răspund disciplinar (art. 65-71) pot fi delegaţi, detaşaţi şi
transferaţi (art. 75-80 din legea nr. 188/1999);
– dreptul funcţionarului public de a fi despăgubit de autoritatea (instituţia publică) în situaţia în
care acesta a suferit din culpa acesteia un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de
serviciu (art. 41 din Legea nr. 188/1999) este identic reglementat şi de art. 269 alin. 1 din Codul muncii
(ce consacră răspunderea patrimonială a salariaţilor);
– unele cauze de încetare a raportului de serviciu (art. 84-86 din Legea nr. 188/1999) diferă doar
sub aspect terminologic de cauzele de încetare a contractului individual de muncă prevăzute de art. 55,
art. 58, art. 61, art. 65 din Codul muncii;
– la fel ca şi salariaţii, funcţionarii publici beneficiază de concedii medicale, de pensii şi alte
drepturi de asigurări sociale, de asistenţă medicală, proteze şi medicamente „în condiţiile legii” (art.
34, art. 37-38 din Statut);
– în plus, ceea ce îi apropie şi mai mult de statutul salariaţilor, funcţionarii publici au dreptul
să se asocieze în sindicate (art. 27), să exercite dreptul la grevă (art. 28) şi pe cel de a demisiona (art.
Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat
cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).
Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2
alin. (1) lit. g).
În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe,
precum şi în cazul prevăzut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabilă.
Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii
în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.
Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi
peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este
termen de prescripţie.
27
Curtea de Apel Bucureşti s .a VII de contencios administrativ şi fiscal, sent. civ.
nr. 1176/2005 (nepublicată).
28
Şerban Beligădeanu, Consideraţii – teoretice şi practice..., p. 7-12. În acelaşi sens, a se vedea: Sanda
Ghimpu, Alexandru Ţiclea, Dreptul muncii, Ediţia a II-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 20-24; Alexandru
Ţiclea, Tratat de dreptul muncii, Editura Rosetti, Bucureşti, 2006, p. 12-14; Gabriela Cristina Frenţiu, op. cit., p.
85-87.
84 alin. 1 lit. e) etc. Ei pot încheia acorduri colective (art. 61), asemănătoare contractelor colective de
muncă etc.29
Un al doilea argument: funcţionarul public nu este un terţ, un beneficiar al serviciului
public, ci este integrat acestuia.
Investit în funcţia publică, el exercită atribuţiile de putere statală în numele autorităţii
(instituţiei) din care face parte, realizând competenţa atribuită acesteia.30
Drept urmare, autoritatea (instituţia) în serviciul căreia se află şi îi este subordonat, se
comportă faţă de el ca un veritabil angajator. Actele sale sunt unilaterale, asemenea, ca regulă, a
actelor oricărui angajator faţă de salariaţii săi, dar prin ele nu se exercită puterea publică, ci
prerogativele de parte a raportului de muncă cu privire la cei aflaţi în serviciul său.
Un al treilea argument: credem că nu se justifică diferenţierea existentă între funcţionarii
publici şi salariaţi în ceea ce priveşte compunerea completului de judecată la soluţionarea în fond a
litigiilor şi conflictelor de muncă.
Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară31, cauzele
date în primă instanţă judecătoriei, tribunalului şi curţii de apel se judecă în complet format dintr-
un singur judecător, cu excepţia cauzelor privind conflictele de muncă şi de asigurări sociale (art.
54 alin. 1), în situaţia cărora completul se constituie din 2 judecători şi 2 asistenţi judiciari (art. 55
alin. 1).
Litigiile în cazul funcţionarilor publici, nefiind conflicte de muncă sau de asigurări sociale,
se judecă la fond de un complet format dintr-un singur judecător, la tribunal sau la curtea de apel,
după caz, în condiţiile prevăzute de Codul de procedură civilă (art. 2 pct. 1 lit. d; art. 3 pct. 1).
Se face astfel o diferenţiere nejustificată între funcţionarii publici şi salariaţi. Nu se poate
considera în nici un fel că situaţia primilor este mai simplă decât a secunzilor şi nici că una este mai
importantă decât alta.
În plus, am mai subliniat, funcţionarii publici sunt supuşi acordurilor (contractelor)
colective, se pot sindicaliza, declanşa şi participa la greve. Aşa fiind, se impune ca principiul
tripartismului să fie aplicabil şi în ceea ce priveşte soluţionarea litigiilor de muncă.
Acceptând existenţa acestor litigii în cazul funcţionarilor publici, propunem modificarea
dispoziţiilor citate din Legea nr. 304/2004 astfel:
Art. 54-(1). „Cauzele date, potrivit legii, în competenţa de primă instanţă a judecătoriei,
tribunalului şi curţii de apel se judecă în complet format dintr-un judecător, cu excepţia cauzelor
privind litigiile şi conflictele de muncă, precum şi a celor de asigurări sociale”;
Art. 55–(1). „Completul pentru soluţionarea în primă instanţă a cauzelor privind litigiile şi
conflictele de muncă , precum şi a celor de asigurări sociale se constituie din 2 judecători şi 2
asistenţi judiciari”.
Ca urmare, se impune, corespunzător, modificarea şi a Codului de procedură civilă (art. 2
pct. 1 lit. c şi art. 3), precum şi a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.

29
În literatura juridică de drept administrativ se vorbeşte de contractele colective de muncă şi în cazul funcţionarilor
publici, la fel ca în cazul salariaţilor. A se vedea în acest sens, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia 4,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 625-627.
30
A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., p. 584.
31
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005, modificată ulterior.