Vigencia de la Figura del Gobernador Civil Provincial Dentro del Esquema del Estado Unitario Dominicano

La denominacin de Gobernador Civil Provincial da la idea de ser el que gobierna. Da entender que es la autoridad pblica que reproduce las competencias administrativa, poltica y funcional del Presidente de la Repblica, pero dentro de un territorial limitado, que es la provincia. Es ms, da a entender que dentro de la provincia tienen autoridades legislativas (senadores y diputados) y ejecutivas (gobernadores), elegidos por el voto directo de los provincianos. Adems de tener un poder judicial, encabezado por un Tribunal Supremo. Pero nada ms alejado de la realidad. La comparacin se aplica para el caso de los gobernadores estatales de Estados Federales, como los Estados Unidos de Amrica, Argentina y Brasil. En stos, los estados, que en el caso dominicano tienen como equivalente a las provincias, han atribuido a su Estado federal competencias sobre ciertos asuntos soberanos comunes a todos los estados integrados, conforme a las normas constitucionales. La Repblica Dominicana, al ser Estado de fuerte tradicin unitaria y centralista, con una cultura presidencialista profundamente enraizada, ha concentrado en la figura del presidente facultades histricamente exorbitantes, dejando poca cabida y sin razn de ser al Gobernador Civil Provincial, de reducidas competencias ejecutivas, que no van ms all de la supervisin, coordinacin y tramitacin de acciones, de los proyectos y de los servicios del gobierno central, dentro del mbito geogrfico de su jurisdiccin provincial. El Estado Federal Puedo afirmar que la figura del Gobernador es propia de los Estados Federales. El proceso de formacin de estos Estados ha sido inverso al de los Estados Unitarios: los estados federados que conforman el Estado como tal, renuncian de ciertos derechos inherentes a su soberana, a favor del Estado Central (Instituciones en Derecho Administracin -2010-). Universidad del Externado de Colombia, Bogot en prensa-). El proceso se efecta con el desgajamiento de parte de las competencias que les corresponden a los estados federados, para atribuirla al Estado federal. Aun as, dichos estados y sus gobernadores mantienen competencias polticas, administrativas y funcionales que desborda a las provincias y sus gobernadores civiles del Estado Unitario dominicano.

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Cabe observar que, por algunas de sus caractersticas funcionales, polticas y administrativas, los estados federados y sus gobernadores se asemejan a los ayuntamientos o alcaldas de los municipios y sus sndicos o alcaldes dominicanos, sobre todo por su alto grado de independencia funcional, administrativa y financiera, ya que el ayuntamiento o alcalda es el rgano de gobierno de los municipios, constituido en la entidad poltica administrativa bsica del Estado dominicano, asentada en un territorio determinado, con personalidad jurdica descentralizada, que goza de autonoma poltica, fiscal, administrativa y funcional, gestora de intereses propios de la colectividad local, con patrimonio propio (Informe sobre Desarrollo Humano, Repblica Dominicana 2008. Desarrollo Humano, una Cuestin de Poder-2008-. Pg. 130. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). Veamos a continuacin algunas de las caractersticas del federalismo, que hacen del gobernador civil una figura propia de esta forma de gobierno. Una de las ms distintivas del Estado Federal es que est integrado por estados descentralizados poltica y territorialmente, dndose sus propias instituciones, rigindose por formas exclusivas de eleccin de sus autoridades pblicas que son independientes del Gobierno Federal, regular el desempeo de sus funciones, capacidad de desarrollar dentro de su territorio el imperio jurisdiccional (Instituciones en Derecho Administracin -2010-. Universidad del Externado de Colombia, Bogot en prensa-). Este hecho hace que entre el Estado federado y los estados miembros no existe relacin jerrquica sino de colaboracin y coordinacin (El Estado: Definicin y Tipos. La Organizacin Del Territorio Estatal. http://titulaciongeografiasevilla.es/web/contenidos/profesores/materiales/archivos/estado.pdf). Esto se logra a partir de la Constitucin Federal, que es el eje creador y articulador de ambos espacios territoriales de poder (el Estado federal y los estados federados). Tanto el Estado federado como los estados miembros tienen capacidad directa para recaudar impuestos de los ciudadanos y financiar los gastos que comporta el ejercicio de sus respectivas competencias. En ambos mbitos de poder se separa la capacidad de cobrar y crear impuestos a los ciudadanos para la financiacin de sus actividades (Estados Unitarios y Federales. Las Formas de Estado. http://profesorgillies.blogspot.com/2006/12/estados-unitarios-yfederales.html).

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Cada estado federado tiene una Constitucin propia, que est limitada por la Constitucin del Estado federal. En las constituciones de los estados federados se regula la funcin ejecutiva, dirigida por el Gobernador, la funcin legislativa, por el cuerpo legislativo estatal respectivo, y la funcin judicial, dirigida por un Tribunal Superior. La federacin es considerada una forma evolutiva del denominado sistema confederado o confederacin y la anttesis del Estado unitario, en tanto este ltimo es monoplico y unidireccional. Se manifiesta tcnicamente por primera vez, como hoy lo conocemos, en el contexto de la Constitucin norteamericana del 1787. Una ventaja del federalismo es que, a partir del principio de distribucin del poder, es poco compatible con esquemas autoritarios o autocrticos, pues el dictador, quien es detentador del poder en estas circunstancias, difcilmente soporte la coexistencia armnica con mbitos de autonoma fuera del alcance de su dominacin (Jimnez, Eduardo. Derecho Constitucional Argentino. Captulo VIII- El Federalismo -Como forma de Estado en relacin al territorio o como modalidad de control vertical al Poder Poltico. http://www.profesorjimenez.com.ar/libro%20derconsti/1/cap%208.pdf). Por otro lado, uno de los objetivos del federalismo es proteger la unidad nacional por encima de las particularidades tnicas, lingsticas e histricas (El Estado: Definicin y Tipos. La Organizacin del Territorio Estatal.http://titulaciongeografiasevilla.es/web/contenidos/profesores/materiale s/archivos/estado.pdf). Estado Unitario Esta forma de organizacin del poder pblico responde a la evolucin del Estado absoluto monrquico, del que reserva las caractersticas de Estado fuertemente centralizado y concentrado, que se vislumbra en su unidad territorial, la unificacin del ordenamiento jurdico y uniformizacin de la poblacin. Contrario al Estado federal, el unitario tiene un nivel nico de gobierno nacional centralizado, que no permite la existencia de otros niveles internos de gobierno, al que se delegan competencias slo atribuibles al gobierno nacional, como son la administrativa, ejecutiva y judicial, concentradas totalmente en ste. Tan slo se puede producir transferencias de competencias comparables a los Estados federales, como es el caso de la descentralizacin, pero que el gobierno nacional puede revertir.

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En el proceso de la descentralizacin, el Estado centralista concede autonoma a regiones o provincias que anteriormente haban sido totalmente subordinadas. La descentralizacin permite conceder cierta libertad de decisin a las colectividades locales an sin llegar a alcanzar la autonoma local (Jimnez, Eduardo. Derecho Constitucional Argentino. Captulo VIII- El Federalismo -Como forma de Estado en relacin al territorio o como modalidad de control vertical al Poder Poltico). Tambin, el Estado unitario, como Estado-nacin, es la nica entidad soberana, por encima de las divisiones territoriales que no tienen este atributo. El sistema del Estado unitario se basa, en resumidas cuentas, en la nica conduccin, de un nico poder, en un nico territorio (Jimnez, Eduardo. Derecho Constitucional Argentino. Captulo VIII- El Federalismo -Como forma de Estado en relacin al territorio o como modalidad de control vertical al Poder Poltico). El Estado unitario logra un poder de direccin y accin estatales nico, adems de la uniformidad normativa. Esencia Poltica y Funcional del Municipio Frente a la Provincia El planteamiento del tema se entremezcla inevitablemente con el tema del Municipio, como entidad poltico-administrativa por excelencia, ms cercana a la poblacin de los Estados Unitarios, sobre todo, en la Repblica Dominicana, que cuenta con 154 municipios y 226 distritos municipales; es decir, 380 entidades que en la prctica se manejan como unidades administrativas independientes (Informe de Desarrollo Humano -2007-. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD-). Su marco de competencias, taxativamente detallado por la Ley No.176-07, le otorga independencia en el ejercicio de sus funciones y le atribuye el control de uso de suelo, ornato, servicios y administracin de su personal, entre otras competencias. Alrededor del municipio hay una larga historia que data de la poca colonial. Desde aquellos tiempos hasta hoy se ha mantenido con casi todas sus funciones intactas, todo lo cual presupone una arraigada tradicin poltica, adems del impactante influjo comunitario, llegando a constituirse en una forma prstina de Estado o a partir del cual, pasado el tiempo, se conforma el Estado. El municipio tiene un fuerte carcter representativo, cuya formacin con clara base sociolgica, sustentada en un vnculo de vecindad, surgida incluso espontneamente, pone en evidencia su esencia poltica y predice una forma de organizacin poltica de convivencia, que antecede al Estado, llegando a ser protagonista en los procesos organizativos histricos en Amrica (Instituciones en Derecho Administrativo -2010-. Universidad del Externado de Colombia, Bogot).
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Es evidente que el Gobernador Civil Provincial no cabe como tal en la estructura de la organizacin de la administracin pblica dominicana, mucho menos en su tradicin histrica y poltica. Segn el Informe de Desarrollo Humano (2007), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la provincia no es una instancia intermedia para el ejercicio del poder descentralizado, sino simplemente una demarcacin geogrfica y poblacional. Ella es, simplemente, una unidad poltica-administrativa inmediatamente inferior al gobierno central, cuya autoridad, el Gobernador Civil Provincial, es nombrado por el Presidente de la Repblica, y sus funciones son, fundamentalmente, de representacin y coordinacin. Para el propio gobierno central, las provincias y el Gobernador Civil Provincial carecen de la representatividad de su conjunto, condicin que le atribuye al municipio y al alcalde o sndico, toda vez que considera la descentralizacin enfocada a stos, definindola como la transferencia desde el gobierno central hacia la autoridades locales de competencias administrativas, financieras y de toma de decisiones para formular y ejecutar polticas pblicas (Informe de Desarrollo Humano -2007-. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Igualmente la Ley No.176-07 del Distrito Nacional y los Municipios define descentralizacin como el proceso que busca transferir funciones, competencias y recursos, gradualmente y segn su complejidad, a los gobiernos de los municipios y que involucra a la totalidad de los entes de la administracin pblica. Esta definicin est claramente sustentada en el principio de subsidiariedad, planteado en la misma ley, para la cual ste consiste en la accin mediante la cual el nivel nacional transfiere la ejecucin y los recursos, sin perder la titularidad de la competencia, al rgano de la administracin pblica que demuestre estar en mejores condiciones para desarrollarla, la cual recae, naturalmente, en el ayuntamiento, por su posicin territorial y administrativa privilegiadas. Todo esto es rematado por el Artculo 204 de la Constitucin dominicana, proclamada el 26 de enero de 2010, al referirse a las transferencias de competencias a los municipios: El Estado propiciar la transferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos locales, de conformidad con esta Constitucin y la ley. La implementacin de estas transferencias conllevar polticas de desarrollo institucional, capacitacin y profesionalizacin de los recursos humanos.

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Todo lo que he afirmado es muy a pesar de la creacin del Consejos de Desarrollo Provincial, que preside el Gobernador Civil Provincial, como un espacio de participacin colectiva en la planificacin y en la elaboracin del presupuesto local, facilitando, la eficiencia y el conocimiento de las necesidades especficas de la poblacin. Funciones del Gobernador Civil Provincial El Gobernador Civil Provincial funge, a nivel provincial, como representante del Poder Ejecutivo de la nacin, cuyo nombramiento y remocin realiza a efectos del Artculo 198 de la Constitucin de la Repblica, y el Artculo 1, de la Ley No.2661, del 31 de diciembre del 1951, sobre atribuciones y deberes de los Gobernadores Civiles de las Provincias. Sus funciones son, esencialmente, de representacin y coordinacin. Para ser nombrado Gobernador Civil la ley no exige reunir condiciones de idoneidad y capacidad. Tan solo hay que ser dominicano, mayor de 25 aos de edad y estar en pleno ejercicio de los derechos civiles y polticos (Artculo 2, Ley No.2661). Para la Ley No.41-08, del 16 de enero de 2008, de Funcin Pblica, el cargo de Gobernador Civil es de alto nivel, sujetos a libre nombramiento y remocin (artculos 19 y 20, Numeral 5). Partiendo del Artculo 6 de la Ley No.2661, resumo, interpretando las funciones del Gobernador Civil Provincial, en los siguientes renglones: Seguridad y polica: Controla las actividades de los individuos condenados a la vigilancia de la alta polica. Coopera con el mantenimiento del orden pblico. Ordena a los oficiales de la polica judicial la prctica de actuaciones que comprueben la perpetracin de crmenes, delitos y contravenciones. Vela por el cumplimiento de las leyes sobre polica rural. Vela para que las actividades pblicas celebradas en su provincia por entidades privadas cumplan con la Constitucin y las leyes. Vela por la seguridad de las islas adyacentes de la provincia. Trfico y seguridad vial: Vela por el mantenimiento expedito y libre de obstculos y turbaciones de los caminos pblicos. Relacin con los ayuntamientos y asociaciones de la provincia: Recomienda a los ayuntamientos y a las instituciones privadas de su provincia, cuantas medidas considere oportunas.
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Servicios: Tramita las solicitudes de naturalizacin y toma juramento a los naturalizados. Expide certificados de vida y costumbre. Realiza el registro de las publicaciones peridicas. Otorga o revoca la licencia de porte y tenencia de armas de fuego. Otorga el permiso de uso del espacio pblico para la realizacin de actividades pblicas o notorias. Supervisin de servicios y obras pblicas: Inspecciona todas las oficinas pblicas, las obras y servicios pblicos. Observar el funcionamiento de las empresas de servicios de utilidad pblica y de las empresas ligadas contractualmente al Estado y de las asociaciones incorporadas. Finalmente, el Gobernador Civil Provincial tiene funciones que rozan con la ejecutiva, pues es el que vela por el cumplimiento de la constitucin, las leyes, decretos y reglamentos promulgados por el Presidente de la Repblica. Para completar esta funcin, lo cual, repito, lo acerca a lo ejecutivo, el Gobernador Civil Provincial dirige a todos los funcionarios de su provincia, que sean de carcter administrativo y de jurisdiccin provincial, los requisitos que estime pertinentes para tal fin (Artculo 6, Numeral 1). Tambin tiene cierto poder de decisin que deriva, obviamente, de su representacin del Presidente de la Repblica, al suspender de sus funciones a los alcaldes pedneos; decidir sobre los conflictos entre comunes de su provincia, relativos a lmites territoriales; y prohibir la prctica de cultos o religiones contrarias a la moral y a las buenas costumbres. Ubicuidad del Gobernador Civil Provincial en la Administracin Pblica Dominicana Est adscrito al Ministerio de Interior y Polica, de acuerdo a la disposicin del Prrafo II, del Artculo1 de la Ley No.1489 sobre funciones a cargo de las Secretaras de Estado, hoy denominadas ministerios. El Artculo 1 establece la relacin de dicho ministerio con los gobernadores provinciales y, adicionalmente, con los ayuntamientos, respecto a la ejecucin de las normas promulgadas por el Presidente de la Repblica y al rgimen interior de sus respectivas demarcaciones, lo cual se infiere de su competencia de velar por la seguridad interna del Estado dominicano. Adems, se instituye como canal de comunicacin entre el presidente y el Gobernador Civil y los ayuntamientos, tal y como lo establece el Artculo 8 de la Ley No.2661, sobre atribuciones y deberes de los Gobernadores Civiles de
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las Provincias, al disponer que la va regular de comunicacin entre los gobernadores y el Poder Ejecutivo ser la Secretara de Interior y Polica. El Prrafo II del Artculo 1 de la Ley No.1489 dice as: Prrafo II.- Corresponde al Secretario de Estado de lo Interior todo lo relativo a: 2. Rgimen interior de las provincias y de los municipios en la ejecucin de las leyes en general, y para todo lo que tenga que comunicarles y recibir de ellos el Presidente de la Repblica. 4. Resoluciones de carcter provincial y municipal. Esta competencia enlaza funcionalmente el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Interior y Polica con los gobernadores provinciales, al convertirse ste en el funcionario que ejecuta dichas resoluciones en el mbito de su jurisdiccin provincial, asumiendo las funciones correspondientes. Hay que destacar que el Ministerio de Interior y Polica carece de ley orgnica, adoleciendo sus funciones de una grave dispersin normativa. Al observar la relacin que se entabla entre el Ministerio de Interior y Polica y los Gobernadores Civiles Provinciales deduzco que el Gobernador Civil Provincial, o mejor dicho, la Gobernacin Civil Provincial, es una entidad desconcentrada, adscrita al Ministerio de Interior y Polica. Rene las siguientes caractersticas de la desconcentracin: Se efecta la transferencia exclusiva de facultades, de una entidad superior a una inferior, las cuales ejerce dentro de una demarcacin territorial, que es la provincia: este es el caso del Ministerio de Interior y Polica, que tiene como funcin el rgimen interno de las provincias, facultad que ejerce el Gobernador Civil Provincial en virtud de la Ley No.2661, adems de funcin de representacin del Poder Ejecutivo, en virtud de la cual slo el Gobernador ejerce ciertas facultades. Carece de autonoma econmica y no cuenta con patrimonio propio, lo cual se agrava an ms por no poseer personalidad jurdica, pues la desconcentracin slo implica el traslado de competencias. El Gobernador Civil Provincial no tiene presupuesto independiente, al estar englobado en el presupuesto general del Ministerio de Interior y Polica.

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Su competencia est limitada por el Poder Central. Tambin tiene una limitacin de ndole material, al estar enmarcada legalmente sus funciones, y de ndole territorial, al tener jurisdiccin provincial. Hay que hacer la salvedad de que la desconcentracin no implica discrecionalidad, entendida como una aptitud de obrar del rgano subordinado, pues pone al inferior fuera del alcance del poder de mando del superior, comprometiendo la jerarqua. Bajo la desconcentracin, el rgano superior disminuye la energa que le permite impulsar la actividad del subordinado en sus mltiples aspectos, y por ser un fenmeno funcional, no tiene influencia suficiente para alterar el rgano de la centralizacin (Mndez, Aparicio. La Centralizacin: Concepto y Elementos). Esto ltimo no quiere decir que la desconcentracin no se d tambin en la administracin descentralizada, aunque en menor grado, pues es perfectamente posible que se d una desconcentracin de funciones dentro de un Estado centralizado, y por exigencias de la vida administrativa todava con mayor intensidad que en un Estado ampliamente descentralizado (Ponce Cumplido, Jaime J. La Desconcentracin Administrativa. Estudio Terico-Doctrinario. Revista de Administracin Pblica) Juan Luis De la Vallina Velarde, en un artculo titulado La Desconcentracin Administrativa, publicado en Revista de Administracin Pblica No.35, constata las caractersticas abstrada precedentemente sobre la desconcentracin, al afirmar que para confirmar la existencia de la desconcentracin ser necesario la concurrencia de los siguientes supuestos: 1. La atribucin de una competencia en forma exclusiva; 2. Esta atribucin debe hacerse a un rgano que no ocupe la cspide de la jerarqua, pero que est encuadrado dentro de la misma; 3. Un mbito territorial dentro del cual, el rgano ejerza la competencia que le ha sido atribuida. Finalmente, y para comprobar que las tipologas de los rganos desarrolladas sucintamente por Juan Alfonso Santamara Pastor encajan en cualquier rgano concreto, puedo establecerse que, por su estructura, el Gobernador Civil o la Gobernacin Civil Provincial, es un rgano colegiado o monocrtico, pues su titular es una nica persona fsica; es un rgano no electivo, ya que su designacin es realizada por una persona (el Presidente de la Repblica) y no a travs de la votacin del colectivo. En el orden funcional, en cuanto al alcance territorial de sus competencias, es un rgano perifrico, con una competencia territorial limitada a la provincia; y en cuanto a la naturaleza material de sus funciones, llega a ser, tanto un rgano de control, por la emisin de actos de fiscalizacin de la actividad de otros rganos, o de coordinacin, o de
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registro y certificacin (Santamara Pastor, Juan Alfonso. La Teora del rgano en el Derecho Administrativo. Estudio publicado en la Enciclopedia Jurdica Seix, en la voz rgano Administrativo y en una Revista de ttulo desconocido).

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FUENTE BIBLIOGRFICA 1. El Estado: Definicin y Tipos. La Organizacin Del Territorio Estatal. http://titulaciongeografiasevilla.es/web/contenidos/profesores/materiales/archivos/estado.pdf 2. De Carreras, Francesc. Confederacin y Estado Federal. www.levanguardia.es 3. Teora del Estado. http://dspace.usc.es/bitstream/10347/2276/1/9788497508322_content.p df 4. Jimnez, Eduardo. Derecho Constitucional Argentino. Captulo VIII- El Federalismo (Como forma de Estado en relacin al territorio o como modalidad de control vertical al Poder Poltico). http://www.profesorjimenez.com.ar/libro%20derconsti/1/cap%208.pdf 5. Gillies, Jorge. Estados Unitarios y Federales. Las Formas de Estado. http://profesorgillies.blogspot.com/2006/12/estados-unitarios-yfederales.html 6. Informe de Desarrollo Humano (2007). Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 7. Instituciones en Derecho Administrativo (2010). Universidad del Externado de Colombia, Bogot -20108. Mndez, Aparicio. La Centralizacin: Concepto y Elementos 9. De la Vallina Velarde, Juan Luis. La Desconcentracin Administrativa (artculo). Revista de Administracin Pblica. No.35 10. Ponce Cumplido, Jaime J. La Desconcentracin Administrativa. Estudio Terico-Doctrinario (artculo). Revista de Administracin Pblica. 11. Santamara Pastor, Juan Alfonso. La Teora del rgano en el Derecho Administrativo. Estudio publicado en la Enciclopedia Jurdica Seix, en la voz rgano Administrativo y en una Revista de ttulo desconocido.

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FUENTE LEGIGRAFA 1. Constitucin de la Repblica Dominicana, proclamada el 26 de enero de 2010, Gaceta Oficial No.10561, del 26 de enero de 2010. 2. Ley No.2661, del 31 de diciembre del 1950, sobre atribuciones y deberes de los Gobernadores Civiles de las Provincias. 3. Ley No.4900, del 25 de abril del 1958, que modifica el inciso 8, del Artculo 6, de la Ley No.2661, del 31 de diciembre del 1950, sobre atribuciones y poderes de los gobernadores provinciales. 4. Ley No.1489, sobre funciones a cargo de las Secretaras de Estado, hoy denominadas ministerios. 5. Ley No.176-07, del Distrito Nacional y los Municipios. 6. Decreto No.613-96, del 3 de diciembre del 1996, que crea los Consejos de Desarrollo Provinciales. 7. Decreto No.312-97, del 16 de julio del 1997, que aprueba el Reglamento del Consejo de Desarrollo Provincial.

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