Texto Gestão Operacional

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta
rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica
GESTO OPERACIONAL
Maria Leondia Malmegrin
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
M256g
Malmegrin, Maria Leondia Gesto operacional / Maria Leondia Malmegrin. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 200p. : il. Inclui bibliografia Especializao em Gesto Pblica ISBN: 978-85-7988-081-0 1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas - Administrao. 3. Gesto de empresas. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORA DO CONTEDO Maria Leondia Malmegrin EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenao do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano S. Reibnitz Rita Castelan Minatto Projeto Grfico e Diagramao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos Jaqueline Santos de Avila Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas
abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9 Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
Uniformizando Conceitos e Expectativas.............................................................13 Ciclos de Gesto na Administrao Pblica.......................................................24 Caractersticas dos Ciclos de Gesto na Administrao Pblica..................25 O Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas.........................................................29 O Ciclo de Gesto dos Planos e Programas.....................................................33 Ciclo de Gesto de Aes: Projetos e Processos...............................................37 Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade........................41 De que Controle Estamos Falando?.........................................................42 O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional..........47 Controle pela Sociedade e suas Demandas para o Controle Operacional............58
Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas

Gesto Integrada de Processos e de Projetos..............................................69 Conceitos Bsicos: Servios Pblicas, Processos e Projetos..................71 Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos.................................91 Gesto de Carga e de Capacidade..............................................................101 Conceitos Bsicos..........................................................................................102 Gesto de Carga e de Capacidade nos Processos a Pedido.........................111
Gesto Operacional
Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao

Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional..131 As Organizaes como Sistemas de Informao.......................................133 O Processo Decisrio do Controle Operacional e as Demandas para os Sistemas de Avaliao.......................................................................136 Os Produtos e Servios Informacionais da Avaliao Operacional............140 Os Processos dos Sistemas de Avaliao Operacional....................................154 Avaliao e Controle como Etapas Dependentes.......................................155 Os Processos de Avaliao e suas Etapas.........................................159 Mecanismos e Instrumentos para a Avaliao das Aes Operacionais...........166 Mecanismos de Controle Interno.........................................................166 Instrumentos de Controle Interno.........................................................177 Instrumentos de Controle Externo.........................................................180
Consideraes finais ...........................................................................................193 Referncias .....................................................................................................195 Minicurrculo........................................................................................................200
Especializao em Gesto Pblica
Apresentao
APRESENTAO
Prezado estudante, seja bem-vindo disciplina Gesto Operacional! A Gesto Operacional das organizaes prestadoras de servios pblicos o tema tratado por esta disciplina, que tem como objetivo explicitar os aspectos fundamentais dessa tipologia de gesto. Quando as expectativas dos usurios e dos beneficirios dos servios pblicos no so atendidas ou quando os recursos pblicos no so aplicados de acordo com os preceitos legais, afirmamos que preciso melhorar a gesto. Por esse motivo, tambm concentraremos a nossa ateno nas questes do desempenho operacional da organizao. Assim, vamos juntos compreender o que Gesto Operacional, em que contexto da Administrao Pblica se insere e quais os desafios encontrados pelo gestor pblico para integrar, no gerenciamento do dia a dia, as orientaes das polticas pblicas, dos planos e dos programas e as definies legais e normativas. Em seguida, abordaremos as demandas dos controles pelo Estado e pela sociedade para Gesto Operacional e entenderemos como elas impactam algumas categorias de gesto consideradas crticas. Finalmente, destacaremos a importncia da avaliao operacional e dos seus instrumentos para identificar e propor melhorias na prestao dos servios pblicos. Esperamos que voc participe ativamente do trabalho pesquisando as indicaes de leitura, participando do Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e realizando as atividades de aprendizagem propostas ao final de cada Unidade. Desejamos a voc um timo estudo! Professora Maria Leondia Malmegrin
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Gesto Operacional
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional Apresentao
UNIDADE 1
INTRODUO
GESTO OPERACIONAL
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar os ciclos de gesto que normalmente so observados nas organizaes prestadoras de servios pblicos; Comparar variveis importantes de cada um dos trs ciclos de gesto identificados; e Diferenciar os controles exercidos pelo Estado, pela sociedade e pelos usurios.
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Gesto Operacional
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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional
UNIFORMIZANDO CONCEITOS E EXPECTATIVAS

Caro estudante, Estamos iniciando uma nova disciplina no Curso de Especializao em Gesto Pblica. Nosso trabalho extenso e, alm disso, a especificidade de alguns temas e a utilizao de palavras, que podem no ser comuns no seu dia a dia, vo exigir de voc certo esforo, mas, certamente, valer a pena. Nesta seo, vamos abordar aes da Gesto Operacional, no contexto de nossa disciplina, para entender o significado de alguns termos empregados, compreender o escopo, a abrangncia e onde so realizadas as atividades operacionais de prestao de servios pblicos. Em paralelo, voc participar desenvolvendo algumas atividades de aprendizagem que preparamos para voc. Vamos comear?
Para incio de conversa, vamos pensar: qual o papel da disciplina Gesto Operacional? Voc concorda que vivenciando muito tempo um trabalho temos dificuldade para analis-lo de determinada distncia e de desenhar representaes ou esquemas que nos mostrem no somente as partes que o compem, mas tambm as suas interrelaes e estas com o meio ambiente externo. Como decorrncia, temos dificuldade para explicitar o objetivo principal e a servio de quem ou de que esto sendo dirigidos esforos e energias. Isto , perdemos a viso sistmica do trabalho. Isso ocorre quanto mais repetitivo, normatizado e estruturado for esse trabalho, como no caso da Gesto Operacional. Por esse
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Gesto Operacional
motivo que o modelo pedaggico do Curso de Especializao em Gesto Pblica programou um conjunto de disciplinas que visam a colocar o trabalho do gestor pblico em perspectiva mais abrangente, o que facilitar a voc formular crticas e sugestes para melhoria da prestao de servio pblico. Nesse contexto, nossa disciplina Gesto Operacional est configurada como um espao integrador das competncias que um gestor pblico deve possuir para exercer uma efetiva gesto da prestao de servios pblicos, por um rgo do Estado ou mesmo por uma entidade no estatal.
Para melhor entendimento dessa discusso, vamos analisar os dois termos que compem o ttulo desta disciplina Gesto Operacional? Vamos iniciar por gesto?
Voc pode ainda estar se perguntando qual a diferena entre os termos administrao e gesto; pois saiba que esta dvida muito comum, e sempre levantada, nas literaturas especficas produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmente este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na academia, ser difcil assumir algumas constataes (PARRA FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios, de normas e de funes que tm por fim ordenar os fatores de produo e controlar a sua produtividade e a sua eficincia, para obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por um modelo explicativo abrangendo quatro etapas:
planejamento;
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execuo; avaliao; e controle.

Para ilustrar, vamos usar o ciclo de gesto criado por Walter Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1 e procure entender o que significa cada etapa do ciclo.
(A) Avaliao A
Ao: Corretiva Preventiva Melhoria Definir meta
Planejamento (P)
Definir mtodo
Educar e treinar Checar METAS x RESULTADOS Coletar dados Executar
(C) Controle
Execuo (E)
Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC Fonte: Adaptada de Campos (1990)
Agora que voc j conhece o ciclo PDCA, vamos explic-lo com o entendimento da finalidade principal de cada etapa. A etapa de planejamento visa a fornecer orientaes diretivas, definindo metas ou normativas, mtodos, tcnicas e ferramentas para que a prxima etapa de execuo seja realizada. A etapa de e x e c u o compreende as atividades preparatrias para capacitar as pessoas, educando-as e treinandoas, a fim de que sejam capazes de executar o que foi programado na etapa de planejamento. A etapa de execuo gera produtos, tambm denominados resultados, e sobre esses produtos e o modo como foram obtidos sero coletados dados relevantes da etapa. Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua,
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Gesto Operacional
Voc poder encontrar ainda a atividade de monitoramento na prxima etapa de
avaliao conforme autores.
isto , monitorados; ou de forma aleatria e pontual, conforme normatizados na etapa de planejamento. A etapa de avaliao tem como objetivo fornecer dados para a prxima etapa, o controle, comparando o que foi planejado com o que foi realizado; valorando os desvios encontrados e identificando as respectivas causas; e, at mesmo, sugerindo alternativas de caminhos para que, o que foi planejado, volte a ser executado e os produtos e os resultados sejam obtidos.
acrescentam alguns
A ltima etapa, a de controle, tem carter decisrio e executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de deciso acerca de como corrigir as disfunes apontadas na etapa de avaliao e, s vezes, de como rever o planejamento anterior, papel preventivo, mas, tambm, executando as aes corretivas e de melhorias. Fazendo uma correlao entre os processos de abordagem funcional da administrao (planejamento, organizao, direo, controle PODC) e o modelo de quatro etapas (planejamento, execuo, avaliao, controle PEAC), o qual vamos usar nesta disciplina, temos o Quadro 1.
Proposta para gesto

F U N C I O N A L
Planejamento Execuo Planejamento Organizao Direo Controle
Avaliao
Controle
Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto Fonte: Elaborado pela autora
Como voc pode notar no Quadro 1, os dois modelos explicativos, de gesto e de administrao, tm perspectivas distintas, mas como vamos usar o modelo PEAC, vamos destacar dois aspectos crticos:
No modelo PEAC, a funo organizao tanto

participante do P (planejamento definir mtodos) como do E (execuo educar e treinar).
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No modelo PEAC, a funo controle tanto participante

da A (avaliao checar metas x resultados) como do C (controle, propriamente dito). Outro entendimento importante que, para alguns autores e gestores, a funo ou a etapa de planejamento no faz parte da gesto; essa conveno, porm, no ser considerada neste livro-texto.
Agora que j definimos o termo gesto, vamos ver qual o entendimento para o termo operacional, presente no ttulo da disciplina.
Para fins desta disciplina, vamos considerar que o objeto da Gesto Operacional o conjunto de todas as aes que foram planejadas e so executadas no processo direto de prestao de servios pblicos.
As atividades de Gesto Operacional so realizadas em qualquer organizao estatal de prestao de servios pblicos, nas trs instncias federal, estadual e municipal , e em organizaes no estatais que tm essa atribuio e so realizadas no espao de execuo do modelo de Mintzberg (2003), conforme mostra a Figura 2 a qual voc j analisou na disciplina Comportamento Organizacional.
Esse entendimento ser esclarecido com o de gesto da
detalhamento dos ciclos Administrao Pblica, prxima seo desta Unidade.
que ser apresentado na
Figura 2: Os cinco espaos organizacionais Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)
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Gesto Operacional
Com essas consideraes podemos compreender melhor os conhecimentos de natureza tcnica instrumental, no mbito da problemtica do f u n c i o n a m e n t o o p e r a c i o n a l de organizaes prestadoras de servios pblicos, com particular destaque para as atividades de execuo dos planos, programas e aes. Essas aes podem ser caracterizadas como contnuas, sazonais ou situacionais. Vamos analisar os termos e as expresses, anteriormente colocados em negrito, para continuarmos nosso processo de uniformizao de conceitos.
O que significa dotar de conhecimentos de natureza tcnica instrumental?
A Figura 3 apresenta um esquema bastante simplificado para auxiliar-nos no entendimento desse significado. Observe-a.
Contribuies da academia para prtica
a) Ambiente acadmico
c) Trabalho prtico interface entre ambientes
b) Ambiente de trabalho
Contribuies da prtica para academia
Figura 3: Integrao entre ambiente acadmico e prtico Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pde observar, procuramos, neste livro-texto, trazer contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de Gesto Pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a
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necessidade de integrao dos dois tipos de conhecimento e de sua atualizao. A Gesto Operacional da prestao de servios pblicos se valer de tcnicas e de instrumentos de domnio das cincias da Administrao e da Engenharia de Produo. Mas as aplicaes exigiro uma contextualizao no ambiente especfico das organizaes prestadoras de servios pblicos, isso significa que conceitos de Direito Administrativo so imprescindveis.
Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do funcionamento operacional?
Restringir a disciplina ao mbito do funcionamento operacional indica que ela ter seu foco limitado organizao em ao e no s questes ligadas ao desenho de estruturas organizacionais, por exemplo, uma vez que elas foram tratadas na disciplina de Comportamento Organizacional e sero consideradas como pressupostos. Voc tambm observar que no abordaremos a formulao de planos diretores ou plurianuais, que sero entendidos como orientadores prvios de ao operacional e respectiva gesto, pois j foram estudados na disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico.
E como entender organizaes de prestao de servios pblicos face s denominaes de organizaes pblicas e organizaes estatais?
Embora os termos organizaes pblicas e organizaes estatais sejam usados como sinnimos, apenas as organizaes estatais so integrantes da estrutura do Estado. H outras organizaes que prestam servios pblicos alm das organizaes estatais. Elas no so da estrutura do Estado, como as Organizaes
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Gesto Operacional
Em caso de dvida
retorne ao contedo da disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica.
No Estatal
Competncia da Ao
No Governamentais (ONGs) e as organizaes privadas concessionrias de servios pblicos. Para melhor compreenso, construmos para voc a Figura 4, analise-a com ateno.
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Restrito
4 3
Amplo
Estatal
Pblico
Figura 4: Organizaes: posicionamentos estatal x no estatal e restrito x amplo Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pode ver, existem, de forma simplificada, pelo menos quatro posicionamentos bsicos de organizaes para os quais apresentamos exemplos nas esferas federais, estaduais e municipais. Vamos a alguns exemplos:
Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito

(Espao 1)
Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileiro

do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
Estadual: licenciamento de veculos Departamento

de Trnsito (Detran) do Estado de Minas Gerais.
Municipal: pagamento do Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana (IPTU) Prefeitura de Manaus.
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Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo

(Espao 2)
Federal: policiamento de rodovias federais. Estadual: manuteno da rede hidroviria estadual

Estado do Par.
Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura de

Olinda.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Restrito

(Espao 3)
Federal: atendimento educacional populao indgena

x ONG A.
Estadual: servio de proteo ao consumidor Estado

de Santa Catarina.
Municipal: atendimento ao idoso em situao de risco

da cidade de Xu ONG B.
Competncia da Ao no Estatal com Pblico Amplo

(Espao 4)
Federal: operao de organizao de tev a cabo

Concessionria.
Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (So

Paulo) Concessionria.
Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro)

Concessionria.
Todas as aes de uma prestao de servio pblico fazem parte de um plano? Existe algum motivo para que na expresso execuo de planos, programas e aes, o termo aes seja considerado como uma atividade distinta? No seria mais adequado usar apenas planos e programas de aes?
Na prtica das organizaes prestadoras de servios pblicos, em qualquer instncia, sejam elas federais, estaduais
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Gesto Operacional
ou municipais, observamos que, mesmo no constando de planos e programas, um conjunto de aes deve ser executado por exigncias legais. Alm disso, ocorrem aes que, por serem eventuais, no constam dos planos, exigindo apenas a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para a execuo. Para melhor entendimento, observe a Figura 5; que foi elaborada para voc com o intuito de mostrar os quatro tipos de aes bsicas das organizaes prestadoras de servios pblicos.
Figura 5: Espaos de aes de uma organizao prestadora de servios pblicos Fonte: Elaborada pela autora
*Discricionria que procede, ou se exerce, discrio, sem restries, sem condies; arbitrrio, caprichoso, discricional. Fonte: Elaborado pela autora.
Quem exerce o cargo de gestor operacional deve estar preparado para atuar nessas condies, isto , do trabalho gerencial com aes discricionrias e legais previstas ou no em planos de ao, tendo em mente que existem princpios a serem observados, conforme analisado na disciplina: O Pblico e o Privado na Administrao Pblica, que voc estudou no mdulo bsico do nosso Curso de Especializao. Existe na Figura 5 uma ao de natureza discricionria*, que pode ser uma ao no prescrita em leis e normas, mas prevista no arcabouo legal. Esse espao para ao discricionria est sujeito a questionamentos dos rgos de controle, que sero
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tratados no prximo item desta Unidade. A seguir, so apresentados exemplos de cada tipo:
Espao 1 (legal plano de ao) lanamentos de

impostos anuais.
Espao 2 (legal eventual) fiscalizao a partir de

denncias.
Espao 3 (discricionrio plano de ao) vacinaes

peridicas.
Espao 4 (discricionrio eventual) aes de defesa

civil para eventos no previstos.
Continuando nossos esclarecimentos, por que estabelecermos categorias para aes como contnuas, sazonais ou situacionais (pontuais)?
Observando o funcionamento de uma organizao prestadora de servios pblicos, estatal ou no, durante um determinado perodo, maior que um ano ou na vigncia de um plano diretor ou plurianual, notamos que algumas aes so permanentes no tempo, isto , so contnuas e, a essas, denominamos rotinas. Outras se repetem de tempos em tempos, comportando pequenas variaes de um perodo de execuo para outro e, nesse caso, so chamadas de aes sazonais. Por fim, destacamos aquelas que so executadas apenas uma vez para resolver um problema na prestao de servio a fim de atender segmentos dos pblicos-alvo, cujas especificidades devem ser respeitadas, e para as demandas eventuais. Voc, agora, pode perceber a variedade de aes que podem vir a ser de sua responsabilidade como gestor. Isso vai exigir um conjunto de sistemticas de gerenciamento de processo e de projeto, ou sistemticas hbridas, especialmente desenhadas. Esse assunto ser tratado de modo mais detalhado na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas.
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Gesto Operacional
CICLOS DE GESTO NA ADMINISTRAO PBLICA

Para darmos incio a esta seo, apresentamos para sua reflexo trs situaes-problema noticiadas com certa frequncia em diversos veculos de comunicao (jornais, rdios, televises e at internet).
Hospitais pblicos e postos de sade sem medicamentos

para atendimentos de urgncia.
Estradas e pontes destrudas pelas chuvas com as obras

de recuperao paralisadas.
Operaes de fiscalizaes ambientais suspensas por

determinao do poder judicirio.
Voc pode estar se perguntando: o que essas situaesproblema tm em comum?
Perceba que elas ocorrem no mbito do que denominamos, na Administrao Pblica, de Gesto Operacional. Algumas vezes essas situaes so causadas por um conjunto de fatores sobre os quais os gestores envolvidos podem atuar, mas existem casos que s podem ser resolvidos com decises e recursos externos. Os responsveis podem ter elaborado planos de contingncia para enfrentar diversos imprevistos, mas no foram liberados recursos financeiros, ou seja, no houve repasse de valores ou prazo
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estabelecido para tal; ou porque na reviso oramentria foram reduzidas as dotaes para essas aes ou, ainda, porque na formulao das polticas pblicas as prioridades podem ter sido outras. Por esses fatos, dentre vrios outros, que se torna muito importante a compreenso de que a Gesto Operacional sempre realizada no contexto da gesto de polticas pblicas e da gesto dos planos e programas, e os resultados decorrentes vo, em grande parte, depender de condicionantes definidos nessas gestes de nvel superior, estudadas em duas disciplinas: Polticas Pblicas e Plano Plurianual e Oramento Pblico. Estudar a gesto das aes operacionais, contextualizadas nas gestes de nvel superior, nosso objetivo nesta Unidade 1; e, para atender a esse desafio, vamos resgatar aspectos importantes trabalhados nas duas disciplinas citadas no pargrafo anterior, analisando-os em conjunto com os temas bsicos da Gesto Operacional. Como a realidade da Gesto Pblica bastante complexa, vamos buscar um modelo* que nos ajude a compreender o assunto. Escolhemos o modelo denominado ciclo de gesto aplicado ao contexto do trabalho do gestor pblico, quando da prestao de servios pblicos. Inicialmente, vamos entender o que um ciclo de gesto para, depois, compreendermos quais as principais caractersticas dele nos trs nveis da Gesto Pblica e, ainda, perceber como eles se interligam na prtica.
*Modelo representao simplificada de uma realidade para uma utilizao especifica. Fonte: Elaborado pela autora.
CARACTERSTICAS DOS CICLOS DE GESTO NA ADMINISTRAO PBLICA

O modelo de ciclo de gesto prev que a gesto seja executada em quatro etapas contnuas, quais sejam: o Planejamento (P), a Execuo (E), a Avaliao (A) e o Controle (C). No papel
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Gesto Operacional
proativo, o controle pode rever o que foi planejado definindo medidas que reduzam a possibilidade de ocorrncia de disfunes similares s identificadas anteriormente.
Podemos ter em uma Gesto Pblica: um ciclo de Gesto PEAC para a gesto de polticas pblicas, outro ciclo PEAC para a gesto de planos e programas e ainda outro para a gesto das aes operacionais.
Para mostrar como os ciclos interagem, vamos recorrer a um novo modelo para trabalhar as gestes mencionadas, considerando o posicionamento de uma gesto relativamente s outras gestes. Inicialmente, com apoio dos modelos hierrquicos, usados h dcadas na rea da Administrao para a Gesto Pblica, podemos compreend-la em trs nveis:
Gesto Estratgica: tem como objeto as polticas

pblicas.
Gesto Ttica: enfoca os planos diretores e os planos

plurianuais com os respectivos programas.
Gesto Operacional: objetiva as aes operacionais

de prestao de servios pblicos para seus usurios e beneficirios. Em uma representao piramidal, alocamos na base, a gesto de aes (ou operacional); na parte intermediria, a gesto dos planos e programas; e, no pice, a gesto de polticas pblicas. Mas esse modelo, embora ainda preponderante na Administrao Pblica, vem sendo substitudo por outros modelos de organizao, a exemplo dos modelos matriciais, processuais e em rede, nos quais a lgica hierrquica no utilizada. Nesse esforo de encontrar modelos no hierrquicos e usando os ciclos PEAC que estamos estudando, construmos para sua anlise a Figura 6.
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Figura 6: Inter-relacionamento dos ciclos de Gesto Pblica Fonte: Elaborada pela autora
Perceba, por meio desse esquema, que qualquer ao, executada no ciclo operacional, faz parte de um programa, de um plano e de uma poltica pblica. Veja que responsabilidade do gestor operacional: trabalhar com a parte sem esquecer o todo! Assim, as interaes que apresentamos na Figura 6 visam somente contextualizar o ciclo de Gesto Operacional face aos outros ciclos, usando o modelo PEAC; porm, precisamos compreend-lo de forma mais detalhada. Tomando como referncia um ciclo de gesto PEAC genrico, podemos ainda imaginar que cada uma das etapas pode ser representada tambm por outro ciclo PEAC, e assim sucessivamente. A Figura 7 nos mostra uma forma de representar uma viso mais detalhada da Gesto Operacional.
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Gesto Operacional
Figura 7: Inter-relacionamento das etapas em tempo real Fonte: Elaborada pela autora
Com base na Figura 7, podemos afirmar que cada etapa do ciclo operacional pode comportar o planejamento, a execuo, a avaliao e o controle de vrias aes. Isto , em um determinado momento podemos estar avaliando uma ao a, executando o controle de outra ao b, e assim por diante. Conviver com a operao simultnea de todas essas etapas de vrias aes vai exigir do gestor operacional um grande senso de prioridade e viso global do seu trabalho de gestor. Tendo estudado os trs ciclos de gesto PEAC da Administrao Pblica, conhecido seus focos e o modo como interagem, sugerimos que voc analise novamente as situaesproblema que apresentamos no incio desta seo, procurando identificar como as gestes de nvel superior esto causando impactos na Gesto Operacional. Para melhor entendimento, vamos examinar as principais caractersticas de cada um dos ciclos de gesto (poltica pblica; planos
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e programas; aes operacionais) utilizando variveis que permitem uma percepo comparada entre eles. Sero objetos de anlise:
a importncia relativa das etapas do ciclo; o modelo de gesto especfico preponderante; as metodologias e instrumentos usados como indicativos
da institucionalizao;
o modelo de processo decisrio mais praticado; e os sistemas informacionais de apoio mais encontrados.
O CICLO DE GESTO DAS POLTICAS PBLICAS

Esse ciclo de gesto foi intensivamente abordado na disciplina Polticas Pblicas, tema ao qual dedicamos parte da Unidade 1 e a totalidade da Unidade 2. No que se refere ao uso do nosso modelo explicativo para ciclos de gesto, as etapas do ciclo de gesto de polticas pblicas, de forma simplificada, podem ser correlacionadas com os estudos daquela disciplina. Veja a seguir:
Planejamento (P): construo de agenda; formulao

da poltica e comunicao da poltica das decises estratgicas.
Execuo (E): implementao da poltica. Avaliao (A): avaliao das polticas; apreciao
dos efeitos atribudos ao do governo.
Controle (C): correo de trajetrias e aes.
Agora, vamos refletir sobre cada um dos objetos de anlise.
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Gesto Operacional
Importncia relativa das etapas

Nas esferas federal, estadual e municipal, e mesmo nas organizaes no estatais, os gestores costumam dedicar esforos diferenciados a cada uma das quatro etapas do ciclo de gesto de polticas pblicas, porm, como voc pode ter observado, a ateno maior dedicada s etapas de formulao e de implementao de polticas pblicas. Esse ciclo de gesto bastante longo, no que se refere ao tempo decorrido entre a formulao e o controle, e pode abranger mais de um mandato de governo. Ento, em caso de descontinuidade administrativa, as etapas de avaliao e de controle podem deixar de ser realizadas, impedindo a retroalimentao do ciclo. A avaliao de polticas, pelas prprias organizaes ou por avaliao externa, , naturalmente, dispendiosa; uma das razes pela qual no seja realizada de forma to frequente. Queremos chamar sua ateno para uma questo que ir afetar os ciclos de Gesto Operacional: quando a avaliao de polticas pblicas setoriais indica dficits de implementao, o foco das revises costuma voltar-se para o contedo dos planos e dos programas, que so objeto dos prximos ciclos de gesto a serem analisados, e no para reviso do conjunto de polticas.
Mesmo quando os objetivos so alcanados importante que a sociedade seja informada quanto ao fim ou a suspenso do ciclo poltico, para dar transparncia s aes pblicas e permitir o controle social, tema que ser abordado ainda nesta Unidade.
Voc pde deduzir que as etapas de avaliao e de controle so imprescindveis para a aprendizagem poltica (PRETTWITZ, 1994, p. 60), mas como j explicitado, temos dificuldades de executar essas etapas; gerando, assim, desgastes para as organizaes e para seus gestores, responsveis pela execuo das aes operacionais.
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Modelo de gesto
A gesto de polticas pblicas normalmente adota modelos de gesto pouco prescritivos*, isto , as metodologias usadas prescindem de normas ou de manuais, mas exigem nveis significativos de participaes de agentes e de intervenientes externos em todas as etapas do ciclo. Alm desses, so necessrios especialistas que aportem conhecimentos dos diversos setores e de temas relacionados aos objetos da poltica a ser gerenciada para que sejam realizadas as etapas de formulao, de avaliao e de correo de trajetrias.
*Prescritivos indicados com preciso, determinados e fixos. Fonte: Elaborado pela autora.
Indicativos de institucionalizao
Considerando uma perspectiva bastante simples da palavra institucionalizao, podemos conceitu-la conforme Oliveira (1991), como um processo atravs do qual so criados e utilizados instrumentos para implementao (concepo, difuso e continuidade) de prticas, que conduzem s mudanas necessrias ao processo de desenvolvimento das organizaes prestadoras de servios pblicos. Sendo assim, podemos afirmar que essa varivel para o ciclo de gesto de polticas pblicas apresenta muita dificuldade para ser viabilizada. A descontinuidade administrativa ao longo do ciclo nas trs esferas da federao , as especificidades, a natureza dos contedos e dos processos de gesto de polticas pblicas explicam, em parte, as dificuldades. Contar apenas com documentos formais que explicitam e comunicam decises relativas s gestes de polticas pblicas no garantia de continuidade e de aprendizado poltico. Por isso, a ampliao da participao de atores externos interessados tem sido considerada por especialistas como fundamental para melhorar o nvel de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas.
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Gesto Operacional
Processos decisrios
Os processos decisrios do ciclo de gesto de polticas pblicas abordam problemas no estruturados, com poucas rotinas e regras, o que direciona os processos decisrios para "modelo poltico" na classificao dos problemas de deciso que adotamos neste livro-texto. Para melhor identificar essa classe face s demais, analise atentamente a Figura 8.
Figura 8: Classificao dos problemas de deciso Fonte: Adaptada de Choo (1998)
Sistemas informacionais usados como suporte

Os sistemas de informao de apoio para o ciclo de gesto de polticas pblicas precisam disponibilizar uma grande variedade de informaes, normalmente de mltiplas fontes, para anlise de cenrios, de contextos diversos e dos impactos da interveno realizada.
Voc pode estar se perguntando: onde encontrar as informaes necessrias?
Informaes fundamentais constam de bases de dados oficiais, conforme voc estudou na disciplina Indicadores Socioeconmicos na Gesto Pblica. Recentemente, organizaes
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no estatais esto produzindo informaes para setores estratgicos de desenvolvimento poltico, social e ambiental, entre outros; e informaes bastante adequadas avaliao e ao controle da gesto do ciclo de polticas pblicas. Encerrando este item, que tratou das principais caractersticas do ciclo de gesto de polticas pblicas, devemos, ainda, destacar que as relaes diretas com a Gesto Operacional deveriam ser incentivadas. A Gesto Operacional poderia fornecer insumos importantes para avaliao e para o controle das polticas pblicas, decorrentes do relacionamento intensivo com os pblicos-alvo. Essa prtica poderia tambm contribuir para o aprendizado e para a institucionalizao dos processos do ciclo de gesto de polticas pblicas.
O CICLO DE GESTO DOS PLANOS E PROGRAMAS

Tal como vimos para o ciclo de polticas pblicas, os objetos planos e programas foram abordados na disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico.
Usando tambm o ciclo de gesto como modelo explicativo, a correlao de etapas do ciclo com a linguagem de uso comum dos gestores pblicos a seguinte:
Planejamento (P): formulao de planos diretores e

plurianuais; aprovao de leis oramentrias e de leis organizativas do uso de bens comuns.
Essa disciplina dedicou a primeira parte da Brasileiro de Unidade 1 ao Sistema Planejamento e
Oramento e ao Plano Plurianual (PPA). Em caso de dvida, faa uma releitura dessa disciplina.
Execuo (E): implementao de planos, programas

e oramentos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao dos planos,

programas e oramento.
Controle (C): controle de planos e de oramento.
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Gesto Operacional
As etapas E, A, C contemplam tambm a gesto dos arcabouos legais oramentrios e a gesto das leis organizativas vigentes. Esse ciclo exerce impactos mais diretos na Gesto Operacional do que o ciclo de polticas pblicas, por isso fundamental que voc considere o que apresentamos a seguir.
Participaes relativas das etapas do ciclo de gesto

De forma diversa do anotado para o ciclo de gesto de polticas pblicas, os gestores alocados no ciclo de gesto, de forma geral, dedicam-se igualmente s quatro etapas nele envolvidas.
Convm destacar uma categoria de componentes do ciclo de gesto para a qual no so executadas de forma sistemtica todas as etapas. Estamos nos referindo aos instrumentos legais, em particular as leis organizativas, cujas vigncias transcendem exerccios e at mandatos de governos. Esse comportamento no se apresenta com diferenas significativas entre as esferas federais, estaduais e municipais.
Pelas informaes veiculadas nas mdias de maior circulao como o caso do jornal, da televiso e da internet, voc percebe que os rgos de controle: interno, externo e social, como controladorias, Tribunais de Contas e procuradorias, em todas as esferas, analisam de forma intensiva os contedos e os instrumentos de gesto desse ciclo.
O modelo de gesto
Por contemplar o ciclo do oramento pblico nas trs instncias, e por estar vinculado ao controle financeiro de despesas,
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esse ciclo tem um modelo de gesto normativo com alto nvel de prescrio. Porm, a gesto dos planos diretores e plurianuais, a exemplo do ciclo de polticas pblicas, dedica, com frequncia, maior ateno formulao e execuo do que s avaliaes e aos controles.
Os indicativos de institucionalizao
No que se refere institucionalizao, esse ciclo o que apresenta indicativos formais em maior quantidade, com as metodologias e as ferramentas preconizadas em dispositivos legais. No entanto, existe uma grande variao no nvel de institucionalizao entre as esferas de governo no que tange a instrumentos implementados para a etapa de planejamento, pois apenas os municpios, por determinao legal, devem apresentar um plano diretor. Tambm vimos que os instrumentos oramentrios e financeiros se apresentam de forma mais detalhada do que os instrumentos diretivos, a exemplo dos planos diretores e plurianuais.
A disciplina Plano Pblico procurou
Plurianual e Oramento retratar um nvel de institucionalizao esfera federal.
relativamente grande na
Os estados da federao tambm apresentam comportamento similar ao observado na esfera federal, mas na esfera municipal a situao se mostra bastante diferenciada de um municpio para outro. Dados atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), mostram frequncia maior dos instrumentos de natureza oramentria, relativamente aos instrumentos relacionados ao arcabouo legal, em especial para as reas sociais. Porm, as mobilizaes, os movimentos sociais e as atuaes das procuradorias municipais tendem a mudar esse comportamento a mdio e a longo prazo, exigindo maiores nveis de institucionalizao do ciclo de gesto de planos e programas no mbito local.
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Gesto Operacional
Os processos decisrios do ciclo

Por comportar instrumentos formalizados com alto grau de detalhamento e prescrio, os problemas decisrios do ciclo de gesto se enquadram como modelo processual para as questes oramentrias e modelo poltico para os demais instrumentos diretivos e normativos. Caso julgue necessrio, retorne Figura 8 e localize esses dois modelos.
Os sistemas de informao de apoio

Os rgos de planejamento e de oramento da esfera federal, estadual e dos grandes municpios, contam com alguns sistemas de informao de apoio bastante elaborados, alm de fazerem uso, de for ma sistemtica, de indicadores para planejamento, monitoramento e controle dos planos e programas.
Voc se lembra das siglas SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal), SIAFEM (Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e Municpios) e SIGA Brasil, abordadas na disciplina que tratou de oramento pblico? E a sigla SIGPLAN (Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento)?
Esses so alguns exemplos de sistemas de informao que usam as tecnologias de informao e comunicao de forma intensiva; mas voc pode conhecer outros. Esperamos que com a anlise de algumas caractersticas desse ciclo voc tenha compreendido sua importncia como tradutor dos contedos das polticas pblicas, sempre muito descritivos, para orientaes diretivas e normativas, to importantes para as aes dos gestores operacionais. O ciclo de Gesto de Planos e Programas, por contar com um nvel de institucionalizao significativo, garante para o ciclo
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de Gesto Operacional condies mnimas de trabalho, face s descontinuidades administrativas comuns nas trs instncias: federal, estadual e municipal. Um grande desafio na melhoria da qualidade dos ciclos de gesto de planos e programas e do de aes operacionais o desenvolvimento de sistemas de informao integrados que contemplem no somente informaes oramentrias e financeiras, mas tambm aquelas relativas a aspectos crticos dos processos de prestao de servios pblicos.
CICLO DE GESTO DE AES: PROJETOS E PROCESSOS

Esse ciclo Gesto de Aes: Projetos e Processos o objeto do nosso estudo e ser abordado de forma mais detalhada nas trs Unidades deste livro-texto. Porm, para obtermos uma perspectiva comparada entre os trs ciclos de gesto, vamos analisar as mesmas variveis que selecionamos para sumarizar as caractersticas dos dois ciclos de gesto anteriores. Assim, usando o modelo explicativo de ciclo de gesto de quatro etapas temos:
Planejamento (P): modelagem das aes operacionais e cronogramao dessas aes.
Execuo (E): execuo de aes operacionais. Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes
operacionais.
Controle (C): controle das aes operacionais.

importante lembrar que, com a descentralizao prevista na Constituio de 1988, grande parte da etapa de execuo do ciclo de Gesto Operacional est sendo transferida das estruturas federais para os Estados e para os municpios.
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Gesto Operacional
A participao relativa das etapas do ciclo

A presso sobre a etapa de execuo do ciclo de Gesto Operacional sempre crescente, pois quanto mais o cidado usurio percebe seus direitos relativamente qualidade, pontualidade e aos custos dos servios a ele prestados, mais esse ciclo deve ser executado com dinmica compatvel com as exigncias das demandas da sociedade. O ritmo observado para a etapa de execuo deveria ser transmitido as demais etapas, porm temos observado que as etapas de planejamento e de avaliao, muitas vezes, so preteridas face ao deslocamento de recursos, quase sempre insuficientes, para atendimentos s demandas da fase de execuo. Essa conduta gera um processo de fazer e de refazer contnuos, sem tempo para avaliaes e revises, com impactos significativos nos resultados operacionais.
O modelo de gesto
importante que voc, futuro gestor pblico, tenha sempre em mente que apenas o que estiver escrito ou formalizado pode ser executado na Administrao Pblica. Assim, a etapa de controle no pode deixar de ser executada, principalmente porque as atividades de controle so, em grande parte, executadas por rgos e por entidades externas execuo. O modelo de gesto configura-se para esse ciclo como prescritivo e fortemente centrado nos controles. Vamos a algumas questes iniciais sobre o controle, analisando as trs tipologias:
O controle interno, como habilitador da aprendizagem operacional, executado quase de forma automtica no s pela exigncia da prestao de servio, mas por determinaes legais.
Embora implantado h dcadas, somente a partir da

Constituio de 1998, o controle externo foi estruturado para exercer suas atribuies legais, de forma mais efetiva.
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A participao da sociedade e o fortalecimento das

procuradorias esto viabilizando, mesmo de forma lenta relativamente s expectativas dos cidados, o chamado controle social. A etapa de controle operacional ser tratada com mais detalhe ainda nesta Unidade 1 no item Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade e voc entender a importncia relativa dessa etapa no Ciclo de Gesto e como ela ir impactar o seu dia a dia como gestor.
Os indicativos de institucionalizao
O nvel de institucionalizao, verificado por meio de leis, normas e demais instrumentos que condicionam e apoiam o ciclo, bastante relevante. Existe, todavia, um espao significativo para desenvolvimento de mecanismos e de instrumentos relativos aos processos de trabalho. Essa matria ser trabalhada com grande nfase na Unidade 2, quando estudaremos as Gestes Operacionais Crticas. nesse ciclo que toda a fora da burocracia se torna visvel, para facilitar ou dificultar a prestao de servios pblicos e observar as dificuldades na Gesto Operacional das aes de natureza discricionria.
Os processos decisrios
No que se refere aos modelos de processos decisrios, embora variando por causa do tipo de servio pblico prestado, o modelo racional o caracterstico desse ciclo, em que o gestor tem espaos discricionrios muito restritos, em especial para aes exclusivas do Estado. Porm, na prestao de servios pblicos de carter tecnolgico ou social, o modelo processual pode ser encontrado, pois o arcabouo legal e normativo prev situaes em que esses tipos de deciso podem ser encontrados.
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Gesto Operacional
Finalmente, importante adiantar o papel fundamental que os mecanismos implementados no relacionamento com os diversos pblicos-alvo desempenham para a institucionalizao da prestao de servios pblicos.
Os sistemas de informao
Podemos observar facilmente nos dias de hoje, apesar do alto grau de prescrio, que as etapas desse ciclo no so atendidas por sistemas de informao de suporte no mesmo patamar que o ciclo de gesto de planos e programas. Para a execuo de servios de apoio: financeiros, pessoais e servios globais, existem, porm, sistemas informatizados para apoio s etapas do ciclo, bastante adequados dinmica exigida pelo alto grau de nor matizao, caractersticos dos temas anteriormente citados. Outros setores privilegiados, quanto ao suporte informatizado, so aqueles voltados para a receita dos rgos, isto , cadastros, lanamento de impostos, contas correntes e multas. Tambm so observados, em alguns Estados e em algumas prefeituras, investimentos em sistemas de informao prprios para sade, educao e segurana pblica, mas a grande maioria dos municpios brasileiros depende de sistemas informatizados federais para apoio execuo de prestao de servios nesses setores. Essas caractersticas do ciclo de Gesto Operacional sinalizam que seu maior desafio compatibilizar as demandas de prestao de servios pblicos, no atendimento s solicitaes diretas dos pblicos-alvo e do controle social, s restries impostas pelos ciclos de gesto de nvel superior.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1, Contextualizando a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior, ao final desta Unidade, cujo objetivo analisar o impacto dos ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no ciclo de Gesto Operacional.
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CONTROLE OPERACIONAL E AS DEMANDAS DO ESTADO E DA SOCIEDADE

Considerando nossa discusso at aqui, podemos afirmar que todas as etapas do ciclo de gesto das aes operacionais, isto , da Gesto Operacional, so muito importantes: a etapa de planejamento a qual gera programaes operacionais com o desafio de atender as demandas crescentes com recursos limitados; a etapa de execuo na qual se realizam todas as aes de atendimento, das demandas s ofertas e s entregas; a etapa de avaliao na qual se verificam os eventuais desvios e se identificam as alternativas de ajustes dos cursos de ao; e, finalmente, a etapa de controle em que se decidem e se implementam aes corretivas e preventivas nos processos de prestao de servios pblicos. Escolhemos a etapa de controle para iniciar nosso desafio de compreender a Gesto Operacional porque acreditamos ser esta atividade fundamental para que as prestaes de servios pblicos sejam operacionalizadas com dinmica e qualidade exigidas pelos usurios e beneficirios desses servios. Como vimos, as trs situaes-problema, apresentadas no incio desta Unidade, resultaram na interrupo dos atendimentos aos usurios. Restabelecer os atendimentos e cuidar para que os problemas no voltem a ocorrer uma das tarefas do controle operacional. Outro motivo que nos levou seleo dessa etapa do ciclo de Gesto Operacional para nossos trabalhos iniciais, diz respeito
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Gesto Operacional
importncia dos controles nos ambientes operacionais de prestao de servios pblicos, caracterizados por forte impacto das restries legais e normativas e da atuao dos chamados rgos de controle, delimitando os espaos de poder dos gestores pblicos. Corroborando com nossa escolha, temos tambm a relevncia do controle quando pensamos em ao do controle estatal que aparece sistematicamente abordada em jornais e em outros veculos de comunicao, com notcias e anlises sobre paralisaes de obras ou mesmo de contrataes de servios as quais foram identificadas como ir regulares por Tribunais de Contas e procuradorias da Unio, Estados e municpios. Assim, vamos iniciar nesta seo os estudos dos tipos de controle que ocorrem na Administrao Pblica; dos agentes responsveis pelo exerccio dessa tarefa to importante; das formas com que a sociedade e os Estados podem juntar foras para que os servios pblicos sejam prestados com qualidade; e da relao custo versus benefcio da atuao desses entes para que seja vantajosa para o contribuinte.
DE QUE CONTROLE ESTAMOS FALANDO?

Com a anlise do modelo explicativo tratado na seo anterior, voc pde constatar que o controle se caracteriza como uma das quatro etapas do ciclo e responsvel pelos aprendizados polticos, estratgicos, tticos e operacionais em todos os ciclos de gesto:
polticas pblicas; planos e programas; e aes operacionais.

Nesse contexto, podemos definir a etapa de controle como o conjunto de atividades ou de procedimentos que realizado depois de constatadas irregularidades pela etapa de avaliao e, que, em
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princpio, deve reconduzir o objeto de controle ao que foi planejado, viabilizando o aprendizado da gesto. O controle, entretanto, pode ser entendido de diversas formas, tanto pelos gestores pblicos e pelos agentes de controle como pelos usurios de servios e pela sociedade em geral. Por esse motivo e para orientar nossos estudos, tentaremos compreend-lo melhor.
Voc concorda que a etapa de controle traz uma conotao bastante pejorativa vinculada ao poder de algum sobre outra pessoa ou objeto?
Na Administrao Pblica, essa caracterstica do controle ainda percebida de forma mais negativa, pois vem associada a restries e a punies. Por exemplo:
O Tribunal de Contas municipal suspendeu a licitao

para contratao de organizaes do ramo de alimentos para a merenda escolar.
O governador do Estado dever ressarcir os cofres

pblicos por conta de uma obra de manuteno de estrada, sob responsabilidade estadual, avaliada como superfaturada.
Um fiscal foi punido por emitir multas de forma

inadequada em uma determinada ao fiscal. Contudo, na Administrao Pblica, o controle imprescindvel j que os recursos que so usados no so particulares, e sim pblicos. O controle deve estar comprometido com os interesses e com os objetivos de toda a nao. Isto , qualquer controle tem origem na sociedade e a ela que devem se reportar todas as entidades criadas para represent-la. Sendo assim, mesmo para os usurios da prestao de servios pblicos, muitas vezes o controle confundido com burocracia no sentido negativo, apenas servindo para emperrar ou
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Gesto Operacional
para dificultar o andamento dos processos de prestao de servios, causando prejuzos aos usurios.
Aproveitar os pontos positivos do controle e minimizar seus impactos, as consequncias negativas, um desafio de todos, do Estado e da sociedade, e em especial do gestor operacional, pois, nesse nvel que as aes de controle so mais efetivamente visveis aos diversos pblicos-alvo.
Alm do desafio colocado em destaque, trs consideraes precisam ser feitas quanto a determinadas interpretaes encontradas em publicaes e artigos que tratam do controle sobre organizaes que prestam servios usando recursos pblicos. Vamos consider-las como abordagens e descrev-las a seguir.
Abordagem centrada nas etapas decisrias

Nessa abordagem, as etapas de controle e as de planejamento so apresentadas de forma integrada, pois so as duas etapas que agregam valor gesto, uma decide o qu, como quando e onde fazer e a outra decide sobre correes do curso da ao operacional, respondendo a essas questes apenas nos momentos de ajustes. Assim, teramos um ciclo com trs etapas: planejamento e controle, execuo, e avaliao, isto , o Ciclo PEAC seria entendido como P/C, E, A. Essa abordagem pode ser usada para cada um dos trs ciclos de gesto: polticas pblicas, planos e programas e aes operacionais.
Voc concorda que essa abordagem faz mais sentido no ciclo de gesto das aes operacionais do que nos outros dois? Por qu?
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A principal razo o tempo mais curto do ciclo operacional, s vezes sendo executado em tempo real, ao passo que o controle do ciclo de gesto de planos e programas pode ser executado at um ano aps o planejamento e o controle do ciclo de gesto de polticas pblicas, geralmente, realizado ao termino de mandatos dos governos.
Abordagem centrada em apenas dois ciclos de gesto: Estratgico e Operacional

Essa abordagem apresenta o ciclo de gesto de planos e programas como de natureza operacional. Essa perspectiva normalmente utilizada pelos atores estratgicos, em especial os formuladores de polticas pblicas, e considera o controle operacional englobando, alm do controle das aes operacionais, o controle de planos e programas.
Abordagens centradas no controle interno

A terceira abordagem considera uma relao de equivalncia entre o controle operacional e o controle interno, denominados de controle administrativo; mas, para fins desta disciplina, entenderemos controle interno como um tipo de controle operacional, conforme ser mostrado a seguir. Voc pode ter observado, pelas abordagens analisadas, que o sentido da palavra controle assume diversas conotaes dependendo da forma e do contexto em que utilizada, o que nos leva a explicitar um entendimento que ir orientar nossos estudos. Essa abordagem mostrada na Figura 9.
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Gesto Operacional
Figura 9: Controle operacional viso global Fonte: Elaborada pela autora
Com base na Figura 9 e para fins de nossa disciplina, podemos perceber claramente que o controle operacional contempla o controle dos planos e programas e o controle das aes operacionais, conforme a abordagem centrada em apenas dois ciclos de gesto: estratgico e operacional, e mostra que o controle interno apenas um tipo de controle pelo Estado. Vamos ento esclarecer aspectos importantes da relao do controle operacional, analisando as demandas do Estado e da sociedade para essa etapa do ciclo de gesto. Primeiramente, vamos estudar os tipos de controle e as entidades que os implementam, iniciando pelo controle pelo Estado e, depois, analisaremos o controle pela sociedade.
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O CONTROLE PELO ESTADO E SUAS DEMANDAS PARA O CONTROLE OPERACIONAL

O controle pelo Estado ocorre de vrias formas, com atuao sobre as entidades do mercado, da sociedade e sobre as organizaes do Estado. Nesse caso, do controle do Estado pelo Estado, essa atuao ampla efetivada pelo ordenamento jurdico brasileiro, definida a separao dos poderes e a sua independncia, conforme previsto no artigo 2 da Constituio da Repblica Federativa de 1988 (CF/88).
Alm desse controle em sentido amplo, existem diversos dispositivos constitucionais que tm o objetivo de controlar as aes do Estado e dos gestores pblicos, no exerccio de suas atribuies. Esse controle abrange no apenas os atos do Poder Executivo, mas todos os atos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio quando atividades administrativas so exercidas. Assim, podemos adotar para definio de controle pelo Estado, o texto a seguir:
O poder de fiscalizao que sobre elas (organizaes) exercem os rgos do poder judicirio, legislativo e o executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de suas atuaes com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. (DI PIETRO, 1998, p. 478).
v v
Conhea mais da CF/88 acessando <http:// tinyurl.com/56mypb>.
Acesso em: 18 nov. 2010.
A disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico abordou essa discusso com detalhes, chamando ateno tambm para a Lei de Em caso de dvida, Responsabilidade Fiscal. retorne ao livro-texto
Voc, eventualmente, pode ter conhecimento de algumas prticas de controle pelo Estado. Vamos explicitar algumas, nos pargrafos seguintes, a ttulo de exemplos. No ordenamento jurdico brasileiro, o controle viabilizado pela elaborao do oramento federal, prevista na CF/88, artigo 165, Captulo Das Finanas Pblicas.
Outro instrumento de controle a Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, ou Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. A CF/88 estabeleceu que obras, servios, compras
dessa disciplina e faa
uma releitura cuidadosa.
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Gesto Operacional
e alienaes fossem contratados mediante processo de licitao pblica (art. 37, XX). Com base nesse artigo foi editada a Lei n. 8.666/93 que estabelece normas gerais para esses casos. Essa lei busca assegurar, em ltima instncia, a proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica, procurando dessa forma maior controle no gasto dos recursos pblicos. Como o assunto contempla um grande conjunto de conhecimentos e de prticas, selecionamos alguns tpicos importantes para o exerccio do controle operacional, definidos para a Administrao Pblica, quais sejam: os objetivos, as reas de resultados, os tipos de controle do Estado e como eles evoluram ao longo do tempo. Vamos analisar, mesmo que de forma sucinta, cada um deles.
Objetivos do controle pelo Estado

Com base no conceito de controle, podemos explicitar, a partir do posicionamento de vrios autores, trs objetivos principais das aes de controle do Estado sobre as organizaes prestadoras de servios pblicos, a saber:
Proteger os ativos pblicos: as aes de controle

devem estabelecer um conjunto de normas que impea o uso indevido de recursos pblicos ou, pelo menos, assegure a rpida deteco dessas situaes.
Diminuir o risco de tomadas de decises

incorretas: as aes de controle devem implementar um sistema de informaes que apoie a tomada de deciso correta nos trs ciclos de gesto: polticas pblicas; planos e programas; e aes operacionais.
Conseguir adeso s polticas pblicas: as aes

de controle devem ser implementadas de modo a indicar, aos diversos nveis da organizao prestadora de servios pblicos, a forma como polticas pblicas, planos e programas e aes operacionais esto alinhados.
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Relativamente a esses objetivos mencionados, importante voc lembrar sempre que:
O conjunto de normas mencionado no primeiro objetivo

considera os princpios do Direito Pblico e do Direito Administrativo e est subordinado s definies da Constituio Federal vigente.
A deciso correta implica considerar os princpios da

Administrao Pblica, conforme definido na CF/88, no artigo 37, que consiste em: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O alinhamento dos trs objetivos de controle deve

tambm ser indicado sociedade, isto , deve visar transparncia dos atos dos gestores pblicos. As aes de controle de que tratam os trs objetivos explicitados so organizadas sob a forma de um sistema, por esse motivo voc pode ter cincia dos chamados sistemas de controle.
Sobre controle, apresentamos uma definio inicial na introduo desta seo. E sobre sistema? Voc sabe defini-lo? J ouviu falar desse termo?
Vamos tratar desse assunto, de forma
detalhada, na Unidade 3, mas no momento importante que tenhamos um sobre ele.
entendimento inicial
Voc, certamente, j deve ter lido reportagens a respeito dos desafios relativos aos sistemas de sade, aos sistemas de educao, aos sistemas de segurana etc. Entendemos aqui, numa definio geral do termo, sistema como um conjunto de objetos com afinidades e atributos que interage com o meio ambiente e se comporta como uma entidade unitria global para a qual a compreenso do problema depende da visualizao do todo. Com base nessa definio, elaboramos um conceito de sistemas de controle para uso em nossa disciplina. Desse modo, descrevemos esse conceito como o conjunto integrado de organizaes, do Estado e da sociedade, e os correspondentes
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Gesto Operacional
mecanismos e ferramentas que orientam e apoiam a realizao de atividades e de procedimentos de ajustes de condutas, das orientaes e dos gestores pblicos, face aos desvios identificados entre o que foi previsto e a situao real, no contexto dos trs ciclos de gesto:
polticas pblicas; planos e programas; e aes operacionais.

Contudo, no se limite a essa nossa definio. Voc poder ter acesso a outras definies ou mesmo construir uma como referencial pessoal para seu estudo, mas o importante no esquecer que todo sistema tem um objetivo, no caso presente, os trs explicitados anteriormente. importante tambm destacar que o sistema de controle pode ser visualizado em duas perspectivas, a perspectiva normativa abrangendo o previsto nos arcabouos legais da Unio, Estados e municpios, e a perspectiva diretiva abrangendo os objetivos e metas estabelecidos nas atividades de planejamento nos trs nveis de gesto que temos considerado.
Voc notou que est faltando explicitar claramente um objetivo que trate do aprendizado, da organizao e de todos os atores envolvidos, viabilizado pelas aes de controle? Voc seria capaz de formul-lo para o controle pelo Estado?
Os resultados de aprendizado da etapa de controle sero estudados, no contexto das aes operacionais de prestao de servios pblicos, na Unidade 2. Vamos agora abordar um segundo aspecto to importante quanto a necessidade de entendimento dos sistemas de controle pelo Estado so os critrios ou as reas de resultados.
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reas de resultados do controle pelo Estado

Conforme voc pde observar na leitura dos materiais deste curso, as palavras objetivos e resultados so empregadas, s vezes, como sinnimos. Mas, para esta nossa disciplina, os objetivos esto relacionados etapa de planejamento formulao ou definio de objetivos , e os resultados so relativos aos produtos gerados nas aes implementadas, considerados a partir dos objetivos planejados.
Tanto as etapas de avaliao quanto as etapas de controle do ciclo PEAC relacionam os objetivos aos resultados para identificao de desvios e a consequente implantao das respectivas aes de ajustes.
Leia o parecer, a seguir, referente anlise de um controle. uma situao fictcia que estamos usando como recurso didtico para esclarecer o entendimento do termo resultados.
Nos ltimos trs anos, a Autarquia conseguiu cumprir 100% das metas fixadas para o Programa de Vacinao, apresentando, no entanto, reexecues de 5% dos atendimentos realizados por conta de erros diversos ocorridos nos processos de prestao de servios. Houve, mesmo assim, uma reduo de casos da doena superior a 30% do esperado. Tambm foram observadas implantaes de novas rotinas nos processos de trabalho, as quais reduziram as reexecues de 20% para os atuais 5%. Sugere-se manter os investimentos no programa de melhoria dos processos de trabalho.
Perceba que vrios resultados foram alcanados em reas ou em segmentos distintos. O primeiro resultado que cumpriu 100% das metas fixadas refere-se rea que denominamos de eficcia, em que se relaciona o que foi previsto ou programado com o que foi executado.
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Gesto Operacional
O segundo resultado reexecuo de 15% dos atendimentos faz referncia rea que denominamos de eficincia e nela relaciona-se o que foi produzido com os recursos utilizados. Se as reexecues forem reduzidas, a produtividade do uso de recursos aumentar. O terceiro resultado reduo superior a 30% dos casos da doena diz respeito rea que denominamos efetividade, isto , aos efeitos ou aos impactos das aes de vacinao realizadas. J o quarto resultado diminuio de reexecues por conta da implementao de novas rotinas refere-se rea de relevncia do aprendizado, ou seja, a organizao aprendeu com seus erros e com seus acertos. Sendo assim, podemos definir o Sistema de Controle a partir dos pressupostos que os resultados devem ser obtidos internamente e externamente organizao (dimenses intrnseca e extrnseca) e devem abordar os aspectos das dimenses substantivas e da dimenso instrumental, o que de certa forma contemplaria as quatro reas de resultados que abordamos, conforme mostramos na Figura 10.
Figura 10: reas de resultados critrios Fonte: Adaptada de Sander (1982)
Para avanar na compreenso da Figura 10, leia com ateno as definies, a seguir, para algumas palavras que no so de uso comum.
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Intrnseca interna. Extrnseca externa. Substantiva essencial, fundamental, bsica. Instrumental meio, recurso para uma utilidade.
Quanto ao melhor entendimento dos resultados de eficincia, de eficcia, de efetividade e de relevncia, esses sero obtidos a partir de estudos mais aprofundados que sero realizados na Unidade 3. Voc deve estar achando o tema controle importante ou interessante, mas, com certeza, muito complexo. Concordamos como voc e, por esse motivo, o assunto continuar sendo estudado nas Unidades 2 e 3 desta disciplina. Vamos continuar com o que programamos para esta seo, abordando os tipos de controle operacional pelo Estado.
Tipos de controle operacional pelo Estado

Os rgos do Estado que exercem o controle dos recursos pblicos por meio de fiscalizaes contbeis, financeiras, oramentrias e patrimoniais, esto determinados nos artigos 70 a 74 da CF/88.
Esto previstos, expressamente, dois nveis de controle pelo Estado: o controle interno de cada Poder e o controle de carter externo realizado pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judicirio.
Existem, todavia, outras tipologias para o controle operacional na Administrao Pblica; algumas mais abrangentes, outras mais profundas. A que vamos utilizar prev o exerccio de trs tipos de controle: o controle interno ou administrativo; e, os controles externos, legislativo e judicial, que so de uso mais frequente.
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Gesto Operacional
Controle Interno ou Controle Administrativo

De acordo com Meirelles (1998, p. 548) o controle administrativo:
[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao.
Na esfera do Poder Executivo federal, esse controle denominado superviso ministerial e se processa por meio da orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos subordinados ou vinculados ao ministrio. Os meios pelos quais o controle administrativo se efetiva so predominantemente de dois tipos:
a fiscalizao hierrquica, que [...] exercida pelos

rgos superiores sobre os inferiores da mesma Administrao, visando a ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes (MEIRELLES, 1998, p. 549); e
o controle dos recursos administrativos, que so [...]

todos os meios que podem utilizar os administradores para provocar o reexame do ato pela prpria Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 589). A Constituio de 1988 previu, em seu artigo 74, Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, que os trs Poderes deveriam manter, de forma integrada, um Sistema de Controle Interno com as seguintes finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
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II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. (BRASIL, 1988).
No mbito do Poder Executivo federal, o Sistema de Controle Interno foi inicialmente regulamentado pela Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, sendo integrado Secretaria Federal de Controle Interno, como rgo central, e pelos rgos setoriais vinculados ao Ministrio das Relaes Exteriores, ao Ministrio da Defesa, Advocacia-Geral da Unio e Casa Civil. Vrios ajustes legais esto sendo realizados desde ento para adequar o sistema s demandas do Estado. Os Estados e municpios podem implementar os respectivos sistemas de controle interno, mas esse processo ainda se mostra com evoluo mais lenta e desigual nessas esferas de governo.
Controle Externo Legislativo

Segundo Meirelles (1998), o controle legislativo ou parlamentar caracteriza aquele exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Poder Executivo, na dupla linha da legalidade e da convenincia pblica, caracterizando-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade.
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Gesto Operacional
No campo do controle legislativo, duas instncias assumem posio de relevo pelo potencial que suas aes tm de favorecer o controle da administrao: as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e os Tribunais de Contas, nas trs esferas.
Nos termos do artigo 71 da Constituio Federal, Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, o Congresso Nacional exerce parte desse controle [...] com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Por essa singularidade, muitos autores dividem o controle legislativo em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas legislativas; e o controle tcnico, que compreende as fiscalizaes financeiras, patrimoniais, oramentrias, contbeis e operacionais realizada com apoio dos Tribunais de Contas, e tendo por finalidade apreciar os atos pblicos de gesto quanto aos aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da eficcia.
Controle Externo Judicial

O controle judicial ou judicirio aquele [...] exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio quando realiza atividade administrativa (MEIRELLES, 1998, p. 576). No direito brasileiro adotado o sistema de jurisdio una, segundo o qual o Judicirio detm o monoplio da funo jurisdicional. O fundamento desse sistema est no artigo 5, inciso XXXV, da Constituio Federal, ao determinar [...] que veda lei excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito [...] (BRASIL, 1988). Portanto, [...] qualquer que seja o autor da leso, mesmo o poder pblico, poder o prejudicado ir s vias judiciais (DI PIETRO, 1998, p. 603). Podem ser usados, para reparao ou anulao de atos da administrao, os vrios tipos de ao previstos na Legislao Ordinria. Entretanto, a Constituio prev as seguintes [...] aes especficas de controle da Administrao Pblica, s quais a
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doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais (DI PIETRO, 1998, p. 612): o habeas corpus, o habeas data, os mandatos e as aes. Como voc pode concluir, as especificidades do controle pelo Estado e a utilizao de conhecimentos dos preceitos legais exigiro dos gestores pblicos, em particular daqueles que atuam no nvel operacional, competncias que nem todos, individualmente, possuem.
Para apoiar os responsveis pela execuo, as organizaes pblicas, sempre que possvel, instalam reas de assessoramento jurdico, que devem ser acionadas pelos gestores de forma sistemtica, para evitar problemas futuros.
Evoluo histrica dos controles

Convm destacar que existem outras tipologias para o controle, a exemplo daquela que considera a origem dos controladores, assim teramos:
Controle parlamentar exercido pelos polticos. Controle processual exercido pelos burocratas. Controle social exercido pela sociedade.
Essa classificao se torna til quando a inteno analisar a evoluo histrica dos controles, conforme a seguir. O primeiro controle da ao do governo foi o controle parlamentar e seu principal desafio era, e continua sendo, obter um tipo de sistema de governo que equilibre os Poderes.
Essa forma de controle pode ficar prejudicada caso haja um exagerado predomnio do Executivo, o que poderia exigir o fortalecimento dos instrumentos de controle do Legislativo e do Judicirio.
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Gesto Operacional
Em seguida, vemos crescer o espao do poder dos burocratas com o controle processual, que fundamental na fiscalizao dos governos com: o controle das constitucionalidades das decises e das garantias dos direitos dos cidados frente aos governantes, a fiscalizao e as auditorias das contas pblicas e a ao de promotores no controle da poltica. Os controladores so habitualmente burocratas do Executivo e com status diferenciado dos controladores do Legislativo e do Judicirio. Apesar de ter sua existncia garantida h dcadas, o controle pela sociedade ganha espao com a Constituio Federal de 1988 A Constituio Cidad. O controle social exercido por mecanismos de participao popular independe dos poderes pblicos; faz dos cidados controladores dos governantes, no apenas em perodos eleitorais como, tambm, ao longo do mandato dos representantes eleitos. Trataremos a seguir desse tipo de controle, com algum detalhamento e, desse modo, iremos conhec-lo melhor.
CONTROLE PELA SOCIEDADE E SUAS DEMANDAS PARA O CONTROLE OPERACIONAL

O controle pela sociedade ou controle social, de forma ampla, deve ser entendido como uma parte do processo administrativo, pois partindo da concepo de democracia representativa, o processo de planejamento, de execuo e de controle administrativo do Estado poderia ser examinado com a seguinte sequncia de etapas: anseios da sociedade; proposta do candidato/gestor pblico; eleio/designao; planejamento (PPA, LDO, LDA); execuo; controle e atuao por vias democrticas (SILVA, 2002).
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Integrao: Controle pelo Estado e Controle pela Sociedade

O entendimento anterior traz a ideia de que os controles pelo Estado e pela sociedade no somente so complementares, mas devem atuar de forma integrada. Silva (2002) mostra essa viso por meio da Figura 11, a qual apresentamos para sua anlise.
Figura 11: Esquema de controle social na Administrao Pblica Fonte: Adaptada de Silva (2002)
Observe no modelo esquemtico da Figura 11 a execuo e veja o carter central e o papel estratgico da Gesto Operacional, que estamos estudando.
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Gesto Operacional
Controle social: Transparncia e Accountability

Desde 1988, tem se mostrado cada vez mais claro, e sobre isso h certo consenso, que um dos princpios bsicos que nortear o Estado Futuro implica a exigncia de que o segmento poltico preste contas de suas aes ao pblico, garantindo maior transparncia dos atos dos governantes e de suas estruturas burocrticas. Em outros termos, as instituies estatais e as demais organizaes que operam com recursos pblicos teriam um desempenho melhor se suas aes fossem acompanhadas e controladas. A utilizao efetiva de diferentes formas de avaliao e de monitoramento das polticas e dos decorrentes planos e programas e das aes operacionais seriam ampliadas, transparentes e garantiriam o surgimento de formas alternativas de controle. O conceito de accountability foi inicialmente estudado por Frederic Mosher, citado por Campos (1990), nos anos de 1980, como sinnimo de responsabilidade objetiva ou a obrigao de uma pessoa ou de uma organizao de responder perante outra pessoa por alguma coisa. Seria, numa verso livre da ideia, a responsabilidade tica de prestar contas. E o conceito de transparncia em princpio constitui parte dessa responsabilidade tica de prestar contas, mediante a facilitao do acesso informaes para que a tomada de contas possa ser efetiva.
Transparncia e Accountability so conceitos interdependentes, pois o exerccio do controle social somente pode ocorrer quando forem implementados, de forma ampla, instrumentos informacionais de divulgao das aes de governo e estruturas para receber e para processar as reclamaes da populao.
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Sendo assim, podemos perceber que o controle social, a transparncia e a accountability no podem ser consideradas questes totalmente equacionadas, pois as discusses sobre estratgias, oportunidades e custos envolvidos nas suas implementaes continuaro em discusso por longo tempo.
Para encerrar esta Unidade e verificar seu entendimento desta seo, realize a Atividade 2. Nela, voc ter que identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais ou organizacionais mais crticos no Sistema de Controle Pblico, disponvel no final desta Unidade, cujo objetivo analisar a forma mais efetiva de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.
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Gesto Operacional
Resumindo
Considerando o que apresentamos at aqui, esperamos que o entendimento, a identificao e a caracterizao dos trs ciclos de gesto estejam mais claros para voc. Vamos deixar registrado, no Quadro 2, um resumo dos principais aspectos das variveis analisadas para cada um dos trs ciclos de gesto.
CICLO DE GESTO DE: POLTICAS PBLICAS
1. Importncia relativa das etapas no ciclo. 2. Modelo de gesto preponderante. 3. Indicativos de institucionalizao. Formulao e Implantao. Descritivo e Participativo. Documentos legais e de Divulgao.
PLANOS E PROGRAMAS
Todas as Etapas.
AES OPERACIONAIS
Execuo.
Prescritivo e Participativo. Mltiplos e Variados: - Arcabouo legal e normativo. - Planos e programas. Processual e Poltico. - Sistemas para oramento e finanas. - Sistemas de acompanhamento de planos.
Prescritivo. Leis, Normas, Manuais.
VARIVEIS
4. Modelo dos processos decisrios. 5. Sistemas informacionais de apoio.
Poltico. Sistemas de Monitoramento do Ambiente e Indicadores de Bases Pblicas, Estatais e ONGs.
Racional e Processual. - Sistemas para as reas de apoio administrativo e financeiro. - Sistemas para a receita pblica.
Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto Fonte: Elaborado pela autora
Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais obrigatrio, pois sem ele no se concretiza a prestao de servios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza-
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es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de gesto de nvel superior exige dos gestores operacionais habilidades importantes para acompanhar e atuar junto aos gestores de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios. Sendo proativos, os gestores operacionais podem contribuir para que as situaes-problema, as quais mostramos na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc concorda? V imos tambm nesta Unidade que o controle operacional na prestao de servios pblicos tema estratgico pelo seu papel no alcance dos resultados de eficincia, de eficcia e de efetividade das organizaes que prestam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos pblicos, esto sujeitas s restries definidas em arcabouos legais e normativos prprios, o que torna a legalidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada e avaliada continuamente pelos sistemas de controle. Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de controle operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Constituio Federal de 1998, o controle pela sociedade, colocando como reas de resultado a transparncia e o accountability, esta ltima indicando a necessidade de prestar contas. Por fim, vimos que a etapa de controle operacional, para as organizaes e para os gestores pblicos, pode caracterizar uma oportunidade de aprendizado importante para o desenvolvimento e a institucionalizao da prestao de servios pblicos; transcendendo, assim, o tradicional papel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.
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Gesto Operacional
Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento, procure realizar as atividades que foram elaboradas com o objetivo de reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar sua participao nos processos de construo conjunta do conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no que se refere ao tema: Gesto Operacional. Em caso de dvidas, no hesite em consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura das sees Uniformizando Conceitos e Expectativas, Ciclos de Gesto na Administrao Pblica, e Controle Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade. Se voc precisar de aprofundamentos ou de conhecimentos adicionais, consulte as Referncias.
Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voc

tem para coletar informaes sobre elas; por exemplo: entrevistas, leituras de documentos legais, planos e relatrios e acesso a sites especficos etc.
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Lembre-se de que todas as atividades so simulaes

de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.
Todas as atividades tm respostas abertas, no existe

apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como percepes, e no como diagnsticos aprofundados. 1. Nesta atividade vamos contextualizar a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior. O objetivo analisar o impacto dos ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no ciclo de Gesto Operacional. Orientaes especficas
Responda s questes a seguir. Em caso de dvida, faa uma releitura da primeira seo
Uniformizando Conceitos e Expectativas.
Para complementar sua pesquisa, busque pelo tema:

Campanhas de Vacinao contra Poliomielite, acessando sites de sade: federal, estadual e municipal; jornais ou revistas.
Registre suas respostas para discuti-las com seu tutor,

ou mesmo com seus colegas. a) Qual poltica pblica de nvel federal trata do tema? b) Qual programa do PPA contempla a ao nacional? c) Quais papis dos Estados e dos municpios na prestao desse servio pblico tm a caracterstica de nacional?
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Gesto Operacional
2. Vamos agora identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais ou organizacionais mais crticos no sistema de controle pblico. O objetivo desta atividade analisar a forma mais efetiva de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pblico. Orientaes especficas
Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Controle

Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade, na Unidade 1.
Analise novamente a Figura 9, Controle Operacional

viso global.
Identifique trs fluxos crticos para o Sistema de Controle Pblico: um fsico, um informacional e um organizacional.
Responda s proposies elencadas a seguir. Registre suas respostas no AVEA a fim de discuti-las com
seu tutor, ou mesmo com seus colegas. a) Por que o recurso fsico selecionado crtico? Se insuficiente, qual o impacto? b) Por que o recurso informacional selecionado crtico? Se insuficiente, qual o impacto? c) Por que o recurso organizacional selecionado crtico? Se insuficiente, qual o impacto?
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UNIDADE 2
GESTES OPERACIONAIS CRTICAS

Uniformizar entendimentos de servios pblicos, de processos e de projetos no mbito da Gesto Operacional; Diferenciar as principais caractersticas da gesto de processos e da gesto de projetos e respectivas contribuies para cumprimento dos planos de ao e para a institucionalizao da prestao de servios pblicos; e Examinar os diversos aspectos das gestes de carga e capacidade na prestao de servios pblicos, considerando as categorias bsicas desses servios.
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Gesto Operacional
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GESTO INTEGRADA DE PROCESSOS E DE PROJETOS

Caro estudante, Conforme programado, estudaremos, nesta Unidade, as etapas de planejamento e de execuo da gesto das aes operacionais. Para tanto, vamos, em primeiro lugar, centrar nossa ateno na etapa de execuo das aes operacionais, nos processos e nos projetos, que podem ser entendidos como conjuntos de diferentes atividades executadas para prestar os servios pblicos. Em seguida, analisaremos a etapa de planejamento, que no caso do ciclo de gesto das aes operacionais, contempla a programao dos trabalhos que sero realizados para atender as demandas dos usurios dos servios pblicos. Para essa programao, vamos estudar as duas variveis que definem a programao: carga e capacidade. Gesto de processos, gesto de projetos e gesto de carga e de capacidade so as gestes crticas que escolhemos para a disciplina e sero tratadas nesta Unidade 2. Veja quantos temas estamos introduzindo nesta Unidade: processos, projetos, carga e capacidade! Para todos eles voc, com certeza, j possui um entendimento, mas para us-los na Gesto Operacional vamos precisar construir definies mais adequadas a esse contexto. Esse o nosso desafio, vamos l? Bons estudos e diante de qualquer dvida procure esclarec-la com seu tutor.
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Gesto Operacional
A Administrao e a Engenharia de Produo so duas reas do conhecimento que serviro de base para compreender melhor as etapas de planejamento e de execuo do ciclo PEAC para a Gesto Operacional. Face s limitaes da disciplina, porm, vamos nos restringir a abordar as variveis e os temas mais importantes dessas gestes. As metodologias de gerenciamento de processos e de projetos, bem como aquelas que sustentam a programao da execuo dos servios, tm sido contempladas em vrias publicaes, e no momento oportuno indicaremos a voc alguns exemplos. Por esse motivo, em um primeiro momento, voc pode considerar que as informaes so mais detalhadas e em maior volume do que aquelas apresentadas nas disciplinas do mdulo bsico. Muitos dos conhecimentos que vamos apresentar tiveram origem na prtica das Gestes Operacionais da prestao de servios; e voc poder contribuir para aprimoramento delas quando estiver exercendo suas atribuies nas organizaes que prestam servios pblicos. Vamos recordar que a Gesto Operacional tem como objetivo garantir a prestao de servios pblicos, conforme orientaes legais e aquelas fornecidas pelas gestes de nvel superior, atendendo s expectativas de prazo e de qualidade dos diversos usurios e beneficirios. Os servios pblicos prestados pelas organizaes estatais, ou mesmo por aquelas que so legalmente incumbidas desta tarefa, todavia, so caracterizados por uma grande variedade. Pense em como so diferentes os conjuntos de aes operacionais de uma prestao de servio de sade e de uma prestao de servio educacional. Nos ciclos de gesto de nvel superior esta varivel tem impacto muito menor nas definies e na implementao dos mecanismos e dos instrumentos de gesto do que naqueles usados no ciclo de gesto das aes operacionais.
Ao longo de todo Curso de Especializao, um termo permeou todas as disciplinas, o servio de forma genrica e ampla.
pblico, sempre tratado
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Desta variedade de servios pblicos decorre a complexidade e tambm a diversidade das aes operacionais necessrias para a realizao dos atendimentos aos diversos usurios e beneficirios desses servios. Da a necessidade de trabalharmos pelo menos dois tipos distintos de aes operacionais: dos processos e dos projetos.
Assim, programamos, nesta seo, abordar, em primeiro lugar, os conceitos: servios pblicos, processos e projetos, para uniformizar entendimentos, visto que essas palavras comportam mltiplas interpretaes. Em seguida, vamos estudar a importncia dos gerenciamentos dos processos e dos projetos na prestao de servios pblicos e a integrao das atividades desses dois gerenciamentos.
CONCEITOS BSICOS: SERVIOS PBLICOS, PROCESSOS E PROJETOS

Com relao a esses termos to importantes para a Gesto Operacional, os funcionrios e os gestores das organizaes pblicas no possuem o mesmo entendimento e isso tambm ocorre com os diversos autores que escrevem sobre a Administrao Pblica. Vamos, portanto, estabelecer um entendimento comum para nossa disciplina com o objetivo de facilitar os estudos programados, iniciando com os servios pblicos.
Servios Pblicos Categorias

Para fins da disciplina Gesto Operacional, vamos adotar a definio de Di Pietro (1999) que considera servio pblico como
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Gesto Operacional
toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas sob o regime jurdico total ou parcialmente pblico. Essa uma dentre as muitas conceituaes formuladas por tericos da Administrao e dos Direitos Pblico e Administrativo. Como voc pode perceber, diante da definio que escolhemos, o tema merece maiores estudos. Isso posto, vamos buscar maior entendimento classificando os servios pblicos em categorias, que levam em considerao as grandes classes de necessidades da sociedade, so elas:
socioambientais; infraestrutura de uso comum; e interveno legal.

Para os servios pblicos, que atendem s necessidades socioambientais, existe uma relao direta dos usurios com o Estado, ou entidades que receberam delegao para a prestao desses servios, vamos denomin-los Servios de Atendimento Direto. Podemos ainda classific-los em duas subcategorias:
os servios pblicos de Atendimento Direto organizados

em sistemas administrativos, formalmente institudos por instrumentos legais e normativos; e
os servios pblicos de Atendimento Direto ainda no

sistematizados. Exemplos do primeiro caso so os sistemas de sade, de educao e, mais recentemente, o sistema de assistncia social, que ora no se encontra no mesmo nvel de institucionalizao dos dois primeiros citados. Outros servios dessa categoria comeam a ser sistematizados, a exemplo do sistema de segurana pblica, mas importante que voc saiba que a institucionalizao desses sistemas um processo tcnico-administrativo, poltico e legal bastante demorado.
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Por esse motivo alguns servios de assistncia social, de segurana e de meio ambiente ainda so prestados de forma no sistematizada ou integrada. adequado estabelecer essa distino em duas categorias, pois, para a segunda, o papel das entidades no estatais, organizadas em redes na prestao de servios pblicos, diretamente aos usurios, tem sido de fundamental importncia. Para a categoria de prestao de Servios Pblicos de Disponibilizao de Infraestrutura, podemos ainda identificar trs subcategorias, a saber:
infraestrutura fsica; infraestrutura de conhecimentos cientficos e tecnolgicos; e
institucional e de fomento.
Exemplos da primeira subcategoria seriam as disponibilizaes de infraestruturas de transporte, de comunicao, de energia eltrica, entre outras. Na segunda subcategoria, podemos citar os sistemas de cincia e tecnologia, que disponibilizam servios relacionados ao conhecimento; e, para a terceira categoria, podemos citar o papel das polticas pblicas e os financiamentos pelo Estado, disponibilizando meios para o desenvolvimento econmico e social. Finalmente, para a categoria de prestao de Servios Pblicos de Interveno Legal, podemos entend-los em duas subcategorias:
a regulao voltada para a ao do Estado aos agentes

de mercado; e
a interveno para ao do Estado nos diversos

segmentos da sociedade. Exemplos da primeira subcategoria seriam os servios prestados pelas agncias reguladoras, ao passo que licenciamentos e autorizaes seriam exemplos da segunda subcategoria.
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Gesto Operacional
Para sumarizar o que estudamos sobre as categorias de servios pblicos, elaboramos para voc a Figura 12. Analise-a com ateno.
Ins titu Fom cion en al e to
o ven Inter
de o a ra iliz tu ib tru on es sp ra Di Inf
ae nci ia Ci olog n Tec
Regulao
Int erv en
oL
ega l
Servio Pblico
Fsica
Atendimento Direto
Sis tm ico
ico tm Sis o N
Figura 12: Servios pblicos: tipologia instrumental especfica Fonte: Elaborada pela autora
Essa diviso em categorias e subcategorias que apresentamos apenas um recurso didtico e especfico para a nossa disciplina. Voc com certeza encontrar outras formas de categorizar os servios pblicos que vo depender de para que e de como sero utilizadas. Os servios pblicos so prestados sociedade por meio de organizaes que executam aes operacionais sempre orientadas por lei e por normas especficas para cada tipo de servio. So essas aes que estudaremos a seguir.
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Aes Operacionais
Da mesma maneira que procedemos aos servios pblicos, vamos agrupar essas aes em grandes categorias utilizando como critrio a frequncia com que so realizadas. Algumas so executadas apenas uma vez, a exemplo da realizao de um curso especfico para um determinado grupo de gestantes em um posto de sade pblico. Outras so realizadas de forma permanente e contnua como a fiscalizao das estradas de rodagem. Finalmente, existem aes que so peridicas ou sazonais, um exemplo prximo da nossa realidade a declarao de pessoas fsicas que fazemos anualmente. Para entender melhor esses trs tipos de ao, analise a Figura 13 que preparamos para voc.
Figura13 : Categorias de aes como objetos da Gesto Operacional Fonte: Elaborada pela autora
Perceba que cada categoria de aes exige sistemticas de gerenciamento diferenciadas. Note tambm que associamos a ao permanente e contnua palavra processo e ao de execuo nica com o termo projeto. Acho que agora voc deve compreender melhor o modelo de gesto de quatro etapas aplicado Gesto Operacional. Vamos recordar essas etapas, que apresentamos na Unidade 1, substituindo
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Gesto Operacional
a expresso aes operacionais por processos e projetos. Veja o resultado da descrio do ciclo de gesto PEAC, a seguir.
Planejamento (P): modelagem de processos e projetos

e cronogramao das respectivas aes.
Execuo (E): execuo de aes de processos e

projetos.
Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes

de processos e projetos.
Controle (C): controle operacional: ajustes na

execuo de processos e projetos. Vamos agora construir, ou uniformizar, entendimentos sobre cada um dos objetos de ao da Gesto Operacional, processo e projeto. Eles sero fundamentais para referenciar todos os demais itens da Unidade 2.
Processos Modelo Bsico

Voc j deve ter encontrado a palavra processo em vrios momentos da sua vida, com significados diversos. Vamos a alguns exemplos.
A realizao deste trabalho no deve ser considerada

como uma ocorrncia eventual, mas sim como um processo.
Ele deve abrir um processo contra a organizao para

recuperar o que j foi pago at agora.
Este processo no leva a lugar algum. O processo administrativo que estamos analisando
ainda est na etapa inicial.
Devemos enfatizar o processo e no o produto. Essa tarefa faz parte de um processo muito maior.
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Algumas ideias merecem destaque, quando terminada nossa leitura, quais sejam:
A ideia de continuidade no tempo. A ideia de sequncia de atividades ou etapas. A ideia de gerao de resultados ou produtos.
A partir dessas ideias centrais a definio que usaremos em nosso livro de Gesto Operacional de aes na Administrao Pblica a de que processo um conjunto de atividades (tarefas, procedimentos etc.), executadas de forma sequencial e contnua no tempo, necessrias e suficientes para gerao de um resultado ou de um produto para um interessado, em contextos diretivos, normativos (leis e normas), de recursos (meios) e de aprendizado especficos. Veja a Figura 14, que elaboramos para voc fixar melhor esse entendimento. Procure entend-la, pois esta representao ser usada em vrios momentos de estudos nesta Unidade.
Voc pode construir ou adotar outras se julgar necessrio.
Figura 14: Representao de um processo na Administrao Pblica Fonte: Elaborada pela autora
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Gesto Operacional
Vamos juntos analisar os elementos da Figura 14 correlacionando-os definio que apresentamos para o termo processo. Como recurso, vamos escolher uma prestao de servio como exemplo: um atendimento mdico em um posto de sade pblica. Passemos anlise:
Conjunto de atividades (tarefas, procedimentos):

localize na figura 14 P1, P2, P3,..., Pn, essas indicaes representam a recepo do paciente, o preenchimento de fichas, o atendimento pelo mdico, o fornecimento de medicamentos e a liberao do paciente.
Execuo de forma sequencial: veja na Figura 14

que os procedimentos so executados um aps o outro, representando as atividades que mencionamos anteriormente.
Atividades contnuas no tempo: a cada paciente

que busca atendimento, todas as atividades do conjunto so executadas.
Atividades necessrias e suficientes para a

gerao de um resultado ou produto: para que o paciente se considere atendido, isto , para que o resultado esperado seja alcanado, necessrio que todas as atividade sejam realizadas.
Para um interessado: localize na Figura 14 duas

representaes do cidado, no caso o paciente. No incio do processo, esquerda, o cidado traz o que definimos como insumos (as entradas, isto , informaes pessoais e sobre os sintomas ou as necessidades que o levaram a procurar o posto de sade). direita, o cidado liberado com orientaes e medicamentos para complementar o tratamento de sade.
Em contextos diretivos (...) especficos: localize

na parte superior da Figura 14 os controles: objetivos, metas, leis e normas que orientam a realizao das atividades. Esses controles so fornecidos pelos
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*Governabilidade a
agentes de governabilidade* e pelos agentes de governana*. Podem ser anotados como agentes de governabilidade o Legislativo, que define as leis; os ministrios ou secretarias supervisoras, que elaboram as normas; os conselhos de medicina, que estabelecem regras de conduta; e muitos outros que exercem funes diretivas e normativas.
relao entre as variveis que o ator controla e no controla no processo de governo, variveis essas ponderadas pelo seu valor ou peso para a ao do ator. Quanto mais variveis decisivas ele controla, maior a sua liberdade de ao e maior para ele a governabilidade do sistema. Fonte: Elaborado pela autora. *Governana so padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes entre e atravs das fronteiras do sistema econmico. Fonte: Elaborado pela autora.
Em contextos de recursos (...) especficos:

encontre na parte inferior da Figura 14 os recursos: administrativos instalaes do posto de sade; financeiros recursos oramentrios e financeiros para o pagamento de despesas; humanos mdicos, enfermeiros e demais auxiliares tcnicos e administrativos; e informacionais diversos arquivos informatizados ou no.
Em contextos de aprendizados especficos: preste

ateno nas duas flechas da Figura 14 que tm origem no cidado ou paciente (produto sada) depois de o servio ter sido prestado. Essas setas se dirigem da direita para os: controles (no centro), e para o cidado ou paciente (insumo entrada), esquerda. Essa representao sinaliza que ao final de um processo, tanto o usurio dos servios como os agentes de governabilidade e governana aprenderam com o que fizeram de certo e com o que fizeram de errado e, consequentemente, acerca do que precisa ser melhorado. Os usurios podem aprender como solicitar os atendimentos e como importante fornecer as informaes corretas. Os gestores podem com o aprendizado melhorar as rotinas de trabalho e as sistemticas de gerenciamento.
Depois dessa anlise conjunta, o que voc acrescentaria na definio de processos, ou na Figura 14, ou em ambos, para que se apresentassem totalmente compatveis?
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Gesto Operacional
O importante nesse momento ratificarmos que todas as prestaes de servios pblicos, independente da categoria a que pertenam, so viabilizadas por meio de processos sujeitos a orientaes legais e normativas. Nem todos os processos, porm, so iguais e, a exemplo do que apresentamos anteriormente para os servios e para as aes, vamos tambm classific-los em categorias. Para nosso objetivo de aprendizado nesta Unidade, trs so suficientes. O critrio utilizado considera primeiramente o ncleo bsico da representao do processo, que envolve o cidado (usurio, beneficirio ou interessado), as entradas (insumos) dele provenientes, os procedimentos ou os passos executados para execuo do servio e as sadas (produtos e servios) resultantes dessa execuo. Vamos classificao escolhida.
Retorne a Figura 9, na
Unidade 1, e localize o ncleo bsico do
que estamos chamando processo e, mais
especificamente, considere a forma como se inicia o processo, alguns chamam de acionamento ou de gatilho.
Processos: a Pedido, Programados ou Hbridos

Ao falarmos de processos, uma questo importante a ser considerada a forma de acionamento da ao de prestao de servios, pois essas aes podem constar de planos de ao ou podem ser eventuais, ou no programadas. De forma anloga, os processos podem ser acionados de forma exgena, pelo interessado (ao demandada), gerando ento processos a pedido; ou, ento, acionados de forma endgena por planos de ao, produzindo ento processos programados. importante tambm considerar o caso, bastante frequente, em que as duas situaes ocorrem para uma mesma prestao de servios, os processos hbridos. Para esclarecer um pouco melhor o entendimento desses trs tipos de processos, elaboramos as Figuras 15, 16 e 17 para uma anlise. Veja as diferenas. Elas sero importantes para o que estudaremos na seo gesto de carga e de capacidade.
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Figura 15: Representao simplificada dos processos a pedido Fonte: Elaborada pela autora
Observe que essa representao derivada daquela que mostramos na Figura 14, com algumas alteraes, a saber:
No desenhamos os controle e os recursos como

forma de simplificar o esquema.
O cidado foi denominado, mais especificamente, de

solicitante.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em

quatro macroatividades: atendimento, execuo dos processos internos, entrega e aprendizado/ institucionalizao.
Os relacionamentos com o solicitante especificam

claramente: os pedidos e as solues. O exemplo que abordamos na seo Processos Modelo Bsico representativo dessa categoria processos a pedido.
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Gesto Operacional
Figura 16: Representao simplificada dos processos programados Fonte: Elaborada pela autora
Note que nessa representao do processo programado tambm no desenhamos os controles e os recursos. Tambm, relativamente Figura 14, vamos destacar algumas alteraes que, como voc ver, soam diferentes daquelas que mencionamos para o processo a pedido.
O cidado, substitudo pelo solicitante no processo a

pedido, para o processo programado, recebe o nome de pblico-alvo.
As relaes com os pblicos-alvo so especificadas

como necessidades e solues.
As atividades (P1, P2, P3,..., Pn) foram agrupadas em

seis macroatividades: monitoramento; programao; execuo de projetos e processos de apoio; integrao; disponibilizao; e aprendizado/institucionalizao.
*Portflio conjunto de servios que podem ser prestados por uma organizao. Fonte: Elaborado pela autora.
Para entender melhor, acompanhe um exemplo de processo programado que descrevemos a seguir: Como primeira macroatividade, uma secretaria de educao municipal monitora, isto , mantm sob acompanhamento permanente, os potenciais usurios de cursos profissionalizantes a distncia na rea de informtica, esses constituem um conjunto de pessoas denominado pblico-alvo. Como segunda macroatividade, so realizados estudos e programado um portflio* de cursos que
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so distribudos entre trs instituies da regio para serem desenhados ou formulados em um determinado perodo. J a terceira macroatividade abrange um conjunto de aes de execuo nica que chamaremos de projetos, que sero executados em cada uma dessas organizaes. Na secretaria ficam as aes centralizadas, realizadas de forma permanente, de acompanhamento, avaliao e controle dos projetos que so tarefas de gerenciamento. A quarta macroatividade rene os produtos dos projetos, as metodologias, os materiais didticos e outros em uma soluo integrada. A quinta macroatividade, realizada aps essa integrao, aquela em que o curso, na modalidade a distancia, disponibilizado via internet para o pblico-alvo. E, por fim, a sexta macroatividade feita durante a aplicao do curso ao pblico-alvo, realizando avaliaes e corrigindo os desvios identificados. Voc est lembrado da etapa de controle que estudamos na Unidade 1? Pois, por meio daquele controle, os aprendizados da secretaria, que orientaro melhorias para todas as outras macroatividades, so concretizados. Voc notou que existem semelhanas entre os processos a pedido e programados? Mas conforme mencionamos, as formas de acionamento diferenciadas, uma externa pelo solicitante e a outra interna pela programao implicam a implementao de sistemticas de gerenciamento distintas. Como o usurio agente nos processos a pedido e paciente nos processos programados, o controle social que estudamos na Unidade 1 ser processado tambm de forma diferente.
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Gesto Operacional
Figura 17: Representao simplificada dos processos hbridos Fonte: Elaborada pela autora
Vamos agora ao estudo dos processos hbridos, mostrados na Figura 17. De forma simplificada, podemos consider-los como formados de duas partes, uma programada e outra a pedido. Os processos hbridos so mais comuns do que voc imagina. Pense no exemplo que estudamos para processos programados, caso fosse exigida matrcula presencial dos estudantes, nas diversas escolas do municpio. Teramos um processo programado de prestao de servios on-line e um processo a pedido para as matrculas, funcionando de forma integrada para a prestao desse servio pblico educacional.
Vamos deixar com voc uma pergunta para reflexo: como voc percebe a relao entre os processos a pedido e programados e a proatividade da prestao de servios pblicos?
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Como estamos trabalhando o cenrio da Administrao Pblica, importante destacarmos ainda que, independente da forma, tanto os processos a pedido como os programados e os hbridos devem considerar, em todas as etapas da execuo, o disposto em instrumentos legais.
A partir do exposto, poderamos, ento, dizer que as organizaes pblicas podem ser consideradas grandes colees ou conjuntos de processos. Isso faz sentido para voc?
Vamos agora apresentar alguns exemplos correlacionando esses trs tipos de processos com as trs categorias de prestao de servios pblicos apresentados na primeira seo desta Unidade conceitos bsicos: servios pblicos, processos e projetos.
Servios de Atendimento Direto

Processo a pedido: atendimento mdico realizado
por um hospital credenciado pelo Sistema nico de Sade (SUS).
Processo programado: atendimento do Programa

Bolsa Famlia.
Processo hbrido: atendimento de solicitao de

matrculas no incio do exerccio por instituies de ensino da rede pblica (em primeiro lugar as vagas so disponibilizadas de forma programada; em segundo lugar realizado o atendimento a pedido).
Servios de Disponibilizao de Infraestrutura

Processo a pedido: atendimento a uma solicitao
de informaes.
Processo programado: manuteno de estradas de

rodagem em um determinado trecho de uma rodovia especfica.
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Gesto Operacional
Processo hbrido: atendimento para instalao de

fonte de energia eltrica em residncia.
Servios de Interveno Legal

Processo a pedido: expedio de autorizao de
pesca para pessoa fsica.
Processo programado: operaes realizadas pela

polcia federal e polcias estaduais.
Processo hbrido: recadastramento de contribuintes

Esses foram os principais tpicos que selecionamos para introduzir o tema processo na Unidade 2, porm, como constituise em um assunto bastante contemporneo na administrao de organizaes, tanto privadas como pblicas, voc poder conhecer mais sobre a matria consultando as bibliografias que apresentamos ao fim deste livro-texto.
Projetos Gnese
Do mesmo modo que processo, a palavra projeto, em seus diversos significados, pode ser de seu conhecimento. Vejamos as afirmaes a seguir:
Esta mudana de cidade no fazia parte dos meus

projetos.
Entreguei meu projeto de monografia sem a necessria

reviso.
A casa desabou por falha no projeto de engenharia. Este candidato a prefeito no tem projeto. Comprei um livro de gerenciamento de projetos
sociais. Portanto, para tratarmos desse tema, no contexto da Gesto Operacional em geral, e na Administrao Pblica em particular, fundamental explicitar qual definio est sendo usada.
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De forma similar ao que destacamos para processo, as frases anteriores sugerem algumas ideias-fora, dentre as quais destacamos:
A ideia de uma ao que tem incio, meio e fim, e no

se repete.
A ideia de que o produto gerado ao final do projeto.

Com base nessas ideias, definimos, para utilizar neste livrotexto, que projeto um conjunto de atividades (tarefas, aes, procedimentos) de execuo nica, necessrias e suficientes para obteno de uma soluo ou de um produto, em contextos diretivos, normativos, de recursos e de aprendizado especficos. Voc ir encontrar outras definies de projetos, como ao geradora de produtos, em livros e em outras publicaes, e poder escolher aquela que melhor se adequar ao contexto em que estiver atuando. importante termos claro tambm que, mesmo executados apenas uma vez, os projetos na Administrao Pblica precisam ter suas realizaes previstas por definies legais, o que bastante diferente do que observamos nas organizaes privadas.
Mas como e por que surgem os projetos na Administrao Pblica?
Considerando a premissa anterior, existem trs categorias bsicas de fatos geradores dos projetos, conforme a seguir. Inicialmente, podemos identificar projetos que so gerados para implantar, descontinuar ou resolver problemas detectados nos processos, que denominamos como recurso didtico de processos-pai, so os projetos transformadores. Essa categoria de projetos configura-se como de iniciativa exgena. Veja os exemplos a seguir:
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Gesto Operacional
Projeto A: formulado para implantar uma nova

atribuio de um rgo pblico (sempre definida por um instrumento legal). Quando o processo responsvel por essa atribuio estiver funcionando normalmente, o projeto ento encerrado.
Projeto B: formulado em situao inversa ao projeto

A. Um ato legal extingue a atribuio de um rgo pblico, e o processo existente precisa ser descontinuado. Nesse caso, um projeto elaborado para definir o que fazer com os recursos at ento alocados ao processo extinto, como os arquivos dos documentos gerados, a destinao dos tcnicos e gerentes, a publicidade do encerramento, entre outros.
Projeto C: formulado para melhorar o tempo de

atendimento de um servio prestado ao cidado. O processo precisa ser alterado em qualquer uma de suas variveis. bom voc ter em mente a Figura 14. Assim, o projeto pode ser elaborado para melhorar as relaes entre cidado e organizao, com treinamento do solicitante e do atendente, ou utilizao de recursos tecnolgicos na execuo das atividades dos processos, ou reviso dos atuais procedimentos executados manualmente, entre outros. Conforme estudamos anteriormente, podemos anotar outra categoria de projetos, que so aqueles executados na macroatividade de execuo de um processo programado ou hbrido e foram gerados na macroatividade de programao. So os projetos executores de natureza endgena. Para visualizar melhor, retorne s Figuras 16 e 17 e localize as macroatividades de programao e de execuo. Perceba que aps a execuo desses projetos, existem, nos processos programados e hbridos, duas etapas, contnuas ou permanentes, denominadas integrao e institucionalizao, que sero abordadas como exemplos a seguir.
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Vamos ento a um exemplo prtico da situao que acabamos de descrever?
Considere uma poltica pblica, formulada pelo Governo, para a rea cientfica e tecnolgica que define como prioridade a substituio da base tecnolgica da produo industrial de calados do Pas. Logo, o rgo pblico responsvel pela implementao da poltica imprime essa diretriz no processo de desenvolvimento de tecnologias para a indstria de calados que, assim, programa as seguintes aes ou projetos executores:
realizao de um Curso de Especializao sobre

tecnologias emergentes em mquinas e equipamentos de tratamento de couro;
assinatura de um convnio com o Servio Nacional da

Indstria para capacitao de empregados do setor; e
implantao de um programa de subsdios para

importao de mquinas e equipamentos; entre outros. Cada um desses projetos ser executado e, ao final, uma atividade de integrao ser realizada para disponibilizao de uma nova soluo tecnolgica para o pblico-alvo. Finalmente, so ainda analisadas as lies aprendidas que so incorporadas no processo de desenvolvimento de tecnologias para a indstria de calados, que apresentar seu nvel de institucionalizao melhorado. Considerando o exposto nessas duas situaes, preparamos a Figura 18 para fixar seu entendimento sobre a gnese dos projetos no contexto dos modelos organizacionais centrados em processos.
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Gesto Operacional
Figura 18: Gnese dos projetos Fonte: Elaborada pela autora
Finalmente, podemos identificar uma terceira categoria de projetos, aqueles usados para operacionalizar determinadas aes fora da rotina dos processos a pedido. Exemplos bastante frequentes so decorrentes da formao dos tradicionais grupos de trabalhos. Esses grupos recebem incumbncias de realizar aes, normalmente prioritrias e, algumas vezes, com caractersticas diferenciadas, em termos dos contextos diretivos, normativos e de aprendizado, do processo a pedido, a que se referem essas aes, isto , ao processo-pai. Podemos citar, como exemplos, a reexecuo de um pedido em regime emergencial e o tratamento de pedidos que no atendem aos requisitos estabelecidos, entre outros. Como voc pode deduzir, esses projetos, mesmo emergenciais, so projetos executores, pois geram produtos e servios. importante deixarmos claro ainda que essas categorias de projetos so apenas recursos didticos para fins do presente livrotexto, voc poder usar outras categorias caso julgue necessrio. Encerrando nossos estudos sobre processos e projetos, importante destacar que essas aes podem estar integradas,
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formando o que chamamos de programas. Essa forma de desenhar programas tem se mostrado de grande utilidade na elaborao dos planos de ao e dos planos diretores para a Administrao Pblica.
Para a gesto integrada das aes relativas a uma determinada prestao de servio pblico, a associao processos e projetos considerada imprescindvel.
Definir e caracterizar projetos e programas, sempre relacionados a um processo-pai, considera o fato de as organizaes pblicas sempre executarem prestaes de servios previstos em arcabouo legais e normativos e, tambm, de a institucionalizao da prestao de servios se dar por meio do aprendizado dos processos. Tendo ficado mais claro o entendimento de processos e de projetos, sempre associados, vamos, a partir de agora, abordar as questes relevantes ao gerenciamento integrado dessas aes.
GERENCIAMENTO INTEGRADO DE PROCESSOS E DE PROJETOS

A atividade de gerenciamento das aes operacionais, executada de forma sistematizada ou no, acompanhou os vrios estgios de desenvolvimento do trabalho organizacional: das operaes da manufatura prestao de servios, dos produtos como objetos concretos e tangveis aos servios com grande contedo informacional ou de conhecimento. Historicamente, a sistematizao das aes de gerenciamento, tanto de processos como de projetos, ocorreu, em
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Gesto Operacional
um primeiro momento, no mbito interno de cada organizao, com a gerao de sistemticas prprias e a elaborao de manuais proprietrios. Contudo, somente a partir da segunda metade do sculo XX que esses temas passaram a fazer parte, de maneira significativa, das agendas acadmicas e do setor de editorao de livros e revistas. A partir da, a produo de livros, de textos e at de ferramentas de apoio, algumas informatizadas, intensificou-se de tal forma que, hoje, existem at mesmo instituies para certificao da qualidade dos produtos associados s diversas metodologias de gerenciamento formuladas. Essa evoluo ocorreu principalmente porque havia demanda das organizaes da iniciativa privada, o que explica, em um primeiro momento, o reduzido investimento na gerao de metodologias especficas para lidar com a complexidade das organizaes da Administrao Pblica.
De forma diversa de outros setores pblicos, organizaes militares e cientficas institucionalizaram, h bastante tempo, metodologias de gerenciamento de projetos adequadas s respectivas necessidades. E, mais recentemente, com o apoio de organismos internacionais, as organizaes dos setores social e ambiental passaram tambm a trabalhar com solues metodolgicas de gerenciamento de projetos.
Face ao exposto, consideramos que a transposio de metodologias de gerenciamento do setor privado e do terceiro setor para o setor pblico, ou mesmo internamente no mbito pblico, um tema que merece a reflexo dos gestores.
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Objetivos do Gerenciamento Integrado de Processos e de Projetos para Servios Pblicos

fundamental na Gesto Pblica o exerccio efetivo do gerenciamento, de forma integrada, dos processos e dos projetos. Para justiar essa afirmao preciso ratificar algumas colocaes feitas anteriormente, quais sejam:
Os processos e os projetos so os instrumentos usados

para viabilizar a prestao de qualquer servio pblico.
Os processos so imprescindveis para realizar as aes

consideradas como imperativos legais, da prestao de servios pblicos.
Os projetos transformadores exgenos implantam,

melhoram e descontinuam os processos a pedido, programados e hbridos.
Os projetos executores endgenos implementam aes

finalsticas dos processos programados. Essas afirmaes, como voc pode observar, consideram uma ordem hierrquica que subordina os projetos aos processos. Tal fato decorrente dos pressupostos da gnese dos projetos, mostrada na Figura 18, anteriormente apresentada. Volte a ela e localize novamente os dois tipos de projetos: exgenos ou transformadores e endgenos ou executores. A necessidade, todavia, de pensar nas aes operacionais integradas centradas nas necessidades dos usurios e dos beneficirios da prestao de servios pblicos bastante recente. Anteriormente, as atividades eram agrupadas por natureza do conhecimento exigido para sua execuo, formando as funes*. Essa uma viso que podemos chamar de endgena. Mesmo o entendimento de processos como atividades sequenciais, isto , relacionados e visando ao atendimento pblico dos usurios, somente se popularizou como o movimento de qualidade, na segunda metade do sculo XX. J os projetos so elementos organizacionais mais antigos e existem nos
*Funes conforme definidas na Administrao, prescindem da ideia de sequncia de atividade dos usurios e dos beneficirios dessas tarefas. Fonte: Elaborado pela autora.
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Gesto Operacional
empreendimentos desde o incio da organizao do trabalho humano. Priorizar a institucionalizao da prestao dos servios pblicos e das organizaes que as implementam significa tambm considerar que os processos, sendo contnuos e permanentes e sujeitos s definies legais, so aes operacionais centrais, em torno das quais so desenhados os projetos. Por esse motivo, idealizamos o modelo gnese dos projetos abordado nesta seo. Se voc, entretanto, voltar sua ateno para as aes operacionais de uma determinada organizao prestadora de servios pblicos, constatar que existe um grande conjunto de projetos desconectados dos processos organizacionais. Estes normalmente podem surgir para resolver problemas pontuais e emergenciais no dia a dia da prestao de servios e, outros, so originrios de exerccios de planejamento estratgico peridico. As metodologias usadas nesses eventos, centradas em objetivos ou em problemas, como aquela citada na disciplina Planejamento Estratgico Governamental, normalmente identificam aes ou iniciativas sem priorizar sua associao s categorias de servios e aos processos de prestao de servios institucionalizados.
As aes operacionais, os processos e os projetos desintegrados levam as organizaes a resultados de eficincia, de efetividade e de relevncia aqum do desejado, conforme abordado na Unidade 1.
Vamos a seguir explicitar como se d essa integrao to importante para a Gesto Operacional. Trataremos a integrao processos e projetos em trs grandes blocos: o primeiro foca a integrao dos processos aos projetos transformadores; o segundo, os projetos executores programados; e, o terceiro, os projetos executores emergenciais.
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Integrao dos Processos com os Projetos Transformadores

Resgatando o que estudamos, podemos definir como projetos transformadores aqueles que transformam o conjunto de processos de uma organizao, isto , no geram produtos e servios para os usurios, mas seus resultados so aes de desenvolvimento organizacional.
Esses projetos so originados por problemas de desempenho na prestao de servios, apontados internamente pelas aes de controle operacional, ou externamente pelo Estado e pela sociedade.
Centrando nossa ateno nos processos a pedido, programados ou hbridos, vamos procurar identificar quais so os momentos em que os projetos transformadores precisam ser criados. Para tanto, observe a Figura 19, que preparamos para voc. um esquema normalmente utilizado para representar o ciclo de vida de uma organizao usando um modelo explicativo da curva em S. Transpondo esse modelo para o ciclo de vida dos processos na prestao de servios pblicos, podemos fazer algumas leituras acerca do que apresentamos no esquema a seguir.
Volte a Unidade 1 para recuperar conhecimentos desse tema, caso julgue necessrio.
Figura 19: Projetos transformadores no ciclo de vida dos processos Fonte: Elaborada pela autora
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Gesto Operacional
Observe a primeira curva S, ela sinaliza que um processo, como instrumento para prestao de um servio pblico, tem um limite de desempenho. Quando o processo foi formulado, um determinado desempenho desejado foi considerado como condicionante do seu desenho. Essa configurao do processo parte de um desenho inicial (D1), que pode ser melhorado continuamente. Mas, a partir de um ponto limite, o processo se mostra inadequado ao atendimento das demandas do pblico-alvo, com desempenhos aqum do desejado (D4), implicando problemas de legitimidade para a organizao pblica, que operacionaliza o atendimento. o momento de redesenhar o processo. Sendo assim, podemos ento destacar dois momentos importantes no gerenciamento do desempenho de um determinado processo:
Momento 1: para melhorar a prestao de servios

que apresenta um desempenho de D1 para o desempenho D2, em um intervalo de tempo de T1 a T2, precisamos de um Projeto A para alterar algumas das variveis do processo vigente. Volte Figura 14 e veja algumas variveis que podem ser alteradas:
Na relao com o cidado/usurio, podemos alterar a

forma como realizamos o atendimento ou o monitoramento (entradas ou insumos) ou como realizamos a entrega ou a disponibilizao (sada ou produtos).
No que se refere aos controles, podemos alterar as

orientaes diretivas, como as metas, ou a orientaes normativas, como os mtodos de trabalho.
O conjunto de recursos tambm pode se adequar para

dar conta do que foi previsto para a execuo do processo.
Momento 2: para mudar o desempenho de D3 para o

desempenho D4, em um intervalo de tempo T3 a T4, precisamos de um Projeto B para descontinuar o processo vigente e tambm de um Projeto C para
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implantar o novo processo. Muitas vezes, formulado um nico projeto para esses objetivos. O mesmo raciocnio pode ser aplicado segunda curva em S, tambm contemplando os eventos mencionados nos momentos M1 e M2, e o novo conjunto de atividades ou procedimentos (P1, P2, P3,..., Pn) pode tambm sofrer alteraes como aquelas que analisamos para a primeira curva em S. Em sntese, podemos dizer que sem o gerenciamento dos processos e o devido acompanhamento da evoluo do desempenho dele no tempo, o gestor no pode decidir, entre outras, sobre questes como:
quando executar melhorias no processo existente; quando proceder substituio de um processo por
outro;
qual seria o desempenho objetivado pelo novo processo;

e
quais seriam as caractersticas do projeto de redesenho,

pois quanto maior for o novo objetivo fixado, relativamente ao anterior, mais capacidade transformadora deve ter o Projeto C. E, tambm, sem o g e r e n c i a m e n t o d o s p r o j e t o s transformadores, como garantir que as mudanas exigidas sejam implementadas no tempo e com os custos programados e, ainda, resultem nas alteraes de desempenho pretendidas? Vamos agora segunda integrao!
Integrao dos Processos Programados e dos Projetos Executores

No caso mencionado no item anterior Integrao de Processos com os Projetos Transformadores a integrao entre processo e projeto acontece com o projeto se colocando externamente ao processo para transform-lo.
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Gesto Operacional
Agora vamos analisar a integrao entre processos programados e projetos executores, em que os projetos so endgenos aos processos. Para isso, preciso que voc volte as Figuras 16 e 17, as quais mostram a execuo dos projetos como uma macroatividade dos processos programados e hbridos.
Voc observou que as macroatividades de programao e de integrao so fundamentais no processo, na sua totalidade, e so elas que garantem a integrao dos projetos aos processos-alvo?
Perceba que na programao so gerados os mltiplosprojetos necessrios para obteno da soluo integrada; mas na macroatividade na integrao que a soluo integrada resgatada para oferta ao pblico-alvo. Muitas vezes, as etapas de programao e de integrao no so executadas de forma sistemtica, trazendo uma srie de problemas para as organizaes responsveis pela execuo desses processos. Apenas se concentrando na execuo de projetos, que podem ser necessrios, mas no suficientes, e sem a preocupao com a necessria integrao, o pblico-alvo atendido de forma fragmentada e o aprendizado e a institucionalizao da prestao de servios pblicos ficam comprometidos. Isto , resultados de efetividade, de eficcia, de eficincia e de relevncia organizacionais no so sustentveis. Outra consequncia problemtica que a organizao pblica em vez de ser entendida como uma grande coleo de processos, estes exigidos pelo papel legal e embasados ou orientados por dispositivos tambm legais, passa a ser compreendida como um conjunto de projetos que pode estar sujeito contingncia dos contextos situacionais externos, a exemplo das descontinuidades na Administrao Pblica, comuns nas alternncias de governos. Como consequncia, mais uma vez, o processo de institucionalizao da prestao de servios tambm dificultado.
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Finalmente, mas no menos importante, que, quando no integrados, os projetos competem com processos pela alocao de recursos escassos, sejam eles humanos, tecnolgicos ou financeiros. Essa competio, na maioria das vezes, pode desintegrar a instituio pblica, colocando tambm em oposio os agentes e os intervenientes externos: pblico-alvo, parceiros, patrocinadores etc., dificultando a governabilidade da organizao.
Sendo assim, cabe uma nova reflexo: como garantir o desenvolvimento e a institucionalizao dos servios pblicos prestados e das organizaes pblicas que os implementam sem o gerenciamento integrado de processos e de projetos executores?
Voc percebeu, ao longo da Unidade 2, nossa preocupao com tpicos como: mecanismos de institucionalizao, desenvolvimento institucional, instituies e correlatos. Esse tema bastante amplo e complexo e permite mltiplas abordagens e voc pode recorrer bibliografia indicada para a disciplina. Por enquanto, vamos reforar a ideia-fora, de conotao essencialmente prtica, que trazemos para este nosso livro-texto, de que somente os processos de institucionalizao so capazes de garantir o desenvolvimento institucional das organizaes, e que esses processos implicam a necessidade de gerenciamento integrado de processos e de projetos.
Integrao dos Processos a Pedido e dos Projetos Executores Emergenciais

A integrao dos processos a pedido e dos projetos executores emergenciais, apesar de no contar com uma macroatividade especfica no processo a pedido, to importante e crtica quanto a integrao tratada na seo anterior Integrao
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Gesto Operacional
dos Processos Programados e dos Projetos Executores valendo para aquela todas as consideraes apresentadas. Veja a Figura 20 que procura representar, de forma esquematizada, essa nossa proposta.
Figura 20: Gerenciamento integrado de processos e de projetos e a institucionalizao Fonte: Elaborada pela autora
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 disponvel no final desta Unidade, cujo objetivo ampliar o entendimento da complexidade do gerenciamento integrado de processo e de projeto.
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GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE

Conforme temos discutido, nosso estudo trata de duas etapas do ciclo de gesto das aes operacionais. Na seo anterior Gesto Integrada de Processos e Projetos estudamos a etapa de execuo, analisando os processos a pedido, programados e hbridos e, ainda, os projetos. Apresentamos, tambm, razes importantes para que o gerenciamento dessas categorias de ao seja executado e gerenciado de forma integrada. A partir de agora vamos centrar nossa ateno na etapa de planejamento do ciclo de gesto das aes operacionais, estudando uma gesto especfica, a gesto de carga e de capacidade. Essa gesto importante para programar as prestaes de servios a serem realizadas, tanto para processos como para projetos, pois definem como, quando, onde, por quem e com quais recursos essas aes operacionais sero realizadas.
Voc sabe por que essa gesto crtica para a Administrao Pblica?
O principal motivo est relacionado ao fato de que as cargas, por serem decorrentes das demandas dos diversos pblicos usurios, sempre crescentes, precisam ser atendidas com capacidade definidas e limitadas, isto , recursos definidos pelos oramentos pblicos. Esse fato implica que os problemas referentes s demandas, no adequadamente tratados pela gesto de carga e de
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Gesto Operacional
capacidade, podem gerar impactos significativos nos resultados da prestao de servios pblicos. Nesta seo, estudaremos alguns conceitos bsicos da gesto de carga e de capacidade e, depois, veremos aspectos importantes desse tipo de gesto para as operaes dos processos a pedido.
CONCEITOS BSICOS
Para introduzirmos esse tpico que trata de conceitos bsicos, apresentamos, dois entendimentos bastante simples, mas teis para o desenvolvimento desta seo. O primeiro traz uma nova perspectiva para o entendimento do que gerenciar, ou gerir. O segundo a definio de quais so as fases bsicas do gerenciamento, considerando essa nova perspectiva.
Gerenciamento por Problemas

Gerenciar a prestao de servios pblicos, no nvel operacional, significa: resolver problemas, identificando e implementado a soluo mais adequada ao contexto das aes operacionais, implementadas por meio de processos e de projetos. lgico que para essa soluo ser implementada, um grande nmero de questes, antecedentes e decorrentes, precisam ser resolvidas. Algumas so eminentemente tcnicas, outras de natureza comportamental. Por essa razo que a nossa disciplina, Gesto Operacional, realizada aps voc ter cursado as disciplinas Planejamento Estratgico Governamental e Comportamento Organizacional. No caso da Gesto Operacional, precisamos considerar que as solues dos problemas dependem tambm de variveis de gesto das polticas pblicas e da gesto de planos e programas, como
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contextos diretivos e normativos de nveis superiores. Como o problema maior da Gesto Operacional atender aos diversos pblicos usurios da prestao de servios, os problemas operacionais, em mbito mais especfico, podem ser traduzidos por um conjunto de perguntas a serem respondidas, tambm, nesse espao especfico. Por exemplo, imagine um problema de programao observado na atividade de atendimento de uma prestao de servios pblicos, operacionalizada por meio de um processo a pedido, que pode ser traduzido nas seguintes perguntas que precisam ser respondidas, tais como:
Quem atender primeiro? Quais funcionrios ou servidores sero alocados? Em que prazo ser entregue a soluo? Vamos usar o processo existente ou vamos testar o
processo redesenhado?
Quais informaes devem ser fornecidas, e a quem,

sobre o andamento do trabalho?
O que pactuar com o solicitante? Como agir com os intervenientes polticos?

As solues a serem implantadas poderiam ser:
Rever a lista de prioridades. Contratar funcionrios por prazo determinado. Adiar a implantao do novo processo. Estabelecer canais de comunicao emergenciais. Limitar as informaes quelas normalmente fornecidas
ao superior hierrquico.
Rever o contrato inicial. Realizar reunio prvia com os intervenientes polticos.
103
Gesto Operacional
Essas listas de problemas/perguntas e solues/aes podem ser construdas com detalhamentos diversos dependendo se estamos considerando o processo todo ou cada uma de suas macroatividades ou procedimentos. Exemplos semelhantes, mas no necessariamente idnticos, voc pode elaborar para as prestaes de servios pblicos operacionalizadas com processos programados ou hbridos.
Aps esse exemplo, podemos ratificar o entendimento que trouxemos para nosso estudo e afirmar que gerenciar operacionalmente resolver os problemas que ocorrem na execuo dos processos e dos projetos que viabilizam a prestao de servios pblicos, implementando as solues escolhidas.
Voc pode inferir que, face grande variedade dos usurios, das categorias de prestao de servios pblicos e das aes operacionais implementadas por processos e/ou projetos, o gestor pblico ir se deparar com um conjunto de problemas e de solues igualmente grandes e variados. Muitas vezes, os gestores pblicos, que trabalham no nvel operacional, ressentem-se do excesso de leis, de normas e de procedimentos padronizados de sistemas informatizados inflexveis e esse posicionamento, muitas vezes, usado como justificativa para os atendimentos de prestaes de servios que geram reclamaes dos usurios. Quanto mais formalizada e normatizada, contudo, for a ao operacional, o processo e o projeto, mais estruturado ser o processo decisrio de equacionar problemas e identificar solues, simplificando o trabalho gerencial. Nesse momento, voc deve estar compreendendo melhor a utilidade da Classificao dos Problemas de Deciso.
Se voc tiver dvida, da Figura 8, que Unidade 1.
pode relembrar, por meio apresentamos na
104
Se gerenciar resolver problemas, o gerenciamento uma fonte de aprendizado significativo para os gestores e para as organizaes pblicas. O que voc acha dessa afirmao?
Finalmente, importante destacar que as competncias crticas do gestor esto relacionadas ao domnio de metodologias (mtodos, tcnicas e ferramentas) de soluo de problemas. As metodologias variam desde as mais simples, como aquelas utilizadas pelos programas de melhorias contnuas, como o 5W e 2H, at aquelas que utilizam modelos matemticos sofisticados. Um dos tpicos mais crticos na aplicao de metodologias de gerenciamento centrada em problemas a construo das relaes de causa dos problemas analisados, isto , da rvore de problemas. A qualidade dessa rvore como modelo explicativo dos problemas e da rede de interdependncia, entre eles, fundamental para uma Gesto Operacional efetiva.
Saiba mais
5W e 2H
Plano de ao simplificado formulado a partir de respostas a: what (o que fazer); where (onde); why (por que); when (quando); who (quem); how (como) e how much (quanto custa). uma ferramenta do Gerenciamento pela Qualidade. Fonte: Elaborado pela autora. rvore de problemas uma representao da cadeia causa e efeito de problemas sob a forma de uma rvore, com o problema analisado na posio central, as causas abaixo (razes da rvore) e as consequncias acima (os galhos da rvore). Fonte: Elaborado pela autora.
Gerenciar por problemas, e mesmo usar estratgias de ensino-aprendizagem, centradas em solues de problemas uma das reas de pesquisa em tecnologias e em metodologias s quais mais esforos dedicam os administradores e os professores, no mundo moderno.
Vamos agora construir um modelo explicativo alternativo ao modelo: planejamento, execuo, avaliao e controle (PEAC) do ciclo de gesto, usando os pressupostos do gerenciamento por problemas, na Gesto Operacional. At o momento, temos entendido o processo de gesto por meio do ciclo de gesto PEAC. Esse modelo foi utilizado tambm para estruturar os contedos da disciplina Gesto Operacional, pois,
v v
Fique atento s
oportunidades que podem surgir para melhorar seus esse assunto.
conhecimentos sobre
Se julgar necessrio faa uma releitura dos Unidade 1. estudos que fizemos na
105
Gesto Operacional
as etapas desse ciclo de gesto foram associadas s Unidades e s sees deste livro-texto. Como modelos, porm, so instrumentos para determinados objetivos e usos, nesse momento necessrio buscar um outro modelo para nosso estudo de gerenciamento por problemas. Escolhemos um modelo de quatro etapas que apresentamos a seguir; lembrando que outros modelos podem ser usados, dependendo do tipo e do contexto dos diversos problemas. As fases bsicas do gerenciamento por problemas, conforme os entendimentos anteriores, so:
o estudo do problema; a tomada de deciso sobre a soluo mais adequada; a implementao dessa soluo; e a avaliao do impacto da interveno.
Essas fases bsicas, no entanto, variam em funo da diversidade e da complexidade dos problemas que ocorrem no dia a dia da Gesto Operacional. Antes de apresentar exemplos de alguns dos principais problemas do gerenciamento operacional relacionados a cargas crescentes, com capacidades limitadas, que ocorrem, normalmente, nas organizaes estatais voltadas prestao de servios pblicos, vamos refletir sobre o segundo conceito que trouxemos para esta seo: a relao carga e capacidade, para a entendermos melhor.
Carga e Capacidade
Da mesma forma que ocorreu com os termos processos e projetos, voc, certamente, j deve ter encontrado as palavras carga e capacidade em vrios momentos e situaes da sua vida sendo usadas com significados diversos. Vamos a alguns exemplos para a palavra capacidade:
Este funcionrio no tem capacidade para realizar a

tarefa.
106
A capacidade desta represa est muito baixa para

esta poca do ano.
O hospital municipal tem capacidade de atendimento

de 300 pacientes por semana.
Devemos fazer ajustes de capacidade de curto prazo

para trabalhar com a flexibilidade exigida pelo pblico-alvo. O que permeia todas essas afirmaes a ideia de volume ou qualidade de algo como recurso ou meio, que ser usado para uma determinada finalidade. Esses volumes e qualidades podem ser representados de forma quantificada, ou no; ou, ainda, podem ter um carter esttico ou dinmico (incorporando a varivel tempo). Analise novamente os exemplos e identifique quais deles apresentam explicitamente a quantificao da capacidade e quais mostram o carter dinmico do volume ou da qualidade. Como voc pde perceber, em funo da diversidade de significados empregados para a palavra capacidade, faz-se necessrio estabelecer a definio dela para uso no presente livro. Para tanto, importante que voc tenha em mente a representao de um processo na Administrao Pblica, que mostramos na Figura 14.
Na primeira afirmao a
palavra capacidade pode de competncia.
ser usada como sinnimo Voltaremos ao assunto nos prximos itens, quando estudarmos as variveis de capacidade.
Tomando por base a Figura 14, o que seria a capacidade de um processo ou de um projeto?
Observe que agentes de governabilidade e governana fornecem normas, leis e mtodos e que fornecedores e parceiros disponibilizam recursos diversos: administrativos, financeiros, humanos, materiais e informaes para que as operaes do processo sejam realizadas, gerando produtos e servios para atendimento s demandas dos cidados. Essas duas categorias de meios tm como caracterstica uma capacidade potencial de meios ou recursos. Parte dessa capacidade ser alocada ao
107
Gesto Operacional
processamento operacional e podemos prever a existncia de um saldo, ou de um dficit de capacidade, aps essa alocao. Isso posto, consideramos que o entendimento de capacidade como sendo o volume ou qualidade que um determinado conjunto de meios ou de recursos possuiu, ou apresenta, para satisfazer s necessidades de operao de processo e projetos, no contexto de atendimento a demandas especficas na prestao de servios pblicos, adequado ao contexto de operao de um processo ou de projeto na Administrao Pblica. Para melhor entendimento, vamos aos exemplos:
Exemplo 1: a capacidade (qualidade) de uma norma

de esclarecer como deve ser processado o atendimento de pedidos que chegaram fora do prazo fixado.
Exemplo 2: a capacidade (volume) de atendimentos

emergenciais de um hospital pblico. Com respeito, ainda, definio ou ao entendimento da palavra capacidade, trs questes precisam ser destacadas para o uso que faremos dela, neste livro-texto, quais sejam:
A capacidade pode se referir aos recursos tangveis

ou intangveis, mas tambm s competncias entendidas como conhecimentos, habilidades e atitudes inerentes aos recursos (pessoas e organizaes).
A capacidade pode se apresentar adjetivada para

representar situaes (potencial alocado, disponvel e outros) associadas apenas a um ou a mais elementos do conjunto de recursos (recursos humanos, normativos, governativo e outros) e, ainda, mensurada ou no.
A avaliao da capacidade de um processo ou projeto

considera sempre, de forma implcita, as necessidades das demandas a serem atendidas (capacidade como resposta demanda).
108
De forma anloga ao tratamento da palavra capacidade, vamos abordar a palavra carga. Inicialmente, vamos apresentar algumas afirmaes que contemplam a palavra carga:
A carga horria desta disciplina insuficiente para os

contedos tratados.
A carga emocional deste trabalho muito grande. O pessoal de atendimento fica com a carga de resolver
todos os casos no previstos na norma.
A carga transportada de 10 toneladas por ms. Esta organizao traz a carga de muitas administraes
desastrosas. A ideia comum que perpassa todas essas afirmaes uma ideia de volume ou qualidade (peso, fardo) que uma demanda gera para quem for atend-la, ou dar-lhe uma resposta. Ou seja, para atender a essa carga, decorrente de uma demanda, sero necessrios recursos ou meios que tenham volume ou qualidade para atend-la, isto , que exista certa capacidade de atendimento. Por esse motivo que, nesta disciplina, as gestes de carga e de capacidade esto normalmente associadas e so consideradas crticas na Gesto Operacional da prestao de servios pblicos, nos quais as demandas so sempre crescentes e os recursos tm capacidades limitadas, ou inadequadas, conforme j mencionamos.
A partir dessas afirmaes, podemos construir, da mesma forma que para a palavra capacidade, o entendimento da palavra carga, fundamental para avanarmos nos estudos das gestes integradas de carga de capacidade. Voc j sabe faz-lo?
Considerando, tambm, o contexto de operao dos processos e dos projetos na viabilizao da prestao de servios pblicos, podemos afirmar que carga o volume ou a qualidade
109
Gesto Operacional
que so exigidos de um conjunto de recursos e meios para a operao dos processos e dos projetos que atendem s demandas de um servio pblico.
Exemplo 1: a carga (volume) exigida para atender

aos estudantes da regio muito superior capacidade disponvel nas escolas existentes.
Exemplo 2: a carga (qualidade) de muitas reexecues

no pode ser considerada problema apenas dos servidores pblicos, os solicitantes tambm devem ser considerados nas nossas anlises. Com base no que estudamos at agora, voc pode notar que demanda, carga e capacidade esto sempre relacionadas, na medida em que certa demanda traz para os processos e para os projetos certa carga que deve ser atendida a partir da alocao de certa capacidade. Por esse motivo que carga e capacidade so, cada uma no seu contexto, definidas como volume ou qualidade. Para encerrar essa discusso sobre carga e capacidade, deixamos com voc um esquema, desenhado a partir da Figura 14, que incorpora elementos os quais explicitam a relao demanda x carga x capacidade. Para tanto, observe a Figura 21 concentrandose nas relaes de processos e de projetos no centro da figura; com recursos e meios A capacidade A, na parte superior; e com recursos e meios B capacidade B, na parte inferior. Os pedidos recebidos geram cargas A e B, que requerem as capacidades A e B para gerar produtos para os pblicos usurios, isto , para os demandantes. Veja voc de que forma uma simples alterao na demanda do cidado implica demandas adicionais, tanto para os gestores dos processos e dos projetos como para os agentes de governabilidade, parceiros e fornecedores.
110
Figura 21: Carga e capacidade contexto processual Fonte: Elaborada pela autora
Aps termos apresentado os conceitos bsicos de gerenciamento por problemas de carga e de capacidade, vamos detalhar como ocorre a gesto de carga e de capacidade para as aes operacionais executadas por meio dos processos a pedido, usando a Figura 15 e o modelo de quatro fases do gerenciamento por problemas.
GESTO DE CARGA E DE CAPACIDADE NOS PROCESSOS A PEDIDO

Conforme o modelo simplificado dos processos a pedido, todos os procedimentos podem ser agrupados em quatro grandes macroatividades:
atendimento;
111
Gesto Operacional
execuo dos processos internos; entrega das solues; e aprendizado e consequente institucionalizao.
Vamos analisar alguns problemas de carga e de capacidade caractersticos de cada um desses quatro grupos.
Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes: Macroatividade de Atendimento

Para a Macroatividade de Atendimento, vamos considerar dois exemplos hipotticos de problemas que podem ocorrer, lembrando que so apenas recursos didticos e, portanto, as questes, as decises e as aes apresentadas so muito simples, face complexidade da realidade da Gesto Operacional. Imaginemos um primeiro problema como sendo o de gerenciamento de carga x capacidade. Agora, pense que no h condies de atender ao pedido do solicitante, no prazo e com a qualidade (requisitos) definidos em instrumentos legais e normativos, porque no existe capacidade suficiente.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos): Quais so as limitaes de capacidade? A limitao de

recursos? Quais recursos? Humanos? Logsticos? Financeiros? Ou uma soluo integrada de recursos (SIR)? Para quais atividades elementares ou procedimentos?
Existe a possibilidade de usar recursos de terceiros? A

contratao vivel no prazo? Que tipo de contratao? Existem parceiros? Existem fornecedores? O que contratar e com quem? Com quais requisitos? Como minimizar os riscos? Como garantir a qualidade? Qual o limite para custos adicionais?
A limitao de competncia interna? No h

capacitao suficiente nas tecnologias bsicas do
112
processo? No h capacitao suficiente para uso de tecnologias de apoio, como tecnologias de informao e comunicao? As definies legais e normativas no so suficientes?
Existe a possibilidade de agregar competncias externas?

Como ser feita? Com quem? Como a organizao (cultura) vai reagir? Como minimizar os riscos e os custos adicionais? Como manter a qualidade?
Quem deve ser informado: a chefia superior, o solicitante,

o interessado poltico, a ouvidoria, o controle interno? Que informaes fornecer a cada um deles? Como documentar o problema para fins de controle externo tanto pelo Estado como pela sociedade?
Quais requisitos redefinidos devero ser repassados para

a macroatividade seguinte Processos Internos, a fim de dar continuidade ao processo de prestao de servios?
Decises tomadas (exemplos): Terceirizar, priorizando as parcerias com agentes pblicos,

a execuo de parte do processo.
Investir na capacitao dos servidores do quadro interno. Atualizar a estrutura de recursos para os prximos cinco
anos.
Alocar 10% dos recursos de modernizao na elaborao

de manuais operacionais mais detalhados e em sistemas informatizados para apoio operao.
Aes implementadas (exemplos): Contratao de pelo menos dois parceiros pblicos para
apoio operacional nos prximos dois anos.
Implementao, em curto prazo, de aes especficas

para monitoramento e controle das aes terceirizadas.
Estabelecimento de convnio com uma escola de

governo, com nfase em contedos tcnicos especficos do servio prestado.
113
Gesto Operacional
Incio de negociaes para aumento de quadro das

instncias superiores.
Incio de programa de levantamento de experincias

do uso de documentao eletrnica na implementao da manualizao das rotinas operacionais.
Documentao e disseminao das lies aprendidas.

Agora, vamos imaginar um segundo problema de carga x capacidade para o qual no existe condies de atender ao pedido do solicitante no prazo e com qualidade (requisitos), porque no existe capacidade suficiente e, tambm, no existem definies legais ou normativas quanto aos requisitos de entrega das solues.
Questes ou perguntas formuladas (exemplos): Qual alternativa se mostra mais adequada: atuar somente na capacidade; atuar somente na carga; ou atuar conjuntamente na capacidade e na carga? necessrio fazer uma anlise de custo-benefcio de cada alternativa?
Se for atuar somente na capacidade, as perguntas

podem ser as mesmas do primeiro problema. Mas, se for atuar somente na carga, as questes ou perguntas podem ser as seguintes: a) Se atuar no portflio (o qu, para quem), o que mais fcil: alterar o escopo dos servios, criando alternativas de solues mais simplificadas ou estabelecer classes de prioridades para o pblico atendido? Qual o custo-benefcio de cada alternativa? Qual o impacto poltico dessas flexibilizaes para a organizao? Como lidar com as reclamaes dos solicitantes quanto ao atendimento no isonmico em prestao de servios pblicos, privilegiando um determinado segmento do pblico a ser atendido? Quais os critrios que sero usados na gesto de conflitos de acesso? Qual o impacto do uso de alternativas
114
simplificadas de servio nos objetivos que o governo estabeleceu para o setor impactado (socioambiental, tecnoeconmico, polticoinstitucional ou outro)? Com quem negociar essas estratgias? Que tipo de contrato individual pode ser feito com cada solicitante? Quem divulgar a estratgia? Sero usados quais meios de comunicao? Ser uma estratgia temporria? Ser aplicada por quanto tempo? Qual o prazo de vigncia (incio e trmino)? b) Se for atuar na demanda (quanto, para quando) o que mais fcil negociar: prazos ou volumes? Os prazos podem ser escalonados? Os volumes podem ser segmentados? Quais critrios sero usados na gesto de conflitos de fila? Alm das questes especficas desse item, podem ser usadas algumas questes do item a, como complementao.
Ainda podemos considerar, tanto para o item a como para o item b, questes que foram apresentadas para o primeiro problema, desde que aplicveis a cada um dos casos.
Decises tomadas (exemplos): Atuar somente na demanda, estabelecendo volumes

de atendimentos dirios.
Dar total transparncia estratgia. Rever estruturas de recursos e de competncias. Rever mtodos e processos de trabalho. Aes implementadas (exemplos): Implementao de rea especfica para negociao e
pactuao com cada solicitante das alteraes do atendimento.
Constituio de grupo de trabalho (projeto emergencial)

para implementar estratgia de comunicao especfica.
Elaborao de planos de capacidade revisados para
115
Gesto Operacional
negociao com autoridades competentes.
Contratao de consultoria externa para realizar

mapeamento e melhoria de processos.
Para resumir essas questes de gerenciamento da Macroatividade de Atendimento, analise a Figura 22 que elaboramos para voc.
Figura 22: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade de Atendimento Fonte: Elaborada pela autora
Observando na Figura 22 a Macroatividade de Atendimento (retngulo pontilhado), repare que esto desenhadas as quatro fases do gerenciamento do processo. Note ainda como essas fases formam um ciclo, mostrando uma seta de aprendizado gerencial, com origem nas aes implementadas e destino em todas as quatro fases do gerenciamento de problemas.
116
Vamos aproveitar ainda a Figura 22 para chamarmos sua ateno sobre algumas palavras vinculadas s diversas setas. Algumas so autoexplicativas, mas e os requisitos? Um entendimento bastante simplificado do termo o que defende que a macroatividade anterior demanda para a macroatividade seguinte. como se a voz do solicitante, constante do pedido, fosse transmitida a toda a macroatividade, do processo a pedido, de forma que as solues ou produtos entregues atendessem a essa voz. Tendo estudado essa macroatividade, que muito importante por se relacionar diretamente com o solicitante, vamos estudar alguns problemas da gesto de carga e de capacidade da Macroatividade de Processos Internos.
Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes: Macroatividade de Processos Internos

Na Macroatividade de Atendimento, como analisamos no item anterior, os problemas de carga-capacidade apresentam algumas especificidades, dentre as quais duas delas merecem destaque, a saber:
Por ser uma etapa de fronteira com o ambiente externo,

necessrio considerar variveis como: o pblico solicitante, os agentes e os intervenientes externos e suas implicaes.
Todas as decises devem considerar a carga e a

capacidade da organizao. Em decorrncia, quando formos analisar problemas, decises e aes da Macroatividade de Processos Internos, devemos levar em considerao, em primeiro lugar, os impactos dos problemas ocorridos na Macroatividade de Atendimento. Isso no significa, contudo, que no possam ocorrer problemas especficos de carga e de capacidade na Macroatividade de Processos Internos, em particular, nas infraestruturas de recursos. Afinal, pessoas podem se ausentar, as
117
Gesto Operacional
mquinas podem quebrar, os softwares podem no funcionar, a energia pode faltar, entre outros problemas no previstos, e, alm desses, as reservas tcnicas previstas podem no ser suficientes. Assim, haver necessidade de realizar o ciclo: problemas, questes ou perguntas, decises e aes; a exemplo da Macroatividade de Atendimento.
A Figura 22 que
construmos para a Macroatividade de reaplicada para a
Atendimento pode ser Macroatividade de Processos Internos e tambm para cada um
Haver necessidade de analisar questes relativas aos agentes e aos intervenientes internos, e aquelas afeitas aos requisitos de demandas e restries de capacidade para cada um dos processos internos. Sendo assim, podemos afirmar que o desafio do gerenciamento dessa Macroatividade de Processos Internos manter os responsveis pelas reas de atendimento informados, pois eles podem ter a necessidade de rever contratos e de atualizar as informaes e as comunicaes com os agentes e os intervenientes do ambiente externo. preciso tambm manter os agentes da Macroatividade de Entrega informados, pois eles podem ter que rever condutas especficas, que executaro com o solicitante, no que se refere s avaliaes de fim de contratos, por exemplo. Tambm poder haver a necessidade de estabelecer estratgias para que o aprendizado organizacional interno se efetue adequadamente.
desses processos ou at mesmo para subprocessos. Em caso de dvida, retorne a ela.
O que voc entende por Macroatividade de Entrega?
A exemplo da Macroatividade de Atendimento, a Macroatividade de Entrega normalmente pouco valorizada pelos gestores, em particular os gestores pblicos. Essa conduta se deve, em parte, ao modelo funcional implantado, que essencialmente endgeno. E considere, ainda, que a viso processual, centrada nos usurios e nos beneficirios dos servios pblicos, bastante recente.
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Problemas, Questes ou Perguntas, Decises e Aes: Macroatividade de Entrega

A Macroatividade de Entrega, apesar de ter algumas caractersticas semelhantes s Macroatividades de Atendimento e de Processos Internos, apresenta especificidades decorrentes do fato de ser a ltima etapa do processo de prestao de servios. Para mostrar essas especificidades, analise com ateno a Figura 23, a seguir:
Figura 23: Detalhamento do processo de gerenciamento da Macroatividade de Entrega Fonte: Elaborada pela autora
A questo que tem destaque aqui como essas especificidades geram problemas relativos gesto de carga e de capacidade diferentes daqueles trabalhados nas etapas anteriores. Vamos primeira especificidade dessa macroatividade, que aponta para a necessidade de entregar a soluo final ao solicitante, procedendo avaliao quanto ao atendimento das expectativas dele para a prestao de servios. Essa necessidade pode gerar
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Gesto Operacional
vrios problemas, vamos destacar para voc dois dos mais frequentes e importantes. O primeiro problema comumente enfrentado quando o solicitante exige refazer a prestao de servios:
Questes formuladas (exemplos): Quais os impactos externos? Quais os agentes, os

intervenientes e os interessados precisam ser notificados? Existe ainda espao de negociao com o solicitante? Quais requisitos da prestao de servios podem ser flexibilizados, prazos ou volumes? Qual o impacto interno na equao carga x capacidade? Existe reserva tcnica para reexecues? Ela suficiente? possvel a obteno de recursos adicionais internamente? Sero necessrios recursos externos? Como acess-los? Existe espao para reviso da fila de pedidos? Quais pedidos so impactados? Quais providncias devem ser tomadas com os respectivos solicitantes? Qual o impacto operacional e poltico desse rearranjo? Qual o custo-benefcio de cada alternativa?
Decises tomadas (exemplos): Preservar a fila. No alterar a qualidade da soluo/servio. Minimizar o atraso decorrente da reexecuo. Utilizar todos os recursos de reserva tcnica (zerar a
reserva tcnica).
Usar recursos externos para complementar as reservas

tcnicas.
Conhecer os custos reais da reexecuo. Aes implementadas (exemplos): Formalizao da reexecuo do servio e designao
de equipes de trabalho especficas, por prazo determinado, para as reexecues.
Contratao, em carter emergencial, de recursos

adicionais.
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Envio de correspondncia institucional ao solicitante com

o devido pedido de desculpas.
J a segunda especificidade est relacionada ao papel da Macroatividade de Entrega no aprendizado organizacional. Perceba que enquanto os aprendizados ocorridos nas Macroatividades de Atendimento e de Processos Internos favorecem mais o aprendizado gerencial e setorial, na Macroatividade de Entrega o foco , tambm e principalmente, o aprendizado organizacional. Verifique essas diferenas comparando as Figuras 22 e 23. Agora, vamos ao segundo exemplo: O segundo problema, comumente enfrentado, diz respeito aos erros (reexecues) que so recorrentes e, ainda, parece que esse fato no gera desconforto aos envolvidos nem cultura da organizao.
Questes formuladas (exemplos): Por que isso acontece? Qual o custo-benefcio de tentar
resolver esse problema? Quais as causas explicitadas e quais as causas reais das reexecues? So feitas reunies especficas para analisar o problema? Existem registros sistemticos e formais dos processos de trabalho que possam ser usados para levantamento de indicativos ou de causas da reexecuo?
Decises tomadas (exemplos): Atuar tecnicamente, mas tambm considerar aspectos

comportamentais na soluo do problema.
Investir na aquisio de conhecimentos sobre o assunto

(reexecues e suas causas).
Aes implementadas (exemplos): Implementao de um banco de dados sobre as

reexecues.
Implementao de programas gerenciais, priorizando

aspectos comportamentais da soluo de problemas.
Para finalizar este item, que discutimos sobre a gesto de carga e de capacidade nos processos a pedido, vamos apresentar
121
Gesto Operacional
Como no abordaremos esse tema, sugerimos consultar o artigo Aprendizagem
Organizacional como Mudana Cultural e
duas consideraes importantes. A primeira que, de acordo com a abordagem sequencial que estamos usando, para analisar aspectos crticos da gesto de carga e de capacidade na prestao de servios pblicos, implementada por meio de processos a pedido, deveramos abordar a Macroatividade de Aprendizado e Institucionalizao. A segunda a necessidade de perceber que a complexidade da gesto de carga e de capacidade vai alm da apresentada nos modelos simples que estamos usando. Por esse motivo, vamos deixar com voc a Figura 24 para dar uma viso global e resumida do que tratamos sobre gesto de carga e de capacidade nos processo a pedido.
Institucionalizao do Conhecimento no site: <http://www.estacio.br/ revistamade/ made_2007_3.pdf>. Acesso em: 19 nov. 2010.
Figura 24: Processos a pedido: variveis crticas para a gesto de carga e de capacidade Fonte: Elaborada pela autora
Agora que voc j analisou a Figura 24, vamos entend-la juntos? Primeiramente, perceba os dois crculos mais internos. No primeiro, apresentamos a Macroatividade de Processos Internos circundada por dois semicrculos: a Macroatividade de Atendimento, esquerda; e a Macroatividade de Entrega, direita.
122
Nas outras trs camadas, temos as variveis que afetam diretamente as Macroatividades de Atendimento e a de Entrega e, indiretamente, as demais Macroatividades: de Processos Internos e de Aprendizado e Institucionalizao. Para o atendimento, as variveis mais importantes so: o portflio, abrangendo os servios, os pblicos atendidos e as formas de acesso aos servios; a demanda, contemplando os volumes e os prazos; e as prioridades que definem a estrutura das filas dos pedidos a serem atendidos. Veja voc, todas as variveis afetam a carga de trabalho! J para a entrega, as variveis mais crticas so as competncias relativas s orientaes normativas, s tecnologias ou aos conhecimentos especficos de cada prestao de servio e s tecnologias de informao e comunicao (TICs), que variam em funo do ciclo de vida de cada umas dessas competncias. Devem ser consideradas tambm as variveis relativas aos recursos humanos, logsticos, financeiros e s solues integradas de recursos (SIRs), que devem ser adquiridos ou contratados. Essas variveis representam a capacidade de executar o trabalho. Pelo que explicitamos para o processo a pedido, voc deve ter compreendido que nossa abordagem foi muito simplificada e que a complexidade da gesto de carga e de capacidade vai exigir que voc continue estudando esse tema, no que se refere gesto de carga e de capacidade para as aes operacionais implementadas pelos processos programados e hbridos, e at pelos projetos. Porm, ser conveniente que voc busque conhecimentos em outras fontes, como em livros e em revistas que abordem a programao e o controle da produo de servios de forma ampla, pois a bibliografia sobre o tema muito escassa.
Lembre-se que o
processo de aprendizado constante e precisa de sua iniciativa, de sua vontade.
Para encerrar esta Unidade, realize a Atividade 2 apresentada a seguir na seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo transpor os conhecimentos adquiridos sobre gerenciamento por problemas dos processos a pedido para os processos programados.
123
Gesto Operacional
Resumindo
Chegamos ao final da Unidade 2, na qual destacamos que as aes operacionais so o objeto da Gesto Operacional e, da mesma forma que os servios pblicos prestados, apresentamse muito diversificadas. Os servios pblicos podem ser agrupados em categorias, considerando as necessidades dos vrios pblicos-alvo, dos usurios ou dos beneficirios. Para fins didticos desta disciplina, classificamos tambm os servios pblicos em: Atendimento Direto, Disponibilizao de Infraestrutura e Interveno Legal. Discutimos, ainda, que as aes operacionais necessrias para as respectivas prestaes de servios podem ser categorizadas, de acordo com a frequncia de execuo, em processos e projetos. Gerenciar de forma integrada os processos e os projetos um desafio do gestor pblico quanto forma de institucionalizar a prestao de servios e de obter resultados desejados pela sociedade, tanto no que se refere eficincia como, tambm, eficcia, relevncia e efetividade. Outro ponto que discutimos foi que gerenciar a carga e a capacidade muito importante para a gesto das aes operacionais e para qualquer categoria de servios pblicos prestados. Para as organizaes pblicas, sujeitas s restries oramentrias, isto , capacidade limitada de recursos para aten-
124
dimento s demandas dos usurios pblicos, sempre crescentes, a tarefa de gerenciar a carga e a capacidade torna-se crtica. Um dos instrumentos usado como recurso para a operacionalizao das questes carga x capacidade o gerenciamento por problemas, metodologia cada vez mais usada no mundo administrativo e mesmo no educacional. Mesmo sendo um modelo bem simplificado, de apenas quatro fases, o gerenciamento por problemas tem se mostrado bastante til, embora sua aplicao, no caso da Gesto Operacional, esteja condicionada a variveis e a contextos especificados nos processos a pedido, programados e hbridos. As variveis da carga e da capacidade so mltiplas e complexas; estud-las ajudar o gestor pblico a tornar a Gesto Operacional mais profissionalizada, para tanto, dever haver aporte de conhecimentos especficos da rea de engenharia de produo.
125
Gesto Operacional
Preparamos para voc duas atividades com o objetivo de reforar os contedos expostos na Unidade 2; de apoiar sua participao nos processos de construo conjunta do conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na aproximao das situaes prticas da Gesto Operacional.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com

seu tutor ou professor.
Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura dos itens da Unidade 2. Se voc precisar de aprofundamentos ou de conhecimentos adicionais, consulte as referncias.
No se esquea de que todas as atividades so simulaes de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.

apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como percepes, e no como diagnsticos aprofundados. 1. Nesta atividade, vamos definir prioridade para implementao de sistemticas de gerenciamento de processos e de projetos com o objetivo de ampliar o entendimento da complexidade do gerenciamento integrado de processo e de projeto.
126
Orientaes especficas
Analise o quadro Prestao de Servios Pblicos e Elementos de Ao, a seguir:

CARACTERSTICAS PREDOMINANTES OBSERVADAS NA PRTICA PBLICO RESTRITO X UNIVERSAL FIGURA 4
Restrito Amplo Amplo Amplo Restrito Amplo e a pedido A pedido
TIPOS DE PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS (UNIO, ESTADOS E MUNICPIOS)

DISPONIBILIZAO DE INTERVENO LEGAL INFRAESTRUTURA
Interveno Regulao Fsica de Cincia e Tecnologia de Fomento e Financeiro Sistmico No Sistmico
ELEMENTOS DE AO MAIS USADOS PROJETOS TRANSFORMADORES E EXECUTORES

Tr a n s f o r m a d o res e Executores Executores Tr a n s fo r m a d o res e Executores Executores Executores Tr a n s f o r m a d o res e Executores Executores
PROCESSOS PROGRACOMPETNCIA DA NATUREZA DA MADOS , A P EDIDO E AO ESTATAL X AO LEGAL X NO ESTATAL DISCRICIONRIA HBRIDO FIGURA 15, 16 E 17 FIGURA 4 F IGURA 5
Estatal Estatal Estatal e no Estatal Estatal e no Estatal Estatal e no Estatal Estatal e no Estatal Estatal e no Estatal Legal Legal Discricionria Discricionria Discricionria Legal e Discricionria Discricionria A pedido e Programado Programado Hbrido Programado Programado Hbrido A pedido
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em um arquivo digital para discuti-las como o seu tutor ou mesmo com seus colegas. a) Qual dos tipos de servios pblicos voc escolheria para implantao de uma metodologia de gerenciamento de processos? Por qu? b) Qual das categorias de servios pblicos voc escolheria para implantao de uma metodologia de gerenciamento de projetos? Por qu? c) Quais os grandes desafios de metodologias integradas de processos e de projetos voc prev para os processos hbridos?
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Gesto Operacional
2. Agora, vamos analisar as fases do gerenciamento por problemas para os processos programados com o objetivo de transpor os conhecimentos adquiridos sobre gerenciamento por problemas dos processos a pedido para os processos programados. Orientaes especficas
Procure conhecer como se efetiva o programa de atendimento das creches (processo programado) realizado no municpio em que voc mora.
Responda as questes a seguir e registre as respostas

em um arquivo digital para discuti-las com o seu tutor ou mesmo com seus colegas. a) Qual o problema de carga x capacidade mais divulgado na imprensa local relativo a esse servio pblico? b) qual macroatividade esses problemas esto relacionados: monitoramento, programao, projetos executores, integrao ou disponibilizao? Considere o modelo explicitado na Figura 16. c) Quais perguntas, decises e aes voc formularia para esses problemas?
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Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas
UNIDADE 3
O CONTROLE OPERACIONAL E OS SISTEMAS DE AVALIAO

Diferenciar as diversas categorias de Sistemas de Avaliao que fornecem informaes para o controle operacional, considerando seus mltiplos objetivos; Correlacionar as atividades dos modelos de processos, de gerenciamento da informao e de avaliao no contexto dos Sistemas de Avaliao; e Identificar os diversos elementos que implementam Sistemas de Avaliao, em particular, os rgos da estrutura estatal, seus mecanismos e instrumentos.
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Gesto Operacional
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SISTEMAS DE AVALIAO COMO SISTEMAS DE INFORMAO PARA O CONTROLE OPERACIONAL

Caro estudante, Chegamos ltima Unidade de nossa disciplina. Na Unidade 1 Introduo Gesto Operacional abordamos a importncia da etapa de controle nos trs ciclos de gesto: das polticas pblicas; dos planos e programas; e das aes operacionais. V imos tambm as diversas modalidades de controle praticadas pelo Estado e pela sociedade e seus objetivos, nos contextos legal e formal. Estudamos, ainda, a etapa de controle do ciclo de gesto PEAC. Na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas colocamos nosso foco nas aes que viabilizam a prestao de servios pblicos, em uma perspectiva de anlise dos trabalhos realizados; apresentamos a voc a viso processual, processos e projetos, das atividades realizadas; e, tambm, a importncia da gesto de carga e de capacidade, estudo que contempla as etapas de execuo e de planejamento do ciclo de gesto PEAC. E, agora, nesta Unidade O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao na qual usaremos, tambm, a viso processual das aes que implementam a prestao de servios pblicos, vamos nos concentrar na etapa de avaliao do ciclo de gesto PEAC, identificando as informaes e as respectivas fontes necessrias ao exerccio do controle e caracterizando os sistemas e as infraestruturas: rgos, mecanismos e instrumentos que fornecem essas informaes.
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Gesto Operacional
Voc perceber que alm da viso processual das organizaes prestadoras de servios pblicos, iremos entender essas organizaes por meio de seus fluxos informacionais. Vamos l, inicie logo sua leitura e, em caso de dvida, lembre-se que estamos aqui para auxili-lo. Para tal, basta acessar o AVEA e contatar o seu tutor. Bons estudos!
Aps termos analisado o controle operacional como uma das etapas do ciclo de gesto PEAC, na Unidade 1, e o modelo de processos e projetos, na Unidade 2, na qual verificamos a importncia da etapa de controle no aprendizado e a institucionalizao das prestaes de servios pblicos, vamos, a seguir, tratar do insumo para o controle, isto , das informaes que devem ser geradas e ofertadas aos processos decisrios dessa etapa. Essas informaes normalmente abrangem no somente as caractersticas das disfunes ocorridas entre o planejado e o realizado, mas tambm um conjunto de alternativas com os respectivos custos e benefcios da possvel adoo de cada uma delas. A etapa que fornece essas informaes a etapa de avaliao do ciclo de gesto PEAC. Sendo assim, dentro dessa viso sistmica que estamos usando para compreender as organizaes, podemos deduzir que a etapa de avaliao pode ser entendida como um Sistema de Informao (SI) para apoio s decises da etapa de controle.
Os seres humanos e as organizaes, que so construes humanas, aprendem com seus erros medida que buscam corrigilos. O que voc acha dessa afirmao e do papel do controle?
Para estudar mos os Sistemas de Avaliao, vamos inicialmente compreender as organizaes como Sistemas de Informao (SIs). Esse entendimento de grande importncia para os estudos dos processos, dos mecanismos e dos instrumentos para avaliao das aes operacionais na Administrao Pblica, que
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so ferramentas crticas para a boa atuao do gestor operacional. Discutiremos mais a diante esse tema.
AS ORGANIZAES COMO SISTEMAS DE INFORMAO

Antes de abordarmos de forma mais detalhada as organizaes como SIs, vamos trazer uma definio de SIs que vai alm do entendimento de que SIs so solues informatizadas, isto , sof twares ou aplicativos de tecnologias da infor mao e comunicao (TIC) utilizados nas organizaes. Laudon e Laudon (2001) definem SI como um conjunto de componentes inter-relacionados trabalhando juntos para coletar, recuperar, processar, armazenar e distribuir informao a fim de auxiliar os processos decisrios de indivduos, de grupos e de organizaes. importante destacar que esses componentes no so apenas as informaes, mas tambm os indivduos, que as usam e as tratam, todas as infraestruturas, as organizaes, os processos e os recursos envolvidos, isto , todos esses elementos so componentes dos SIs. A partir dessa definio, e lembrando-o mais uma vez que adotamos a viso sistmica para as organizaes, podemos no somente explicar as organizaes como SIs, mas tambm cada um dos elementos que as constituem podem ser considerados como Subsistemas de Informao. Nesse contexto, podemos observar as seguintes categorias de Subsistemas de Informao nas organizaes:
de servios pblicos por elas prestados; de processos e de projetos usados para atender aos
diversos pblicos usurios em suas necessidades; e
das macroatividades que compem os processos a

pedido, programados e hbridos, e dos respectivos projetos executores e transformadores.
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Gesto Operacional
Adotamos na identificao desses subsistemas a viso ou o modelo processual dos trabalhos realizados pelas organizaes prestadoras de servios pblicos, mas tambm podemos usar o ciclo de gesto PEAC, nos trs nveis, que estudamos na Unidade 1, para identificar novas categorias de SIs para as mesmas organizaes. Temos com esse modelo os subsistemas de: planejamento (P), execuo (E), avaliao (A) e controle (C). Voc se lembra do ttulo da Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao? Esses Sistemas de Avaliao so Subsistemas de Informao das organizaes prestadoras de servios pblicos, identificados pelo critrio de etapas do ciclo de gesto PEAC. Para melhor compreender e exemplificar o que acabamos de expor, apresentamos, no Quadro 3, algumas etapas do ciclo de gesto PEAC para uma secretaria municipal de meio ambiente.
ETAPAS DO CICLO DE GESTO PEAC EXEMPLOS
Conservao do horto florestal
1 nvel
PLANEJAMENTO
EXECUO
AVALIAO
CONTROLE
Fiscalizao ambiental Processo de ouvidoria Processo de recuperao de reas degradadas dos hortos florestais Macroatividade ou projeto de atendimento de denncias (do processo de ouvidoria) Projeto (executor) de recuperao do horto florestal Subsistema de informao do planejamento de atendimento s denncias
Subsistema de informao da execuo dos servios de fiscalizao ambiental
Subsistema de informao da avaliao do processo de recuperao de reas degradadas
3 nvel
2 nvel
Quadro 3: A organizao e seus Subsistemas de Informao Fonte: Elaborado pela autora
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Voc percebeu que preenchemos o Quadro 3 com apenas trs Subsistemas de Informao? No entanto, para o caso exemplificado, poderamos ter mais 21 Subsistemas de Informao.
Aqui, o seu desafio, como gestor operacional, formular e implementar todos os 24 subsistemas alinhados e integrados. um grande desafio, voc concorda?
A abordagem das organizaes como SIs, segundo Morgan (1996), teve incio, nos anos de 1940 e 1950, com Simon, que explorou os paralelos entre a tomada de deciso humana e a tomada de deciso organizacional, concluindo que indivduos e organizaes tomam decises satisfatrias em contextos de racionalidades limitadas*, baseadas em simples regras empricas, em pesquisas e em informaes limitadas. Morgan (1996) tambm analisou os trabalhos de pesquisadores que dedicaram considervel ateno ao entendimento da organizao do ponto de vista do processamento de informaes. Dentre esses pesquisadores, o autor destaca Galbraith e seu estudo sobre o relacionamento entre incerteza, processamento de informaes e planejamento organizacional. Da anlise realizada por Morgan (1996), podemos concluir a relevncia de se administrar as informaes nas organizaes, quer na demanda, reduzindo a necessidade informacional por meio da criao de mecanismos e tarefas padronizadas, quer na oferta, investindo em sofisticados SIs e expandindo os relacionamentos laterais por meio de papis de coordenao.
*Racionalidades limitadas qualidade do que racional, com limitaes. Fonte: Elaborado pela autora.
Neste momento, gostaramos que voc pensasse sobre a importncia da viso processual e horizontal do trabalho, que apresentamos na Unidade 2, e a concluso de Morgan (1996) sobre a necessidade das relaes laterais. Alm disso, voc pode estar se questionando: por que explicitar a organizao e os seus elementos constitutivos como SIs de forma to detalhada?
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Gesto Operacional
Veremos mais
mecanismos e
instrumentos para a avaliao das aes
operacionais em um frente, ainda nesta Unidade.
tpico especfico mais a
Essa questo necessria j que os mecanismos e os instrumentos de avaliao podem se apresentar ora como organizaes, a exemplo das controladorias; ora como processos ou sistemticas, como as fiscalizaes ou os monitoramentos; e ora como macroatividades de processos, como as tomadas de contas e as auditorias, entre outros.
Sem a viso sistmica dos fluxos informacionais das organizaes, corremos o risco de implementar aplicativos (softwares) de apoio aos trabalhos de forma pontual e setorializada, o que torna difcil e s vezes impossvel a tarefa de integr-los, isto , de implementar SIs integrados, importantes para a qualidade das decises dos gestores operacionais.
O PROCESSO DECISRIO DO CONTROLE OPERACIONAL E AS DEMANDAS PARA OS SISTEMAS DE AVALIAO

Nesta seo, vamos nos dedicar etapa de avaliao operacional como um SI gerador de insumos informacionais para o Subsistema de Informao do controle operacional. Para que esse subsistema oferea informaes de valor e contribua para a efetividade do controle operacional, temos de compreender melhor o processo decisrio que utiliza os produtos e os servios informacionais oriundos da etapa de avaliao operacional. Portanto, vamos recordar o que j estudamos nesta disciplina, na Unidade 1, sobre o processo de tomada de deciso na Gesto Operacional e aprofundar alguns conhecimentos sobre o objeto dessas decises.
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O Processo de Tomada de Decises Operacionais Modelos Principais

Na Unidade 1, mais precisamente na seo Ciclo de Gesto de Aes: Projetos e Processos, verificamos que nesse nvel operacional o processo decisrio mais utilizado considera como referncia principal o Modelo Racional, no qual o gestor deve observar regras e rotinas bem estruturadas para a soluo dos problemas apresentados em seu cotidiano. Chamamos a ateno para o fato de que o Modelo Processual, com seus processos semiestruturados, seus mltiplos cenrios, seus objetivos e suas alternativas, cada vez mais usado para a prestao de servios pblicos de atendimento, pois as demandas da sociedade esto cada vez mais complexas e dinmicas. Se voltarmos Unidade 2, na seo Conceitos Bsicos: Servios Pblicos, Processos e Projetos, em especial Figura 16, podemos inferir que as relaes entre o uso dos modelos, Racional e Processual, variam no apenas entre as trs grandes categorias Interveno Legal, Atendimento Direto e Infraestrutura , mas tambm entre as respectivas subcategorias. Em princpio, o Modelo Racional exigido para as prestaes de servios da categoria Interveno Legal, enquanto o Modelo Processual sustenta de forma mais adequada o Atendimento Direto, a exemplo das intervenes de fiscalizao ambiental e do atendimento em hospitais pblicos, respectivamente. Em relao aos servios de Interveno Legal, podemos verificar que o Modelo Processual pode ser algumas vezes associado ao Racional para as intervenes que envolvem objetivos no convergentes do Estado, do mercado e da sociedade. Por exemplo, a complexidade dos processos decisrios relacionados aos processos de licenciamento ambiental para a construo de hidroeltricas, com a execuo de vrias consultas pblicas.
No caso dos servios de Atendimento Direto Sistmico, identificamos que os processos decisrios, balizados normalmente pelo Modelo Processual, tambm devem considerar aspectos legais e normativos definidos no mbito do sistema, o que implicar o
Aqueles que fazem parte de um sistema formalizado. administrativo
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Gesto Operacional
uso do Modelo Racional para muitas tomadas de decises operacionais. Como exemplo, podemos citar os processos decisrios bastante normatizados do Sistema nico de Sade (SUS) para o atendimento sociedade, nos casos de tratamento de doenas altamente contagiosas.
importante ainda registrar que por causa das caractersticas da Administrao Pblica, muitas vezes as variveis polticas afetam os processos decisrios operacionais, exigindo considerar tambm o Modelo Poltico como referncia.
Como voc percebeu, a tomada de deciso de um gestor operacional bastante variada, complexa e dinmica. Mas quais assuntos ou temas so objetos desse processo decisrio? o que vamos estudar no prximo item.
O Objeto das Decises Operacionais Os Problemas do Desempenho Operacional

O controle operacional, conforme abordado no item anterior O Processo de Tomada de Decises Operacionais , contempla frequentemente processos decisrios sustentados pelos modelos Racional e Processual, conforme Choo (1998), nos quais so considerados as variveis de incerteza e de impreciso, os conflitos de objetivos e a ambiguidade*. Se necessrio, volte Figura 8, que apresenta a Classificao dos problemas de deciso. Conforme voc deve ter observado at este momento, os problemas podem ser considerados temas transversais nesta disciplina, isto , eles so na realidade foco ou objeto das decises operacionais. Agora, nossa proposta entender melhor a natureza dos problemas e as suas caractersticas, contextualizadas na Gesto Operacional. Na Unidade 1, trouxemos o entendimento de que o objeto da Gesto Operacional so as aes operacionais, traduzidas na
*Ambiguidade qualidade do que impreciso ou incerto. Fonte: Elaborado pela autora.
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Unidade 2 pelos processos e pelos projetos. Portanto, os problemas operacionais devem necessariamente referenciar essas aes, isto , tratar do fato de que a execuo dessas aes no est sendo efetivada de acordo com o que foi planejado. Essa concluso nos permite responder questo formulada no final da seo anterior com a seguinte afirmao: os objetos das decises operacionais so os desempenhos dos processos e dos projetos e das organizaes que os executam, quando estes se configuram como problemas. Observe que estamos usando o termo desempenho para relacionar o que foi executado com o que foi previsto. Voc pode conhecer e at ter utilizado essa palavra em diversas oportunidades com significados diferentes, acompanhada ou no de adjetivos, como desempenho profissional, econmico, governamental, entre outros. Outro ponto que precisamos dar ateno de que forma vamos usar os problemas do desempenho operacional como objeto ou foco das decises que ocorrem nesse nvel. necessrio, em primeiro lugar, escolher um entendimento ou mesmo uma definio para a palavra desempenho relacionada a outra o empenho , no contexto da Administrao Pblica. De acordo com Ferreira (2009), o empenho pode significar compromisso, obrigao e que, em Administrao Pblica, a verba destinada a certa despesa preestabelecida no oramento de uma organizao pblica. Para desempenho, Ferreira (2009) traz a definio: cumprir (aquilo a que estava obrigado), livrar de dvida. Desempenho operacional Saiba mais Portanto, o desempenho operacional O desempenho operacional como objeto pode ser entendido como o cumprimento do ou foco dos processos decisrios que foi planejado, isto , do que foi empenhado. operacionais: o gestor precisa de inforUma palavra traz implcitos aspectos maes para a tomada de deciso que nevalorativos quantitativos e/ou qualitativos cessariamente levem em considerao o inerentes avaliao. Por esse motivo, as contexto do desempenho analisado. Fonpalavras avaliao e desempenho quase te: Elaborado pela autora. sempre so usadas como a expresso: avaliao de desempenho.
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Gesto Operacional
Voltando s aes operacionais processos e projetos e as organizaes que as implementam , convm lembrarmos que as avaliaes de desempenho devem ainda usar critrios como eficincia, eficcia, efetividade e relevncia, j mencionadas na Unidade 1, no item O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional. Retomaremos esse tema no prximo item para tratar, de forma mais detalhada, das informaes relativas ao desempenho operacional usadas na Etapa de Controle Operacional.
As informaes de desempenho e seu contexto podem vir associadas a outras categorias de informao, aquelas que abordam as diversas alternativas de aes, corretivas e preventivas, como sugestes para que o decisor possa fazer a escolha dos ajustes mais adequados. Esses dois conjuntos de informaes constituem o contedo bsico dos produtos e dos servios informacionais demandados pela etapa de controle e pela etapa de avaliao.
A qualidade do processo decisrio do gestor operacional depende, em grande parte, dos produtos e dos servios informacionais para avaliao.
OS PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS DA AVALIAO OPERACIONAL

Aps a compreenso dos dois principais modelos que procuram explicar a complexidade das decises de controle operacional (Racional e Processual) e o foco principal dessas decises, que so os problemas de desempenho das aes operacionais (processos e projetos) e respectivos contextos, vamos
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agora entender melhor quais so os produtos e os servios informacionais que a etapa de avaliao deve gerar para a etapa de controle. Quando abordamos a questo dos produtos e dos servios informacionais, preciso compreender a subjetividade inerente ao uso desses elementos pelos indivduos. Questes sobre importncia, suficincia e qualidade de produtos e de servios informacionais variam de uma pessoa a outra. Por esse motivo, abordaremos inicialmente o perfil do gestor pblico do controle operacional como usurio das informaes e, em seguida, explicitaremos algumas caractersticas bsicas dos produtos e dos servios informacionais de que ele necessita.
O Gestor Pblico: o Controle Operacional e o Comportamento Informacional

At recentemente, estudar usurios de produtos informacionais era tarefa exclusiva dos profissionais da Cincia da Informao, que consideravam esses estudos como investigaes para saber o que os indivduos precisam em matria de informao. Com o progresso das tecnologias de informao e de comunicao, o desenvolvimento de sistemas aplicativos (softwares) exigiu dos analistas envolvidos a realizao de levantamentos das necessidades de informao dos usurios desses sistemas. Cada um desses grupos tem trabalhado modelos e sistemticas em constante evoluo. Profissionais da Cincia da Informao, hoje, contam com o que chamamos de comportamento informacional, que um modelo mais abrangente do que o modelo de estudo de usurio, que passa a integrar o novo modelo. Para a Cincia da Computao, esto sendo implementadas metodologias para elicitao* de requisitos que so instrumentos mais elaborados para o levantamento das necessidades informacionais.
*Elicitao identificao com esclarecimento e detalhamento. Fonte: Elaborado pela autora.
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Gesto Operacional
Para o caso de gestores que tomam decises tpicas do controle operacional, tratando de problemas que vo alm do Modelo Racional, com suas regras e rotinas bem estruturadas e com exigncias de atuao em tempo real, as abordagens tradicionais tm se mostrado inadequadas enquanto as mais modernas ainda no so amplamente usadas.
Esse fato traduzido na fala de gerentes e de supervisores que reclamam da qualidade das informaes disponibilizadas pelos SIs que apoiam suas decises. De acordo com nosso entendimento de que a etapa de avaliao um SI que objetiva atender etapa de controle operacional, a reclamao anterior se estende a todos os elementos que integram os Sistemas de Avaliao, isto , s organizaes, aos mecanismos e aos instrumentos de avaliao como SIs gerenciais. Eles no esto sendo capazes de atender com qualidade s demandas dos gestores operacionais na gesto pblica contempornea. A consequncia, nesse caso, que as decises so tomadas ora de forma intuitiva, ora baseada em informaes incompletas ou defasadas ou inadequadas ao uso, comprometendo a qualidade da gesto pblica. Por outro lado, possvel que os gestores operacionais no estejam aproveitando as potencialidades dos SIs existentes, que, s vezes, revelam problemas cuja considerao levaria a necessrias mudanas de processos. Voc j ouviu falar da resistncia das pessoas s mudanas? Concluindo, podemos afirmar que para os Sistemas de Avaliao na Gesto Operacional pblica se tornarem efetivos como fornecedores de insumos informacionais ao controle operacional, so necessrios que esses produtos sejam estudados e desenhados, ainda na Etapa de Planejamento do ciclo PEAC, considerando os perfis e o comportamento informacional dos gestores. Mas como voc pode perceber, considerando a variedade de perfis desses decisores, o desafio maior traar um perfil bsico de usurio e de suas necessidades de informao, o mais prximo possvel desse pblico-alvo.
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Conforme mostrado, perceba que a diversidade de perfis dos gestores operacionais implica a diversidade de informaes, o que tambm exige vrios tipos de avaliaes, com mltiplos critrios. Nosso estudo, a seguir, centra ateno nesses critrios.
Critrios de Avaliao Operacional

Na disciplina Polticas Pblicas, do Mdulo Bsico, na seo Avaliao e Monitoramento de Polticas Pblicas, voc estudou que uma das dificuldades recorrentes na avaliao de polticas, programas e projetos pblicos est relacionada falta de consenso conceitual mnimo sobre os critrios a serem usados na avaliao. Na avaliao do ciclo de planos e programas, por exemplo, temos encontrado, em relatrios diversos, o uso da expresso dimenses de avaliao em substituio expresso critrios para a avaliao. Tambm observamos nas avaliaes desse ciclo o uso de critrio ou dimenso de economicidade* em complementao s dimenses ou aos critrios tradicionais: eficcia, eficincia e efetividade, sempre usados nas avaliaes do ciclo das polticas pblicas.
*Economicidade o carter ou a qualidade do que econmico, que consome pouco, que parcimonioso nos gastos, que poupa. Fonte: Elaborado pela autora.
A macroatividade de avaliao desses dois ciclos de gesto, superiores ao ciclo das aes operacionais, ainda se ressente de entendimentos uniformes sobre critrios como: eficincia, eficcia, efetividade, economicidade e outras dimenses de avaliao. Podemos perceber, a partir do exposto, as dificuldades que encontramos para estabelecer o alinhamento de produtos e de servios informacionais entre esses trs nveis.
Aps essas consideraes sobre os critrios de avaliao nos ciclos de avaliao de nvel superior ao operacional, vamos estudar, de forma mais detalhada, esses temas para a Gesto Operacional. Na seo O Controle pelo Estado e suas Demandas para o Controle Operacional, da Unidade 1, explicitamos que um dos
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Gesto Operacional
objetivos dos sistemas de controle nas organizaes prestadoras de servios pblicos promover a obteno de resultados de eficincia, de eficcia, de efetividade e de relevncia das operaes da organizao, isto , dos atendimentos diversos aos pblicos usurios. Para melhor compreenso dessas quatro reas de resultados, vimos na Figura 10, na Unidade 1, que essas reas devem considerar as perspectivas permanentes ou de Estado e as situacionais ou de Governo, e abordar aspectos da dimenso substantiva Institucional e Poltica e da dimenso instrumental rea de Atuao e Econmica das organizaes. Se julgar necessrio, resgate esses contedos. Com o incio da implantao da gesto por processos na Administrao Pblica, isto , do modelo processual centrado nos processos e nos projetos, identificamos a utilizao de outros critrios para avaliao que no os apresentados at aqui, como celeridade, tempestividade, conformidade e legalidade, entendidos como qualidade do que rpido, oportuno e obediente s normas e aos padres. Finalmente, algumas avaliaes tm procurado estudar outros resultados das aes da Administrao Pblica, a exemplo da equidade, da legitimidade, da inovao e da sustentabilidade, entendidos como qualidade do que imparcial, reconhecido, no usual e permanente, que podem tambm ser usados na avaliao operacional. Como voc pode perceber, quanto mais critrios, dimenses ou reas de resultados so usados nas avaliaes, maior a exigncia de complexidade dos produtos informacionais, contemplando informaes sobre um conjunto de variveis cada vez mais diversificadas, dinmicas e interdependentes. Para fins de avaliao operacional, que busca gerar produtos e servios informacionais para o controle, tambm operacional, tendo como foco ou objeto o desempenho de processos, as macroatividades e os projetos usados na prestao de servios pblicos, podemos usar o esquema a seguir, mostrado na Figura 25.
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Figura 25: Critrios para avaliao e viso processual da prestao de servios Fonte: Adaptada de Metcalfe e Richards (1990)
Como voc pode perceber, a Figura 25 derivada do modelo simplificado de processos que apresentamos na Unidade 2 e mostra apenas as entradas ou os insumos e as sadas ou os produtos ou ento resultados. Veja tambm que, enquanto os critrios de economia ou economicidade, eficincia e eficcia esto no mbito do processo, os critrios de efetividade, relativos aos efeitos de impacto, esto no mbito dos usurios pblicos, isto , externo aos espaos de poder e de atuao dos gestores do processo. Face dificuldade de estabelecer consenso a respeito dos conceitos dos critrios, das reas de resultados ou das dimenses de avaliaes e considerando os elementos da Figura 25, apresentamos um entendimento sobre eficincia, eficcia, efetividade e economicidade que o mais utilizado, em particular, nas avaliaes operacionais realizadas por rgos de controle da Administrao Pblica. Observe:
Economicidade: critrio que considera a relao

entre os insumos planejados para a execuo de aes (processos) e os realmente consumidos.
Eficincia: critrio que considera a relao entre o que

foi produzido (resultados) e os insumos consumidos, isto , o rendimento ou a produtividade dos insumos aplicados.
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Gesto Operacional
Eficcia: critrio que considera a relao entre os

resultados obtidos e os resultados planejados, isto , o atendimento aos requisitos dos produtos disponibilizados e dos servios prestados.
Efetividade: critrio que considera os efeitos imediatos

e os impactos obtidos pela execuo das aes no ambiente dos demandantes ou dos pblicos-alvo. Mesmo para a avaliao das aes operacionais, alguns analistas consideram que os critrios de legalidade e de conformidade seriam subcritrios mais especficos do critrio genrico eficcia , enquanto a legitimidade seria um critrio decorrente da efetividade. Outra questo importante que a avaliao nos projetos, a exemplo dos processos, pode tambm considerar os critrios anteriormente estudados. Existe, ainda, um tema imprescindvel para a avaliao operacional e, por isso, igualmente importante, que so os indicadores que estudaremos a seguir.
Indicadores na Avaliao Operacional

Considerando as vrias magnitudes apresentadas pelos produtos e pelos servios informacionais, podemos destacar que estes podem ser constitudos por elementos informacionais, que, por sua vez, podem ser compostos de partes menores e de dados elementares e maiores como os dados agregados. Um dos elementos informacionais mais usados nas avaliaes operacionais o que chamamos de indicadores de processos e de resultados. Na Unidade 1, da disciplina Indicadores Socioeconmicos na Gesto Pblica, que abordou conceitos e medidas, foi registrado que a imagem captada no indicador uma modelizao da realidade, isto , uma representao simplificada de um de seus aspectos. Tambm foi destacado que quanto mais especfico for o aspecto-alvo e quanto mais confiveis e precisas forem as informaes utilizados no clculo dos indicadores, mais essa representao se aproxima da realidade.
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De acordo com a nossa discusso, como podemos definir o tema indicadores?
No existe apenas um entendimento nem apenas uma definio para o tema indicadores. Em princpio, qualquer dado ou aspecto que propicie informao sobre um problema ou um aspecto problemtico pode ser chamado de indicador, porm, um indicador algo que exige elaborao e pr-interpretao para que possa ser utilizado. Para tal, necessrio estabelecer um modelo de relacionamento de variveis ou de fatores que permita estruturar e integrar informaes diversas e dispersas provenientes de vrias fontes, visando produo de um produto de sntese informacional, isto , de um indicador. Nessa perspectiva, voc pode considerar que um indicador definido como sendo um elemento informacional de sntese, numrico ou simblico, obtido a par tir de um modelo de relacionamento de variveis e que, frente a uma escala ou a parmetros de referncia, essa informao mostra a situao relativa de um determinado problema ou de um aspecto da realidade considerado importante ou relevante em funo do que possvel fazer para decidir e orientar aes. No contexto operacional, conforme apresentado neste livrotexto, os problemas ou os aspectos da realidade considerados so afetos ao desempenho operacional e aos respectivos contextos e os indicadores podem ser usados para decidir e orientar as aes de ajustes. Em outras palavras, indicador o dado informacional que, correlacionado com um referencial de anlise, traduz uma informao de valor para mais ou para menos. No caso da Gesto Operacional, utilizando essa informao, podemos interpretar aspectos da realidade das aes operacionais e tomar decises para ajustes nessa realidade. Portanto, o indicador sempre algo inerente aos processos decisrios, sejam eles formais ou informais.
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Gesto Operacional
O que mais importa no estabelecimento de um indicador a sua funo sntese de avaliao frente a um problema considerado: esse o seu papel mais importante no que tange aos processos decisrios. Os indicadores sero mais teis se tambm forem definidos os processos decisrios consequentes e as respectivas responsabilidades pelas aes.
Sendo assim, podemos afirmar que um indicador operacional ser tanto mais adequado ou qualificado para o controle operacional quanto mais qualificados forem os dados disponveis e os critrios utilizados para sua definio, pois impossvel obter-se um bom indicador se os dados e/ou os mtodos utilizados forem ruins. Tambm importante considerarmos que cada aspecto de um problema de desempenho operacional e seus componentes especficos podem ser objetos de indicadores que permitam medir sua ocorrncia, sua intensidade e sua evoluo. Vamos agora abordar a importncia de uma escala na utilizao dos indicadores nas avaliaes operacionais, pois o posicionamento na escala de avaliao que indica o resultado da relao considerada o que pode determinar o nvel de urgncia das possveis aes ajustes a serem efetivadas. Tendo em vista o problema-alvo ou o foco do controle operacional, isto , o desempenho no desejado, para que exista um indicador, necessrio que, alm do estabelecimento de relaes entre variveis para a produo de um ndice sntese, o resultado possa ser aferido por uma escala.
A intensidade ou a caracterstica do problema mostrada pelo indicador dada, na escala de avaliao, pelo ponto de referncia a partir do qual se considere que o problema passe a existir. Esse ponto de referncia deve ser o resultado de uma escolha baseada em
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algum parmetro da prpria realidade da ao operacional como contexto dos problemas de desempenho operacional ou de outras realidades que sirvam como referencial.
Podemos, a ttulo de exemplo, considerar que em uma determinada prestao de servios pblicos as reexecues somente passem a ser consideradas problemas de desempenho se ultrapassarem 2% do total de solicitaes do servio. Outro entendimento necessrio sobre a produo e a utilizao de indicadores na Gesto Operacional o do ndice de avaliao. Entendemos como ndice de avaliao tudo aquilo que indica ou denota uma qualidade ou uma caracterstica especial passvel de ser utilizada em processos de avaliao e de deciso. Os indicadores podem ter seus ndices formalizados de diferentes formas: numrica, alfabtica, alfanumrica e simblica. Em sntese, para que possamos definir e construir um indicador, precisamos que alguns requisitos e cuidados sejam levados em conta, tais como:
Sobre o problema e as decises: para definir um indicador, preciso que se tenha pelo
menos um problema caracterizado e a necessidade de processos decisrios consequentes; sejam estes decorrentes de processos de avaliao ou de monitoramento;
caracterizar um problema significa estabelecer uma

relao entre uma situao existente e uma situao desejada;
problema caracterizado significa problema descrito de

tal forma que possa ser traduzido em dados de conhecimento observveis (variveis detectveis ou mensurveis) a serem relacionados em um modelo que produz um dado de sntese (vrios dados produzem um ndice), que traduz um significado para a organizao;
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Gesto Operacional
caracterizar a situao existente significa explicitar os

aspectos (dados de definio) da realidade considerada e os aspectos (dados de comparao) referenciais que indicam a existncia do que se quer detectar;
o modelo de relacionamento das variveis deve ser

estabelecido levando-se em conta apenas os dados relevantes (consensuais) para o problema ou o aspecto que se quer detectar;
as decises, caso sejam pr-definidas, devem ser

especificadas de forma objetiva, ou seja, de modo a explicitar os processos da tomada de deciso, visando aos seus resultados que, uma vez obtidos, resolvem o problema considerado; e
um problema nunca ocorre de forma isolada, estando

sempre submetido a um conjunto de elementos paradigmticos e pressupoestrios, que devem ser considerados na definio do modelo de sntese.
Sobre a construo de indicadores: a seleo dos dados componentes do indicador deve

levar em conta a possibilidade de medir a intensidade do problema ou do aspecto a ser avaliado; cada dado componente do indicador deve ser selecionado em funo da importncia e da relevncia que apresenta para o que se quer avaliar;
os dados componentes de um indicador podem ser de

diferentes naturezas e originados de diversas disciplinas, a seleo de dados pode demandar trabalho interdisciplinar (por exemplo: um indicador pode ser composto de uma avaliao visual de um determinado aspecto combinada com um dado estatstico de outro, e de um dado de pesquisa de campo e a ponderao de uma situao em outro);
produzir indicadores uma ao que exige

conhecimento da realidade, domnio metodolgico do modelo de anlise (modelo de relaes) e competncia na definio das aes a serem levadas a efeito, por
150
isso, um bom mtodo para validao de um indicador a anlise/avaliao de indicadores assemelhados utilizados em outras prestaes de servios pblicos e respectivas validades de uso; e
para se definir um indicador, preciso ter certeza da

existncia de dados formais para o relacionamento pretendido; preciso definir as fontes de dados, pois, sem fontes definidas e sem dados disponveis os indicadores so inviveis de serem processados.
Sobre as Escalas: o indicador deve propiciar uma leitura imediata de seu

significado, de forma unvoca* e excludente e de modo que a interpretao dos dados possa ser feita automaticamente e sem a ocorrncia de dvidas;
*Unvoca que s tem um significado, uma interpretao. Houaiss (2009). Fonte:
quando um indicador for utilizado para explicitar algum

aspecto da realidade, pode deixar claro qual esse aspecto e a escala utilizada para avali-lo:
a escala de avaliao pode ser estabelecida por um

continuum de situaes ou de segmentao de varivel que favorea o entendimento do problema ou do aspecto a ser avaliado em funo de possveis processos decisrios;
os indicadores podem ter sua escala definida por uma

varivel qualitativa (excelente, bom, regular, pssimo), ou por uma varivel numrica ordenada (1, 2, 3 etc.), ou por uma varivel alfabtica (a, b, c etc.), ou por uma varivel alfanumrica (a1, a2, b1, b2 etc.), ou por cores (branco, amarelo, vermelho, preto), porm, no importando a forma da varivel considerada e a configurao da escala, os critrios de avaliao (pesos) podem ser evidentes e apresentar, se possvel, demarcaes regulares entre suas categorias de enquadramento;
a transformao dos indicadores em variveis visuais

pode garantir que o continuum de contedo (escala de anlise) seja adequadamente representado pelo continuum visual (varivel visual), isso significa que a varivel visual deve apresentar-se crescendo ou decrescendo confor me a escala de anlise ou
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Gesto Operacional
apresentar as particularidades da varivel representada e que, em termos de percepo, possibilite comparar visualmente (em um instante mnimo de viso) os intervalos de anlise considerados;
a interpretao da escala, ou seja, o posicionamento

do indicador pode, preferencialmente, ser avaliado seguindo padres de comparao ou de parmetros utilizados internacionalmente ou nacionalmente; falta destes, restam opes interestaduais e interservios pblicos de mesma natureza; e
para cada elemento de uma escala cabe a definio de

uma ou mais aes a serem efetivadas, o conjunto desses elementos constitui o plano de aes a serem efetivadas em funo da ocorrncia ou da complexidade do problema.
Esse item o anterior Em caso de dvida,
nesta mesma Unidade. retorne e faa uma
releitura atenciosa dos
Para melhor entendimento sobre indicadores, vamos voltar ao caso dos processos de atendimento aos usurios de um hospital pblico, a partir do qual nos propusemos a desenhar um produto informacional de acompanhamento das reclamaes. Naquele momento, anotamos que essas seriam informaes indicativas de um desempenho no adequado. De acordo com os entendimentos expostos na seo Critrios de Avaliao Operacional, o nmero reclamaes seria um indicador do critrio de eficcia da prestao de servio, pois est implcito que o desejado ou o planejado seria zero reclamaes. Outro indicador de eficcia poderia ser o volume de atendimentos realizados face ao planejado para o mesmo perodo. Podemos escolher como um indicador de eficincia do processo de atendimento aos usurios o nmero de atendimentos realizados por profissionais de sade (do hospital) ou o nmero de atendimento por leito ou o nmero mdio de atendimentos conclusivos por dia. Voc pode notar que profissionais de sade, leitos e tempo so considerados insumos, e o nmero de atendimentos so os resultados ou os produtos. Um indicador de economicidade poderia ser o preo mdio de aquisio de um determinado insumo crtico para o atendimento
critrios apresentados.
152
aos usurios face aos preos praticados no mercado, ou a quantidade consumida desses insumos face quantidade planejada (para o mesmo nmero de atendimentos). E, finalmente, poderamos escolher como indicador de efetividade dos atendimentos prestados o nmero de casos de atendimentos recorrentes para determinado agravo* sade. Mas voc pode perceber que existem outras variveis do ambiente do usurio que podem afetar esse indicador. Por esse motivo, o desenho de uma avaliao especfica para identificar os valores desse indicador deve prever como tratar os fatores intervenientes mais importantes e seus impactos.
*Agravo ofensa que se faz a algum, motivo de queixa. Fonte: Elaborado pela autora.
Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1 detalhando os processos e suas macroatividades e os projetos como SIs , disponvel na seo Atividades de aprendizagem, objetivando avaliar seu entendimento obtido sobre a hierarquia sistmica dos SIs de uma organizao.
153
Gesto Operacional
OS PROCESSOS DOS SISTEMAS DE AVALIAO OPERACIONAL

Na primeira seo desta Unidade Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional adotamos a metfora da avaliao como um SI a servio do controle operacional, gerando produtos e servios informacionais que vo subsidiar os gestores em suas decises de ajustes do desempenho das aes operacionais. Essas decises, em sua maioria, esto relacionadas aos modelos Racional e Processual, mas face complexidade e incerteza da demanda, inerentes prestao de servios pblicos no mundo contemporneo e aos conflitos de objetivos e ambiguidades dos contextos polticos, caractersticos da Administrao Pblica. Muitas vezes, os problemas e as decises de controle se situam nas perspectivas dos modelos Poltico e Ambguo, conforme definido por Choo (1998). Se voc julgar conveniente, volte Figura 8 Classificao dos problemas de deciso, da Unidade 1. Em decorrncia do exposto, podemos concluir que a variedade e a complexidade dos produtos e servios informacionais de avaliao operacional, que so demandados pelo controle operacional, implicam a necessidade de processos, de organizaes, de mecanismos e de instrumentos de avaliao igualmente variados e complexos. Essas construes so o foco da presente seo. Estruturamos esta seo Os Processos dos Sistemas de Avaliao Operacional , de forma a abordarmos inicialmente as dificuldades de estabelecermos limites entre avaliao e controle
154
no ciclo PEAC da Gesto Operacional e a consequente falta de consenso na utilizao dessas palavras na Administrao Pblica. Em seguida, analisaremos os processos de avaliao face aos modelos apresentados em sees anteriores.
AVALIAO E CONTROLE COMO ETAPAS DEPENDENTES

O modelo do ciclo de gesto PEAC coloca a avaliao e o controle em duas etapas distintas, e a avaliao, pelo seu carter utilitrio, apenas se justifica medida que os produtos e os servios informacionais oferecidos ou demandados se mostrem adequados s necessidades do controle.
Voc concorda com essa afirmao? O que a justificaria?
Duas questes merecem registro antes que passemos a analisar os processos de controle. A primeira diz respeito s dificuldades encontradas pelo gestor pblico em seu cotidiano para perceber as fronteiras entre as etapas de avaliao e o controle operacional. Face dinmica desse ciclo, com tempos de operao bastante reduzidos e at mesmo instantneos, o tempo real, o planejamento, o controle e a avaliao acontecem de forma simultnea e recursiva e as fronteiras entre cada uma dessas etapas no se mostram muito claras. Para mostrar como isso se efetua em duas perspectivas, a do ciclo de gesto PEAC como um conjunto de etapas, e a do ciclo de gesto como um conjunto de Subsistemas de Informao, elaboramos a Figura 26 para voc.
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Gesto Operacional
Figura 26: Ciclo de Gesto Operacional em tempo real Fonte: Elaborada pela autora
No que se refere fronteira entre avaliao e controle, considerando a afirmao que fizemos sobre a subordinao, em termos de objetivos, da avaliao ao controle, essa linha se torna muito tnue, tornando-se quase imperceptvel quando os problemas de desempenho forem resolvidos no contexto do Modelo Racional, pois as decises so programadas, a priori, considerando os resultados da avaliao. como se essas decises se processassem de forma automtica. Voc pode, ainda, analisando a Perspectiva 2, constatar como ocorre a implementao de um Subsistema de Informao para apoio s relaes com usurios e com beneficirios da prestao de servios pblicos. Essa construo muito importante, considerando que esse atendimento est sujeito urgncia e imprevisibilidade das demandas (entradas/insumos), particularmente nas reas de sade e de segurana pblica.
156
Ainda no que diz respeito a esse sistema, como no possvel programar a resposta s avaliaes dos usurios (sadas/produtos), os processos decisrios do controle operacional passam consequentemente a se referenciar tambm aos modelos Poltico e Ambguo de soluo de problemas. Essas dificuldades para estabelecer fronteiras ou limites entre as etapas de avaliao e o controle operacional podem ser uma das razes pelas quais muitas vezes os processos, os mecanismos e at as organizaes pblicas, que executam aes de avaliao, recebem denominaes usando a palavra controle, a exemplo de controladorias, de sistemas de controle, de ferramentas de controle e outras. Essa a outra questo que julgamos ser importante analisarmos antes do estudo dos processos dos Sistemas de Avaliao. Veja no exemplo a seguir as 11 atribuies de competncias dos rgos e das unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, conforme definio da Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual; II fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento; III avaliar a execuo dos oramentos da Unio; IV exercer o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres da Unio; V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio; VI realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados; VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou privados,
157
Gesto Operacional
na utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade para as providncias cabveis; VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; IX avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao indireta federal; X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal; XI criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos oramentos da Unio. (BRASIL, 2001, art. 24).
Das atribuies listadas, apenas as atribuies IV e XI no so tpicas de avaliao, as demais usam sinnimos como: fiscalizam, realizam auditorias, apuram fatos e outros. A atribuio XI uma competncia de apoio ao controle social, mas a competncia IV define uma atribuio de execuo de controle. O que justifica essa atribuio estar no mbito de um Sistema de Avaliao o fato de essa atividade ter sido naquela poca uma atribuio da Secretaria do Tesouro Nacional, includa pela Lei n. 10.180/01 no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
OS PROCESSOS DE AVALIAO E SUAS ETAPAS

Os objetos de avaliao operacional, isto , os problemas relativos aos desempenhos operacionais e seus contextos de avaliao na Administrao Pblica, so bastante diversificados, o que implica igual comportamento nos processos de avaliao, a exemplo de fiscalizaes, auditorias, avaliaes operacionais, que assim se caracterizam pela grande variedade, alm de comportarem vrios nveis de detalhamento.
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Mesmo com toda essa complexidade, podemos analisar essas aes de avaliao usando os modelos explicativos de processos a pedido, programado e hbrido, conforme apresentado na Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas. E, como os servios prestados pela macroatividade de avaliao para a macroatividade de controle so de natureza informacionais, vamos denomin-los de gerenciamento de informaes.
Processos de Avaliao a Pedido

A Figura 19 j foi usada neste livro-texto para explicitar os processos a pedido, agora trazemos para sua anlise a Figura 27, esquematizando as etapas de um modelo de gerenciamento das informaes genrico, mas de mesma natureza, isto , por demanda.
Figura 27: Modelo de gerenciamento de informaes a pedido Fonte: Elaborada pela autora
Primeiramente, visualize as relaes com os solicitantes que, nesse caso, so os gestores ou os agentes que vo realizar o controle operacional o Agente de Controle Operacional (ACO) , e os fluxos de retroalimentao, que podem ser relacionados ao aprendizado dos modelos de processos. Em seguida, identifique as vrias etapas do modelo, confor me a seguinte conveno estabelecida para o conjunto de atividades do processo de gerenciamento a pedido, considerando o ACO:
159
Gesto Operacional
identificao de necessidades e de requisitos dos

produtos e dos servios informacionais;
desenho dos produtos e dos servios informacionais; coleta de dados; tratamento de dados; elaborao (construo) dos produtos e dos servios
informacionais;
classificao e armazenamento de dados; apresentao dos produtos e dos servios

informacionais; e
anlise do uso dos produtos e dos servios

informacionais. Conforme voc pode perceber, o modelo apresentado foi desenhado detalhando as quatro macroatividades: o Atendimento englobando a atividade 1, os Processos Internos contemplando as atividades 2 a 6, a Entrega representada pela atividade 7 e o Aprendizado e a Institucionalizao representados pela atividade 8. Analise com ateno a atividade 3, que crtica para os processos de avaliao, ou processos de gerenciamento de informaes. Veja que ela acessa fontes de dados que podem ser internas ou externas ao processo ou s organizaes. Algumas consideraes resultantes da anlise das Figuras 15 e 27, aplicadas s avaliaes operacionais no mbito da Administrao Pblica, podem ser anotadas conforme a discriminao a seguir.
Esse modelo sustenta no somente auditorias, vistorias,

fiscalizaes, processos administrativos disciplinares, apuraes, investigaes, percias, mas tambm outras aes a pedido ou emergenciais relativas prestao de servios das categorias: Interveno Legal e Infraestrutura.
A maioria dessas aes, quando formais, possui

sistemtica e metodologia predefinidas, com todas as
160
etapas de avaliao formalizadas em instrumentos normativos especficos, existindo, porm, alguns espaos discricionrios nos procedimentos normativos.
Pedidos especiais para avaliaes emergenciais, em

particular da categoria de Servios de Atendimento Direto, necessitam de cuidados quanto obedincia de dispositivos legais vigentes para evitar problemas de legalidade nas aes de ajuste implementados pelo controle operacional.
Os gestores operacionais que solicitam ou acionam

formalmente aes de avaliao no programadas normalmente atuam em rgos decisrios de planejamento e de controle, de ouvidorias, do executivo, mas essas avaliaes tambm podem ser acionadas pelas procuradorias e pelos Poderes Legislativo e Judicirio nas trs instncias federativas.
Muitos dos acionamentos referentes ao item anterior

podem ser provocados por denncias de origem externa ou interna.
Grande parte dessas avaliaes tem como objeto

problemas de desempenho de recursos pblicos aplicados nas aes operacionais.
A etapa de apresentao dos produtos e dos servios

informacionais, na maioria das vezes, d-se pela simples entrega de documentos e relatrios.
A construo das memrias se limita ao registro e ao

arquivamento conforme previsto nas orientaes legais e normativas.
O aprendizado contnuo nem sempre sistematizado

e implantado. Essa lista no exaustiva, por isso convidamos voc a complet-la com outras consideraes decorrentes de suas experincias ou suas leituras sobre os diversos tipos de aes que registramos no primeiro item da lista.
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Gesto Operacional
preciso investir na implementao mais efetiva de todas as atividades do gerenciamento de informaes que suporta as avaliaes operacionais das prticas atuais na Gesto Operacional da prestao de servios pblicos.
Existem vrios modelos usados por autores e por estudiosos para explicar o processo de avaliao. Cada um desses modelos construdo em funo dos contextos de uso. Para o nosso estudo, escolhemos um modelo que representa o processo de avaliao em 7 macroatividades:
Planejamento da avaliao. Pesquisa avaliativa. Julgamento valorativo. Formulao de propostas alternativas de ajustes. Construo de memrias da avaliao. Apresentao e discusso dos resultados da avaliao. Aprendizado contnuo das avaliaes pedido.
A seguir, veremos no Quadro 4 a correlao entre as etapas do modelo de gerenciamento de informaes e as etapas de um modelo de avaliao.
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MACROATIVIDADES DO MODELO DE PROCESSOS

Atendimento s Demandas dos Agentes de Controle Operacional
ATIVIDADES DO MODELO DE GERENCIAMENTO DE INFORMAES

Identificao de Necessidades e de Requisitos dos Produtos e dos Servios Informacionais Desenho dos Produtos e dos Servios Informacionais Coleta de Dados Tratamento de Dados
ATIVIDADES DO MODELO DE A VALIAO
Planejamento da Avaliao
Pesquisa Avaliativa Julgamento Valorativo e Formulao de Propostas de Alternativas de Ajustes Construo da Memria da Avaliao Apresentao e Discusso dos Resultados da Avaliao Aprendizado Contnuo das Avaliaes a Pedido
Execuo dos Processos Internos da Avaliao (aes a pedido)
Elaborao (construo) dos Produtos e dos Servios Informacionais Classificao e Armazenamento de Dados
Entrega aos Agentes de Controle Operacional Aprendizado/ Institucionalizao da Avaliao
Apresentao dos Produtos e dos Servios Informacionais Anlise do uso dos Produtos e dos Servios Informacionais
Quadro 4: Processos de avaliao a pedido (por demanda) relao entre modelos Fonte: Elaborado pela autora
Voc deve estar se questionando: por que trazer conhecimentos to detalhados para o estudo da avaliao na Gesto Operacional? Um motivo importante que de forma diferente das avaliaes para o ciclo de gesto de polticas pblicas e para o ciclo de planos e programas, as avaliaes do ciclo de gesto das aes operacionais, isto , dos processos e dos projetos, realizada no dia a dia pelo prprio gestor operacional, sem o apoio de suporte profissional externo especializado. Outra razo que mesmo sendo realizado em tempo real, as avaliaes dependem de as informaes estarem disponveis para uso com a qualidade exigida pelas tomadas de decises do Controle Operacional. Compreender o processo de avaliao ajudar voc a organizar a coleta de informaes, o tratamento e a construo
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Gesto Operacional
de banco de dados, verdadeiras memrias auxiliares. Portanto, essas tarefas so proativas e realizadas com custos mais reduzidos. Aps analisadas as avaliaes a pedido, vamos agora estudar os processos das avaliaes programadas e hbridas, no ciclo de gesto das aes operacionais.
Processos de Avaliao Programado e Hbrido

Se observamos as avaliaes e os consequentes controles operacionais executados no ciclo de Gesto Operacional, veremos que eles se apresentam gerados internamente pelas organizaes e acionados externamente por outros agentes. Os agentes internos e os gestores pblicos so denominados genericamente de ACO. Outra constatao importante que enquanto as avaliaes internas, em sua maioria, so executadas por processos a pedido, as avaliaes externas so em grande volume operacionalizadas por processos programados e hbridos. De mesmo modo, precisamos lembrar que as diversas categorias de servios Atendimento Direto, disponibilizao de Infraestrutura e Interveno Legal executam avaliaes usando de forma diferenciada e com mais frequncia os trs tipos de processos: a pedido, programado e hbrido. importante ratificar que os processos de avaliao operacional na Administrao Pblica, quando apoiam processos de controle operacional que resultem em sanes* e em punies para agentes do mercado, Estado e sociedade, devem ser exclusivamente formais, como o caso das fiscalizaes. Por fim, tendo estudado os processos de avaliao operacional, precisamos entender que, para viabilizar a execuo dos processos ou da atividade da avaliao, necessrio uma infraestrutura composta de organizaes, de mecanismos e de ferramentas. Esses instrumentos sero estudados na prxima seo.
Voc se lembra que Figura 27?
mostramos o ACO na
*Sano pena para quem no cumpre o determinado em leis e em normas. Fonte: Elaborado pela autora.
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Para encerrar esta seo, realize a Atividade 2 Detalhando os processos de avaliao programado e hbrido da seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo analisar o seu entendimento obtido sobre os processos e as macroatividades das avaliaes operacionais programadas e hbridas.
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Gesto Operacional
MECANISMOS E INSTRUMENTOS PARA A AVALIAO DAS AES OPERACIONAIS

Nesta seo, vamos mostrar a aplicao prtica na Administrao Pblica dos modelos e processos de avaliao operacional que estudamos na seo anterior. Para tanto, sero analisadas, a ttulo de exemplo, algumas organizaes pblicas estruturadas em sistemas ou no e alguns mecanismos e instrumentos da esfera federal. As demais instncias, estadual e municipal, tambm comportam esses elementos. No caso da Administrao Pblica, todos esses elementos devem estar previstos nos termos dos arcabouos legal e normativo que sustentam cada tipo de avaliao.
MECANISMOS DE CONTROLE INTERNO

Para iniciar nossa conversa sobre mecanismos de controle interno, vamos ver um exemplo de avaliao operacional na instncia federal, definida na Constituio Federal de 1988: a fiscalizao contbil, oramentria, operacional e patrimonial. Lembre-se de que a fiscalizao um dos muitos tipos de avaliao implementados na Administrao Pblica.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
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administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 1988).
Da leitura desse artigo constitucional, podemos destacar:
Os objetos que tero seus problemas de desempenho

avaliados so os recursos oramentrios, financeiros, de patrimnio e as aes operacionais.
Os critrios de avaliao, no caso da fiscalizao,

esto definidos e estabelecidos como obrigatrios, com destaque para a economicidade, a legalidade e a legitimidade, normalmente no citados no conjunto tradicional de critrios (eficincia, eficcia e efetividade).
A avaliao a ser realizada pode ser entendida como um

SI composto de dois Subsistemas de Informao: o de controle externo e o de controle interno, em cada poder.
O controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, no

apresentado como um sistema da Administrao Pblica. Vamos agora entender melhor os Sistemas de Controle Interno, que deveriam ser chamados de Sistemas de Avaliao Interna, trazendo novamente um exemplo desse sistema para a esfera federal. O Sistema de Controle Interno foi institudo pela Lei n. 10.180/01, que organizou sob a forma de sistemas as atividades de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal. Conforme essa lei, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, utilizando como instrumentos a auditoria e a fiscalizao, visa avaliao da ao governamental e da gesto dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao
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Gesto Operacional
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; a apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional; e tem como finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. (BRASIL, 2001, art. 20).
Como voc pode obser var, em um nvel hierrquico imediatamente inferior Constituio Federal de 1988, a Lei n. 10.180/01 indica as atividades de: planejamento e oramento federal; administrao financeira; contabilidade federal; e controle interno, como elementos do sistema institudo. Contudo, podemos ainda entender o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal analisando os papis dos rgos que o constitui. o que abordaremos a seguir.
Organizaes do Sistema de Controle Interno Federal

Inicialmente, de acordo com a Lei n. 10.180/01, o Sistema de Controle Interno Federal foi estruturado em: Secretaria Federal de Controle Interno, como rgo central, pertencente, na poca, estrutura do Ministrio da Fazenda; e rgos setoriais de controle, que eram criados em cada um dos rgos do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles que integram a estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio da Defesa, da AdvocaciaGeral da Unio e da Casa Civil. Conforme esse modelo, os rgos
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setoriais ficavam sujeitos orientao normativa e superviso tcnica do rgo central do sistema, sem prejuzo de subordinao ao rgo cuja estrutura administrativa estivessem integrados. Com o objetivo de promover a integrao e de homogeneizar os entendimentos dos respectivos rgos e unidades, foi instituda a Comisso de Coordenao de Controle Interno, rgo colegiado de coordenao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e estabelecida como competncia dos rgos e das unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:
I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual; II fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento; III avaliar a execuo dos oramentos da Unio; IV exercer o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres da Unio; V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio; VI realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados; VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade para as providncias cabveis; VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; IX avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao indireta federal;
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X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal; XI criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos oramentos da Unio. (BRASIL, 2001, art. 24).
Essa lista j tinha sido apresentada nesta Unidade quando chamamos a ateno para o uso da palavra controle na seo Mecanismos de Controle Interno, e para o papel de apoio do Sistema de Controle Interno ao Controle Social a ser exercido pela sociedade. O estabelecimento das competncias dos rgos e das unidades do sistema nos ajuda a compreender melhor quais desempenhos sero avaliados e quais atividades de avaliao sero executadas.
Voc pode estar curioso e se perguntando: por que vamos aprofundar esse conhecimento nesta disciplina Gesto Operacional?
A primeira razo a importncia das relaes que so estabelecidas entre os gestores operacionais e os chamados rgos de controle. Voc pode ter visto em manchetes de jornais e de outros meios de comunicao, notcias sobre o impacto das aes desses agentes pblicos na prestao de servios pblicos, suspendendo obras de infraestrutura, orientando para realizao de novas licitaes, entre outras, isto , criados para avaliar o desempenho, esses rgos tambm podem impactar o desempenho operacional. A segunda razo de ordem prtica, pois nossa proposta auxili-lo na compreenso integrada e sistmica dos instrumentos legais de avaliao operacional que referenciam a atuao de todos os gestores de recursos pblicos na prestao de servios demandados pela sociedade. Vamos, ento, entender alguns rgos do Sistema de Controle Interno.
170
Controladorias
Posteriormente institucionalizao do Sistema de Controle Interno, em 2001, foi criada a Controladoria-Geral da Unio, rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e integrada estrutura da Presidncia da Repblica por meio da Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, tendo como competncias:
I assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. (BRASIL, 2003, art. 17).
O Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006, define que compete Controladoria Geral

Exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correio e das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando, como rgo central, a orientao normativa que julgar necessria. (BRASIL, 2006, anexo I, pargrafo nico).
Posteriormente, a Lei n. 11.204, de 5 de dezembro de 2005, define que a Controladoria-Geral da Unio tem como titular o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia e sua estrutura bsica constituda de: Gabinete, Assessoria Jurdica, Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, Comisso de Coordenao de Controle Inter no, Secretaria-Executiva, Corregedoria-Geral da Unio, Ouvidoria-Geral da Unio e duas secretarias, sendo uma a Secretaria Federal de Controle Interno. (BRASIL, 2005).
171
Gesto Operacional
J a Lei n. 10.683/03 define que:

2o O Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo ser composto paritariamente por representantes da sociedade civil organizada e representantes do Governo Federal. [...] Art.18. Controladoria-Geral da Unio, no exerccio de sua competncia, cabe dar o devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde. 1o Controladoria-Geral da Unio, por seu titular, sempre que constatar omisso da autoridade competente, cumpre requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles j em curso em rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicao da penalidade administrativa cabvel. [...] 3o A Controladoria-Geral da Unio encaminhar Advocacia-Geral da Unio os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao errio e outras providncias a cargo daquele rgo, bem como provocar, sempre que necessria, a atuao do Tribunal de Contas da Unio, da Secretaria da Receita Federal, dos rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indcios de responsabilidade penal, do Departamento de Polcia Federal e do Ministrio Pblico, inclusive quanto a representaes ou denncias que se afigurarem manifestamente caluniosas. (BRASIL, 2003, art. 17-18).
Imagine, tendo como referncia o Quadro 4, a complexidade das etapas dos processos de avaliao conduzidos pela Controladoria-Geral da Unio e, como j anotados, pelas controladorias estaduais e municipais.
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Secretaria Federal de Controle e as Assessorias de Controle Interno

Um dos rgos mais importantes do Sistema de Controle Interno do Executivo Federal a Secretaria Federal de Controle Interno, cujas competncias foram estabelecidas por meio do Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006. Por exercer as atividades de rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, a Secretaria executa, alm de atividades finalsticas do Sistema de Controle Interno, a normatizao, a sistematizao e a padronizao dos procedimentos operacionais dos rgos e das unidades integrantes do sistema e tambm promove a capacitao e o treinamento dessas unidades. A seguir, selecionamos algumas atribuies para sua anlise. Leia com ateno:
X verificar e avaliar a adoo de medidas para o retorno da despesa total com pessoal ao limite de que tratam os arts. 22 e 23 da Lei Complementar n. 101, de 2000; [...] XIII avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias; XIV avaliar a execuo dos oramentos da Unio; XV fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e dos objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento; [...] XVII realizar auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados, bem como sobre a aplicao de subvenes e renncia de receitas; XVIII realizar atividades de auditoria e fiscalizao nos sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal, de recursos externos e demais sistemas administrativos e operacionais; [...] XX apurar, em articulao com a Corregedoria-Geral da Unio e com a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, os atos ou fatos inquinados de
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Gesto Operacional
ilegalidade ou irregularidade, praticados por agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pblicos federais; XXI determinar a instaurao de tomadas de contas especiais e promover o seu registro para fins de acompanhamento; [...]. (BRASIL, 2006, art. 10).
*Leso violao do direito, ou seja, prejuzo sofrido por uma das partes. Fonte: Elaborado pela autora.
Para o desempenho de suas funes, a Secretaria Federal de Controle Interno conta com o apoio de Assessores Especiais de Controle Interno nos ministrios. Os Assessores Especiais de Controle Interno, ao tomarem conhecimento da ocorrncia de irregularidades que impliquem leso* ou risco de leso ao patrimnio pblico, daro cincia ao respectivo Ministro de Estado e Controladoria-Geral da Unio, em prazo no superior a 15 dias teis, contados da data do conhecimento do fato, sob pena de responsabilidade solidria. As unidades de auditoria interna das entidades da Administrao Pblica Federal Indireta, vinculadas aos ministrios e aos rgos da Presidncia da Repblica, e as unidades dos servios sociais autnomos, ficam sujeitas orientao normativa e superviso tcnica do rgo central e dos rgos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas respectivas reas de jurisdio. Com o exposto, voc pode inferir mais uma vez sobre a complexidade das avaliaes envolvidas e dos respectivos processos e sobre os volumes de recursos pblicos usados, que podem ser significativos. Mas uma questo que tem sido colocada, de forma recorrente, a efetividade das aes de avaliao (controle). Esse um assunto bastante desafiador, pois, se entendermos as avaliaes como SIs, poderamos usar todas as potencialidades das TICs para desenhar processos mais eficazes a custos menores.
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Ouvidoria-Geral da Unio
A Ouvidoria-Geral da Unio um rgo importante, pois est voltado ao monitoramento externo, isto , a fonte de dados externa ao Sistema de Controle Interno a Ouvidoria-Geral da Unio, que tambm foi criada pelo Decreto n. 5.683/06, com as competncias a seguir listadas.
I orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; II examinar manifestaes referentes prestao de servios pblicos pelos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; III propor a adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico; IV produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal; V contribuir com a disseminao das formas de participao popular no acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios pblicos; VI identificar e sugerir padres de excelncia das atividades de ouvidoria do Poder Executivo Federal; VII sugerir a expedio de atos normativos e de orientaes, visando corrigir situaes de inadequada prestao de servios pblicos; e VIII promover capacitao e treinamento relacionados s atividades de ouvidoria. (BRASIL, 2006, art. 14).
Aps a leitura dessas atribuies, gostaramos que voc identificasse quais podem ser consideradas como tpicas de avaliao, isto , forneceriam subsdios ao Controle Operacional do Poder Executivo Federal, e quais no so finalsticas, mas voltadas apenas para a gesto interna dos rgos pblicos.
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Corregedoria-Geral da Unio
A seguir, vamos apresentar a voc a Corregedoria-Geral da Unio. De acordo com o Decreto n. 5.683/06, o rgo central do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal. Dentre as suas competncias, selecionamos algumas para nosso entendimento:
II analisar, em articulao com a Secretaria Federal de Controle Interno e com a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, as representaes e as denncias que forem encaminhadas ControladoriaGeral da Unio; III conduzir investigaes preliminares, inspees, sindicncias, inclusive as patrimoniais, e processos administrativos disciplinares; [...] VI instaurar sindicncia ou processo administrativo ou, conforme o caso, propor ao Ministro de Estado representar ao Presidente da Repblica para apurar eventual omisso das autoridades responsveis pelos procedimentos a que se referem os incisos anteriores; VII apurar a responsabilidade de agentes pblicos pelo descumprimento injustificado de recomendaes do controle interno e das decises do controle externo; [...] XII solicitar a rgos e entidades pblicas e pessoas fsicas e jurdicas de direito privado documentos e informaes necessrios instruo de procedimentos em curso na Controladoria-Geral da Unio; XIII requerer a rgos e entidades da administrao pblica federal a realizao de percias; [...]. (BRASIL, 2006, art. 15).
A Figura 27 est no incio desta Unidade, em caso de dvida, retorne a ela e, se for preciso, no hesite em consultar o seu tutor.
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Destacamos, em primeiro lugar, o surgimento de um novo sistema administrativo que faz interface com o Sistema de Controle Interno que estamos analisando e, tambm, os incisos XII e XIII como exemplos de acessos s fontes de dados externas, conforme mostramos na Figura 27.
Voltamos a chamar ateno para o fato de que o Sistema de Controle Interno e suas organizaes controladorias, secretarias e assessorias de controle e corregedorias ou similares podem ser implementados nas instncias federal e municipal, desde que previstos nos arcabouos legais de cada Unidade da Federao.
INSTRUMENTOS DE CONTROLE INTERNO

Como exemplos de instrumentos do Sistema de Controle Interno, selecionamos a prestao de contas de convnios. Essa prestao se mostra interessante porque envolve esforos de vrios ministrios e porque utiliza um aplicativo informatizado, o Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV). Relativamente prestao de contas de convnio, o Decreto n. 6.170, de 25 de julho de 2007, define que:
6 O convenente ficar obrigado a prestar contas dos recursos recebidos, na forma da legislao aplicvel e das diretrizes e normas previstas no art. 18. 7 O concedente ter prazo de noventa dias para apreciar a prestao de contas apresentada, contados da data de seu recebimento. (BRASIL, 2007, art. 10).
Por outro lado, a Portaria Interministerial MP/MF/MCT n. 127, de 29 de maio de 2008, estabelece:.
Art. 3. Os atos e os procedimentos relativos formalizao, execuo, acompanhamento, prestao de contas e informaes acerca de tomada de contas especial dos convnios, contratos de repasse e termos de cooperao sero realizados no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse - SICONV, aberto consulta pblica, por meio do Portal dos Convnios. [...]
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Art. 56. O rgo ou entidade que receber recursos na forma estabelecida nesta Portaria estar sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicao no prazo mximo de trinta dias contados do trmino da vigncia do convnio ou contrato ou do ltimo pagamento efetuado, quando este ocorrer em data anterior quela do encerramento da vigncia. 1 Quando a prestao de contas no for encaminhada no prazo estabelecido no caput, o concedente ou contratante estabelecer o prazo mximo de trinta dias para sua apresentao, ou recolhimento dos recursos, includos os rendimentos da aplicao no mercado financeiro, atualizados monetariamente e acrescido de juros de mora, na forma da lei. 2 Se, ao trmino do prazo estabelecido, o convenente ou contratado no apresentar a prestao de contas nem devolver os recursos nos termos do 1, o concedente registrar a inadimplncia no SICONV por omisso do dever de prestar contas e comunicar o fato ao rgo de contabilidade analtica a que estiver vinculado, para fins de instaurao de tomada de contas especial sob aquele argumento e adoo de outras medidas para reparao do dano ao errio, sob pena de responsabilizao solidria. [...]. Art. 58. A prestao de contas ser composta, alm dos documentos e informaes apresentados pelo convenente ou contratado no SICONV, do seguinte: I Relatrio de Cumprimento do Objeto; II declarao de realizao dos objetivos a que se propunha o instrumento; III relao de bens adquiridos, produzidos ou construdos, quando for o caso; IV a relao de treinados ou capacitados, quando for o caso; V a relao dos servios prestados, quando for o caso; VI comprovante de recolhimento do saldo de recursos, quando houver; e
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VII termo de compromisso por meio do qual o convenente ou contratado ser obrigado a manter os documentos relacionados ao convnio ou contrato de repasse, nos termos do 3 do art. 3. Pargrafo nico. O concedente ou contratante dever registrar no SICONV o recebimento da prestao de contas. Art. 59. Incumbe ao rgo ou entidade concedente ou contratante decidir sobre a regularidade da aplicao dos recursos transferidos e, se extinto, ao seu sucessor. Art. 60. A autoridade competente do concedente ou contratante ter o prazo de noventa dias, contado da data do recebimento, para analisar a prestao de contas do instrumento, com fundamento nos pareceres tcnico e financeiro expedidos pelas reas competentes. 1 O ato de aprovao da prestao de contas dever ser registrado no SICONV, cabendo ao concedente ou contratante prestar declarao expressa de que os recursos transferidos tiveram boa e regular aplicao. 2 Caso a prestao de contas no seja aprovada, exauridas todas as providncias cabveis para regularizao da pendncia ou reparao do dano, a autoridade competente, sob pena de responsabilizao solidria, registrar o fato no SICONV e adotar as providncias necessrias instaurao da Tomada de Contas Especial, com posterior encaminhamento do processo unidade setorial de contabilidade a que estiver jurisdicionado para os devidos registros de sua competncia. (BRASIL, 2008b).
Apresentamos o exemplo do SINCOV para mostrar o desenvolvimento de um aplicativo (software) de apoio necessrio para estabelecer procedimentos formalizados, integrando os procedimentos operacionais, a contratao de servios via convnios com instrumentos de controle interno e a prestao de contas. Finalizando, com esta seo, procuramos trazer como exemplos alguns mecanismos e instrumentos de avaliao operacional para deixar clara a importncia do entendimento dos arcabouos legais e normativos que sustentam essa etapa da Gesto Operacional.
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Voc deve tambm ter constatado a necessidade de aporte de conhecimentos de Direito Administrativo por parte de assessores e consultores jurdicos dos rgos do Poder Executivo. Finalmente, importante voltar a destacar que os exemplos apresentados do Poder Executivo Federal podem ser transpostos para os executivos estaduais e municipais, considerando que cada uma dessas instncias conta com arcabouos legais e normativos especficos.
INSTRUMENTOS DO CONTROLE EXTERNO

No que se refere ao Controle Externo, vamos centrar nosso estudo em alguns instrumentos importantes para exemplificar essa categoria de ferramenta de avaliao, pois abordamos com detalhes os mecanismos de Controle Externo na Unidade 1. A Constituio Federal de 1988 traz para anlise uma definio importante que complementa o que j explicitamos com o artigo 70:
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998). (BRASIL, 1988, art. 70).
Sendo assim, podemos afirmar que a prestao de contas se configura como um instrumento constitucional, podendo ser entendida como a aplicao do processo de gerenciamento de informao programado, conforme voc ver a seguir. Para regulamentar a matria, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) definiu os vrios tipos de prestao de contas na Instruo Normativa TCU n. 57, de 27 de agosto de 2008, conforme explicitados a seguir.
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I. processo de contas: processo de trabalho do controle externo destinado a avaliar a conformidade e o desempenho da gesto das pessoas abrangidas pelos incisos I, III, IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92, com base em um conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial, obtidos direta ou indiretamente; II. tomada de contas: processo de contas relativo avaliao da gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas da administrao federal direta; III. prestao de contas: processo de contas relativo avaliao da gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas da administrao federal indireta e por aquelas no classificadas como integrantes da administrao federal direta; IV. relatrio de gesto: conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial relativos gesto dos responsveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas, organizado de forma a possibilitar a viso sistmica da conformidade e do desempenho desta gesto; V. processo de contas ordinrias: processo de tomada ou prestao de contas organizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsveis esto abrangidos pelos incisos I, III, IV, V e VI do art. 5 da Lei n 8.443/92, destinado a avaliar a conformidade e o desempenho da gesto desses responsveis, com base em um conjunto de documentos, informaes e demonstrativos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; VI. processo de contas individual: processo de contas ordinrias organizado tendo por base a gesto de uma unidade jurisdicionada; VII. processo de contas consolidado: processo de contas ordinrias organizado tendo por base a gesto de um conjunto de unidades jurisdicionadas que se relacionam em razo de hierarquia, funo ou programa de governo, de modo a possibilitar a avaliao sistmica dessa gesto;
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VIII. processo de contas agregado: processo de contas ordinrias organizado tendo por base a gesto de um conjunto de unidades jurisdicionadas que no se relacionem em razo de hierarquia, funo ou programa de governo, mas cujo exame em conjunto e em confronto possibilite a avaliao sistmica dessa gesto; IX. processo de contas extraordinrias: processo de tomada ou prestao de contas organizado quando da extino, liquidao, dissoluo, transformao, fuso, incorporao ou desestatizao de unidades jurisdicionadas cujos responsveis estejam alcanados pela obrigao prevista no art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal, para apreciao do Tribunal nos termos do art. 15 da Lei n. 8.443/92; [...]. (BRASIL, 2008a, art. 1).
Elencamos todos os incisos da instruo normativa para mostrar a voc o uso sistemtico das palavras avaliao e avaliar, mostrando a natureza do instrumento como apoio ao controle operacional. A seguir, vamos exemplificar alguns tipos de prestao de contas.
Prestao de Contas do Presidente da Repblica

A elaborao da prestao de contas do Presidente da Repblica visa a atender ao disposto no artigo 84, inciso XXIV, da Constituio Federal, em consonncia com as instrues estabelecidas pelo TCU. Essa atividade consiste em receber as informaes dos rgos que executam os oramentos da Unio, avaliar sua consistncia e encaminh-las ao TCU. A Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica orientada por diretrizes emitidas pelo TCU, traduzindo em processos reexecues contnuas que visam dar maior organicidade, transparncia e qualidade s informaes prestadas.
Confira a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica acessando: <http:// www.cgu.gov.br/ Publicacoes/
PrestacaoContasPresidente/ index.asp>. Acesso em: 19 nov. 2010.
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Como voc analisa esse instrumento face s definies dos processos de avaliao e suas etapas mostradas no Quadro 4? Voc ver que a transposio no simples, sinalizando como desafiante para os gestores e para o Presidente da Repblica atender s disposies legais e normativas das avaliaes e dos controles operacionais.
Tomada e Prestao de Contas Anuais
Para relembrar essas etapas, retorne ao
Quadro 4 apresentado nesta Unidade e faa uma releitura.
A Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, estabelece relativamente Tomada e Prestao de Contas que:
Art. 5. A jurisdio do Tribunal de Contas da Unio abrange: I qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1 desta lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria; II aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio; III os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob interveno ou que de qualquer modo venham a integrar, provisria ou permanentemente, o patrimnio da Unio ou de outra entidade pblica federal; IV os responsveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo. V os responsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que recebam contribuies parafiscais e prestem servio de interesse pblico ou social; VI todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa disposio de lei; VII os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste
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ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VIII os sucessores dos administradores e responsveis a que se refere este artigo, at o limite do valor do patrimnio transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal; IX os representantes da Unio ou do Poder Pblico na assembleia geral das empresas estatais e sociedades annimas de cujo capital a Unio ou o Poder Pblico participem, solidariamente, com os membros dos conselhos fiscal e de administrao, pela prtica de atos de gesto ruinosa ou liberalidade custa das respectivas sociedades. Art. 6. Esto sujeitas tomada de contas e, ressalvado o disposto no inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal, s por deciso do Tribunal de Contas da Unio podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5 desta lei. Art. 7. As contas dos administradores e responsveis a que se refere o artigo anterior sero anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou prestao de contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em instruo normativa. Pargrafo nico. Nas tomadas ou prestaes de contas a que alude este artigo devem ser includos todos os recursos, oramentrios e extra-oramentrios, geridos ou no pela unidade ou entidade. Art. 8. Diante da omisso no dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, na forma prevista no inciso VII do art. 5 desta lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao errio, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria, dever imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da tomada de contas especial para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano.
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1 No atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinar a instaurao da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa deciso. (BRASIL, 1992).
A partir do exposto, podemos afirmar que a prestao de contas se configura como um dos princpios bsicos da Administrao previsto na Constituio Federal. Logo, o gestor pblico deve prestar contas anualmente.
Para encerrar a discusso desta seo, realize a Atividade 3, proposta na seo Atividades de aprendizagem, cujo objetivo avaliar o entendimento obtido sobre os mecanismos e os instrumentos da avaliao operacional.
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Resumindo
Nesta Unidade, apresentamos temas relacionados ao controle operacional e aos Sistemas de Avaliao. Definimos que o controle operacional muito importante tanto para corrigir as disfunes como para propiciar oportunidades pessoais aos gestores operacionais e aprendizado s organizaes que prestam servios pblicos. V imos que o Controle Operacional uma etapa decisria do ciclo de gesto PEAC, por esse motivo, depende das informaes da etapa de avaliao para as tomadas de deciso. Logo, considerar as organizaes como SIs uma forma de compreender melhor como se processam as trocas de informaes entre essas etapas to importantes na Gesto Operacional. Destacamos que o objeto ou o foco sobre o qual so coletadas e avaliadas as informaes para apoio ao controle operacional o desempenho. Os produtos e os servios informacionais consideram, entre outros, os critrios de economicidade, eficincia, eficcia e efetividade e podem utilizar indicadores, como produto de sntese informacional. Discutimos que o controle e a avaliao so atividades de grande importncia na Gesto Operacional, pois o controle promove o aprendizado e a institucionalizao das organizaes pblicas, alm de garantir a implementao de ajustes no desempenho das aes operacionais, abrangendo seus insumos, processos e resultados. E a avaliao, como um SI de apoio s decises operacionais, mostra uma com-
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plexidade similar encontrada nos ajustes dos desempenhos efetivados pelo controle operacional. Grande parte dessa complexidade se deve s exigncias legais e normativas vigentes. Por fim, vimos que na Administrao Pblica os Sistemas de Avaliao, quase sempre denominados de Sistemas de Controle, apresentam estruturas organizacionais especficas e um arcabouo legal normativo tambm complexo e de difcil integrao para gestores sem formao jurdica, por isso a necessidade de assessoramentos especficos de profissionais dessa rea de conhecimento.
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As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de construo do conhecimento. Para tanto, elaboramos trs exerccios com o objetivo de reforar os contedos expostos nesta Unidade; apoiar sua participao no processo de construo conjunta do conhecimento que planejamos; e auxiliar voc na aproximao de situaes prticas da gesto pblica no que se refere ao tema: Gesto Operacional. Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Se necessrio, converse com seu tutor. Se voc precisar de aprofundamento ou conhecimento

adicionais, consulte as referncias.

apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como percepes, e no como diagnsticos aprofundados. 1. Esta atividade busca instigar voc a fazer um detalhamento dos processos e suas macroatividades e dos projetos como SI com o objetivo de avaliar o entendimento obtido sobre a hierarquia sistmica dos SIs de uma organizao. Orientaes especficas
Responda s questes a seguir.
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Faa uma releitura atenciosa da seo Sistemas de Avaliao como Sistemas de Informao para o Controle Operacional. Se tiver dificuldades, consulte o seu tutor.
Escolha um dos subsistemas mostrados no Quadro 3

A organizao e seus subsistemas de informao.
Para responder s questes propostas na alternativa C,

considere uma situao hipottica na qual voc o gestor operacional responsvel pela prestao de servios sustentado pelos subsistemas escolhidos.
Registre suas respostas no frum do AVEA para discutilas com o professor, com seu tutor ou mesmo com seus colegas. a) Onde se localiza o subsistema na figura a seguir?
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b) Onde se localiza o subsistema na figura a seguir?
c) Quais categorias de produtos e de servios informacionais seriam os mais adequados, considerando o quadro a seguir?
CRITRIO
Acionamento Periodicidade Atendimento Forma Tratamento Temporalidade Mdia
CATEGORIAS DE PRODUTOS E SERVIOS INFORMACIONAIS

Por Oferta e por Demanda Contnuos, Sazonais e Eventuais Programados e a Pedido Formais e Informacionais Primrios e com Valor Agregado Pontuais e Sries Histricas Impressa e Eletrnica
2. Detalhe os processos de avaliao programado e hbrido com o objetivo de avaliar seu entendimento obtido sobre os processos e as macroatividades das avaliaes operacionais programadas e hbridas. Orientaes especficas
Responda s questes a seguir. Faa uma releitura da seo Processos de Avaliao Programado e Hbrido apresentada nesta Unidade.
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Referncias Bibliogrficas
Escolha um processo de auditoria programado realizado

por uma controladoria federal, estadual ou municipal.
Responda s questes considerando uma situao hipottica na qual voc o gestor operacional responsvel por essa prestao de servios.
Registre em um arquivo em mdia digital para discuti-la

como os seus colegas e seu tutor. a) De que forma se processa o monitoramento das necessidades informacionais dos ACOs? b) De que forma se processa a disponibilizao dos resultados da auditoria aos ACOs? 3. Considerando as complexidades legais e operacionais das avaliaes na Administrao Pblica a partir do SICONV, e com o objetivo de avaliar os entendimentos obtidos sobre os mecanismos e os instrumentos da avaliao operacional, leia as orientaes a seguir e realize as atividades propostas. Orientaes especficas
Responda s questes a seguir. Leia sobre o SICONV acessando o Portal de Convnios

no site <https://www.convenios.gov.br/siconv/secure/ entrar-login.jsp>. Acesso em: 19 nov. 2010. Se tiver dificuldades de acesso ou de entendimento, consulte o seu tutor.
Escolha um processo programado da prestao de servios pblicos para a proteo ambiental e um problema passvel de ocorrncia na macroatividade de monitoramento.
Responda s questes a seguir considerando uma situao hipottica na qual voc o gestor operacional res-
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ponsvel por essa prestao de servios.
Registre as respostas em um arquivo digital para discuti-las com seus colegas e seu tutor. a) Qual o nvel de complexidade da avaliao de convnios, considerando as perguntas mais frequentes no contexto da prestao de servio escolhida? b) Como gestor, seria mais conveniente alterar os aspectos legais ou investir no SICONV? Por qu?
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Consideraes finais
CONSIDERAES FINAIS
Prezado estudante, Neste livro-texto, tivemos a oportunidade de ver como a Gesto Operacional se apresenta multidisciplinar, envolvendo conhecimentos de disciplinas da Administrao Pblica, da Engenharia de Produo e do Direito Administrativo Pblico, dentre tantas outras. Em face dessa complexidade, foram selecionados tpicos considerados crticos, apresentados, de forma sistematizada, por etapas do processo de gesto. Essa opo considerou o objetivo da disciplina de abordar aspectos fundamentais do grande desafio do gestor operacional, que compatibilizar a prestao de servios pblicos com a qualidade exigida pelos cidados, contribuintes e usurios, e com a obedincia obrigatria aos preceitos dos arcabouos legais e normativos vigentes. Para a etapa de planejamento operacional, foram selecionados tpicos do gerenciamento integrado de carga e de capacidade, pois as decises de priorizao so crticas quando trabalhamos com demandas crescentes, em ambientes dinmicos, e com recursos limitados. O gerenciamento integrado dos processos e dos projetos, que viabiliza as aes operacionais, foi o tema escolhido para representar os desafios da etapa de execuo da prestao de servios pblicos de carter permanente e situacional. A etapa de controle foi abordada na perspectiva integrada do atendimento s demandas do controle pelo Estado e pela sociedade, que direcionam as aes de instituies importantes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
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Olhar a etapa de avaliao como um Sistema de Informao (SI) foi a estratgia usada para compreender melhor os mecanismos e os instrumentos voltados para a prestao de contas ao Estado e Sociedade pelas organizaes e seus gestores que utilizam recursos pblicos para o atendimento s demandas dos diversos pblicos usurios desses servios. Manter o ciclo de Gesto Operacional em permanente aprendizado tcnico e poltico vai exigir que todos esses temas abordados em carter introdutrio sejam aprofundados e complementados com estudos sobre os aspectos no focalizados, em especial alguns temas considerados emergentes na gesto pblica contempornea. Foi muito bom construirmos juntos competncias para um servio pblico com a qualidade que todos ns temos direito. Desejamos muitas conquistas profissionais para voc! Professora Maria Leondia Malmegrin
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REFERNCIAS
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Gesto Operacional
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Gesto Operacional
M INICURRCULO
Maria Leondia Malmegrin
Graduada em Engenharia Qumica pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Formada em Anlise de Sistemas de Processamento de Dados pelo Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO, nas Administraes Pblicas Direta e Indireta por cerca de 30 anos. Desenvolveu metodologias de modelagem institucional, organizacional, operacional, e Sistemas de Informao e os aplicou em rgos do governo federal, estadual, municipal e em organizaes privadas. Elaborou projetos pedaggicos e a modelagem de cursos para a FGV/ Braslia e para a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), onde ministra disciplinas relacionadas modelagem organizacional, gesto estratgica da informao, s avaliaes operacionais centradas em custo, e aos contratos de gesto, todas para a Administrao Pblica. Atualmente, desenvolve estudos nas reas de alinhamento, hiperintegrao e conformidade para redes formadas por rgos pblicos e por organizaes do terceiro setor.
200

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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

Maria Leondia Malmegrin

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Unidade 2 Gestes Operacionais Crticas

Unidade 3 O Controle Operacional e os Sistemas de Avaliao

Especializao em Gesto Pblica

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional Apresentao

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

UNIFORMIZANDO CONCEITOS E EXPECTATIVAS

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

execuo; avaliao; e controle.

Educar e treinar Checar METAS x RESULTADOS Coletar dados Executar

Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC Fonte: Adaptada de Campos (1990)

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Voc poder encontrar ainda a atividade de monitoramento na prxima etapa de

avaliao conforme autores.

Proposta para gesto

Planejamento Execuo Planejamento Organizao Direo Controle

Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto Fonte: Elaborado pela autora

No modelo PEAC, a funo organizao tanto

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

No modelo PEAC, a funo controle tanto participante

Esse entendimento ser esclarecido com o de gesto da

detalhamento dos ciclos Administrao Pblica, prxima seo desta Unidade.

que ser apresentado na

Figura 2: Os cinco espaos organizacionais Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

O que significa dotar de conhecimentos de natureza tcnica instrumental?

c) Trabalho prtico interface entre ambientes

Contribuies da prtica para academia

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do funcionamento operacional?

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

retorne ao contedo da disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica.

Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito

Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileiro

Estadual: licenciamento de veculos Departamento

Municipal: pagamento do Imposto sobre a Propriedade

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo

Federal: policiamento de rodovias federais. Estadual: manuteno da rede hidroviria estadual

Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura de

Competncia da Ao no Estatal com Pblico Restrito

Federal: atendimento educacional populao indgena

Estadual: servio de proteo ao consumidor Estado

Municipal: atendimento ao idoso em situao de risco

Competncia da Ao no Estatal com Pblico Amplo

Federal: operao de organizao de tev a cabo

Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (So

Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro)

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Espao 1 (legal plano de ao) lanamentos de