Assalto ao Estado

e ao mercado, neoliberalismo e teoria econmica

LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA
The idea of a self-adjusting market implied a stark utopia. Such an institution could not exist for any length of time without annihilating the human and natural substance of society; it would have physically destroyed man and transformed his surroundings into a wilderness. (Karl Polanyi, 1944)

entre Estado e mercado uma agenda neoliberal que s se tornou um problema do nosso tempo na medida em que, nos anos 1980 e 1990, o neoliberalismo se tornou de tal forma hegemnico que essa agenda parecia ser natural e legtima. Por meio dessa oposio, duas instituies foram colocadas no mesmo plano que, por sua prpria natureza, so estruturalmente complementares nas sociedades modernas. O Estado o sistema constitucional-legal e a organizao que o garante; , portanto, a instituio fundamental de cada sociedade, a matriz das demais instituies, o princpio coordenador ou regulador com poder sobre toda a sociedade e o aparelho poltico que permanentemente o executa e reforma. por meio da lei ou da ordem jurdica que se coordenam as aes sociais, e por meio da administrao pblica que se garante essa coordenao. J o mercado uma instituio mais limitada, mas igualmente fundamental: o mecanismo de competio econmica regulado pelo Estado que logra uma coordenao relativamente automtica das aes econmicas; a instituio que complementa a coordenao mais ampla realizada pelo Estado. No faz sentido, portanto, opor Estado a mercado. Podemos ver problemas no Estado, podemos entender que determinadas atividades podem ser mais bem coordenadas se o Estado limitar sua regulao do mercado, mas no podemos ver as duas formas de coordenao como alternativas, porque o Estado sempre regular os mercados, e porque a responsabilidade nal pela boa ou m coordenao no ser do mercado, que no tem vontade, mas ser da sociedade que, por meio das suas formas de organizao poltica a sociedade civil ou nao constitui seu Estado e, no Estado democrtico, elege seu governo. As sociedades modernas so sociedades capitalistas organizadas territorialmente em pases ou Estados-nao soberanos. Hoje, no quadro do capitalismo

OPOSIo

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global, desapareceram os imprios e as reas ocupadas por tribos e cls, e todo o globo terrestre est coberto de Estados-nao que, dessa forma, constituem um grande sistema poltico mundial em formao. Por sua vez, na medida em que os pases abriram seus mercados para o comrcio, a globalizao transformou o mundo em um grande mercado em um grande sistema econmico crescentemente integrado. Nesse grande sistema poltico e econmico, as unidades poltico-territoriais so os Estados-nao, cada um deles constitudo de uma nao ou uma sociedade civil, um Estado e um territrio. Um pas desenvolvido nos planos econmico, social e poltico um pas cuja nao tem a seu servio um Estado forte e capaz que regula um mercado livre e eciente. Estado e mercado, portanto, so instituies da sociedade so seus instrumentos de ao coletiva, so as ferramentas principais de cada sociedade para atingir seus objetivos. O instrumento fundamental o Estado, o complementar, o mercado socialmente construdo e politicamente regulado. Quanto mais forte for uma instituio, mais forte ser a outra.

Neoliberalismo
No se pode pretender aumentar o poder do mercado custa do enfraquecimento do Estado como, irracionalmente, pretendeu a ideologia neoliberal. Quando essa ideologia associada a teorias econmicas e polticas aparentemente cientcas montou um verdadeiro assalto ao Estado democrtico e social que comeara a se estabelecer desde o New Deal nos Estados Unidos e que se consolidou especialmente na Europa depois da Segunda Guerra Mundial, tambm o mercado estava sendo assaltado porque, por falta de regulao, deixava de cumprir sua funo na sociedade e se desmoralizava. Os neoliberais e as pessoas guiadas pelo senso comum provavelmente diro que a ideologia dominante nos ltimos 30 anos e por isso mesmo transformada em senso comum no visava ao enfraquecimento do Estado: buscava apenas tir-lo da esfera produtiva; queria que o Estado deixasse de ser um Estado produtor para se transformar em um Estado regulador. De fato, uma parte de seu discurso tinha esse formato, mas esse era um discurso vazio um clssico discurso orwelliano no qual o que se diz o oposto do que se pretende signicar. O papel fundamental do Estado de fato o de ser regulador, o de denir e de se constituir no sistema constitucional-legal. Mas tambm pode ser protetor, indutor, capacitador (enabling) e, nas fases iniciais do desenvolvimento econmico, produtor. O neoliberalismo, alm de no querer um Estado com estas ltimas qualidades as formas que o Estado democrtico e social assumiu ou estava assumindo durante os 30 anos gloriosos do capitalismo (1945-1975) , tambm no queria um Estado regulador. O nome Estado regulador era vazio. O objetivo era desregular em vez de regular. Para o neoliberalismo o Estado deveria se tornar mnimo, e isso signicava pelo menos quatro coisas: primeiro, que deixasse de se encarregar da produo de determinados bens bsicos relacionados com a infraestrutura econmica; segundo, que desmontasse o Estado social, ou seja, todo o sistema

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de proteo social por meio do qual as sociedades modernas buscam corrigir a cegueira do mercado em relao justia social; terceiro, que deixasse de induzir o investimento produtivo e o desenvolvimento tecnolgico e cientco, ou seja, de liderar uma estratgia nacional de desenvolvimento; e, quarto, que deixasse de regular os mercados e principalmente os mercados nanceiros porque seriam autorregulados. A proposta mais insistentemente repetida pelo credo neoliberal foi a da desregulao dos mercados. Como era possvel, ento, falar em um Estado regulador? Melhor, mais franco, seria dizer: Estado desregulador. O que se pretendia era um Estado fraco que deixasse que as economias nacionais, tanto dos pases ricos onde essa ideologia se originou quanto dos pases em desenvolvimento, se transformassem no campo de treinamento (playing eld) das grandes empresas e dos seus altos executivos e agentes nanceiros, deixando-os livres para nelas realizar rendas (rents) de todos os tipos em vez de juros moderados, de lucros empresariais e de ordenados prossionais essas sim formas legtimas de remunerar razoavelmente o capital, o empreendimento e o conhecimento detido pelas elites econmicas. O neoliberalismo foi a ideologia hegemnica desde o incio dos anos 1980 at o comeo dos anos 2000. Foi a ideologia adotada e promovida pelos governos americanos a partir de Ronald Reagan. Desde o incio desta dcada, porm, sua intrnseca irracionalidade, seu fracasso em promover o crescimento econmico dos pases em desenvolvimento, sua efetividade em promover a concentrao de renda nos 2% mais ricos de todas as sociedades ricas ou em desenvolvimento em que suas ideias eram adotadas, e o aumento da instabilidade macroeconmica demonstrada pelas seguidas crises nanceiras nos anos 1990 todos esses fatos eram indicaes de seu esgotamento. Seria, entretanto, o crash de outubro de 2008 e a grande crise econmica e nanceira do presente, ao obrigarem o Estado a intervir fortemente para socorrer bancos, empresas e famlias endividados, que representaria o colapso dessa ideologia o m de sua hegemonia. Anal, o to vilipendiado Estado era chamado para salvar o mercado. O neoliberalismo hoje uma ideologia morta, uma lembrana constrangedora, que s existe pelas suas consequncias danosas sobre as sociedades que dele foram vtimas. Estarei eu sendo injusto com o neoliberalismo e com os neoliberais? Como sempre fui crtico dessa ideologia, trago para a matria o testemunho de algum insuspeito, Francis Fukuyama (2004), um conservador, mas no um neoliberal, que, em seu livro Construo de Estados: governo e organizao no sculo XXI, faz uma crtica cerrada poltica neoliberal conduzida pelos Estados Unidos nos pases menos desenvolvidos, especialmente os africanos. Mostrou como essa poltica levava ao enfraquecimento de seus Estados, e como um Estado fraco levava a pases ou estados fracassados a failed states.1 Sei que o caso dos Estados-nao fracassados um caso-limite, mas so os casos-limite que nos esclarecem as situaes ambguas que geralmente prevalecem na sociedade. Durante muito tempo deni o neoliberalismo como liberalismo econmico radical, como a ideologia do Estado mnimo e dos mercados autorregulados.
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Essas denies so corretas, mas a primeira apresenta um problema grave. Anal tanto o liberalismo poltico como o econmico foram conquistas sociais e tivemos muitas formas de liberalismo radical que nada tinham de neoliberais.2 Melhor denir o neoliberalismo comparando-o historicamente com o liberalismo. O liberalismo era, no sculo XVIII, a ideologia de uma classe mdia burguesa em luta contra uma oligarquia de senhores de terra e de armas apoiados por um Estado autocrtico. Para caracterizar o neoliberalismo, uma ideologia reacionria, no basta, portanto, armar que se tratava de um liberalismo econmico radical, porque o radicalismo liberal no sculo XVIII ou no incio do sculo XIX era revolucionrio. Vejamos, ento, o que ou foi historicamente o neoliberalismo. O neoliberalismo a ideologia que os ricos usaram no nal do sculo XX contra os pobres ou os trabalhadores e contra um Estado democrtico social. uma ideologia eminentemente reacionria, portanto. uma ideologia que, apoiada na teoria econmica neoclssica das expectativas racionais, no novo institucionalismo, na teoria da escolha pblica, e nas formas mais radicais da escola da escolha racional, montou um verdadeiro assalto poltico e terico contra o Estado e os mercados regulados nos ltimos 30 anos. Em consequncia, se compararmos esses 30 anos com os imediatamente anteriores, veremos que, nos pases ricos, as taxas de crescimento foram menores, aumentou a instabilidade econmico-nanceira e a renda concentrou-se nos 2% mais ricos da populao, e, para os pases em desenvolvimento que aceitaram essa ideologia o consenso de Washington , as taxas de crescimento foram insucientes para o catching up.

Estado
A grande construo institucional das sociedades modernas o Estado. Hegel foi o primeiro a compreender esse fato, a v-lo como a cristalizao da razo, como o momento mais alto da racionalidade humana. Temos diculdade em entender essa armao do grande lsofo porque vemos nosso prprio Estado como uma instituio normativa imperfeita, sempre necessitando de reformas (o sistema constitucional-legal), e como uma instituio organizacional povoada por servidores e polticos cheios de problemas tanto administrativos quanto ticos (o aparelho do Estado ou administrao pblica). Mas essa uma diferena entre o projeto e a realidade que no tira do Estado a sua natureza de vontade humana, de busca de racionalidade. Enquanto a economia e a sociedade pensadas sem considerar o Estado so o reino da necessidade, a poltica e o Estado so o reino da liberdade e da vontade humana. Na economia e na sociedade, cada um defende seus interesses e secundariamente colabora com os demais; e faz tanto uma coisa como a outra de forma desordenada. No h objetivos comuns, nem h escolhas coletivas. Os indivduos seriam guiados apenas por sua razo visando atender a seus interesses. Por isso, quando economistas que se autodenominam liberais buscam desenvolver teorias sobre a sociedade e a economia sem considerar o Estado e a poltica, acabam sempre caindo no vcio

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do determinismo. Um determinismo que serve para as cincias naturais, mas que atrai os economistas porque torna sua cincia mais cientca, aparentemente mais precisa ou com maior poder de explicao. Na verdade, a economia e as demais cincias sociais tornadas deterministas custa de simplicaes radicais a respeito do comportamento humano so intrinsecamente enganosas porque h um elemento de liberdade e de imprevisibilidade em cada ser humano, e porque o comportamento social no a mera soma dos comportamentos individuais. Reunidos em sociedade, os indivduos compartilham valores e crenas e constroem instituies que mudam os padres de comportamento social. por meio da construo do sistema constitucional-legal dotado de legitimidade e de efetividade que o Estado e por meio das demais instituies sociais que os cidados transformam sua sociedade e constroem a sua repblica de acordo com esses valores. Quando procuramos compreender a sociedade e a economia, devemos sempre considerar tambm o Estado, seu governo e as demais instituies. Como nos disse Karl Polanyi (1944, p.33), o liberalismo econmico leu erroneamente a Revoluo Industrial porque insistiu em analisar os eventos sociais do ponto de vista econmico, porque acreditou na espontaneidade da mudana social ignorando as verdades elementares da teoria poltica e competncia em governar (statecraft). Ainda que preocupados com seus prprios interesses, os cidados so livres quando, alm disso, se revelam capazes de regular a sociedade e a economia, organizar o bem comum, construir sua nao e seu Estado; em sntese, mudar para melhor seu destino. O xito nessa tarefa sempre relativo , mas, se acreditarmos em progresso, poderemos rejeitar o pessimismo ou o cinismo e pensar que o reino da liberdade vai, aos poucos, se impondo ao reino da necessidade, e que os homens, por meio da construo do Estado, vo gradativamente dando forma a sociedades nacionais e a uma sociedade mundial mais prsperas, mais livres, mais justas, e que melhor protegem o ambiente. O Estado social ou do bem-estar e o capitalismo social que a sociedades europeias e especialmente as escandinavas construram esto longe de ser o paraso, mas so um sinal mais signicativo do progresso alcanado. Mas isso no permite que os cidados desses pases se deem ao luxo da autocomplacncia. Pelo contrrio, esto sempre engajados na crtica de suas prticas e de suas instituies porque s assim podem avanar na construo sempre incompleta. Em relao a esse ponto, sempre me lembro de um cientista social alemo que, em um seminrio em um pas em desenvolvimento cujos problemas econmicos e sociais eram muito mais graves do que os existentes na Alemanha, fez uma anlise crtica muito forte de seu prprio pas. Os demais participantes surpreenderam-se porque esto acostumados a fazer crticas s suas prprias sociedades enquanto veem como objetivo a ser alcanado os pases mais avanados. Na verdade, porm, um pas e sua sociedade s so mais adiantados porque seus cidados no perderam o senso crtico. Porque sabem que a construo de uma boa sociedade depende da capacidade de

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cada um de cooperar e de fazer compromissos com os demais, e, especialmente, depende de sua capacidade de construir um bom Estado no qual os objetivos e os compromissos sociais estejam cristalizados. O Estado como ordem jurdica a realizao concreta da liberdade e da razo humanas. o nosso instrumento por excelncia de ao coletiva. Mas um instrumento imperfeito no apenas porque somos imperfeitos, mas especialmente porque esse nosso jamais se identica com o de todos, nem mesmo com a vontade geral de Rousseau. Em cada sociedade, precisamos saber quem o ns que constri o Estado e o usa como instrumento para alcanar seus objetivos. Quando Marx e Engels, no Manifesto comunista, disseram que o Estado era o comit executivo da burguesia, eles estavam se desvinculando do Estado. Estavam lhe negando racionalidade e legitimidade. E tinham razo, porque o Estado de sua poca era autoritrio e liberal, que armava a liberdade individual, mas negava a liberdade poltica de votar e ser votado, de participar do governo; e porque as duas formas por meio das quais a sociedade estava politicamente organizada para determinar as aes do Estado a nao e a sociedade civil eram elas prprias autoritrias na medida em que todo o poder estava ainda concentrado nas mos de uma burguesia emergente e de uma aristocracia decadente. Mas mesmo naquela poca ou naquele estgio de desenvolvimento a constituio de um Estado nacional sempre passava tambm pela luta dos pobres ou dos trabalhadores porque a burguesia em ascenso deles necessitava para alcanar a independncia ou a autonomia nacional, ou seja, para formar seu prprio Estado-nao. Ainda que no fossem os mais beneciados pela constituio do Estado nacional, os trabalhadores sabiam que o Estado seria ou poderia ser seu instrumento de ao coletiva. Por isso, lutaram pelo Estado nacional, e, em seguida, lutaram pela forma democrtica desse Estado. A democracia no existe independente do Estado; a democracia o regime poltico ou o sistema constitucional baseado no direito participao popular no governo que o Estado assume. Os pases mais desenvolvidos possuem um Estado democrtico e social, porque no apenas o prprio Estado, mas a sociedade civil ou a nao se democratizaram internamente, porque a desigualdade econmica e poltica de alguma forma diminuiu, porque nas sociedades modernas e nos respectivos Estados os trabalhadores e os pobres, ainda que continuem a ter menos voz que as elites, j alcanaram alguma voz na denio dos rumos da ao coletiva. O Estado moderno regula os mercados desde a sua primeira forma histrica, o Estado absoluto. Esse surgiu da aliana das oligarquias terratenentes e militares com a burguesia nascente. Em seguida, constitui-se o Estado liberal uma conquista da burguesia. J a democracia liberal dos Estados Unidos e a democracia social da Europa no nasceram das elites, mas do povo. As elites burguesas estavam satisfeitas com o Estado liberal com o Estado que garantia seus direitos civis. Quem pediu participao na poltica e de alguma forma a logrou foram os pobres ou os trabalhadores. Da resultou, em um primeiro

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momento, o Estado democrtico liberal, e, depois da Segunda Guerra Mundial, nos pases europeus onde os trabalhadores conseguiram maior poder, o Estado democrtico social. Nesse processo de transio e consolidao democrtica, ao contrrio do que sucedia com as elites oligrquicas pr-capitalistas para as quais a democracia era impensvel, as elites burguesas no impuseram um veto absoluto ao Estado democrtico porque compreenderam que poderiam continuar a se apropriar do excedente econmico sem o controle direto do Estado (Bresser-Pereira, 2007). Mas o Estado democrtico hoje existente, seja em sua forma apenas liberal, seja na forma social ou do bem-estar mais avanada, uma conquista dos pobres, dos trabalhadores e das classes mdias. E tem sempre como um de seus papis regular os mercados. No faz sentido, portanto, opor Estado a mercado. O neoliberalismo inventou essa oposio porque assim poderia enfraquecer um Estado que, durante os 30 nos gloriosos do capitalismo (1945-1975), havia se transformado em um Estado democrtico social, porque assim poderia transformar o capitalismo em um capitalismo neoliberal.

Mercado
O mercado uma instituio mais modesta do que o Estado. um mecanismo de coordenao baseado na competio. Dispensa, portanto, a denio de metas ou de objetivos, porque os padres vo sendo denidos pelos concorrentes no processo competitivo. Mais do que isso, o mercado dispensa a autoridade, o poder administrativo de denir as metas e estabelecer os meios. Cada empresa, cada indivduo, um concorrente que toma suas decises de forma independente. Por essas razes, o mercado uma instituio maravilhosa. Sem ela seria impossvel coordenar os grandes e complexos sistemas econmicos que o desenvolvimento capitalista produziu. Somente por meio do mercado e, portanto, da concorrncia de preos possvel lograr uma alocao razoavelmente eciente dos recursos humanos e materiais de que dispem esses sistemas complexos. Por meio do mercado e da tendncia igualdade das taxas de lucro, o mercado promove a alocao dos fatores de produo de uma maneira satisfatria. Se a oferta de capital, de trabalho ou de conhecimento em um determinado setor se revela menor do que a demanda, os preos aumentam no curto prazo, mas no mdio prazo os fatores de produo se redirecionam para essa demanda maior e os preos e as remuneraes dos fatores voltam para o equilbrio. Os economistas clssicos j mostravam esse mecanismo que o modelo de equilbrio parcial de Alfred Marshall tornou ainda mais claro e transparente. A liberdade econmica e a criatividade tcnica e empresarial, que so cruciais para as sociedades complexas se desenvolverem, apenas so compatveis com a coordenao pelo mercado. Nas fases iniciais do desenvolvimento econmico, a interveno do Estado indispensvel para realizar a poupana forada ou acumulao primitiva necessria revoluo industrial e capitalista. A industrializao do Japo, no nal do sculo XIX, foi totalmente conduzida pelo Estado, mas em torno de 1910 esse pas privatizou sua indstria manufatureira.

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A Unio Sovitica e a China desenvolveram-se inicialmente mediante o investimento estatal, e seus dirigentes pensaram estar realizando uma revoluo socialista. Na verdade, estavam cumprindo a primeira fase da revoluo capitalista. A Unio Sovitica fracassou na sua concorrncia com os Estados Unidos porque seu regime estatal, que fora adequado para realizar a poupana forada necessria instalao de sua infraestrutura econmica, revelou-se inadequado para um estgio mais avanado de desenvolvimento econmico. Na Amrica Latina, pases como o Brasil e o Mxico lograram estabelecer uma ampla infraestrutura econmica por meio da ao direta do Estado e de suas empresas estatais, mas logo trataram de abrir suas economias para a iniciativa privada e a coordenao pelo mercado porque essa era a nica opo eciente. Tanto ou mais do que o Estado, entretanto, essa instituio maravilhosa que o mercado imperfeita. Muito imperfeita, porque cega aos valores polticos e humanos fundamentais liberdade, justia, proteo do ambiente. E cega mesmo ecincia econmica que a justica. Em certos momentos o mercado se torna incrivelmente ineciente em especial nos momentos de crise. A crise econmica essencialmente o fracasso do mercado. o momento em que o mercado deixa de coordenar para descoordenar, para estabelecer a desordem. E no poderia deixar de ser de outra forma, j que o mercado o reino da economia, e, como vimos, a economia o reino da necessidade, no da liberdade. A teoria econmica a cincia do mercado, ou melhor, a cincia do mercado regulado pelo Estado; por isso uma economia poltica. Como no faz sentido um mercado sem um Estado que o garanta e regule, no faz sentido uma teoria econmica sem Estado regulando e garantindo o mercado. Os economistas sempre se sentiram tentados a declarar sua independncia em relao ao Estado. Nos tempos de Adam Smith e de Thomas Malthus, essa aspirao de autonomia fazia sentido, j que o Estado mercantilista era tambm um Estado autocrtico que muitas vezes causava mais distores do que correes no sistema econmico. E tambm fazia sentido associar a teoria econmica ao liberalismo porque a burguesia nascente necessitava de um maior espao de liberdade para empreender. Entretanto, os economistas clssicos eram sucientemente realistas para compreender que sua teoria no era apenas econmica, era tambm poltica. Que o Estado e a poltica no eram um empecilho, como o neoliberalismo depois viria a armar, mas parte integrante do sistema econmico na medida em que regula e garante o mercado. O mercado um mecanismo de coordenao econmica baseado na competio. Para coordenar aes dos membros de um sistema social qualquer e, especialmente, de um sistema econmico, voltado para a produo de bens e servios, temos sempre nossa disposio dois mecanismos: a administrao e o mercado. Enquanto a administrao um sistema hierrquico que transforma o sistema social em uma organizao burocrtica (a empresa), dene seus objetivos e escolhe os meios mais adequados para realiz-los, o mercado coordena

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os agentes econmicos individuais, as famlias e as organizaes econmicas por meio da concorrncia concorrncia essencialmente por lucro das empresas, mas tambm por melhores salrios e melhores ordenados para os trabalhadores e os prossionais. O Estado est acima dos agentes individuais, das famlias, das organizaes e dos mercados, e coordena a todos. Quando o faz diretamente, est planejando, est intervindo na produo. Essa no sua funo precpua. Quando regula as aes de todos os membros da sociedade por meio da Constituio e das leis e polticas pblicas, e quando, na rea econmica, institui e regula os mercados, o Estado est realizando sua funo precpua e insubstituvel.

Assalto terico
Nesses ltimos 30 anos, uma coalizo de ricos rentistas e de uma classe mdia de brilhantes prossionais nanceiros usou o neoliberalismo como instrumento ideolgico para se enriquecer. No discutirei aqui como essa coalizo foi formada, como dominou inicialmente os Estados Unidos e a Gr-Bretanha, e como, em seguida, se transformou em instrumento especialmente dos 2% mais ricos nos pases ricos e nos pases de renda mdia da Amrica Latina para se apropriarem de elevadas rendas. No mostrarei como nesse perodo as nanas, to necessrias para o bom funcionamento de um sistema econmico, se transformaram em nanceirizao em um processo de criao de riqueza nanceira ctcia e de apropriao de uma parte considervel dessa riqueza por nancistas prossionais. O que me interessa, nesta discusso sobre o Estado e o mercado, alm de haver estabelecido nas pginas anteriores a relao bsica de complementaridade e de hierarquia que existe entre essas duas instituies, compreender qual foi o papel de algumas escolas de pensamento especialmente a teoria econmica neoclssica, o novo institucionalismo, a teoria da escolha pblica em oferecer instrumentos para o assalto que a ideologia neoliberal montou contra o Estado um assalto que, enquanto durou, foi bem-sucedido em legitimar uma profunda distoro do desenvolvimento capitalista. O episdio mais conhecido relacionado com as origens do neoliberalismo o da formao nos anos 1950, em Mont Pelerin, na Sua, sob a liderana de Friedrich Hayek, do grupo de grandes intelectuais liberais entre os quais estava tambm Karl Popper, Ludwig von Mises e Milton Friedman. Esse captulo, entretanto, apenas precursor do neoliberalismo; no o prprio neoliberalismo porque os participantes do grupo eram realmente grandes intelectuais liberais que lutavam contra o comunismo lutavam, portanto, contra uma ideologia e um movimento poltico que pretendia substituir o capitalismo pelo socialismo, o mercado pelo planejamento. No cabe aqui discutir quo real era essa ameaa, nem quais foram os equvocos de um e do outro lado da mesa. Estavam ento em um grande debate duas ideologias fundamentais das sociedades modernas o liberalismo e o socialismo , duas ideologias que naquele momento se julgavam corresponder a formas alternativas de organizar a produo o capitalismo e novamente o socialismo , quando, na verdade, naquele mesmo momento,

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estava se tornando claro que no havia alternativa econmica para o capitalismo, mas que esse capitalismo podia se transformar em um capitalismo social na medida em que os trabalhadores lograssem se associar s classes mdias na formao de Estados do Bem-Estar Social. O neoliberalismo ir aparecer com toda fora na cincia econmica um pouco mais tarde, nos anos 1960, nos Estados Unidos e se expressar de forma clara em quatro correntes de pensamento: a teoria econmica neoclssica, o novo institucionalismo baseado nos custos de transao, a teoria da escolha pblica e a teoria da escolha racional reduzindo a poltica a um mercado. O que essas quatro teorias faro ser desenhar uma viso reducionista do Estado e da poltica. A teoria econmica neoclssica demonstrar a desnecessidade da ao regulatria do Estado, o novo institucionalismo transformar o Estado em um segundo melhor (second best) em relao ao mercado, a teoria da escolha pblica ou social transformar o Estado em uma organizao intrinsecamente corrupta, e as verses mais radicais da escolha racional reduziro a poltica aos lucros e s perdas no mercado. Os economistas nunca conseguiram separar com clareza sua cincia da ideologia. Por isso, no surpreendente que, quando os economistas agora chamados neoclssicos decidiram mudar o nome da cincia econmica de economia poltica para economics, para que a separao entre economia e poltica, entre mercado e ideologia, se tornasse anal clara e a economics passasse a ser uma cincia pura, ela se transformou em mera ideologia. Ao fazerem essa mudana reconheciam que o campo ou a esfera econmica anal atingira um razovel grau de independncia em relao ao restante da sociedade que lograva uma cincia parte, mas no perceberam que no justicava uma teoria econmica pura, nem perceberam que estavam sendo ainda mais ideolgicos porque, ao pretenderem essa pureza, estavam escondendo o elemento poltico essencial da economia mesmo depois da autonomizao do campo econmico promovida pelo capitalismo. Apesar de um dos fundadores da escola neoclssica, Alfred Marshall, ter sido um dos quatro ou cinco maiores economistas da histria com sua anlise microeconmica dos mercados, j de incio, com a teoria subjetiva do valor e o modelo do equilbrio geral, a cincia econmica neoclssica dava um passo no escuro da ideologia. Essa teoria, na segunda metade do sculo XX, transformou o modelo do equilbrio geral em uma imagem ideal-realista do sistema capitalista;3 a teoria macroeconmica das expectativas racionais demonstrou que no havia necessidade de poltica econmica para corrigir o ciclo econmico; e, como essa nova macroeconomia havia provado ser consistente com o equilbrio geral, os modelos de crescimento demonstraram o mesmo. Em todo esse grande sistema terico, o principal critrio de verdade no foram o ajustamento realidade e a capacidade de previso como se requer de uma cincia substantiva natural ou social, mas a coerncia interna o critrio prprio das cincias metodolgicas. Para tornar isso possvel, o mtodo principal

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adotado deixou de ser o emprico ou histrico o mtodo de Adam Smith e de Karl Marx para ser o hipottico-dedutivo (Bresser-Pereira, 2009). A teoria econmica neoclssica tornou-se uma cincia puramente hipottico-dedutiva por isso mesmo, puramente matemtica, e se transformou na demonstrao perfeita de como os mercados so ou tendem a ser autorregulados, e, portanto, porque o Estado quase desnecessrio apenas responsvel pela garantia da propriedade e dos contratos. Na segunda metade do sculo XX, depois do surgimento da macroeconomia keynesiana e da teoria econmica do desenvolvimento (development economics), essa loucura foi por algum tempo rompida. No por acaso, a macroeconomia keynesiana e a teoria econmica do desenvolvimento foram dominantes entre 1945 e 1975, no mesmo perodo dos 30 anos gloriosos do capitalismo. Nos anos 1970, porm, a perda de dinamismo das economias desenvolvidas, a queda das taxas de lucro e a estagao foram a oportunidade para que o neoliberalismo montasse seu ataque ao Estado social, e, para a teoria econmica neoclssica, pretexto para que recuperasse seu papel dominante, de mainstream. Com seus modelos matemticos de crescimento e com seus modelos macroeconmicos tambm matemticos baseados nas expectativas racionais, a teoria econmica neoclssica voltava a demonstrar matematicamente o carter autorregulado dos mercados uma autorregulao que seria apenas prejudicada por algumas falhas de mercado contornveis. Milton Friedman e Robert Lucas so os expoentes dessa luta bem-sucedida durante duas dcadas pelo monoplio do conhecimento legtimo. A partir, porm, do modelo de Modigliani & Miller (1958), os economistas neoclssicos criam uma teoria nanceira, na qual os mercados so intrinsecamente ecientes, que independe tanto do Estado quanto das decises particulares dos administradores nanceiros. Esse determinismo econmico radical encontrar, entretanto, seu pinculo nos modelos de Gary Becker, nos quais a esfera econmica no apenas se separou do Estado e dos demais aspectos da vida, mas passou a determinlos de forma imperial.4 Como observou Pierre Bourdieu (2000, p.17-8), essa separao envolvera uma revoluo tica por meio da qual a esfera das trocas comerciais se separou dos outros domnios da vida... e as transaes deixaram de ser concebidas como de acordo com o modelo de trocas domsticas comandadas por obrigaes familiares. Gary Becker foi muito alm e reduziu toda a vida pessoal economia. Mais sutil, mas igualmente radical, foi o assalto ao Estado realizado pelo novo institucionalismo de Ronald Coase. Em vez de quase ignorar o Estado, esse novo institucionalismo decidiu trazer de volta as instituies para a teoria econmica. Muitos economistas acolheram com alegria essa deciso que parecia dar mais realismo teoria econmica quem sabe lhe daria novamente um carter de economia poltica. Mas o novo institucionalismo nada tem a ver com o institucionalismo histrico da escola histrica alemo, ou do institucionalismo americano de John Commons e Thorstein Veblen, que foi to importante nas

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primeiras dcadas do sculo XX. um institucionalismo hipottico dedutivo, como tambm o foi a teoria poltica do contrato social de Thomas Hobbes e dos lsofos iluministas. Mas muito mais radical. Enquanto os lsofos contratualistas deduziram o Estado do estado de natureza e da necessidade de segurana ou de ordem que s um soberano poderia oferecer, o novo institucionalismo vai deduzir dos custos de transao todas as organizaes, entre as quais o Estado apenas uma. Para isso, partir de um pressuposto que eu diria bblico. Na Bblia lemos que no comeo era o verbo; no novo institucionalismo est subentendido: no comeo era o mercado no comeo eram indivduos produzindo e fazendo trocas coordenadas pelo mercado. No eram os Ado e Eva mticos, nem as tribos itinerantes de apanhadores, nem as comunidades primitivas estudadas especialmente pela antropologia, mas eram indivduos competitivos e racionais que, todavia, incorriam em custos de transao. Como resolveram esse problema? Como reduziram os custos de transao do mercado? Coase deduziu que o zeram criando organizaes entre as quais o prprio Estado. A sociedade ignorada. Existem apenas os indivduos e as organizaes essas entendidas de uma maneira muito mais ampla do que as abrangidas pelo conceito de organizao burocrtica geralmente usado a partir de Max Weber. As organizaes no nasceram da necessidade de diviso do trabalho e de cooperao de um processo histrico complexo, portanto , mas dos custos de transao. O Estado antigo no foi o resultado histrico do aumento da produtividade que permitiu a produo de um excedente econmico e sua apropriao por alguns grupos mais fortes que se revelaram capazes de impor sua lei aos demais e assim coordenar em seu benefcio toda a ao social, mas apenas uma organizao formada por burocratas e polticos, necessria para que se internalizasse, e se reduzisse uma parte dos custos de se realizarem trocas no mercado. O Estado moderno no surge da formao histrica das naes e dos Estados-nao, nem mesmo de um contrato, mas sempre da necessidade de reduzir custos de transao. Para o novo institucionalismo, portanto, o Estado ou as organizaes so assim transformados em um second best. O ideal, a forma originria e natural de organizar a sociedade e a economia a do mercado, o princpio de tudo. O Estado est, portanto, subordinado ao mercado. Mesmo porque essa viso reducionista entende o Estado no como o sistema constitucional-legal, no como a ordem jurdica e a organizao que a garante, mas apenas como organizao com poderes especiais de legislar e tributar. O mais radical assalto ao Estado, porm, foi aquele promovido pela teoria da escolha pblica. Sua prpria denominao orwelliana, j que ela rejeita a prpria ideia de uma tica pblica. Para seus principais representantes James Buchanan e Gordon Tullock , o Estado tambm visto de forma reducionista como uma organizao. S assim eles podem separar esse Estado de algo que certamente prezam como a Constituio americana. Mas esse foi apenas o primeiro passo que lhes permitiu dar o segundo passo em seu assalto ao Estado.

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Esse no apenas uma organizao. E no apenas uma organizao ineciente. tambm uma organizao criminosa uma organizao na qual seus membros (dos quais esto excludos os cidados) esto apenas preocupados em praticar o rent-seeking. Finalmente, temos os cientistas polticos da escolha racional. Essa uma rea mais ampla e s vezes contraditria sobre a qual perigoso fazer generalizaes. Seu pressuposto mais geral o de que ao coletiva de grandes grupos ineciente, essencialmente prejudicada pelos free riders (caronas). Como no h ao coletiva mais ampla e mais geral em uma sociedade que seu Estado, esse se torna necessariamente limitado, ineciente e inecaz. No importa que a experincia histrica aponte em outra direo. O raciocnio aqui tambm essencialmente hipottico-dedutivo. O que importa a lgica da ao social, no a sua realidade. Podemos, porm, pensar o Estado e a poltica como um mercado. A partir da obra de Anthony Downs (1957), as correntes mais radicais da teoria da escolha racional pretenderam reduzir a lgica da poltica lgica do mercado. O pressuposto do homo economicus utilizado pelos economistas no absurdo quando se pensa na ao de agentes econmicos que, nas sociedades capitalistas, buscam maximizar seus ganhos. O que absurdo na teoria neoclssica partir desse pressuposto para montar modelos desligados da realidade modelos estritamente hipottico-dedutivos em que o critrio de verdade no a adequao realidade e a capacidade de previso, mas a coerncia lgica. J utilizar o homo economicus na poltica inaceitvel porque esse pressuposto vai contra a prpria natureza da poltica e da esfera pblica. Enquanto a lgica do mercado a do lucro, a da poltica a do interesse pblico ou do bem comum. Enquanto no se espera de um agente econmico seno que ele defenda seus interesses nos limites da lei, espera-se muito mais dos cidados e dos ociais de uma repblica. Os membros do Estado no so apenas os servidores pblicos e os polticos eleitos; so tambm os cidados do Estado-nao, e todos, alm de buscarem seus prprios interesses, esto comprometidos com o interesse nacional. claro que as compensaes (trade offs) que os ociais pblicos fazem no so apenas entre o interesse pessoal e o interesse pblico. Tornando a exposio mais analtica, podemos pensar em dois tipos de ociais pblicos: os racionais que fazem compensaes entre o rent-seeking e a vontade de ser eleito, e os republicanos que fazem compensaes entre a vontade de ser eleito e o interesse pblico. A teoria da escolha pblica e a verso mais radical da escolha racional nem mesmo admitem a primeira compensao: o objetivo nico o rent-seeking; a organizao estatal , portanto, criminosa. H, entretanto, correntes mais moderadas da teoria da escolha racional que admitem a primeira compensao e mesmo a segunda, mas, neste momento, esto deixando de ser realmente integrantes da escolha racional. Sero neoliberais todos os atores desse drama intelectual que acabei de descrever? No faz sentido essa questo porque h em toda ideologia um ele-

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mento inconsciente fundamental que tanto maior quanto mais hegemnica for ela. A denio histrica de neoliberalismo que dei no incio deste trabalho ao compar-lo com o liberalismo uma denio radical que para a grande maioria das pessoas s se aplica na medida em que inconsciente. Enquanto o liberalismo foi uma ideologia revolucionria de uma classe mdia burguesa que lutava contra uma oligarquia e um Estado autocrtico, o neoliberalismo foi uma ideologia reacionria dos ricos contra os pobres e contra um Estado democrtico social. Ainda que Marx e Engels, ao descobrirem a ideologia, tornaram-na mais consciente, essa mudana no foi sucientemente grande para julgarmos como cnicos aqueles que se associaram ao neoliberalismo. Muitos dos intelectuais que se identicaram com essas teorias no tinham esses objetivos nem se beneciaram do neoliberalismo. Eles pensavam estar fazendo cincia. Uma cincia que pressupondo um tipo de homem simples permitisse a construo de belos e precisos modelos matemticos. Modelos que depois pudessem ser usados para orientar com clareza a poltica econmica. E muitos tambm pensaram que estavam defendendo a moralidade pblica ao denunciarem o rent-seeking dos ociais pblicos uma corrupo que no geral como armam, mas que est sempre presente nos ociais e, especialmente, nos capitalistas que os corrompem. Na verdade, porm, ao adotarem os pressupostos da teoria econmica neoclssica e da escolha pblica, estavam contribuindo para reduzir os padres morais dos economistas, como conrmaram as pesquisas realizadas por Robert Frank et al. (1993, 1996), publicadas no Journal of Economic Perspectives, nas quais se vericou que os estudantes de doutorado em economia nos Estados Unidos adotam padres ticos substancialmente inferiores aos dos demais estudantes de doutorado daquele pas. Com o domnio da teoria econmica neoclssica nunca se falou tanto em transparncia e em conabilidade das polticas, e nunca se criticou tanto a corrupo (o Banco Mundial, por exemplo, transformou-se em uma espcie de agncia anticorrupo), mas nunca os padres morais dos economistas e administradores foram to baixos. No foi por acaso que o ltimo livro de John Kenneth Galbraith (2004) chamou-se A economia da fraude inocente. Desde o incio dos anos 1980, essas teorias e o neoliberalismo se tornaram dominantes. O Estado passou a ser visto como um obstculo. A poltica foi identicada com a corrupo ou a busca desonesta de rendas ou ento com o populismo econmico. A teoria econmica neoclssica, com o modelo do equilbrio geral, a macroeconmica das expectativas racionais e os modelos de crescimento transformaram-se em metaideologia, em justicao central da armao fundamental do neoliberalismo a armao dos mercados autorregulados. Esse carter ideolgico da teoria econmica neoclssica torna-se ainda mais claro se considerarmos que especialmente suas teorias macroeconmicas e de crescimento econmico no apresentavam utilidade na vida prtica dos pases no orientavam a poltica macroeconmica e a poltica de desenvolvimento econmico. Orientavam apenas sua proposta ideolgica de desregulao. O depoimento de

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um de seus macroeconomistas mais representativos, Gregory Mankiw (2006), denitivo a respeito. Depois de ocupar por dois anos o cargo de presidente do Council of Economic Advisers da presidncia americana, informou-nos ele que a macroeconomia neoclssica no utilizada pelos formuladores de poltica em Washington; ao contrrio, o que se usa uma espcie de engenharia inspirada em Keynes. As ideias mais gerais sobre desregulao, entretanto, revelaram-se teis porque legitimaram a desregulao dos mercados nanceiros, que levou nanceirizao, a uma enorme concentrao de renda, e anal grande crise econmica de 2008. A teoria da escolha pblica, ao reduzir o Estado e seus ociais ao rentseeking e os cidados a meros agentes econmicos buscando proteger seus interesses, poderia, contudo, ter contribudo para a melhoria dos padres morais da poltica, mas j vimos que o resultado foi o inverso. Ao negarem a homens e mulheres a possibilidade de um comportamento republicano alm da defesa de seu prprio interesse, essa e as demais teorias aqui discutidas legitimaram a busca exclusiva do interesse prprio que, nos limites da lei, se transformaria em interesse geral por meio da mo invisvel do mercado. Dessa forma, alm de cienticamente estarem errados, porque os valores morais e republicanos so tambm poderosos motivadores do comportamento humano, estavam armando a desnecessidade da educao cvica, estavam colocando em segundo plano os valores morais e cvicos dos cidados que sabemos bem no impedem a transgresso, mas, quando compartilhados por uma sociedade, fortalecem as instituies que foram estabelecidas de acordo com esses valores e se constituem em patrimnio inestimvel dessa mesma sociedade. O ataque ao Estado e ao mercado montado pelo neoliberalismo pode ser pensado em termos cclicos, como eu prprio z no nal dos anos 1980 quando a nova onda ideolgica estava chegando a seu auge; o que me permitiu prever seu esgotamento mais tarde (Bresser-Pereira, 1989). Nesse caso, o processo de liberalizao estaria apenas corrigindo distores criadas por um ciclo anterior no qual teria havido excessiva interveno do Estado na economia. Entretanto, ainda que tenha havido um elemento cclico no processo econmico e poltico que culminou com a atual crise, no me parece hoje legtimo reduzir o problema a uma questo cclica. Os 30 anos gloriosos do capitalismo no foram estatizantes, e a reao neoliberal foi muito mais radical do que um simples processo cclico deixaria prever. Na Amrica Latina, nesse perodo, houve interveno forte do Estado, mas esse fato correspondia ao estgio de desenvolvimento dos pases, e no ao estatismo. Por sua vez, a violncia neoliberal contra o Estado no foi apenas contra o Estado produtor, mas foi tambm contra o Estado indutor do desenvolvimento e contra o Estado capacitador e protetor das pessoas. Foi, em suma, uma ideologia contra a forma de Estado mais avanada que os homens lograram at hoje construir: o Estado democrtico social. No foi, portanto, uma correo cclica, nem corresponde a uma caracterstica necessria do capi-

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talismo, mas foi sua perverso. Por meio da poltica e da construo do Estado, as sociedades vm procurando regular e moldar o capitalismo em razo de seus valores, de seus objetivos polticos. Desenvolveram, assim, um sistema combinando regulao pelo Estado e pelo mercado que est longe de ser o ideal, que est sempre necessitando de correes, mas que j demonstrou em um passado recente que pode ser instrumental na direo de garantir aos homens mais segurana, mais liberdade, mais prosperidade, mais igualdade e melhor proteo do ambiente. Esse processo de construo poltica foi interrompido e revertido, mas no h razo para que no seja agora retomado.
Notas
1 Observe-se que Estado no singular para mim a instituio fundamental (a ordem jurdica e a organizao que a garante) da unidade poltico-territorial que um pas ou Estado-nao. Entretanto, quando, especialmente nas relaes internacionais, falamos em Estados no plural, estamos nos referindo a pases ou Estados-nao. 2 O Diccionario Enciclopdico Salvat (Barcelona, 1954), por exemplo, dene como liberalismo radical aquele em que h plena independncia entre o Estado e a Igreja. 3 Ideal, porque o equilbrio geral seria o momento do mercado perfeito; realista, porque no obstante se pretendia que fosse uma teoria realista do que seja um sistema econmico. 4 Foucault (2004) criticou de forma pioneira esse aspecto do neoliberalismo.

Referncias bibliogrcas
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O Estado e o mercado so instituies complementares. O Estado a instituio principal que coordena as sociedades modernas; o sistema constitucional e a organizao que o garante; o principal instrumento por meio do qual as sociedades democrticas esto moldando o capitalismo de modo a alcanar seus prprios objetivos polticos. Os mercados so instituies baseadas na competio regulada pelo Estado para que contribuam com a coordenao da economia. Enquanto o liberalismo emergiu no sculo XVIII para combater o Estado autocrtico, desde os anos 1980 o neoliberalismo (uma distoro maior do liberalismo econmico) tornou-se dominante e montou um assalto ao Estado em nome do mercado, mas eventualmente tambm atacou o mercado. A macroeconomia neoclssica e a teoria da escolha pblica foram as metaideologias que deram a esse assalto um apelo cientco e matemtico.
PALAVRAS-CHAVE:

RESUMO

Estado, Mercado, Neoliberalismo, Economia.

ABSTRACT State and market are complementary institutions. The state is the major institution coordinating modern societies; it is the constitutional system and the organizations guaranteeing it; it is the main instrument through which democratic societies have been changing capitalism so as to achieve their own agreed political objectives. Markets are institutions based on competition which the state regulates so that they contribute to the coordination of the economy. While liberalism emerged in the 18th century to ght an autocratic state, since the 1980s neoliberalism (a major distortion of economic liberalism) became dominant and mounted a political assault to the state in the name of the market, but eventually also attacked the market. Neoclassical macroeconomics and public choice theory were the meta-ideologies that gave to this assault a scientic and mathematical allure. KEYWORDS:

State, Market, Neoliberalism, Economics.

Luiz Carlos Bresser-Pereira professor emrito da Fundao Getulio Vargas (SP). @ lbresser@uol.com.br / www.bresserpereira.org.br Recebido em 26.5.2009 e aceito em 29.5.2009.

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