Bens do Domnio Pblico e Privado do Estado (Parecer)

I Introduo: A consistncia do domnio pblico na doutrina e na legislao portuguesa II O Domnio Pblico e o Domnio Privado do Estado III Bens do Domnio Pblico do Estado o o o 1) Uso comum 2) Uso especial 3) Uso excepcional

IV Bens do Domnio Privado do Estado V Concluses

I Introduo: A consistncia do domnio pblico na doutrina e na legislao portuguesa

Procura-se no projecto destrinar o domnio pblico do domnio privado do Estado para incluir neste certos interesses que se encontram conexos com aquele. A finalidade ltima do decreto, nesta parte (art. 1), est no alargamento, em extenso, do objecto da administrao por parte do Ministrio das Finanas de bens do Estado.

Os artigos 2 e 3 dizem respeito ao processo a seguir para a afectao, mudana de afectao, ou desafectao de bens de patrimnio do Estado. O primeiro problema, porque complexo, carece de ser esclarecido em rpido esquema, a fim de facilitar a sua anlise.

Importa considerar primeiramente a "consistncia" do domnio pblico, na doutrina e na legislao portuguesa, extremando-o do domnio privado, para em seguida verificar se as vrias formas de uso dos bens dominiais podem, de alguma sorte, ser

includas

no

regime

de

administrao

do

domnio

privado.

Quanto a este ltimo, deve fazer-se a distino fundamental entre bens afectos e no afectos a servios pblicos porque diferente , e deve ser, num e noutro caso o seu regime jurdico e de administrao.

Ao lado dos bens pertencentes ao Estado, quer do domnio pblico quer privado, tem o Estado bens apenas sujeitos sua administrao, como sucede com bens de inimigos ou bens cultuais que devam ser restitudos ou ainda bens de heranas jacentes. O projecto no se ocupa deste ltimo caso, pelo que omitirei todas as referncias sua situao jurdica e modo de administrao na lei vigente.

II Domnio Pblico do Estado

Pode dizer-se de uma maneira geral que a doutrina delimita a noo de domnio pblico subordinando-a a uma de duas orientaes opostas.

Uma primeira orientao, sejam quais forem as suas modalidades, caracteriza-se pela restrio do domnio a certas categorias de bens, que pela sua natureza apresentam tais caractersticas que o seu destino pblico resulta da prpria conformao natural, ou ainda, ao lado destas, das que a lei expressamente enumera como pertencentes ao domnio pblico.

Uma segunda corrente alarga o domnio pblico de maneira a abranger todos os bens, imobilirios ou mobilirios, que se encontram afectos a um servio pblico. A afectao corresponder ento, ao carcter pblico do domnio.

A nossa legislao decidiu-se preferentemente pela primeira orientao. Pela Constituio pertencem ao domnio pblico os bens enumerados no art. 49. O Decreto n. 23565, de 15 de Fevereiro de 1934, acrescenta no seu artigo 1 alguns outros lista, como monumentos e palcios nacionais mas s define duma maneira geral como do domnio pblico os "bens que estejam no uso directo e imediato do pblico". Pertencem assim ao domnio pblico os bens que constituem o chamado domnio necessrio (bens que pela sua natureza se destinam ao uso pblico, como o domnio hdrico, martimo e areo) e os bens que formam parte do domnio acidental (estradas, caminhos de ferro, fortalezas, palcios nacionais, etc.).

III Bens do Domnio Pblico do Estado

Os bens do domnio pblico so objecto de um direito de propriedade, embora de natureza especial, do Estado.

Mas a sua utilizao pelos particulares, em grande nmero de casos (mormente no domnio necessrio) derivada da sua razo de ser.

Os bens sero pblicos porque administrados com o fim nico de servirem o uso comum. H, no entanto, formas diferentes de utilizao do domnio pblico; a primeira distino a fazer entre uso directo ou indirecto do pblico. Esta ltima modalidade no interessa aos problemas versados no projecto.

Tem, pelo contrrio, importncia a primeira modalidade, que se traduz na serventia directamente aproveitada pelos particulares.

So ainda vrias as formas de uso directo: 1) Uso comum Uso comum aquele que garantido, por igual, generalidade dos cidados. Os rios como as estradas destinam-se circulao. Todos podero utiliz-los. duvidoso se esta faculdade tem a natureza de um direito real ou se simplesmente uma faculdade que se integra no direito de liberdade individual quanto ao uso dos bens de modo conforme com o seu destino.

Parece que os bens destinados ao uso pblico so possudos pelo Estado para realizao da funo que se traduz precisamente em garantir o seu uso a todos por igual. O uso comum no ser, por isso, mais do que a faculdade de utilizao dos bens, em regime de igualdade, por modo conforme com o seu destino. 2) Uso especial O uso especial aproxima-se do uso comum, enquanto consiste ainda na utilizao dos bens por maneira conforme com o seu fim. Mas dele se distingue, enquanto constitui um uso comum "acentuado". Consiste na utilizao individual do domnio pblico, por forma correspondente ao seu destino, mas com uma intensidade superior permitida generalidade das pessoas. Se todos podem circular nas estradas, nem todos podem fazer carreiras de camionetas; se todos podem estacionar os seus automveis, nem todos podem construir parques de automveis

nas vias pblicas; se todos podem navegar nos rios, nem todos podem fazer transportar por estes madeira deriva.

Nestes casos a utilizao conforme com o destino dos bens: a circulao. Mas h no uso um carcter singular, pela sua maior amplitude em relao ao uso comum. 3) Uso excepcional Finalmente o uso excepcional consiste numa utilizao que faz sair os bens do seu destino geral, para garantir o interesse individual de determinada pessoa ou entidade. Por isso que o uso excepcional disforme do uso comum que a cada indivduo pertence como componente da colectividade e representa uma faculdade individual, tem tambm natureza jurdica muito diferente. Trata-se de um direito subjectivo privado e de natureza real. E por isso que surge em relao a bens dominiais, s por acto da Administrao, por concesso ou permisso, ele pode ser criado. Desta maneira se garante ao particular uma servido pessoal de uso sobre o bem que objecto de concesso, direito que reveste, porventura consistncia diversa consoante se revela nas relaes com terceiros ou com a Administrao concedente. Estas diferentes formas de uso dos bens do domnio pblico no so em si bens do domnio pblico nem privado do Estado. Porque, quando constituam direitos de natureza real, pertencem ao patrimnio dos particulares.

O interesse patrimonial do Estado, neste campo, diz respeito somente atribuio da concesso, sua modificao e resciso ou ao recebimento de quaisquer taxas ou indemnizaes pelo uso excepcional. Mas, dadas as caractersticas dos bens do domnio pblico as concesses ou permisses esto geralmente de tal forma ligadas natureza pblica dos bens e seu destino, que a diversa competncia para superintender num e noutro aspecto, talvez complique mais do que permite simplificar as solues.

Inmeras concesses, pelo seu alcance, no atribuem apenas aos concessionrios um direito privado de natureza real, porque tambm lhes atribuem uma parcela de funo pblica conexa aos bens do domnio pblico sobre que recaem as concesses. Os dois aspectos sero, em tais casos, terica e praticamente incindveis. A concesso de guas pblicas para energia elctrica atribui aos

concessionrios um direito privado, mas tambm eventualmente lhes transmite uma funo. E nos casos de menor relevo, como a permisso de quiosques na via pblica, uso de guas para irrigao, plantao de rvores ou construes junto das estradas parece que a fcil coeso do uso comum, que importa garantir, com o uso excepcional exige que seja o departamento encarregado de tutelar o primeiro que tenha competncia para permitir o segundo.

De resto parece que o projecto, como resulta do teor do art. 2, se quer referir aos bens afectos a servios pblicos, e no aos bens do domnio pblico, no sentido que lhe tem sido dado pela legislao portuguesa.

IV Bens do Domnio Privado do Estado

Ora, ao domnio privado pertencem todos os restantes bens do Estado, que se dividem em duas grandes categorias: bens afectos ou no afectos a servios pblicos. O Estado, como todo o proprietrio, pode utilizar nos seus prprios fins, os seus bens, ou dispor deles.

O uso dos bens pelo Estado, e dados os fins deste, naturalmente a sua afectao a um servio pblico. Os bens nestas condies devem ser administrados pelo departamento a que pertence o respectivo servio.

A atribuio e administrao dos bens deriva directamente da sua afectao. Esta tem de ser expressa, por exigncia da Constituio. Mas nada obsta no texto constitucional a que se proceda afectao por despacho, em vez de o fazer por decreto se isso for julgado conveniente. Dentro do mesmo Ministrio, podem os bens passar de um servio para outro, onde se deixarem de ser afectos a qualquer servio pblico, devero regressar administrao do Ministrio das Finanas, espera de novo destino. O processo simplificado de desafectao que prope o projecto, no levanta objeces.

Coloca-se, porm de igual modo quanto aos bens do domnio privado afectos a servios pblicos o problema de saber quem superintende nas concesses e permisses de direitos sobre esses bens.

Parece que se a concesso ou permisso no tem que ver com a realizao dos fins do prprio servio, deve competir ao Ministrio das Finanas porque se trata ento simplesmente duma utilizao patrimonial de bens, que praticamente equivale sua desafectao real.

Na maioria dos casos no ser, porm assim. H talvez que analisar, com maior preciso, o problema porquanto, servios h que no exerccio das prprias funes tm que se utilizar do processo da concesso.

Assim, para escolher um exemplo dentro do Ministrio da Justia, o emprego da mo de obra prisional por empresas particulares supe frequentemente o arrendamento de edifcios do Estado, dentro das cadeias, para instalao de oficinas. O arrendamento , ento, celebrado como meio de realizar uma funo do prprio servio; apenas um elemento material do funcionamento do servio do trabalho prisional. Da mesma maneira quanto permisso da utilizao de mveis, o Ministrio das Obras Pblicas v-se obrigado a ceder, nas presentes circunstncias, camionetas ou veculos seus a empreiteiros para conseguir a persecuo de certas obras. O aluguer no representa um direito autnomo adquirido pelo empreiteiro, mas um elemento necessrio realizao dos fins que o prprio Ministrio se prope e aos quais se encontram afectos esses mesmos veculos. Nestes casos, no obstante a criao de um direito dos particulares, est ele de tal forma conexo ao servio pblico ao qual serve que extremar a superintendncia sobre um da fiscalizao do outro, seria complicar sem vantagem o funcionamento dos servios.

V Concluses
Assim em concluso:

Parece pouco preciso na finalidade que pretende o art. 1. Facilmente poder conduzir a complicaes de administrao de mais de um Ministrio, desde que se entenda que a superintendncia na concesso de usos excepcionais ou na utilizao por concessionrios de bens afectos a servios pblicos, dentro dos objectivos dos mesmos servios, pertencer a departamento diferente daquele que dirige os servios pblicos.

Os artigos 2 e 3 regulamentam o processo de afectao e desafectao de bens do domnio privado para o pblico, como a desafectao no constitui a passagem inversa. Afora esta observao a facilitao do processo de afectao e desafectao pode melhorar a administrao do Estado, garantindo mais eficazmente ao Ministrio das Finanas a efectivao dos poderes que lhe confere o art. 50 da Constituio [Constituio da Repblica Portuguesa, de 1933].

FINANAS E CONTABILIDADE

OS BENS DE DOMNIO PBLICO EM PORTUGAL

Jorge Manuel Afonso Alves (jorge@ipb.pt) Joo Baptista da Costa Carvalho (jcarvalho@eeg.uminho.pt) Escola Superior de Tecnologia e de Gesto de Bragana Instituto Politcnico de Bragana Escola de Economia e Gesto Universidade do Minho ABSTRACT The purpose and concern in drawing up an inventory, where to put all the state belongings, whether public or private domain, is a question that has risen concern. In spite of many failed attempts in recent decades, we now live a deep reform of the Public Financial Administration. The publication of the Official Plan for the Public Accounting is a major step in order to create that inventory and a State Balance. The main goal of this study is to clarify the differences between public and private domain but also to present the ways of classification, assessment and accountability of public domain. Conclusions reached show that the definition criteria that permit to determine whether a public property is dominial or not, is involved in many disagreements and contradictions. Also in what concerns the assessment of dominial property there are several difficulties. Concerning accountability the OPPA does not define what is public domain and which properties must be reported in accounting. KEYWORDS: Public Domain, Public and Private Domain, Official Plan for the Public Accounting.
1-INTRODUO A inteno e preocupao da elaborao de um inventrio, onde constem todos os bens do Estado, quer do domnio privado, quer pblico, existe h alguns anos a esta parte. Tal desiderato deve-se ao facto de, atravs do inventrio actualizado ser possvel comparar o valor de todos os bens e direitos do Estado com o valor da dvida pblica, calcular de forma correcta o valor do Produto Interno Bruto e elaborar um Balano do Estado. Apesar de algumas tentativas falhadas, ao longo de dcadas, vivemos hoje uma profunda Reforma da Administrao Financeira do Estado. A publicao do Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP), Plano Oficial das Autarquias Locais (POCAL) e restantes planos sectoriais constitui um dos passos fundamentais para a elaborao do referido inventrio e Balano do Estado. Assim, os organismos que detm e controlam bens de domnio pblico devem proceder sua inventariao e contabilizao. Com o presente trabalho pretendemos contribuir para a clarificao de algumas dvidas que os bens dominiais colocam na actualidade, nomeadamente ao nvel da sua classificao, avaliao e contabilizao. Destarte, comeamos por apresentar o conceito e objecto do domnio pblico, bem como os bens considerados dominiais pela legislao portuguesa. De seguida, referimos como se constitui, extingue, classifica e administra o domnio pblico. Antes de terminar, aludimos as principais razes para a avaliao dos bens dominiais, quais os bens susceptveis ou no de avaliao, mtodos a utilizar sempre que seja necessrio recorrer avaliao e a forma como devem ser contabilizados os bens do domnio pblico pelo POCP, POCAL e restantes planos sectoriais. Por fim, traamos as principais concluses. 2-DOMNIO PBLICO 2.1-CONCEITO DE DOMNIO PBLICO Segundo o art. 202 n. 1 do Cdigo Civil, uma coisa tudo aquilo que pode ser objecto de relaes jurdicas. Por sua vez, o n. 2 do mesmo art. refere que se consideram fora do comrcio todas as coisas que no podem ser objecto de direitos privados, tais como as que se encontram no domnio pblico e as que so, por sua natureza, insusceptveis de apropriao individual. O art. 203 do mesmo cdigo estabelece, tambm, que as coisas podem ser mveis ou imveis, simples ou compostas e, por sua vez, o art. 206 preconiza no seu n. 1 que se deve considerar como coisas compostas, ou universalidade de facto, a pluralidade de coisas mveis que, pertencendo mesma pessoa, tm um destino unitrio. Assim, podemos dizer que tambm existem universalidades pblicas, isto , um conjunto de coisas pertencentes ao mesmo sujeito de direito pblico e afectas ao mesmo fim de utilidade pblica, que so submetidas ao regime administrativo como se se tratasse de

coisas pblicas simples (Caetano, 1990). O conjunto das coisas e direitos pblicos pertencentes Administrao formam o domnio pblico, objectivamente considerado. Por isso as coisas pblicas so tambm denominadas bens de domnio pblico. De salientar, ainda, que tambm fazem parte do domnio pblico os direitos da Administrao sobre as coisas particulares, nomeadamente, as servides administrativas (Caetano, 1990). Das mltiplas definies de bens de domnio pblico encontradas na doutrina, podemos apresentar a seguinte: -1- Conjunto das coisas que, pertencendo a uma pessoa colectiva de direito pblico de populao e territrio, so submetidas por lei, dado o fim de utilidade pblica a que se encontram afectadas, a um regime jurdico especial caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produo dessa utilidade pblica (acepo objectiva). 2- Conjunto de normas que definem e regulam os direitos que se exercem sobre as coisas pblicas (acepo institucional) (Fernandes, 1991:166); 2.2-OBJECTO DO DOMNIO PBLICO As coisas devem ser classificadas como pblicas atendendo ao fim a que se destinam e de acordo com as caractersticas que apresentam. Neste sentido, a doutrina tem-se dividido e, diversos autores advogam quais os critrios a que os bens devem obedecer para que se possam considerar do domnio pblico. Os critrios, bem como os respectivos autores, so os seguintes (Moreira, 1931): 1-So dominiais os bens afectos ao uso imediato do pblico e insusceptveis de propriedade privada (Brthlemy); 2-So dominiais os bens afectos ao uso do pblico ou aos servios pblicos. Critrio de uso pblico directo ou indirecto (Hauriou); 3-So dominiais os bens que desempenham o papel principal em servios pblicos essenciais (Jze); 4-So dominiais os bens particularmente adoptados ao funcionamento de um servio pblico ou satisfao de uma necessidade pblica e que no podem ser substitudos sem inconveniente (Waline); 5-So dominiais os bens que por si s oferecem imediata utilidade pblica na satisfao dos interesses sociais de maior gravidade (Otto Mayer). Dado que no se consegue encontrar uma teoria que clarifique o que ou no coisa pblica, podemos tentar, de entre diversas coisas consideradas como pblicas pelos vrios pases, onde vigora o instituto jurdico do domnio pblico, verificar se existem algumas semelhanas que nos possam elucidar melhor. Por sua vez, de acordo com Fernandes (1991), as categorias de coisas que hoje so consideradas pblicas na generalidade das legislaes so trs: a)- A do domnio da circulao que , por definio, constituda pelas coisas indispensveis sobrevivncia e funcionamento da Nao, em tempo de paz ou de guerra, e que, por esta via, constituem elementos essenciais a todo o sistema de defesa nacional, o que implica estarem fundamentalmente a cargo do Estado; b)- A do domnio militar, constituda pelas coisas ao dispor das Foras Armadas, destinando-se, essencialmente, utilizao em tempo de guerra, sendo imprescindveis defesa nacional, pelo que se encontram unicamente sob a responsabilidade do Estado; c)- A do domnio cultural, composta por coisas que, embora constituam a expresso espiritual superior de um Povo, como comunidade humana, no so to importantes como as duas classes anteriormente apresentadas. A verdade que o conceito de Nao, mormente na segunda metade do sculo XX, passou a ter um significado cultural que hoje lhe inseparvel. Fernandes (1991) patenteia, ainda, que de acordo com o direito comparado, no seria de todo ilegtimo reduzir o critrio de todos os pases ao mesmo denominador comum, para a classificao das coisas como pblicas. Esse denominador comum seria vertido na frmula defesa da nao e da sua cultura, uma vez que os meios de circulao so essenciais para a defesa nacional. 2.3-BENS DE DOMNIO PBLICO EM PORTUGAL Em Portugal, para que qualquer coisa possa ser considerada como bem de domnio pblico deve estar consagrada na lei. As teorias elaboradas acerca da definio das coisas como pblicas no podem substituir a lei. Estas podem servir para ajudar, quer a entender aquilo que est preconizado na lei, quer o legislador na elaborao de futuras leis (Caetano, 1990). Se percorrermos todas as leis que em Portugal se referem aos bens de domnio pblico, verificamos que no foi seguido, em exclusivo, nenhum critrio doutrinal at hoje apresentado. Tanto a Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) de 1933 como a de 1976, revista em 1989 e em 1997, limitam-se a enumerar, com exemplos, as coisas que devem ser classificadas como pblicas, sendo os casos no contemplados ou omissos colmatados pelas leis ordinrias. Atravs do quadro abaixo indicado, podemos observar os bens classificados como dominais pela CRP, Decreto Lei (DL) n. 477/80, de 15 de Outubro e pela Portaria n. 671/2000, de 17 de Abril, que estabelece o Cadastro e Inventrio dos Bens do Estado (CIBE).

Quadro I- Comparao, entre os diferentes diplomas legais, dos bens classificados como dominiais BENS CLASSIFICADOS COMO DOMINIAIS: DIPLOMA LEGAL CRP DL 477/80 Portaria 671/2000 (CIBE) As guas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de gua navegveis ou flutuveis, com os respectivos leitos XXX As camadas areas superiores ao territrio acima do limite reconhecido ao proprietrio ou superficirio X X Os jazigos minerais, as nascentes de guas mineromedicinais, as cavidades naturais e subterrneas existentes no subsolo, com excepo das rochas, terras comuns e outros materiais habitualmente usados na construo XXX As estradas e as linhas frreas nacionais1 com os seus acessrios e obras de arte XXX Os outros bens do domnio pblico hdrico referidos no Decreto n. 5:787-IIII2, de 10 de Maio de 1919, e no DecretoLei n. 468/713, de 5 de Novembro XX As valas abertas pelo Estado e as barragens de utilidade pblica X X Os portos artificiais e docas, os aeroportos e aerdromos de interesse pblico X X As obras e instalaes militares, bem como as zonas territoriais reservadas para a defesa militar (**) X Os navios da armada, as aeronaves militares e os carros de combate, bem como outro equipamento militar de natureza e durabilidade equivalentes (**) X As linhas telegrficas e telefnicas4, os cabos submarinos e as obras, canalizaes e redes de distribuio pblica de energia elctrica XX Os palcios, monumentos, museus, bibliotecas, arquivos e teatros nacionais, bem como os palcios escolhidos pelo Chefe X X
1O

domnio pblico ferrovirio est , actualmente, reguladas pelo DL n. 276/2003, de 4 de Novembro. acordo com o art. 1 do Decreto n. 5:787-IIII, de 10 de Maio de 1919, fazem, ainda, parte do domnio pblico: 3 As valas e correntes de gua no navegveis nem flutuveis bem como os respectivos leitos nos troos em que atravessarem terrenos pblicos, municipais ou de freguesia; 4 Os lagos, lagoas e pntanos formados pela natureza nesses terrenos e os circundados por diferentes prdios particulares; 5 As guas nativas que brotem em terrenos pblicos, municipais ou de freguesia, as guas pluviais que neles carem, as que por les correrem abandonadas, e as guas subterrneas que nos mesmos terrenos existam; 6 As guas das fontes pblicas e as dos poos e reservatrios construdos custa dos concelhos e freguesias; 7 As guas que nascerem em algum prdio particular, do Estado ou dos corpos administrativos e as pluviais que neles carem, logo que umas e outras transponham, abandonadas, os limites dos respectivos prdios, se forem lanar-se no mar ou em outras guas do domnio pblico. 3 O DL n. 468/71, de 5 de Novembro refere-se ao domnio pblico hdrico, pretendendo estabelecer o regime dos terrenos pblicos conexos com as guas pblicas, ou seja, a noo de leito e seus limites, noo de margem e a sua largura e a noo da zona adjacente e sua largura. Este DL foi recentemente alterado pela Lei n. 16/2003, de 4 de Junho, que rev actualiza e unifica o regime jurdico dos terrenos do domnio pblico. 4 A rede bsica de telecomunicaes foi desafectada do domnio pblico, integrando o domnio privado do Estado, podendo ser objecto de alienao (art. 2 da Lei n. 29/2002, de 6 de Dezembro).
2 De

BENS CLASSIFICADOS COMO DOMINIAIS: DIPLOMA LEGAL CRP DL 477/80 Portaria 671/2000 (CIBE) do Estado para a Secretaria da Presidncia e para a sua residncia e das pessoas da sua famlia

Os direitos pblicos sobre imveis privados classificados ou de uso e fruio sobre quaisquer bens privados X As servides administrativas e as restries de utilidade pblica ao direito de propriedade X X Quaisquer outros bens do Estado sujeitos por lei ao regime do domnio pblico X X X Terrenos classificados como espao natural ou zona verde, de lazer, praas pblicas ou para instalao de infra-estruturas ou equipamentos pblicos (*) X Cemitrios pblicos (*) X (*) O CIBE no refere, claramente, se estes bens pertencem ao domnio pblico. (**) No so objecto de tratamento do CIBE, mas este no pressupe que sejam de domnio privado. O facto de existirem coisas consideradas do domnio pblico atravs da Constituio e outras que so consideradas como pblicas atravs da lei ordinria, s pode significar que, segundo Fernandes (1991), na ordem jurdica portuguesa, ficaram implicitamente reconhecidas duas categorias de coisas pblicas com base no grau de utilidade pblica que produzem. As coisas consagradas como pblicas pela Constituio ficam desde logo mais protegidas que aquelas que so consagradas pelas leis ordinrias, pois no podem, como estas, ser privatizadas pela simples lei ordinria. Uma categoria de bens que tem gerado alguma confuso so os baldios e os cemitrios pblicos, uma vez que existem dvidas quanto a saber se estes bens pertencem ou no ao domnio pblico. De acordo com o n. 1 do art. 1 da Lei n. 68/93, de 4 de Setembro, so baldios os terrenos possudos e geridos por comunidades locais. A comunidade local constituda pelo universo dos compartes (n.2 do art.1). Por sua vez so compartes os moradores de uma ou mais freguesias ou parte delas, segundo os usos e costumes, tm direito ao uso e fruio do baldio (n.3 do art. 1). Caetano (1990) considera que os baldios so coisas de uma categoria muito diferente das coisas pblicas. Estas ltimas so susceptveis de serem utilizadas por todas as pessoas, ao passo que os baldios s podem ser utilizados pelas pessoas de uma determinada parquia ou concelho, e de acordo com antigos usos e costumes. Enquanto as coisas pblicas satisfazem necessidades colectivas proporcionadas pelo Estado, autarquias locais e regies autnomas, os baldios so explorados pelos prprios interessados, para satisfazer necessidades individuais. Relativamente aos cemitrios pblicos, a sua dominialidade no sustentada expressamente por nenhum diploma legal5 e a prpria doutrina estrangeira discute o seu carcter. Para Caetano (1990), os cemitrios municipais e paroquiais so bens do domnio pblico, uma vez que: - So objecto de propriedade de uma autarquia local; - So destinados inumao dos cadveres de todos os indivduos que falecerem na circunscrio, no sendo lcita a recusa da sepultura fora dos casos especiais previstos na lei; - livre o acesso de todos ao campo santo. Como podemos verificar, os cemitrios possuem o ndice evidente de utilidade pblica, pois, so de uso directo e imediato de todos. Relao diferente existe no caso de cemitrios particulares (de indivduos de certa nacionalidade, religio ou comunidade). Todos sabemos que as pessoas podem adquirir partes de terreno nos cemitrios para sepultar os seus familiares. Mas no verdade que os bens do domnio pblico no podem ser alienados? Amaral (1973), refere que o facto de as famlias poderem adquirir parcelas de terreno nos cemitrios deve ser entendido como uma concesso perptua. 3-FORMAO E CESSAO DO DOMNIO PBLICO 3.1-CLASSIFICAO E AFECTAO
5O

CIBE no art. 19 n. 3 classifica como outros imveis, determinados bens, entre eles os cemitrios pblicos, os quais pertencem a um dos tipos de domnio, pblico ou privado. O Acrdo do Tribunal da Relao de Coimbra de 10/01/1995 (P.1163/94) refere que os cemitrios pblicos, sob jurisdio dos municpios e freguesias, so bens do domnio pblico.

A classificao dos bens dominiais, de acordo com a legislao portuguesa e a opinio de alguns autores, surge com a criao do instituto do domnio pblico, a partir de 1867, com a publicao do primeiro Cdigo Civil. A classificao das coisas pblicas o acto pelo qual se declara que certa e determinada coisa possui os caracteres de uma categoria legal de bens dominiais (Amaral,1990: 429). Relativamente ao conceito de afectao, este, segundo Fernandes (1965), o acto ou o facto que determina o ingresso imediato de uma coisa no domnio pblico. Por sua vez, para Caetano (1990:922 e 923) a afectao o acto ou prtica que consagra a coisa produo efectiva de utilidade pblica. Segundo este autor, a classificao no implica o reconhecimento de que a coisa passe imediatamente a produzir utilidade pblica, ou seja, apenas confirma a capacidade de a produzir.

3.2-CESSAO DO DOMNIO PBLICO A dominialidade cessa por virtude do seu desaparecimento, como consequncia do desaparecimento da utilidade pblica que esses bens desempenhavam ou pelo facto de surgir um fim de interesse geral que seja mais convenientemente preenchido noutro regime (Caetano, 1990). Para o mesmo autor, na situao em que o bem dominial desaparece, cessa a dominialidade, porque o direito de propriedade pblica se extinguiu falta de objecto. Tal facto acontece quando, por excesso de uso ou acidente, os bens deixam de ter qualquer utilidade, como por exemplo a destruio por incndio de um museu ou de uma biblioteca. Relativamente s situaes em que as coisas continuam a existir, pode acontecer que por deciso expressa da Administrao ou com o seu consentimento tcito, deixam de ter qualquer utilidade pblica ou perdem o carcter dominial, existindo, nestes casos, desafectao. Associados cessao do domnio pblico encontramos os vocbulos: desclassificao e desafectao. O conceito de desclassificao, segundo Fernandes (1990. B: 574), o acto pelo qual se declara, explicita ou implicitamente, que determinada coisa deixou de possuir os caracteres prprios de uma categoria de bens dominiais. Como resultado da definio de desclassificao podemos dizer que ela , em princpio, um acto explcito, mas pode tambm ser um acto implcito. Ser um acto implcito nas situaes em que se faa uma nova delimitao que, exclua do domnio pblico uma determinada rea que anteriormente lhe pertencia. Na delimitao6 das coisas pblicas, isto , o acto pelo qual se definem os limites das coisas pblicas relativamente s coisas particulares adjacentes, est sempre implcita a sua classificao, ou seja, a declarao de que se trata verdadeiramente de coisas pblicas (Amaral, 1990). No que concerne desafectao do domnio pblico, a qual significa, segundo Fernandes (1990. A:550), o acto inverso da afectao, pelo qual a lei ou a Administrao subtraem determinados bens ao regime jurdico aplicvel ao domnio pblico, ou produo da utilidade pblica - ou do tipo de utilidade pblica - a que se encontram adstritos. Como podemos verificar, existe alguma ambiguidade entre alguns conceitos vistos at ao momento, como sejam o da desafectao, desclassificao e delimitao. No sentido de encontrar um conceito que pudesse compreender todas as situaes, atravs do qual se verifique que uma determinada coisa dominial deixou de o ser, sugere-se o vocbulo desdominializao (Fernandes, 1990.A). 4-CLASSIFICAO E ADMINISTRAO DO DOMNIO PBLICO No Direito portugus existem vrios sistemas propostos com vista classificao, por grupos, dos bens do domnio pblico, tais como os que se baseiam na funo que os bens desempenham (domnio pblico militar, da circulao, cultural, entre outros.), no titular do direito da propriedade pblica (domnio pblico do Estado, da regio autnoma, do municpio e da freguesia), no processo da sua criao (domnio pblico natural e artificial) e na consistncia material das coisas (domnio pblico terrestre, hdrico e areo) (Fernandes, 1991). 4.1-DOMNIO PBLICO DO ESTADO
Jos Pedro Fernandes (1990. B: 452) a delimitao um acto administrativo que estipula a Fixao da linha que define a estrema de determinadas coisas sobre as quais se exercem direitos dominiais; e para o Prof. Afonso Queir (1969: 6), a delimitao visa estabelecer a extenso dos bens do domnio pblico, cujas caractersticas genricas esto enunciadas na lei, em relao aos bens privados confinantes. O objectivo ou funo prtica deste acto , pois, declarar aquilo que resulta da prpria lei, a qual, na verdade, enuncia os requisitos da dominialidade.
6 Para

A classificao dos bens dominiais atendendo ao titular do direito de propriedade e sendo esse titular o Estado, preconizada, embora com algumas diferenas como podemos observar atravs do quadro II, por Caetano (1990) e Fernandes (1991). O domnio pblico composto, segundo Caetano (1990), pelos bens naturais e pelos bens construdos atravs da aco do homem, em que os primeiros formam o domnio pblico natural e, os segundos, o domnio pblico artificial. Daqui podemos inferir que Caetano (1990) comea por fazer uma classificao dos bens do domnio pblico segundo o processo da sua criao (domnio pblico natural e artificial). Por sua vez, o domnio pblico natural agrupado segundo a sua constituio material (domnio pblico hdrico, areo e mineiro) e o domnio pblico artificial agrupado segundo a funo que os bens desempenham (domnio pblico da circulao, militar, cultural, entre outros). O critrio de classificao adoptado por Fernandes (1991) baseia-se no tipo especfico e primordial de utilidade pblica produzida pela coisa. Segundo este autor, o legislador portugus decidiu que onde existisse gua deveria ser considerado domnio pblico, salvo raras excepes em que juridicamente seria impossvel fazer prevalecer to estranho princpio. Ainda segundo o mesmo autor, o resultado da mistura irracional entre a funo da coisa e a sua materialidade traduziu-se num enorme embarao para as pessoas que tm de sistematizar to estranho conjunto de disposies. Acrescenta que, destarte, normal encontrar, entre autores de grande mestria tcnica no assunto, sistematizaes completamente ilgicas, como por exemplo a classificao do Prof. Marcello Caetano. Quadro II- Comparao, entre a classificao apresentada por Marcello Caetano e J. Pedro Fernandes, dos bens classificados como dominiais

BENS CLASSIFICADOS COMO DOMINIAIS (CRP, DL n. 477/80 e CIBE): TIPO DE CLASSIFICAO Marcello Caetano J. Fernandes Hdrico Areo Mineiro Circulao Cultural Militar Circulao Militar Cultural Econmico Inominvel As guas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de gua navegveis ou flutuveis, com os respectivos leitos XX As camadas areas superiores ao territrio acima do limite reconhecido ao proprietrio ou superficirio X X Os jazigos minerais, as nascentes de guas mineromedicinais, as cavidades naturais e subterrneas existentes no subsolo, com excepo das rochas, terras comuns e outros materiais habitualmente usados na construo XX As estradas e as linhas frreas nacionais com os seus acessrios e obras de arte XX Os outros bens do domnio pblico hdrico referidos no Decreto n. 5787-4I, de 10 de Maio de 1919, e no Decreto- Lei n. 468/71, de 5 de Novembro XXX As valas abertas pelo Estado e as barragens de utilidade pblica X X Os portos artificiais e docas, os aeroportos e aerdromos de interesse pblico X X As obras e instalaes militares, bem como as zonas territoriais reservadas para a defesa militar X X Os navios da armada, as aeronaves militares e os carros de combate, bem como outro equipamento militar de natureza e durabilidade equivalentes XX As linhas telegrficas e telefnicas, os cabos submarinos e as obras, canalizaes e redes de distribuio pblica de energia elctrica XX Os palcios, monumentos, museus, bibliotecas, X X BENS CLASSIFICADOS COMO DOMINIAIS (CRP, DL n. 477/80 e CIBE): TIPO DE CLASSIFICAO Marcello Caetano J. Fernandes Hdrico Areo Mineiro Circulao Cultural

Militar Circulao Militar Cultural Econmico Inominvel arquivos e teatros nacionais, bem como os palcios escolhidos pelo Chefe do Estado para a Secretaria da Presidncia e para a sua residncia e das pessoas da sua famlia 4.2-DOMNIO PBLICO DO CONCELHO E DA FREGUESIA O domnio pblico do concelho e da freguesia goza dos mesmos atributos do domnio pblico do Estado, desde logo pela sua idntica matriz constitucional. O domnio pblico autrquico pode ser definido como o conjunto das coisas pblicas pertencentes s autarquias locais submetidas a um regime jurdico especfico que visa garantir a sua utilidade pblica (Almeida & Lopes, 1998: 6). semelhana do domnio pblico do Estado, o domnio do concelho e da freguesia, tambm se pode subdividir em vrios categorias, a saber. domnio hdrico, domnio da circulao e cemitrios pblicos. 4.3- DOMNIO PBLICO DAS REGIES AUTNOMAS A definio do domnio pblico das regies autnomas dos Aores e da Madeira est consagrada no Estatuto Poltico- Administrativo de cada um das regies. Relativamente regio autnoma dos Aores, a definio do domnio pblico est consagrada na Lei n. 39/80, de 5 de Agosto, alterada pela Lei n. 9/87, de 26 de Maro, no art. 104, a qual refere o seguinte: 1- Os bens do domnio pblico situados no arquiplago pertencentes ao Estado, bem como os antigos distritos autnomos, integram o domnio pblico da regio. 2- Exceptuam-se do domnio pblico regional os bens que interessam defesa nacional e os que estejam afectos a servios pblicos no regionalizados, desde que no sejam classificados como patrimnio cultural. No que concerne regio autnoma da Madeira tal definio dada, precisamente da mesma forma, pelo art. 144, da Lei n. 13/91, de 5 Junho, alterada pela Lei n. 130/99, de 21 de Agosto. 5-AVALIAO DOS BENS DO DOMNIO PBLICO 5.1-NECESSIDADE DE AVALIAO Desde h muito que existe alguma controvrsia quanto a saber se os bens do domnio pblico devem ou no ser inventariados e avaliados. Esta questo levanta-se ao analisar o conceito de patrimnio do Estado, o qual segundo Fernandes (1994:285) composto pelo Conjunto dos bens que constituem o domnio do Estado e das relaes jurdicas com valor econmico de que o Estado sujeito activo ou passivo. Tambm Sousa Franco (1997:302), preconiza que o patrimnio do Estado constitudo pelos bens susceptveis de satisfazerem necessidades econmicas de que o Estado titular e pelas responsabilidades que sobre elas impedem: ele tem sempre um activo (bens) e um passivo (responsabilidades). As razes apontadas, no prembulo do DL n. 477/80, de 15 de Outubro, para a existncia de um inventrio actualizado, consubstanciam-se no seguinte: - A possibilidade de se conhecer, um patrimnio em constante desenvolvimento, que possa fornecer indicativos quanto existncia, natureza, valor e afectao dos bens; - Sabendo o valor dos bens do domnio pblico e privado do Estado possvel compar-lo com o valor da dvida pblica; - Permite fazer uma apreciao da gesto dos negcios pblicos, assegurando o emprego dos dinheiros pblicos e verificando em que medida, as dvidas contradas, fizeram enriquecer o patrimnio, como suporte material da vida poltica, administrativa, econmica, social e intelectual do pas; - Permite efectuar o clculo correcto do produto interno bruto, sabendo que se trata de um dado imprescindvel ao diagnstico e planeamento econmico de qualquer pas; - Serve de base elaborao do Balano do Estado. Segundo Sousa Franco (1997), os bens do domnio pblico ou privado do Estado, que no sejam susceptveis de avaliao pecuniria, embora sendo bens teis, no devem integrar o patrimnio do Estado, por no serem bens econmicos. o caso do domnio pblico areo, uma vez que o ar e o espao correspondentes so bens livres. Por esta razo e semelhana do que feito noutros pases, o inventrio dos bens do Estado portugus passar a incluir elementos a que no atribudo qualquer valor, outros a que ser atribudo o valor venal, o valor residual, o valor restante, o valor de reproduo, entre outros ( Prembulo do DL n. 477/80, de 15 de Outubro). Em nossa opinio, no sero objecto de avaliao os bens do domnio pblico natural, bem como os direitos do Estado sobre bens privados, nomeadamente, as servides administrativas. 5.2-MTODOS DE AVALIAO

Para efeito de aplicao das normas preconizadas pelo POCP, POCAL e restantes planos sectoriais, quando estas conduzam avaliao, no existem diplomas legais vinculativos a ter em conta no apuramento do valor de qualquer bem. 5.2.1-MTODO COMPARATIVO OU DIRECTO Este mtodo consiste na avaliao do imvel por comparao, tendo em conta transaces ou propostas efectivas de aquisies relativas a imveis com caractersticas fsicas e funcionais idnticas, em que a localizao se insira na mesma rea de mercado imobilirio. Na utilizao do mtodo directo, necessrio que exista uma amostra representativa credvel e, em termos de transaces, outras propostas efectivas de aquisio que no se apresentem desfasadas relativamente ao momento de aquisio (Frade,1999). 5.2.2-MTODO DO RENDIMENTO Este mtodo consiste em determinar o valor do imvel em funo do quociente entre a renda efectiva ou previsvel, lquida de encargos de conservao e reparao, e taxas de remunerao adequadas s suas caractersticas e ao nvel de risco do investimento, tendo em conta, as condies gerais do mercado imobilirio no momento da avaliao. Este mtodo , essencialmente, utilizado em imveis raramente transaccionados e vocacionados para gerar rendimentos. O recurso ao mtodo do rendimento pressupe, segundo Frade ( 2001) a estimativa dos rendimentos lquidos mdios, proporcionados pelo imvel; o estabelecimento de uma taxa de capitalizao que reflicta a relao entre o rendimento e o respectivo bem que o origina e a estimativa do valor do imvel em avaliao. Assim, podemos verificar que VI = RL/I, sendo que VI = Valor do imvel; RL= Rendimento lquido constante e perptuo; I= Taxa de actualizao. 5.2.3-MTODO DO CUSTO OU VALOR DE SUBSTITUIO O presente mtodo consiste na determinao do valor do imvel, atravs da soma do valor de mercado do terreno e de todos os restantes custos, inerentes construo de um imvel, com as mesmas caractersticas fsicas e funcionais. Para o clculo do valor final do imvel necessrio considerar a depreciao em funo da sua antiguidade, estado de conservao e estimativa de vida til, assim como as margens de lucro estipuladas (Frade, 2001). Para os bens do domnio pblico, parece-nos ser este o mtodo mais adequado, uma vez que, para a maioria dos bens no se pode utilizar nenhum dos mtodos anteriores, por no se encontrarem no mercado bens semelhantes e, tambm, porque muitos bens dominiais apenas servem para satisfazer necessidades colectivas, pelo que no proporcionam qualquer rendimento. A escolha do mtodo a utilizar depende de factores tais como informaes disponveis sobre transaces semelhantes efectuadas e da natureza e tipo de imvel a avaliar. 6-CONTABILIZAO DOS BENS DE DOMNIO PBLICO A questo essencial que se coloca, relativamente contabilizao dos bens do domnio pblico, saber se estes devem ser ou no contabilizados pela instituio que os administra ou controla. A serem contabilizados devem ser considerados no activo, pois, segundo o International Accounting Standards Board (IASB), na sua estrutura conceptual para a preparao e apresentao das demonstraes financeiras, um activo um recurso controlado pela empresa como resultado de acontecimentos passados e do qual se espera benefcios econmicos futuros. Mas ser que os bens do domnio pblico, embora controlados por um organismo pblico, como resultado de acontecimentos passados, geraro benefcios econmicos futuros para o organismo? Verificmos anteriormente, quando analisamos o conceito de bens de domnio pblico e sua classificao, que muitos deles no geram rendimentos, mas apenas servem para prestar servios, a fim de satisfazer necessidades colectivas. Todavia, a Norma Internacional de Contabilidade para o Sector Pblico (NICSP) n. 1 refere que um activo um recurso controlado por uma entidade como resultado de acontecimentos passados e do qual se esperam benefcios econmicos futuros ou servios potencialmente associados ao referido activo. Atendendo a esta definio podemos dizer que os bens do domnio pblico, quer proporcionem benefcios econmicos futuros, quer possibilitem a prestao de um servio, podem ser considerados um activo. Tambm, o Instituto de Auditores-Censores Jurados de Cuentas de Espaa & Instituto de Estudos Fiscales (IAJCE e IEF) (1999) referem que um recurso do patrimnio histrico, artstico e cultural, mesmo em runas, tem as caractersticas de um activo para a entidade do sector pblico que o administra. Sendo os bens do domnio pblico um activo, somos de opinio que se considerem no Balano, na rubrica do imobilizado, a qual corresponde ao conjunto de bens detidos em continuidade ou permanncia e que no se destinam a ser vendidos nem consumidos, no decurso normal das operaes da entidade, alm de que, uma das caractersticas fundamentais dos bens do domnio pblico a inalienabilidade. No entanto, segundo Carvalho et al.(1999), na Administrao Pblica, no existe uma convergncia, quanto definio de um activo. De acordo com os

autores podemos encontrar duas teorias, sendo que, a primeira, defendida por Robert Anthony, opta por no reconhecer o activo imobilizado no Balano das instituies pblicas, reconhecendo apenas o activo circulante; a segunda, reconhece o imobilizado no activo das instituies pblicas na totalidade ou apenas em parte. Por sua vez, a NICSP n. 17 alude que as entidades no esto obrigadas, nem proibidas, de reconhecer no seu activo os bens do domnio pblico que satisfaam os critrios de reconhecimento de um bem do activo imobilizado tangvel. Todavia, caso optem pelo seu reconhecimento, devem aplicar todos os requisitos de representao e exposio que a referida norma consagra e podem, no tendo a obrigao de o fazer, aplicar, tambm os seus critrios de valorimetria. Segundo o mesmo normativo, um bem do imobilizado tangvel s pode ser reconhecido como activo quando se verifiquem cumulativamente duas situaes: - Existam fortes probabilidade de que fluam para a entidade benefcios econmicos futuros ou servios potencialmente associados ao referido activo; e - O custo ou o justo valor do bem possa ser medido com fiabilidade. Os bens do domnio pblico, para efeitos de tratamento contabilstico em Portugal, podem ser classificados de trs formas distintas, a saber: 1- Classificao econmica De acordo com o DL n. 26/2002, de 14 de Fevereiro, os bens dominiais classificam-se na rubrica 0703..., como despesas de capital; 2- Classificao patrimonial - Os bens do domnio pblico, em termos patrimoniais, so designados como bens materiais e no operacionais ; 3- Classificao do CIBE7 - O classificador geral do CIBE, obedece seguinte estrutura: Classe; Tipo de Bem e Bem. Os bens de domnio pblico pertencem a uma das seguintes classes: Urbanos (401), Rsticos (402) e Outros (403). O Tipo de Bem e o conceito de Bem encontram-se no classificador geral anexo ao CIBE. O POCP, nas notas explicativas classe 4- Imobilizaes preconiza que na conta 45- Bens do domnio pblico, se devem incluir os bens do domnio pblico que esto definidos na legislao em vigor, no estabelecendo qual a diferena entre os bens dominiais e os restantes bens. Para que uma determinada entidade possa registar os bens do domnio pblico no seu activo deve possuir um ttulo de utilizao vlido e juridicamente regularizado, tanto no caso em que confira a posse, como o direito de uso, a favor dessa entidade. O POCP, POCAL e os restantes planos sectoriais classificam os bens do domnio pblico nas seguintes categorias: - 451- Terrenos e recursos naturais; - 453- Outras Construes e infra-estruturas; - 454- Infra-estruturas e equipamentos de natureza militar; - 455- Bens de patrimnio histrico, artstico e cultural; - 459- Outros bens do domnio pblico. Para determinados bens do domnio pblico no existe qualquer classificao, quer no CIBE, quer no POCP, POCAL e restantes planos sectoriais. Referimo-nos, por exemplo, ao espao areo e aos direitos que o Estado tem sobre bens dos particulares, atravs das servides administrativas. Pela ausncia de tal classificao, 7 Esta classificao referente aos bens imveis pertencentes ao domnio pblico e no inclu os bens do Estado afectos s Foras Armadas . podemos depreender que os bens do domnio pblico atrs referidos ficam excludos de avaliao e contabilizao. 7- CONCLUSES Do estudo realizado foi possvel concluir que se verificam enormes controvrsias na definio dos requisitos, a ter em conta, para a classificao dos bens como dominiais. A doutrina tem-se dividido e diversos autores advogam quais os critrios a que os bens devem obedecer para que se possam considerar do domnio pblico. A legislao em Portugal que define os bens que pertencem ao domnio pblico no teve em conta, exclusivamente, nenhum dos critrios existentes na doutrina, aplicando umas vezes uns outras vezes outros. Os bens tornam-se dominiais atravs de um acto pelo qual se declara que determinada coisa possui os caracteres de uma categoria de bens dominiais e/ou pelo acto ou facto que determina a sua incorporao no domnio pblico. Por sua vez, a sua extino verifica-se quando um acto ou facto declara que certa categoria de bens deixou de possuir os caracteres prprios das coisas dominiais ou quando esses bens so subtrados ao regime do domnio pblico. A classificao dos bens dominiais efectua-se por grupos, tais como a funo que os bens desempenham, o titular do direito de propriedade e o processo da sua criao. Se atendermos ao titular do direito de propriedade, verificamos, ainda, que os bens dominiais podem ser detidos e administrados pelo Estado, regies autnomas e pelo concelho e freguesia. A avaliao dos bens do domnio pblico reveste-se de alguma controvrsia e a prpria legislao refere que, no caso portugus, existiro bens aos quais no ser atribudo qualquer valor, a outros o valor venal, residual ou de

reproduo. Em nossa opinio no sero objecto de avaliao os bens do domnio pblico natural e os direitos do Estado sobre os bens privados, nomeadamente as servides administrativas. Em termos de contabilizao e de acordo com a definio de activo preconizada pela NICSP n.1, os bens dominiais so considerados um activo, os quais, no caso portugus, devem ser registados no activo imobilizado, atendendo viso patrimonial vertida no POCP. No entanto, o POCP, POCAL e restantes planos sectoriais, apesar de separarem os bens de domnio pblico e privado em duas contas distintas, no definem o que so bens dominiais e quais aqueles que devem ser objecto de registo contabilstico. 7- BIBLIOGRAFIA
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